Evolucao Politica Florestal

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  • TRABALHOSCONVIDADOS

  • 18 I SIAGEF - Porto Seguro - De 04 a 07 de Julho de 2001

    C4-1A poltica florestal brasileira: uma perspectiva histrica

    Kengen, S. 1 ([email protected])Consultor florestal, Brasil

    RESUMO: Nesta apresentao so sumariados alguns fatos e aes que apresentam relao direta ou influnciasobre a explorao dos recursos florestais brasileiros. Ao longo do tempo, o setor florestal brasileiro foi gerenciadopor diferentes instituies, indicando a facilidade com que orgos so criados e extintos. So discutidas as razesque levaram os governantes a criar certos procedimentos, e as necessidades de se atenderem determinadaspolticas. Os eventos histricos que afetaram o setor florestal brasileiro a partir da dcada de 60 so apresentadospara contextualizar as atuais medidas que justificam o desenvolvimento de uma poltica florestal especfica. Essapoltica precisa minimizar os problemas decorrentes das mudanas introduzidas pela recente legislao ambientalbrasileira, que por um lado afetou negativamente o setor produtivo e por outro no diminuiu os problemas florestaisexistentes. Para que o setor florestal possa efetivamente contribuir para o desenvolvimento brasileiro, e acontribuio lquida seja positiva, necessria uma real comunho entre os setores produtivo e ambiental, que,infelizmente, ainda se encontram estanques e divorciados.ABSTRACT: Some of the facts and actions that directly affected the use of the Brazilian forest resources aresummarized in this presentation. Over the years, different institutions have governed the Brazilian forest sector,signaling how easily federal organisms are created and extinguished. The govern reasons for the creation of certainpolicies are debated. The historical events affecting the Brazilian forest sector since the 60s are presented tocontextually explain the recent governmental decisions leading to the development of a new national forest act. Thenew act should minimize the problems created by changes introduced in recent environmental laws that affectednegatively production and have not diminished forest problems. For an effective contribution of the Brazilian forestsector to the development of the country, it is necessary a real communion between the productive andenvironmental sector, unfortunately divorced and isolated.

    1. INTRODUOPor sua localizao intertropical e dada a extenso do seu territrio o Brasil possui uma

    grande diversidade de recursos florestais. Os ecossistemas florestais brasileiros podem seragrupados em cinco grandes biomas, a saber: Mata Atlntica, Floresta Amaznica, Cerrado,Caatinga e Pantanal. Outros ecossistemas, tais como os campos rupestres e os mangues,embora importantes do ponto de vista ecolgico, no tm maior significado em termosflorestais. A magnitude desses biomas quanto extenso e biodiversidade, permiteafirmar que os bens e servios que deles podem advir, por meio de um manejo adequado,tm amplas perspectivas. Em que pese essa magnitude as evidncias sugerem que aolongo da histria esses recursos no tem sido alvo de uma maior ateno.

    Algumas indstrias do setor florestal, em particular a de papel e celulose tiveram umgrande avano nas ltimas dcadas. Tal fato pode ser atribudo poltica de incentivosfiscais para o reflorestamento que vigorou entre 1966 e 1988. Entretanto, considerando-se adiversidade dos recursos florestais, pode-se dizer que o setor nunca se desenvolveu emtoda a sua plenitude. Pode-se at mesmo afirmar que ele tem sido tratado na maioria dasvezes, como uma atividade menor na economia ou at mesmo desconsiderado enquantorecurso ambiental.

    Ao longo da histria verifica-se ter havido preocupao quanto a uma proteo jurdicados recursos florestais, manifestada sob a forma de uma extensa legislao destinada a

    1 Engenheiro Florestal, Ph.D., e-mail: [email protected]

    Sou grato aos comentrios feitos pelos colegas Joldes Muniz Ferreira e Luiz Roberto Graa, entretanto, quaisquer erros ouomisses so de minha inteira responsabilidade.

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    orientar e regular o uso desses recursos. As evidncias sugerem, todavia, que essapreocupao por si s no foi capaz de estimular a elaborao de polticas florestais. Poroutro lado, deve-se notar que, embora nem sempre tenha existido uma poltica florestalexplcita, aes e polticas para outros setores tiveram reflexos no campo florestal.

    importante que se faa uma distino entre legislao e poltica. A primeira oconjunto de leis acerca de determinada matria, enquanto a segunda um conjunto deobjetivos que informam determinado programa de ao governamental e condicionam a suaexecuo.. Assim, as leis so instrumentos que permitem implementar uma poltica, pormno constituem, em si mesmas, uma poltica. Esta emerge, em geral, de outra instncia,normalmente do poder executivo. A aplicao de uma poltica no requer necessariamentea elaborao de novas leis.

    A situao florestal atual, sob seus diferentes aspectos (rea, distribuio, organizao,etc.), como fruto do processo de desenvolvimento, determinada, portanto, por fatoshistricos atravs dos quais pode ser melhor compreendida. Assim, o presente trabalho tempor objetivo revisar a legislao e a poltica florestal dentro de um contexto histrico.2. PERODO COLONIAL (1500-1822)

    Antes da descoberta do Brasil as florestas constituam elemento importante na vida dosndios, particularmente como supridora de alimentos. A colonizao portuguesa imps umnovo papel floresta cuja explorao passou a ser direcionada para o atendimento dosinteresses da Coroa portuguesa. A abundncia de recursos florestais no Brasil tinha grandeimportncia para os portugueses, em uma fase de expanso da navegao e intensaatividade de construo naval a demandar grandes quantidades de madeira. Dessa forma,as florestas brasileiras revestiam-se de importncia estratgica, face escassez dessesrecursos em Portugal. importante frisar que algo semelhante ocorreu, por exemplo, nacolonizao americana. Assim como os portugueses, os ingleses, tambm, necessitavamde madeira, assumindo as florestas americanas a mesma importncia estratgica.

    medida que se intensificava a explorao da floresta, desenvolvida incialmente aolongo da costa, as espcies de maior valor econmico foram escasseando, surgindo da, anecessidade de interiorizar-se essa explorao. Assim, em 13 de maro de 1797, a Coroaportuguesa definia como sua propriedade todas as florestas e arvoredos ao longo da costa edos rios navegveis que desembocavam no mar. Em troca os proprietrios dessas terrasreceberiam novas reas no interior. Tal iniciativa no surtiu o efeito esperado, pois osgovernadores gerais alegaram que todas essas reas j eram propriedades privadas e nohaviam terras no interior para compens-los. Seguindo esse mesmo contexto restritivo foiestabelecido, 11 de julho de 1797, o primeiro regulamento de explorao das florestasbrasileiras, com minuciosas determinaes, abrangendo desde o sistema de corte at acomercializao. O descumprimento dessas normas resultava em penas consideradas altaspois, alm da multa em dinheiro, os infratores eram degredados por dois anos para fora dacomarca (Swioklo, 1990).

    Em vista desse impasse, nova Carta Rgia foi promulgada em 1800, a qualdeterminava que os proprietrios deveriam conservar todas as espcies de interesse daCoroa numa faixa de 10 lguas da costa. A fim de executar e fazer cumprir essadeterminao foi criado o cargo de juiz conservador e criada patrulha montada com oobjetivo de fiscalizar a atividade de explorao madeireira e da manuteno dos recursosflorestais da coroa portuguesa em terras do Brasil. Os governos das capitanias, entretanto,tinham autoridade para permitir o corte das rvores que fossem necessrias ao consumolegal. Entretanto, segundo Swioklo (1990), as normas editadas nessa Carta Rgia eram

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    confusas, conflitantes, impossveis, mesmo, de serem obedecidas. interessante frisar quea explorao e a comercializao do pau-brasil j era monoplio da corte e esta situaoficou inalterada.

    A chegada da famlia real ao Brasil, em 1808, promove grandes transformaes emtodas as reas, valendo destacar a criao do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em 1811.Sua implantao representa marco da maior importncia, j que ele pode ser considerado oembrio da administrao florestal brasileira, ainda que ele tivesse como objetivo aaclimatao de plantas e ao estudo da flora brasileira de interesse econmico. Em 1821 promulgada legislao sobre o uso da terra a qual prev a manuteno de reservasflorestais em 1/6 das reas vendidas ou doadas.

    3. PERODO DO BRASIL IMPRIO (1822-1889)De uma maneira geral, durante esse perodo foram mantidas as linhas gerais da poltica

    colonial sobre florestas.Em 1825 reiterada a proibio de licena a particulares para explorao do pau-brasil,

    mantendo-se o monoplio do Estado. Vigorava, tambm, a proibio do corte de outrasespcies, como a peroba, restrio que, semelhana do caso anterior, tinha cunhoeconmico.

    Em 1830 foi promulgado o Cdigo Criminal, em cujos artigos 178 e 257 eramestabelecidas penas para corte ilegal de rvores. Por outro lado, o incndio no foi tratadocomo crime especial, o que s veio ocorrer mais de cinqenta anos depois com apromulgao da Lei n 3311, de 14 de outubro de 1886 (Swioklo, 1990).

    Em 1831 foram extintas as Conservatrias dos Cortes de madeiras institudas pelaCorte Portuguesa, sendo igualmente eliminado, em 1834, o monoplio do pau brasil quehavia sido criado por alvar de 1 de agosto de 1697. A partir da, a devastao dasflorestas foi intensificada, passando o fogo a ser usado indiscriminadamente com o objetivode limpeza de terrenos de modo a assegurar a expanso da agropecuria.

    Os primeiros conflitos entre a ocupao territorial estimulada pelos colonizadores e aproteo das florestas que comeavam a escassear, em reas pontuais do territrioocupadas pela agricultura e pela pecuria, surgem em meados do sculo XVIII,principalmente em regies colonizadas do litoral e s margens dos rios navegveis onde asflorestas cediam lugar ao cultivo da cana-de-acar. Tal fato gerou medidas de restrio aocorte das florestas e explorao de madeiras duras, que passaram a ser conhecidas,conforme ainda no presente, como madeiras de lei (Prado et al. 1995). Por outro lado,esse perodo foi caracterizado por uma poltica liberal e voltada para promover umacolonizao rpida. Assim, pode-se dizer que havia um conflito entre a tendncia a restringiro uso das florestas, de um lado e, de outro, essa poltica liberal e o rpido processo decolonizao. Deve-se lembrar que os partidos polticos, Conservador e Liberal, que davamsustentao poltica ao Imprio eram formados basicamente pelos fazendeiros. Dessaforma, quaisquer aes que procurassem impor restries ao desmatamento naspropriedades no prosperavam e eram logo rotuladas como contrrias ao desenvolvimentoagrcola e, consequentemente contrrias ao poder pblico dominante (Volpato, 1986).Assim, embora, existisse toda uma legislao que normatizava e restringia o uso dosrecursos florestais, ningum ousava exigir o cumprimento dessa legislao.

    Neste contexto, para conter o abuso que crescia de maneira alarmante forampromulgados leis e decretos que, em sua maioria, revestiam-se de carter restritivo ou

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    normativo quanto explorao dos recursos florestais2. Entretanto, as evidncias sugeremque o paradoxo continuava, com o Governo, por um lado, restringindo a explorao dosrecursos florestais e, por outro, os fazendeiros continuando a abrir novas reas para aexpanso da agropecuria. Nesse perodo, cabe ressaltar a promulgao do Decreto n4887 de 05 de janeiro de 1872 que deu incio a atividade florestal particular no comrciolegal de madeiras. Assim foi criada a primeira empresa privada especializada no corte demadeira. Essa empresa, a Companhia Florestal Paranaense, com sede no Rio de Janeiro,era obrigada a respeitar os direitos dos proprietrios e a solicitar licena para a exploraoflorestal.

    4. PERODO REPUBLICANO4.1 Repblica Velha (1889-1930)

    As evidncias sugerem que no perodo conhecido como Repblica Velha, que vai de1889 at 1930, a questo florestal no mereceu maior ateno do governo. A prioridade eraa consolidao da Repblica e que se sobrepunha a tudo mais. Assim, a primeiraConstituio Republicana, a de 1891, no apresentava orientao especfica para oproblema florestal. Ela era liberal em sua essncia, garantindo, aos Estados, totalautonomia, assim como aos proprietrios, poder ilimitado sobre a propriedade. Assim,podiam desmatar a rea que desejassem. Apesar disso, cabe destacar que comea a surgirnessa fase certa preocupao por parte de alguns setores da sociedade quanto devastao dos recursos florestais.

    O avano do desmatamento, no entanto, despertou o Governo quanto necessidadede conservao dos recursos florestais. Como resultado, o assunto passou a merecer,embora timidamente, ateno governamental, pelo menos em mensagens presidenciais aoCongresso. Por exemplo, a mensagem presidencial de 1907 fazia referncia, ainda que demodo vago, necessidade de serem protegidas as florestas e restauradas as reasdevastadas. Sob tais circunstncias que, em 1911, foi criado o Horto Florestal como parteintegrante do Jardim Botnico do Rio de Janeiro. As mensagens presidenciais de 1913 e1919 faziam meno ao nmero de mudas distribudas populao e s plantadas no HortoFlorestal. Em 1920, novamente a mensagem presidencial abordava a necessidade urgentede preservar e restaurar os recursos florestais, assim como de adotar medidas repressivas,uma vez que a devastao era cada vez maior. Fazia meno, tambm, ao fato de aindano dispor o Brasil de um Cdigo Florestal, apesar de possuir uma vasta rea coberta comflorestas. Dada essa riqueza em recursos florestais, a mensagem mencionava a importnciaque os mesmos poderiam ter na economia, uma vez que as indstrias de construo civil,movelaria, papel e celulose, bem como a exportao de madeiras finas ou de lei, eramfontes de comrcio a desenvolver e coordenar. Desta forma, era urgente que se tivesseuma legislao que regulasse no s a autorizao das terras e a sua conservao, mastambm, a explorao de madeiras, de ervas e da prpria seringueira.

    2 Maiores detalhes sobre essa legislao, ver, por exemplo: Swioklo, 1990. Essa autora faz referncia a que no sculo antes

    da Republica existiam 9 (nove) cartas rgias, 10 (dez) regimentos, 1 (uma) postura, 20 (vinte) alvars, 9 (nove) decretos, 6(seis) estravagantes, 1 (uma) resoluo, bem como as Ordenaes do Livro I, titulo 58, paragrafo6/ livro I, titulo 66 pargrafo26/ livro III, titulo 75, pargrafo 1, livro IV, titulo 4paragrafo 9 , livro IV, titulo 48 e livro V, titulo 75.

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    Nesse contexto, com a regulamentao do Decreto Legislativo n 4421, de 28 dedezembro de 1921, passa o Horto Florestal a constituir o Servio Florestal do Brasil3.Entretanto, devido situao financeira do Pas que no permitia o aumento de despesa, oServio foi implantado por partes, buscando-se acordos com os Estados, com vistas areduzir as despesas da Unio. Em 1925, mensagem presidencial faz referncia ao fato deque os estudos preliminares para a organizao do Servio Florestal haviam sidoconcludos. Posteriormente, em 1926, em nova mensagem presidencial, relatava-se que,embora, sem os recursos indispensveis a sua perfeita instalao, o Servio Florestal haviacomeado a funcionar, aproveitando os elementos que lhe foram incorporados, dentre osquais se destacava o Horto Florestal. Assim, apesar das dificuldades essa instituiogovernamental foi desempenhando suas tarefas e quase todos os pontos de seu vastoprograma de trabalho estavam em execuo, segundo relatava a mensagem presidencialenviada ao Congresso, em 1930. Nesse ano ocorreu o processo revolucionrio que levou implantao do Estado Novo.

    4.2 Perodo de 1930 a 1960

    Seguindo-se implantao do Estado Novo, em 1930, foram elaboradas novas normaslegais, objetivando adequ-las situao vigente. Assim, em 1931, foi apresentado oanteprojeto do Cdigo Florestal para recebimento de sugestes. Em 1933, foi realizada umareorganizao do Ministrio da Agricultura, bem como do Servio de Fomento da ProduoVegetal e foi criada uma Seo de Reflorestamento. A proposta do Cdigo Florestal quehavia sido apresentada em 1931, recebeu muitas sugestes e, finalmente, em 1934, foitransformada em lei4 (Decreto Federal n 23.973 de 23/01/34).

    Quando hoje se fala tanto em descentralizao e municipalizao interessante notarque esse tema j era proposto mais de cinco dcadas atrs. Esta afirmao baseia-se nofato de que os formuladores do Cdigo Florestal estabeleceram um sistema de ConselhosFlorestais, que seriam criados em nveis municipal, estadual e federal. O conselho municipalseria subordinado ao estadual que, por sua vez, estaria sob a orientao do ConselhoFlorestal Federal. Entretanto, apesar das boas intenes dos autores, o sistema nofuncionou, pois como observou o relator do anteprojeto Luciano Pereira Silva, citado emSwioklo (1990), as dificuldades encontradas e que contriburam para o insucesso dosreferidos conselhos, eram devidas ao fato de que a inrcia, por displicncia, dasautoridades estaduais e municipais, quando no resistncia passiva e deliberada, encontrasua explicao na mentalidade dominante no pas, incapaz de compreender at hoje que adesflorestao das terras um mal de terrveis conseqncias para as regies onde praticado. O relator acrescenta, ainda, que mesmo quando os conselhos eram constitudos,no havia interesse de seus membros em dar cumprimento aos dispositivos do Cdigo edesta forma as florestas que, por sua localizao, deveriam ser declaradas protetoras ouremanescentes continuavam sendo entregues ao machado e ao fogo.

    3 Os trabalhos do Servio Florestal se subdividiam em: produo de mudas para o reflorestamento tendo como base o

    estabelecimento de viveiros de mudas in loco; estudo da biologia das nossas essncias; e, finalmente, estudo da nossaflora, quanto sistemtica e dendrologia. interessante frisar que durante a existncia do Servio Florestal (1921-1963)foram procedidas alteraes em seu regimento em diferentes ocasies e por diferentes razes. A ttulo de exemplo, pode-secitar as de 1926, 1939, 1942 e 1944.

    4 O Cdigo Florestal classificava as florestas em quatro categorias, a saber: (i) protetoras, (ii) remanescentes, (iii) modelo e (iv)

    de rendimento. Alm desta classificao, foram estabelecidas limitaes s propriedades privadas de acordo com a tipologiaflorestal nelas existentes e regulada a explorao das florestas de domnio pblico e privado, bem como estabelecia aestrutura de fiscalizao das atividades florestais, as penas, infraes e os respectivos processos aos infratores.

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    A pouca importncia dada aos recursos florestais no se restringe ao fato acimaexposto, mas tambm, pode ser avaliada quando se considera que a regulamentao doFundo Florestal, institudo pelo art. 98 do Cdigo Florestal de 1934, s veio a serregulamentado em 22 de agosto de 1961 pelo Decreto n 51219. Esse fundo visava gerarrecursos destinados a, por exemplo, criar parques e florestas nacionais, garantir o programade florestamento e reflorestamento e publicar obras de cunho florestal. Entretanto, apesarde seus nobres objetivos, ele no funcionou (Swioklo, 1990).

    O esforo de organizao do Estado Brasileiro, iniciado em 1921, com o ServioFlorestal, prosseguiu em 1938 e 1941, com a criao do Instituto Nacional do Mate (INM) edo Instituto Nacional do Pinho (INP), respectivamente. Esses institutos eram vinculados aoMinistrio da Indstria e Comrcio. interessante chamar a ateno para o fato de que elesforam estruturados como instituies econmicas. Assim, tinham por finalidade coordenar aproduo e a comercializao dos produtos florestais que lhes deram origem, no seconstituindo instituies encarregadas de polticas pblicas florestais, dentro de um contextomais abrangente, at porque essa era uma funo do Servio Florestal. O INP, porexemplo, era uma autarquia incumbida de estudar e solucionar as questes referentes produo e ao comrcio do Pinheiro do Paran (Araucaria angustifolia). No ano seguinte,1942, o INP foi reestruturado, sendo aumentadas suas atribuies, e ele passou a ter opoder de obrigar o uso de novos processos tcnicos na indstria madeireira, promover oreflorestamento nas reas exploradas, desenvolver a educao florestal nos centrosmadeireiros, fiscalizar a execuo das medidas e resolues tomadas punindo os infratores.

    Dois fatos ocorridos na dcada de 50 do sculo passado merecem destaque. Oprimeiro foi a fundao, em 1955, da Sociedade Brasileira de Silvicultura (SBS), marco querepresentou a organizao poltica do setor, fora da esfera governamental. A SBS, quecontinua em plena atividade, rene associaes privadas representativas dos diferentessetores da atividade florestal, incluindo produtores, transformadores e consumidores dematria-prima florestal. O segundo fato, foi o estabelecimento, em 1958, da FundaoBrasileira para a Conservao da Natureza (FBCN). Essa Fundao, tambm, significou ummarco, uma vez que tratava a questo florestal do ponto-de-vista de sua importnciaecolgica. Deve-se reconhecer o pioneirismo dessa iniciativa, quando se considera que aconservao e a preservao dos recursos florestais no tinham a dimenso que tm hoje(Annimo, 2000)

    Finalmente, o esforo do Governo em transformar a economia brasileira de agrcolapara industrial, que vinha sendo feito desde 1930 tem seu momento decisivo na dcada de50. Nesse contexto, um dos pr-requisitos da industrializao era o suprimento regular dematria prima. Dessa forma, o setor privado passa a demandar a concesso definanciamento baseado em taxas de juros compatveis com a atividade florestal e/ouincentivos fiscais para o reflorestamento5. Os argumentos usados para darem suporte aessa reivindicao podem ser assim resumidos (Kengen, 1985):a. os recursos florestais foram, ao longo dos anos explorados de forma intensiva;

    5 Essa demanda foi de tal ordem que passou a ser um dos principais temas de reunies entre os setores pblico e privado

    e, at mesmo de seminrios. Dada a dimenso da demanda o Ministrio da Agricultura (MA) criou grupos de trabalho (GTs) com oobjetivo de estudar e propor solues para esse problema. Por exemplo: (i) Conferncia Florestal Nacional - 1957; (ii) O MA cria,em 1958, Grupo de Trabalho (GT) para fazer diagnstico do setor florestal e, sendo uma de suas concluses a necessidade dacriao de um Fundo Florestal a ser gerenciado pelo Banco do Brasil, com juros subsidiados; (iii) Segunda Conferncia Mundialsobre o Eucalipto; (iv) Em 1962, o MA criou outro GT para elaborar uma nova lei florestal o qual chegou, tambm, a concluso deser necessrio o estabelecimento de algum mecanismo financeiro para o setor (Kengen, 1985). Uma consulta coleo do AnurioBrasileiro de Economia Florestal pode fornecer maiores detalhes

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    b. a disponibilidade de recursos florestais prximo aos maiores centros consumidoresestavam diminuindo a uma taxa crescente e, conseqentemente, as indstrias debase florestal necessitavam buscar madeira a distncias cada vez maiores;

    c. para fazer face a uma demanda crescente por madeira e outros produtos florestais,tanto em nvel nacional quanto internacional, era necessrio garantir suprimento dematria prima de florestas plantadas e no somente de florestas naturais;

    d. uma demanda internacional crescente levaria a uma escassez de produtosmadeireiros, incluindo madeira serrada. Os preos tendiam a aumentar e,conseqentemente o Brasil poderia expandir sua participao no mercadointernacional com reflexos positivos sobre a balana comercial brasileira.

    4.3 Dcada de 60

    Os anos 60, particularmente, aps 1964 quando interrompido o regime constitucionalde 1946, trazem grandes mudanas rea florestal. A restruturao do setor tem incio coma extino, em 1962, do Servio Florestal Federal (SFF) e a criao, no mbito do Ministrioda Agricultura, do Departamento de Recursos Naturais Renovveis que absorve asatribuies do SFF. A partir daquele ano, o novo regime poltico promove uma profundareorganizao das estruturas polticas, econmica e administrativa do Pas. Sob o ponto devista das foras polticas que assumiram o poder naquela ocasio, o novo modelo tinhacomo objetivo central a modernizao do Estado brasileiro. Assim, principalmente entre1965 e 1967, o setor florestal passou por uma completa restruturao, como parte dasreformas institucionais que afetaram a gesto pblica dos recurso naturais.

    Pode-se traar a origem dessa grande mudana edio do Novo Cdigo Florestal em15 de setembro de 1965 (Lei n 4771), que veio aperfeioar o Cdigo Florestal de 1934.Para se ter idia da importncia dessa nova legislao, deve-se enfatizar que diversosanteprojetos sobre a matria tinham sido apresentados, em 1950, 1953, 1955 e 1962, aoCongresso Nacional, nenhum deles, porm, obteve xito. Esse novo cdigo representou,ainda, importante instrumento disciplinador das atividades florestais, ao declarar as florestasexistentes no territrio nacional como bens de interesse comum a toda populao.

    Comparada norma de 1934, o novo Cdigo Florestal apresenta um visintervencionista, ao permitir ao Estado uma interferncia direta e ostensiva na proteo sflorestas, em defesa dos interesses coletivos. Dessa forma, o uso da propriedade ficarestringido e subordinado ao interesse da coletividade, de tal forma que a funo protetorada floresta, na propriedade privada, passa constituir restrio no-indenizvel. Na legislaoanterior, o direito de propriedade era praticamente ilimitado, uma vez que a indenizao eraobrigatria para qualquer tipo de limitao ao uso da propriedade privada. interessante,contudo, notar que essa interveno estatal direta na propriedade privada, a fim de protegeras florestas, no chega a constituir propriamente uma novidade, podendo-se constatar, pelareviso acima, que a legislao florestal brasileira foi sempre caracterizada por um certograu de intervencionismo.

    O novo Cdigo Florestal definiu duas linhas bsicas de polticas para as florestas, asaber: proteo e desenvolvimento florestal. No tocante s polticas vinculadas funo deproteo, o Cdigo: (i) estabelece as florestas de preservao permanente; (ii) define asreas de reserva legal; (iii) cria as categorias de Unidades de Conservao; (iv) disciplina ouso do fogo; e (v) amplia a estrutura de fiscalizao. Na rea de desenvolvimento florestal:

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    (i) define normas bsicas para o uso racional de florestas (naturais e plantadas); (ii) formulao conceito de reposio florestal obrigatria; e (iii) estabelece estmulos fiscais e financeirospara as reas cobertas por florestas. Estabelece ainda, o novo cdigo, disposies penais eprocessuais de maneira mais objetiva e clere.

    Cabe ressaltar que o novo cdigo, ao adotar o conceito de florestas de preservaopermanente estabeleceu as bases legais para a proteo dos ecossistemas, em especial osecossistemas florestais e, dessa forma, assegurar a funo ecolgica das florestas e aconservao da biodiversidade. O novo diploma legal ia, portanto, alm de uma viso dasflorestas como simples produtoras de bens, particularmente madeira, e reconhecia nelas,tambm, a funo ecolgica, isto : (i) produtoras de servios essenciais vida dacomunidade, inclusive lazer; (ii) preservao da flora e da fauna silvestre; (iii) proteo dosmananciais e dos recursos hdricos; e (iv) conservao dos solos. Ele, tambm, no serestringe s reas especialmente capituladas como reas de preservao permanente, maspermite ao Poder Pblico considerar de preservao as florestas e demais formas devegetao destinadas conservao da natureza. Paralelamente a essa preocupao como papel ecolgico da floresta, o Cdigo definiu o conceito de Florestas Produtivas, passveisde explorao econmica.

    importante chamar a ateno para o fato de que Cdigo Florestal de 1965 foi alteradoao longo dos anos, no sentido de adequ-lo s peculiaridades e necessidades ditadas pelarealidade mutante. No momento, encontra-se em tramitao no Congresso Nacional umaMedida Provisria que promove alteraes significativas no Cdigo. Essas alteraes tmsido objeto de ampla e acalorada discusso sendo que o ponto mais controvertido o quealtera os percentuais mnimos da rea de reserva legal que deve ser mantida em cadapropriedade. Tem ocorrido flagrante polarizao nos embates entre ambientalistas e abancada ruralista do Congresso Nacional, com os primeiros desejando que essespercentuais sejam mantidos em 80% na Amaznia e 50% nas demais regies, conformeestabelecido na Medida Provisria e no 50% e 20%, respectivamente, como previa oCdigo Florestal de 1965 e que defendido pelos ruralistas

    No contexto das transformaes iniciadas em 1965, a demanda pela concesso deincentivos fiscais para reflorestamento, acima citada, foi finalmente atendida com apromulgao, em 02 de setembro de 1966, da Lei n 5106. As indstrias de base florestalganharam uma poderosa fonte de recursos para o reflorestamento em larga escala. Oobjetivo central dessa poltica era o de induzir o setor privado a expandir suas atividadesnum setor que requer um longo perodo de amortizao dos investimentos e, desse modo,assegurar o suprimento de matria-prima, a baixo custo, para indstrias cuja expansocontribuiria para o crescimento econmico do Pas. Pode-se afirmar que a concessodesses incentivos, embora tenha sido articulada fora do setor florestal representou uminstrumento de poltica econmica com enorme repercusso sobre a rea florestal.

    Complementando a reorganizao iniciada em 1965, e acima referida, criado oInstituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), atravs do decreto-lei n 289 de 28de janeiro de 1967. Tal fato representou grande avano institucional para a administraopblica do setor florestal, por eliminar uma superposio de atribuies que existia em nvelfederal. Como ilustrao, vale lembrar que no incio dos anos 60 o Brasil tinha trsinstituies federais: o Servio Florestal Federal, extinto em 1962 e substitudo peloDepartamento de Recursos Naturais Renovveis, o Instituto Nacional do Mate e o InstitutoNacional do Pinho. Com o surgimento do IBDF essas instituies foram extintas, sendo suasatribuies repassadas ao novo rgo.

    O artigo 8 desse ltimo decreto-lei criava no mbito do IBDF, uma Comisso dePoltica Florestal, como rgo consultivo e normativo, com representantes dos Ministrios da

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    Agricultura, da Indstria e do Comrcio e do Interior, da Secretaria de Planejamento daPresidncia da Repblica, do Estado Maior das Foras Armadas, do Banco Nacional deDesenvolvimento Econmico e Social, do Banco do Brasil, da Confederao Nacional daAgricultura e da Confederao Nacional da Indstria. Essa comisso deveria: (i) propordiretrizes da poltica florestal, baseada nos princpios estabelecidos na legislao em vigor;(ii) orientar e propor medidas de coordenao e execuo da poltica florestal, assim comoas de proteo e conservao dos recursos da fauna e da flora; (iii) sugerir providncias nosentido da conservao, preservao, ampliao e adequada utilizao da flora e da fauna;e (iv) promover a integrao da poltica do IBDF nos planos gerais do Governo, bem como,quando necessrio, a colaborao dos demais rgo federais na execuo dos programasdo Instituto. Entretanto, apesar da viso do legislador em propor essa comisso, ao criar oIBDF, ela mesma s veio a efetivar-se uma dcada depois, em 12 de abril de 1976 (S,1976). Entretanto, as evidncias sugerem que, apesar, da importncia potencial dessacomisso, suas decises no parecem ter tido grande influncia nos rumos que o IBDFtomou, conforme ficar mais claro na anlise que se segue.

    O IBDF, surgido no contexto desenvolvimentista do modelo de desenvolvimentoadotado poca, dava nfase ao desenvolvimento florestal fortemente baseado na polticade incentivos fiscais. Tamanha foi a importncia dessa poltica que ela pautou a atuao doIBDF durante toda a existncia do rgo. Em seus primeiros anos de funcionamento o IBDFpatrocinou a rearticulao do setor florestal brasileiro, lanando as bases do seudesenvolvimento tcnico e gerencial. Todavia, ao longo do tempo, o rgo no conseguiumanter a capacidade de atualizar-se e foi afastando-se progressivamente dos objetivosmodernizantes presentes em sua criao. Apesar da inegvel contribuio que a poltica deincentivos fiscais para o reflorestamento teve para o desenvolvimento do setor, ela assumiupropores tais que acabaram dificultando a atuao poltica e tcnica do IBDF,transformando-o em mera agncia de administrao dos incentivos. Dessa forma, reasfundamentais da poltica florestal, como: pesquisa, extenso florestal e unidades deconservao foram relegadas a um segundo plano.

    Finalmente, cabe ressaltar que a organizao do IBDF e de toda a administraofederal realizou-se sob a ordem estabelecida pela Constituio Federal de 1967, emendadaem 1969, e que tinha ntida inspirao centralizadora, particularmente com respeito gestopblica dos recursos florestais e demais recursos naturais. Desta forma, o princpio decomplementaridade que havia sido estabelecido pelas Constituies Federais de 1934, 1937e 1946, que conferia aos Estados poder para legislar, em carter supletivo, sobre asflorestas, foi radicalmente alterado na Carta de 1967 e mantido na Emenda Constitucional de1969. Desse modo, a competncia legislativa sobre a flora (especialmente florestas), faunae pesca passou a constituir atribuio exclusiva do governo federal. Aos Estados no erasequer permitido o poder para legislar em carter supletivo. compreensvel, pois, que aatuao do IBDF tenha sido marcada por grande centralizao de suas atividades.

    4.4 Dcada de 70

    Durante sua vigncia, a poltica de incentivos fiscais para florestamento/reflorestamentosofreu diversas alteraes; duas, entretanto, merecem destaque. A primeira, por meio doDecreto-Lei n 1134 de 16 de novembro de 1970, que aumentou consideravelmente osrecursos aplicados no setor. A segunda veio mediante o Decreto-Lei n 1376 de 12 dedezembro de 1974, pelo qual foi criado o Fundo de Investimentos Setoriais (FISET), queabrangia as reas de florestamento/reflorestamento, turismo e pesca. A criao do FISETFlorestamento/Reflorestamento tinha por objetivo ajustar a poltica de concesso de

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    incentivos fiscais necessidade de execuo das metas previstas no Programa Nacional dePapel e Celulose e no Plano de Siderurgia a Carvo Vegetal.6

    As opes por deduo para investimento no FISET Florestamento/reflorestamentocresceram de forma significativa a partir de 1971, ultrapassando, em alguns anos a parceladestinada regio Nordeste (FINOR) e atraindo o mais elevado valor mdio da opo entreos Fundos (Prado, 1986). Pode-se afirmar que durante a dcada de 70 o reflorestamentoincentivado atingiu o seu pice, no cabendo aqui, entretanto, uma anlise mais detalhadasobre o tema.

    A partir dos anos 70, o emergente movimento ambientalista comea a tomar corpo e aexprimir uma nova percepo sobre o papel das florestas. Aos poucos se torna umsegmento de pondervel expresso, capaz de alterar a correlao de foras dos agentespolticos, econmicos e sociais que influenciavam as decises dentro e fora do setor. Nessecontexto e como desdobramento da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente(Estocolmo, 1972), o Governo Federal criou, em 1973, no mbito do Ministrio do Interior aSecretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA). A criao da SEMA tinha como objetivodotar a administrao pblica federal de um espao institucional destinado gesto dosrecursos ambientais. Por outro lado, nessa mesma poca, verifica-se uma expanso dafronteira agrcola em direo Amaznia, mediante concesso de incentivos fiscais para aimplantao de grandes fazendas voltadas para a atividade pecuria, assim como tm lugargrandes projetos de colonizao e de abertura de estradas, tais como a Transamaznica.Em suma, por um lado o Governo Federal mostrava-se preocupado com a questoambiental, enquanto, por outro estimulava a ocupao da Amaznia com todos os impactosnegativos que a mesma poderia ter sobre a regio.

    O IBDF voltado prioritariamente ao reflorestamento incentivado foi levado a umprogressivo isolamento, revelando-se incapaz de estabelecer uma parceria com a clientelabsica da administrao florestal: os agricultores e os proprietrios rurais, bem como com oemergente movimento ambientalista. Apesar dessa deficincia, vale ressaltar uma tentativade se promover o reflorestamento a pequenas e mdias propriedades atravs de umprograma intitulado REPEMIR - Reflorestamento de Pequenos e Mdios Imveis Rurais.Esse programa tinha por objetivo, por exemplo oferecer aos pequenos e mdios produtoresrurais novas alternativas para a melhoria de suas rendas, aproveitamento de terras devocao florestal e que no estavam sendo utilizadas e contribuir para criar uma conscinciaflorestal no meio rural. Esse programa veio a expandir-se em funo da edio da Portarian 934 de 30 de dezembro de 1976 assinada conjuntamente pelos Ministrios da Agriculturae das Minas e Energia que determinava a substituio do carvo mineral importado pelocarvo vegetal. O IBDF pode assim, utilizar os recursos oriundos do Conselho Nacional doPetrleo - CNP e levar o REPEMIR para todas as unidades da Federao. Apesar de suaimportncia, o IBDF concentrava seus esforos no grande reflorestamento incentivado emdetrimento as demais atividades. Aliado a isto, o programa passou a depender de recursosrepassados pelo CNP e que foram posteriormente suspensos. Neste contexto, esseprograma acabou sendo desativado.

    A medida que o IBDF se isolava, ampliava-se de forma progressiva o paralelismo deaes entre o IBDF e a SEMA quanto gesto em relao s florestas e com respeito conservao da natureza em geral. Nesse contexto, foi estabelecido, por exemplo, umsistema paralelo de unidades de conservao, sob o controle da SEMA e constitudo porEstaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental (APAs). Cabe salientar que com a

    6 Para uma anlise mais detalhada sobre o programa de concesso de incentivos fiscais para o reflorestamento ver, por

    exemplo, Kengen (1985) e Prado (1986)

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    deciso do Governo Federal de estabelecer esse sistema paralelo de unidades deconservao levou a um processo de competio entre as duas instituies. Embora, emmuitos casos a competio seja salutar, nesse caso a mesma resultou em prejuzo naimplementao de uma adequada poltica de gesto das reas federais protegidas.

    4.5 Dcada de 80

    Dando prosseguimento ao processo de organizao da administrao ambiental,iniciado com a criao da SEMA, foi estabelecida a Poltica Nacional do Meio Ambiente,atravs da Lei n 6938 de 31 de agosto de 1981. Essa norma legal transformou-se noprincipal instrumento da gesto ambiental no Pas, definindo o papel do Poder Pblico econferindo novas responsabilidade ao setor privado no tocante proteo do meioambiente. Com o advento dessa lei foi institudo o Sistema Nacional do Meio Ambiente(SISNAMA) formado pelos rgos e entidades responsveis pela proteo do meio ambientenos nveis federal, estadual e municipal. A SEMA era, inicialmente, o rgo central dosistema, enquanto os demais rgos federais, inclusive o IBDF tornaram-se rgos setoriais.As instituies estaduais integravam o SISNAMA como rgos seccionais e as municipais nacondio de rgo locais. A finalidade do SISNAMA era promover, disciplinar e avaliar aimplementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente.

    A Lei n 6.938/81 instituiu, tambm, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)formado por representantes do setor pblico (federal, estadual e do Distrito Federal),entidades de classe do setor produtivo e dos trabalhadores e por organizaes no-governamentais (ONGs) de meio ambiente. O CONAMA tem poder deliberativo ecompetncia para estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursosambientais.

    A criao do SISNAMA e do CONAMA aliada ao fato de que a lei passou a definir osrecursos naturais como recursos ambientais, acabou estabelecendo um sistema paralelo deadministrao desses recursos. Na verdade, a implantao da Poltica Nacional do MeioAmbiente procurou contornar as dificuldades acima referidas, mantendo as atribuies dasentidades setoriais de administrao dos recursos naturais renovveis, tais como o IBDF.Nesse contexto, pode-se destacar o agravamento dos conflitos de competncia que jexistiam entre a SEMA e o IBDF, assim como o esvaziamento poltico desse ltimo rgo,mas no foi capaz de fortalecer politicamente a SEMA. Esses choques, embora, quasesempre difusos, perduraram at 1989 quando as duas instituies foram extintas com acriao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis(IBAMA).

    Do que foi resumidamente ANALISADO, fica evidente que, a partir dos anos 80 dosculo passado, uma crescente preocupao com as questes ambientais, em amplasesferas da sociedade brasileira, leva a profundas modificaes no campo institucional, comopor exemplo, a edio da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Esse processo culminou coma Constituio Federal de 1988 que, em diferentes dispositivos, refletiu o grande debatenacional sobre a problemtica florestal e sua insero no contexto da gesto do meioambiente. Nesse sentido, a Carta Magna de 1988 dedica o Captulo VI a esse tema,abordando, em particular a questo florestal. To importantes quanto esse captulo so osartigos 23 e 24 da Constituio, que estabelecem, respectivamente, o novo mandamentoconstitucional quanto ao papel da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpioscom respeito preservao e conservao das florestas, da fauna e da flora, assim como

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    confere aos Estados e ao Distrito Federal competncia para legislar concorrentemente sobremeio ambiente.

    O novo ordenamento jurdico estabelecido pela Constituio de 1988 levou Governo atomar medidas destinadas a reorientar as decises internas e criar condies para fortalecera posio do Pas no contexto de suas relaes internacionais. Nesse sentido, foi criado oPrograma Nossa Natureza por meio do Decreto n 96944 de 12 de outubro de 1988. Seusobjetivos eram: (i) conter a ao antrpica sobre o meio ambiente e os recursos naturaisrenovveis; (ii) estruturar o sistema de proteo ambiental; (iii) desenvolver a educaoambiental e a conscientizao pblica para a conservao da natureza; (iv) disciplinar aocupao e a explorao da Amaznia, com base no ordenamento territorial; (v) regenerar ocomplexo de ecossistemas afetados pela ao antrpica; e (vi) proteger as comunidadesindgenas e as populaes envolvidas no processo de extrativismo.

    Os objetivos do Programa Nossa Natureza sugerem claramente uma visoconservacionista. Esse programa, entretanto, patrocinou vrias medidas, inclusive fora dosetor florestal, que tiveram implicaes para as atividades do setor. Dentre essa medidas,pode-se citar a reviso do Cdigo Florestal, a normalizao da reposio florestal obrigatriae a suspenso dos incentivos fiscais e crditos oficiais para a implantao de projetosagropecurios em reas com cobertura florestal nativa na Amaznia. Assim, a questoflorestal era cada vez mais abordada dentro de um contexto ambiental, enquanto odesenvolvimento florestal perdia gradativamente espao.

    Ao mesmo tempo, a poltica de incentivos fiscais para o reflorestamento vinha tornando-se invivel desde a crise econmica do incio dos anos 80, passando a ser a ser alvo defortes crticas, por razes tais como a nfase excessiva conferida ao reflorestamentoempresarial de larga escala, e consequentemente excluso dos agricultores, bem comoaplicaes que confundiam os incentivos com uma doao governamental, no osencarando como despesas tributrias e que deveriam ser aplicadas de modo eficiente. Aconjugao desses fatores levou a poltica de incentivos fiscais para o reflorestamento atornar-se politicamente vulnervel, a despeito de a sua inegvel contribuio para o setorflorestal, o que resultou em sua extino, por meio Lei n 7.714, de 29 de dezembro de 1988.

    Tanto as autoridades florestais como o setor empresarial florestal foram incapazes deadmitir os evidentes sinais de falncia desse sistema como instrumento de desenvolvimentodo setor. Pelo contrrio, defenderam o modelo de forma obsessiva. Como resultado, no foiestabelecido nenhum canal de negociao com o Governo, em geral e, em particular com asautoridades econmicas no sentido de criar uma alternativa de financiamento para o setor,como por exemplo, a criao de linhas de crdito compatveis com as caractersticas daatividade florestal. Essa falta de articulao contribuiu para gerar um vcuo, em meio aoqual instituies situadas fora do setor a nvel nacional.. Por seu turno, instituies de forado setor, principalmente as do movimento ambientalista, tornavam-se cada vez maisinfluentes e acabaram tendo papel decisivo na elaborao do Programa Nossa Natureza queveio a afetar profundamente a administrao florestal. Esse novo contexto, colocou o setorflorestal como satlite da poltica de meio ambiente. No obstante esse vcuo a nvelnacional, algumas iniciativas a nvel estadual e municipal tiveram lugar (Kengen & Graa,1999). Entretanto, provvel que devido ao carter localizado dessas iniciativas, as mesmasacabaram por no merecerem o devido destaque e impacto na opinio pblica

    4.6 Dcada de 90

    Talvez nunca as florestas tenham sido alvo de tanta ateno e interesse como nos anos90. Esse fenmeno no se restringe ao Brasil; ao contrrio o assunto foi abordado em

  • 30 I SIAGEF - Porto Seguro - De 04 a 07 de Julho de 2001

    diferentes fruns. O pice de toda essa discusso foi a Conferncia das Naes Unidassobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro, em 1992 e que ficouconhecida como Eco-927. A partir das discusses ali travadas, elaborou-se a Agenda 21que dedica um de seus captulos a questo florestal (Captulo 11 - Combate aoDesflorestamento).

    As florestas ocupam, tambm, um lugar de destaque em muitos acordos internacionais,como as Convenes de Biodiversidade, Mudana Climtica e Desertificao. Outro fatoque merece destaque foi a deciso da Assemblia Geral das Naes Unidas de estabelecera Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) com o objetivo de monitorar o progressodos acordos assinados durante a Eco-92.

    Apesar de toda sua importncia, cabe ressaltar que a Conferncia do Rio de Janeirono logrou alcanar um acordo formal sobre a questo das florestas (Grayson, 199?). Nosentido de continuar as discusses sobre o tema florestal foi estabelecido no mbito do CDSo Painel Intergovernamental sobre Florestas (PIF) que funcionou entre 1995 e 1997. Oresultado do PIF foi o mais completo acordo alcanado em mbito internacional, comrespeito a florestas, e expresso nas Propostas de Ao do PIF. Mesmo assim, algumasmatrias continuaram pendentes. Neste contexto, o CDS decidiu pela criao do FrumIntergovernamental sobre Florestas (FIF) que funcionou entre 1997 e 2000. O FIF reafirmouas propostas de ao do PIF e fez novas propostas, entre as quais destaca-se a criao doFrum Florestal das Naes Unidas. Apesar dessas aes, as florestas continuaram aocupar a ateno da comunidade internacional. Diversas outras iniciativas tiveram lugar noseio da comunidade internacional, como por exemplo os Processos de Montreal e Helsinki eo Tratado de Cooperao Amaznica (FAO, 2000). No mbito do MERCOSUL foi criado oConselho de Desenvolvimento Florestal do Mercosul (CEDEFOR) que representa umainiciativa do setor privado.

    Do que foi resumidamente apresentado acima, fica claro que se a situao das florestasno a desejvel, no o por falta de importncia dada ao tema. Mas importante frisarque toda essa nfase tem tido como foco central conferir maior importncia s funesambientais das florestas, em prejuzo do desenvolvimento florestal. Houve uma mudanaradical de uma percepo utilitarista dos recursos florestais para uma viso preservacionista.Um dos exemplos, desse novo cenrio, no Brasil, o Programa Nacional do Meio Ambiente(PNMA) que trata dos recursos florestais exclusivamente como recursos ambientais, nohavendo nenhuma ao voltada para o uso e o manejo racional das florestas sob a ticaprodutiva. Cabe ainda enfatizar que na estrutura da Presidncia da Repblica, o Conselhode Governo possui uma Cmara de Polticas dos Recursos Naturais, mas cujo papel naformulao de polticas florestais tem sido pouco expressivo.

    Talvez pela velocidade e/ou pela fora com que todo esse processo ocorreu, o Governoe o setor florestal no foram capazes de encontrar um meio termo e o Brasil perdeu aoportunidade para lanar as bases de uma nova poltica florestal capaz de modernizar osetor e estimular o seu desenvolvimento sustentvel. Assim, a inexistncia de uma polticaflorestal em substituio ao programa de concesso de incentivos fiscais para oreflorestamento fez com que o setor florestal se tornasse um apndice da poltica de meioambiente. Dessa forma, a poltica governamental para o setor limitou-se aos aspectos degesto dos recursos florestais e de controle e fiscalizao

    Nos anos 90, foram elaborados e executados diversos programas no mbito ambientale florestal. Faltou, entretanto, uma clara conexo entre eles. Outro aspecto relevante que

    7 Para maiores informaes sobre a posio do governo brasileiro ver Brasil (1991).

  • Srie Tcnica IPEF, N 34 31

    embora, outros programas de governo pudessem ter uma interface com o setor florestal, istono resultou numa poltica setorial de longo prazo. Uma das aes que merece destaque a Lei n 9.393 de 19 de dezembro de 1996, que dispe, dentre outros assuntos, sobre oImposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) merecem destaque. Esta Lei isenta depagamento do ITR as florestas plantadas, as de preservao permanente e de reserva legalprevistas no Cdigo Florestal, as de interesse ecolgico para a proteo dos ecossistemas,assim declaradas mediante ato do rgo competente, federal ou estadual, e que ampliem asrestries de uso previstas no Cdigo Florestal, bem como a rea que tenha sido objeto deexplorao extrativa, observados os ndices de rendimento por produto e a legislaoambiental, conforme o disposto no Art. 10, 1. O pargrafo 5 desse mesmo artigo,tambm, estende essa iseno s reas submetidas a planos de manejo sustentado, desdeque aprovado pelo rgo competente e cujo cronograma esteja sendo cumprido pelocontribuinte. Assim, correto afirmar que essa lei constitui um grande avano quando seconsidera que, at bem pouco tempo atrs essas reas seriam consideradas ociosas e,portanto, sujeitas no s ao pagamento do ITR, como tambm, passveis de desapropriaopara fins de reforma agrria.

    Se por um lado houve aes ou polticas gerais com reflexos positivos sobre o setorflorestal, como o caso do ITR acima referido, existiram outras que se no tiveram um reflexonegativo direto sobre o setor, falharam por no contemplarem as atividades florestais. Omaior exemplo desse ltimo caso a poltica agrcola que, embora, tenha, entre outros, osobjetivos de proteger o meio ambiente, garantir seu uso racional e estimular a recuperaodos recurso naturais, as aes voltadas para o aumento e a diversificao das atividadesrurais no tm contemplado a silvicultura como uma opo para as propriedades rurais. Nose observa, tambm, na poltica fundiria, aes voltadas capacitao das famliasassentadas para o manejo adequado dos recursos florestais existentes. Atividades defomento florestal tm sido desenvolvidas por algumas instituies florestais estaduais, comopor exemplo, o Instituto Estadual de Florestas do Estado de Minas Gerais - IEF/MG e porempresas, como a indstria de papel e celulose com o objetivo de ampliar a fonte desuprimento de matria-prima.

    Cabe ressaltar, tambm que, durante esse perodo aes voltadas para a reduo dodficit pblico levaram a cortes oramentrios que tiveram reflexos diretos na execuo demuitos projetos comprometendo o seu desenvolvimento. Isto, inclusive, afetou programasdesenvolvidos com financiamentos de instituies internacionais para os quais era exigidauma contrapartida nacional.

    Apesar da ausncia de uma poltica florestal formal, o setor florestal privado,particularmente o mais estruturado demonstrou dinamismo e apresentou crescimento. Naverdade, o desenvolvimento do setor florestal foi realizado quase sempre pelo do setorprivado, principalmente para atender demanda industrial e ao consumo de energia,embora, o Estado brasileiro tenha tido sempre uma forte influncia na vida econmica doPas. Esse dinamismo do setor florestal privado pode, tambm, ser demonstrado peladiversificao que vem ocorrendo na utilizao da madeira proveniente de plantios como,por exemplo, produo de madeira para serraria. O setor privado, tambm, passou apromover fomento por meio de parcerias com os fazendeiros localizados nas proximidadesda empresa.

    A partir da segunda metade dos anos 90 surgem os primeiros sinais no sentido de sevoltar a discutir a questo florestal no apenas como recurso ambiental, mas tambm, comorecurso produtivo. Um exemplo dessa mudana de rumo foi a negociao, em 1996, entre oGoverno e a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) paraelaborao e execuo de um projeto intitulado Agenda Positiva para o Setor Florestal

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    Brasileiro - 1997/2001, tendo como objetivo geral contribuir para que o potencialrepresentado pelas florestas venha a ter uma maior colaborao no desenvolvimento sociale econmico do pas, assegurando-se a sustentabilidade dos recursos e da qualidadeambiental. Estudos realizados por esse projeto contriburam para sustentar com dados efatos, quando da restruturao do Ministrio do Meio Ambiente (Decreto n 2972 de26/02/99), a importncia da criao de uma Secretaria de Biodiversidade e Florestas, o quese concretizou. Esse projeto, que tambm contribuiu para a elaborao do ProgramaNacional de Florestas (PNF), ainda est em andamento e, atualmente encontra-se emestudo, no mbito do Ministrio do Meio Ambiente sua extenso ou a elaborao de umnovo projeto.

    Embora, essa sinalizao indique uma mudana de rumo, as evidncias sugerem que adcada foi caracterizada por uma legislao florestal basicamente restritiva que no slimitava o uso dos recursos florestais, como tambm, acabava sendo um desestmulo aodesenvolvimento de um manejo florestal sustentado (Bass & Mayers, 1999).

    4.7 Poltica florestal a partir de 2000

    O maior destaque foi o lanamento em 2000 do Programa Nacional de Florestas (PNF)que tem por objetivo geral promover o desenvolvimento florestal sustentvel conciliando ouso dos recursos com a proteo dos ecossistemas e compatibilizar a poltica florestal comas demais polticas pblicas de governo, estimulando o fortalecimento institucional do setor.

    Neste novo contexto que aos poucos emerge e no qual o setor produtivo volta a serconsiderado, cabe ressaltar a Instruo Normativa n 1 de 10 de maio de 2001, queconsiderando a necessidade de estabelecer os procedimentos relativos a silviculturasustentvel e o atendimento aos preceitos contidos no Cdigo Florestal, resolve:

    Art. 1 A execuo e conduo de plantios florestais de espcies nativas ouexticas, com a finalidade de produo e corte, em reas de cultivo agrcola e de pecuria,alteradas, subtilizadas ou abandonadas, localizadas fora das reas de PreservaoPermanente e de Reserva Legal, esto isentas de apresentao de projeto e de vistoriatcnica.

    Pargrafo nico. O IBAMA ou rgo conveniado, em qualquer tempo, poder realizarvistoria tcnica nesses plantios.

    Art. 2 Os proprietrios de florestas plantadas, quando da colheita e comercializaodos produtos delas oriundos, devero prestar informaes ao IBAMA ou rgo conveniadosobre as espcies, quantidades e destinatrios, com vistas legalizao da circulaodesses produtos.

    Essa instruo normativa vem atender demanda do setor produtivo no sentido dediminuir a burocracia que sobrecarrega o setor florestal. Por que um plantio florestal deveser tratado diferentemente de qualquer outra cultura agrcola? Assim, medida que umplantio florestal for tratado como uma cultura agrcola, i.e. com menos burocracia, tal fatopoder estimular o plantio de espcies florestais.

    Finalmente, merece ateno especial a restruturao do IBAMA ocorrida atravs doDecreto n 3833 de 05 de junho de 2001. A nova estrutura organizacional do IBAMA confereum destaque s florestas atravs da criao da Diretoria de Florestas. essa Diretoriacompete, de acordo com as diretrizes definidas pelo Ministrio do Meio Ambiente,coordenar, supervisionar, regulamentar e orientar a execuo das aes federais referentesao reflorestamento, acesso, manejo e uso sustentvel dos recursos florestais e florsticos,

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    bem como a proposio de criao e gesto das florestas nacionais e reservas equivalentes(Art. 15). Essa Diretoria subdivide-se nas Coordenaes Gerais de Gesto dos RecursosFlorestais e de Florestas Nacionais.

    5. CONCLUSESA preocupao com a proteo jurdica s florestas sempre esteve presente na histria

    brasileira, adequando-se s peculiaridades de cada momento. Entretanto, a legislao, emsua maior parte, sempre teve uma conotao intervencionista, concentrando-se em medidasde regulamentao, controle e fiscalizao. Embora no tenham faltado normas legais, asevidncias sugerem que elas, infelizmente, no tm sido capazes de se traduzirem empolticas florestais mais objetivas e de longo prazo, passveis de contriburem para a soluodos problemas florestais: Polticas que no sofram soluo de continuidade, quando ocorremmudanas de governo ou simplesmente administrativas. Na verdade, continua-se buscandorespostas para os problemas do setor florestal mediante de novas leis e/ou estabelecendo-se novas estruturas organizacionais. Entretanto, sem compromissos polticos bsicos, todoesse esforo pode ser ineficaz, pois so os primeiros que realmente levam a mudanas.

    Outro fato relevante que, ao longo do tempo, as instituies florestais, particularmenteas federais, foram objeto de um processo de extino, fuso e incorporao de rgos. Istopode ser atribudo a mudanas nas caractersticas das demandas institucionais ditadaspelos agentes polticos, econmicos e sociais. Entretanto, as evidncias parecem indicar quena alterao da quantidade de instituies no resultou necessariamente, em aumento naeficincia quer logstica, quer operacional, bem como no compromisso dessas instituiescom a qualidade dos servios prestados comunidade. interessante notar que ofortalecimento institucional tem sido um objetivo sempre presente nas ltimas trs dcadas,o que leva a indagaes sobre o que est errado ou o que impede que se tenha umaadministrao pblica florestal atuante e forte. Ser que os problemas especificamenteflorestais, bem como os ambientais associados s florestas, so realmente consideradosprioritrios fora do mbito das instituies ligadas ao setor?

    Pode-se afirmar que a grande revoluo no setor ocorreu nos anos 60, com a criaodo IBDF e o programa de incentivos fiscais para o reflorestamento. No obstante as crticasde que foi alvo, esse programa representou a mais importante iniciativa na rea florestal.Embora ela tenha sido articulada fora do setor, como um instrumento de poltica econmica,foi enorme a sua repercusso na rea florestal produtiva. Isso demonstra quanto importante o compromisso poltico e uma efetiva integrao da poltica florestal a um planode desenvolvimento econmico nacional.

    A legislao ambiental nas dcadas de 80-90, ao contrrio da legislao florestal em si,teve muito mais densidade e alcance, tanto que se fala hoje que o Brasil possui alegislao ambiental mais avanada do mundo. Entretanto, essa legislao tem impostodireta ou indiretamente limites e restries atividade florestal produtiva. A submisso dasflorestas no mbito da instituio ambiental, aparentemente no s trouxe problemas para osetor produtivo, como tambm, no trouxe uma soluo para os problemas florestais.Espera-se que essa situao venha a ser minorada com a efetiva execuo do PNF. Eletem como um de seus grandes objetivos a retomada do desenvolvimento florestal.Entretanto, esse desenvolvimento deve ter lugar, no mais no contexto dos anos 60-70, masagora dentro de um novo contexto que ao mesmo tempo contribua para o crescimento dosetor produtivo apoiado numa base ambiental saudvel e equilibrada. Para tanto, se faznecessrio uma comunicao entre os setores produtivo e ambiental, uma vez que,infelizmente, ainda se encontram estanques e divorciados.

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    Embora seja importante a existncia de uma poltica florestal e isto tenha sido objeto degrandes discusses, nota-se que o tema no tem merecido a ateno desejvel no que dizrespeito pesquisa florestal. Observa-se que a nfase dessa pesquisa tem se concentradoem aspectos silviculturais e de manejo florestal, a includas a economia florestal e, emmenor escala, a tecnologia de produtos florestais. Considerando-se que os temas florestaishoje discutidos, e at objeto de projetos, so praticamente os mesmos discutidos nas ltimastrs dcadas, a pesquisa em cincia poltica poderia possibilitar respostas para questes,como os motivos para o xito ou o fracasso da legislao e/ou das polticas florestais

    Finalmente deve-se assinalar o esforo empreendido pelo setor produtivo,particularmente por meio da Sociedade Brasileira de Silvicultura (SBS), no sentido de seretomar o desenvolvimento florestal. O grande desafio, hoje, o de conciliardesenvolvimento e conservao, e evitar que um dos extremos venha novamente apredominar, conforme ocorreu durante a vigncia do programa de incentivos fiscais para oreflorestamento ou aps a sua extino. Isto exigir um grande esforo de todas as partesinteressadas. O PNF busca isto. Ainda cedo para se afirmar que ele conseguir alcanaresse propsito ma, sem dvida, ele representa uma luz no fim do tnel. O bom uso dosrecursos florestais depende basicamente dos suportes econmico e poltico. Espera-se queesses suportes no lhe falte.

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    C4-2Decision support tools for Ecosystem Management

    Camenson, D.M. ([email protected])U.S.D.A.-Forest Service - Fort Collins, Colorado - USA

    ABSTRACT: Land management planning covers a very broad range of problems. Temporally, operating plans stipulatewhat is to happen over the course of the next few weeks while long range strategic plans are developed for planninghorizons in excess of 100 years. Spatially, decisions address areas ranging from several hectares to hundreds ofthousand of hectares. Managerially, the information needed to make decisions at the various scales is different. In thepast the Forest Service has tried to build comprehensive monolithic systems to satisfy all the needs with little success.Three tools are available during the creation of strategic forest plans. These tools treat planning and the assignment ofoutput targets in a hierarchical context. Spectrum is the system used to analyze issues across large landscapes andestablish appropriate output levels. RELM is used to conduct tactical analysis of the Spectrum solution by disaggregatingit to smaller subunits where standards and guidelines at that scale can be tested. SNAP is used for operational analysiswhere individual projects are planned in an attempt to meet the outputs passed down from the tactical model. At theoperational level spatial considerations are explicitly tested. Failure at any level in the hierarchy provides feedback to theprevious level, which must be modified to ensure implementation of the solution. An application known as EcosystemManagement Decision Support (EMDS) is used to conduct ecological assessments at a variety of geographic scales.The system integrates geographic information systems with knowledge-based reasoning techniques. Informationgathered from the ecological assessments is crucial to land management planning efforts. INFORMS is a system used tofacilitate project planning and to document the environmental analysis process. Potential management activities areexplored in the context of ecological assessments and planning goals. The foundation of INFORMS is a geographicinformation system with a variety of simulation tools integrated to facilitate analysis of environmental effects.RESUMO: O planejamento do manejo da terra cobre um amplo conjunto de problemas. Temporalmente, planosoperacionais estipulam o que vai acontecer ao longo das prximas poucas semanas, enquanto planos estratgicosde longo prazo so desenvolvidos para horizontes de planejamento com mais de 100 anos. Espacialmente, asdecises envolvem reas variando de alguns hectares para centenas de milhares de hectares. Gerencialmente, ainformao necessria para tomar decises em diferentes escalas varia. No passado, o Servio Florestal tentouconstruir sistemas abrangentes e monolticos, para satisfazer a todas as necessidades, com pouco sucesso. Trsferramentas esto disponveis durante a criao de planos florestais estratgicos. Essas ferramentas tratam doplanejamento e determinao de metas de produo em um contexto hierrquico. Spectrum o sistema usadopara analisar problemas que consideram grandes extenses de terra e para estabelecer nveis adequados deproduo. RELM usado para conduzir uma anlise ttica da soluo do Spectrum atravs da sua desagregaoem subunidades menores onde padres e recomendaes nessa escala podem ser testados. SNAP usado paraa anlise operacional onde projetos individuais so planejados com a inteno de atender os nveis de produopassados pelo modelo ttico. No nvel operacional, consideraes espaciais so explicitamente testadas. Umaimpossibilidade em qualquer nvel nessa hierarquia proporciona nova informao retroativamente, ajustando osdados do nvel imediatamente anterior para assegurar a implementabilidade da soluo. Uma aplicao conhecidacomo sistema de Suporte Deciso para o Manejo de Ecossistemas (EMDS Ecosystem Management DecisionSupport) usado para conduzir avaliaes ecolgicas em diferentes escalas geogrficas. O sistema integrasistemas de informao geogrfica com tcnicas de raciocnio baseadas em conhecimento acumulado (knowledge-based reasoning techniques). Informao colhida em levantamentos ecolgicos crucial para o planejamento domanejo da terra. INFORMS um sistema usado para facilitar o planejamento de projetos e para documentar oprocesso de anlise ambiental. Manejos potenciais so explorados levando-se em considerao os dadosecolgicos levantados e as metas de planejamento. A base do INFORMS um sistema de informao geogrficacom ferramentas integradas de simulao que facilitam a analise dos efeitos ambientais.

    1. OVERVIEWThe management of forests necessarily involves a complex set of decisions that

    challenge human capabilities. These decisions must simultaneously anticipate responsesand feedback mechanisms between biota and their environment at multiple temporal andspatial scales. They must account for biophysical, social, and economic considerations, and

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    resolve conflicts between the many actors taking part in these decisions including thebureaucracy, the community, and the politicians. Over the past three decades, computer-based information systems have sought to alleviate this burden through interactivecomputer-based systems that help decision makers utilize data and models to solveunstructured problems or decision support systems (Sprague and Carlson 1982).

    Looking back to a simpler and not-too-distant past, the goal of forest management wasto maximize timber production. During this period, foresters developed an appreciation forthe value of mathematical models. Simulation models that explored a wide range of what-ifsituations became common.

    Recognition that maximizing timber production might endanger other forest productsshifted the goal to maximizing the combined value of a set of products from the forest. Asystems approach to planning was undertaken. Such an approach proceeds in a series oflogical steps. A hierarchy of goals and objectives is set up, and then edited to manageableproportions. An inventory of available resources is established. Alternative ways of meetingthe objectives are hypothesized, and then evaluated in terms of some common metric ofcosts and benefits, generally associated with the achievement of the objectives. Somecalculation may be made of the probabilities of different courses of action, the preferredcourse being the one that maximizes the net expectation. This choice is then translated intomanagerial action and implemented. The implementation is monitored constantly, and, ifunexpected outcomes are discovered, appropriate modifications are made (Chadwick 1971).

    Systems analysis emerged as a broader strategic framework in which to embed themodeling process to assist in this rational mode of decision-making. FORPLAN is anexample of a computer software system that emerged during this timeframe (Johnson andothers 1980) and became the primary analysis tool for the development of forest plans in theUnited States as required by the National Forest Management Act enacted in 1976. Theearly development and use of FORPLAN is well-documented (Iverson and Alston 1986,Bailey 1986). Throughout the 80s and into the early 90s FORPLAN evolved to countercriticisms and meet the increased demands of the planning process.

    In the mid-90s the goal of forest management shifted again, away from economicefficiency towards an emphasis on the health and vitality of the ecosystem. Thisphilosophical approach, called ecosystem management, has emerged as a basic principle ofnatural resource management in the United States. As ecosystem management continues toevolve, it has modified the framework by which knowledge is organized, and changed theway questions are asked about the environment, and the effects of management actions.Questions about the production capability of the forest have been replaced by understandingthe historic range of variability within the ecosystem. Instead of importance being placed onwhat is harvested or removed from the forest, emphasis is placed on what is left behind onthe landscape through time, its desired future condition. The primary goal of ecosystemmanagement is ecosystem sustainability, which in its broadest sense means achieving anoperational balance among concerns for ecological states and processes, economicfeasibility of management actions and social acceptability of expected managementconsequences.

    Conceptual models for an adaptive ecosystem management process have beenproposed as ways to implement ecosystem management. The process is conceived as acontinuous cycle that includes monitoring, assessment, planning, and implementation. Aprocess that actively supports adaptation recognizes the complexities of ecosystems and thecritical uncertainties in our knowledge about them. In addition, both the social andbiophysical components are highly dynamic and unpredictable.

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    FORPLAN was redesigned, and changed to Spectrum (USDA Forest Service, 1995), tohelp decision-makers address the new questions being asked under ecosystemmanagement, primarily during the planning phase of the cycle. A fundamental challenge totaking an ecological approach is understanding and managing within the context of complexecosystems across large and small temporal and spatial scales. For this reason Spectrum isonly one tool within a hierarchically linked planning toolkit. The other two tools are RELM(USDA Forest Service, 1996) and SNAP (Sessions, 1995).2. SPECTRUM

    Though scale independent and extremely flexible in terms of problem specification,Spectrum is used primarily at the scale of a National Forest for strategic, long-rangeanalyses. Models built with Spectrum can fulfill many of the analytical needs of ecosystemplanning by:

    Formulating and evaluating large-scale management alternatives (possible desiredfuture conditions); Exploring alternative pathways to achieving a specific desired future condition; Matching management actions(schedule activities) to landscapes in order to achieve

    specified objectives (develop a feasible and sustainable management plan); Evaluating the resultant outcomes of applying our management actions to the land in

    order to examine their social, economic, and environmental effects; Comparing the effects of the various management alternatives to evaluate tradeoffs; Conducting sensitivity analysis on major assumptions and uncertain data.

    Spectrum provides the building blocks to create a model but has no inherent data orresource relationships, thereby providing the model builder with maximum latitude andflexibility. A typical Spectrum model consists of:

    Information about the land that the model is being applied to (i.e., what are theimportant characteristics and how is the land stratified relative to thosecharacteristics; Proposed management actions and which lands they apply to; Relevant ecological processes; Outputs and environmental consequences of concern; The interrelationships between management actions, ecological processes, outputs,

    and environmental consequences through time; Economic values of associated outputs and environmental consequences; Management goals the model should try to achieve; Standards and guidelines that must be met.

    Spectrum is a Windows-based program that presents sophisticated analytical capabilityin a user-friendly manner. All data for the model (as well as solution results) are stored inrelational database structures. These structures are xBase-compliant, enabling a user toaccess them outside of Spectrum via popular database management systems such asdBase, FoxPro, or Clipper. Once a model has been built, Spectrum transforms the data intoa mathematical programming matrix that can then be solved by an optimization algorithm.The optimization algorithm simply tries to maximize whats desirable or minimize whats

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    undesirable. Examples of things to minimize include costs, environmental degradation, risk,or deviations from goals. Likewise things you might want to maximize include a particulargood or service, a socio-economic benefit such as present net value, or a particularecosystem condition. Spectrum uses the C-Whiz optimization software (Ketron ManagementScience, 1994) to solve the matrix and allows the user to choose among several optimizationalgorithms including linear programming, mixed integer programming, and goal programming.Once a solution has been found by the optimizer, Spectrum produces a variety of tabularreports, files that can be imported into spreadsheets (for charting purposes), and relationaldatabase files, which among other things can be imported into ArcView (for spatialrepresentation).

    Spectrum introduced several new features that facilitate addressing ecosystemmanagement issues. The first is multiple outcome Model 2 capabilities. This feature makesit easy to model natural disturbance. Mortality can be explicitly recognized in a stand and theage for that portion of the stand set back to zero. The natural disturbance can occurcontinually throughout the life of the stand and the magnitude can vary based on specificattributes of the stand. The model 2 capabilities allow the modeling of alternativesuccessional pathways for a stand depending upon the type of management activity ornatural disturbance that occurs. Different probabilities can be assigned to each event and anecological simulation of the stand through time can be done. Building these decision trees forthe various stands and conditions on a forest goes a long way towards incorporatingsuccessional pathways into a model.

    Another new feature is the inclusion of decision variables that are not tied tomanagement activities being carried out on the land. These variables can representecological states and used in equations to portray ecological processes such as theimmigration and emigration of animals from a given land unit. Even though theserelationships are inherently non-linear, they can usually be incorporated into Spectrum usinglinear approximation techniques.

    Finally the addition of goal programming facilitates the use of ecologically orientedobjectives. Goal programming attempts to achieve multiple objectives simultaneously byminimizing the total deviations from all the goals. The goals can receive different degrees ofimportance by assigning relative weights to them, making deviations from the higherweighted goals worse. In an ecological context, our objective may be to replicate a foreststructure that is within the historical range of variation. By setting goals for each structuralclass based on the high and low end of the historical range we can use goal programming toexamine how we can obtain that objective.3. RELM

    RELM is short for the Regional Ecosystems and Land Management Decision SupportSystem. Dr. Richard Church of the University of California, Santa Barbara, developed RELM incooperation with the US Forest Service. Its primary function is to bridge between analyses atdifferent scales by providing the means for linking decisions made at the strategic level withproject planning. Generally a lot of aggregating goes into a strategic model, so much so thatthe reasonableness and feasibility of its solution is often questioned. RELM takes thestrategic solution and spatially distributes it to a smaller scale where relevant site-specificstandards can be applied and feasibility tested.

    RELM is an integrated Windows-based program that uses map-based displays to evaluatepotential plans. Two types of data are required to build a RELM model. The first is a set ofpolygon coordinates to support spatial display of the land units. The second includes

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    characteristics about the land units, standards and guidelines imposed on the land units, andsome output, or condition, the user is attempting to achieve. Once a RELM model is built thestrategic solution (a schedule of outputs, treatment activities, and conditions) developed usingSpectrum can be prorated to the land units and tested against the various standard andguidelines. If a land unit is colored a shade of red it indicates that at least one of the standardsand guidelines has been violated; a shade of green indicates land units where there is slackavailable above the standard and guideline. The question for RELM then becomes can theinitial proration of the strategic solution be redistributed so that the red areas go away.

    RELM offers five specific linear programming options to solve this problem, which is solvedusing the C-Whiz optimization software. Each of the options are inherently goal programmingformulations and include the ability to assign various weights to specific portions of the objectivefunction. The Minimum Area option will not violate any standards and guidelines andattempts to meet the outputs from the strategic model, if possible, while minimizing theacreage treated. If it cannot meet the output it states what level of output can be met. Thisvalue is more reasonable than that coming from the strategic model.

    The Equivalent Risk option spreads activities across the planning area so that outputsfrom the strategic model are met even if the standards and guidelines are not. If standardsand guidelines are violated, treatments in each area will violate the most limiting standard andguideline in each area by an equal percentage, thus spreading impacts evenly throughout theplanning area. If red areas remain after running the Equivalent Risk option it indicates that theconstraints in the strategic model were not constraining enough to take into account site-specific standards and guidelines and need to be tighten up to ensure that the strategicsolution can be implemented.

    The remaining solution options are derivations of these two basic types.The Multi-Objective Minimum Area option and the Multi-Objective Equivalent Risk option

    allow for multiple outputs or objectives to be simultaneously met. The Desired Future ConditionMinimum Area option attempts to satisfy a set of desired future conditions, which are defined asthe desired range of a state variable computed at the end of the planning horizon after alltreatments have been applied. State variables are user-defined attributes associated with landunits. An example desired future condition might be that 15 to 30 percent of the planning areabe old growth. This option minimizes deviation from that range.

    In addition to examining the disaggregation of the strategic solution, RELM can be usedinteractively to simulate catastrophic losses at the site-specific scale and determine their effecton the strategic solution. This is accomplished by protecting the land unit from any treatmentand running one of the linear programming options to see the effect. Similarly, managementalternatives to the strategic solution can be created by adjusting the level of treatment andoutputs for specific land units.

    4. SNAPSNAP is short for Scheduling and Network Analysis Program and was developed by Dr.

    John Sessions at Oregon State University. SNAP is designed to assist land managers withproject planning of harvest areas by scheduling activities spatially and temporally to achievemanagement objectives. Adjacency of created openings, maximum or minimum opening sizeand perimeter rules, and habitat/landscape connectivity issues can all be modeled. SNAPalso integrates transportation system analysis to ensure that the appropriate roads are inplace when and where needed to support the management alternative.

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    Once a RELM model has disaggregated a strategic solution to individual watersheds theoutputs and standards and guidelines from RELM can be used to build SNAP models. SNAPuses its own proprietary map-based graphical user interface, which is Windows-like infunctionality. There is a wide range of capabilities that can be built into a SNAP model, eachhaving their own data requirements. As a minimum you must have a set of polygoncoordinates to support the spatial display of the land units. If you are doing transportationanalysis you must also have the coordinates of your existing and proposed roads; likewisecoordinates of your streams are needed if you are doing any stream analysis. All other datais entered through various screens made available through the graphical user interface.

    I will briefly go through some of the analyses that can be done with SNAP to give you asense at what the system can accomplish and why it is an important part of the planninghierarchy. SNAP has the option to identify riparian zones by stream characteristics orattributes of the land units. Once the riparian zones are defined alternative riparian strategiescan be evaluated (e.g., restriction of management activities, varying stream buffer widths).

    As mentioned above SNAP has the option of conducting a network analysis of thetransportation systems to ensure optimal layout of roads to support the selected managementscenario. SNAP will indicate by time period where roads need to be constructed and whichroads need to reconstructed. SNAP can also perform an analysis on the stream network toaddress aquatic issues. An integrated model is used to estimate the stream temperaturealong the network. The user can interactively change management activities and see theeffect on stream temperature.

    SNAP has the option of specifying structural stages to land units both initially and asthey are affected by management activities (including no management). A display will thenshow the user how the landscape changes through time for a given management scenario.This is useful for wildlife analysis. In fact, the structural stage information can be used bySNAP to produce habitat effectiveness displays if you specify the relative effectiveness ofeach structural stage for forage and cover. The analysis can go even further bydiscriminating the effectiveness of the forage based on its distance from cover and viceversa.

    Another type of wildlife analysis SNAP can perform is habitat connectivity. You maywant to designate critical areas between which a corridor must be left with the requirementthat the connecting polygons be in some eligible structural stage. SNAP will then determinethe best corridor to maintain in order to meet the objectives of the management scenario.The corridor is not necessarily fixed through time but some corridor will always exist betweenthe critical areas.

    5. ALTERNATIVE APPROACHESThere are many advantages to systems analysis and their supporting mathematical

    models but their disadvantages are equally clear. The models can be very time-consumingto build, and there are usually many alternative ways of modeling any particular set ofrelationships, with no clear strategy for choosing the most appropriate type of model for anyone application. Furthermore, many types of mathematical models are opaque to non-mathematicians making it difficult to explain just why the model behaves as it does. Mostimportant, systems analysis assumes a structured approach to problem solving, which whilethe ideal, may be an unrealistic paradigm for executive decision-making as evidenced by thelittle impact modeling has on decisions that are made in the largely unstructured conflictbetween the interested parties, known as forest planning.

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    Hall (1980) advances a different theory of decision making in which decisions arise froma complex process of interactions between actors. All of these people think themselvesrational, and are trying to behave rationally for much of the time, but their conceptions of therational differ. They have different goals, and different ways of achieving those goals. Thus,the process of decision-making is not discrete, but is part of an ongoing complex ofinterrelated acts.

    In the search for alternative ways of providing the necessary information for decisionmaking, we recognize that individuals from a wide range of professional interests often haveexpertise that enables them to solve difficult problems. Frequently such experts useheuristic, qualitative methods in finding solutions, resorting to quantitative or mathematicalmodels only when their intuition tells them that their rules-of-thumb are unlikely to work. Ifsome of that expertise can be captured and communic