ESTUDO

Câmara dos DeputadosPraça 3 PoderesConsultoria LegislativaAnexo III - TérreoBrasília - DF

FUNCIONAMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS

NAS PRINCIPAIS CAPITAIS DO PAÍS, CONSIDERANDO:

a. SE ATUAM COM PODER DE POLÍCIA;

b. SE SUBSTITUEM A POLÍCIA MILITAR

NA FALTA DE EFETIVO DESSA INSTITUIÇÃO;

c. SE AUXILIAM A POLÍCIA MILITAR NO COMBATE AO CRIME;

d. SE TÊM PORTE DE ARMA; E

e. SE CONTRIBUEM PARA A SEGURANÇA PÚBLICA

DA REGIÃO EM QUE ATUAM.

Fernando Carlos Wanderley RochaConsultor Legislativo da Área XVII

Segurança Pública e Defesa Nacional

ESTUDO

MAIO/2007

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FUNCIONAMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS NAS

PRINCIPAIS CAPITAIS DO PAÍS, CONSIDERANDO:

a. SE ATUAM COM PODER DE POLÍCIA;

b. SE SUBSTITUEM A POLÍCIA MILITAR

NA FALTA DE EFETIVO DESSA INSTITUIÇÃO;

c. SE AUXILIAM A POLÍCIA MILITAR

NO COMBATE AO CRIME;

d. SE TÊM PORTE DE ARMA; E

e. SE CONTRIBUEM PARA A SEGURANÇA PÚBLICA

DA REGIÃO EM QUE ATUAM.

Fernando Carlos Wanderley Rocha

O presente estudo tem por escopo o funcionamento das guardasmunicipais nas principais capitais do País, considerando:

a. se atuam com poder de polícia;

b. se substituem a Polícia Militar na falta de efetivo dessa instituição;

c. se auxiliam a Polícia Militar no combate ao crime;

d. se têm porte de arma; e

e. se contribuem para a segurança pública da região em que atuam.

Inicialmente, há que se considerar essa questão sob duas óticas: uma, adaquilo que está formalmente preconizado pelo direito positivo brasileiro; e, a outra, a daquelasatividades que realmente são executadas pelas guardas municipais, ainda que, por vezes, à reveliada lei.

É inevitável buscar socorro na Lex Mater, pois é nela que estão osfundamentos para a criação e emprego das guardas municipais. Por isso transcreve-seintegralmente o único artigo do capítulo DA SEGURANÇA PÚBLICA (nossos grifos realçandoo que nos parece mais importante para o estudo em pauta):

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Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito eresponsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordempública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, atravésdos seguintes órgãos:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado emantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: (“Caput” do parágrafocom redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento debens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresaspúblicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ouinternacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, ocontrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãospúblicos nas respectivas áreas de competência;

III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;(Inciso com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantidopela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamentoostensivo das rodovias federais. (Parágrafo com redação dada pela EmendaConstitucional nº 19, de 1998)

§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantidopela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamentoostensivo das ferrovias federais. (Parágrafo com redação dada pela EmendaConstitucional nº 19, de 1998)

§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem,ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração deinfrações penais, exceto as militares.

§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e apreservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além dasatribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.

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§ 6º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares ereserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aosGovernadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.

§ 7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãosresponsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suasatividades.

§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipaisdestinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações,conforme dispuser a lei.

§ 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionadosneste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39. (Parágrafo acrescido pelaEmenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em que pese a segurança pública ser dever do Estado e responsabilidadede todos, a Carta Magna foi expressa em definir os órgãos a quem caberia o cumprimento dessedever estatal, neles não incluídas as guardas municipais.

Por outro lado, ainda que trazendo acessoriamente as guardas municipaisno capítulo que trata da segurança pública, a Lei Maior também é expressa que a elas cabe apenas:

- a proteção do bens dos Municípios;

- a proteção dos serviços dos Municípios; e

- a proteção das instalações dos Municípios.

Pode-se alegar que o artigo 144 da Constituição Federal está malredigido; com o que concordamos, pois não só este, mas muitos outros dispositivos delaapresentam redação sofrível. Pode-se argumentar que os Constituintes de 1988 não souberam teruma visão prospectiva dos problemas relativos à segurança pública no País; com o que tambémconcordamos. Todavia, o que está consignado nos dispositivos constitucionais é para serobedecido e não dá margem a outras interpretações, como se tem feito, aqui e ali, sob os olhos,fechados, naturalmente, de várias autoridades.

Tanto é assim, que no âmbito da Câmara dos Deputados, desde o ano de1992, sucedem-se propostas de emenda à Constituição que, sem conseguirem prosperar, tentammodificar a destinação constitucional das guardas municipais, atribuindo-lhes a condição deórgãos de segurança pública e ampliando suas competências.

Cabe, ainda, acrescer que ficará ao poder discricionário de cadaMunicípio criar ou não sua guarda municipal. É o que se conclui da expressão “Os Municípiospoderão constituir guardas municipais...”.

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Sobre o porte de arma, há disposições específicas na Lei nº 10.826, de 22de dezembro de 2003:

Art. 6o É proibido o porte de arma de fogo em todo o território nacional, salvopara os casos previstos em legislação própria e para:

...................................................................................................................

III – os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados e dosMunicípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, nas condiçõesestabelecidas no regulamento desta Lei;

IV - os integrantes das guardas municipais dos Municípios com mais de50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, quando emserviço; (Redação dada pela Lei nº 10.867, de 2004)

...................................................................................................................

Assim, desde que obedecidas essas diretrizes gerais, cada guardamunicipal assumirá características próprias.

Para o nosso estudo, tomamos como referências as guardas municipaisde cinco importantes capitais brasileiras: Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegree Recife.

Do endereço eletrônico da Guarda Municipal do Rio de Janeiroextraímos as seguintes informações (grifos nossos):

Criada pela Lei Municipal 1.887, de 27 de setembro de 1992, a GuardaMunicipal do Rio de Janeiro (GM-Rio) foi oficialmente implantada pelo DecretoMunicipal 12.000, de 30 de março de 1993. (...). Força de segurançacomunitária da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, a GM-Rio tem comomissão proteger bens, serviços e instalações municipais, contribuindopara a qualidade de vida da população.

O mesmo decreto instituiu a Empresa Municipal de Vigilância S.A (EMV)para administrar a Guarda, que hoje conta com 5.500 guardas municipais (...), sendoa maior entre as instituições que atuam uniformizadas edesarmadas no Brasil.

Desse modo, apesar de poder ser uma instituição armada nos termos daLei nº 10.826/03, há a informação oficial de que atua desarmada.

Duas informações poderão dar margem a discussões, do que nosfurtaremos aqui, mas que deixamos registradas: é dizer que se trata de uma força de segurançacomunitária – o que, naturalmente, vai além da missão de proteger bens, serviços einstalações municipais –; e ser administrada pela Empresa Municipal de Vigilância S.A. (EMV)

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– evidentemente pessoa jurídica de direito privado, condição não compatível com o exercício deatividade estatal que possa exigir o uso de meios coercitivos diretos.

Há de se acrescer que a Guarda Municipal do Rio de Janeiro, assim comoas de alguns outros Municípios, vêm conduzindo o policiamento de trânsito nas artérias sujeitasao poder de polícia administrativa municipal. A do Rio de Janeiro chega a executar atribuiçõesque, originariamente, caberiam a outros órgãos, como a apreensão de mercadoriascomercializadas irregularmente e a detenção de indivíduos envolvidos com furtos.

Indo ao endereço eletrônico da Guarda Municipal de São Paulo,oficialmente denominada Guarda Civil Metropolitana, extraímos as seguintes informações (grifosnossos):

(...) foi criada em 15 de setembro de 1986 pelo Prefeito Jânio da SilvaQuadros. A Corporação tem como missão a proteção de bens, serviços einstalações municipais conforme previsto no Art. 144 da Constituição Federal.

A Guarda Civil Metropolitana, atua em toda a Capital através de 34Inspetorias Regionais, 05 Comandos Operacionais e 01 Superintendência deFiscalização do Comércio Ambulante e Atividades Afins, Mediação de Conflito eGerenciamento de Crises. Conta atualmente com um efetivo de 4632 homens e 1573mulheres.

...se faz presente em todas as regiões da cidade, tem como principais atividades:a Proteção Cidadã em Escolas, a Ronda Escolar, a Proteção a Cemitérios, Hospitais,Parques e, a Segurança às Áreas de Proteção Ambiental, através do patrulhamentocom viaturas a Guarda Civil Metropolitana se faz presente também em todas asregiões da Cidade de São Paulo, e tem se caracterizado pela agilidade e eficácia noatendimento à Comunidade.

No caso da Guarda Civil Metropolitana, a própria lei que a criou já trazexpressa previsão de ser uma corporação uniformizada e armada, à qual caberá a vigilância dospróprios municipais e a colaboração na segurança pública, na forma da lei.

Sobre a Guarda Municipal de Belo Horizonte, em edital de concursopúblico, encontramos as seguintes atribuições (grifos nossos):

I - proteger órgãos, entidades, serviços e o patrimônio doMunicípio de Belo Horizonte;

II - exercer a atividade de orientação e proteção dos agentes públicos e dosusuários dos serviços públicos municipais;

III - prestar serviços de vigilância nos órgãos da administração direta e nasentidades da administração indireta do Município;

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IV - auxiliar nas ações de Defesa Civil, sempre que estiverem em risco bens,serviços e instalações municipais e, em outras situações, a critério do Prefeito;

V - auxiliar o exercício da fiscalização municipal, sempre que estiverem emrisco bens, serviços e instalações municipais e, em outras condições e situaçõesexcepcionais, a critério do Prefeito;

VI - atuar na fiscalização, no controle e na orientação do trânsito e do tráfego,por determinação expressa do Prefeito;

VII - garantir a preservação da segurança e da ordem nos próprios municipaissob sua responsabilidade;

VIII- executar as atividades de prevenção e combate a incêndios nos própriosmunicipais, como medida de primeiro esforço, antecedendo a atuação do Corpo deBombeiros de Minas Gerais;

IX- executar ações de interação com os cidadãos;

X – executar ações sempre fundamentadas no respeito à dignidade humana, àcidadania, à justiça, à legalidade democrática e aos direitos humanos;

XI- atuar de forma preventiva nas áreas de sua circunscrição, onde se presumaser possível a quebra da situação de normalidade;

XII- atuar com prudência, firmeza e efetividade, na sua área deresponsabilidade, visando ao restabelecimento da situação denormalidade, precedendo eventual emprego da Força PúblicaEstadual.

Nos termos da Lei Municipal nº 8.486, de 20 de janeiro de 2003, aGuarda Municipal de Belo Horizonte tem atribuições de serviços de vigilância armada.

Em relação à Guarda Municipal de Porto Alegre, do endereço eletrônicodo Núcleo de Referência em Segurança Urbana, extraímos as seguintes informações:

GUARDA CIVIL MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE

Breve síntese

• A Guarda Municipal de Porto Alegre foi criada em 03 de novembro de 1992,

estando subordinada administrativamente à Secretaria de Direitos Humanos e

Segurança Urbana.

• A Guarda Municipal conta com um efetivo de 592 guardas municipais, dos quais 34

são mulheres.

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• Os guardas municipais são estatutários e possuem os seguintes instrumentos

normativos:

• Estatuto do Servidor;

• Normas Operacionais Internas da Secretaria de Direitos Humanos e Segurança

Urbana.

• A Guarda Municipal é uma organização civil, uniformizada e armada,

cujos principais equipamentos adotados são revólveres calibre 38 e bastões.

Competências e atividades

• A Guarda Municipal atua na manutenção da segurança do patrimônio público

municipal (bens, serviços e instalações). Este serviço envolve a proteção aos bens móveis

e imóveis, a garantia do desempenho das funções dos servidores e a garantia do da

oferta de serviço aos usuários. Isto implica na participação nas decisões de assuntos

pertinentes à segurança do município, na elaboração de projetos em sua área de

competência e na tomada de decisões para as ações necessárias ao desenvolvimento de

seu trabalho.

• Dentro destas tarefas são guarnecidos os próprios municipais, através do efetivo fixo,

sistema de alarmes ou vigilância móvel em patrulhas.

• A Guarda Municipal também executa outras atividades de forma extraordinária,

tais como:

• Apoio à Procuradoria do Município;

• Apoio ao grupo de fiscalização da SMIC junto ao comércio irregular;

• Apoio ao Departamento Municipal de Habitação, à Secretaria de Obras e Viação e

à Defesa Civil, na fiscalização da cidade, em questões de reintegração de posse e em

situações emergenciais de chuva, incêndio e desabamento, sempre em parceria com a

Brigada Militar.

Em relação à Guarda Municipal do Recife, da Lei Municipal nº16.561/2000 e do Decreto nº 19.119/2001 podem ser extraídas as seguintes atribuições (grifosnossos):

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(1) Promover a vigilância e a preservação dos bens públicos

municipais bem como o apoio às atividades da Prefeitura nas

tarefas que envolvam o exercício do poder de polícia

administrativa. (2) Fiscalizar o trânsito e os transportes, cumprindo e

fazendo cumprir a legislação e as normas correlatas a estas matérias bem como autuar

as infrações cometidas. (3) Promover a fiscalização e preservação das áreas do

meio ambiente do município; (4) Desempenhar outras atividades correlatas com

sua classe funcional, como dirigir veículos e realizar expedientes administrativos.

Outras pesquisas permitiram concluir que se trata de uma guardamunicipal armada.

Entre outras considerações relativas ao tema aqui tratado, é precisodeixar patente que a segurança pública, no âmbito dos Municípios, é da responsabilidade dosEstados-membros em que se encontram inseridos. Todavia, essa competência vem sendousurpada, com boa dose de tolerância, beneplácito e até mesmo aplausos das autoridades federaise estaduais, pelos Municípios, que, através da suas guardas municipais, paulatinamente, vão seimiscuindo em atribuições que não lhes foram constitucionalmente destinadas.

É cada vez mais freqüente dizer-se da inserção dos Municípios noSistema Único de Segurança Pública – SUSP –, da Política de Segurança Municipal e da atuaçãode Secretários Municipais de Segurança Pública; tudo isso considerando a participação dasguardas municipais. Também há eventos com essa temática prestigiados por Ministros de Estado,em particular o da Justiça, pelo Secretário Nacional de Segurança Pública, por parlamentaresfederais e estaduais e magistrados; o que, de certa forma, tacitamente, termina por respaldar oemprego irregular das guardas municipais em atividades de segurança pública.

Há evidentes esforços para se tentar, indevidamente, inserir as guardasmunicipais como órgãos de segurança pública, como se pode verificar em alguns documentoselaborados no âmbito das guardas municipais.

De documento elaborado no IX Congresso Nacional de GuardasMunicipais, a “Carta da Cidade de São Paulo” (grifos nossos):

Os representantes das Guardas Municipais de 96 municípios, no IX

Congresso Nacional, realizado nos dias 26, 27 e 28 de agosto de 1998, na cidade de

São Paulo, considerando que:

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• As Guardas Municipais são destinadas à proteção de bens, serviços e instalações

municipais, conforme estabelecido no parágrafo 8º do artigo 144 da Constituição

Federal;

• As Guardas Municipais se constituem em órgão complementar da

Segurança Pública;

• As Guardas Municipais devem voltar-se prioritariamente para a

prevenção das infrações de menor potencial ofensivo, consubstanciadas

na lei 9.099/95, as quais mais afetam aos munícipes;

• É imperioso o respeito à autonomia dos municípios na criação e condução de suas

Guardas Municipais, conforme os preceitos constitucionais;

• As Guardas Municipais colaboram efetivamente para a melhoria de qualidade de

vida dos munícipes.

No X Congresso Nacional de Guardas Municipais, foi elaborada a Cartada Cidade de Araçatuba, que, entre outras coisas, dizia (grifos nossos):

Os representantes das Guardas Municipais de 94 municípios, reunidos no

10º Congresso Nacional, realizado durante os dias 25, 26 e 27 de agosto de 1999,

na cidade de Araçatuba, considerando que:

• As Guardas Municipais estão inseridas no capítulo da Constituição

da República Federativa do Brasil que trata da Segurança Pública;

• As Guardas Municipais se constituem portanto em órgãos

complementares de Segurança Pública;

• As Guardas Municipais devem atuar , principalmente para as ações preventivas e

voltadas para assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e

garantir o bem estar de seus habitantes, conforme regula o Artigo 182 da Constituição

Brasileira,

Sobre as guardas municipais estarem atuando, ainda que irregularmente,como órgãos de segurança pública, de endereço eletrônico da Internet(http://www.guardasmunicipais.com.br), efetuamos o seguinte extrato, que traz algumasmanchetes, entre muitas outras, indicando a atuação delas em atividades de segurança pública.

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Nº: PUBLICAÇÃO: OCORRÊNCIAS:139 10/05/2007 GCM de Paraguaçu Paulista participa de apreensão de mercadoria, avaliada 750 mil reais138 07/05/2007 Guarda Municipal de Paraguaçu Paulista prende ladrões de moto137 29/04/2007 GM apreende Fusca com 203 quilos de maconha136 18/04/2007 Acusado de estupro é preso por guardas municipais135 18/04/2007 GM apreende cocaína e crack134 15/04/2007 Homens são presos com carro roubado133 05/04/2007 Durante operação, guarda apreende jabotis na região da 25 de Março132 29/03/2007 Guardas Municipais apreendem 300 quilos de cobre em Campo Limpo131 23/03/2007 Ladrão é preso em flagrante por Guardas Civis Metropolitanos130 16/03/2007 Guarda Civil de Piracicaba prende dupla e impede roubo

Assim, a partir das considerações anteriores, passamos a responder aosquesitos formulados na consulta.

a. Se as guardas municipais atuam com poder de polícia:

Fica evidente que, como órgãos destinados constitucionalmente àproteção dos bens, serviços e instalações do Município, há um poder de polícia administrativarelativo a essa competência; o que não se coaduna com o poder de polícia de segurança públicaou de polícia de manutenção da ordem pública, como vem irregularmente acontecendo.

b. Se as guardas municipais substituem a Polícia Militar na falta deefetivo dessa instituição:

Não há qualquer previsão legal ou constitucional que ampare essasubstituição, mas, na prática, isso vem acontecendo em alguns Municípios; na verdade, à reveliadas disposições constitucionais relativas às guardas municipais.

c. Se as guardas municipais auxiliam a Polícia Militar no combate aocrime.

A resposta ao item anterior também responde a este quesito.

d. Se as guardas municipais têm porte de arma.

Como já tratado anteriormente, nos termos da Lei nº 10.826, de 22 dedezembro de 2003, é permitido o porte de arma aos integrantes das guardas municipais dascapitais dos Estados e dos Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes,nas condições estabelecidas no regulamento da citada lei, e também aos integrantes das guardasmunicipais dos Municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000(quinhentos mil) habitantes.

e. Se as guardas municipais contribuem para a segurança pública daregião em que atuam.

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Indubitavelmente, onde atuam de forma fiscalizada e controlada, aindaque de forma irregular à luz dos preceitos constitucionais, as guardas municipais são poderosoinstrumento para auxiliar nas atividades de segurança pública.

Somos favoráveis ao emprego delas, complementando a atuação daspolícias estaduais. A única reserva que fazemos vai no sentido de que, ao contrário dopensamento de alguns, esse emprego está a pedir alterações no direito positivo brasileiro; o quedeve ser proporcionado pelo Congresso Nacional, adequando à legislação aos reclamos dasociedade e à prática que vai, aos poucos, sendo consolidada.

Nesse sentido, a melhor solução nos parece ser pelo caminho de alterar onosso direito positivo de modo a permitir a celebração de convênios entre os Estados e osMunicípios, de forma a ser mantida a unidade no controle das atividades de segurança pública,sem que o legislador desça a minudência desses convênios, pois os detalhes deverão ser acertadosentre as partes interessadas.

Para finalizar, estudo mais detalhado sobre as guardas municipais podeser encontrado em endereço eletrônico do Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de SegurançaPública , sob o título Relatório Descritivo – Pesquisa do Perfil Organizacional das GuardasMunicipais (2003).