Finanças Públicas - 1º Semestre

Finanças Públicas 1º Semestre

António Manuel de Albuquerque Pereira

Direito – 2º Ano – Universidade Lusófona – 2005-2006 1

⇒⇒⇒⇒ Choque Endógeno – Exemplo: se existe uma crise a atacar primeiramente o nosso país e só depois se expande, dá-se um choque endógeno; são produzidos internamente, por exemplo o 25 de Abril.

⇒⇒⇒⇒ Choque Exógeno – Existe a crise do petróleo, vem do exterior e entra no nosso país, causando uma “crise” interna;

⇒⇒⇒⇒ Ciclos de Juglar – Ciclos que se dão de sete em sete anos, que sofreram uma revogação substituídos por ciclos políticos económicos; (os ciclos políticos que são de 4 em 4 anos podem influir neles).

⇒⇒⇒⇒ Cláusula de opting in – a comunidade europeia exigir que a Turquia acabe com a pena de morte para poder entrar.

⇒⇒⇒⇒ Cláusula de opting out – a Inglaterra optou por ficar fora do euro

⇒⇒⇒⇒ Crowding Peg – Desvalorização deslizante. Tem a ver com a desvalorização das várias moedas entre estas, o escudo antigo. Esta situação actualmente não corresponde a Portugal, porque aderiu ao €.

⇒⇒⇒⇒ Efeito de Crowding Out – a “expulsão” do sector privado do acesso ao crédito por este já se ter esgotado pelo sector público empresarial do estado.

⇒⇒⇒⇒ Desdogmatização – Retirar da carga ideológica da constituição de 1976 pelas sucessivas revisões constituições;

⇒⇒⇒⇒ Despesas Incompressíveis – são despesas insusceptíveis de se reduzirem (não há dinheiro não se compra insulina)

⇒⇒⇒⇒ Efeito de deslocação do imposto – o imposto que sobe nunca desce, vai-se buscar a outro lado.

⇒⇒⇒⇒ Efeito giffen – obras de arte, quanto maior for a recessão mais altera a lei da oferta e da procura.

⇒⇒⇒⇒ Efeito webber – por muito que suba o preço das batatas, não conseguimos alterar a lei da oferta e da procura.

⇒⇒⇒⇒ Estabilizadores Automáticos da Conjuntura – Como exemplos temos o subsídio de desemprego que nasceu no pós 25 de Abril e que serve como estímulo a este conceito. Isto permite que se continue sempre a gastar determinado montante sem estar activo. Mantêm automaticamente no bolso de cada agente económico a possibilidade de não chegar ao extremo; resultam da união das reformas com a criação e institucionalização do subsídio de desemprego – Produção/Produtividade – produção é a capacidade de fazer X pares de sapatos e produtividade é o resultado por hora/per capita.

⇒⇒⇒⇒ Finanças públicas – a capacidade de receber receitas para as afectar à satisfação das necessidades colectivas.

⇒⇒⇒⇒ Fine tunning (da economia) – nunca ser necessária a afinação da harpa da economia porque ela está sempre “fine”.

⇒⇒⇒⇒ Free Riders – “Ir à Boleia” – Beneficia de algo que é feito para alguém e que beneficia uma série de pessoas em determinados factores; – (pode ser político ou económico) é a boleia económica (a empresa monta fábrica num sítio remoto onde foi necessário arranjar a estrada: - e o povo vai de boleia – aproveita esse melhoramento)




⇒⇒⇒⇒ Gap – Pode-se entender como uma distorção. Podem ser sempre distorções em determinados sectores. Choque económico que atravessa vários países.

⇒⇒⇒⇒ Imposto Oculto – A inflação causa em primeiro grau um aumento generalizado, oculto. Nomeadamente subida de preços, e se esta existe e os salários não sobem, dá-se perda de poder de compra. Quanto mais se trabalha mais impostos se paga, este é oculto; o Estado não quer a inflação em “zero” porque isso significaria que os trabalhadores não subiam de escalão de impostos por não haver políticas salariais reivindicativas e consequentemente aumento de contribuição do trabalhador com mais impostos.

⇒⇒⇒⇒ Plasticidade Económica – Descompressão do gasto público. É uma questão ligada às despesas incomprimiveis;

⇒⇒⇒⇒ Política de rendimentos e preços – tem a ver com os tectos salariais negociados todos os anos (começou com Mário Soares e chamou-se cabaz de compras).

⇒⇒⇒⇒ Política fiscal – que mexe com a subida ou descida dos impostos

⇒⇒⇒⇒ Política monetária – tem vários instrumentos:

1- Subida/Descida das taxas de juro;

2- Plafonds de crédito que o banco central impõe aos bancos de segundo grau;

3- Open market operation (não traduzir) – compra e venda de títulos no mercado aberto.

⇒⇒⇒⇒ Política orçamental financeira – mexe com as receitas e despesas. Pode ser contraccionista ou expansionista (contracção/expansão das despesas)

⇒⇒⇒⇒ Solução Dilemática – Uma medida de politica económica que é criada para combater, por exemplo a inflação e o desemprego, se a medida económica criada por ambas as situações melhora a 1ª e piora a 2ª, estamos perante uma situação dilemática, ou seja, pressupõe o prejuízo de um dos objectivos a cumprir;

⇒⇒⇒⇒ Situação Dilemática – Prende-se com o conceito de dilema. Suponhamos que há que combater a inflação e o desemprego, há que criar uma política que controle estes objectivos. Se a politica criada agravar algum sector estamos perante uma situação dilemática; ocorre quando por exemplo há inflação e desemprego e o conjunto de medidas adoptar só resolve uma delas.

⇒⇒⇒⇒ Stop & Go – Politica monetária. Pressupõe a economia a funcionar na faixa estrita. São as políticas económicas que controlam o bom funcionamento da economia. Chamamos indicadores positivos da economia de GO; exemplo: o desemprego controlado, exportações/importações controladas estamos em GO; em consequência de um choque exógeno do petróleo em STOP.

⇒⇒⇒⇒ Supplies siders economist – os que apoiaram Ronald Reagen (economistas da oferta) que se opõe aos keinesianos.

⇒⇒⇒⇒ Tax Cut – Politica monetarista que consiste no corte de impostos. Não se impõe a economias em desenvolvimento nem desenvolvidas (foi usada e abusada por Ronald Reagen e que conduziu ao maior défice que até aos dias de hoje não foi superado pelos EUA).

⇒⇒⇒⇒ Taxa – é um imposto que é política ou administrativamente fixado.

⇒⇒⇒⇒ Teoria das expectativas psicológicas – seria bom que o 1º ministro não tivesse dito “o país está de tanga” porque os investidores desmotivados não investem.




⇒⇒⇒⇒ Teoria das expectativas racionais – diz-nos que a influência dos mass-media (TV, net) todos sabemos o que se passa em todo o mundo. Se estamos perante uma previsão de guerra, o empresário previdente deverá tomar medidas em relação ao aumento do custo do petróleo.

⇒⇒⇒⇒ Time lag – O tempo (espaço temporal) que medeia entre a tomada de decisão de uma certa politica económica e a sua efectiva aplicação. A diferença (tempo).

Ex.: Uma empresa pede crédito quando o juro está alto, perdeu o time lag.

Numa fase foi decidido um aumento salarial. Só numa segunda fase acontece esse aumento, (Time Lag). Se não for no tempo certo pode desequilibrar as contas.

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Orçamento de Estado: Previsão das receitas e despesas a efectuar durante um ano económico que normalmente coincide com o ano civil.

‡

Balança de Pagamentos: É a elaboração de um quadro que constitui um registo sistemático das transacções efectuadas entre um país e o exterior (a qualquer altura se pode saber).

Nota: Num orçamento, em rigor não se pode falar de derrapagem dado que se trata de uma previsão. Assim pode considerar-se que a derrapagem é também uma previsão.

Dentro da economia há várias Economias Politicas;

��Financeira-orçamental;

��Fiscal;

��Cambial;

��Monetária;

��Rendimentos e Preços;

São todas formas de Intervenção do Estado na economia, havendo umas com uma forma de aprovação muito mais rápida do que outras.

O BCE ao fazer subir a taxa de juro – a aplicação é muito rápida.

A política de rendimentos, que têm a ver com o tecto salarial, é muito mais lenta, tanto a decisão como o espaço de tempo até à aplicação.

Definimos como Time-lag o espaço de tempo compreendido entre a decisão de uma politica e a sua aplicação.

Se uma decisão para aumentar salários, para aplicar numa primeira fase de retoma para que as pessoas tenham mais dinheiro, consumam mais e aumentem a oferta, e, se o time-lag for longo, a aplicação de tal politica só acontece numa segunda fase de retoma, o que irá causar uma recessão por excesso de moeda em circulação.

Finanças Públicas ‡ Finanças Privadas

Finanças Públicas:

É uma actividade do Estado que implica a realização de despesas, bem como a obtenção de receitas com vista à satisfação de um interesse numa sociedade politicamente organizada.

As finanças públicas designam a actividade económica de um ente público tendente a afectar

bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas.

Em comum (Públicas e Privadas) têm a obtenção de receitas e as despesas efectuadas, contudo não têm que visar o interesse da sociedade (Privadas)




O Poder e a Economia; Ordenação, Intervenção e Actuação Económicas

Quais os principais tipos de relações entre o poder politico – a sua forma prototípica de organização do Estado – e a actividade económica, entendida como o processo orgânico de satisfação de necessidades humanas mediante a afectação de bens materiais raros a fins alternativos (individuais ou sociais; privados, comunitários ou públicos).

Essa relação pode ser de três tipos principais:

Ordenação económica

A Lei de Enquadramento necessária para elaboração do OE faz parte de Ordenação Económica;

A intervenção económica

Toda, e qualquer, Política Económica são uma forma de Intervenção do Estado na Economia. Seja ela Fiscal, Monetária, Social, etc., desde que dotado do seu Jus-Imperi.

A Actuação Económica do Estado

Quando o Estado actua como se fosse um sujeito privado a actuar no mercado. Neste caso considera-se que o Estado não tem um comportamento Jus-Imperi, nos outros casos tem.

Dentro destes conceitos surge a Actividade Financeira do Estado;

Causas de Incapacidade do Mercado

Resultam, ou, de bens não produzidos, ou que, para o serem, em condições eficientes, necessitam da actuação de uma lógica que não é compatível pela lógica do mercado. O mercado não é eficiente para criar a optimização em certas áreas. Importa então, ou prescindir da respectiva utilidade, ou buscar outras formas de produzir os bens, em causa. A primeira alternativa tornaria impossível a vida em sociedade; pois renunciaria às normas jurídicas, à defesa, à segurança, à ordem social – bens sem os quais todos os outros não poderiam ser produzidos. Antes de ver como podem eles ser oferecidos, vejamos melhor quais as situações mais típicas de incapacidade de mercado e observemos que, muito provavelmente, as categorias mencionadas não se excluem, podendo cumular-se, em algum caso concreto, características de várias delas.

Bens colectivos (ou bens «puramente públicos» ou «públicos por natureza»), são aqueles em que, para um determinado nível de existência ou provisão do bem, a utilização por uma pessoa não prejudica minimamente a utilização por qualquer outra: é o caso de um farol, da defesa nacional, do serviço de patrulha costeira, do funcionamento geral dos órgãos de soberania. Ao invés, os bens individuais – ou «puramente privados» – se são consumidos por uma pessoa em

determinada quantidade, não podem ser consumidos por outra: o pão que A come não pode ser comido por B.

As características típicas dos Bens Colectivos:

1.° - Prestam, pela sua própria natureza, utilidades indivisíveis (Não pode diferenciar-se a sua

utilização).

2.º - Proporcionam satisfação passiva – Porque necessitam da actuação de outrém, (no caso do farol, compete ao Estado a sua construção) – (independente da procura em mercado: esta

caracteriza a satisfação activa). Ex.: O farol serve pequenos e grandes navios ao mesmo tempo.

3.° - São bens não exclusivos, já que não é possível privar alguém da sua utilização.

4.° - São bem não emulativos: os utilizadores não entram em concorrência para conseguir a sua utilização. Voltando ao farol: o farol do Cabo Carvoeiro não entra em concorrência com o de

Sagres.




Provisão de bens (quem os oferece);

Por força deste conjunto de circunstâncias pode afirmar-se que os bens colectivos nunca serão oferecidos em mercado por um particular: só serão criados, sustentados e oferecidos por sujeitos desinteressados e tendencialmente dotados de autoridade, que definam e imputem as utilidades que eles prestam e possam cobrar coactivamente o respectivo montante. Na verdade, se não for assim, quem custeia a provisão do bem não pode impedir que qualquer outro beneficie dele, e de graça (à «boleia», de «borla»: «free rider»). Só um benemérito ou alguém que possa excluir os outros do acesso, ou forçar todos a pagar, – já que todos podem beneficiar –, o poderão oferecer.

A propósito de bens públicos fala-se na publicização de bens (tornar o custo de um bem, em custo público).

Pode distinguir-se Publicização em:

�Parcial: Quando o Estado intervém e sustenta uma parte do custo de uma Entidade Privada (Ex.: O Estado dá x % à Lusófona para comprar cadeiras); É onde se encontra, também, o Principio do Poluidor/Pagador, chama-se a isto Socialização das Externalidades, num contexto em que essa poluição seja necessária para a evolução do homem.

�Total: O Estado sustenta na totalidade um custo de uma Entidade Pública (como os Hospitais ou Escolas Públicas)

Outras causas, de incapacidade de mercado, são as externalidades (ou efeitos externos fortes), que podem ser Positivos ou Negativos.

Ex.: Se o meu vizinho puser música jazz e eu não gostar, dizemos estar perante uma externalidade (efeito externo forte negativo), se, pelo contrário, me agradar, estamos perante um efeito externo forte positivo.

Outro Ex.: Positivo – o nascimento de Universidades Privadas que permite maior número de licenciados.

Negativo – o mercado não conseguir absorver esse maior número de licenciados.

Uma outra incapacidade de mercado está relacionada com as incapacidades macroeconómicas;

� - Quando um privado sozinho não consegue controlar a inflação ou desemprego;

� - Todos os excedentes na UE;

� - Quando se podem ver pessoas nas lixeiras a procurar comida (por exemplo em Caracas) e noutro local (Austrália) se enterravam ovelhas para aumentar o preço da carne. In Revista Expresso. Nota: A Ética e a Política são questões Socio-económicas, quando vistas na capacidade da sobrevivência dos povos.

Legislação a utilizar:

- CRP – Sistema Financeiro – Parte II, Titulo IV – Artºs 101º a 107º;

- Lei de Enquadramento Orçamental, 91/2001 de 20 de Agosto, (com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica 2/2002 de 28 de Agosto, que incide sobre a estabilidade orçamental (Titulo V); Lei 23/2003 de 2 de Julho, em que só foi alterado o Artº 35º; Lei 48/2004 de 24 de Agosto (Lei de enquadramento do OE), que renúmerou e republicou a Lei;

- Lei 98/97 de 25 de Junho (Lei do Tribunal de Contas);




- Decreto-Lei 166/98 de 25 de Junho (Controlo interno do Tribunal de Contas);

- Decreto-Lei 131/2003 de 28 de Junho;

Orçamento de Estado:

Antes dizia-se «Orçamento Geral do Estado» – Hoje: Depois de 1982 «Orçamento de Estado»

Uma História…

A nossa história passa-se numa ilha deserta, sem qualquer influência do mundo exterior (Estou a definir uma economia autárcica, fechada).

Suponha-se que há apenas três habitantes nessa ilha, por certo únicos sobreviventes de um naufrágio. E, suponhamos ainda que cada um dos indivíduos se especializa na produção daquilo para o qual está mais apto.

O indivíduo A na produção de alimentos. O B na confecção de vestuário e o C em construir as tocas habitacionais de que precisam.

Portanto, nenhum deles é auto-suficiente, pois, cada um necessita de alimentos, vestuário e habitação. Todavia, ao especializarem-se e trocarem os seus excedentes, cada um deles pode beneficiar de níveis mais elevados de consumo de alimentos, vestuário e habitação do que se cada um produzisse tudo só para si.

Por conseguinte, esta economia estanque possui algumas características de uma economia do mundo real porque, na ilha, as pessoas agem como unidades económicas e verificam-se a especialização e as trocas. Contudo, no mundo real, as trocas fazem-se através de transacções que implicam a utilização de meios de troca aceitável, geralmente, o dinheiro.

Vamos então admitir a hipótese, improvável, de que o meio de troca que existe na nossa ilha é a moeda, que, ainda ficou nos bolsos de um dos náufragos, e que, o valor total é de 10 €. Os 10 € representam a oferta de moeda da nossa economia na ilha deserta. Vamos ainda supor que, no período de um mês se verifica a seguinte sequência de acontecimentos;

O individuo A, que possui inicialmente os 10 € gasta este montante na compra de vestuário a B. Por seu turno, B, utiliza os 10 € no pagamento a C pela reparação da sua cabana. Enquanto C, gasta o seu rendimento na compra de alimentos produzidos por A.

Pode então dizer-se que, no mês em questão, a despesa total na economia da ilha perfaz os 30 €.

Este valor é igual ao rendimento total dos três indivíduos e também é igual ao valor dos bens e serviços produzidos na economia da ilha.

Podemos então enunciar que a despesa total é igual ao rendimento total, que é igual ao valor da produção total de bens e serviços, de onde a igualdade entre despesa, rendimento e produção é algo que está correcto em termos gerais.

C A B




É importante observar que a despesa total de 30 € mensais é financiada por uma oferta de moeda de apenas 10 €. Isto prova que a relação entre fluxo de despesa e montante de moeda se deve exprimir em termos de “velocidade de circulação de moeda”.

No nosso exemplo, esta velocidade é de 3 por mês porque muda de detentor 3 vezes em cada mês. Assim, num ano, pode prever-se que a moeda mude de mãos 3x12 = 36 vezes.

Por isto, é correcto afirmar-se que a velocidade de circulação da moeda é de 36.

Por outro lado, se o que aconteceu este mês se for repetindo no resto do ano, também podemos dizer que a despesa será de 12x30 €/mês, isto é, 360 €/ano. Este valor será igual ao rendimento total, que como já vimos, é igual ao produto total.

Se supusermos que os nossos três indivíduos constituem a totalidade da economia nacional, podemos afirmar, correctamente, que a despesa nacional é igual ao rendimento nacional, que é, por sua vez, igual ao produto nacional (neste caso 360 €/ano). De onde, o rendimento “per capita” é de 120 € (360/3).

Só que, a partir desta informação, não é possível dizer que quantidade de alimentos, vestuário e habitação, os habitantes da ilha possuem para consumo próprio. Mas, se na nossa ilha, o montante da moeda duplicasse para 20 € e supondo que a velocidade de circulação da mesma se mantinha em 36 por ano, então o valor do produto nacional passaria a ser de 720 €/ano.

Isto pode representar uma subida real no valor dos bens e serviços produzidos e vendidos, como também pode reflectir uma diminuição no valor da moeda, tal que o poder de compra de cada € baixou para metade do valor anterior. Então, é necessário ter cuidado em distinguir o valor real do produto nacional e o aumento do valor do produto nacional, em termos de moeda.

Concluindo, é necessário ter em atenção que a nossa ilha não tem ainda relações de comércio externo com outras ilhas, não existe fisco nem despesa pública. E os náufragos estão felizes, por agora.

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Factos e Normas de Finanças Públicas;

Há normas que regulam cada ramo do Direito (Ex.: Normas de Direito Financeiro). O que significa que a autonomia da cadeira seja posta em causa por depender de outros ramos de

Direito.

A autonomia do Direito Financeiro existe porque há normas que lhe assistem e também por se relacionar com outros ramos de Direito (Ex.: Direito Constitucional).

O Direito Financeiro também se prende com o Direito Administrativo, já que são os próprios critérios que executam as obras da Administração Pública.

O Direito Financeiro também tem a ver com o Direito Penal, em sede de crimes que tenham lugar no âmbito da tributação. Prende-se igualmente com o Direito Processual, que é o modo através do qual o cidadão se pode opôr validamente a um acto da Administração Pública.

Mas, também se prende com o Direito Privado ou ao Direito Internacional, este último por meio do Tratado da UE e por meio das tentativas de evitar a dupla tributação (Ex.: Professores a leccionar no estrangeiro pagam tributações em dois países).

Fontes do Direito Financeiro;

�Direito Constitucional;

�Lei e Decreto-Lei;

�Decreto Legislativo Regional;




�Jurisprudência (mas só aquela que sai do Tribunal de Contas);

�Doutrina (com muito pouca influência);

�Costume (com as suas diferentes teorias das Universidades de Coimbra e de Lisboa);

Anualmente temos:

- Um Orçamento de Estado;

- Um Plano Económico, tem expressão financeira no Orçamento, é incorporado no Orçamento, e, é anual porque o Orçamento também o é. Isto é um costume. Este plano foi mal aproveitado pelo povo português. O Planeamento implicava que um conjunto de boas cabeças pensasse o que faltava para o país, em cada sector (analisando Importações, Exportações, Emprego, etc. – Se um privado quisesse criar uma empresa guiava-se por este planeamento, o que não foi aproveitado)

Interpretação das normas de Direito Financeiro:

Faz-se de acordo com os Artºs 9º a 11º do Código Civil.

�A Aplicação no tempo é de acordo com os Artºs 12º e 13º do Código Civil.

�A Aplicação no espaço: Uma norma de Direito Financeiro só se aplica em Portugal (É o Principio da Territorialidade)

Finanças Públicas – Conceito.

Que fenómeno é este e que se encontra paralelo com outro fenómeno (Finanças Privadas)?

Enquanto que a cadeira de Economia Politica é relativa a finanças e fenómenos de natureza privada, as Finanças Públicas desenvolvem perspectivas que traduzem aspectos financeiros de economia pública (Finanças Públicas).

Diferenças da Actividade Financeira:

- Orçamento de Estado;

- Conta do Estado;

A Economia Privada traduz, por excelência, uma actividade baseada na troca privada (dos particulares) maxime aquela que assenta na base contratual. Obrigações que são necessariamente bilaterais (pelo menos dois sujeitos).

Quem se envolve nesta economia?

��Pessoas singulares (indivíduos);

��Sujeitos económicos que desenvolvem actividades (colectivos);

�� As Famílias (é aqui que se verifica mais o fenómeno das Finanças Privadas);

�� Outras organizações de base contratual;

Falamos assim do aparecimento de um fenómeno (no seio desta economia privada) de Finanças Públicas.

O que são afinal as Finanças Privadas?

Aspectos tipicamente monetários de financiamento de uma economia privada, aspectos estes que se desenvolvem obrigatoriamente no seio do mercado livre, tendo em conta a igualdade e livre concorrência, a Lei de oferta e da procura e sobretudo que se caracterizam pela livre formação dos preços de mercado.




Finanças Públicas são um pouco diferentes. São, claramente, um fenómeno financeiro da economia pública (desenvolvida no seio do Estado e das Entidades Públicas). Assim, traduzem uma verdadeira troca que, no entanto, já não tem base contratual, é sim uma troca pública, já que há uma contraprestação, mas que não é directa.

Esta troca pública é baseada nos poderes de autoridade. O Jus Imperi das Entidades Públicas que têm possibilidade de exercer o poder sobre o património dos particulares.

O Estado/Entidade Pública tem obrigações de prestar um serviço à sociedade e nós, enquanto cidadãos, temos obrigações de financiar a economia pública (através de taxas moderadoras, impostos, etc.) para ver satisfeitas as nossas necessidades. Só assim o Estado consegue obter financiamento, receitas, para posteriormente fazer despesa e oferecer à sociedade bens e serviços necessários à satisfação dos cidadãos.

As Dimensões Territoriais de que falamos em Finanças Públicas, em sentido amplo, são:

� O Estado;

� O Poder Local (autarquias);

� O Poder Regional (Regiões autónomas);

Há um núcleo, nas Finanças Públicas e no Estado, necessário à realização das necessidades da sociedade:

� A Justiça;

� Zonas de Administração Civil;

� A Diplomacia;

� A Segurança Nacional e Internacional (defesa interna e externa);

� Incapacidades Macroeconómicas de Mercado (que obrigam politicas de actuação ou apenas de intervenção do Estado) a):

��Inflação;

��Desemprego; a)

Politicas de deflação (combate à inflação) e Politicas de Emprego (combate ao desemprego).

É impensável que estas áreas (zonas exclusivas das Finanças Públicas – Objecto Cientifico

das Finanças Públicas é o fenómeno financeiro) sejam algum dia privatizadas, isto porque, só existem nas Finanças Públicas e porque são caracterizadas por serem sociais, politicas e económicas e financeiras, enquanto Poder Político.

Isto não exclui que o Estado, enquanto sujeito económico, concorra com outros sujeitos, nomeadamente nas áreas da saúde, educação, banca, telecomunicações, … Eram áreas que, antes do 25 de Abril de 1974, eram privadas, foram nacionalizadas progressivamente até 1990, e, voltaram novamente a ser privatizadas.

São hoje áreas concorrenciais em que os privados intervêm com o objectivo do lucro, objectivo que nunca será o do Estado.

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Incapacidades de Mercado… continuação.

Os custos decrescentes e o efeito de monopólio (São duas realidades)

Raciocínio: Uma fábrica produz 100 pares de sapatos por dia. Cinco fábricas produzem 10 pares de sapatos por dia. Temos aqui uma empresa com grande capacidade de produção.

Os custos decrescentes; Colocar o último par de sapatos ao preço do penúltimo par produzido. As pequenas empresas que não conseguem diluir os seus custos, nunca conseguem colocar sapatos ao




mesmo preço que a grande empresa. Isto faz com que, a médio prazo, as empresas pequenas não consigam escoar o seu produto e tendem a fechar. Gerando assim outras incapacidades de mercado: o efeito de monopólio. A grande empresa vai agora poder praticar a renda monopolista, colocando o produto ao preço que quiser. Ao ser a única, se não existirem regras claras de concorrência, há uma incapacidade de mercado (Inconstitucionalidade directa (fecho das outras fábricas) – Custos decrescentes.

Incerteza e risco na actividade económica

O Risco: Existem vários riscos na economia que não compete ao Estado suportar. O seguro automóvel é suportado pelos cidadãos. Contudo, existem outros riscos, os quais os cidadãos não podem suportar e geram uma incapacidade de mercado (a doença ou a incapacidade para trabalhar). Por isso existe a Segurança Social.

A Incerteza; A produção de energia que a construção de uma barragem pode resolver, não pode ser calculada por uma seguradora, porque não consegue calcular o grau de pluviosidade de um país, de tal forma que o Estado tem que intervir e os particulares não chamam a si o investimento total.

Optimização do bem-estar social

O Estado tem, através das Finanças Públicas, que satisfazer as necessidades sociais de todos. Temos que assegurar que isso é bem feito. Isto é, alcançar o melhor bem-estar para um maior número de cidadãos.

Defensores da teoria da optimização social foram Pigou e Pareto.

Pigou; Numa época em que não existia sufrágio universal, defendia que, quanto mais pagássemos de imposto mais receberíamos em bens públicos oferecidos e, quando chegássemos a um ponto de satisfação deveríamos começar a pagar menos, recebendo os mesmos bens públicos. Apresentava o exemplo que, ele próprio, em caso de doença recorreria a uma clínica privada, enquanto que a sua empregada iria para um hospital público, logo, esta deveria pagar mais impostos do que ele. Não pensando na “opção de escolha”, a que o cidadão tem direito, solucionou o problema da “proporcionalidade fiscal” com o Principio da “progressividade fiscal” que ainda hoje existe, e que a ele devemos.

Pareto; Com a Democracia já instalada e o direito de voto consagrado, ele, quis atingir um “óptimo social”. Decide que se deve fazer duas perguntas aos cidadãos:

Temos a situação X (oferta de bens que contemplava 50% cidadãos), mas queremos mudar para a situação Y (Oferta de bens aos cidadãos, que contempla mais 5% dos cidadãos do que a estabelecida na actual situação X). Se a maioria votar X, é sinal que X se mantém, situação eficiente. Caso contrário, fazendo a mesma pergunta na “public choice”, se a maioria não se importar de mudar para Y desde que se mantenham as regalias de X, teríamos a situa X+Y, dava-se uma melhoria na oferta de bens a que se chamaria de situação óptima, ou seja, Óptima Pareteana.

Conclusão

Relativamente à optimização social e em termos de bem-estar vejamos Pigou e Pareto. Não se trata de dizer que é melhor aumentar os impostos ou reduzir as despesas. Trata-se de dizer que numa situação em termos de bem-estar se pode encontrar uma solução melhor do que a outra.

Pigou parte do principio em que o individuo recebe utilidades e entende que o pagamento de impostos para financiar os bens públicos é uma desutilidade, pois é medida em termos de custo de oportunidade ao sacrifício privado. Para cada pessoa o ponto óptimo de oferta de bens públicos é o ponto em que a utilidade dos bens públicos é igual à desutilidade do imposto, ou seja, a partir daí se pagasse mais imposto implicaria mais sacrifício do que os benefícios já obtidos.

Assim, até ao equilíbrio imposto/bem público interessa pagar mais impostos, depois interessa receber menos bens públicos e não pagar mais impostos.




Então, para Pigou, a distribuição da carga fiscal deve basear-se numa desigualdade e a redução das desigualdades é que aumenta o bem-estar geral, repartindo de acordo com a capacidade de cada um (Principio da progressividade fiscal).

Pareto diz que cada pessoa é o melhor juiz do seu próprio bem-estar. Se o bem-estar de uma pessoa é melhor na situação X do que na Y e se o bem-estar de todos os outros não é menor em nenhuma das duas, então o bem-estar social poderá ser melhor em X do que em Y. Assim, para Pareto, uma situação eficiente é quando não for possível nenhuma melhoria da situação dos membros de qualquer sociedade sem prejuízo dos restantes (X=X), as pessoas não quiseram X por poder haver uma pioria nas suas condições. Enquanto que uma melhoria Pareteana é qualquer transformação que melhore pelo menos o bem-estar de um indivíduo sem diminuir o bem-estar dos restantes (X+Y), porque Y vai acrescentar a X melhorias no bem-estar.

Para terminar a dicotomia entre Finanças Públicas e Finanças Privadas relevamos agora três características que as definem, as relacionam e que também as diferenciam;

Finanças Públicas Finanças Privadas

Fala-se necessariamente de uma actuação financeira exclusiva dos Entes Públicos, maxime, o Estado (que engloba as outras Entidades Públicas: Autarquias Locais e

Regiões Autónomas). Nestas empresas públicas existe necessariamente a necessidade de satisfazer necessidades públicas (necessidades, enquanto seu objecto são de satisfação passiva: Decisão politico-financeira (moral-positiva) - princípios para uma melhor vivência em sociedade). As que são sentidas em sociedade (dos sujeitos que vivem em sociedade), porque vivemos em sociedade. Necessidades que só podem ser satisfeitas pelas Entidades Públicas por meio de financiamentos que o Estado vai buscar através do seu poder de autoridade, o poder de Jus Imperi, que pode impor, nomeadamente através das receitas tributárias (pode dispor dos impostos que ele próprio

cria).

Actividade que só aos particulares diz respeito. O seu meio de financiamento é único e exclusivamente baseado na relação de troca, sempre assente na livre formação dos preços no mercado, ou seja, não há possibilidade do sujeito económico privado dispôr de impostos, não tem poder de coação, nem poder de autoridade.

O Estado e qualquer Entidade Pública, com poderes financeiros de produção de bens e serviços públicos com vista à satisfação das necessidades públicas nunca tem como objectivo a venda dos bens que produz. Num contexto de Ente Público (empresas públicas têm orçamentos próprios, gerem as suas receitas, são autónomas do Orçamento Público do Estado). Ente Público entende-se por: Estado, Autarquias Locais e Regiões

Autónomas. O Estado não pode ter o intuito do

Pressupõem a satisfação das necessidades dos particulares, já que são actividades dos particulares. Estas necessidades, nesta dimensão, só são possíveis pela existência de fenómenos de livre troca no mercado e são chamadas de satisfação activa (auto-satisfação do mercado). Assim, surge outro elemento que distingue claramente Finanças Públicas de Finanças Privadas já que estas últimas só têm um objectivo por parte de quem gere as receitas – o lucro, e obviamente sobre os bens produzidos




lucro quando se propõe satisfazer as necessidades públicas. Não há lucro no Estado, não se propõe obter receitas superiores às despesas.

anteriormente. Satisfação das necessidades privadas (Oferta/Procura).

As despesas não determinam as receitas porque estamos num Estado de Direito Democrático com um sistema representativo e a Assembleia da República tem obrigações de travar, nomeadamente a elasticidade dos impostos. Daí que, sejam as receitas tributárias, o grande “bolo” para satisfação das despesas. Nas Finanças Públicas não há causa / efeitos, o que existe é coordenação / interacção através de instrumentos financeiros, entre as receitas e as despesas do Estado, e, consoante a situação conjuntural decide-se onde se vai buscar mais receita e criar menos despesa.

As Receitas (lucro) originam as despesas. Esta situação causa efeito (- lucro gera mais investimento; - prejuízo origina encerramento das empresas).

O que é que se entende por Finanças Públicas?

A Actividade financeira das Entidades Públicas dotadas do poder de autoridade – Jus Imperi – que se dispõem à obtenção de bens económicos e emprego/gestão desses bens económicos com vista à satisfação das necessidades colectivas. As necessidades colectivas são necessidades Públicas, Sociais e de Satisfação Passiva.

O Sistema Financeiro

Funções:

1 – Afectação de recursos – Função Clássica.

A afectação de recursos tem a ver com a actividade financeira do Estado (satisfação de necessidades) – onde se insere uma externalidade forte: Educação.

2 – Distribuição da riqueza

Alteração na repartição da própria riqueza, naturalmente com a politica de rendimentos e de preços. Preços administrativamente ou politicamente fixados, estes é que são a politica de preços. A distribuição da riqueza também tem a ver com a progressividade fiscal, e aqui temos que ir ao pensamento de Kaynes: “Aumentar os salários para repor o rendimento disponível para

afectá-lo ao consumo”. Deixava-se assim um rendimento disponível para as classes mais desprotegidas, para terem mais afectação ao consumo.

3 – Estabilização Económica

Estabilidade de preços. Equilíbrio externo (Balança de Pagamentos), Reformas Estruturais (Idade da reforma e meios como são atribuídas as reformas). O combate às flutuações económicas tem a ver com, não tanto com os ciclos económicos, mas com os ciclos politico-eleitorais.

Hoje temos conflitos entre as três funções do sistema financeiro:

Como compatibilizar a diminuição da inflação e do desemprego [Estaglefação – A união

do desemprego com a subida dos preços] já que há que reduzir despesas para controlar a inflação, o que implica um aumento de desemprego.




O crescimento da satisfação das necessidades públicas (mais hospitais, mais pontes, …) reflecte-se no crescimento das despesas públicas o que implica por sua vez um aumento dos impostos para cobrir essas despesas e este aumento dos impostos põe em causa o crescimento económico (porque há menos investimento) e a redistribuição da riqueza na medida em que pode levar àquilo a que se chama uma saturação fiscal, que tem a ver com a fraude ou evasão fiscal. A curva de Arthur Laffer dizia exactamente que à medida que os impostos aumentam num sistema progressivo há uma maior tendência para a fuga e para a evasão fiscal.

�� O crescimento económico implica poupança. E esta, como dizia Keynes: é superior nas classes de maiores rendimentos. Então parece que havia de isentar essas classes de impostos, para que constituíssem poupanças para investimentos futuros. Se as classes superiores não pagassem impostos estávamos perante uma inconstitucionalidade fiscal, e estávamos contra o sistema progressivo de impostos.

�� Qualquer das funções do sistema financeiro, se colidirem umas nas outras, geram as chamadas situações dilemáticas. Temos dois objectivos para atingir, e, se estes colidirem (combatendo o desemprego e baixando a inflação. Quando não colidirem temos uma situação … e não dilemática.

Dentro do regime capitalista surgiu o liberalismo. Este, liberalismo económico, em finanças públicas quer dizer época das finanças neutras ou clássicas (ainda que, em termos absolutos não há nada neutro).

Os elementos para por em marcha uma politica financeira são as receitas e as despesas.

Há dois tipos de politicas:

Orçamental Expansionista – Quando aumentam as despesas;

�� Financeira Contraccionista – Mais impostos (aumento das receitas);

Consoante se decida aumentar as receitas ou reduzir as despesas.

O período das finanças neutras (clássicas) surge basicamente em 1933 na era de Roosevelt e caracteriza-se por:

��Privatização da Economia;

��Existência de um sector público muito reduzido (muito pouco património do Estado). Se o Estado tiver um património sólido permite-lhe ter um maior equilíbrio, entre Politica Fiscal e Politica Patrimonial. É a isto que o Professor Sousa Franco chamou de desdogmatização ou desamortização. A desamortização é o Estado alienar, vender, doar aquilo que não lhe interessa para que lhe dê receitas para cobrir as suas despesas. Há coisas que o Estado tem que manter mesmo que lhe dêem prejuízo (hospitais, saúde e outros que satisfaçam as carências sociais). Os outros bens patrimoniais devem existir para cobrir as despesas das outras que o Estado deve manter;

��Principio do mínimo – Qualitativa e quantitativamente a actividade financeira deve reduzir-se ao mínimo imprescindível;

��Simplicidade das Finanças Públicas – Separação entre Economia e Finanças. Actualmente temos um Ministério da Economia e um Ministério das Finanças. Se as finanças são interventoras, então tem que existir uma actividade reguladora pelo Ministério da Economia.

��Princípio da neutralidade das finanças – Não se aceita nenhuma Politica Financeira que não seja neutra. (Não há politicas financeiras neutras: sempre que se toca nas receitas e nas despesas temos actividade económico-financeira);

��A concepção do Imposto (Principio fortíssimo das actividades) – Tem a ver com a ideia que o imposto é uma contribuição de cidadania. Historicamente é perfeita. E, se estivesse enraizado na sociedade não havia quem fugisse aos mesmos.




A desconexão desta parte histórica é que faz com que a cultura da fuga aos impostos hoje exista fortemente. Se houvesse uma correcta ideia de cidadania baseada neste princípio, todos pagariam os impostos devidos, mas certamente que a curto prazo essa prestação individualmente tornar-se-ia menor. A economia paralela é também um dos factores que em muito prejudica a economia portuguesa.

Ex.: Economia paralela é aquela que se faz concorrencialmente e não cobra impostos. No caso de uma marca de automóveis de origem passa factura, a oficina da esquina não.

Nesta época os empréstimos externos não eram bem vistos para obtenção de equilíbrio orçamental, já que significava o endividar as gerações vindouras. Contudo, Salazar quebrou este princípio ao contrair um empréstimo para a construção da ponte 25 de Abril (antes ponte Salazar), pois considerou que as gerações vindouras também viriam a ter proveito de tal obra.

Causas que levaram à transição das finanças neutras para as finanças activas:

1. Aumento da intervenção politica das classes mais desfavorecidas, através do sufrágio universal. E, neste caso, universal e directo. Tem a ver com o facto de todos poderem votar em governos que lhes proporcionassem satisfações sociais que ainda não viram satisfeitas. Este fenómeno fez com que acabasse com o voto censitário;

2. Aparecimento do Partido dos Trabalhistas (GB, por exemplo) e influência, da altura, dos partidos socialistas;

3. Concentração de empresas – Fenómeno que deu origem a que o Estado interviesse na economia através das politicas monetárias – Bancos de 2º grau;

4. O Estado é chamado a satisfazer novas necessidades sociais. Estas novas necessidades têm a ver com o voto de que falámos antes. Uma nova assistência social, mais hospitais, mais médicos, etc.… (Isto não acontecia nas finanças neutras);

5. Surgem as políticas económicas que demonstram que o equilíbrio não é uma tendência normal da economia. E, que, existem factores que só o Estado pode contrariar. Estas foram as teorias de Keynes e Wicxell. (As causas de incapacidade de mercado de que já falámos têm a ver com isto);

6. A I Grande Guerra Mundial, 1914/1918;

7. Pós I Grande Guerra Mundial: Sempre depois de uma Grande Guerra tem que haver uma maior intervenção do Estado;

8. A Grande Depressão, 1929/1933 (Além das graves consequências económicas à crise financeira junta-se a crise de superprodução: apesar da descida dos preços, grande parte do mercado agrícola e industrial não tem compradores. Milhares de empresas têm de fechar, o desemprego aumenta brutalmente, provocando uma redução do poder de compra e uma redução da procura.

A rápida propagação da crise à Europa deveu-se, sobretudo à retirada de capitais, uma vez que desde a I Guerra, os bancos americanos faziam importantes investimentos na Europa e, além disso concediam importantes empréstimos. Com a eclosão da crise, os americanos procuram fazer regressar os seus capitais provocando uma grande perturbação na Europa. Muitos bancos, sobretudo na Áustria, Alemanha e na Inglaterra, faliram ou conheceram sérias dificuldades, o mesmo aconteceu com as empresas que necessitavam de empréstimos bancários para sobreviverem);

9. A II Grande Guerra mundial 1932/1945;

10. Pós II Grande Guerra Mundial: Com o Plano Marshall – Programa anunciado pelo Secretário de Estado americano George C. Marshall em 1947 para reconstruir a Europa depois da Segunda Guerra Mundial (European Recovery Program). Até 1952, foram disponibilizados 14 mil milhões de dólares a 18 países na Europa Ocidental sob forma de créditos, subvenções a fundo perdido, ajuda em espécies e alimentar. O Plano Marshall desempenhou um papel essencial na




reconstrução da economia na Europa Ocidental especialmente na Alemanha Ocidental. Em termos políticos veio completar a política americana no sentido de conter a influência comunista;

11. Choques exógenos, dos anos 70/80, do Petróleo: A verdadeira alta de preços do barril

de crude ocorre em geral dois a três anos depois da viragem inicial para a alta de preços. Este

comportamento em diferido é particularmente visível no pós-choque petrolífero de 1979 (quando o

barril passou para cerca de 6 dólares). O disparo recorde de preços ocorreu em 1981-1982 com o

barril a mais de 30 dólares (equivalente a 50 dólares actuais), cinco vezes superior ao preço de

1979.

12. NOEI (Nova Ordem Económica Internacional) – Surge nos anos 80 e na sua base esteve a ajuda dos países ricos do hemisfério norte aos países pobres do hemisfério sul. O Estado aqui interveio tanto quanto ainda hoje se põe em causa a verdadeira ajuda aos verdadeiros países carenciados. Neste âmbito fez-se o Live Aid. Como cabeça de cartaz esteve Bog Geldof na Etiópia que negociou acompanhar de terra em terra e entregar os bens conseguidos para que não se corresse o risco de se “perderem” pelo caminho. A NOEI ainda hoje está em vigor;

Assim chegámos às Finanças Activas ou Funcionais:

I. Autonomia do Sector Privado;

II. O lugar das Finanças Públicas está ao lado das Finanças Privadas (Importa é o Governo acautelar-se tanto com uma como com outra);

III. A satisfação na obtenção do Óptimo Social (Pigou e Pareto);

IV. Pluralidade do sector público multiplicando-se as empresas públicas;

V. A Política Financeira surge como Politica Económica Activa;

VI. O Estado deixa de ser abstencionista;

VII. Há um crescente poder do Governos, em termos executivos;

VIII. Surgem certos direitos económicos e sociais (o direito à Segurança Social, ao Trabalho, à Saúde, etc.);

IX. Ressurge o Património do Estado, surgindo assim um maior número de receitas patrimoniais;

X. O imposto passa a ter uma perspectiva extra fiscal porque serve tanto para distribuir riqueza como para controlar a inflação;

XI. Há uma limitação ou abandono do Equilíbrio Orçamental. Há autores que defendem

desequilíbrios orçamentais monetários para que futuramente se atinja o equilíbrio;

Momento Actual:

1. Assistimos a uma queda dos Marxistas e dos Socialistas Colectivistas;

2. Assistimos ao fim de muitos Dirigismos Económicos;

3. Esbateu-se o Fenómeno da Solidariedade e aumentou o Individualismo;

4. Procura-se o Equilíbrio Orçamental;

5. Tenta-se conter a Divida Pública;

6. Tenta-se conter a Burocracia;

7. Tenta-se aliviar a Carga Fiscal;

8. Dá-se mais valor à Política Monetária, neste momento está no BCE. Nós temos o OE;

9. Privatizam-se empresas;




10. Esbate-se o Plano Económico e o Orçamento passa a ser o maior Instrumento de Intervenção do Estado;

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Conceito de Finanças Públicas;

1 – Sentido Objectivo – Actividade Financeira das Entidades Públicas;

Aspectos Importantes 2 – Sentido Orgânico;

3 – Sentido Subjectivo;

� Sentido Objectivo – Conjunto de actos sucessivos e sequenciais com vista a um determinado objectivo. Modo/Forma de satisfação das necessidades públicas. Olha a actividade financeira: Quem exerce essa actividade na afectação dos recursos públicos para satisfação das necessidades públicas;

Actividade Financeira das Entidades Públicas:

- Quem procede?

- Quem gere os recursos para satisfazer as necessidades públicas?

- Como os procede?

� Realização da despesa Pública

� Obtenção da receita Pública

Interacção não é mais do que gerir os recursos (entre receitas e despesas). Isto, só é possível com base em instrumentos financeiros: Orçamento de Estado e a Conta do Estado, mas, também têm outro instrumento: O Património do Estado (Instituição Financeira instrumental da gestão de receitas e despesas).

Património do Estado:

É muito mais do que aquilo que integra o OE. É mais abrangente. É o conjunto de bens activos e conjunto de responsabilidade ou dividas que o Estado tem num determinado momento.

Bens � Activos

Responsabilidade ou Dividas � Passivos

Este Património do Estado pode por sua vez ser gerido por outros Instrumentos do Estado, como por exemplo o Tesouro Público, Instituição autónoma do Estado. O Tesouro Público, entre as suas múltiplas Funções, tem a Função de Tesouraria, Gestão de Activos e Passivos do Património do Estado. Património Monetário do Estado, no ano presente, com base no OE.

O Património Duradouro é atribuído ao Instituto de Gestão de Crédito Público, que gere os activos e os passivos numa dimensão para além do ano – Dimensão Duradoura. Em termos orgânicos quem gere esta Actividade Financeira é o Ministério das Finanças.

Exigem entre elas o Principio de coordenação e interacção entre as receitas e as despesas




�Sentido Orgânico – Analisa quem exerce a actividade financeira das Entidades Públicas (Instituições, Órgãos).

A Actividade Financeira das Entidades Públicas traduz-se na obtenção e emprego de bens, ou seja, o Estado tem que gerir os bens públicos e adaptá-los às necessidades públicas.

Tipo de Bens

Económicos: Bens Públicos, embora com quase as mesmas características dos Bens Económicos Privados.

Porquê bens económicos?

�Porque implicam um custo de produção e nascem de um esforço;

�Porque são dotados de raridade e escassez;

�Porque têm que ser dotados de acessibilidade;

Mas, os Bens Públicos, são Bens:

� Para a satisfação das necessidades colectivas;

� Não emulativos e não rivais (estão disponíveis para todos);

� Não exclusivos (a minha utilização não impede que outro também os utilize);

� Que prestam utilidades indivisíveis (para todos, de forma genérica e indeterminada);

� Não têm preço formado no mercado;

Os bens Privados:

�� São emulativos e rivais;

�� São exclusivos;

�� Prestam utilidades divisíveis;

�� Têm sempre um preço formado no Mercado;

As necessidades colectivas financeiras públicas:

� Sociais, na medida em que resultam de uma vivência social e são sentidas pela totalidade dos membros de uma sociedade. São necessidades que, na sua satisfação devem ser um princípio sempre prosseguido pelo Estado ou outros Entes Públicos;

� Necessidades de satisfação Passiva, já que são aquelas, contrariamente às necessidades de satisfação activa, não pressupõem a procura por parte dos sujeitos dos bens produzidos no mercado. São necessidades satisfeitas tendo em conta a decisão da sociedade;

�Sentido Subjectivo – É o terceiro sentido das Finanças Públicas e olha para o conceito como uma disciplina que estuda as Leis e os Princípios que regem a Actividade do Estado, em termos amplos. São o conjunto de Princípios teóricos que norteiam a Actividade Financeira do Estado e dos outros Entes Públicos. Ainda que estas Leis e Princípios sejam avulsas (sem código) são regras que disciplinam o Direito Financeiro.

Social – Porque existe em sociedade;

Fenómeno Financeiro Politico – Porque a coação também o caracteriza;




Económico – Porque a própria actividade financeira também é actividade económica;

Relação do Fenómeno Financeiro/Poder Politico com o Poder Económico:

(Relação que se faz a três níveis)

�� A Ordenação Económica;

�� A Intervenção Económica (quando intervém o Estado, legislando para obter receitas);

�� A Actuação Económica: Verdadeiro objecto das Finanças Públicas. É quando o Estado é sujeito e produz, gere e satisfaz as necessidades colectivas (quando, em função do OE, realiza despesas e para tal tem que cobrar);

- Património

- Fiscal

- Tributário

Ordenação Económica: Uma das primeiras Funções dos Poderes Públicos é Definir e Estabelecer os Quadros Gerais de carácter jurídico e social onde se deverá desenrolar a Actividade Económica influindo nesta actividade e condicionando a Actuação dos Sujeitos Económicos;

Tem que haver uma definição e execução de uma politica ou doutrina Económico-social do Estado (se estamos perante um sistema económico liberal, capitalista, etc., …)

As doutrinas e políticas económico-sociais enraizadas num Estado têm que especificar e

concretizar-se em normas e princípios gerais aos quais deve obedecer toda a vida económica (falamos da CRP, em concreto da Parte II que é a Organização Económica onde estão os aspectos fundamentais que demarcam a vida económica)

�� O Estado, através dos seus órgãos de soberania e com competências específicas na área económico-financeira, podem e devem definir as normas gerais que já não demarcam os quadros fundamentais da vida económica (CRP é que faz) mas que eles se subordinam. Em termos práticos, são todos os ramos do direito que estejam ligados à vida Económico-social;

�� O Estado tem uma dimensão de ordenação da vida económica ao nível da

administração (nos serviços da administração pública, quando ordena juridicamente os Tribunais). Esta é já uma área da ordenação que entra, ou pode entrar, paredes-meias com a intervenção. Nesta função de ordenação, prevalece sempre a vinculação, já que é dotado de poder.

Actua como produtor, igual a qualquer outro produtor, sujeito passivo. Estas três relações podem existir

cumulativamente. A �� existe sempre necessariamente. A �� e a �� podem existir com maior ou menor intensidade.




___________ «» __________

Relações que o Poder Politico tem com a Actividade Económica;

1. Ordenação económica;

Cabe aos Poderes Públicos estabelecer os Quadros Gerais (reguladores) em que toda a Actividade Económica (financeira do Estado) tem de se desenvolver (por mais liberal que seja a sua filosofia económica e social): da Constituição Económica e da Legislação Económica às Próprias Directivas e Decisões Concretas da Administração Económica… A máquina Político-administrativa procede à definição do enquadramento da vida económica, designadamente de natureza jurídica e social; e assim estrutura a Actividade Económica e condiciona a Actuação dos Sujeitos Económicos.

Não é apenas no domínio jurídico que esta forma de Actuação do Poder Político sobre a Actividade Económica se concretiza, decorre também da modelação, no domínio extra-jurídico, das diversas Instituições Sociais (hábitos, formas de comportamento, grupos inorgânicos ou organizados de forma não jurídica, etc.).

Tal forma de Actuação constitui o que pode chamar-se domínio da ordenação da actividade económica (ou ordenação económica).

Um primeiro aspecto resulta naturalmente da definição e execução e uma doutrina ou política económico e social seguida pelo Estado: abstencionista, liberal, socialista, comunista, etc. A doutrina Económica do Estado, explícita ou implícita, constitui uma primeira forma de Ordenação genérica da Actividade Económica e Social, à qual hão-de conformar-se as suas actuações

políticas e as dos sujeitos privados.

As doutrinas e políticas económicas de índole geral podem especificar-se, tanto em normas como numa prática jurídico-política (com a qual estão, aliás, interdependentes). Então, formulam-se princípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida económico-social, e também a produção de normas jurídicas ou as situações e relações jurídicas a ela pertinentes. É este conjunto de disposições fundamentais, expressão concretizada de uma doutrina ou filosofia social, que pode designar-se por constituição económica (Note-se que doutrina (como ideologia e política,

decorrentes dela) e constituição são realidades interferentes, mas não hierarquizáveis: diversas

constituições podem convergir numa mesma doutrina; e diversas doutrinas podem executar-se à

sombra de uma constituição

O Estado pode ainda, ao abrigo da sua função ordenadora da vida económica, definir normas gerais, que não demarcam já os quadros fundamentais de toda a vida económica, mas a eles se subordinam, seja para toda a actividade económica, seja para certos sectores, tipos de actividade ou conjuntos de relações económico-sociais gerais e permanentes, regulando de forma directa um sector, um tipo ou uma área de actividade: será a legislação ou a regulamentação económica. Ela pode abranger as instituições económicas gerais (nas áreas da produção, do consumo, dos

instrumentos reguladores - mercados e plano -, da circulação de bens - moeda e crédito -, dos

mercados, de factores de produção, da repartição do rendimento e das relações internacionais) e as específicas, nomeadamente sectoriais (agricultura, indústria, comércio, outros serviços...) ;

– Legislação económica é um conceito material que se não identifica com qualquer ramo de Direito, antes abrange normas, instituições e situações jurídicas integradas em variados ramos: Direito Civil patrimonial, Direito Comercial, Direito Administrativo Económico, Direito da Economia, Direito Internacional Económico, Direito Comunitário Económico.

De forma jurídica ou por via política, através da Administração activa ou dos Tribunais, a administração e a jurisdição económica constituem, em seus critérios constantes, uma forma de ordenação jurídica (paredes-meias já com a Intervenção): prevalecerá a vinculação na função ordenadora, a discricionariedade na Intervenção. Por elas o Estado desempenha uma função ordenadora da vida económica, definindo e executando padrões e quadros mais ou menos concretas,




no âmbito dos quais tanto o seu próprio comportamento como o dos sujeitos económicos, vai livremente desenvolver-se.

Condiciona-se e ordena-se então o comportamento dos diversos sujeitos; mas não se visa

interferir directamente sobre ele.

Com as deficiências de um certo economismo, mas com as vantagens de testar um ponto de vista novo e parcialmente esclarecedor – é possível uma Teoria Económica do Direito, que tome o comportamento social obediente à Lei como uma pura exterioridade (comportamento sem

benefícios individuais, gerador de utilidade para outros e a sociedade, e de custos ao próprio

sujeito); e que acentue a arbitragem «cooperativa» ou colaborante de conflitos de interesses (litígios) na origem da norma jurídica e da sua aplicação. É claro que as normas são também bens colectivos puros; mas não o são apenas e é muito questionável que o sejam predominantemente.

Não deve confundir-se a Ordenação da Económica – definição e aplicação das regras

jurídicas – com o que nos anos oitenta se designou por regulação. Emprega-se esta designação para denominar uma corrente de investigação que visa analisar as transformações de longo prazo das

economias capitalistas, explicando a evolução e a transição das formas de regulação da actividade

económica nacional e internacional. Mas a expressão «regulação», sobretudo numa óptica keynesiana, designa também o ajustamento da actividade económica por intervenções anticíclicas, nomeadamente de carácter orçamental ou monetário, sendo então sinónima de «intervenção» ou de

modalidades específicas de intervenção (políticas económicas; políticas globais; políticas conjunturais); o seu oposto – «desregulação» – aparece, para designar a redução do papel do Estado na economia, tanto no domínio da intervenção (desintervenção) como no da ordenação (desregulação em sentido restrito).

2. A Intervenção Económica (Sentido Restrito):

Toda, e qualquer, política económica são uma forma de intervenção do Estado na economia. Seja fiscal, monetária, social, etc., desde que dotado do seu Jus-Imperi. Politicas económicas Estaduais (tem que respeitar a ordenação económica, não sendo sujeito económico).

Não se esgotam aqui as relações entre o poder político e a actividade económica. É o que visa alterar concretamente o que seria a actividade livre e normal dos sujeitos económicos. Assim, suponhamos que o Estado considera indesejáveis que se produzam mais tecidos de fibras sintéticas: poderá evitar que abram mais fábricas, poderá baixar o preço dos têxteis, levando

algumas unidades à falência e outras a retraírem a produção, poderá restringir o crédito ao sector, poderá fixar quotas de mercado ou limitar por contingentes a produção de cada fábrica ou empresa, etc. recorrendo, o Estado, ao seu poder para modificar o comportamento de sujeitos económicos (embora não altere os quadros gerais da actividade económica; e isso pode resultar de disposições

directamente limitativas, como de restrições financeiras, do agravamento de impostos, de simples

movimentos de forte persuasão ou coacção psicológica (particularmente usados quando existem

crises graves), ou de muitas outras formas indirectas.

É este tipo de comportamento que se designará, em sentido próprio, por intervenção económica do Estado, a qual tem como forma mais racionalizada a política económica. Ela pode ser directa ou indirecta, e representa a relação mais flexível, diversificada e variada entre o Estado e a actividade económica. O que a caracteriza é que o Estado visa alterar o comportamento dos produtores ou dos consumidores (os sujeitos económicos) que dispõem de uma certa margem de liberdade: a intervenção estadual tenta modificar a forma natural como esses agentes actuariam, de modo genérico (teremos então políticas económicas) ou em termos casuísticos (por actuações individualizadas). Fá-lo sem modificar os quadros gerais da actividade económica, e sem tão-pouco tomar ele próprio decisões relativas à utilização de bens e satisfação de necessidades sociais ou estaduais (isto é, ser ele próprio sujeito económico).

3. A Actuação Económica do Estado




Quando o Estado actua de forma directa como se fosse um sujeito privado a actuar no mercado. Neste caso considera-se que o Estado não tem um comportamento Jus-Imperi, nos outros casos tem, mas dispõe de bens e serviços, gere-os e afecta-os às necessidades sociais, financeiras, públicas e de satisfação passiva.

O Estado pode desenvolver ele próprio – como «forma» politica da sociedade – uma actividade de sujeito económico colectivo. Em todos os tempos, zonas da actividade económica, conexas com os fins e as funções do Estado foram por este exercidas; pois a prossecução de fins de segurança, a justiça e bem-estar implica a administração de diversos bens raros a qual, de per si, é actividade económica.

Em tais casos de actuação económica do Estado – este dispõe de bens económicos, cuja gestão e disposição lhe está atribuída, para os afectar a necessidades sociais que lhe cumpre satisfazer. Ele actua economicamente, fazendo também política ou administração.

Há serviços que o Estado, e só o Estado, pode prestar numa sociedade evoluída: a administração da justiça, a defesa e a segurança interna, certas zonas de administração civil. Para tanto terá que dispor de bens, de utilizar meios de financiamento, de remunerar o trabalho e outros factores produtivos… Igualmente há serviços que o Estado, por razões diversas, chamou a si prestar (embora pudesse não o fazer; e o faça nuns países e não em outros): é o caso dos correios e telecomunicações, de certas modalidades de crédito, da rádio e televisão em certos países (por vezes

em concorrência com os particulares)... O Estado ao produzi-los é um produtor como outro qual-quer: quer seja monopolista, quer se integre num esquema concorrencial; quer aja em regime de preços livres, quer se socorra de preços dirigidos; tanto se tiver organizações de tipo empresarial, como se se sujeitar a critérios, às vezes pouco económicos, de gestão dos serviços públicos com carácter estritamente político.

É fácil compreender a atribuição e carácter intrinsecamente económico à produção deste tipo de bens (coisas como serviços) pelo Estado; já será, contudo, mais difícil compreender o carácter económico da polícia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo, também eles constituem serviços, «pagos» pela colectividade, por via dos impostos (ou das taxas); e, ao prestá-los, o Estado suporta custos, formulando decisões acerca da afectação de bens económicos raros a fins específicos de carácter social.

Nestas situações, que poderemos designar por actuação económica em sentido próprio, o Estado age por si mesmo como sujeito ou agente económico, formulando escolhas ou opções económicas no interesse da comunidade (ou da sua máquina ou aparelho estadual).

Exemplos; relações entre estas modalidades (Finanças Privadas em relação directa com as Finanças Públicas):

Ex.: Todos os anos o Banco de Portugal define o tecto de empréstimo que cada banco de segunda geração (todos os bancos que não são centrais; BPI, BCP, etc.) pode conceder.

Juntamente com o Orçamento de Estado existe O Plano onde se concedem às empresas empréstimos para que estas possam subsistir.

Como formas de ordenação, podem referir-se:

- As disposições constitucionais que se referem à actividade económica;

- A legislação sobre os sectores institucionais de produção; a legislação sobre sociedades comerciais...

A situação de intervenção corresponde, por exemplo, a realização de compras pelo Estado para facilitar o combate à depressão económica;

- A constituição de empresas públicas com o fim de promover o desenvolvimento económico;

- O tabelamento de preços, no fito de lutar contra a inflação:




- A acção psicológica da persuasão dos industriais para estimular o aparecimento de novas indústrias;

- A aprovação de um plano económico-social pelo Parlamento e pelo Executivo;

Na sua actuação económica, o Estado cobra impostos e realiza despesas;

- Dispõe de edifícios públicos, de parques e de matas;

- Tem acções e obrigações de que é titular;

- Contrai e reembolsa empréstimos;

- Vende o seu património;

- Etc.

Os próprios exemplos demonstram o evidente carácter não exclusivo desta evidente desta tipologia. Nenhum destes tipos de comportamento exclui em concreto o outro; são antes cumuláveis. Assim, a actuação do Estado pode ser uma forma de intervenção (mas também pode

não o ser); a ordenação da vida económica pode assumir-se, como mera forma de intervenção generalizada, e até pode ser tomada como meio de criação de bens...

Receitas Patrimoniais;

1. Património Dominial e Património Obrigacional;

a) Património dominial: domínio público;

a.a – Domínio Público Natural do Estado:

- Domínio Hídrico (integrado no domínio público marítimo, os cursos de água, lagos, lagoas, nascentes e as águas das fontes públicas);

- Domínios Aéreo e Mineiro (Jazigos minerais e nascentes de águas mineromedicinais);

a.b – Domínio Público Artificial;

- Domínio da Circulação (Estradas, pontes, linhas férreas, linhas telegráficas e telefónicas, rede de distribuição pública de energia eléctrica, portos oficiais, aeroportos e aeródromos);

- Domínio Monumental ou Cultural e artístico (museus, nacionais, bibliotecas e arquivos, palácios nacionais, monumentos nacionais do Estado)

- Domínio Militar (navios e obras de defesa militar);

b) Domínio privado do Estado;

- Prédios rústicos e urbanos, todos os mobiliários que estão nos institutos, hospitais, etc;

- As carteiras de títulos – CMVM;

- Direitos de Exploração (concessões que o Estado dá, por exemplo às águas minerais)

Formas de adquirir os seus bens:

�� Compra;

�� Permuta;

�� Sucessão legal ou testamentária;

�� Usucapião;

�� Processo de execução fiscal – diferencia-se dos privados com o poder de Jus Imperi – dívidas fiscais;




�� Expropriação por utilidade pública;

Formas de gerir o Património do Estado:

��Alienação;

��Renda;

��Concessão;

��Outros…;

Efeitos Microeconómicos dos Impostos:

1 Só se dá com impostos indirectos (Ex.: IVA). A repercussão de imposto pressupõe o contribuinte de direito (sujeito passivo da relação tributária) e o contribuinte de facto (sobre quem

recai o sacrifício fiscal).

Ex.: Quando efectuamos uma compra estamos sobre “anestesia fiscal”, ou seja, ao comprarmos o bem estamos a pagar um imposto sem estarmos a pensar nisso. O comerciante é o sujeito passivo da relação (contribuinte de direito).

Quanto maior for a concorrência menor será a repercussão fiscal, em produtos similares ou iguais e até da mesma marca. Estes bens conhecidos como bens sucedâneos provocam uma repercussão progressiva ascendente. Mas, caso não exista concorrência dá-se uma repercussão descendente.

2 Remoção do imposto, ao contrário do anterior, só se dá com impostos directos (Ex.: IRS). Pressupõe que um individuo esteja já a pagar um imposto e sobre ele recaia um novo imposto ou agravamento do mesmo, como base de referência IRS. Ficamos com menor rendimento afecto ao consumo.

3 Efeito de Aguilhão: É o que leva a que o agente económico vá trabalhar mais para cobrir o agravamento do imposto (Progressivo). Aqui ele vai trabalhar mais e pagar mais ou trabalha na economia clandestina, paralela ou subterrânea e aí vai recuperar toda a verba que no primeiro imposto exemplificado (IRS) com o novo imposto ou agravamento lhe havia sido retirado. (Todos estes tipos de economia paralela geram a pressão fiscal psicológica);

4 Amortização do Imposto: Em termos da Lei.

Ex.: Compra de um prédio por 250 000 €:

- As rendas dos moradores rendem 2 500 €/mês.

- Há que fazer as contas à EMI (Contribuição Autárquica) e todos os outros encargos para ver então quanto lhe renderão as rendas.

Nas Instituições Financeiras englobam-se:

� Constituição Financeira;

� Órgão de Decisão Financeira;

� A Administração Financeira;

� Orçamento de Estado;

� Património de Estado;

� Tesouro Público;

� Crédito Público;

Orçamento de Estado (história):

Aprovação Orçamental;




�� Antes de 1933 tinha o sistema monista de aprovação do OE (Assembleia Constitucional é que aprovava o OE como verdadeiro acto politico). A Lei da AR (OE é uma Lei poderosa e exclusiva da AR);

�� Quando entrámos na Constituição de 1933 foi introduzido um sistema dualista de aprovação do OE, na altura OGE. Esta Lei era de conteúdo vago (Chamado cheque em branco ao Governo). Salazar depois de receber este documento em branco é que preenchia tudo como queria e o punha em vigor com fortíssimo poder. Aqui existiam duas acções: primeiro, o cheque em branco, segundo, o OGE feito pelo Governo a seu belo prazer.

… até à revisão Constitucional de 1982;

�� Depois da revisão Constitucional de 1982 voltámos ao chamado regime monista, onde é a AR que tem competência para decidir. Existem dois actos legislativos diferentes que se excedem de excesso de forma;

A proposta do OE é apresentado pelo Governo, mas pode ser alterada apenas na discussão e aqui aplica-se o Artigo 167.º, (Iniciativa da lei e do referendo), n.º 2, “Os Deputados, os grupos

parlamentares, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os grupos de cidadãos

eleitores não podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento” – Lei Travão – Proibição;

A boa interpretação, dos referidos artigo e número, tem que se saber em que altura do OE é que ele se aplica. Este travão é um travão à instabilidade institucional. A proibição da Lei travão durante a discussão do OE e já não se pode fazer depois do OE estar aprovado (em execução).

Cabe ao Governo, no âmbito da sua competência fazer/executar o OE, daí que se fale em excesso de forma.

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Orçamento de Estado – Receitas e Despesa: Como se Calculam?

Despesas – Método de avaliação directa:

�� Tendo em conta o ano anterior e atribuir a mesma verba;

Receita – Métodos:

�� Penúltimo Exercício – Para cada receita vamos orçamentar a mesma verba do ano anterior;

�� Penúltimo Exercício Corrigido – A única coisa que difere é que podem existir receitas que desapareceram ou acresceram – tendo em conta os Tratados, as Convenções que Portugal vá aderindo;

�� Média dos Últimos Exercícios – Média ponderada dos últimos 3 a 5 anos;

�� Avaliação Directa – Aplica-se às receitas que resultem da Lei ou do contrato. Já sabemos que pela Lei ou pelo contrato vem um valor X ou Y;

Qual é o método que hoje seguimos?

Temos as matrizes input/output (econometrias). É uma mistura dos métodos econométricos com um dos métodos acima descritos.

Quer seja um Orçamento de Estado ou um Orçamento Familiar têm que existir critérios de racionalização orçamental. Tem que se controlar as despesas, ou seja, não gastar mais do que se pode.

Critérios de Racionalização Orçamental:




�� PPBS (Planning-programming-budgeting systems) - nasce em 1951 nos EUA com Robert Mc Namara:

�� Planning – Planeamento: - Definição de objectivos por um período de cerca de 20 anos;

�� Programming – Programação: - Definição de meios aptos a atingir os objectivos do planeamento (a 20 anos), fazendo uma programação de 5 em 5 anos.

�� Budgeting systems – Base: - Parcela anual a incluir como receita e como despesa dentro do Orçamento de Estado;

�� RCB (Rationalisation dês choix budgétaires) – nasce em França após a Lei das Finanças de 1978

�� Racionalização das escolhas orçamentais dava azo ao chamado orçamento de programa. Cabe nele a programação das grandes obras. No final de uma legislatura já se podia saber se a politica orçamental deve ser contractiva (aumentar os impostos) ou expansiva (aumentar as despesas);

�� MBO (Management by objectives) – (Aplicado na Noruega, Suécia, alguns cantões da Suiça, Finlândia…)

– Sistema por objectivos – Foi analisado primeiro nas empresas privadas e só depois no OE. Todo o sector produtivo da empresa que dizia quanto se tinha que produzir na empresa para sustentar a base da empresa. Se não chegasse havia necessidade de colocar no mercado um novo produto. Nunca havia uma contradição entre o que dizia o gestor de topo e as bases da empresa. O objectivo é, por sectores, experimentar a funcionalidade, pormenorizado, do orçamento;

�� ZBB (Zero Base Budget) – Orçamento de Base Zero – Não tem base de qualquer orçamento anterior para seguir uma nova gestão. Terá que se justificar cada despesa e cada receita nova, (uma forma de saber o custo de cada uma das compras, e não o seu todo) o mesmo para as receitas. É assim possível saber-se onde se cometem erros e corrigi-los rapidamente, no entanto é um critério muito mais complexo;

Equilíbrio Orçamental:

Critérios;

1. Ordinário – Define entre ordinário e extraordinário;

� Uma receita ordinária é uma receita que se repete de Orçamento para Orçamento, todos os anos, repetindo-se ainda a origem de onde vem.

� Uma despesa ordinária é uma despesa que se repete de Orçamento para Orçamento, todos os anos, repetindo-se ainda a origem de onde vem.

Ex.: Despesa Ordinária: Pagamento a funcionário Público.

Receita Ordinária: Impostos.

� Uma receita extraordinária é uma receita extra em relação a outro orçamento.

� Uma despesa extraordinária é uma despesa extra em relação a outro orçamento, que normalmente não faz parte do normal funcionamento do OE.

Ex.: Despesa Extraordinária: Pagamento de uma prestação de um empréstimo celebrado, que irá terminar no final do empréstimo.

2. Activo de Tesouraria – Entre despesas e receitas: Efectivas e não efectivas. Baseia-se no Património Monetário do Estado.

O mesmo raciocínio do primeiro, aplicando-se neste a distinção entre despesas e receitas efectivas e despesas e receitas não efectivas.




Ex.: Receita Efectiva: Imposto, repete-se todos os anos.

Despesa Efectiva: Pagamento a funcionários.

Receita não efectiva: Arrecadação do dinheiro de um empréstimo, não se repete, é só quando vem.

Despesa não efectiva: É o pagamento desse mesmo empréstimo, que não se repete todos os anos e que é igual a Capital + Juros.

A ambos os casos chamam-se critérios de equilíbrio substanciais. Estes equilíbrios obtêm-se quando, por exemplo: As receitas Ordinárias cobrirem as despesas ordinárias e quando as receitas extraordinárias cobrirem as despesas extraordinárias, se não chegarem recorre-se aos excedentes das receitas ordinárias. O mesmo se aplica para as receitas efectivas e receitas não efectivas, se não chegar recorremos aos excedentes das receitas efectivas.

Efeitos gerais e objectivos do equilíbrio orçamental:

1. Foi atendendo, sobretudo, ao conceito clássico de equilíbrio que os keynesianos defenderam em certas circunstancias o desequilíbrio. Em certas situações pode existir um desequilíbrio, transitório, das despesas orçamentais para relançar a economia, porque aumentavam-se as despesas para o relançamento da economia e havia um desequilíbrio orçamental, mas era transitório não derrapante. Ou seja, se o Estado quisesse controlar o equilíbrio tinha que ter noção de quanto era o desequilíbrio para saber se na sua poupança tinha forma de o cobrir e o agarrar;

2. Isto porque, pode ser necessário combater depressões mediante desequilíbrios transitórios, há que não esquecer que o défice orçamental tem desempenhado um papel no agravamento das tenções inflacionistas nos países menos desenvolvidos. Acresce, que a indisciplina orçamental é de difícil correcção, e acresce também que há empreendimentos em curso (politicas estruturais) que não podem, nem devem, cessar de repente. Por outro lado, para os monetaristas, se se reduzir o défice elimina-se a oferta excessiva de moeda que também causa inflação.

Defende-se, então, a ideia de orçamento flexível na medida em que, também, um alto nível de emprego produz um alto nível de receitas (impostos) e daí o equilíbrio.

Nos países subdesenvolvidos a injecção monetária só gera inflação devido à inalasticidade da oferta.

Por outro lado, desenvolvimento acelerado e crescimento harmonioso são dificilmente compatíveis com politicas de constantes défices, daí muitos países terem de recorrer ao FMI (Fundo Monetário Internacional) – Carta de intenções.

Também não se pode esquecer contudo que o défice tem muitas das vezes efeito redistributivos sobre a comunidade.

Por exemplo, subsidiar a agricultura, subsidiar empresas, evitando-se o despedimento, etc.…

Donde, deve-se, sempre, recorrer à política financeira ou orçamental para controlar o défice do orçamento. Tanto mais que, na actualidade, os poderes da política monetária residem no BCE (Banco Central Europeu). Um dos instrumentos da politica monetária é o efeito Crowding Out (a “expulsão” do sector privado do acesso ao crédito por este já se

ter esgotado pelo sector público Empresarial do Estado), ou seja, os plafonds para concessão de créditos a privados esgotou-se porque o sector empresarial do Estado já o absorveu, assim são os particulares os mais prejudicados. Com a adopção do sistema opting in criado pela UE, (Os plafonds a conceder devem ser apenas do conhecimento do Banco

Central Europeu, para que não suceda o que antes acontecia com o Banco de Portugal,

que permitia o conhecimento desses plafonds, por parte do Sector Empresarial do Estado




que rapidamente a ele recorriam, “fechando” o acesso aos particulares, pois esgotavam os

plafonds estabelecidos para cada ano);

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Conceito de Orçamento:

Tal como o orçamento de qualquer particular, o do Estado é uma previsão de receitas e despesas (ou, mais restritamente, só uma previsão de despesas a cobrir com receitas incertas: orçamento de uma obra…).

A esta ideia de previsão das receitas e despesas há, no entanto, que acrescentar outros elementos que se prendem com a génese e as funções do Orçamento, designadamente a concessão de uma autorização para gastar e cobrar impostos pelos representantes populares e a limitação dos poderes do Governo e da Administração na respectiva execução.

É, o Orçamento, em Finanças Públicas, uma previsão, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual, que coincide com o ano civil (1 de Janeiro a 31 de Dezembro).

Elementos do Orçamento e Figuras Afins;

Interessa analisar qual o conteúdo que se pretende abranger com esta designação, ou seja, quais os elementos do orçamento:

Elemento Económico – previsão da gestão orçamental do Estado (plano financeiro);

a) Elemento Politico – autorização politica deste plano ou projecto de gestão estadual. Concedida pela AR a uma Entidade Pública: Administração Financeira – O Governo;

b) Elemento Jurídico – instrumento pelo qual se processa a limitação dos poderes da actividade financeira que o Governo gere, ou seja, dos órgãos da Administração no domínio financeiro;

O Orçamento do Estado distingue-se assim, de algumas figuras afins:

- Dos orçamentos das pessoas privadas, que são meras estimativas racionais sem qualquer poder vinculativo próprio (pelo menos, externamente e de Direito);

- Da Conta do Estado – Avalia a boa ou má gestão do OE – que constitui um registo «ex post» da execução orçamental, e não uma previsão, como sucede com o Orçamento;

- Do balanço do Estado, que constitui uma avaliação do activo (conjunto de créditos) e do passivo (conjunto de débitos) do Estado num determinado momento. São valores totais patrimoniais do Estado num determinado momento;

- Dos orçamentos administrativos: mesmo para o Estado, nomeadamente em relação à Administração central, há «orçamentos» – isto é, previsões e autorizações administrativas internas – parciais; exemplo característico é o dos orçamentos cambiais do sector público, documentos que autorizam os movimentos cambiais de cada ano, relativamente a operações do Tesouro (incluindo os dos seus banqueiros no estrangeiro e os dos cofres consulares, além do circuito bancário normal), de entidades administrativas autónomas e de empresas públicas não financeiras sujeitas a auto-rização do Ministro das Finanças;

- De um plano económico que, na generalidade das economias de mercado, não tem força cogente em relação aos sujeitos privados e por vezes mesmo em relação ao sector público, e que constitui a agregação de um conjunto de programas e projectos de investimento, relativa a toda a economia, e




não apenas à actividade do Estado (à qual se restringe o orçamento estadual), com vigência anual (plano anual) ou plurianual (planos a médio e longo prazo).

Funções do Orçamento;

a) Económicas, onde o Orçamento tem funções puramente económicas. No domínio económico o Orçamento é uma previsão (plano). Dentro das funções económicas do Orçamento podemos distinguir uma dupla perspectiva:

- Racionalidade económica: - Relaciona e equilibra, receitas e despesas com o máximo de utilidade com o mínimo de custo – o orçamento permite uma gestão mais racional e eficiente dos dinheiros públicos, na medida em que concretiza a relacionação entre receitas e despesas e facilita a procura de um máximo de bem-estar (ou utilidade) com um mínimo de gasto (ou de custo).

- Eficácia, como quadro de elaboração de politicas financeiras: o Orçamento, de um ponto de vista económico, é sobretudo encarado como um elemento fundamental para a definição e execução das políticas financeiras, conseguindo-se por meio dele conhecer a política económica global do Estado, ou pelo menos muitos dos seus caracteres essenciais, e articulando-se estreitamente a execução deste plano financeiro com o plano económico-social, quando existe. Não há política sem previsão – programas, planos, orçamentos...

b) Políticas; - O Orçamento é uma autorização política que visa conseguir (Garantindo a legalidade

politica) duas ordens de efeitos:

- Garantia dos direitos fundamentais: Resistência dos nossos contribuintes (elasticidade dos Impostos, controlados por meios jurídicos (Lei Fundamental)) e com os Deputados da AR que nos representam. A autorização politica é a base de travar qualquer excesso do aumento de receita pública e gasto público. Nunca as despesas podem determinar as receitas. Tem é que existir um equilíbrio financeiro;

- Garantia do equilíbrio e separação dos poderes: A AR é o garante do equilíbrio. A própria fiscalização pertence à AR.

c) Jurídicas: decorrem do seu elemento político, consubstanciam-se no aparecimento de toda uma série de normas destinadas a concretizar os fins de garantia que o Orçamento visa prosseguir:

- Uma limitação jurídica da Administração, diversa e mais forte que a do Direito Administrativo:

- Os seus poderes devem ser autorizados anualmente e por isso são limitados. Daí o aparecimento de todo o regime de contabilidade pública (leis sobre a execução

orçamental), como outras limitações jurídicas ao dispêndio arbitrário dos dinheiros públicos ou à realização desordenada da liquidação ou cobrança das receitas: assim se autoriza o exercício dos poderes da Administração financeira e se precisam os limites concretos da acção financeira, limitada pela eficácia jurídica do orçamento.

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Regime Fundamental Do Orçamento

As Regras Orçamentais

É tradicional sintetizar o regime do orçamento nas regras orçamentais, que foram teorizadas durante o liberalismo e representam uma tradução concreta da ortodoxia liberal no plano da prática financeira – Trata-se da teorização das Finanças Clássico-liberais.

Através deste conjunto de princípios, procurava-se conseguir que as funções da instituição orçamental não pudessem ser frustradas ou sofrer desvios.




É, pois, natural que a mudança das condições em que é entendido o Orçamento, a par do maior peso do sector estatal, do reforço dos poderes do Executivo e da revisão global do pensamento clássico a que se assistiu no século actual, tenha determinado uma crise nestes princípios, que, no entanto, ainda hoje são consagrados, com grande generalidade, às vezes com valor e força independentes da existência de estruturas liberais. Pode entender-se até que eles revelam alguma tendência para se reforçarem e se afirmarem, com uma certa (e recente) renovação do pensamento liberal, em alguns países ocidentais.

A Constituição da República Portuguesa (de 1976-82), embora avara em preceitos de carácter financeiro, não deixa de consagrar algumas destas regras, ao passo que a Lei de Enquadramento do Orçamento Geral do Estado vai bastante mais longe nesta matéria.

Podemos enunciar as seguintes regras orçamentais, (nesse lato sentido), para de seguida as analisar:

a) Anualidade – Artº 4º da LEOE;

b) Plenitude, incluindo as regras da unidade e da universalidade – Artº 5º da LEOE;

c) Discriminação orçamental, incluindo as regras da especificidade/especificação (Artº 8º, LEOE), da não compensação (Artº 6º, LEOE) e da não consignação (Artº 7º, LEOE);

d) Publicidade, orçamental – Artº 12º da LEOE;

e) Equilíbrio, orçamental – Artº 9º da LEOE;

f) Equidade intergeracional (consagrada na Lei de Enquadramento) Artº 10º da LEOE;

A Anualidade Orçamental

a) Regra da anualidade (Ponto de vista Politico e Económico):

A primeira das regras orçamentais clássicas é a da anualidade, que tem o sentido de o Orçamento ser um acto cuja vigência é anual. A anualidade implica uma dupla exigência: votação anual do Orçamento pelas Assembleias Políticas e execução anual do Orçamento pelo Governo e pela Administração Pública.

A anualidade tem bons fundamentos, quer de natureza política quer de natureza económica; mas apenas isso.

De um ponto de vista político, a anualidade encontra a sua base na necessidade de assegurar que o controlo que o Parlamento efectua sobre a gestão dos dinheiros públicos seja feito com uma regularidade e num período de tempo que não permita frustrar os fundamentos da autorização orçamental. De um ponto de vista económico, o ano tem-se revelado um bom período natural para os cálculos económicos, ao menos no domínio da gestão corrente.

A anualidade não implica, todavia, coincidência com o ano civil, em Portugal também houve discrepância entre ano financeiro e ano civil: até ao ano de 1936, aquele ia de 1 de Julho a 30 de Junho do ano seguinte. A mudança para o actual sistema foi determinada pelo O n.º 25 299, de 6/5/1935, já em pleno regime autoritário do Estado Novo.

b) O período orçamental em Portugal

Em Portugal o Orçamento é anual (n.º 1 do Artº 106º da CRP, n.º 1 do Artº 4º da LEOE). E o ano económico coincide com o ano civil (n.º 4 do Artº 4° da LEOE).

Apesar das vantagens abstractas da coincidência do período orçamental com o ano civil, a recente experiência portuguesa tem ilustrado bem as dificuldades de votar e publicar a tempo, no final do ano (período particularmente carregado e imediato ao reinício do ano parlamentar), a lei do orçamento: só em raros anos isso tem sucedido, mesmo com estabilidade governamental.




Antes de continuar a análise da Regra da Anualidade destacamos as questões dos ciclos politico-

eleitorais que correspondem aos períodos dos mandatos de cada Governo. Em especial,

tematizando:

Sentido Actual Das Regras Orçamentais

a) Regras orçamentais e sociedade moderna

Formuladas num contexto económico e político liberal, radicalmente distinto do que caracteriza os modernos sistemas económico-sociais, é evidente que estas regras já não podem ser hoje encaradas com o mesmo rigor que tiveram no apogeu do liberalismo do século XIX. Naturalmente, existem hoje numerosas derrogações e alterações ao seu sentido e aplicação.

São três os princípios que maiores críticas e entorses práticos têm sofrido: os da anualidade, da plenitude e do equilíbrio orçamental.

b) Alcance actual da regra da anualidade

Em rigor formal, o princípio da autorização política anual tem-se mantido; mas várias tendências no sentido da contestação da anualidade se têm esboçado, sobretudo em termos económicos, defendendo nomeadamente a necessidade de um alargamento dos períodos de previsão e uma modificação ou substituição da anualidade como horizonte (normal ou exclusivo) das decisões económico-financeiras. Daí decorrem importantes consequências práticas.

1.° - As políticas de conjuntura e a anualidade

Uma das razões de mais fundas críticas ao princípio da anualidade orçamental derivou da utilização do Orçamento como instrumento de política económica, nomeadamente como instrumento de regulação da conjuntura e de combate aos ciclos económicos – com particular relevo para os ciclos juglar (7 a 11 anos) – que afectaram a economia capitalista desde o século passado até à depressão dos anos trinta e à segunda Guerra Mundial.

Defenderam-se, então, políticas de «orçamentos cíclicos», que foram basicamente teorizadas e postas em prática na Escandinávia, através das quais se procurava, nas situações de alta conjuntura, criar excedentes orçamentais que contribuíssem para a redução da procura, colocando um travão ao perigo inflacionista. Ao invés, em situações de depressão (ou baixa conjuntura), havia que acumular défices que contribuíssem para o aumento da procura, provocando assim a expansão da economia. Não se abandona então a ideia de equilíbrio orçamental: mas ela é reportada, em vez do ano, como era tradicional, ao período do ciclo económico.

Duas técnicas fundamentais foram utilizadas:

- Técnica do fundo de reserva: começa a executar-se na fase alta do ciclo, formando então excedentes orçamentais que irão financiar, na fase baixa ou depressiva, os inevitáveis défi-ces orçamentais, que tentarão relançar a economia;

- Técnica do fundo de regularização: acumular-se défices na baixa conjuntura, que deverão ser depois compensados quando a fase alta do ciclo permitir formar excedentes orçamentais.

2.° - As políticas de médio e longo prazo; o planeamento e os programas e projectos plurianuais

Outra ordem de razões que tem sido invocada contra a regra da anualidade é a prossecução pelo Estado de objectivos estruturais, que implicam a realização de políticas a médio e a longo prazo – portanto, com horizontes e estratégias que se estendem por vários anos.

Existem hoje, mesmo na generalidade das economias de mercado, planos (ou, pelo menos, formas de programação), que procuram definir objectivos a longo prazo, traçar estratégias para os alcançar e determinar acções concretas a desencadear. Estes planos podem ser, nas economias de mercado, imperativos para o sector público e meramente indicativos para o sector privado. E,




mesmo quando não há formalmente certas políticas concretizadas em planos, a programação económica e financeira de algumas actividades e das suas receitas e despesas tende a fazer-se largamente – no âmbito de um horizonte de vários anos. Entre nós, primeiro certas despesas milita-res e, depois, alguns gastos de investimento têm sido autorizados de forma integrada com uma programação plurianual, que condiciona e justifica as dotações anuais.

Hoje planeia-se menos; mas programa-se e projecta-se mais.

A crise do planeamento (e, ainda mais, a falência da planificação, que erige os planos em instrumento fundamental do sistema económico-social), evidente desde os anos setenta e dominante após a decisiva viragem social de 1989-91 no Mundo, não fez perder importância aos instrumentos mais flexíveis de programação e projecção (projecto) de actuações plurianuais, mantendo, embora em novos moldes, uma certa tensão entre o natural horizonte anual do orçamento e o horizonte plurianual de um número crescente de decisões; e resolvendo, por vezes, essa tensão através da partilha de áreas de decisão – reservando ao orçamento as áreas anuais e a outra sede plurianual as restantes, assim excluídas da plenitude no momento da decisão e/ou nos da execução e responsabilização final (conta). Isto não é forçoso, como veremos; mas é um dos caminhos possíveis, mais seguido no passado do que na actualidade.

Continuando a análise da Regra da Anualidade, retomamos, destacando as questões de

gerência e de exercício:

c) Orçamentos de gerência e de exercício

Para ter uma ideia mais precisa do período orçamental importa, no entanto, delimitar o horizonte abrangido pela execução orçamental, aspecto em relação ao qual existem duas soluções possíveis: orçamento de referência e orçamento de exercício.

No primeiro sistema – orçamento de gerência – também conhecido como exercício de caixa, incluem-se no Orçamento as receitas a cobrar efectivamente durante o ano e as despesas a realizar efectivamente, com independência de qualquer consideração do momento em que juridicamente hajam nascido. E o mesmo critério seguirá a conta.

No segundo caso – orçamento de exercício – inscrevem-se no Orçamento os créditos e débitos originados naquele período orçamental, independentemente do momento em que se virão a concretizar.

O sistema português é, desde 1930, um sistema de gerência: orçamentam-se as receitas a cobrar e as despesas a realizar. Há, todavia, uma ligeira concessão ao sistema de exercício – pois, na execução, se admite o fecho das despesas num período complementar até 14 de Fevereiro do ano seguinte. O sistema de gerência é o de mais fácil e clara execução, mas dificulta a responsabilização de cada Governo.

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A Plenitude Orçamental

a) Enunciado

O princípio da plenitude orçamental comporta dois aspectos intimamente relacionados:

- Orçamento deve ser apenas um (único);

- Todas as receitas e todas as despesas devem ser inscritas nesse orçamento «universal».

Trata-se de duas regras distintas – a da unidade e a da universalidade (n.ºs 1 e 3 do Artº 105º da CRP, Artº 5º da LEOE) – que, no entanto, se complementam e se entrecruzam de forma evidente. Existem hoje numerosas excepções e limitações a cada um destes princípios, ainda que eles permaneçam como objectivo desejável, dentro de certos limites e em formulações que já não correspondem exactamente à ideia inicial: que o Estado tenha um só orçamento e que neste estejam previstas todas as suas receitas e despesas.




b) A unidade orçamental

Em cada período (ano) orçamental o Estado deve elaborar apenas um orçamento. Trata-se de uma exigência que visa evitar que através da utilização do mecanismo de múltiplos orçamentos se atinja uma situação em que vultosas massas de fundos escapam à autorização po1ítica: quer se trate de orçamentos sucessivos (inicial e suplementares), quer de orçamentos simultâneos (para os vários serviços, funções ou tipos de despesas: especiais ou, autónomos).

Em Portugal, tal exigência consta dos n.ºs 1º e 3º, do Artº 105°, da Constituição e do n.º 1, do Artº 5º, da LEOE, embora as várias excepções desde logo previstas na Lei – e as, ainda mais numerosas, existentes na prática – permitam afirmar que este princípio só muito restritamente tem entre nós consagração satisfatória.

O fundamento do princípio é claro: ele visa dar racionalidade e transparência à afectação dos recursos e à sua obtenção (quais impostos se cobram e para que fins?), evitando que, pela multiplicidade de orçamentos, haja recursos que fujam à autorização orçamental do órgão político competente. Esta regra do orçamento unitário (cf. o n.º 5 do Artº 105° da CRP) tem sido objecto de numerosas excepções, mesmo com âmbito restrito à administração central (n.º 1 do Artº

5º da LEOE); manda, porém, a verdade dizer que a Constituição tem procurado – com alguns progressos na sua execução – revigorar o seu cumprimento e âmbito, colocando no âmbito do OE o orçamento da segurança social [Artº 105° n.º 1-b)] e dissipando dúvidas sobre a inclusão de todos os fundos e serviços autónomos [«a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos»: Alínea a), do n.º 1, do Artº 105°, da CRP]. Nada impede que estes organismos tenham orçamentos próprios, mas todas as suas receitas e despesas hão-de ser primeiro autorizadas pelo Orçamento do Estado: hoje é sem dúvida inconstitucional que qualquer fundo e/ou serviço autónomo do Estado cobre receitas ou realize despesas sem prévia autorização do OE: os orçamentos próprios podem ser desenvolvimentos deste, com regras próprias de execução (como, dentro de certos limites, o orçamento da segurança social, incluindo

paralelamente as suas instituições autónomas), mas não podem ser seus acrescentos (neste caso

haveria despesas e receitas não autorizadas, não sendo os impostos «estabelecidos nos termos da

Constituição», para os efeitos do n.º 3 do Artº 103° da CRP, o que legitima quanto a eles o direito,

da resistência dos contribuintes; também as despesas e as outras receitas seriam inconstitucionais).

As excepções à unicidade só serão constitucionais, portanto, se delimitarem subjectivamente campos de actividade financeira que não sejam do Estado. - Isto é, na significação que a este conceito constitucional atribui a LEOE, da «administração central» (e, a fortiori ou por inclusão, da sua actividade política): hoje, regiões autónomas, autarquias locais, empresas públicas (LEOE, n.ºs 1 e 2, Artº 5º; as entidades acessórias destas - v.g., serviços públicos autónomos regionais - devem ter orçamentos de desenvolvimento do destes e não superabundantes a eles, senão violar-se-ia a LEOE e, indirectamente, a regra constitucional; mesmo assim, devem constar dados informativos em anexo ao OE.

Objectivamente, pode haver delimitações negativas por decorrência da não aplicação da regra da universalidade (receitas e despesas extra-orçamentais); para aí e remete a apreciação de tal situação.

c) A universalidade orçamental

A ideia geral de plenitude obriga, por outro lado, a que o Orçamento contenha todas as receitas e todas as despesas completando-se assim a plenitude «um só orçamento e tudo no orçamento».

O âmbito do princípio da universalidade abrange apenas, como esclarece o n.º 1 do Artº 5° LEOE, todas as receitas e despesas da Administração Central do Estado – excluindo, portanto, as empresas públicas, que não são administração, e as administrações autárquica e regional, mas incluindo os fundos e serviços autónomos.




O referido n.º 3 do Artº 105º da CRP dispõe que «o Orçamento (...) especifica as despesas

(...) de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos» (sobre este último ponto, que

pode determinar a efectivação de responsabilidade financeira, cf. n.º 6 do Artº 8º, da LEOE, que

declara nulos «os créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização

confidencial e de fundos secretos», dando assim grande amplitude a um princípio de não confidencialidade ou publicidade das dotações orçamentais, no seu âmbito e montante de

autorização - dotação - como na respectiva utilização). A parte final do n.º 6 do Artº 8º prevê

regimes excepcionais por razões de segurança, «autorizados pela Assembleia da República sob

proposta do Governo» (é hoje o caso dos Serviços de Informações da República).

d) Fundamentos e actualidade do princípio da plenitude

Unidade e universalidade têm;

- Um fundamento politico manifesto: evitar a existência de massas de receitas e despesas que escapem à autorização política (na fase de previsão), ao controlo político ou administrativo (na

fase de execução) e à responsabilização jurisdicional e/ou parlamentar (prestação de contas).

- Também, pelo menos quando foram teorizadas, um objectivo de clareza e simplificação procurando-se tornar assim mais acessíveis ao grande público as Contas Públicas.

- Numa óptica de Administração moderna, fundamento numa exigência de racionalidade económica; já que a visão de conjunto proporcionada pela integração de todas as receitas e de todas as despesas num só documento parece facilitar a formulação de opções globais de natureza financeira e a respectiva execução precisa, rigorosa e eficiente.

A complexidade das modernas administrações financeiras, bem como a perda de poderes das Assembleias Parlamentares, têm, em anos recentes, determinado uma certa reavaliação prática do princípio da plenitude, introduzindo-lhe limitações decorrentes de uma tendência ou movimento que costuma designar-se, neste particular, também por desorçamentação: a saída do orçamento e da disciplina orçamental de massas crescentes de dinheiros públicos. Mas igualmente se notam forças que apoiam o seu retorno, e Portugal constitui um caso bem característico.

A Discriminação Orçamental

São três, as regras fundamentais neste domínio, ainda hoje válidas. É o próprio texto constitucional que impõe a discriminação das receitas e despesas do Estado [a alínea a), n.º 1, Artº 105º, da CRP: a contraposição da alínea b), após a CRP de 1982, com a versão originária da Constituição também exige aqui um razoável grau de especificação].

a) Especificação

O Orçamento deve especificar ou individualizar suficientemente cada receita e cada despesa.

A regra da especificação encontra o seu fundamento numa necessidade de clareza e nos próprios objectivos da instituição orçamental, que seriam defraudados sem esta exigência.

A Constituição expressamente impõe a exigência de especificação quanto às despesas, de forma a evitar-se a formação de fundos secretos (CRP, n.º 3, Artº 105º), enquanto idêntica exigência é formulada também para as receitas pela LEOE (n.º 6, Artº 8º). Bem se vêem, para além dos requisitos da clareza e da maior veracidade ou verdade, dois fundamentos da regra da especificação: racionalidade financeira e controlo politico.

Da regra da especificação decorre ainda que as classificações a que obedece a especificação de receitas obedecem a um principio de tipicidade legal (n.º 7, Artº 8º, da LEOE,

aliás com base constitucional: n.º 3, Artº 105º, da CRP), cuja violação determina inconstitucionalidade, no caso das classificações funcionais e orgânicas – in genere-, e ilegalidade, no caso das mesmas classificações in specie e da classificação económica [receitas e despesas correntes e de capital e suas espécies, a fixar em decreto-lei, com base no n.º 7, Artº 8, da




LEOE; os de classificação constam do DL 736/76, de 16/10; DL 112/88, de 2/4 (despesas), e do DL 450/88, de 12/12]. A revisão constitucional de 1989 prevê ainda uma especificação facultativa por programas (n.º 4, Artº 105º, da CRP).

b) Não compensação

Receitas e despesas devem ser inscritas no Orçamento de forma bruta e não líquida. Isto significa que, sendo inscritas em bruto, não é importante se as receitas, no caso, vão a ter despesas para as realizarem e/ou vice-versa.

Apesar de historicamente anterior, o princípio da não compensação surge como corolário lógico da necessidade da especificação. Seus fundamentos são também os da racionalidade e clareza, e os de possibilitar um efectivo controlo político e administrativo,

Em Portugal esta regra tem consagração expressa no n.º 1, Artº 6º, da LEOE.

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O Tesouro Público E A Execução Orçamental

a) O Tesouro: conceito e origem

Tesouro Público nasceu na Grã-Bretanha no século XVIII, é uma designação dada à instituição, organismo ou conjunto de serviços públicos, encarregados de gerir os dinheiros públicos e os restantes meios de liquidez do Estado.

Assegura, tem como funções;

- Os pagamentos e recebimentos do Estado;

- As operações cambiais: Estas operações, obviamente, na actualidade só se referem aos países que estão fora da CE;

- Executar o OE, em termos monetários;

- Antecipação de receitas através da contracção das chamadas dividas flutuantes;

- Despesas urgentes com o estrangeiro (existentes nas nossas embaixadas ou nos nossos

consolados);

Divida Flutuante:

- É uma divida a curto prazo, porque é contraída e paga no ano orçamental.

- Dá origem à contracção dos bilhetes do tesouro.

- Bilhetes de tesouro, a compra e venda deste, chama-se, no livro, de Open Market Operation, porque qualquer particular pode comprar ou vender livremente os seus bilhetes do tesouro.

Antecipação de receitas:

Quando um valor se encontra em falta no OE, valor esse que estava previsto no OE.

Ex.: Até 30 de Janeiro estava previsto que, um milhão de portugueses pagasse os seus impostos. Isso não acontece, só pagaram, mesmo, quando acrescido dos juros demora, em Março. Ora, dá-se a falta desse valor previsto entre Janeiro e Março, por isso o Tesouro tem a necessidade de antecipar receitas para resolver o problema da governação do próprio OE.

Mas, o Tratado de Maastricht veio dizer que este processo era uma forma de encapotar o défice orçamental. Obrigando a que cada país recorresse à CGD dos respectivos países. A única situação plausível neste processo é a existência, à margem, da tesouraria (gestão normal do TP) que o tesouro ou iria contrair junto do Banco Central ou da CGD. Acabou por se concluir que ele iria contrair junto da CGD. Porquê? Porque foi criado o sistema europeu de Bancos Centrais.

Esta Conta de Tesouro, contrária à das dívidas flutuantes não carece de autorização da AR.




Porque é que o Tesouro é uma Instituição tão Importante, além do já referido?

Hoje está nas mãos do tesouro uma grande parte da política monetária de quem era titular único era o Banco Central (Banco de Portugal).

Ora, fazer o chamado Open Market Operation quer dizer que ao comprarmos bilhetes de tesouro entregamos dinheiro e recebemos bilhetes de tesouro. Isto tem sempre um prazo, e findo este recebemos o dinheiro entregue mais os juros. Os prazos são geridos de forma diferente pelo tesouro público. O Tesouro Público é uma instituição fortíssima que pode por si própria controlar a liquidez de um país. E, é por isso que os prazos não podem vencer todos na mesma altura pois iria encher o mercado com excesso de massa monetária (Capital mais os juros).

Base Monetária: Era a moeda que surgia via Banco Central, quando este produzia as moedas através INCM.

Massa Monetária: Meios de liquidez (pagamento) em circulação.

Outra situação, fora do TP, e de que já falámos nas primeiras aulas, é o conceito de Despesas Produtivas e o conceito de Despesas Reprodutivas;

O que são?

- Despesa Produtivas: São as que se limitam a criar utilidades, por exemplo, o pagamento a um funcionário público.

- Despesas Reprodutivas: E, segundo Keynes, está relacionada com, além de criar o rendimento, criar também uma infra-estrutura ao país, por isso se chamam reprodutivas.

Continuando com o tema Despesas vamos agora falar sobre o Multiplicador:

Multiplicador aparece com a letra K.

De acordo com o livro, K = 1/1 – (Alpha –Beta)

O Multiplicador pressupõe sempre um investimento inicial autónomo do Estado, que também pode ser de uma Entidade Privada que deseje investir num determinado sitio e põe o Multiplicador a funcionar. Mas, o grande impacto na economia dá-se quando o Estado, através de investimento inicial autónomo, vai gerar um aumento de rendimento mais do que proporcional.

Para percebermos o K;

Quando decidimos colocar o multiplicador a funcionar devemos ter atenção suficiente para perceber se não há fugas a esse multiplicador. Como em qualquer investimento, que nós tenhamos, nós queremos saber que esse investimento é tão maior e tão mais bem sucedido quanto menos fugas houver, a essa decisão de investimento.

Ora, há três fugas ao multiplicador:

- PmI – Propensão marginal para Importação;

- PmP – Propensão marginal para a Poupança;

- Impostos;

Pressupostos de aplicação (Só se põe a funcionar o multiplicador se se verificarem condições para este ser posto em funcionamento)

- Sub-emprego;

- Potencial Produtivo não estar totalmente utilizado ou a Capacidade Produtiva estar abaixo da capacidade total de produção)

Convém nós estarmos seguros que estas fugas estão mais ou menos controladas

Alpha

Beta




Ex.: Ainda existe carência de habitação social. Então vamos pegar neste sector para nos servir de exemplo. Para sabermos se o Governo actuou bem, ou seja, se pôs o multiplicador a funcionar na altura e no sector certo, pegamos neste tipo de habitação, ponderando o seguinte;

1. O salário da Construção Civil, não falamos em mão-de-obra especializada, é baixo, logo a PmP também é baixo, as pessoas tendem a consumir tudo quanto ganham. Encontramos aqui a primeira fuga ao multiplicar, que quase não se verifica, nunca podemos dizer que é zero mas que tende para 0;

2. Os impostos, no sistema de português que é progressivo, neste sector também serão, tal como os ordenados, baixos, logo temos aqui uma segunda fuga, tendendo também para zero;

3. Nas habitações sociais, não falamos de habitação de luxo, ainda existe assim cimento, tijolo, etc., etc., para a construção dessas habitações, logo a PmI também é baixa, tendendo para zero.

4. Tendendo todas fugas, controladas, para zero, K tende para 1;

5. Nos pressupostos, encontramos o primeiro, Sub-emprego – estamos a utilizar mão-de-obra clandestina, então está preenchido este requisito, pois isso gera desemprego;

6. Além das existentes, habitações sociais, ainda temos carência de mais, por isso preenchemos o segundo pressuposto. Estamos abaixo da capacidade potencial de produção;

7. Ora aqui está, segunda a Professora, o raciocínio do multiplicador, que de facto é complicado. Mas os Números transformados em letras ainda á mais complicado e por outro lado não percebermos a parte das letras transformados em factos reais nunca chegaremos ao do multiplicador ao efeito propulsor. O efeito propulsor não é mais do que a conjugação do multiplicador com o acelerador. O acelerador é a possibilidade de gastos de consumo de rendimentos que se aufere com o multiplicador. Da união dos dois surge proporção da economia, levar a economia por diante;

8. Hoje, a todos os níveis, não é um multiplicador deste tipo que nos interessa;

Dentro das despesas Públicas existe uma Lei que é a Lei de Wagner e que diz que: A partir

da sociedade industrial há uma tendência para o aumento das despesas públicas mais do que

proporcional do que o rendimento nacional per capita.

Depois de existir um país onde se deu uma revolução industrial, Adolf Wagner constatou um tal aumento das despesas públicas mais do que proporcional e por isso fez uma distinção entre Causas de Crescimento Aparente e Causas de Crescimento Real das Despesas Públicas.

a) Causas de Crescimento Aparente;

1. Desvalorização Monetária;

2. Aumento da População (Sendo enquadrado num plano de crescimento aparente trata-se de Finanças neutras);

3. Crescimento do PNB (Produto Nacional Bruto);

b) Causas de Crescimento Real das Despesas Pública;

1. Programa técnico ou tecnológico (Estado tem que investir mais);

2. Transformação dos sistemas sociais (O Estado encarregou-se do saneamento básico, assistência social, urbanização, NOEI, etc., tudo isto leva a aumento das despesas públicas (aumentos reais);

3. Aumento do Custo dos serviços públicos: o funcionalismo público aumentou muito nos últimos 50 anos;




4. Modificação demográfica: À medida que aumenta a população, aumenta a participação real do Estado (Sendo enquadrado num plano de crescimento real trata-se aqui

de Finanças activas ou funcionais e não neutras);

5. Guerras, a influencia destas, 1914-18 e 1939-45. Originaram um aumento das despesas desde logo que existe uma deslocação de militares e logísticas que os acompanham. Aqui também se fala da deslocação do imposto, que se dá para cima, e lá permanecem;

6. Alteração do papel do Estado na Economia: Teve a ver com a criação de um Estado mais interventor na economia;

7. Causa financeira: O recurso quase sistemático do Estado ao Crédito. Implica que quando se pede, se pague o capital pedido mais os juros;

Receitas Tributárias:

1. Imposto:

a) É uma prestação unilateral;

b) É uma prestação definitiva. Não dá direito a reembolso (O IRS não tem nada a ver) O IRS é um pagamento feito directamente ao Estado, quando recebemos. O retorno do IRS não é um reembolso, é um valor que foi considerado como pago em excesso;

c) Prestação coactiva;

d) Prestação é sempre criada por uma Lei da AR, mas pode ser criada por Decreto-Lei;

e) Não constitui sanção;

f) Visa cobrir encargos públicos;

g) Não gera contrapartidas (directas e especificas) – não se paga o IRS hoje para ter um hospital amanha;

2. Taxa:

a) É uma prestação tributária que tem, ao contrário do imposto, o carácter bilateral (bilateralidade da taxa). Bilateral porque se supõe a utilização de um serviço ou bem público;

b) Irrelevância dos custos na fixação da taxa. Quando pagamos um serviço público não o pagamos na totalidade da despesa que o Estado tem connosco para nos facultar um determinado serviço ou bem. Ex.: Taxa moderadora;

c) Visa uma remoção à actividade dos particulares.

d) Criada por Decreto-Lei ou Decreto-Regulamentar, na prática estas taxas todas são só criadas por Portarias, logo são inconstitucionais (não podem ser criadas por

Portarias);

e) Prestação definitiva, não dá direito a reembolso;

f) Não constitui uma sanção;

g) A Taxa não é coactiva, mas, segundo o Prof. Sousa Franco é, isto porque na Universidade Pública existe uma outra cadeira Comercial/Fiscal em que se entende este seu sentido de coactividade. A coactividade só existe na taxa quando nos colocamos na situação de poder ser taxados, ou seja, quando nos colocamos numa situação bilateral, na situação de a ter que pagar. Ex.: Passagem numa portagem;




3. Contribuição Especial: Era uma, mesmo há data da edição dos livros do Prof. Sousa Franco, coisa muito diminuta no nosso país, mas hoje tem um significado importante.

Como?

Por exemplo, camionetas acima de uma determinada tonelagem ao passar por uma determinada povoação provocavam um especial desgaste às estradas desse local e por isso pagavam um imposto de camionagem que se chamava contribuição especial;

NOTA: O orçamento e as regras orçamentais são normalmente perguntas de exame, cujo relacionamento com os orçamentos cíclicos e com o Plano podem ser pedidos.

As Regras Orçamentais… continuação…

Regra da Discriminação Orçamental (divide-se em três sub-regras) → Regra da não consignação (Artº 7.º da LEOE).

Há uma tendência errada para confundir esta regra (Regra da não consignação) com a regra do equilíbrio (Artº 9.º - Equilíbrio substancial e formal do O.E.), em consequência da semelhança do conteúdo de ambas.

O equilíbrio orçamental ou a regra do equilíbrio consiste em que as receitas são iguais às despesas e por sua vez as despesas também são igual às receitas (equilíbrio formal/formalidade da

regra), ou seja, as receitas devem cobrir as despesas, isto em termos formais, não estamos a falar em equilíbrios substanciais ou de ordem substancial, portanto as receitas devem cobrir todas despesas, o que implica que as receitas sejam iguais ás despesas em termos de cobertura de umas e outras (igualdade de cobertura).

A regra da não consignação assemelha-se, mas não tem nada a ver com a regra do equilíbrio e assemelha-se apenas aparentemente, cuja definição está claríssima no n.º1 do Artº 7º que diz “não pode afectar-se produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas”, ou seja, o que nos diz a regra da não consignação é o seguinte: em princípio o produto de todas as

receitas é para ser afecto a toda e qualquer despesa, ou seja, não consignar significa que não pode

ser afecto o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas.

Quaisquer receitas (produto) devem servir para ser para ser afectos a todas e quaisquer despesas, ou seja, receitas especificas não podem ter um destino específico ou predeterminado.

No entanto, na nossa ordem jurídica financeira há excepções à regra da não consignação, ou seja, é possível estabelecer-se nas rubricas orçamentais, uma determinada despesa, que já tem receita certa para a sua cobertura (isto é que é consignar – n.º 2, Artº 7.º, LEOE). As excepções estão consagradas, ou seja, aquilo que pode ser consignado no OE.

Artigo 7º

Não consignação

2 — Exceptuam-se do disposto no número anterior:

a) As receitas das reprivatizações;

Estas receitas podem ser afectas à cobertura de determinadas despesas que previamente estejam determinadas, nomeadamente, em termos de reprivatizações;

b) As receitas relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais;

c) As receitas do orçamento da segurança social afectas ao financiamento dos diferentes subsistemas;

As receitas da SS tem já o seu produto a angariação do seu produto sabe-se já que servem para efeitos de financiar os subsistemas da própria SS, assistência Médico-social;




d) As receitas que correspondam a transferências provenientes da União Europeia, de organizações internacionais ou de orçamentos de outras instituições do sector público administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas despesas;

Ex.: No caso do Banco Mundial, há situações de empréstimos consignados que são despesas previamente determinadas na Lei e que são cobertas, essas despesas, que previamente podem vir de fundos comunitários que estejam expressas as questões de transferências determinadas, neste caso com a União Europeia.

e) As receitas que correspondam a subsídios, donativos ou legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser afectados à cobertura de determinadas despesas;

Situações de Legados, de Heranças o Mecenato, todo este tipo de recitas que, desde que quem doa, previamente, e na inscrição da própria receita determine a que despesas a sua cobertura será afecta é uma situação de consignação excepcionada a regra da aplicação de orçamento Estadual;

f) As receitas que sejam, por razão especial, afectadas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual.

É uma alínea de exclusão, de possibilidade múltipla, mas que é possível. Tudo isto pode existir mas pode sempre haver consignação de produto de determinada qualquer receita à cobertura de determinada despesa. Desde que isso esteja legalmente estabelecido, quem tem poderes legislativos é que pode estabelecer a Lei. A Lei ou Orçamento-Lei, nos termos de competência legislativa para prever essa situação.

Ex.: Estar autorizado politico-legislativamente numa Lei de OE. É uma das situações de consignação de receitas. A própria Lei de OE estabelecer nas suas normas programáticas a possibilidade de quais as receitas que são afectas e quais as despesas para onde aquelas se devem canalizar. Ou ainda, circunstancias da própria Lei de OE prever num determinado momento, o Governo tendo uma determinada rubrica orçamental, possa aprovar um Decreto-Lei para afectar determinada receita, nessa rubrica orçamental, para determinada despesa previamente determinada.

Portanto só poderá haver consignação de determinadas receitas a determinadas despesas desde que esta consignação esteja previamente especificada na Lei.

3 — As normas que consignem certas receitas a determinadas despesas têm carácter excepcional e temporário, em termos a definir em legislação complementar.

O carácter excepcional e temporário das normas que consignam determinadas receitas a determinadas despesas (estas receitas são anualmente revistas em termos de consignação). Pode ou não repetir-se noutro ano. Daí que a não consignação (é a regra) e a consignação é a (excepção).

Se se consigna para um orçamento anual e vamos admitir que não será para um período mais curto para a consignação que ela é apenas do ano, sem prejuízo de ser aprovada mas tem que ser novamente inscrita, tem que ser novamente legislada se eventualmente for uma consignação por via contratual ou por via de lei, portanto tem que ser sempre proposta.

Regra da Publicidade Orçamental

Está actualmente também prevista na LEOE, porque até aqui estava apenas inscrita na CRP, ou seja, o OE é uma Lei e enquanto Lei/Acto Legislativo e de acordo com a forma de publicação/publicitação dos actos era na CRP que encontrávamos que as leis da AR tinham que ser publicadas no DR e portanto a forma de publicação ou publicitação era a maneira de lhe dar efeito externo, ou seja, de as dar a conhecer e a partir dai ser obrigatório para toda a gente. É com a publicação no DR que a Lei do OE se torna eficaz e portanto em condições de assumir os efeitos jurídicos para terceiros.




Artigo 12º

Publicidade

1 — O Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução, recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento.

2 — A obrigação prevista no número anterior é assegurada nas Regiões Autónomas e nas autarquias locais pelos respectivos governos regionais e câmaras municipais.

Actualmente a nova LEOE vem em complemento dessa Regra da Publicação estabelecer no Artº 12 (n.º 1) também a publicidade do próprio O.E. (é também aplicável aos Orçamentos das

Regiões Autónomas e das Autarquias Locais). Esta regra (publicidade orçamental) vem ser mais precisa e mais concreta do que a prevista na CRP (publicitação em DR), actualmente com o Artº 12 da LEOE, nos ficamos a saber que antes dessa publicação pode haver outros meios anteriores e é o Governo que tem de tomar essas medidas para dar a conhecer de todas as formas possíveis ao seu alcance para publicitar os actos que sejam necessários para poderem obrigar e produzir os efeitos jurídicos para além da publicação em DR, a fim de os tornar eficazes e de passarem a produzir efeitos na ordem jurídica.

Exemplo: Quando o Governo envia por Compact Disc a 1.ª abordagem do Orçamento (a

proposta de Lei aprovada em conselho de Ministros) do Ministério das Finanças para a A.R., já se está a dar início à sua publicitação.

A publicitação dos actos é feita nos termos do n.º 1, alínea c) do Artº 119, da CRP (publicação no DR). A falta de publicidade implica a sua ineficácia jurídica.

Sem prejuízo das outras formas de publicação, a condição para que o diploma adquira eficácia jurídica é a sua publicação definitiva no DR (n.º 2 do Artº 119º).

Regra da Equidade (Regra Recente)

Natureza Jurídica do Orçamento

•••• Classificação do O.E. como Lei;

•••• Classificação com plano financeiro;

•••• Classificação em termos de evolução constitucional Monismo e Dualismo;

Estrutura do Orçamento

O OE é uma Lei formal e ordinária da AR (Lei que faz parte da competência exclusiva, absoluta e indelegável da AR/alínea g), Artº 161º, CRP), portanto só o Parlamento é que tem competência para fazer aprovar o OE. Esta lei formal (OE) é uma lei vinculada, porque enquanto lei ordinária que é está necessariamente vinculada à lei constitucional (C.R.P.), mas mais ainda está vinculada a uma outra lei ordinária que é a LEOE (Lei Orgânica de Valor Reforçado).

Esta vinculação decorre desde logo do Artº 106, n.º 1. (Fundamentação da Lei Vinculada)

Artigo 106.º

(Elaboração do Orçamento)

1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos.

A Lei do OE é elaborada, organizada, votada e executada anualmente de acordo com a respectiva LEOE.




A LEOE é uma lei de valor reforçado e sua competência legislativa pertencia à AR, nos termos da alínea c), do Artº 161º) que remete para a área de reserva absoluta da AR, alínea r) do Artº 164º, ou seja, a AR não pode delegar em ninguém o regime geral da elaboração e organização do OE das regiões Autónomas e das Autarquias locais.

Vinculação do OE a LEOE, logo a apontar que a Lei é uma Lei Orgânica de valor reforçado e por isso tem uma supremacia sobre a Lei do OE (n.ºs 1 e 2, Artº 106º, da CRP).

O n.º 3, Artº 112, da CRP (forma dos actos normativos) tem valor reforçado, além das Leis Orgânicas, as Leis que carecem de aprovação por maioria de 2/3 (não é o caso) bem como aquelas que por força da CRP (é o caso) n.º1, Artº 106, da CRP, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitados (está aqui a relação entre a LEOE e a Lei do

OE).

Artigo 161.º

(Competência política e legislativa)

Compete à Assembleia da República:

g) Aprovar as leis das grandes opções dos planos nacionais e o Orçamento do Estado, sob proposta do Governo;

Nota: sob proposta do Governo e que conjugado com o Artº 20º do Regimento da AR, cuja iniciativa exclusiva do GOVERNO também ali vem prevista, ou seja, quem tem competência para dar início ao projecto de proposta de Lei (processo legislativo) é o Governo.

A iniciativa legislativa orçamental é da exclusiva área de actuação do governo (nota: o

mecanismo da Lei Travão e as alterações orçamentais estão relacionadas com isto).

As matérias da competência da Assembleia da República podem ser de competência

�� Concorrencial

�� Reservada

�� Exclusiva, absoluta e indelegável (Caso do OE), ou seja a AR é o poder legislativo principal.

Formas de iniciativa:

�� Projecto

�� Proposta

A AR pode aprovar o OE se o Governo der o 1.º passo, der inicio ao processo legislativo – Iniciativa Orçamental (Artº 161).

Na preparação do OE aquilo que dá entrada no Ministério das Finanças é um Projecto daquilo que vai ser a Proposta de Lei do Orçamento de Estado e esse projecto de proposta de lei, até chegar ao Conselho de Ministros continua a ser um projecto de proposta de lei e só depois de ser aprovado em Conselho de Ministros é que passa a ser uma proposta de lei do OE.

O Governo toma a iniciativa de apresentar à AR a proposta de lei aprovada em Conselho de Ministros para discussão e votação e se for aprovada então irão concluir com a Lei do OE.

O 1.º passo é dado através de CD, Disquete ou do Ministro que apresenta o Projecto de Proposta de Lei, aprovada em Conselho de Ministros e pronta a discuti-la.

Atenção à distinção entre Estado (somos todos nós) e Governo.




Monismo e de Dualismo

Monismo e de Dualismo (instituição jurídica) no Constitucionalismo Orçamental Português ou a evolução do O.E. nas constituições Portuguesas.

Falamos de Monismo e Dualismo quando nos referimos ao momento da decisão orçamental. Estamos numa situação Monista quando o momento da decisão (núcleo, substância – a lei do orçamento) é apenas um. Estamos a falar de Dualismo Orçamental, quando o momento da decisão, ou seja, aquilo que é o conteúdo, compreende dois momentos. Monismo e Dualismo, no constitucionalismo, estamos a falar de uma instituição jurídica e de uma situação que diz respeito, à classificação do momento da decisão e o momento da decisão tem a ver com, fazer o acto legislativo, o acto inovador, aquele que é o O.E. e que não tem nada a ver com a sua execução. A Execução é outro momento, que não tem nada a ver com isto.

Falamos de Monismo e de Dualismo no Constitucionalismo Orçamental Português, quando estamos a referir-nos ao momento da decisão orçamental, a quem aprova o OE, mais nada. Quem aprova, quem podia, substancialmente, aumentar despesas ou diminuir receitas.

Nas primeiras Constituições o OE era aprovado apenas por uma Lei, a Lei do OE, portanto o momento da decisão era apenas um, Monismo orçamental.

Nas constituições Monárquico Liberais e na constituição da Republicana Liberal as estruturas governativas eram diferentes mas havia um Orçamento de Estado e no caso das Monarquias Constitucionais o momento de decisão, ou seja, a quem competia aprovar o OE era ás cortes. No caso da Constituição Republicana o momento de decisão competia à Assembleia da República. → Estávamos perante uma situação MONISTA.

Constituições

- Constituição de 1822;

- Carta Constitucional de 1826;

- Constituição de 1838;

- Constituição Republicana de 1911;

Dualismo acontece na Constituição de 1933 (Constituição Corporativista Do Estado Novo).

Com a Constituição de 1933, dá-se uma mudança estrutura dos órgãos de soberania, nomeadamente na sua aplicação prática das instituições financeiras no caso do OE.

Nesta fase havia um Conselho de Ministros e uma Assembleia Nacional e aqui o momento da decisão era composto por dois momentos do Centro Decisório, do Centro Legislativo.

Na prática aquilo que hoje acontece (Autorização politico legislativa da AR ao Governo), nesta fase (Constituição de 1933) não se notava porque o governo é que mandava e essa autorização acabava por ser uma autorização em branco, ou seja o governo preenchia-a a seu belo prazer com o valor as despesas a efectuar e as receitas a obter.

As Leis da Assembleia Nacional eram apenas meras leis de base e neste caso a lei de autorização politica e Orçamental era uma mera lei de meios em que as próprias receitas e despesas eram apenas qualificadas, não existia qualquer quantificação e portanto a Assembleia Nacional aprovava apenas uma mera lei de meios (lei de habilitação ao governo) e que também se começou a chamar um autêntico cheque em branco passado ao governo. Por outras palavras a Assembleia Nacional concedia ao governo (Conselho de Ministros) um cheque em branco que ele depois preenchia. O Orçamento Geral do Estado (naquela altura) concluía-se definitivamente por decreto orçamental do governo com desenvolvimentos quantitativos das receitas e das despesas colocadas pelo próprio governo (temos portanto aqui o dualismo).




A assembleia Nacional autorizava politica e legislativamente as receitas e as despesas, mas só a enumerava, só as classificava, concedendo assim um cheque em branco ao Governo, para completar o que faltava e para fazer ele próprio a aprovação definitiva por Decreto Orçamental do Governo. Este decreto do Governo era um decreto com desenvolvimentos substanciais quantitativos, executados por ele mesmo (governo) e não pela Assembleia nacional, ou seja, não se notava aqui a autorização político-legislativa da Assembleia Nacional ao Governo.

Em suma: era o Governo que colocava o valor das receitas e das despesas a seu belo prazer, sem que tivesse de prestar esclarecimentos à Assembleia Nacional. As próprias alterações ao OE eram feitas pelo próprio governo, cumprindo do mesmo modo apenas as directrizes da lei de meios.

Temos então nesta fase o Dualismo Orçamental, por existirem dois momentos da decisão

orçamental.

Entramos no período do 25.ABR.1974, seguiu-se a Constituição de Abril de 1976, com a sua aprovação e entrada em vigor a 25.ARR.1976, no entanto esta constituição, na sua redacção primitiva manteve o Dualismo no Constitucionalismo Orçamental, pois não se podia de um momento para o outro abandonar todas as estruturas legislativas e financeiras (estava em causa a soberania).

A AR aprovava o OE como uma autorização político-legislativa, mas aqui esta autorização político-legislativa não era uma mera lei de habilitação como no período da Constituição de 1933 (A assembleia Nacional habilitava o Governo a preencher).

A lei da AR em 1976 é uma lei de habilitação mas uma verdadeira lei plano (concede

autorização ao governo mas quantifica e estabelece as balizas, mediante articulados mapas com

receitas e despesas perfeitamente definidas e dali o governo não pode sair, portanto é uma lei de

aplicação e uma lei plano) no entanto ainda não estavam criadas as estruturas para ser aprovado o orçamento então em termos formais. O orçamento estava aprovado por Decreto Orçamental do Governo, portanto o Orçamento Geral do Estado, aparecia sob a forma de Decreto-Lei Orçamental, meramente forma, porque o conteúdo substancial vinha da Lei de Habilitação da AR, mas, de qualquer modo, são sempre dois actos e era por isso que o DUALISMO se continuava a manter.

Só com a revisão constitucional de 1982 e até hoje passamos a ter o MONISMO no Constitucionalismo Orçamental Português, ou seja, a Lei do OE é da competência exclusiva, absoluta e indelegável da AR, alínea g) Artº 161, da CRP. Depois de iniciado o processo legislativo por parte do Governo (iniciativa do Governo / Projecto de Proposta de Lei) é submetido à apreciação e aprovação em Conselho de Ministros (Referenda Ministerial), de cuja aprovação resulta a Proposta de Lei que por sua vez é discutida e aprovada na AR e promulgada pelo PR e levada à publicação sob a forma de Lei. Não há aqui intervenção nenhuma do Governo do ponto de vista do centro legislativo, portanto o Governo vai receber em bloco aquilo que iniciou, sujeito a alterações do parlamento, mas é o paramento que decide o Orçamento e que o aprova (Lei de

Habilitação e Lei Plano).

Em 1972 podia dizer-se que a lei da AR era uma lei de habilitação e plano, após 1982 a lei de autorização político-legislativa da AR (Lei do OE) é apenas uma lei formal, porque ela é a Lei do OE e é nesta Lei que se esgota a autorização político-legislativa.

Esta qualificação da Lei do OE como uma Lei Plano / Acto Plano está relacionada com o facto de o Orçamento ser a expressão financeira do plano anual mas também de todos os planos económicos e sociais do estado (anuais ou plurianuais).

A reter → Esquema MONISMO/DUALISMO, fundamentando-o com as constituições respectivas e a questão da natureza jurídica da Lei do Orçamento enquanto acto e da LEOE enquanto acto normativo também.

Breve Resumo: Entre 1976 e 1982 a AR fazia a Lei de aprovação do plano, onde descrevia e quantificava as receitas e as despesas e o Governo aprovava a lei. Actualmente o Governo faz um projecto de proposta de lei que é aprovada em Conselho de Ministros, posteriormente é levada à AR




para ser discutida e aprovada e o OE concretiza-se com a Lei de aprovação do OE, esgotando-se nesta aprovação a autorização politica e legislativa.

O OE é uma Lei (formal) da AR, cujo conteúdo o Professor Sousa Franco classifica como sendo um verdadeiro acto plano, para além da lei que ela já é, ou seja o OE é uma expressão do plano financeiro e portanto podemos dizer que o OE é um verdadeiro plano financeiro e que por sua vez integra os planos económico nacionais, enquanto expressão desses planos.

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O Empréstimo…

Sistemas para amortizar/pagar o empréstimo:

1. Sistema das caixas de amortização;

2. Saldos Orçamentais;

3. Anuidades Obrigatórias;

1. Sistema das Caixas de Amortização: É um Instituto Público criado pelo Estado a quem se atribui uma certa verba. Fica encarregue de comprar títulos de divida pública, obrigações do tesouro, qualquer outro tipo de investimento que não sejam de alto risco, por exemplo acções de grande risco (não pode comprar) mas de médio risco (já pode). Com a verba atribuída, quem a dirige tem o fazer para que possa gerar dinheiro, portanto se faz gerar dinheiro, ao fim de um ano 500 chega a 1500, e com essa diferença dos 1000 já se pode contribuir para o pagamento da divida pública.

2. Saldos Orçamentais: Este Sistema tem como objectivo pagar a divida pública com o saldo (sobra dos orçamentos). Com o saldo positivo de cada ano, no último ano de gestão pode ter uma verba positiva para o Estado que permitiria pagar-se a divida, com o saldo acumulado de cada ano, e essa verba proporcionava que o OE entrasse em alta em termos de ciclos económicos, o que em Portugal não acontece.

3. Sistema das Anuidades Obrigatórias: Sistema que utilizamos em Portugal. Este sistema quer dizer que em cada ano tem que se colocar de lado uma verba, escrevendo-a no OE para pagar a o capital e a divida que corresponda a esse ano.

Segundo o Professor Sousa Franco;

Elementos Principais do Empréstimo Público; Pagar o Capital mais os Juros do empréstimo.

O que é que leva os particulares a adquirir dívidas da despesa pública, títulos do tesouro, etc?

Por um lado o Estado tem que tornar situações atraentes para os particulares, daí que surjam os elementos acessórios do empréstimo público. Na última aula falámos que a divida flutuante dava origem ao Open Market, compra e venda de títulos em Mercado Aberto, no fundo obrigações do tesouro. Relembramos que desde o tratado de Maastricht que deixámos de recorrer ao Banco Central (Banco de Portugal).

Elementos Acessórios do Empréstimo Público;

1. Isenção de Imposto;

2. Garantia de Valor;

3. Prémios de Amortização;

4. Impenhorabilidade dos Títulos;




1. Isenção de Imposto: De qualquer lucro que possamos ter pagamos impostos, logo este elemento é tentador. Ora se o investimento que vamos fazer é feito no Estado, é seguro, vamos os títulos de divida pública e garantimos a isenção de imposto;

2. Garantia de Valor: É uma garantia vinda do sistema do padrão ouro. A moeda era cunhada de acordo, baseada, no valor do ouro. Ou seja, até determinada altura, anterior ao 25 de Abril, a garantia valor era indexada ao valor mais alto a que o ouro estivesse. Quando deixou de ser assim passou a ser indexado à divisa mais alta (dólar, Libra, etc.).

3. Prémios de Amortização: Comprava-se um certo número de títulos de divida pública ou x numero de bilhetes do tesouro. Tudo isso é colocado numa tômbola. A compra é feita durante um prazo limite. Logo terminado a data do fecho a prescrição é feito o sorteio. O que quer dizer que pode beneficiar o investidor, ganhando não só o capital investido como também os juros que o Estado iria pagar daí a um ano e meio.

4. Impenhorabilidade dos Títulos: Está mais relacionado com as empresas. Se estas, penhorassem os títulos e depois abrissem falência, davam-se rupturas. A seguir a 1974 houve muitas indemnizações pagas com títulos da divida pública, atribuindo-se determinado valor, anos mais tarde para que as pessoas que receberam títulos a troco de terras e outros, nomeadamente no Alentejo, com a ideia de que valiam muito, foi uma forma de as pessoas poderem pagar os impostos em atraso com os títulos.

Todos os empréstimos dão origem a dividas, logo, tem que se fazer uma gestão da divida, como?

Gestão Normal, ou seja, pagamento do Capital mais os juros. A outra chama-se Gestão Anormal da Divida. O que é esta Gestão Anormal?

1. Conversão da Divida: Por acordo entre o credor e o devedor das condições em que foi celebrado o empréstimo. Ex.: Compra de uma casa. Recorrendo ao crédito, existe no

contrato umas letrinhas pequeninas que nos falam da possibilidade de converter a divida,

ou não. Deve-se sempre exigir a existência de uma clausula que permitam a conversão da

divida. Se algum dos contraentes tiver uma doença ou um problema grave e não existe

forma de continuar o cumprimento da divida, se existir a conversão prevista no contrato, o

Banco é obrigado a negociar novas formas da divida ser paga.

2. O Repúdio da Divida: Alguém empresta e a outra pessoa simplesmente repudia a divida. A sua base não é uma base económica, é uma base política. Só que quem constantemente repudia a divida, logo, não terá quem lhe empreste dinheiro. Acontece, simultaneamente, nas mudanças de regime. Por oposição tem o ponto seguinte, que tem um fundamento económico;

3. Banca Rota: Esta tem, então, o fundamento económico. Mas, por outro lado tem ainda a possibilidade de renegociar a divida. Mas mesmo assim neste caso pode renegociar e no repúdio não.

4. O Abandono: Não interessa;

5. A Novação da Divida: Substituição de uma divida por uma outra, vai substituir a anterior. Esta situação poderá estar mais vezes consagrada num contrato de empréstimo bancário, tipo compra de uma casa. Mudando de um banco para outro. Nós ficamos em divida para com o novo banco e o novo banco com o antigo.

6. Perdão da Divida: Acontece essencialmente com os países subdesenvolvidos, onde as grandes potencias concedem o perdão da divida.

7. Pagamento: Pagamento da divida dentro da gestão normal.

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A lei do Orçamento do Estado reveste a forma da lei (166.º,nº3 da Constituição da República Portuguesa). A elaboração da Orçamento do Estado é matéria de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (164º, al. r) conjugado com o artigo 161º, al. c) ambas da Constituição da República Portuguesa.

A LEO (lei nº91/2001) não é uma lei orgânica, mas é uma lei de valor reforçado (112º, nº3, conjugado com o artigo 106º, nº1 ambas da Constituição da República Portuguesa, o que significa que em termos de hierarquia esta a baixo da Constituição da República Portuguesa, mas prevalece sobre a lei do Orçamento do Estado (a leio do Orçamento do Estado, é uma lei vinculada).

A iniciativa legislativa da proposta de lei do orçamento é exclusiva do governo (38.º, n.º1, da LEO)

Por volta do mês de Junho de cada ano as delegações da D.G.O. começam a elaborar previsões das receitas e despesas para o ano seguinte. Essas previsões são compiladas num único documento.

Elaborado pelo Ministério da Finanças o projecto da proposta de lei do orçamento é submetido a Conselho de Ministros, sendo então aprovado por unanimidade, sob a forma de proposta de lei (200.º, n.º1, c) e 197.º, n.º1, d), ambos da Constituição da República Portuguesa)

O governo tem o dever de apresentar a proposta de lei à Assembleia da República até 15 de Outubro (38.º, n.ºs. 1 e 2 da LEO)

Apresentada a proposta de lei, a mesma é debatida e votada no prazo de 45 dias (39.º, nºs 1 e 2, da LEO) – 1 debate e 1 votação na generalidade e 1 debate e 1 votação na especialidade e depois uma votação final global (168.º Constituição da República Portuguesa). A discussão na generalidade é feita pelo plenário (39.º, n.º3, da LEO), na especialidade a discussão e votação decorre na comissão especializada permanente competente em matéria de apreciação da lei orçamental (39.º, n.º4, da LEO), exceptuam-se as matérias constante no n.º 5, do art. 39, da LEO, as quais são debatidas e votadas na especialidade pelo plenário, bem como as matérias constantes no n.º 6, do art. 39.º da LEO)

A votação final é feita pelo plenário (168.º da Constituição da República Portuguesa)

O elemento essencial do orçamento é a execução

Execução – conjunto de actos e operações materiais praticados para cobrar receitas e realizar despesas inscrita ou para propor o respectivo ajustamento.

Princípios da execução do orçamento

o Princípio da legalidade

o Princípio da Inscrição Orçamental

o Princípio da Cabimentação

o Princípio da tipicidade Orçamental

o Qualitativa

o Quantitativa

o Princípio da regra por Duodécimos. Quando não existe orçamento utiliza-se o art. 38, n.º2 da LEO

o Princípio da Justificação Prévia de uma Despesa Pública

o Princípio da Economicidade (tem que ser utilizada com eficácia técnica; eficiência económica)

A execução exige respeito pela legalidade substancial.




A legalidade implica o princípio da tipicidade orçamental – todas as receitas e despesas têm que estar inscritas no orçamento. Mas no que respeita ás receitas é uma tipicidade qualitativa, pois o montante orçado não é vinculativo, a cobrança pode exceder a provisão. Nas despesas pelo contrário existe uma tipicidade quantitativa, pois as despesas não podem exceder o montante máximo que consta no orçamento.

A execução orçamental obedece também ao princípio da economicidade, que integra duas regras

� Racional utilização das dotações orçamentais

� Melhor gestão da tesouraria

A execução do orçamento da receita obedece ao princípio da legalidade – a receita só pode ser cobrada se:

� Tiver existência legal

� Estiver inscrita no orçamento (42.º, n.º3, da LEO).

No que respeita ás despesas é:

� Preciso que a despesa seja legal (42.º, n.º 6, al. b))

� É necessário que esteja inscrita e prevista no orçamento e tenha cabimento legal (42.º, n.º6, al. a))

� É necessário, em princípio que se verifique o acatamento da regra dos duodécimos (os créditos orçamentais vencem-se ao longo dos 12 meses do ano, em parcelas iguais. Em cada mês não pode ser utilizado um crédito orçamental superior a 1/12 do crédito anual, acrescido dos duodécimos vencidos e não gastos). Existem excepções a esta regra (43.º, n.º5, al. a) da LEO)

� O orçamento condiciona a assunção de encargos pela administração

� Para a despesa se realizar é necessário

o Autorização para a realização da despesa

o Processamento

o Verificação

o Liquidação

o Autorização de pagamento

o Pagamento da despesa

� É também necessária a verificação do princípio da economia, eficácia e eficiência (42.º, n.º6, al. c), da LEO)

LEOE – Preparação, votação e execução do OE;

Mecanismo da Lei Travão, Atenção: o Mecanismo da Lei Travão (Artº 177º) ≠≠≠≠ Alterações Orçamentais;

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Finanças Públicas - 1º Semestre