Evolução do Planejamento Urbano no Brasil e em São Paulo

Programa de Residência em Arquitetura e Urbanismo 2015/2016:

Planejamento e Gestão Urbana

Prof. Dr. Eduardo A. C. Nobre

Introdução

• Conforme visto na aula anterior, o sistema de planejamento urbano moderno nos países centrais estruturou-se dentro do paradigma do estado do bem-estar social através de:

1. Regulação do uso e ocupação do solo,

2. Implantação de infraestrutura urbana,

3. Provisão de habitação de interesse social e de equipamentos sociais de consumo coletivo

• Resultado: diminuição da pobreza e da diferenciação social padrão de vida bastante elevado para a classe trabalhadora.

• No Brasil surgimento do urbanismo e do planejamento urbano no Brasil no início do século XX (LEME, 1999)

• Contudo o resultado da sua aplicação nunca chegou a estruturar cidades organizadas e justas para todos

• Tendo sido colônia portuguesa, o país já se inseriu no sistema capitalista numa posição subalterna (FERNANDES, 1973).

• Portugal decadência precoce (depauperado em função das expedições ao Oriente) :

– Mera exploração das riquezas naturais

– Falta de uma política efetiva de urbanização.

• Independência transferência das dívidas de Portugal com a Inglaterra para o Brasil déficit na balança de pagamentos

• Economia agroexportadora

• Mão-de-obra escrava

• Dependência econômica e tecnológica

• Extrema concentração de renda

• 37 povoações 1532/1650 (REIS FILHO, 2000): – 7 custeadas pela Coroa Portuguesa – 30 por conta e risco de seus próprios povoadores.

• Povoações hispano-americanas normas urbanísticas rígidas codificadas na Lei

das Índias

• Cidades coloniais brasileiras cresceram sem nenhum plano ordenador, de forma irregular e dispersa, adaptando-se à topografia, seguindo a tradição medievo-renascentista portuguesa (MARX, 1980).

• O sítio definia o traçado urbano, as ruas eram íngremes e tortas, as esquinas em ângulos, com as principais vias seguindo os espigões, firmes e secos.

• As povoações eram dispersas, e não havendo codificação oficial, desenvolviam-se em paroquias e freguesias, no entorno das igrejas, seguindo normas de desenho urbano definidas pela Igreja Católica (MARX, 1991)

• Sendo um sistema escravocrata, boa parte dos serviços urbanos era realizada por escravos (captação de água nos chafarizes, disposição dos esgotos e dejetos nos rios)

• 1850 Abolição do comércio de escravos e Lei de Terras condições para a transição da sociedade mercantil escravocrata para uma sociedade capitalista de elite

• Com o advento da República e seus ideais positivistas surgem as primeiras ações do Estado na organização do espaço nascimento do Planejamento Urbano e Urbanismo

• Municípios passam a ter autonomia política e deveres institucionais nascimento das intendências de obras

A evolução do urbanismo no Brasil: 1895-1965 (Leme, 1999)

1895-1930 • Influência europeia Planos de Melhoramentos valorização das áreas das

elites e aprimoramento da infraestrutura voltada à economia agroexportadora, dividindo-se em:

1. Reforma e ampliação de portos marítimos e fluviais 2. Melhoramentos de Áreas Centrais 3. Obras de Saneamento

1930-1950

• Os planos abarcam o conjunto da área urbana, sendo que a circulação ganha bastante destaque

Visão global articulação entre os bairros e o centro sistema viário e transportes primeiras propostas de zoneamento (Rodoviarismo). 1950-1964

• Desenvolvimento industrial concentração de investimentos na Região Sudeste • Aumento da diferenciação regional + seca = migrações e o grande crescimento

populacional do Sudeste • Surge o Planejamento Urbano e Regional e as discussões sobre o Plano Diretor.

Instituição do Sistema de Planejamento Urbano na escala nacional

• Seminário de Habitação e Reforma Urbana, Hotel Quitandinha em 1963 (processo de urbanização intensivo)

• Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964. Institui o Sistema Financeiro Habitacional (SFH), o Banco Nacional da Habitação (BNH) e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU).

• A lei incentivou a produção e a aquisição da casa própria.

• Sandra Cavalcanti (1ª presidente do BNH): “A casa própria faz do trabalhador um conservador que defende o direito de propriedade.”(BONDUKI, 2008).

• Lei nº 5.107, de 13 de setembro de 1966. Cria o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), e dá outras providências.

• Decreto nº 59.917, de 30 de dezembro de 1966. Regulamenta o SERFHAU - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, estabelece suas finalidades e modo de operação, cria o Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local integrado, e dá outras providências.

• Os municípios que quisessem ter acesso aos recursos do FGTS para implantação de HIS, teriam de criar as suas Companhias de Habitação (COHAB) e desenvolver seus planos diretores até 1970.

• Proliferação dos PDDI

• Contudo, boa parte dos conjuntos foi construída nas periferias externas das cidades, em regiões carentes de infraestrutura (terrenos mais baratos).

• Em função disso, a partir da década de 1970, o BNH se desviou de sua função original e passou a financiar o desenvolvimento urbano, com ações na área de saneamento urbano (PLANASA).

• A crise econômica da década de 1980 (recessão, inflação e desemprego) teve enormes repercussões no SFH.

• Em 1986 o BNH foi extinto e suas funções passaram para a Caixa Econômica Federal.

• Entre 1964 e 1986, o BNH e o SFH financiaram a construção de 4,3 milhões de casas, sendo 2,4 para o setor popular e 1,9 para o mercado de classe média (BONDUKI, 2008).

O Plano Urbanístico Básico de São Paulo 1968

• No caso do Município de São Paulo, a Prefeitura criou o GEP – Grupo Executivo de Planejamento em 1967

• Em 1968 contratou uma consultoria internacional para elaborar o PUB (Plano Urbanístico Básico).

• Após exaustiva análise do processo de desenvolvimento urbano e social, da circulação e transportes, dos serviços urbanos e da administração pública, o plano propôs o descongestionamento da área central e a diminuição do tempo de deslocamento entre residência e trabalho.

• Após avaliação de vários modelos teóricos, adotou um modelo urbano baseado no norte-americano:

1. Criação de corredores de uso

múltiplo e subcentros regionais e de uma extensa malha de vias expressas (815 km)

2. Baixa e média densidades habitacionais (75/150 hab./ha) para a maioria da cidade (96,25%) e alta densidade (300 hab./ha) na área central e nos corredores (3,75%)

• O PUB foi revisto na elaboração do PDDI, resultando na Lei nº 7.688/1971

• Em 1972 o GEP foi transformado em COGEP – Coordenadoria Geral de Planejamento

• Baseado nessa plano, foi elaborada a Lei nº 7.805/1972, que dispunha sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo do município

• Essa lei instituiu o zoneamento pela 1a vez na cidade, definindo 8 zonas, especificando o uso e as densidades (através do coeficiente de aproveitamento e da taxa de ocupação) para cada zona.

Zonas de Uso

Característica

CA Máximo

Z1

zona de uso estritamente residencial de densidade baixa

1,0

Z2

zona de uso predominantemente residencial de densidade baixa

1,0-2,0

Z3

zona de uso predominantemente residencial de densidade média

2,5-4,0

Z4

zona de uso misto de densidade média-alta

3,0-4,0

Z5

zona de uso misto de densidade alta

3,5-4,0

Z6

zona de uso predominantemente industrial

1,5

Z7

zona de uso exclusivamente industrial

0,8

Z8

zona de uso especial

específico para cada perímetro

4%

80%

• Para cada zona de uso, a Lei definia as densidades (através do coeficiente de aproveitamento e da taxa de ocupação) e os uso permitidos.

• Posteriormente, a adoção da fórmula de Adiron, icentivou a verticalização, principalmente nas Z2.

• A aplicação de lei de Zoneamento consolidou o padrão de crescimento existente, valorizando as áreas centrais e expulsando a população de baixa renda para a periferia.

• Além de ocasionar a uniformização da paisagem conforme as zonas de uso e os índices urbanísticos.

• Contudo, a malha de vias expressas nunca foi construída, mas mesmo assim o zoneamento foi implementado, ocasionando uma incoerência entre o uso e a ocupação propostos e a estrutura urbana.

• O zoneamento foi modificado conforme os interesses do mercado imobiliário, além de não controlar eficazmente as densidades. Em 2002, as Z2 representavam por volta de 50% da área total do município.

• Além do que não ofereceu solução ao problema de maior parte da população de baixa renda, que, não conseguindo atender os padrões do zoneamento, foi obrigada a viver na ilegalidade.

As exceções à Lei do Zoneamento

• A Crise do Petróleo (1973-1979) Crise da Dívida Década Perdida (1980)

– As exceções à Lei do Zoneamento

– Precarização da qualidade de vida

• 1985 – O Plano Diretor da Gestão Mario Covas propõe a PPP através do instrumento Operação Urbana

• 1986 – O prefeito Jânio Quadros institui as Operações Interligadas através da Lei nº 10.209/86.

• Conhecida por Lei do Desfavelamento, esse instrumentos permitia que a iniciativa privada pagasse pela construção de HIS, em troca da revisão dos índices e uso do zoneamento.

• Em 2001, após Ação Direta de Inconstitucionalidade essa Lei foi declarada inconstitucional.

• A crise econômica e ineficiência do Estado resultou na ampliação e crescimento das formas subnormais de moradia com o crescimento de loteamentos clandestinos, cortiços e favelas.

• Diagnóstico do Plano Diretor da Gestão Erundina (1991) detecta 67% da população paulistana vivendo irregularmente:

• 8,7% em favelas

• 26,1% em cortiços

• 20,9 % em loteamentos clandestinos

• 11,3% em casas precárias

• 1995 – O prefeito Paulo Maluf, promulga a Lei nº 11.732, que cria a Operação Urbana Faria Lima em região valorizada da cidade, utilizando-se do conceito da outorga onerosa através da venda dos CEPACS.

• Apesar de adesão da iniciativa privada, o total do valor das contrapartidas arrecadadas era de R$116 milhões até 2000, muito aquém dos gastos da prefeitura com as obras e desapropriação, aproximadamente US$150 milhões, sem ter executado nenhuma HIS no local.

• Ao mesmo tempo, retira por volta de 20.000 pessoas das favelas da região da Avenida Água Espraiada, expulsando-as para a periferia

Novas definições na Redemocratização

• Com a redemocratização em meados da década 1980 o Planejamento Urbano vai ter um novo ímpeto

• O MNRU – Movimento Nacional pela Reforma Urbana conseguiu emplacar através de Emenda Popular os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988.

• O artigo 182 define que o plano diretor é o principal instrumento da política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, com objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes e deve ser aprovado em Lei pela pela Câmara Municipal

• Define também que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

• Permite ao Poder Público municipal exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I. Parcelamento ou edificação compulsórios;

II. Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III. Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

• O artigo 183 define a usucapião do terreno urbano para aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

• § 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

• § 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

• § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

• 1990 – No Senado Federal é apresentado o Projeto de Lei 5.788 visando regulamentar os artigos 182 e 183.

• 2001 – No dia 10 de Julho é promulgada a Lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade, que, baseada no PL 5.788/90, regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

• O Estatuto da Cidade define que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, segundo algumas diretrizes gerais: 1. Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito

à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

2. Gestão democrática da cidade por meio de participação da popular;

3. Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas de modo a evitar as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

• Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I. com mais de vinte mil habitantes;

II. integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III. onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;

IV. integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V. inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

VI. incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

35

O Plano Diretor 2002 e a Lei de Zoneamento de 2004 (Leis nº 13.430/2002 e 13.885/2004)

• Como decorrência das exigências do Estatuto da Cidade, a PMSP aprovou a Lei 13.430 em 13 de setembro de 2002 que institui o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo.

• Esse plano foi detalhado na Lei 13.885 de 25 de agosto de 2004 que instituiu os Planos Regionais e a nova Lei de parcelamento, uso e ocupação do solo, revogando o zoneamento anterior

• Princípio da função social da propriedade

• Adoção da Outorga Onerosa do Direito de Construir CAMin, CAB e CAMax

• Consolidação das Operações Urbanas Consorciadas

• Instituição das Zonas Especiais

Macrozoneamento

• O território do Município fica dividido em duas macrozonas complementares:

I. Macrozona de Proteção Ambiental:

usos e a intensidade relacionam-se com à necessidade de manter ou restaurar a qualidade do ambiente natural e respeitar a fragilidade dos seus terrenos.

II. Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana: as edificações, usos e intensidade de usos relacionam-se com a exigências relacionadas com os elementos estruturadores e integradores, à função e características físicas das vias, e aos planos regionais a serem elaborados pelas Subprefeituras.

Macroáreas

• A Macro-zona de Proteção Ambiental é subdividida em três macro-áreas:

1. Macroárea de Proteção Integral;

2. Macroárea de Uso Sustentável;

3. Macroárea de Conservação e Recuperação.

Macroáreas

• A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana apresenta diferentes graus de consolidação e qualificação.

• É dividida, para orientar o desenvolvimento urbano e dirigir a aplicação dos instrumentos urbanísticos e jurídicos, em quatro macro-áreas: 1. Macro-área de Reestruturação e

Requalificação Urbana;

2. Macroá-rea de Urbanização Consolidada;

3. Macro-área de Urbanização em Consolidação;

4. Macro-área de Urbanização e Qualificação.

Zoneamento

• A Macro-zona de Estruturação e Qualificação Urbana compreende as seguintes zonas de uso:

1. Zonas Exclusivamente Residenciais – ZER;

2. Zona Industrial em Reestruturação – ZIR;

3. Zonas Mistas.

40

• Zonas Especiais são porções do território com diferentes características ou com destinação específica e normas próprias de uso e ocupação do solo, edilícia, situadas em qualquer macro-zona do Município, compreendendo: 1. Zonas Especiais de Preservação

Ambiental - ZEPAM;

2. Zonas Especiais de Preservação Cultural – ZEPEC;

3. Zonas Especiais de Produção Agrícola e de Extração Mineral – ZEPAG;

4. Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.

Zoneamento Especial

Operações Urbanas Consorciadas

• O Plano delimitou as seguintes Operações Urbanas Consorciadas: – Diagonal Sul, – Diagonal Norte, – Carandiru-Vila Maria, – Rio Verde-Jacú, – Vila Leopoldina, – Vila Sônia e – Celso Garcia, – Santo Amaro e – Tiquatira

• Além das existentes

– Faria Lima, – Água Branca, – Centro – Águas Espraiadas

• A Lei de Zoneamento (Lei 13.885/04) definiu outras zonas complementares e definiu seus índices urbanísticos em função dos Planos Regionais:

– ZER – Zona Estritamente Residencial

– ZM1 – Zona Mista de Baixa Densidade

– ZM2 – Zona Mista de Média Densidade

– ZM3 – Zona Mista de Alta Densidade

– ZCa – Zona de Centralidade de Media Densidade

– ZCb – Zona de Centralidade de Alta Densidade

– ZPI – Zona Predominantemente Industrial

43

45

46

• Com relação aos usos permitidos, zoneamento de 2004 definiu os usos residenciais - R e os usos não residenciais nR.

• Classifica-os por grau de incomodidade (independente se residencial ou não) em – Compatíveis: R1 e nR1;

– Toleráveis: R2 e nR2;

– Incômodos: R3 e nR3

• Os usos toleráveis deverão ser sujeitos à fiscalização e a medidas mitigadoras.

• Os usos incômodos deverão realizar EIV para minimizar seus impactos, além de ter sua localização limitada

47

Referências bibliográficas:

• BONDUKI, N. G. (2008). Política habitacional e inclusão social no Brasil: revisão histórica e novas perspectivas no governo Lula. Revista Arq.Urb, São Paulo, Universidade São Judas Tadeu. [Disponível em http://www.usjt.br/arq.urb/numero_01/artigo_05_180908.pdf]. Acesso em 13 Maio 2013.

• FELDMAN, S. (1996) Planejamento e Zoneamento: São Paulo 1947-1972. Tese de Doutorado. São Paulo: FAUUSP.

• FERNANDES, F. (1973) Capitalismo dependente e classes sociais na América Latina. Rio de Janeiro : Zahar.

• LEME, M. C. (org.)(1999) Urbanismo no Brasil de 1895-1965. São Paulo: Studio Nobel.

• MARX, M. A. Cidade Brasileira. São Paulo: EDUSP, 1980.

• MARX, M. A. Cidade no Brasil: terra de quem? São Paulo: Nobel: EDUSP, 1991.

• REIS FILHO, N. G. Contribuição ao estudo da evolução urbana do Brasil: 1500/1720. 2a. ed. São Paulo: Pini, 2000.

• ROLNIK, R. (1997). A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel

• SOMEKH, N. & CAMPOS, C. (orgs.)(2002) A Cidade que não pode parar: planos urbanísticos para São Paulo no século XX. São Paulo: Editora Mackpesquisa.

• SÃO PAULO (cidade) (1969) Plano Urbanístico Básico. São Paulo: ASPLAN/Prefeitura do Município de São Paulo.

• __________. (1972) Lei nº 7.805 de 1o de novembro de 1972: dispõe sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo do Município e dá outras providências. Diário Oficial do Município.

• __________. (2002) Lei nº 13.430 de 13 de setembro de 2002: Institui o Plano Diretor Estratégico e o Sistema de Planejamento e Gestão do Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo. Diário Oficial do Município.

• ___________. (2004) Lei nº 13.885, de 25 de agosto de 2004: Estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratégico, institui os Planos Regionais Es-tratégicos das Subprefeituras, dispõe sobre o parcelamento, disciplina e ordena o Uso e Ocupação do Solo do Município de São Paulo. Diário Oficial do Município.