Federalismo fiscal e políticas sociais: estratégias na superação da crise econômica Deputado Sebastião Helvecio – PDT/ALMG Doutor em Políticas, Administração

Federalismo fiscal e políticas sociais: Federalismo fiscal e políticas sociais: estratégias na superação da crise econômicaestratégias na superação da crise econômica

Deputado Sebastião Helvecio – PDT/ALMGDeputado Sebastião Helvecio – PDT/ALMGDoutor em Políticas, Administração e Doutor em Políticas, Administração e

Planejamento – IMS / UERJPlanejamento – IMS / UERJ

Belo Horizonte, 15 de abril de 2009.

Origem moderna do federalismoOrigem moderna do federalismo

Séc. XVIII:Séc. XVIII: 25 de maio de 1787 a 17 de setembro de 1787

Convenção Constitucional, State House na Filadelfia, com o objetivo de atualizar os “Artigos da Confederação”.

✔ 85 artigos escritos por James Madison (14), Alexander Hamilton (51) e John Jay (5) com o pseudonismo “Publius” em homenagem a Publius Valerius Publicola;

(os 15 restantes seriam de autoria de Hamilton/Madison)

✔ publicados originalmente entre outubro de 1791 e maio de 1788 em três jornais de Nova Iorque: Independent Journal, the New-York Packet e Daily Advertiser.

Federalist PapersFederalist Papers

Federalismo: marco conceitualFederalismo: marco conceitual

Origem do termo federal:

“The term federal is derived from Latin foedus, wich, like Hebrew term brit, means covenant. In essence, a federal arrangement is one of partnership, estabilished and regulated by a covenant, whose internal relationships reflect the especial kind of sharing that must prevail among the partners, based on a mutual recognition of the integrity of each partner and attempt to foster a special unity among them”

Daniel Elazar, in Exploring federalism. Tuscaloosa, AL: University of Alabama

(1987, p.5)

Descentralização e (re)centralização em Descentralização e (re)centralização em modelos federativos:modelos federativos:

“Ao longo do caminho existencial de uma federação, percebe-se momentos de maior centralização e outros de descentralização, sendo impossível mensurar os graus de centralização X descentralização, em razão dos inúmeros arranjos possíveis nos planos legislativo, administrativo e fiscal, nas regras constitucionais e nas próprias características do processo decisório das esferas de governo.”

Ronald Watts – Comparing federal systems in 1990 s. Ontario: Institute of Intergovernmental Relations.

1996, p. 126

Origens das federações:Origens das federações:

a) “come together” : união de autoridades políticas territoriais com autoridades políticas previamente existentes;

b) “hold together”: união de unidades político territoriais com potenciais para trajetórias diferentes.

✔ Entre as 193 nações inscritas na ONU apenas 24 são federações.

✔ 40% da população mundial e 480 unidades federadas.

✔ União Européia: federação transnacional?

✔ Na América: 3 Norte, 0 Central e 3 Sul.

✔ Entre os emergentes (BRIC), apenas a China não é federação.

Federações no mundo atualFederações no mundo atual

Bases constitucionais:Bases constitucionais:

Art. 1ºArt. 1º – A República Federativa do Brasil, formada pela união indisolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – a soberania;II – a cidadania;III – a dignidade da pessoa humana;IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;V – o pluralismo político.Parágrafo Único: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

República Federativa do BrasilRepública Federativa do Brasil

Art. 18 : Art. 18 : A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 60Art. 60, parágrafo 4º, inciso I:, parágrafo 4º, inciso I:“Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado”.


Certidão de NascimentoCertidão de Nascimento

No Brasil, a federação nasceu com a República, na Constituição literária de 1891: Estados Unidos do Brasil, com “o aspecto do céu da capital dos Estados Unidos do Brasil, no momento em que a constelação do Cruzeiro se achava no meridiano”, razão pela qual como pediatra anotaria: 8h37min de 15 de novembro de 1889.


Sístoles e DiástolesSístoles e Diástoles✔ 1891 – 1930: décadas de descentralização, com

implantação de medidas a favor dos Estados;✔ 1930 – 1945: quinze anos de centralização;✔ 1946 – 1964: democracia do pós-guerra: descentralização,

com a adoção dos “vasos comunicantes”;✔ 1964 – 1968: centralização;✔ 1968 – 1980: descentralização Estados usufruem da

arrecadação de combustíveis, telecomunicação e energia elétrica;✔ 1981 – 2009: descentralização/(re)centralização,

República Federativa do República Federativa do BrasilBrasil

Federalismo trinoFederalismo trino✔ Câmara de Vereadores passam a elaborar as Leis Orgânicas Municipais, tornando-as mais adequadas às realidades locais;

✔ Câmara de Vereadores passam a elaborar os orçamentos municipais, com as respectivas leis do ciclo orçamentário: PPA, LDO e LOA.

Confirmação jurídica da iniciativa de legislação popular, através de mecanismos como o plebiscito, o referendo e a proposição de projetos de lei com apoio de 5% do eleitorado.

República Federativa do Brasil República Federativa do Brasil

Carga tributária global no pós-guerraCarga tributária global no pós-guerraRepública Federativa do BrasilRepública Federativa do Brasil

Fonte: AFONSO, (2006).

Composição da Carga Tributária Bruta, por esfera e tributo Composição da Carga Tributária Bruta, por esfera e tributo

Esfera 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007União 20,80 21,71 22,78 22,14 22,82 24,21 24,48 25,60IR 4,08 4,50 5,12 4,85 4,66 5,26 5,25 5,64IPI 1,49 1,45 1,25 1,05 1,09 1,12 1,15 1,22IOF 0,26 0,27 0,27 0,26 0,27 0,28 0,29 0,31IE + II 0,71 0,70 0,54 0,48 0,47 0,42 0,42 0,48ITR 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01CPMF 1,22 1,32 1,37 1,35 1,36 1,35 1,37 1,42Confins 3,28 3,51 3,45 3,39 3,99 4,04 3,83 3,95CSLL 0,73 0,69 0,84 0,92 1,00 1,17 1,14 1,30PIS / Pasep 0,80 0,86 0,85 0,97 1,00 1,00 1,01 1,01Cide - - 0,51 0,49 0,40 0,36 0,34 0,31Royalties 0,31 0,39 0,48 0,64 0,63 0,70 0,80 0,67Salário Educação 0,23 0,24 0,24 0,23 0,25 0,27 0,30 0,28INSS 4,72 4,79 4,79 4,75 4,86 5,04 5,26 5,47FGTS 1,59 1,62 1,52 1,47 1,46 1,50 1,56 1,63Sistema S 0,21 0,23 0,22 0,23 0,25 0,21 0,24 0,26Prev Federal 0,30 0,32 0,36 0,31 0,41 0,50 0,57 0,59Taxas federais 0,11 0,11 0,12 0,12 0,13 0,15 0,16 0,16Outras contribuições 0,28 0,31 0,35 0,29 0,31 0,31 0,31 0,37Dívida Ativa 0,01 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,06Multas 0,43 0,40 0,48 0,30 0,28 0,51 0,46 0,46Estados 8,41 8,76 8,89 8,91 9,06 9,24 9,48 9,52

Fonte: Alencar, André & Gobetti, Sérgio – Justiça fiscal na federação brasileira, 2008

(% do PIB)(% do PIB)

Composição da Carga Tributária Bruta, por esfera e tributo Composição da Carga Tributária Bruta, por esfera e tributo

Esfera 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007ICMS 6,98 7,24 7,13 7,02 7,1 7,23 7,38 7,33IPVA 0,45 0,48 0,47 0,46 0,46 0,49 0,53 0,57ITCD 0,03 0,03 0,04 0,05 0,04 0,04 0,04 0,05ISS + IPTU + ITBI (DF) 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04IRRF 0,35 0,39 0,38 0,39 0,37 0,37 0,41 0,44Taxas e outros 0,19 0,19 0,26 0,34 0,38 0,4 0,41 0,43Prev Estadual 0,37 0,39 0,57 0,62 0,68 0,68 0,66 0,65Municípios 1,53 1,54 1,53 1,67 1,69 1,74 1,74 1,93ISS 56 0,56 0,54 0,55 0,58 0,65 0,68 0,75IPTU 0,46 0,45 0,45 0,47 0,46 0,47 0,45 0,46ITBI 0,10 0,10 0,09 0,09 0,09 0,09 0,10 0,12IRRF 0,12 0,13 0,12 0,13 0,13 0,14 0,14 0,16Taxas e outros 0,23 0,22 0,2 0,26 0,25 0,24 0,22 0,27Prev Municipal 0,07 0,08 0,14 0,16 0,17 0,15 0,15 0,17TOTAL 30,75 32,02 33,21 32,72 33,57 35,19 35,70 37,05


(% do PIB)(% do PIB)


Receita fiscal disponível nos três entes federadosReceita fiscal disponível nos três entes federados

Fonte: Rezende et alii (1989), Villela (1991), Afonso (1992 e 1993); SRF-MF. Elaboração própria (1994-2005)

República Federativa do BrasilRepública Federativa do BrasilArrecadação DualArrecadação Dual

Impostos X ContribuiçãoImpostos X Contribuição

Linha 10

20

40

60

80

100

120

140

97102

113

127

(IR + IPI) / (Confins + CSLL + Cide + CPMF)

Fonte: AFONSO (2004)

Distribuição da carga tributária por nível de governo Distribuição da carga tributária por nível de governo

Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Arrecadação

União 67,65 67,81 68,61 67,66 67,96 68,81 68,56 69,09Estados 27,37 27,36 26,78 27,24 27,00 26,26 26,55 25,70

Municípios 4,98 4,82 4,61 5,09 5,04 4,93 4,88 5,21Receita própria líquida

União 64,31 64,59 65,40 64,34 64,60 65,34 65,03 65,93Estados 23,74 23,69 23,32 23,82 23,61 23,09 23,33 22,38

Municípios 11,95 11,73 11,27 11,83 11,79 11,56 11,63 11,69Receita disponível

União 53,19 53,19 53,61 53,12 53,38 53,62 53,13 53,49 FGTS/Sistema S 5,85 5,77 5,24 5,18 5,07 4,86 5,05 5,09

União 47,35 47,43 48,37 47,94 48,31 48,76 48,08 48,4Estados 27,76 27,85 27,65 27,86 27,66 27,47 27,73 26,94

Municípios 19,05 18,96 18,74 19,02 18,96 18,91 19,14 19,58Fonte: Alencar, André & Gobetti, Sérgio – Justiça fiscal na federação brasileira, 2008

% do total

Período Percentagem1986 / 1990 1,21991 / 1995 1,11996 / 2000 0,82001 / 2005 0,72006 / 2008 0,9

Investimento Público da União Investimento Público da União

Fonte: STN, CEF

(%PIB)(%PIB)

Ano

1995 4.063.483 3.707.464 8.068.828 15.839.755 16.381.980

1996 4.052.211 5.723.528 9.642.758 19.418.497 17.972.951

1997 4.883.598 7.818.576 6.471.915 19.174.089 17.206.868

1998 5.060.599 12.723.367 8.045.748 25.838.714 25.631.274

1999 4.107.249 6.009.665 8.411.713 18.528.627 16.862.957

2000 5.616.896 8.392.635 9.177.120 23.186.651 20.869.675

2001 6.541.031 11.346.660 8.608.736 26.496.427 26.415.454

2002 5.451.979 11.616.715 14.169.812 31.238.506 29.635.533

2003 4.217.244 9.235.924 12.733.518 26.186.686 26.398.009

Total 43.994.290 76.574.534 85.339.148 205.907.972 197.374.701

Desp. CapitalUnião (U)

Desp. CapitalEstados (E)

Desp. CapitalMunicípios (M)

Desp. Capital(U + E + M)

FBCF AdmPública

Composição da Formação Bruta de Capital Fixo Composição da Formação Bruta de Capital Fixo da Administração Públicada Administração Pública R$ milR$ mil

Fonte: IBGE

Despesa Primária da União Despesa Primária da União

Comparação 1991 1994 1998 2002 2006 2008

2,65 2,55 2,91 3,80 3,92 4,59

Pessoal 3,80 5,14 4,56 4,81 4,45 4,51

Benefícios INSS 3,36 4,85 5,45 5,96 6,99 6,88

TOTAL 13,71 16,5 17,95 19,51 20,88 21,76

Transferências aEstados e Municípios

Fonte: SPE, STN

(% PIB)(% PIB)

Valores do FPM no 1º trimestre de 2008 e 2009Valores do FPM no 1º trimestre de 2008 e 2009

2008 11.929 9.743 12.637 10.3202009 11.801 9.441 11.809 9.447

Variações -1,1% -3,1% -6,5% -8,5%

ValoresBruto

NominaisLíquido

ValoresBruto

ReaisLíquido

( R$ milhões )

Fonte: CNM. A diferença entre bruto e líquido refere-se à perda de 1,9% FUNDEB

Queda do FPM entre o 1º trimestre de Queda do FPM entre o 1º trimestre de 2008 e o 1º trimestre de 2009 no conjunto 2008 e o 1º trimestre de 2009 no conjunto dos 853 Municípios mineirosdos 853 Municípios mineiros

Coeficiente 0,6 1,0 2,0 3,0

Perda Real 123.531 205.886 411.771 617.657Média no Brasil 110.735 184.558 311.453 380.848

Fonte: CNM

Comportamento Sazonal do FPM naComportamento Sazonal do FPM na série histórica 2003 - 2009série histórica 2003 - 2009

“trimestre de ouro” janeiro – maio – dezembro

“trimestre bom” fevereiro – abril – novembro

“trimestre regular” março – junho – agosto

“trimestre ruim” julho – setembro – outubro

Evolução de arrecadação de janeiro Evolução de arrecadação de janeiro de ICMS de ICMS

Janeiro '2006 16.415

Janeiro '2007 17.305

Janeiro '2008 18.996

Janeiro '2009 17.247

Valores em R$ milhões de janeiro de 2009Valores em R$ milhões de janeiro de 2009

Fonte: CNM

Percentual do FPM e ICMS em relação a Percentual do FPM e ICMS em relação a Receita Corrente em 2007, no conjunto dos 853 Receita Corrente em 2007, no conjunto dos 853

Municípios mineirosMunicípios mineiros

FPM ICMS TOTALMG 23,6% 25,6% 45,3%

RJ 5,6% 18,0% 23,6%TO 42,1% 13,3% 55,4%

Fonte: Auditoria Geral do Estado

Orçamento Fiscal de 2009 – Despesas fixadas - R$1,00Grupo Despesa Crédito Inicial

1 – Pessoal e encargos sociais 17.529.889.564,002 – Juros e encargos da dívida 2.344.404.904,003 – Outras despesas correntes 14.732.177.783,00

Despesas Correntes 34.606.472.251,004 – Investimentos 4.001.887.331,005 – Inversões e Financeiras 1.273.141.722,006 – Amortização da dívida 694.762.300,009 – Reserva de contingência 283.181.053,00

Despesa de Capital 6.525.972.406,00TOTAL 40.859.444.657,00

Fonte: Siafi MG, pesquisa realizada em 10/3/2009

Proposta: Estadualismo Cooperativo

Objetivo: Restabelecer a importância dos governos estaduais no federalismo trino.

Ações: 1 – Legislativo 2 – Investimentos Públicos 3 – Qualidade do gasto público 4 – Cooperação federativa

Reestruturação e recomposição das Reestruturação e recomposição das dívidas estaduais com a Uniãodívidas estaduais com a União

Legislação consultada:Legislação consultada:art. 35 da Lei Complementar 101/2000Lei 9.496/97Lei 8.727/93Resolução 43/2001 (art. 7º, § 7º)

1 – Alterar a forma de cálculo de Tabela Price para o Sistema Linear Ponderado, no texto das Leis 9.496/97

e 8.727/93.Embasamento: Decreto 22.626/33 e Súmula 121

(veda capitalização de juros).

Reestruturação e recomposição das Reestruturação e recomposição das dívidas estaduais com a Uniãodívidas estaduais com a União

2 – Substituir o indicador de atualização do IGP-DI pelo IPCA, retroativo à data de assinatura do contrato.

3 – Ampliação da exclusão de valores da Receita Líquida Real:

- Educação: FUNDEB (20%), em vez do FUNDEF (15%);- Fundos de Combate à Pobreza;- Redução em 3 pp. no limite de comprometimento.

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

0.001,000,000,000.002,000,000,000.003,000,000,000.004,000,000,000.005,000,000,000.006,000,000,000.007,000,000,000.008,000,000,000.00

Minas Gerais - Orçamento Fiscal - Transferências a Municípios (em R$ 1,00)

Transferências Voluntárias Transferências de Recursos vinculados

Fonte: ALMG

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

-50.0%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

200.0%

250.0%

300.0%

0.0802525348460339

1.38335507032189

2.49865664847275

0.233897089083116-0.0214368392803842

0.5046766559008610.1592358466320910.138435217243472

0.3578507638724760.1413589692858790.1049420998382290.152167208938610.1936087302042640.0309929980583472

Minas Gerais - Orçamento Fiscal - Transferências a Municípios - Variação % anual

Transferências Voluntárias (Variação % anual)Transferências de Recursos vinculados (Variação % anual)

Fonte: ALMG

2002 39.946.518,90 2.648.337.000,08

2003 43.152.328,30 3.014.960.108,02 8,0% 13,8%

2004 102.847.320,45 4.093.865.885,72 138,3% 35,8%

2005 359.827.461,47 4.672.570.547,72 249,9% 14,1%

2006 443.990.057,28 5.162.919.912,64 23,4% 10,5%

2007 434.472.313,78 5.948.547.025,72 -2,1% 15,2%

2008 653.740.348,18 7.100.237.661,93 50,5% 19,4%

2009 757.839.246,00 7.320.295.314,00 15,9% 3,1%

Transferências Voluntárias

Transferências de Recursos vinculados

Transferências Voluntárias (Variação % anual)

Transferências de Recursos vinculados (Variação % anual)

Valor da despesa realizada (2002 a 2008) e valor do crédito inicial em 2009. Orçamento fiscal do Estado de Minas Gerais – modalidade 40.

2,71% Pop.

50

mais. Geog. Educa.

Pat. cult.

Cota Mínima

Min.

Rec. Prop.

Dist.

0,01%

Saúde Meio Amb

Prod. Alim.

VAF

2,00% 1,00%

2,00% 1,00%

2,00%

5,50%

0,11%

2,00%

1,00% 1,00%

4,67%

Lei Robin Hood:Lei Robin Hood:(Lei nº 13.803/00)(Lei nº 13.803/00)Distribuição dos 25% Distribuição dos 25%

pertencente aos Municípiospertencente aos Municípios

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

% Acumulado de Municípios, por ordem crescente de repasses

% A

cum

ulad

o de

Rep

asse

s

Com a Lei Robin Hood Curva de Igualdade Perfeita Sem a Lei Robin Hood

Curva de Lorenz dos repasses por Município: Curva de Lorenz dos repasses por Município: com e sem a Lei Robin Hood com e sem a Lei Robin Hood

Minas Gerais - 1997-2006Minas Gerais - 1997-2006

Fonte: Fundação João Pinheiro

Índice de concentração das transferências municipais com Índice de concentração das transferências municipais com ordenamento pelo PIB (2007)ordenamento pelo PIB (2007)

FPM -0,224Fundeb -0,092Discricionárias -0,082CIDE -0,074FNAS/FNDE/FNS(SUS) 0,024ITR 0,058Salário-Educação 0,173LK/FEX/IPI-Exp. 0,290ICMS 0,338IPVA 0,402Royalties 0,431


Programa TravessiaPrograma Travessia

*IDH até 0,680*população 15 mil hab.*localização*Copanor*Pró-acesso ou acesso

concluído

*35 municípios*595 ações*R$190 milhões

O nascimento de Minas GeraisO nascimento de Minas Gerais

Manoel X ManuelA Guerra dos Emboadas

Di Meliora.Di Meliora.

“que os deuses (nos tragam) coisas melhores”

De Senectute, Marcus Tullius Cicero

(106-43 aC)

www.sebastiao.helvecio.com.bre-mail: [email protected]

Obrigado!Obrigado!Deputado Sebastião HelvecioDeputado Sebastião Helvecio

PDT / ALMGPDT / ALMGDoutor em Políticas, Administração e Doutor em Políticas, Administração e

Planejamento – IMS / UERJPlanejamento – IMS / UERJ

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Federalismo fiscal e políticas sociais: estratégias na superação da crise econômica Deputado Sebastião Helvecio – PDT/ALMG Doutor em Políticas, Administração