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Eixo: Formação de Professores
FORMAÇÃO DE PROFESSORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA NA
SEGUNDA CONJUNTURA DO NEOLIBERALISMO DE
TERCEIRA VIA NO BRASIL (2007-2014)
Melânia Mendonça Rodrigues - UFCG1
Resumo: Resultante do estudo da política de formação de professores para a educação
básica, implementada na segunda conjuntura do neoliberalismo de Terceira Via no
Brasil (2007-2014), o texto apresenta as sínteses acerca das objetivações e tensões
centrais do sistema hierarquizado e diversificado de formação de professores para a
educação básica. Como procedimentos teórico-metodológicos, o estudo abrangeu: a
revisão da literatura referente à política de formação para o trabalho simples e de
formação de professores da educação básica na primeira década do século XXI, assim
como a análise de documentos originários do governo federal relativos às políticas de
formação de professores da educação básica. Em uma breve síntese, constata a vigência
de um sistema hierarquizado e diversificado de formação, claramente explicitado, no
texto, quando tratamos da EaD, modalidade profundamente privatizada, deslocando a
formação dos professores para o âmbito da lógica mercantil, com graves rebatimentos
na formação ético-política dos docentes.
Palavras-chave: Formação de Professores; Educação Básica; Política Educacional.
Introdução
A partir do início dos anos 1990, com o agravamento dos problemas econômicos
e sociais consequentes à implementação das políticas neoliberais ortodoxas, ganha
corpo a ideia de revitalização do capitalismo mediante um projeto que aliasse a
economia de mercado à ideia de justiça social, denominado, por Neves (2005), de
projeto neoliberal da terceira via.
1 Melânia Mendonça Rodrigues, Universidade Federal de Campina Grande, Paraíba, Brasil. E-mail:
2
No Brasil, a implementação desse projeto efetivou-se em duas conjunturas: a
primeira, de 1995 a 2006, compreendendo os dois governos Fernando Henrique
Cardoso e o primeiro governo Lula da Silva, nos quais a política para a educação básica
desenvolveu-se sob o slogan Educação para Todos; a segunda, abrangendo o período
de 2007 a 2014, corresponde ao segundo governo Lula da Silva e primeiro governo
Dilma Roussef, quando a política educacional passa a se nortear pelo slogan Todos pela
Educação.
Objetivando compreender as múltiplas determinações da política para a
educação básica, o Coletivo de Estudos de Política Educacional desenvolveu a pesquisa
nacional “A formação para o trabalho simples no Brasil contemporâneo: da Educação
para todos ao Todos pela educação”, na qual a formação dos professores constitui uma
das dimensões analisadas, compreendendo esse profissional como um intelectual – na
acepção gramsciana do termo – estratégico ao projeto educacional e societal oficial2.
Os estudos concernentes à primeira conjuntura do neoliberalismo de Terceira
Via (MARTINS; NEVES, 2015) constataram que as políticas de formação de
professores integram-se, organicamente, às políticas educacionais, como uma das
estratégias de construção de consensos em torno do modelo de acumulação capitalista
adotado no país. As sínteses elaboradas acerca do amplo conjunto de medidas
implementado no período atestam a constituição de um sistema hierarquizado e
diversificado de formação, articulado a mecanismos de privatização, tendo por
fundamento a lógica mercantil e a pedagogia das competências. Objetivamente, na
primeira conjuntura, observa-se a reconfiguração dos marcos jurídico-políticos da
política de formação de professores, um expressivo crescimento de cursos de formação
inicial e de programas de formação continuada de professores, notadamente na
modalidade EaD, viabilizado pela incorporação das TIC no processo didático
(FALLEIROS; NEVES, 2015).
2 Para as autoras: “Quer seja pelo seu expressivo contingente nesses anos iniciais do século atual, quer
seja pela influência que exercem na conformação técnica e ético-política das novas gerações, a formação
e a prática dos professores da educação básica adquirem progressivamente relevância estratégica para a
construção e consolidação da hegemonia de qualquer projeto político-social na atualidade brasileira. O
professor da educação básica vem se tornando, no Brasil, um importante intelectual orgânico neste século
que se inicia” (FALLEIROS; NEVES, 2015, p. 145).
3
Dando sequência a essa investigação, voltamo-nos ao estudo da política de
formação de professores para a educação básica, implementada na segunda conjuntura
do neoliberalismo de Terceira Via no Brasil (2007-2014), objetivando identificar, na
segunda conjuntura, as principais continuidades na política de formação de professores
da educação básica implementada na primeira conjuntura, refletindo,
predominantemente, sobre as implicações do sistema hierarquizado e diversificado de
formação desses profissionais.
Consoante com os procedimentos teórico-metodológicos definidos para o
projeto no âmbito nacional, nosso estudo abrangeu: a revisão da literatura referente à
política de formação para o trabalho simples e de formação de professores da educação
básica na primeira década do século XXI, assim como a análise de documentos
originários do governo federal relativos às políticas de formação de professores da
educação básica.
O presente texto visa apresentar nossas sínteses acerca das objetivações e
tensões centrais do sistema hierarquizado e diversificado de formação de professores
para a educação básica, para o que, após uma ligeira revisão dos norteamentos legais
dessa formação, traça o perfil dos docentes em atuação na três etapas da educação
básica e, por fim, apresenta considerações por nós entendidas como mais relevantes.
Norteamentos da formação dos professores da educação básica
Legalmente, o perfil da formação do docente da educação básica encontra-se
estabelecido no artigo 62 da Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional (LDB) Lei
nº 9.394/1996, segundo o qual
A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em
nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em
universidades e institutos superiores de educação, admitida, como
formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil
e nos 5 (cinco) primeiros anos do ensino fundamental, a oferecida em
nível médio na modalidade normal (BRASIL, 1996).
4
Independente de possíveis justificativas, tal dispositivo consolida uma
hierarquia3, com rebatimentos na carreira e na remuneração dos docentes, entre uma
formação preconizada e outra, tolerada e restrita aos anos iniciais do processo de
formação educacional da criança. Segundo entendemos, a diferenciação entre anos
iniciais e finais, estabelecida no LDB, no tocante à formação do corpo docente, expressa
a permanência da concepção de educação elementar ou escola primária, cuja
configuração organizacional e pedagógica começa a se definir nos últimos anos do
século XIX e primeiras décadas do século XX, com a criação e disseminação dos
grupos escolares.
Em suas linhas mais gerais, essa organização é consolidada na estrutura do
ensino estabelecida pela primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei
nº 4024/1961), a saber: curso primário, com duração mínima de quatro anos, seguido do
ensino médio, constituído de dois ciclos – o ginasial, de quatro anos e o colegial, de três
anos (SAVIANI, 1997; RIBEIRO, 1989).
Em que pesem as positividades do modelo de escola primária instituído pelos
grupos escolares, cuja análise extrapola o âmbito desta abordagem, essa estrutura do
ensino restringe, efetivamente, o direito à escola aos quatro anos do ensino primário e
instaura uma falta de integração entre aqueles dois níveis da escolarização, do que “a
barreira histórica” – na expressão de Souza (2004) – do exame de admissão é o exemplo
emblemático.
Formalmente, tais fragilidades seriam superadas pela edição da Reforma do
Ensino de 1º e 2º Graus (Lei nº 5691/1971), que, adotando a integração – horizontal e
vertical – como um dos seus princípios, ampliou para oito anos a duração da etapa
obrigatória da escolarização, o ensino de 1º grau, resultado da junção dos antigos
primário e primeiro ciclo do secundário. Para além da terminologia, no entanto, pouco a
reforma repercutiu na organização das escolas, que mantiveram, via de regra, travestidas
sob as denominações de ‘1º grau menor’ e ‘1º grau maior’, as históricas diferenciações
entre primário e ginásio, à exceção dos exames de admissão – suprimidos na maioria
3 Aprofundar a discussão acerca desse dispositivo legal extrapola os limites deste trabalho. No entanto,
consideramos importante registrar que a manutenção da formação no nível médio, curso Normal, embora
respaldada em justificativas plausíveis (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2000, p. 100), torna-se
uma determinação de duração indefinida, ao integrar o ”corpo permanente” da LDB.
5
dos casos, mas mantidos em grandes estabelecimentos de ensino, alcunhados de
‘vestibulinhos’ (RODRIGUES, 2009).
Também a atual LDB (Lei 9394/1996) determinou a duração mínima de nove
anos (Lei nº 11.274/2006) para o ensino fundamental, que pode adotar formas variadas
de organização, como séries anuais, períodos semestrais, ciclos, alternância regular de
períodos de estudos, grupos não-seriados, ou outras recomendadas pelo processo de
aprendizagem (Lei nº 9394/1996, art. 23).
A abertura a essas outras modalidades de organização, notadamente aos ciclos,
poderia descortinar possibilidades de superação das rupturas e segmentações no
processo de aprendizagem, historicamente evidenciadas na escola primária, atribuídas à
rígida gradação das séries. No entanto, essa expectativa parece não se haver efetivado,
uma vez que a popularização da denominação Fundamental I e II – em lugar dos termos
anos iniciais e anos finais, estabelecidos na LDB – reflete uma forma de organização
escolar similar à descrita por Souza, referindo-se à escola paulista, a seguir.
A reestruturação das escolas de ensino fundamental implementada
no estado de São Paulo a partir de 1996 sinaliza o ressurgimento da
escola primária. O desmembramento dos dois segmentos em espaços
físicos distintos – escola fundamental de 1ª a 4ª série e escola
fundamental de 5ª a 8ª série – ratificou a inconciliável integração
(SOUZA, 2004, p.154-155).
Uma vez mantida a diferenciação como disposição permanente da LDB, a
formação, no nível superior, dos professores da educação infantil e anos iniciais do
ensino fundamental configura-se, nesse diploma legal, como uma perspectiva de
universalização, constante das disposições transitórias dessa Lei, cujos limites podem
ser percebidos no excerto do Parecer CNE/CEB n.º 01/2003, a seguir transcrito.
O Artigo 874 [...] integra o conjunto das disposições transitórias da
Lei nº 9394/96, e que exatamente por isto têm sua validade limitada
no tempo. No entanto não se pode deixar de levar em conta – mesmo
com a imprecisão do texto legal – que o legislador pretendeu apontar
para a universalização da formação em nível superior, dos professores
da Educação Básica.
É esta a meta, o objetivo, o ideal a ser traçado no menor espaço de
tempo possível (MEC.CNE.CEB, 2003, p.2, supressão, itálicos e nota
desta citação).
4 O caput do referido artigo institui a Década da Educação, a ter início um ano após a publicação da LDB
e, em seu parágrafo 4º, dispõe que “Até o fim da Década da Educação somente serão admitidos
professores habilitados em nível superior ou formados por treinamento em serviço” (BRASIL, 1996, s.p.)
6
Em outro momento do texto, o parecerista indica respaldar-se no entendimento
de que “a formação em nível médio, frente aos avanços pedagógicos e exigências sócio-
educacionais, vai se tornando cada vez mais insuficiente para dar respostas aos desafios
da escolarização” (MEC.CNE.CEB, 2003, p. 3), formulação convergente com os
consensos construídos, na década de 1980 (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA,
2000), pelo movimento de educadores e por associações acadêmico-científicas da área
de educação, acerca da valorização e qualificação do magistério.
Aparente convergência, no entanto, dissimula divergências entre as concepções
dos referidos setores da sociedade civil e do governo federal quanto à qualidade da
formação, exemplarmente objetivadas no embate decorrente da publicação do Decreto
nº 3.276, em dezembro de 19995. Já então, criticavam-se o aligeiramento e a
fragilização da formação docente, no nível superior, proposta pelo governo federal.
Tampouco a perspectiva do curto prazo para a universalização da formação no
nível superior dos professores da educação infantil e dos anos iniciais do ensino
fundamental, enfatizada no parecer da Câmara de Educação Básica do Conselho
Nacional de Educação – CEB-CNE - anteriormente citado, chegou a se concretizar. Em
contrário, postergada ao longo da primeira conjuntura do capitalismo neoliberal de
terceira via (1995-2006), tal perspectiva é, formalmente, suprimida do texto da LDB, no
penúltimo ano da segunda conjuntura (2007-2014), por força das reformulações
introduzidas pela Lei nº 12.796, de abril de 2013.
Assim, enquanto a versão original da LDB, publicada em dezembro de 1996,
permitia – em que pesem as inconsistências apontadas no já citado parecer da
CEB/CNE – a interpretação de que o quadro dos professores normalistas entraria em
extinção após o final da Década da Educação (dezembro de 2007), as metas do Plano
Nacional de Educação (PNE) 2001-2010 (Lei nº 10.172, de janeiro de 2001) referentes
5 Como já bastante disseminado em publicações da área, segundo esse Decreto, a formação dos
professores da educação infantil e dos anos iniciais do ensino fundamental seria realizada,
exclusivamente, no Curso Normal Superior. A mobilização das entidades contra o Decreto, criticando o
retrocesso dessa determinação ante os já referidos consensos e apontando as consequências nefastas que
decorreriam de sua implementação (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2000, p. 102), logrou a
edição do Decreto nº 3.554, em agosto de 2000, que reformulou o texto legal do Decreto anterior,
substituindo o termo “exclusivamente” por “preferencialmente”.
7
à formação dos professores e valorização do magistério da educação básica, traçam
projeções bem menos ambiciosas, como sejam:
17. Garantir que, no prazo de 5 anos, todos os professores em
exercício na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino
fundamental, inclusive nas modalidades de educação especial e de
jovens e adultos, possuam, no mínimo, habilitação de nível médio
(modalidade normal), específica e adequada às características e
necessidades de aprendizagem dos alunos.
18. Garantir, por meio de um programa conjunto da União, dos
Estados e Municípios, que, no prazo de dez anos, 70% dos professores
de educação infantil e de ensino fundamental (em todas as
modalidades) possuam formação específica de nível superior, de
licenciatura plena em instituições qualificadas.
19. Garantir que, no prazo de dez anos, todos os professores de ensino
médio possuam formação específica de nível superior, obtida em
curso de licenciatura plena nas áreas de conhecimento em que atuam
(BRASIL, 2001, s.p.)
Conforme podemos constatar no texto da meta 17, o ano de 2006 – penúltimo da
Década da Educação – torna-se o horizonte, apenas, para a extinção da figura do
professor leigo na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino
fundamental, ou seja, daquele que exerce o magistério sem a formação mínima
requerida por lei. E, para o ano de 2010 – três anos após o término daquela Década –, a
meta 18 estabelece um percentual (70%) bem aquém da universalização da formação no
nível superior.
Encerram-se, portanto, a primeira conjuntura do capitalismo neoliberal de
terceira via e a Década da Educação, sem o alcance do “ideal [da formação no nível
superior] a ser traçado no menor espaço de tempo possível” (MEC.CNE.CEB, 2003,
p.2), delineado na LDB, cujo texto, nesse aspecto, permanece inalterado até o penúltimo
ano da segunda conjuntura, quando a Lei nº 12.796, de abril de 2013, suprime o
parágrafo 4º do Artigo 87 das Disposições Transitórias e reformula o artigo 62 do Título
VI – Dos profissionais da educação – da lei maior da educação nacional.
Considerando o citado artigo 62, cabe assinalar, primeiramente, que a Lei nº
12.796/13 apenas procedeu a um ajuste na redação original do seu caput, até então ainda
vigente, substituindo a expressão “quatro séries iniciais” por “cinco primeiros anos”,
8
uma vez que, desde a edição da Lei nº 11.274, de fevereiro de 2006, o ensino
fundamental passara a ter uma duração de nove anos.
Substantivamente, importa frisar o veto presidencial ao parágrafo 7º desse artigo,
incluído pela Lei nº 12.796/13, de acordo com o qual “os docentes com a formação em
nível médio na modalidade normal terão prazo de 6 (seis) anos, contado da posse em
cargo docente da rede pública de ensino, para a conclusão de curso de licenciatura de
graduação plena” (BRASIL, 2013, s. p.). Na mensagem de veto encaminhada ao
Senado, é apresentada a seguinte razão:
O texto não prevê consequências ao descumprimento da regra,
gerando incerteza sobre o destino do profissional que não concluir os
estudos no prazo determinado. Além disso, diante da significativa
expansão de vagas na educação infantil, a exigência de formação em
nível superior para essa etapa, no curto prazo apresentado pela
medida, atinge sobremaneira as redes municipais de ensino, sem a
devida análise de viabilidade de absorção desse impacto
(PRESIDÊNCIA. DA REPÚBLICA. CASA CIVIL, 2013).
Conforme compreendemos, tal veto constitui um retrocesso, uma vez que a
inclusão do parágrafo citado expressaria uma tentativa de equilíbrio entre a garantia do
direito de ingresso na carreira do magistério dos portadores da “formação mínima”6 e o
estabelecimento de uma ação efetiva, no sentido da pretendida universalização da
formação no nível superior de todos os docentes da educação básica, uma vez que –
ratificamos – a formação na modalidade normal do nível médio é reconhecida, inclusive
pelo CNE, como “insuficiente para dar respostas aos desafios da escolarização”.
Ainda acerca da mensagem de veto, dois aspectos merecem destaque: por um
lado, a indefinição de prazo para a meta de universalização da formação no nível
superior permite a protelação ad infinitum do seu alcance; por outro, o argumento de
que “a exigência de formação em nível superior para essa etapa, no curto prazo
apresentado pela medida, atinge sobremaneira as redes municipais de ensino”
6 Ainda como preservação dos direitos adquiridos, a Lei nº 12.796/13 incluiu, nas Disposições
Transitórias da LDB, o artigo 87-A: “O disposto no § 7o do art. 62 não se aplica aos docentes com
formação em nível médio na modalidade normal que se encontrarem em exercício na educação infantil ou
nos anos iniciais do ensino fundamental, em rede pública, na data da publicação desta Lei” (BRASIL,
2013, s.p.). Tal dispositivo também recebeu veto presidencial.
9
(PRESIDÊNCIA. DA REPÚBLICA. CASA CIVIL, 2013) desconsidera o regime de
colaboração entre as instâncias federativas, na implementação da política de formação
docente, formalmente garantido, dentre outros, na já citada meta 18 do PNE 2001-2010
e no Decreto nº 6.755/1999, posteriormente abordado neste texto.
As ponderações que acabamos de apresentar tornam-se mais fortes quando,
pouco mais de um ano após a referida mensagem, em junho de 2014, é sancionada a Lei
nº 13.005/14 que aprova o Plano Nacional de Educação 2014-2024, no qual a formação
dos professores para a educação básica é contemplada em duas metas, tratando da
formação no nível superior (meta 15) e no nível da pós-graduação, como também, da
formação continuada (meta 16). Tais metas desdobram-se, respectivamente, em 13 e em
seis estratégias, nenhuma das quais prevê resultados para o curto prazo dos seis meses
após a publicação do PNE, ultrapassando, portanto, o marco temporal do nosso estudo.
No entanto, considerando que a meta 15 guarda relação direta com as
observações feitas acerca do veto presidencial à inserção do parágrafo 7º no artigo 62 da
LDB, como também ratifica nosso entendimento de contínua postergação do
proclamado objetivo de universalização da formação, no nível superior, de todos os
professores da educação básica, passaremos, na sequência, a apresentar e discutir essa
meta.
Meta 15. Garantir, em regime de colaboração entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 ano de
vigência deste PNE, política nacional de formação dos profissionais
da educação de que tratam os incisos I, II e III do caput do art. 61 da
Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, assegurado (sic) que todos
os professores e as professoras da educação básica possuam formação
específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de
conhecimento em que atuam (BRASIL, 2014, s.p., itálico e parênteses
desta citação).
Para além de imprecisões e dubiedades textuais7, a meta 15 padece de
inconsistências que comprometem sua efetividade, a primeira das quais concerne a uma
fragilidade de todo o PNE: a ausência de um diagnóstico balizador das proposições, sem
7 O emprego do particípio do verbo assegurar (“assegurado”), em lugar do gerúndio (assegurando)
introduz uma ambiguidade no texto, de modo que a formação, no nível superior, dos docentes da
educação básica parece constituir-se como um requisito, não como a finalidade da “política nacional de
formação”.
10
o qual “várias das metas resultam arbitrárias”, porque “o diagnóstico, enquanto
caracterização da situação com seus limites e carências, fornece a base e a justificativa
para o enunciado das metas que compõem o plano a ser executado” (SAVIANI, 2014, p.
84).
Desse modo, ausentes uma avaliação dos resultados alcançados no âmbito da meta
18 – formação, na licenciatura específica, de 70% dos professores da educação infantil e
do ensino fundamental – e, principalmente, da meta 17 – 100% dos professores em
exercício na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental com
habilitação no curso Normal, até o ano de 2006 – do PNE 2001-2010, bem como dados
estatísticos – disponibilizados pelo próprio governo federal, por intermédio do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) – torna-se difícil
aquilatar o universo a ser alcançado pela meta 15 do PNE 2014-2024.
Também ratificando a fragilidade apontada, e expressando a reconhecida
descontinuidade nas políticas públicas brasileiras, a meta 15 estabelece o prazo de um
ano para “garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, política nacional de formação dos profissionais da educação”
(BRASIL, 2014, s.p), sem se referir ao fato de que essa política já fora instituída cinco
anos antes da publicação do PNE, mais especificamente, em 29 de janeiro de 2009, por
meio do já referido Decreto nº 6.7558, conforme dispõe o seu primeiro artigo, transcrito
a seguir.
Art. 1º Fica instituída a Política Nacional de Formação de
Profissionais do Magistério da Educação Básica, com a finalidade de
organizar, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, a formação inicial e continuada dos
profissionais do magistério para as redes públicas da educação básica
(BRASIL, 2009, sp).
Por fim, a efetividade da meta 15 do PNE 2014-2024 – entendida como
compromisso de formação de todos os docentes da educação na licenciatura específica –
resta comprometida pela omissão do prazo para seu pleno cumprimento.
8 Para além de instituir a Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação
Básica, o Decreto trata da sua implementação, determinando a criação dos Fóruns Estaduais Permanentes
de Apoio à Formação Docente e disciplinando as funções a serem desempenhadas pela Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES, aspecto abordado em outro momento deste estudo.
11
Em síntese, por não explicitar o universo a ser atingido nem o prazo para sua
concretização, a meta 15 constitui-se como um dispositivo inócuo, o que, segundo nossa
compreensão, indica a permanência, durante a segunda conjuntura do capitalismo
neoliberal de terceira via no Brasil (2007-2014), e implica a manutenção para além dela,
do sistema hierarquizado de formação docente na educação infantil e nos anos iniciais
do ensino fundamental (FALLEIROS; NEVES, 2015, p. 148).
Quanto aos docentes dos anos finais do ensino fundamental e do ensino médio, a
LDB somente admite a formação no nível superior, em curso de licenciatura, de
graduação plena. Posteriormente, os Planos Nacionais de Educação 2001-2010 e 2014-
2024 acrescentam uma explicitação a essa formulação genérica, estabelecendo que os
docentes devem “possuir formação específica de nível superior, obtida em curso de
licenciatura plena nas áreas de conhecimento em que atuam” (BRASIL, 2001, sp,
itálicos desta citação). Segundo a meta 19 da seção formação dos professores e
valorização do magistério do PNE 2001-2010, os 10 anos do Plano constituiriam o
prazo para que todos os professores do ensino médio atendessem a tal exigência.
No entanto, determinações do já referido Decreto nº 6.755/2009 não somente
permitem a inferência de expressarem a admissão, pelo governo federal, de que tal meta
não seria alcançada, como indicam a provável existência de docentes, em exercício na
educação básica, com formação no nível superior diversa da licenciatura:
Art. 11. A CAPES fomentará, ainda:
[...]
III - oferta emergencial de cursos de licenciaturas e de cursos ou
programas especiais dirigidos aos docentes em exercício há pelo menos
três anos na rede pública de educação básica, que sejam:
a) graduados não licenciados;
b) licenciados em área diversa da atuação docente;
[...] (BRASIL, 1999, sp).
Tendo por base o dispositivo legal ora citado, parece-nos lícito inferir que o
corpo docente dos anos finais do ensino fundamental e do ensino médio compreende
profissionais com diversificada formação, inclusive, em áreas pouco afins à educação,
ao longo de toda a segunda conjuntura do capitalismo neoliberal no Brasil (2007-2014).
12
As considerações e cogitações até o momento apresentadas demonstram a
relevância do conhecimento dos dados empíricos da formação do corpo docente em
exercício na educação básica, o que passamos a apresentar e discutir na sequência.
Perfil dos professores da educação básica, segundo a formação
Explicitadas as bases legais da formação do professor da educação básica,
entendendo-as como um norteamento para as políticas públicas voltadas a essa área,
aproximamo-nos analiticamente de tais políticas por uma de suas expressões
fenomênicas, o perfil dos docentes em exercício na educação básica, segundo sua
formação.
Buscamos captar o panorama mais geral da formação docente ao longo da
segunda conjuntura do capitalismo de Terceira Via no Brasil (2007-2014), considerando
três anos referenciais do período: 2007, início do período estudado e último ano da
Década da Educação instituída, em 1996, pelo artigo 87 das Disposições Transitórias da
LDB (1997-2007); 2010, término da década de vigência do PNE 2001-2010, e 2014,
ano final da segunda conjuntura, de cujos dados lançaremos mão mais amplamente.
A Tabela 1, a seguir, apresenta o quadro da formação dos docentes da educação
básica em cada um dos anos destacados.
TABELA 1
Formação do corpo docente da educação básica brasileira, por etapa de atuação, em
percentuais (2007, 2010 e 2014)
Educação Infantil Ensino Fundamental Ensino Médio
2007 2010 2014 2007 2010 2014 2007 2010 2014
Fundamental 1,8 1,3 0,6 0,7 0,5 0,2 0,1 0,1 0,0
Médio 7,2 9,9 5,9 5,0 7,2 3,8 2,9 6,4 2,0
Normal 42,4 38,1 22,3 24,1 21,1 11,1 3,6 2,6 0,6
Superior 5,4 1,8 4,8 5,7 2,1 5,7 6,4 3,7 9,7
Licenciatura 43,2 48,9 66,4 64,5 69,1 79,2 87,0 87,2 87,7
Fonte: INEP.MEC.
Observados de modo mais global, o apresentado na Tabela 1 confirma, para o
período 2007-2014, a tendência de aumento do nível de formação do corpo docente
atuante na educação básica, verificada durante a primeira conjuntura do capitalismo
neoliberal de terceira via no Brasil – de 1995 a 2006 (FALLEIROS; NEVES, 2015, p.
13
145), caracterizada pelo contínuo incremento do percentual de professores diplomados
no nível superior, em cursos de licenciatura, formação que, ao final do período aqui
focalizado, apresenta-se largamente predominante, em todas as três etapas da educação
básica.
Tal predomínio, no entanto, não significa o alcance da universalização da
formação no nível superior, mesmo no ano de 2014, indicando haver-se frustrado a
expectativa delineada – ainda que dubiamente – para o final da Década da Educação
(ano de 2007), posta no artigo 87 das Disposições Transitórias da LDB, já discutido no
item precedente.
Ademais, o incremento observado no período não foi suficiente para que, no ano
de 2010, 70% dos professores de educação infantil e de ensino fundamental contassem
com formação específica de nível superior, de licenciatura plena, conforme estabelecido
na anteriormente citada meta 18 do PNE 2001-2010, referente à formação docente.
Tomadas as duas etapas conjuntamente, o percentual de docentes com essa formação
alcança 59%, média na qual se dilui uma variação superior a 20% entre as etapas, uma
vez que, enquanto o ensino fundamental conta um percentual bastante próximo do
previsto (69,1%) de professores licenciados, menos da metade (48,9%) dos docentes da
educação infantil possui essa formação.
Observando os dados de forma mais específica, quando consideramos os
docentes das etapas da educação infantil e do ensino fundamental, a formação no nível
superior, em cursos de licenciatura, registra expressivos aumentos no período 2007-
2014. No concernente ao ensino fundamental, quando se comparam os dados do ano de
2007, com os dados relativos a 2014, o acréscimo observado no percentual de
licenciados quase alcança os 15%, subindo de 64,5% para 79,2%, no ensino
fundamental.
Mais expressivo, ainda, é o crescimento observado na educação infantil, etapa
cujo corpo docente, no ano inicial do período aqui considerado, apresenta-se quase
equitativamente distribuído entre normalistas (42,4%) e licenciados (43,2%). Já no ano
de 2014, enquanto o percentual de professores normalistas decresce significativamente
(22,3%), o de licenciados aumenta em mais de 20%, alcançando 66,4% dos professores
14
em exercício, pelo que esse nível de formação torna-se amplamente majoritário nessa
etapa da educação básica.
Por outro lado, os dados apurados para o ensino médio apresentam-se algo
divergentes dessa tendência de incremento de professores licenciados, mantendo quase
inalterado o seu percentual nos anos de 2007 e 2014 (87,0% e 87,7%, respectivamente),
enquanto aumenta, embora pouco expressivamente, o percentual de professores
formados no nível superior, não licenciados – de 6,4%, em 2007, para 9,7%, em 2014.
Embora, de modo global, os dados expressem avanços efetivamente ocorridos na
formação do corpo docente da educação básica, cabe ponderar que, apesar do
significativo crescimento no percentual de professores, o período estudado encerra-se –
ano de 2014 – com a atuação, no magistério da educação básica, de profissionais sem as
qualificações mínimas estabelecidas no já referido artigo 62 da Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (Lei nº 9394/1996), a saber:
pessoas cuja escolarização restringe-se ao ensino fundamental, embora em
reduzido percentual, ainda lecionam, no ano de 2014, nas etapas da educação
infantil (0,6%) e do ensino fundamental (0,2%);
egressos de cursos de nível médio, sem magistério, exercem a docência nas três
etapas da educação básica (5,9%, na educação infantil; 3,8% no ensino
fundamental; 2,0%, no ensino médio);
formados no nível médio, na modalidade normal, embora em percentuais
decrescentes e pouco expressivos no ano de 2014 (0,6%), atuam no ensino
médio ao longo de todo o período;
graduados em cursos de nível superior, sem licenciatura, estão presentes nas três
etapas, ao longo de todo o período considerado, representando, em 2014, 4,8%
dos docentes da educação infantil, 5,7% do ensino fundamental e 9,7% do
ensino médio.
Para além de contrariar o disposto na LDB, os destaques apresentados
demonstram também não haverem sido alcançadas as anteriormente apresentadas metas
17 e 19 do Plano Nacional de Educação 2001-2010 (Lei nº 10.172/01), o que configura,
ao lado do já apontado insucesso da meta 18, o malogro do previsto nesse PNE quanto à
formação de professores da educação básica. Conforme entendemos, a meta 15 do Plano
15
Nacional de Educação 2014-2024 (Lei nº 13.005/14) expressa o reconhecimento formal,
no âmbito da política nacional, desse malogro, conquanto suspeitemos – conforme já
exposto no item anterior – de sua efetividade, dadas as inconsistências de sua
formulação.
Até o momento, baseamo-nos nos dados globais relativos ao perfil do corpo
docente da educação básica, relevantes para demonstrar diferenciações e deficiências
grosso modo presentes na formação dos profissionais em efetivo exercício nesse nível
da educação escolar brasileira. No entanto, restringirmo-nos a essa “visão indiferenciada
do todo” obscureceria importantes diferenciações constituintes da estrutura9 dessa
totalidade, como as verificadas entre: redes de escolarização (pública e privada) e
segmentos da educação infantil e do ensino fundamental. Ademais, e considerando,
especificamente, os professores licenciados em exercício na educação básica, dois
aspectos substantivos devem ser explicitados: a adequação da formação às disciplinas
lecionadas, bem como a modalidade de licenciatura cursada, implicando a distinção
entre cursos presenciais e a distância.
Na sequência, passamos a apresentar o perfil da formação do corpo docente nos
anos delimitadores da terceira conjuntura, segundo as dimensões apontadas.
1. Por redes de escolarização
Analisado o perfil de formação do corpo docente da educação básica por esse
aspecto, podemos observar a melhoria, no período em foco (2007-2014), dos
percentuais de professores licenciados nas duas redes, preponderantemente na rede
pública, que apresenta maiores índices de crescimento e chega ao último ano do período
superando a rede privada, nas três etapas do nível educacional por nós focalizado. Para
melhor apreensão do processo, passamos a detalhar a trajetória da formação docente nas
9 Aqui, utilizamos esse termo na acepção adotada por José Paulo Netto (sd), ao tratar do método em
Marx: “O objetivo do pesquisador, indo além da aparência fenomênica, imediata e empírica – por onde
necessariamente se inicia o conhecimento, sendo essa aparência um nível da realidade e, portanto, algo
importante e não descartável –, é apreender a essência (ou seja: a estrutura e a dinâmica) do objeto. Numa
palavra: o método de pesquisa que propicia o conhecimento teórico, partindo da aparência, visa alcançar a
essência do objeto. Alcançando a essência do objeto, isto é: capturando a sua estrutura e dinâmica, por
meio de procedimentos analíticos e operando a sua síntese, o pesquisador a reproduz no plano do
pensamento” (NETTO, sd, p. 5).
16
redes de escolarização, em cada etapa da educação básica, considerando os dados
concernentes aos anos por nós selecionados.
Em se tratando da educação infantil, constatamos, com base nos dados, a
melhoria global da formação do corpo docente da educação infantil no país, objetivada
no aumento nos percentuais de professores licenciados concomitante com a diminuição
da percentagem de professores normalistas. Ademais, verificamos uma sensível
diferenciação entre as redes de escolarização, em que se destaca, positivamente, a rede
pública em relação à privada.
Com efeito, não apenas aquela primeira destaca-se nos dois aspectos
anteriormente apontados, como a segunda mantém, nos momentos considerados,
percentuais mais elevados de professores leigos, como sejam, os que possuem apenas
escolarização na etapa do ensino fundamental ou do ensino médio, sem formação para o
magistério – estes últimos nada desprezíveis: 10,8% em 2007, 15,4% em 2010 e 9,5%
em 2014.
No que respeita ao ensino fundamental, as redes de escolarização apresentam
percentuais bastante aproximados, conquanto observemos uma superioridade da rede
pública ao final do período estudado, quando alcança um percentual de 86,2% de
professores licenciados, enquanto a privada atinge 80,9%.
Há, no entanto, uma diferenciação a ser destacada, na trajetória da formação
docente do ensino fundamental nessas redes, durante a segunda conjuntura do
capitalismo neoliberal no Brasil: enquanto a pública desenvolve um processo
ininterruptamente ascendente, a rede privada experimenta um descenso no ano de 2010,
expresso tanto na diminuição no percentual de licenciados – de 77%, em 2007, para
71,4%, em 2010 – quanto no aumento de normalistas – de 17,1% para 18,4%,
respectivamente, em 2007 e 2010.
Também no ensino médio, no ano de 2010, há um decréscimo no percentual de
licenciados em atuação na docência de ambas as redes, menos acentuado na rede
pública que na privada – na primeira, de 92,8%, em 2007, para 91,3%, em 2010,
enquanto, na segunda, de 94,5%, em 2007, para 89,5%, em 2010. Em consequência
desse maior decréscimo na rede privada, inverte-se, nos dois últimos anos por nós
focalizados, a discreta superioridade apresentada, por essa rede, no primeiro ano, de
17
modo que, em 2014, a rede pública conta com 97,8% de professores licenciados no seu
quadro e a privada, com 96,6%.
2. Por segmento da educação infantil e do ensino fundamental
Determinantes históricos da educação brasileira indicam a necessidade de
observarmos, mais acuradamente, os segmentos constitutivos das duas primeiras etapas
da educação básica, como sejam, na educação infantil, a creche e a pré-escola e, no
ensino fundamental, os anos iniciais e os anos finais.
Em se tratando da educação infantil, tais determinantes, além de recorrente
referência na literatura da área, foram satisfatoriamente sintetizados no diagnóstico
dessa etapa da educação básica, constante do Plano Nacional de Educação 2001-2010,
no fragmento a seguir transcrito.
É preciso analisar separadamente as faixas etárias de 0 a 3 e de 4 a 6
anos, porque foram grupos tratados diferentemente, quer nos
objetivos, quer por instituições que atuaram nesse campo, sejam
públicas ou privadas. A primeira faixa esteve predominantemente sob
a égide da assistência social e tinha uma característica mais
assistencial, como cuidados físicos, saúde, alimentação. Atendia
principalmente as crianças cujas mães trabalhavam fora de casa.
Grande parte era atendida por instituições filantrópicas e associações
comunitárias, que recebiam apoio financeiro e, em alguns casos,
orientação pedagógica de algum órgão público, como a antiga LBA
(BRASIL, 2001, sp).
Considerando, por um lado, essa diferenciação histórica entre os dois momentos
da educação infantil e, por outro, as disposições da LDB – ao considerar a educação das
crianças pequenas como etapa da educação básica – e das Diretrizes Curriculares
Nacionais para a Educação Infantil (Resolução CNE/CEB nº 05/2009), para as quais
creches e pré-escolas “se caracterizam como espaços institucionais não domésticos que
constituem estabelecimentos educacionais públicos ou privados que educam e cuidam
de crianças de 0 a 5 anos de idade” (MEC.CNE.CEB, 2009, sp, itálicos desta citação),
entendemos necessário desagregar, de acordo com os dois segmentos, a formação do
corpo docente dessa primeira etapa.
18
Considerando o segmento da creche, constatamos que seu corpo docente, no
primeiro ano do período, é majoritariamente constituído de normalistas (47,5%),
ocupando os licenciados o segundo lugar (38,8%), distanciando-se, em 10 pontos
percentuais em relação à pré-escola (48,8% de licenciados). Ao longo do período,
observamos uma diminuição dessa diferença, de modo que, em 2014, os percentuais de
licenciados dos dois segmentos são bastante aproximados (70,2%, na creche e 73%, na
pré-escola), como também, o corpo docente da creche passa a se constituir,
majoritariamente, de professores licenciados.
Tendo em conta os dois segmentos da educação infantil, o processo de
aprimoramento da formação do corpo docente – caracterizado pela diminuição no
percentual de normalistas e pelo aumento no de licenciados – coexiste, algo
contraditoriamente, com um incremento no percentual de profissionais em exercício
com escolarização de nível médio, sem magistério, no ano de 2010.
Já em se tratando o ensino fundamental, expusemos, no item anterior, as razões
por que consideramos pertinente observar o perfil da formação do corpo docente
segundo os dois segmentos.
Os dados consultados demonstram a melhoria na formação dos professores em
exercício nos anos iniciais, caracterizada pelo decréscimo de normalistas e pela
ampliação do contingente de licenciados, do que decorre uma redução da diferenciação
relativas a esse nível de formação, entre os segmentos do ensino fundamental, de
18,9%, em 2007, para 10,5%, em 2014. Também se reduzem, ao longo do período, os
percentuais de professores leigos, de 6,9%, no primeiro ano (0,9%, ensino fundamental
e 6,0%, ensino médio sem magistério), para 4,3%, em 2014 (0,2%, ensino fundamental
e 4,1%, ensino médio sem magistério).
Quanto aos anos finais, cabe ponderar que, embora expressivo, o percentual de
licenciados apurado em 2014 (90,3%) revela uma precariedade da formação do corpo
docente em exercício nesse segmento: 9,7% de professores sem a qualificação requerida
pela LDB, dos quais, 0,2% cursaram apenas o ensino fundamental, 3,4% completaram o
ensino médio, sem magistério e 6,1% são normalistas.
3. A adequação da formação do professor às disciplinas lecionadas
19
As elevadas cifras de licenciados, no entanto, não podem ser tomadas, a priori,
como indicador da formação docente legalmente prevista, dado que o professor pode ser
formado em uma licenciatura em área diversa daquela na qual exerce a docência.
Atentando para essa possibilidade, o INEP, por meio da Nota Técnica nº 020/2014,
buscou “introduzir um indicador da adequação da formação inicial dos docentes das
escolas de educação básica brasileira, segundo as orientações legais” (MEC.INEP,
2014, p. 1).
A referida Nota apresenta cinco categorias de adequação da formação dos
docentes em relação à disciplina que lecionam10, das quais destacamos a referente a
“docentes com formação superior de licenciatura (ou bacharelado com complementação
pedagógica) em área diferente daquela que leciona” (MEC.INEP, 2014, p. 5). Buscados
os dados apurados nessa categoria, coligidos pelo INEP11, elaboramos a tabela
apresentada na sequência.
TABELA 2
Docentes da educação básica brasileira, licenciados em área diferente da disciplina
lecionada, por etapa de atuação, em percentuais (2014)
Etapa de atuação docente Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-
Oeste
Educação Infantil 17,8 10,6 10,8 20,5 20,1 20,6
Ensino Fundamental 18,8 18,5 22,6 15,6 18,5 20,0
Ensino Fundamental – Anos Iniciais 11,6 8,1 12,0 11,2 13,5 12,7
Ensino Fundamental – Anos Finais 27,3 29,0 34,2 21,0 25,0 29,2
10 A Nota Técnica construiu as seguintes categorias de adequação da formação dos docentes em relação à
disciplina que leciona: Grupo 1 - Docentes com formação superior de licenciatura (ou bacharelado com
complementação pedagógica) na mesma área da disciplina que leciona; Grupo 2 - Docentes com
formação superior de bacharelado (sem complementação pedagógica) na mesma área da disciplina que
leciona; Grupo 3 - Docentes com formação superior de licenciatura (ou bacharelado com
complementação pedagógica) em área diferente daquela que leciona; Grupo 4 - Docentes com formação
superior não considerada nas categorias anteriores; Grupo 5 - Docentes sem formação superior
(MEC.INEP, 2014, p.5). 11 Coligidos na tabela “Percentual de docentes por grupo de adequação da formação à disciplina que
leciona e etapa de ensino” (MEC.INEP, 2014).
20
Ensino Médio 24,3 25,8 31,0 20,0 21,5 28,3
Fonte: MEC. INEP
Mesmo à observação mais ligeira, os dados da Tabela 2 retratam um quadro algo
paradoxal: os anos finais do ensino fundamental e o ensino médio, nos quais a
licenciatura é o requisito obrigatório de formação mínima, são os que contam com os
mais altos percentuais de inadequação do curso à disciplina lecionada, acima dos 20%.
Com discretas diferenças nos números, esse é o quadro do corpo docente do
ensino médio, etapa em que, embora a média nacional situe-se pouco abaixo dos 25%
(24,3%), apenas nas regiões Sudeste e Sul (com, respectivamente, 20% e 21,5%),
menos de um quarto dos licenciados enquadra-se na categoria de docente com formação
em área diferente daquela em que leciona.
Ainda acerca do ensino médio, estudo realizado pelo INEP, com base no Censo
Escolar do ano de 2013, analisou, dentre outros aspectos, a adequação do corpo docente
segundo as disciplinas dessa etapa da educação básica, concluindo, ante os percentuais
apurados, que “o tema ganha um contorno ainda mais preocupante quando analisado
para disciplinas específicas” (MEC.INEP.DEED, 2015, p. 109). Com efeito, os
percentuais de professores do ensino médio brasileiro, sem formação específica para a
disciplina lecionada, alcançam patamares preocupantes, a saber: Sociologia - 88,2%;
Artes - 78,7%; Filosofia - 78,2%; Física - 73,2%; Química - 56,8%; Língua Estrangeira
- 53,2%; Geografia -42,9%; História - 38,3%; Educação Física - 33,8%; Matemática -
33,5%; Biologia - 33,1%; Língua Portuguesa - 24,4%.
Ao tempo em que ratificam a conclusão do próprio INEP, quanto ao “contorno
ainda mais preocupante” do perfil da formação dos professores do ensino médio, os
dados ora expostos permitem-nos questionar a aparência de melhoria dessa formação,
ao longo do período 2007-2014, consubstanciada no elevado percentual de professores
licenciados (87,7%) em atuação no ensino médio, no ano de 2014 (ver Tabela 1, no
presente texto).
4. As modalidades de licenciatura
21
No marco temporal do nosso estudo, marcando continuidade com o processo
desencadeado, mais fortemente, desde a segunda metade dos 1990, compartilham a
formação dos professores da educação básica, no nível superior, as modalidades
presencial e a distância dos cursos de licenciatura, como podemos constatar pelos
percentuais de concluintes, nos anos de 2007 e 2014: 70,3%, nos cursos presenciais e
29,7%, nos cursos a distância, naquele primeiro; 65,6%, em cursos presenciais, e
34,4%, nos cursos a distância, no último.
Neste item, vamo-nos voltar à demonstração do concurso das duas modalidades
de licenciatura para a formação de professores da educação básica, considerando a
categoria administrativa – pública ou privada – e a organização acadêmica das
instituições – universidades, centros universitários, faculdades e Institutos Federais
Educação, Ciência e Tecnologia ou Centros Federais de Educação Tecnológica
(IF/CEFET) – a que os cursos se vinculam. Dada a diferença na categorização da
organização acadêmica das instituições, nas sinopses estatísticas dos anos de 2007 e
2014, restringir-nos-emos aos dados desse último ano.
Em uma primeira aproximação aos dados globais, quando consideramos a
categoria administrativa das instituições de ensino superior (IES), constatamos a
predominância das instituições privadas, com 61,5% dos concluintes, confirmando o
predomínio já identificado, por Gatti (2013-2014), nas matrículas em licenciaturas, no
período 2009-2011. Já quando observamos a modalidade dos cursos, conforme já
apresentado no início deste item, a maioria dos concluintes encontra-se nos cursos
presenciais (65,6%). Mais detalhadamente, reunimos, na Tabela 3, os dados referentes
às dimensões selecionadas para a abordagem do aspecto ora enfocado.
TABELA 3
Concluintes de cursos de licenciatura, por modalidade,
categoria administrativa e organização acadêmica, em
percentuais (2014)
Modalidade Categoria
administrativa
Organização Acadêmica
TOTAL Universidades
Centros
Universitários Faculdades
IF e
CEFET
Presencial Pública 50,5 75,6 4,0 9,6 100,0
Privada 49,5 24,4 96,0 90,4
EaD Pública 15,5 24,5 100,0 Privada 84,5 75,5 100,0 100,0
Fonte: INEP. MEC.
22
Os dados constantes da Tabela 3 evidenciam a predominância da inciativa
privada nos percentuais de concluintes em instituições de organização acadêmica não-
universitárias (centros universitários e faculdades), bem como nas licenciaturas a
distância. Também evidenciam que a totalidade dos concluintes das licenciaturas
vinculadas a centros universitários e faculdades, na modalidade EaD, está nas
instituições privadas. Tal hegemonia privatista permite afirmarmos a permanência do
que Saviani (2014) classifica como “uma grande distorção do processo de formação
docente no Brasil”, qual seja:
(...) a grande maioria dos docentes que atuam nas redes públicas de
educação básica do país é formada em instituições particulares de
ensino superior de duvidosa qualidade. Com isso a educação básica
pública fica refém do ensino privado mercantilizado, sem
possibilidade de resolver seus problemas de qualidade (SAVIANI,
2014, p. 88).
Ademais, o quadro traçado na Tabela 3 constitui nítida objetivação do sistema
hierarquizado e diversificado de formação de professores para a educação básica,
expressão particular do processo mais geral de diversificação e diferenciação de
instituições e de cursos no ensino superior, proposto pelos organismos multilaterais, que
“[produz] também hierarquizações no que tange ao status social e à qualidade da
formação oferecida” (CASTRO; LAVANDE, 2009, p. 169).
Considerações
Os dados relativos à formação docente, aqui apresentados, ensejam,
contraditoriamente, avaliações positivas e negativas. Positivamente, podemos destacar
os bons índices de formação do corpo docente das redes públicas, superando, como na
educação infantil, os da rede privada.
Em contrapartida, concorre, para o questionamento dessa positividade, por um
lado, a elevada inadequação da formação dos professores às disciplinas lecionadas,
tornando inócua a diplomação em curso de licenciatura.
23
Por outro, a efetiva vigência de um sistema hierarquizado e diversificado de
formação, claramente explicitado, no texto, quando tratamos da EaD, modalidade
profundamente privatizada, deslocando a formação dos professores para o âmbito da
lógica mercantil, com graves rebatimentos na formação ético-política dos docentes.
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24
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