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1 ESTUDOS RELATIVOS ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS E RECURSOS HÍDRICOS PARA EMBASAR O PLANO NACIONAL DE ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS FUNDAMENTOS CONCEITUAIS MUDANÇAS CLIMÁTICAS E ADAPTAÇÃO NO SETOR DE RECURSOS HÍDRICOS Fortaleza-CE Setembro 2014 __________________________________________________

Fundamentos Conceituais

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ESTUDOS RELATIVOS ÀS MUDANÇAS

CLIMÁTICAS E RECURSOS HÍDRICOS PARA

EMBASAR O PLANO NACIONAL DE ADAPTAÇÃO ÀS

MUDANÇAS CLIMÁTICAS

FUNDAMENTOS CONCEITUAIS – MUDANÇAS

CLIMÁTICAS E ADAPTAÇÃO NO SETOR DE

RECURSOS HÍDRICOS

Fortaleza-CE

Setembro 2014

__________________________________________________

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© Centro de Gestão e Estudos Estratégicos

O Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE) é uma associação civil sem fins lucrativos e de

interesse público, qualificada como Organização Social pelo executivo brasileiro, sob a supervisão do

Ministério da Ciência, tecnologia e inovação (MCTI). Constitui-se em instituição de referência para o

suporte contínuo de processos de tomada de decisão sobre políticas e programas de ciência, tecnologia e

inovação (CT&I). A atuação do Centro está concentrada das áreas de prospecção, avaliação estratégica,

informação e difusão do conhecimento.

Presidente

Mariano Francisco Laplane

Diretor Executivo

Marcio de Miranda Santos

Diretores

Antonio Carlos Filgueira Galvão

Gerson Gomes

Centro de Gestão e Estudos Estratégicos

SCS Qd 9, Bl. C, 4º andas, Ed. Parque Cidade Corporate

70308-200, Brasília, DF.

Telefone: (61) 34249600

http://www.cgee.org.br

Este estudo é parte integrante das atividades desenvolvidas no âmbito do Contrato Administrativo

celebrado entre o CGEE e a Agencia Nacional de Águas – ANA: Contrato Nº.110/ANA/2013

Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução de dados e informações contidos nesta

publicação, desde que citada a fonte.

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FUNDAMENTOS CONCEITUAIS – MUDANÇAS

CLIMÁTICAS E ADAPTAÇÃO NO SETOR DE

RECURSOS HÍDRICOS

Supervisão

Antonio Carlos Filgueira Galvão

Líder do CGEE

Antonio Rocha Magalhães

Francisco de Assis de Souza Filho (consultor)

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4

Apresentação

Esse trabalho aborda conceitos relacionados à mudança do clima,

adaptação e seus componentes (impactos e vulnerabilidades), à luz da gestão

de recursos hídricos e seus usos múltiplos. Discute os efeitos esperados das

mudanças do clima sobre os recursos hídricos, por meio de revisão

bibliográfica e de estudos, apontando os consensos em torno do tema.

Também foram incluídas premissas e base legal pertinentes.

O impacto das mudanças climáticas sobre os recursos hídricos foi

analisado a luz do Relatório do PBMC – Painel Brasileiro de Mudanças

Climáticas. A ideia é oferecer uma noção geral de como se pode incorporar as

informações hoje disponíveis em termos de mudanças climáticas em diretrizes

gerais. Nesse sentido, foram desenvolvidos os seguintes conteúdos:

a) Teoria e conceitos pertinentes

b) Base legal

c) Revisão bibliográfica e de estudos sobre os efeitos das mudanças

do clima sobre os recursos hídricos no Brasil

d) Recomendações

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Lista de Figuras

Figura 1. Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos em preto. 13 Figura 2. Vazões no Posto Fluviométrico de Iguatu (Ceará) com Bacia Hidrográfica de 20.000 km2. Vazões médias anuais: pontos azuis. Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos linha preta cheia. Spline linha preta 14 Figura 3. Desvio Percentual das Vazões com relação as médias do Século XX para as afluências ao reservatório Pacoti-Riachão para o cenário de mudança climática RCP 4.5 obtida por 10 modelos de cenarização de mudanças climáticas 14 Figura 4. Estratégias de Planejamento: (a) escolha de cenário alvo para o qual serão escolhidas ações eficientes para viabilizar sua ocorrência e otimizá-lo; (b) decisão em contexto de incertezas estruturais onde não se é capaz de identificar ou escolher o futuro,definição de estratégia robusta. 18 Figura 5. Uma função de valor hipotético. 59 Figura 6Fases do Federalismo Brasileiro e seus principais marcos históricos.91

Lista de Quadros Quadro 1Aspectos da Resiliência 73 Quadro 2. Políticas públicas e seus respectivos instrumentos normativos 82

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Lista de Siglas

CCCMA - Canadian Centre for Climate Modelling and Analysis CMIP3 - Coupled Model Intercomparison Project Phase 3 CMIP5- Coupled Model Intercomparison Project Phase 5 CNRH- Conselho Nacional de Recursos Hídricos CSIRO - Commonwealth Scientific and Industrial Research Organization ECHAM5- European- Hamburg Model version 5 GWP Global Water Partnership HadCM - Met Office Hadley Centre HadGEM1- Hadley Centre Global Environmental Model, version 1 IPCC - Intergovernmental Panel on Climate Change IPSL - Institute Pierre-Simon Laplace MCG - Modelo de Circulação Geral MCR- Modelo Climático Regional ONS - Organizador Nacional de Sistemas ONU- Organização das Nações Unidas PNRH- Plano nacional de Recursos Hídricos PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento RCP - Representative Concentration Pathways UKHI- UK meteorological office high Resolutions UNDP - United Nations Development Programme

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7

Sumário

Lista de Figuras ....................................................................................... 5

1 Contexto Geral ................................................................................... 4

2 Risco Climático e Gestão dos Recursos Hídricos: Colocação do

Problema 11

3 Contexto, Teorias e Conceitos Pertinentes ...................................... 21

3.1 Visão Geral sobre Recursos Hídricos e Mudança Climática ..... 21

3.2 Mudanças Climáticas: Riscos e Incertezas ............................... 24

3.2.1 Política da Mudança Climática ............................................. 26

3.2.2 Forçantes nos Recursos Hídricos ........................................ 31

3.2.3 Estratégias de Adaptação .................................................... 34

3.3 Governança Adaptativa ............................................................. 42

3.4 Conceitos Básicos para a Gestão Adaptativa ........................... 47

3.5 Vulnerabilidade, Exposição e Sensibilidade .............................. 47

3.6 Adaptação ................................................................................. 49

3.6.1 Sustentabilidade e Resiliência ............................................. 51

3.6.2 Robustez .............................................................................. 54

3.6.3 Estratégia Robusta ............................................................... 54

3.6.4 Conceito de Risco ................................................................ 55

4 Efeitos da Mudança Climática no Brasil ........................................... 61

4.1 Visão geral ................................................................................ 61

4.2 Bacias Hidrográficas e Regiões Brasileiras ............................... 64

4.3 Águas Subterrâneas .................................................................. 67

4.4 Qualidade da Água .................................................................... 67

4.5 Usos da água ............................................................................ 67

5 Caminhos para a Governança Adaptativa em Recursos Hídricos ... 69

6 Base Legal: Aspectos Legais e Institucionais .................................. 74

6.1 Reforma da Água no Brasil ....................................................... 74

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I. Reforma do Setor Hídrico Brasileiro ....................................... 76

II. Análise ................................................................................... 80

6.2 Legislação sobre Recursos Hídricos e Clima ............................ 82

6.3 Federalismo e descentralização ................................................ 90

6.4. Participção e descentralizção ...................................................... 95

7 Referências .................................................................................... 100

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1 Contexto Geral

Vive-se em um mundo em mudança. As mudanças estão associadas a

processos sociais e naturais em escala planetária que condicionam e

transformam a realidade local.

Processos sociais como a globalização econômica e cultural frutos da

modernidade tardia de Anthony Giddens ou a líquida de Zygmund Bauman

impõem ritmos frenéticos às transformações sociais, tornando voláteis conceitos,

valores e estruturas sociais. Vive-se em uma época em que falta tempo para os

acontecimentos e que os mesmos se "desencaixaram" de contextos locais de

interação e se reestruturam através de extensões indefinidas de tempo-espaço

(GIDDENS, 1991). O processo de globalização econômica na produção material

trouxe possibilidades de produção agrícola e industrial sem paralelo na história,

demandando de forma intensiva recursos materiais na escala do planeta.

A humanidade utiliza, neste processo de produção econômica, recursos

materiais e energéticos na escala dos fluxos e processos planetários. A pegada

ecológica da humanidade é de 120% da capacidade de suporte do planeta

segundo Edmund Wilson. Este processo modifica o clima e o uso e ocupação da

terra. A energia para este desenvolvimento tem como uma de suas fontes mais

importantes aquela associada aos hidrocarbonetos. Tendo como consequência a

modificação da composição da atmosfera, potencializando o aquecimento global.

Há um consenso crescente nos círculos políticos e científicos de que visar a um

aquecimento de 20C é a medida responsável a tomar (BANCO MUNDIAL, 2010).

Este processo pode modificar significativamente os padrões de ocorrência da

variabilidade natural do clima em suas múltiplas escalas temporais (sazonal,

interanual, plurianual).

Estes processos sócio-naturais produzem crescente complexidade e

incerteza aos sistemas sociais notadamente os de recursos hídricos.

Complexidade entendida como "um tecido de constituintes heterogêneos

inseparavelmente associado: ele coloca o paradoxo do uno e do múltiplo"

(MORIN, 2011). O tecido sócio-natural nos recursos hídricos é complexo em sua

intercausalidade, em sua multiplicidade de interesses sociais conflitantes e em

Page 10: Fundamentos Conceituais

5

sua ocorrência natural em diversificados processos não lineares. A incerteza não

obstante ser inerente a complexidade por sua relevância própria merece destaque

neste contexto. As perturbações antrópicas no ambiente natural produzem

trajetórias de difícil antecipação determinística. Sendo as mesmas recheadas de

conhecimento incompletos e de incertezas do tipo estruturais (VAN DER

HEIJDEN, 2005). Em particular nos recursos hídricos, as incertezas do futuro são

estruturais devido a dinâmica da mudança do clima e da economia que

condicionam a oferta e demanda por água.

Neste contexto, a tomada de decisão sobre o paradigma do planejamento

racional clássico da previsão-controle onde se define um cenário alvo desejável

no futuro (previsão) e se estabelece um conjunto de medidas eficientes para

produzi-lo (controle) perde completamente aderência à realidade.

A gestão adaptativa coloca-se como alternativa para orientar a ação em

ambiente de complexidade e incerteza. A previsão e o controle são substituídos

pela cenarização prospectiva e pela adaptação, respectivamente. A prospectiva

estratégica (GODET, 1991; 2012) e o planejamento baseado em cenários (VAN

DER HEIJDEN, 2005) impõem-se como instrumentos necessários para a

construção de cenários. A adaptação proativa pressupõe a definição de uma

estratégia robusta. Robustez entendida como a capacidade do sistema

perseverar-se nos diversos futuros alternativos factíveis. A resiliência do sistema

é propriedade essencial da robustez. Resiliência entendida como a capacidade do

sistema de recursos hídricos manter suas funções e operações nos diversos

futuros alternativos (HOLLING, 1973).

Um sistema resiliente demanda agentes e instituições capazes de

promover a adaptação das suas estruturas e processos. Essa adaptação é uma

mudança nas regras e instituições que governam as interações entre os agentes

e recursos, afetando diretamente a gestão do sistema social. Dessa forma, faz-se

necessário uma governança adaptativa que se forneçam mecanismos flexíveis de

controle interno e que seja capaz de promover uma abordagem proativa para

resiliência (LEBEL et al., 2006). Para atingir essa governança, Dietz, et al. (2003)

propõem alguns requisitos para os sistemas sócio-ecológicos:

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fornecimento de informação: necessidade de informações confiáveis e

conhecimento das incertezas inerentes do acoplamento humano-biofísico;

resolução de conflitos: gerados a partir dos conflitos de interesse;

indução do cumprimento de regra: para uma governança eficaz é necessário

que as regras de utilização dos recursos sejam cumpridas, com padrões

razoáveis para tolerar modestas violações.

fornecimento de infraestrtutura física, tecnológica e institucional: pela sua

capacidade de determinar o grau de exploração dos recursos e pelo tipo de

controle que pode ser feito nas condições dos recursos e sua utilização pelos

usuários

mudanças institucionais: devem ser concebidos para proporcionar a

adaptação

Entende-se como gestão adaptativa em Recursos Hídricos ao processo

sistemático de melhoria da política e práticas através do aprendizado sistemático

dos resultados de estratégias de gestão implementadas, levando em conta

mudanças em fatores externos (PALM-WORSTL, 2005, 2007). O aprender

fazendo aqui diferencia-se do fazer prático pois aqui há uma ação de reflexão

analítica sobre ação. A gestão adaptativa é a forma de se tratar com as incertezas

e suas propriedades: (i)imprevisibilidade do desenvolvimento, (ii)conhecimento

incompleto, (iii)perspectivas de conflitos e (iv)dimensões das mudanças.

As alterações climáticas requerem uma imediata utilização de uma

estratégia de gestão adaptativa nos recursos hídricos. No entanto, a relevância

desta abordagem não é identificada por grande parte dos tomadores de decisão

possivelmente em conformidade com o Paradoxo de Giddens (GIDDENS, 2010):

“Os perigos do aquecimento global não são palpáveis, imediatos ou visíveis no

decorrer da vida cotidiana, por mais assustador que se afigurem, muita gente

continua sentada, sem fazer nada de completo ao seu respeito. No entanto,

esperar que eles se tornem visíveis e agudos para só então tomarmos medidas

sérias, por definição, será tarde demais”.

A Gestão Adaptativa dos Recursos Hídricos tem como um de seus

objetivos centrais proporcionar Segurança Hídrica.

Page 12: Fundamentos Conceituais

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Desde os primórdios da humanidade que a água configura-se como um

elemento garantidor da sua segurança, portanto, da sua própria sobrevivência. As

sociedade humanas ao longo de seu processo de desenvolvimento sempre

mantiveram estreita ligação com a água como elemento vital, tanto que seus

impérios, cidades, comunidades foram construídas a margens de rios, regiões

costeiras ou insulares. Mas também a concebiam como algo sagrado, utilizando-a

largamente em diferentes rituais religiosos, sendo marcada por um forte

simbolismo e representações míticas. Entretanto, isso não significa afirmar que

essas sociedades não buscavam formas de apropriação da água para benefício

próprio. Desde muitos anos, a sociedade desenvolvia técnicas de irrigação,

construção de diques, dentre outras intervenções num contexto social,

econômico, político e ambiental muito diverso do atual. Também se reconhece

que, na atualidade, a água continua presente em alguns rituais religiosos. Mas

esta deixa de ser simples elemento de sobrevivência e de devoção religiosa, para

torna-se alvo de diversos conflitos em função do desequilíbrio entre oferta e

demanda, e, sobretudo, pelas formas históricas de sua apropriação, além de

passar a ter valor econômico, transformando-a em recurso hídrico.

Paulatinamente, a água como elemento natural vai ganhando outras

conotações à medida que a sociedade modifica a sua relação com a natureza,

onde esta não é estática, ela muda através do tempo. Essa mudança tem sido

influenciada por processos de industrialização e urbanização que exercem forte

pressão nos recursos naturais, especialmente na água, associado à exploração

indiscriminada tanto de água de superfície e como subterrânea em função de

técnicas ineficientes do ponto de vista hídrico. Juntos esses processos contribuem

para sua poluição e redução da sua disponibilidade. Vem à tona a necessidade de

estabelecer formas/mecanismos de garantia do uso da água, que nesse novo

contexto figura como recurso hídrico indispensável à manutenção das diversas

formas de vida, mas também elemento impreterível na produção econômica

dessa sociedade. Trata-se de promover a segurança hídrica em um contexto,

onde os riscos de não atendimento das necessidades básicas da população e dos

ecossistemas atinentes à água são cada vez mais frequentes e severos. Mas

afinal, o que é segurança hídrica?

Page 13: Fundamentos Conceituais

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Existem diversas definições, mas há certa convergência referente ao seu

reconhecimento como um elo central na busca da segurança humana e um

problema que apresenta múltiplas dimensões, a saber: social, econômica e

ambiental, considerando-a como algo fundamental e facilitador de outros projetos

que buscam a sustentabilidade das diversas formas de vida existente no planeta,

bem como a conservação e preservação de ecossistemas.

O termo segurança hídrica passa a ser difundido pelo mundo, de forma

efetiva, a partir da Declaração Ministerial do 2o Fórum Mundial da Água, ocorrido

na cidade de Haia no ano de 2000. Esta declaração intitulada “Segurança da

água no século XXI”, define o termo segurança hídrica como algo que

“significa garantir que ecossistemas de água doce, costeira e

outros relacionados sejam protegidos e melhorados; que o

desenvolvimento sustentável e a estabilidade política sejam

promovidos; que cada pessoa tenha acesso à água potável

suficiente a um custo acessível para levar uma vida

saudável e produtiva, e que a população vulnerável seja

protegida contra os riscos relacionados à água”

(DECLARAÇÃO MINISTERIAL DO 2O FÓRUM MUNDIAL

DA ÁGUA, 2000

De modo semelhante o conceito é apresentado no documento da ONU,

intitulado “Water Security & the Global Water Agenda. A UN-Water Analytical

Brief”, como a

“(…)Capacity of a population to safeguard sustainable

access to adequate quantities of acceptable quality water for

sustaining livelihoods, human well-being, and socio-

economic development, for ensuring protection against

water-borne pollution and water-related disasters, and for

preserving ecosystems in a climate of peace and political

stability” ” (INSTITUTE FOR WATER, ENVIRONMENT &

HEALTH, 2013, p. 02).

Page 14: Fundamentos Conceituais

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Ambos os conceitos sinalizam que o termo segurança hídrica associa-se

diretamente as categorias segurança alimentar, segurança energética e

ambiental, sendo a base para o desenvolvimento dessas. O referido termo opera

nos níveis micro e macro da sociedade, requerendo uma colaboração

interdisciplinar, afim de que seja construído e legitimado socialmente um modelo

de gestão de recursos hídricos capaz de promover o acesso e a mediação dos

conflitos entre diversos usuários de águas de domínio nacional e estadual, bem

como as águas transfronteiriças, as quais configuram-se como enormes desafios

para alcançar a segurança hídrica.

O termo segurança passa a ser largamente usado para evitar ameaças e

incertezas, indo além da conotação de cunho militar. Na verdade, com o uso

desse termo busca-se “achieving a sense of security, sustainability, development

and human well-being, from the local to the international level” (INSTITUTE FOR

WATER, ENVIRONMENT & HEALTH, 2013, p. 03). Esses objetivos são

diretamente impactados pelas mudanças climáticas, na medida em que esta tem

alterado o ciclo da água, bem como sua disponibilidade para os diversos modos

de vida e de produção da sociedade, evidenciando a necessidade de ações

interdisciplinares e integradas, capazes de promover a segurança hídrica,

superando os desafios impostos pela forma inadequada de uso e ocupação do

solo e o uso ineficiente/ degradante dos recursos hídricos, que são resultado dos

processos de crescimento urbano e industrial. Superar os desafios requer a

observação alguns aspectos chaves, os quais são elencados nos documentos

“Water Security & the Global Water Agenda. A UN-Water Analytical Brief e na

Declaração Ministerial de Haia, 2000, conforme descrição a seguir:

1. Acessibilidade e disponibilidade de forma segura da água potável, incluindo

a higiene e o saneamento;

2. Proteção de todas as formas de vida, os direitos humanos e os valores

culturais e recreativas;

3. Preservação e a proteção dos ecossistemas no processo de alocação de

água e nos sistemas de gestão de recursos hídricos;

4. Fornecimento de água para os setores de energia, transportes, indústria e

turismo;

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5. Mecanismos de tratamento e reuso da água a fim de evitar a sua poluição;

6. Adoção de abordagens colaborativas de gestão de recursos hídricos

transfronteiriços;

7. Estabelecimento de uma boa governança e transparência em todo o

processo

A segurança hídrica tornou-se um imperativo de desenvolvimento: “Water

security is not a water sector issue, it is a societal one. Encouraging other sectors to

consider water in their policies and planning is the only way to ensure water security”.

Ou seja, não é um problema de um setor específico, mas de toda a sociedade

(GWP, 2012, pp .3 e 5). Nesse contexto, a “good water governance” é condição

sine qua non para o alcance da referida segurança.

As part of good governance, decision making to

increase water security needs to be objective, balanced and

transparent. And it needs to be supported by legislation at a

range of scales. Access to the right information at the right

time is essential to ensure coherent policy trade-offs (GWP,

2012, p.11).

A governança da água configura-se como um processo gradual e

contínuo que precisa ser constantemente aprimorado em função do aumento das

incertezas e riscos gerados, principalmente, pelas mudanças climáticas. Trata-se

de construir de forma participativa uma gestão integrada dos recursos hídricos, a

qual associa-se ao tripé prevenir-controlar-garantir. Contudo, a busca da

segurança hídrica não poderá ocorrer com base apenas nesse tripé. É necessário

ir além da gestão integrada dos recursos hídricos, torna-se premente frente a

atual realidade uma gestão pautada no risco, a qual assenta-se em outro tripé, a

saber: incertezas, adaptação e risco de falha. Uma não exclui a outra, elas

constituem um par dialético fundamental no processo de busca e construção da

segurança hídrica.

Page 16: Fundamentos Conceituais

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2 Risco Climático e Gestão dos Recursos Hídricos: Colocação do Problema

O clima possui modos de variação em múltiplas escalas temporais

(sazonal, interanual, multidecadal e centenária). Os riscos de extremos

hidrológicos (cheias e secas) para um local ou região estão associados a estes

modos de variação. Identificar e entender os modos de variação do clima, torna-

se decisivo para quantificar os riscos hidrológicos e consequentemente a

definição dos mecanismos para gerenciá-los.

As precipitações ocorridas na cidade de Fortaleza ilustram estes modos de

variação. Observa-se na Figura 1 que a variação interanual dos totais de

precipitação anual nesta cidade variam de 500mm a 2800mm, ou seja, o máximo

é mais de cinco vezes o mínimo anual no período de 1849 a 2006. Esta

variabilidade interanual superpõe-se a uma pronunciada variabilidade sazonal

onde 70% dos totais das precipitações ocorrem em três meses (fevereiro, março e

abril) e 90% no primeiro semestre do ano. E é sobreposta por uma variabilidade

multidecadal que pode ser observada na Figura 2.1 onde a precipitação média

em uma década pode variar de entorno de 1000mm a 1800mm. Estes modos de

variação traduziram-se em impactos socioeconômicos de grande vulto para as

populações desta região nas secas que condicionaram os ciclos econômicos e

marcaram a cultura da região, assim como, as cheias.

Os modos de variação do regime de chuvas são amplificados na vazão,

fato associado ao sinal da precipitação se superpor ao da evapotranspiração, de

forma que anos secos tem baixa precipitação e alta evaporação e o inverso

ocorrendo em anos úmidos. A Figura 2 apresenta as vazões na seção

fluviométrica de Iguatu no rio Jaguaribe no Estado do Ceará com área de

drenagem de 20.000km2. Este é um rio intermitente (caracterizando pronunciada

variabilidade sazonal) que teve vazões médias anuais variando de zero a

220m3/s, caracterizando a significativa Variabilidade Interanual. A gestão da

oferta de água através da construção de infraestrutura de estocagem de água é

uma estratégia eficiente para mitigar o impacto destes padrões de variação.

Pequenos reservatórios podem reduzir a variabilidade sazonal e reservatórios

grandes podem reduzir a severidade média dos eventos de extremos de secas ou

cheias.

Page 17: Fundamentos Conceituais

12

A variabilidade decadal é também relevante neste contexto, observa-se

na referida figura que a média móvel de 10 anos varia entre 20m3/s (década

anterior a 1945) e 70m3/s (década anterior a 1925). Apenas por hipótese,

suponha que poder-se-ia utilizar integralmente este recurso par irrigar e que o

consumo da irrigação seria de 1 l/s.ha. Sob esta hipótese poder-se-ia irrigar 70 mil

hectares na década mais úmida e 20 mil hectares na década seca. A

possibilidade de irrigar 3,5 vezes mais área é uma mediada da relevância

econômica da variabilidade decadal. A política de recursos hídricos utiliza como

critério de definição do volume outorgável (alocável no longo prazo) vazões de

referência com certa garantia como 90%. Nesta abordagem as décadas secas

imperam na definição das vazões. Esta abordagem procura reduzir catástrofes

econômicas e sociais de grandes demandas instaladas sem ter suprimento por

longos períodos. No entanto tem como efeito colateral a perda das oportunidades

nos períodos úmidos. Sendo este o dilema associado a variabilidade decadal.

Diferentemente da variabilidade interanual os estoques de água não conseguem

mitigar este tipo de variação devido ao longo período de exposição das

superfícies de lagos com grande volume de água expostas ao efeito da

evaporação, isto é, a evaporação secaria os lagos antes da década seca. Para

variabilidade decadal a infraestrutura hídrica capaz de mitigar o seu efeito é a

transposições de sistemas com diferente padrão de ocorrência climática (se

disponíveis e viáveis), a gestão da demanda e dos conflitos são frequentemente

as ferramentas mais relevantes para lidar com este modo de variação.

O reconhecimento dos padrões climáticos de variação em cada região

hidrográfica, bacia ou localidade é decisivo para escolha e configuração dos

instrumentos de gestão dos recursos hídricos. Alves et all (2013) analisando as

séries temporais de vazões da ONS identificou diversas configurações para os

padrões de variação do regime de vazões no Brasil.

Em cada um destes contextos deve-se operar as três dimensões da gestão

dos recursos hídricos: gestão da oferta, gestão da demanda e gestão de conflitos.

A gestão da oferta contempla o dimensionamento, operação e manutenção da

infraestrutura hídrica, sendo a segurança (hidrológica, hidráulica, estrutural,

geotécnica...) desta infraestrutura aspecto essencial. Gestão da demanda

Page 18: Fundamentos Conceituais

13

consistindo em todas as ações relacionadas aos usos econômicos e sociais da

água e a sustentabilidade ambiental. Aspectos como conservação da água (uso

racional) e flexibilidade dos uso são dimensões relevantes, a gestão da demanda

é realizada através de instrumentos como outorga, cobrança entre outros. A

Gestão de Conflito pelo usos da água tem sua necessidade em decorrência da

escassez relativa dos recursos hídricos. Esta escassez impõe a necessidade de

alocar a água entre os diferentes usos potenciais ou efetivos, este fato esta

associado a disputas de interesses conflitantes que necessitam ser

administrados; para tanto faz-se necessário arcabouço

político/jurídico/institucional adequado.

Quanto maior for a variabilidade climática (pode ser medida em uma

primeira aproximação pelo coeficiente de variação das séries temporais) maior vai

ser o desvio das condições médias associado a um evento extremo para uma

mesma probabilidade de ocorrência. Isto é, maior variabilidade pode está

associado a maior severidade dos extremos de secas e cheias. Isto imporá a

necessidade de uma melhor gestão de risco nas três dimensões da gestão dos

recursos hídricos.

Figura 1-Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos em preto.

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Figura 2. Vazões no Posto Fluviométrico de Iguatu (Ceará) com Bacia Hidrográfica de 20.000km2. Vazões médias anuais: pontos azuis. Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos linha preta cheia. Spline linha preta

Figura 3. Desvio Percentual das Vazões com relação as médias do Século XX para as afluências ao reservatório Pacoti-Riachão para o cenário de mudança climática RCP 4.5 obtida por 10 modelos de cenarização de mudanças climáticas

A mudança climática para o setor de recursos hídricos tem sua relevância

à medida de quanto pode modificar o padrão médio de ocorrência dos processos

hidrológicos (precipitação, vazão, evaporação...) e de seus modos de variação.

Desafio atual é quantificar o impacto das potenciais mudanças do clima no regime

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Vazão

(m

3/s

)

Afluências Iguatu

Média Movel (10 anos)

Polinômio

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15

de precipitação e vazão de uma bacia hidrográfica, amplificando-se esta

dificuldade na razão inversa ao tamanho da bacia. Os modelos de cenarização da

mudança do clima convergem consistentemente na indicação de aumento de

temperatura e de sua amplitude para todas as regiões do planeta. Este fato não

se reproduz quando avaliada as precipitações simulados pelos diferentes

modelos. Havendo neste caso discrepância não apenas na intensidade da

mudança como na direção da mudança. Este fato amplifica-se quando se

analisam as vazões. Exemplificando esta afirmação a Figura 3 apresenta o

cenário de afluências para o reservatório Pacoti-Riachão no Estado do Ceará

para dez modelos de mudança climática para o RCP 4.5 no CMIP5. Observa-se

que quatro modelos apresentam sinal de aumento de vazões e seis de redução

de vazões. Estudos anteriores mostram que os modelos de mudança climática

são razoáveis na representação dos modos de variação do clima no Século XX,

sendo possíveis os seus comportamentos para o Século XXI. Isto é, os modelos

de mudança com algumas poucas exceções traduzem futuros possíveis, futuros

verossímeis. Desta forma não considerar estes futuros possíveis no

gerenciamento de recursos hídricos é desconsiderar as incertezas associadas ao

clima futuro e consequente as variáveis de oferta (ex. vazões) e demanda

(evapotranspiração, temperatura) associadas ao clima. Desconsiderar as

incertezas pode nos levar a investirmos em ações que se mostrarão inadequadas

no futuro e associadas a alto nível de arrependimento.

A Gestão de Recursos Hídricos deve contemplar visões, estratégias,

métodos, políticas, instituições e arcabouço legal que possibilite sua eficácia em

um Cenário de Riscos/Incertezas estruturais e epistemológicas. Nestas condições

o conceito de Segurança Hídrica em associação direta com as ideias de

previsão/controle/garantia necessita ser revisitado sob a mediação do seu par

dialético Gestão de Risco em associação direta com as ideias

incerteza/adaptação/risco de falha. A Gestão Integrada dos Recursos Hídricos

para este fim tem que ser definida no contexto da Gestão Adaptativa dos

Recursos hídricos.

Os instrumentos de gestão notadamente os definidos na Lei 9433-97

necessitam encontrar configurações que possibilitem o pleno desenvolvimento da

Gestão Adaptativa dos Recursos hídricos.

Page 21: Fundamentos Conceituais

16

O PLANEJAMENTO dos recursos hídricos deve migrar de uma visão

onde pressupõe-se a capacidade de prever e de controlar o futuro de forma que

o mesmo é entendido como objeto exclusivo de escolhas dos atores sociais;

podendo sua ocorrência ser determinada por um conjunto eficiente de ações

racionalmente escolhidas pelos mesmos que levará ao cenário alvo desejado.

Para um visão onde reconhece-se incerteza advinda da impossibilidade estrutural

de se prever de forma determinística o futuro e de controlá-lo, incerteza esta que

pode ser traduzidas em cenários que informam futuros potenciais (críveis-

verossímeis com o conhecimento atual) e a impossibilidade de se controlar a

realidade demanda estratégia de adaptação que proporcione ao sistema de

recursos hídricos flexibilidade para operar de forma persistente (eficaz) nos

diferentes futuros potenciais alternativos constituindo em uma estratégia

robusta. A resolução do CNRH (2012) que define os conteúdos do plano de bacia

define o cenário alvo desejado como aquele para o qual deve-se promover as

ações eficientes do plano; sendo esta uma abordagem que recua

metodologicamente com relação ao Plano Nacional de Recursos Hídricos

elaborado em 2006 que utiliza o conceito de cenarização e definição de estratégia

robusta.

Os conceitos de cenário alvo e de estratégia robusta são ilustrados na

Figura 2.4. A gestão adaptativa coloca-se como alternativa para orientar a ação

em ambiente de complexidade e incerteza. A previsão e o controle são

substituídos pela cenarização prospectiva e pelo adaptação, respectivamente. A

prospectiva estratégica (GODET, 1991; 2012) e o planejamento baseado em

cenários (VAN DER HEIJDEN, 2005) impõem-se como instrumentos necessários

para a construção de cenários. A adaptação proativa pressupõe a definição de

uma estratégia robusta. Robustez entendida como a capacidade do sistema

perseverar nos diversos futuros alternativos factíveis. A resiliência do sistema é

propriedade essencial da robustez. Resiliência entendida como a capacidade do

sistema de recursos hídricos manter suas funções e operações nos diversos

futuros alternativos (HOLLING, 1972).

A OUTORGA para uso da água é outro instrumento de gestão previsto na

Lei 9433-97. Este é instrumento fundamental de alocação da água em longo

prazo em uma bacia hidrográfica. Este processo define qual a infraestrutura de

Page 22: Fundamentos Conceituais

17

usos da água instalada em um bacia e consequentemente a demanda efetiva de

água. Sendo desta forma um instrumento privilegiado de gestão da demanda,

assim como, condicionante do tipo e intensidade do desenvolvimento de um

região. Desta forma o que para muitos é um mero instrumento burocrático no

espírito da Lei é uma ferramenta de desenvolvimento e gestão da demanda.

A outorga é um instrumento muito sensível aos modos de variação do

clima. O volume outorgável (alocável) está associado ao regime de vazões e as

próprias demandas para a irrigação e abastecimento urbano, por exemplo, são

sensíveis a modificação de variáveis climáticas como a temperatura. Os eventos

extremos de seca demanda prioridades ou outra regra que definam a fila que

estabeleça quis outorgas serão efetivas para cada nível de racionamento. Estas

questões, assim como, como se dará a alocação de água em anos secos

estabelecem como o risco é alocado/realocado e transferido entre os setores

usuários de água.

Page 23: Fundamentos Conceituais

18

(a) (b)

Figura 4. Estratégias de Planejamento: (a) escolha de cenário alvo para o qual serão escolhidas ações eficientes para viabilizar sua ocorrência e otimizá-lo; (b) decisão em contexto de incertezas estruturais onde não se é capaz de identificar ou escolher o futuro, definição de estratégia robusta.

A COBRANÇA pelo uso da água bruta tem uma função econômica ao

condicionar o comportamento dos usuários de água em direção a uma maior

eficiência na aplicação deste recurso e financeira ao prover fundos ao

gerenciamento dos recursos hídricos. Esta é a dupla função desejável para a

cobrança pelo uso da água. No mundo das formas ideais platônicas, o objeto da

cobrança pela água bruta no Brasil é oriundo de uma compensação ao Estado

advinda da apropriação por privado de um bem público ou pelo pagamento pelo

serviço de gestão, operação e manutenção de hidrossistemas. Do ponto vista

jurídico, estas duas formas materializam-se, respectivamente, na forma de um

Cenário Alvo

Solução Robusta

Conjunto de Futuros Factíveis (Viáveis)

Page 24: Fundamentos Conceituais

19

preço público genérico e sob a forma de tarifa de água bruta (contra prestação de

serviço). Tendo como decorrência prática que a primeira é arrecada pelo tesouro

e submetida a todas as incertezas em sua reentrada no setor de recursos hídricos

e a segunda fica desde a origem no setor de recursos hídricos. O mais

interessante nesta construção é que o serviço que justifica a tarifa cobrada por um

poço no Ceará e o mesmo serviço que o poder público oferta (talvez até menor)

para gerenciar um poço em São Paulo onde o conceito de serviço não é

empregado. De fato, estas são duas ocorrências do princípio da cobrança pelo

uso da água definidos pela Lei 94933-97 condicionadas pelo ambiente (natural e

político) na qual foram operacionalizados.

A variabilidade climática produz impactos no volume arrecadável pelo

sistema. Em anos secos sob restrição de oferta arrecada-se menos e é quando se

requer a intensificação do processo de participação, fiscalização de usos e outros

atividades que aumentam significativamente o custo do sistema de gestão. Este

fato torna-se mais intenso em locais onde o setor de recursos hídricos necessita

operar sistemas de água bruta para múltiplos usos como no Nordeste semiárido

brasileiro. Neste contexto, caso a cobrança tem como objetivo financiar os custos

da gestão de água (participação pública...) e/ou operação de sistemas faz-se

necessário tarifas flutuantes a existência de fundos de compensação.

Durante os períodos de escassez a prioridade de uso definido na Lei

impõe transferência de risco entre os setores usuários notadamente entre o setor

urbano e irrigação. No ato da outorga todos os usos recebem água com a mesma

garantia (ex. 90%) e o sistema de prioridade imporá a redução de garantia para

alguns usos em favor do aumento de garantia para outros. Esta transferência de

risco hídrico é realizada sem nenhuma compensação financeira ou mecanismo de

seguro. Sendo estes temas potenciais associados ao instrumento econômico-

financeiro da cobrança pelo uso da água.

O ENQUADRAMENTO esta associado a ocorrência qualitativa da água

que é condicionada pelo clima. E o SISTEMA DE INFORMAÇÕES é ferramenta

essencial para quantificação destes riscos.

Procurou-se aqui identificar algumas ideias iniciais da relação entre a

variabilidade e mudança climática com a gestão de recursos hídricos e seus

instrumentos de forma a possibilitar uma visão geral das inter-relações existentes

Page 25: Fundamentos Conceituais

20

entre estes temas e promover elementos para a construção de uma visão de

conjunto e integrada dos conceitos que serão apresentados a seguir.

Page 26: Fundamentos Conceituais

21

3 Contexto, Teorias e Conceitos Pertinentes

A análise do contexto geral dos recursos hídricos e sua ocorrência e as

teorias e conceitos necessários para instrumentalizar a análise dos recursos

hídricos no contexto das mudanças globais entre estas às climáticas são o objeto

desta seção que se estrutura em quatro partes. A primeira apresenta Visão Geral

sobre Recursos Hídricos e Mudança Climática onde se apresenta as Mudanças

Climáticas: Riscos e Incertezas, descreve-se a Política da Mudança Climática e a

relação entre clima e recursos hídricos na seção Forçantes nos Recursos

Hídricos. A segunda parte apresenta os conceitos sobre Estratégias de

Adaptação para em seguida descrever os fundamentos da Governança

Adaptativa e finalizar na quarta seção com os Conceitos Básicos para a Gestão

Adaptativa em Recursos Hídricos.

3.1 Visão Geral sobre Recursos Hídricos e Mudança Climática

A disponibilidade hídrica na escala planetária é distribuída de forma que

97,500% está nos Oceanos, 2,493% é água doce de difícil acesso e apenas

0,007% encontra-se acessível. (WORLD RESOURCES INSTITUTE, ONU 2008).

O desenvolvimento econômico e o crescimento populacional têm

aumentado significativamente a demanda de recursos hídricos. A irrigação é o

maior uso na escala planetária, utilizando 70% da água; seguido pela indústria,

que utiliza 20%, e pelo abastecimento urbano, 10%. Atualmente, o volume

demandado pela irrigação no planeta é 2.660 km3/ano enquanto os rios têm um

volume de água estocado de 2.000 km3 e uma vazão de 45.000 km3/ano (OKI e

KANAE, 2006). O uso da água para a irrigação já é da ordem de grandeza do

estoque de água nos rios; demonstrando que o uso de água já é da escala da

disponibilidade hídrica. Além do fator quantitativo, a distribuição espacial irregular

impõe que em algumas regiões a escassez hídrica se intensifique enquanto em

outras haja maior abundância. A irrigação é o maior uso na escala planetária,

utilizando 70% da água; a indústria utiliza 20% e o abastecimento urbano 10%

(OKI e KANAE, 2006).

As atividades humanas exercem impactos no meio ambiente, com

implicações significativas para disponibilidade e serviços ambientais da água,

Page 27: Fundamentos Conceituais

22

impondo riscos crescentes para os seres humanos e a natureza (WAGENER et

al.,2010). O crescimento populacional e o aumento da riqueza (KUNDZEWICZ et

al., 2007), a mudança do uso e ocupação do solo e as alterações climáticas são

os principais vetores que modificam os padrões de ocorrência da oferta e da

demanda hídrica.

Pesquisas têm demonstrado a estreita relação entre as atividades

antrópicas e a mudança global do clima e, mesmo nos cenários mais otimistas,

são esperados efeitos, em diferentes níveis, por todo o planeta. Fator limitante

para uma análise mais conclusiva a respeito da disponibilidade de água resultante

dos cenários do IPCC é a falta de concordância dos modelos climáticos para

grande parte do território brasileiro como já identificado no Quarto Relatório do

IPCC (PACHAURI e REISINGER, 2007). Grandes áreas do Norte, Nordeste,

Centro Oeste encontram-se nessa situação. Apenas o leste a Amazônia e o Sul

do País possuem áreas em que mais de 66% dos modelos de mudança climática

concordam quanto ao sinal da mudança, sendo o sinal de redução na Amazônia e

aumento no Sul do Brasil (PACHAURI e REISINGER, 2007).

As incertezas advindas da grande variabilidade dos cenários e a

variabilidade climática na escala interanual e multidecadal impõem estratégias de

adaptação e gestão de riscos em recursos hídricos. As atuais práticas de gestão

de água provavelmente serão insuficientes para reduzir os impactos negativos da

mudança climática sobre a garantia de abastecimento de água, risco de

inundação, saúde, energia, e dos ecossistemas aquáticos (KUNDZEWICZ et al.,

2007). A incorporação de estratégias de gestão dos recursos hídricos

relacionadas à variabilidade climática atual faria a adaptação à mudança do clima

futuro mais fácil (KUNDZEWICZ et al., 2007). Neste contexto, as pesquisas sobre

clima têm uma dupla tarefa (HULME & CARTER, 1999): (i) aumentar a

compreensão do sistema climático; (ii) articular e se possível quantificar as

incertezas associadas com vistas a instrumentalizar de forma adequada as

estratégias de adaptação e gestão do risco. O setor de recursos hídricos tem que

aprimorar seus métodos e práticas para melhor enfrentar os desafios de um

mundo em mudança. No qual as variáveis hidrológicas não podem mais ser

consideradas estacionárias (MILLY et al., 2008). Independente das incertezas

Page 28: Fundamentos Conceituais

23

envolvidas na mensuração dos impactos da mudança climática futura sobre o

regime hídrico, a escassez de recursos financeiros e a existência de áreas

atualmente deficitárias na implementação da gestão dos recursos hídricos

indicam a necessidade de se adotar medidas de adaptação “sem arrependimento”

(no regrets), que são aquelas dirigidas à solução de problemas associados à

variabilidade climática existente enquanto, ao mesmo tempo, aumentam a

resiliência aos efeitos de uma possível mudança climática. Ou seja, enfrentando-

se os problemas atuais, aumentar-se-á a capacidade da sociedade e da

economia de lidar com as alterações esperadas.

Neste documento, buscou-se entender o estado da arte dos impactos da

mudança do clima sobre os recursos hídricos no Brasil, por meio de ampla

revisão bibliográfica, demonstrando a situação atual, tendências observadas e

perspectivas de mudanças estimadas pelos modelos do IPCC. O aquecimento

global observado durante várias décadas tem sido associado a mudanças no ciclo

hidrológico de grande escala, tais como: aumento da quantidade de água retida

na atmosférica; alteração nos padrões de ocorrência da precipitação (intensidade

e extremos); cobertura de neve reduzida e derretimento de gelo; e mudanças na

umidade do solo e do escoamento (BATES et al. 2008).

Estas alterações climáticas modificam a quantidade e qualidade da água

potencialmente afetando: (i) a produção de alimentos, podendo levar à diminuição

da segurança alimentar e maior vulnerabilidade dos agricultores pobres,

especialmente nos trópicos áridos e semiárido (BATES et al. 2008); (ii) a saúde

dos ecossistemas e do crescimento e propagação de doenças relacionadas à

água. (KABAT et al., 2002); (iii) o abastecimentos de populações humanas; (iv) a

função e operação de infraestrutura hídrica existente, bem como práticas de

gestão da água (KUNDZEWICZ et al., 2007).

O clima também condiciona a demanda. A demanda de água urbana e

agrícola, por exemplo, são influenciadas pela temperatura e outras variáveis

meteorológicas. Desta forma as mudanças climáticas afetam os recursos hídricos

em sua oferta e demanda.

As implicações da variabilidade e alterações climáticas não têm sido

integralmente consideradas nas políticas de recursos hídricos e nos processos de

Page 29: Fundamentos Conceituais

24

tomada de decisões (KABAT et al., 2002). Isto é particularmente verdadeiro nos

países em desenvolvimento, onde os recursos financeiros, impactos humanos e

ecológicos são potencialmente maiores e onde os recursos hídricos já podem

estar em situação de grande estresse, associado à pequena capacidade de se

enfrentar e se adaptar as mudanças (KABAT ET AL., 2002).

O Brasil é um país que tem sua economia e populações humanas

significativamente condicionadas pelo clima; sendo consequentemente sensível

às mudanças climáticas. A economia fortemente dependente de recurso natural

diretamente ligada ao clima, notadamente a agricultura e a geração de energia

hidroelétrica, corroboram esta afirmação; assim como, os vastos setores das

populações submetidas a eventos climáticos extremos, tais como, as do

semiárido nordestino, área de risco de deslizamentos em encostas, e as que

habitam zonas submetidas a inundações nos grandes centros urbanos (FREITAS,

2005; FREITAS & SOITO, 2008).

3.2 Mudanças Climáticas: Riscos e Incertezas

Existem incertezas nas principais etapas de avaliação dos impactos das

mudanças climáticas e na aplicação de diferentes cenários, Jones et al. (2004).

Tais incertezas devem ser consideradas nas opções de avaliação de impactos e

vulnerabilidade, assim como de adaptação às mudanças climáticas. Embora

ainda não possam ser quantificadas, as fontes dessas incertezas são elencadas a

seguir:

Incertezas nas concentrações futuras: as incertezas devido à compreensão

imperfeita de alguns processos físicos no ciclo do carbono e reações

químicas na atmosfera geram incertezas na conversão das emissões para

concentrações de gases. Uma incerteza potencialmente importante é a

relação entre o clima, o ciclo de carbono e a química atmosférica. Para que

esta incerteza seja refletida nos cenários climáticos, torna-se necessário o

uso de Modelos Climáticos Globais (MCG) que explicitamente simulem o

ciclo do carbono e a química de todas as substâncias;

Page 30: Fundamentos Conceituais

25

Incertezas na resposta climática: incertezas decorrentes da falta de

compreensão sobre o real funcionamento do sistema climático. Surgem em

função da descrição incorreta ou incompleta dos principais processos e

suas respectivas respostas aos modelos. Tal realidade é ilustrada pelo fato

que, atualmente, os MCG, contêm diferentes representações do sistema

climático, projetando diferentes padrões e magnitudes de mudanças

climáticas para o mesmo período futuro, quando aplicam o mesmo cenário

de concentrações. Por isso, recomenda-se a utilização de diversos MCG,

para tentar refletir, pelos menos em parte, essa incerteza científica.

Incertezas devido à variabilidade natural: o clima varia nas escalas

temporais de anos e décadas, devido às interações naturais entre

atmosfera, oceano e terra. Mesmo com as atividades humanas, espera-se

que tal variabilidade natural persista no futuro. Tal incerteza ainda não

pode ser removida, mas pode ser quantificada, por meio de conjuntos de

projeções climáticas futuras. Cada membro do conjunto usa o mesmo

modelo e o mesmo cenário de emissão ou concentração, mas cada um é

inicializado de um ponto de partida diferente no clima de controle. Os

resultados do modelo para períodos de 10 a 30 anos fornecerá um leque

de futuras possibilidades;

Incertezas na mudança climática regional: todas as técnicas de

regionalização carregam consigo eventuais erros no âmbito dos modelos.

Diferentes técnicas de regionalização podem fornecer projeções locais

distintas, mesmo quando baseadas na mesma projeção do MCG. Ainda

que apresentem a mesma técnica, os diferentes MCR fornecerão projeções

regionais distintas, baseando-se na mesma saída do MCG.

As incertezas podem transmitir a impressão de que os modelos não

produzem informações úteis e confiáveis. No entanto, é importante salientar que,

apesar dessas limitações, tem-se verificado excelentes progressos no sentido de

buscar reduzir às incertezas dos modelos (MARENGO, 2005).

É importante destacar, de acordo com Torres (2011), que as incertezas não

devem ser associadas ao erro, uma vez que as projeções de mudanças climáticas

possuem, e sempre possuirão, um nível intrínseco de incerteza, de modo que

Page 31: Fundamentos Conceituais

26

considerações probabilísticas devam ser sempre levadas em consideração

quando se analisam os cenários climáticos futuros.

3.2.1 Política da Mudança Climática

Há uma certa convergência mundial em relação a percepção da

variabilidade climática e seus impactos sobre a sociedade. Reconhece-se,

diariamente, e são divulgados pelos meios de comunicações que o clima no

planeta tem tido seus padrões de variabilidade modificados em função de

processos como a industrialização e a crescente urbanização, que juntos

sinalizam a necessidade do estabelecimento de políticas voltadas para as

mudanças climáticas.

Entretanto, essa percepção não significa, necessariamente, entendimento

e ação efetiva devido à forma como a ciência da mudança climática é informada e

como nós a interpretamos. Muitas vezes, “people also construct and reconstruct

information to make it less uncomfortable” (BANCO MUNDIAL, 2010 p.326).

Diante disso, as decisões tomadas em relação às mudanças climáticas, de modo

geral, são fruto de ações emergenciais como resultado de planejamento de curto

prazo, muitas vezes, sob o olhar de governo e não de Estado. Tem-se a

emergência dos chamados “decisores-míopes” em um contexto de inércia

institucional e comportamental, na medida em que as informações relativas a

essas mudanças são veiculadas e transmitidas de forma drástica e distante do

cotidiano dos indivíduos. Assim, lembra Giddens(2010) que para a definição e o

estabelecimento de uma política da mudança climática é preciso lidar e superar a

visão de que essas ameaças são irreais ou que se ocorrerem, será num futuro

muito distante. Trata-se de um paradoxo que para o autor refere-se ao

reconhecimento que “os perigos do aquecimento global não são palpáveis,

imediatos ou visíveis no decorrer da vida cotidiana, por mais assustador que se

afigurem, muita gente continua sentada, sem fazer nada de concreto a seu

respeito. No entanto, esperar que eles se tornem visíveis e agudos para só então

tomarmos medidas sérias, por definição, será tarde demais” (GUIDDENS, 2010,

P.16).

Page 32: Fundamentos Conceituais

27

O referido paradoxo contribui para frear e inibir ações, ao passo que a

mudança climática configura-se como um problema que, embora seja

preocupante, fica guardado em um canto da mente, sendo ativado apenas se

suas consequências se tornarem visíveis e imediatas. Esse paradoxo é

constituído pelo chamado “desconto do futuro”, que segundo os psicólogos

sociais, refere-se às dificuldades que as pessoas têm de atribuir um grau de

realidade ao futuro da mesma forma que atribuem ao presente (Idem, p. 20). Mas,

de fato, o que motiva tudo isso? Na verdade, há que se reconhecer que a

resistência às mudanças, inclusive de comportamento, nunca é um mero

resultado da falta de conhecimento, mas fruto das percepções, das necessidades

e dos desejos individuais, pautados em valores culturais e materiais.

A sociedade marcada por essa inércia institucional e comportamental como

resultado desse paradoxo não é mera acumulação de indivíduos. Esses vivem

num tecido de relações móveis, sendo àquela uma “rede de funções que as

pessoas desempenham umas em relação às outras”. Assim, “toda a maneira

como o indivíduo se vê e se conduz em suas relações com os outros, depende da

estrutura da associação ou associações a respeito das quais ele aprende a dizer

“nós” (ELIAS,1994, pp.19 e 39).

Essa sociedade caracteriza-se pela existência de tensões e conflitos

expressas nas diversas formas de apropriação do mundo natural, o qual imbrica-

se diretamente com o mundo social num processo de condicionamento mútuo em

busca do crescimento e do chamado desenvolvimento, os quais, na maioria das

vezes, tem ocasionado diversos problemas do ponto de vista da sustentabilidade

de modos de vida e de produção das populações. Dentre esses problemas, há a

aceleração dos padrões de variabilidade do clima, onde o aquecimento global se

destaca como o “mais importante problema ambiental de longo prazo”, devendo

ser abordado como prioridade para que não venha a colocar em cheque outros

projetos de sustentabilidade (GIDDENS, 2012, pp.136 e 137). Nesse contexto, o

clima deixa de ser uma mera questão natural, para torna-se uma questão política.

É sob esse olhar e reconhecendo que essa sociedade é marcada por

grupos sociais distintos e antagônicos que possuem formas diferenciadas e

possibilidades não igualitárias de atuação e posição nessa sociedade e sem

Page 33: Fundamentos Conceituais

28

corroborar com o que SOUZA (2000) chama de uma simples “ecologização do

debate”, que impede uma reflexão crítica sobre essas formas de ser e estar no

mundo que a política da mudança climática deve ser pensada.

Diante disso, constata-se a necessidade que os países industrializados

sejam, primordialmente, responsabilizados pelo controle relativo à emissão de

gases poulentes na atmosfera, levando-os a redução dessas emissões, na

medida em que esses foram os maiores responsáveis pelo lançamento

indiscrimando na atmosfera de materiais poluentes que tem ocasionados

impactos com graus distintos de severidade em diversas populações situadas em

lugares distintos do planeta. Não é um caminho fácil, porque envolve interesses

econômicos, mas necessário para a implantação de uma política da mudança

climática.

A política da mudança climática deve envolver três trilhas com estratégias

específicas, a saber: (1) Redução das emissões e da pegada de carbono por

parte dos países desenvolvidos;(2) Incentivo a metas de intensidade de carbono

nos países em desenvolvimento através da expansão expressiva em energia,

transporte, sistemas urbanos e produção agrícola e (3) Adaptação para os países

pobres. A primeira trilha refere-se ao reconhecimento de que os países

desenvolvidos possuem maior pegada de carbono, não sendo mais possível que

os mesmos continuem a utilizar uma “unjust and unsustainable share of the

atmospheric commons”. A segunda trilha trata das metas de intensidade de

carbono para os países em desenvolvimento. Contudo, isso não quer dizer que

deva ser apoiado uso de tecnologias tradicionais e intensas em uso de carbono.

Na verdade, essas metas devem se pautar em inovação e uso de tecnologias que

promovam um uso mais sustentável do solo, utilização de energia mais limpas,

dentre outras tecnologias. (BANCO Mundial, 2010, pp. 01e 02). Essa trilha está

diretamente relacionada com a noção de imperativo de desenvolvimento discutido

por Giddens(2010), a qual figura como a terceira trilha. Este conceito é

apresentado mais adiante nesse item.

Um estudo do Banco Mundial intitulado “World Development Report 2010:

Development and Climate Change” apresenta um conjunto integrado de ações

que visam contribuir com o que se denominou de “um mundo com políticas

Page 34: Fundamentos Conceituais

29

climáticas inteligentes”, as quais “...enhance development, reduce vulnerability

and finance the transition to low-carbon growtpaths”. Em primeiro lugar, é preciso

“agir agora” para que as opções não desapareçam e os custos não sejam

elevados frente à irreversibilidade da trajetória atinente ao aquecimento global e

ao compromisso com ações que demandam elevado uso de carbono. Depois para

manter os custos baixos e desenvolver ações de adaptação e mitigação, faz

necessário “agir em conjunto” com vistas a incentivar a inovação e a procura por

novas tecnologias que devam ser amplamente difundidas e ampliadas. E

finalmente, “agir de modo diferente” através do reforço na infraestrutura das áreas

da produtividade agrícola e eficiência no uso dos recursos hídricos para que

sejam capazes de suportar novos eventos climáticos extremos, bem como

desenvolvera gestão integrada e o planejamento flexível num horizonte de longo

prazo e ampla escala (BANCO MUNDIAL,2010, p. viii).

Para Giddens (2010) a compreensão da importância da execução de uma

política da mudança climática perpassa pela concepção da sua não limitação a

um problema de esquerda-direita nem mesmo por uma mera redução da

produtividade. Na verdade, trata-se da necessidade de um planejamento de longo

prazo, capaz de favorecer aumento de investimentos ambientais, tanto do ponto

de vista de elaboração de planos como investimentos em fontes de energias

renováveis, aliada a busca de consenso e cooperação, uma vez que se trata de

uma problemática com dimensão planetária.

Pensar numa política da mudança climática para o referido autor requer o

reconhecimento de conceitos chaves. Inicialmente, destaca o termo “Estado

assegurador”, o qual evidencia a importância do Estado como um facilitador e

coordenador de esforços vindos dos setores privados, bem como da sociedade

civil. Ao mesmo tempo em que estimula a diversidade de grupos sociais e, não

um Estado autoritário que decide “de cima para baixo”. Também cabe ao “Estado

assegurador” manter a mudança climática no topo dos objetivos políticos,

promovendo a sua “evidenciação”, ou seja, fazer “uso dos vários recursos

políticos que podem ser mobilizados para manter o aquecimento global no cerne

da agenda política” (GIDDENS, 2010, p.p. 97 e 98)

Page 35: Fundamentos Conceituais

30

Outro conceito refere-se a “convergência política”, a qual se refere ao fato

da legitimidade e do apoio político necessário para a implantação das ações e de

sua inserção efetiva na agenda política internacional, ganhando status de políticas

públicas de estado e não de governo. Aliado a esse conceito, o autor cita a

“convergência econômica” a qual trata da “modernização ecológica”, ou seja,

inovações tecnológicas devem convergir para o enfretamento dos problemas

concernentes ao aquecimento global.

O autor destaca o conceito-chave “imperativo do desenvolvimento”, o qual

reconhece a necessidade que países menos desenvolvidos, por tanto com

reduzida reponsabilidade sobre os impactos do aquecimento global, possam

continuar a se desenvolver, mesmo que isso implique na emissão de carbono.

Giddens(2010) destaca, ainda, como conceito-chave o “princípio da

percentagem” em detrimento do “princípio da precaução” em função do primeiro

permitir a realização de um balanço entre custos e benefícios/riscos e

oportunidades, lembrando um conhecido ditado popular: “quem não arrisca não

petisca” ao invés de “é melhor prevenir do que remediar”. (GIDDENS, 2010, p.82).

Aos conceitos chaves citados anteriormente, somam-se a “transcendência

política” e a “adaptação proativa”. A política da mudança climática não deve ser

pensada no âmbito de um mandato político. Na verdade, deve-se buscar

estabelecer acordos suprapartidários robustos para que a “adaptação proativa”

possa a ser pensada em paralelo às ações de mitigação atinentes as mudanças

climáticas, reconduzindo a sociedade juntamente com o Estado ao planejamento

num horizonte mais amplo, fruto de uma reflexão antecipada e sistemática da

realidade que vivemos.

De modo geral, a política da mudança climática ganhará escopo na medida

em os aspectos negativos das alterações climáticas, não sejam frisados como

algo que está posto, distante da realidade e que não pode ser mitigado. Assim,

deve-se enfatizar mais as oportunidades do que “as privações autoinduzidas”, as

quais figuram como restrições que as pessoas farão a si mesma em função do

medo e não da compreensão da necessidade real de modificar estilos de vida e

modos de produção, que implicará em estímulo a mudança comportamental por

meio de normas institucionais e medidas sociais. Aliada a isso há que ser

Page 36: Fundamentos Conceituais

31

reforçada a infraestrutura, a produtividade agrícola e o uso eficiente de recursos

hídricos no contexto de uma gestão integrada e planejamento flexível de longo

prazo, evitando tratar os problemas climáticos em nichos organizacionais

(BANCO MUNDIAL, 2010). Para tanto, devem ser instituídos aparatos legais que

concebam as metas e objetivos das políticas climáticas como resultados de uma

ampla discussão na sociedade para que haja um compartilhamento dos sentidos

da regras, contribuindo para seu reconhecimento e uso efetivo e não seu desvio

como lembra Ostrom (1999). Nesse sentido, as regras são o entendimento

compartilhado entre os diversos atores sociais, sendo passíveis de mudança ao

longo do tempo e em conformidade com as alterações ocasionadas em torno do uso

dos recursos, ações e resultados alcançados. Mas para que haja esse

compartilhamento faz-se necessário o fornecimento de informações e o

aprimoramento das formas de comunicação, visando a equidade, a justiça e a

inclusão.

3.2.2 Forçantes nos Recursos Hídricos

O principal desafio da ciência hidrológica é lidar com mudanças induzidas

pelo homem, notadamente no uso do solo e no clima. Como observam

WAGENER et al. (2010), as atividades humanas na atualidade são rivais das

forças da escala geológica (KIEFFER, 2009), com uma pegada que se aprofunda

e alarga rapidamente por todo o planeta (SANDERSON et al., 2002).

Manifestações dessa pegada são visíveis, entre outros, no declínio das geleiras

resultante de mudanças climáticas induzidas pelo homem (BARNETT et al.,

2008), na rápida redução do armazenamento em aquífero devido ao

bombeamento excessivo de águas subterrâneas (RODELL et al., 2009), na

modificação do regime de escoamento dos rios devido à construção de represas

(POFF et al., 2007), e na recarga de água subterrânea alterada devido a

mudanças do uso do solo (SCANLON et al., 2006). De forma similar, modificam-

se as demandas das populações por energia, água e alimentos, tendo estas uma

tendência de crescimento (KING et al., 2008, JACKSON et al., 2001,

VÖRÖSMARTY et al., 2000).

Page 37: Fundamentos Conceituais

32

A disponibilidade de água em uma bacia hidrográfica é influenciada por

forçantes de ordem climática e não-climática (IPCC, 2007a). As forçantes

climáticas dominantes são precipitação, temperatura e evaporação as não-

climáticas estão associadas ao uso do solo, ao lançamento de poluentes e às

retiradas para consumo poluentes.

A influência das forçantes climáticas globais sobre as variáveis hidrológicas

em uma bacia hidrográfica encontra uma ampla documentação na literatura.

Diversos estudos (KOUSKY et al., 1984; KAYANO et al., 1988; ROPELEWSKI e

HALPERT, 1987 e 1989) mostram que as condições de temperatura da superfície

do mar no Oceano Pacífico na região do El Niño influenciam, através da

circulação de Walker1 (WALKER, 1928), o regime hidrológico do Nordeste do

Brasil, Leste da Amazônia e Sul do Brasil. O Oceano Atlântico, também, influencia

o regime de precipitações notadamente no Nordeste do Brasil (MOURA e

SHUKLA, 1981; SERVAIN, 1991). O conhecimento dessa dinâmica dá

previsibilidade com alguns meses de antecedência ao regime de chuvas no

Nordeste do Brasil (HASTENRATH,1990; HASTENRATH e GREISHAR,1993;

HASTENRATH e MOURA, 2002; ALVES et al. 1995, ALVES et al., 2005; ALVES

et al., 2006, SUN et al., 2005; SUN et al., 2006).

As regiões Sul e Sudeste do Brasil têm seus regimes de precipitação

influenciados pela passagem e pela intensidade de sistemas frontais (OLIVEIRA,

1986; GUEDES et al., 1994), pelo posicionamento do jato subtropical da América

do Sul (KOUSKY e CAVALCANTI, 1984; BROWING, 1985) e por Complexos

Convectivos de Mesoescala (CCM), (MADOX,1983; MILLER e FRITSCH, 1991).

A Zona de Convergência do Atlântico Sul (ZCAS) é definida como uma banda de

nebulosidade convectiva que geralmente se origina na Bacia Amazônica e se

estende em direção à região Sudeste do Brasil passando pelo Centro-Oeste e

alcançando o Oceano Atlântico (SATYAMURTI et al., 1998).

1 A Célula de Walker é o resultado de uma gangorra de pressão à superfície entre os setores oeste e

leste ao longo do cinturão equatorial da bacia do Oceano Pacífico Tropical (Walker, 1924). As circulações do

tipo Walker são marcadas por zonas de ascensão de ar (fonte quente) na parte oeste do Pacífico Tropical e

descida de ar no extremo leste desse oceano. Isso faz com que a parte oeste do Oceano Pacífico seja uma

região de chuva frequente e, de forma oposta, a parte leste, na costa da América do Sul, seja uma região de

chuva escassa.É importante ressaltar que anomalias nas temperaturas da superfície do mar nessa faixa do

oceano (El Niño/ La Niña) provocam alterações na circulação normal da Célula de Walker.

Page 38: Fundamentos Conceituais

33

As forçantes não-climáticas influenciam os recursos hídricos pela mudança

do uso do solo, construção de reservatórios e emissão de poluentes (IPCC,

2007). 2007a). As modificações naturais e artificiais na cobertura vegetal das

bacias hidrográficas influenciam o seu comportamento hidrológico (TUCCI e

CLARKE, 1997; TUCCI, 2002, TUCCI, 2003; ZHAO et al., 2010). Os fluxos

globais de vapor d'água da superfície terrestre estão se modificando devido à

ação do homem. O desmatamento é uma força motriz tão grande quanto a

irrigação em termos de mudanças no ciclo hidrológico. O desmatamento diminuiu

os fluxos globais de vapor a partir da terra em 4% (3.000 km3/ano), uma

diminuição que é quantitativamente tão grande quanto o fluxo de vapor causado

pelo aumento da irrigação - 2.600 km3/ ano (GORDON et al., 2005).

O uso da água ainda é conduzido por mudanças na população, consumo

de alimentos, política econômica, tecnologia, estilo de vida das sociedades (OKI,

2005) e economia internacional (RAMIREZ-VALLEJO & ROGERS, 2004).

Existem amplas evidências de que mudanças no uso do solo e a variação

do clima nas bacias dos rios Alto Paraná, Paraguai e Uruguai podem ter

contribuído para um aumento de 30% no fluxo médio do rio Paraná desde 1970.

TUCCI e CLARKE (1998) perceberam que este incremento na vazão dos rios

aconteceu após grandes áreas terem experimentado o desmatamento ou

mudanças no uso da terra. A intensificação da atividade agrícola e industrial na

região motivou uma transição de café para soja e cana-de-açúcar, assim como

criação de gado na bacia do alto Paraná. O aumento do uso do solo representou

aproximadamente 1/3 do aumento médio de 30% da vazão.

A queda sistemática nas vazões dos Rios Paraíba do Sul (MARENGO et

al.,1998) e Piracicaba (MORALES et al., 1999) em vários pontos de observação

aponta para incrementos na área agrícola e no uso da água como causas dessa

diminuição, e não uma queda ou distribuição no regime de chuvas nas bacias

dessas áreas (MARENGO, 2001b).

Observa-se aqui que o uso do solo tem um efeito no escoamento devido a

modificação da relação chuva-deflúvio ou devido as retiradas dos usos da água

implantados na bacia. Podendo, desta forma, aumentar ou diminuir a vazão em

dada seção fluvial.

Page 39: Fundamentos Conceituais

34

Os efeitos adversos do clima sobre os sistemas de água doce agravam os

impactos de outras pressões, tais como crescimento populacional, mudança de

atividade econômica, uso da terra e urbanização.

3.2.3 Estratégias de Adaptação

Os impactos da mudança climática sobre as vazões de escoamento afetam

a função e operação de infraestrutura de água existente, incluindo hidrelétricas,

defesas estruturais contra inundações, drenagem e sistemas de irrigação, bem

como práticas de gestão da água. Práticas de gestão corrente de água podem

não ser suficientemente robustas para lidar com os impactos da mudança do

clima sobre a confiabilidade de abastecimento de água, riscos de inundação,

saúde, agricultura, energia e dos ecossistemas aquáticos (BATES et al., 2008).

Adaptação e medidas de enfrentamento são dependentes de escala e podem

variar de famílias individuais para as comunidades locais, bem como do nível

nacional para escalas internacionais (KABAT et al., 2002).

As opções de adaptação destinadas a assegurar o abastecimento de água

em condições médias e de secas requerem ações do lado da demanda, bem

como do lado da oferta (BATES et al., 2008). Do lado da demanda, deve-se

melhorar a eficiência do uso da água, por exemplo, pelo seu reúso. O uso de

instrumentos de incentivo econômico, de cobrança e de regulação do uso da água

tem a capacidade de, ao indicar o valor do recurso, diminuir o desperdício e

aumentar a eficiência do aproveitamento.

Do lado da oferta, as estratégias de adaptação geralmente envolvem

aumento da capacidade de armazenamento, captações de cursos de água e as

transferências de água, além de ações de recuperação das bacias hidrográficas

para produção de água. Além disso, engloba também a conservação dos

sistemas hídricos, na medida podem ser adotadas estratégias de gestão de oferta

que não necessariamente impliquem na construção de infraestrutura. Um

exemplo típico são processos de recuperação/tratamento de água poluída. Daí, a

gestão de oferta foca nos aspectos quantitativos e qualitativos dos recursos

hídricos.

Page 40: Fundamentos Conceituais

35

A gestão integrada dos recursos hídricos constitui um quadro importante

para alcançar as medidas de adaptação em sistemas socioeconômicos,

ambientais e administrativos. Para ser eficaz, deve-se promover abordagens

integradas à escala apropriada ou escalas necessárias para facilitar ações

efetivas para resultados específicos (BATES et al., 2008).

A suscetibilidade dos sistemas hídricos à mudança do clima depende da

gestão da água. O paradigma do Gerenciamento Integrado dos Recursos Hídricos

pode colocar a água no centro da elaboração de políticas públicas que podem

reduzir a vulnerabilidade dos sistemas hídricos aos efeitos da mudança climática

(IPCC, 2007a). Nesse sentido, é fundamental que os agentes públicos

responsáveis pela execução da Política Nacional de Recursos Hídricos coloquem

em prática os instrumentos previstos por essa política (IPCC, 2007a).

Para alguns especialistas, a crise da água no século XXI é muito mais de

gerenciamento do que uma crise real de escassez e estresse (ROGERS et

al.,2006; TUNDISI, 2008). Entretanto, para outros especialistas, ela é resultado

de um conjunto de problemas ambientais agravados com outros problemas

relacionados à economia e ao desenvolvimento social (GLEICK, 2000). A gestão

dos recursos hídricos é vista como uma decisão política, motivada pela escassez

relativa (BARTH, 1987, p.14). Nesse contexto o arcabouço jurídico, político e

institucional do sistema de recursos hídricos torna-se essencial para o processo

de gestão e adaptação dos recursos hídricos à mudança climática.

A Lei n°9.433, de 1997, conhecida como Lei das Águas, revolucionou a

gestão dos recursos hídricos no Brasil, sendo citado como modelo de gestão

integrada das águas (UNDP, 2006, p. 154). A Lei das Águas trouxe, como um de

seus objetivos, o desenvolvimento sustentável e definiu instrumentos para

gerenciar conflitos. Esta e a criação da Agência Nacional de Águas (Lei 9984)

constituíram-se nos marcos legais da atual gestão de águas do Brasil. Reformas

modernizantes têm ocorrido não só na União como nos Estados; a UNDP (2006,

p.154) cita o processo ocorrido no Ceará como um exemplo de reforma bem

sucedida.

Os riscos relacionados à mudança do clima não são suficientemente

considerados no desenvolvimento do setor de água e em seus planos de gestão

Page 41: Fundamentos Conceituais

36

(BIEMANS et al., 2006). Para atender às metas do milênio e demais metas do

setor de recursos hídricos, investimentos substanciais em ações estruturais

(armazenamento, controle de transporte) e não-estruturais (gestão da procura,

gestão de várzea, a prestação de serviços, etc.) e abordagens para a gestão da

água são obrigatórios (BIEMANS et al., 2006). Tais investimentos são de longo

prazo e, portanto, devem ser concebidos de modo a refletir os riscos associados

com a variabilidade e mudanças climáticas.

O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

considera risco como sendo a probabilidade de ocorrência de prejuízos ou perdas

resultantes da interação entre perigos naturais e os sistemas humanos.

Normalmente, adota-se o risco como função do perigo, da exposição e da

vulnerabilidade.

A Política Nacional sobre Mudança do Clima define vulnerabilidade como o

“grau de suscetibilidade e incapacidade de um sistema, em função de sua

sensibilidade, capacidade de adaptação, e do caráter, magnitude e taxa de

mudança e variação do clima a que está exposto, de lidar com os efeitos

adversos da mudança do clima, entre os quais a variabilidade climática e os

eventos extremos"

Os efeitos da mudança do clima atingem a sociedade de forma desigual. A

população mais pobre geralmente é mais vulnerável aos impactos da

variabilidade e mudanças climáticas sobre a água e normalmente tem menor

capacidade de lidar com tais impactos (KABAT et al., 2002). Apresenta-se, dessa

forma, uma questão de Justiça Ambiental (SHARADER-FRECHETTE, 2002)

associada às mudanças do clima, na qual se deve reconhecer que o acesso à

água doce potável é agora considerado como um direito humano universal

(Comitê das Nações Unidas sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de

2003; KUNDZEWICZ et al., 2007).

Diante da expectativa de mudança global, a capacidade de responder

adequadamente às novas necessidades da sociedade e de fazer previsões em

escalas relevantes para a sociedade vai exigir o desenvolvimento de uma visão

holística e entendimento quantitativo da mudança de comportamento de sistemas

hidrológicos e seus subsistemas (WAGENER et al.,2010).

Page 42: Fundamentos Conceituais

37

A gestão de risco em múltiplas escalas temporais se faz necessária como

estratégia de adaptação. A respostas mudanças climáticas envolve um processo

iterativo de gestão de risco que inclui ações de mitigação e adaptação, tendo em

conta os danos reais ocorridos devido à mudança e os evitados, co-benefícios,

sustentabilidade, equidade e as atitudes ao risco. Técnicas de gestão de risco

podem explicitamente acomodar a diversidade setorial, regional e temporal, mas a

sua aplicação requer informações sobre os impactos não só resultantes de

cenários climáticos mais prováveis, mas também os impactos decorrentes de

menor probabilidade, assim como as consequências de eventos, das políticas e

das medidas propostas (IPCC, 2007b).

Atualmente, não há opções de gestão que sejam especialmente

apropriadas para adaptação às alterações climáticas que seriam mensuráveis,

diferentemente daquelas já empregadas para lidar com a variabilidade do clima

contemporâneo (van BEEK et al., 2002). A única diferença substantiva é saber se

se deve adotar uma estratégia mais convencional e incremental numa abordagem

"sem arrependimentos" (BANCO MUNDIAL, 2010; KABAT et al., 2002) ou uma

abordagem mais preventiva e de precaução (van BEEK et al., 2002). Medidas

"sem arrependimentos" são aquelas cujos benefícios são iguais a ou excedem o

seu custo para a sociedade. Elas são, por vezes, tidas como 'medidas que valem

à pena fazer de qualquer maneira’, (van BEEK et al., 2002). A definição de

estratégias robustas é desejável (IPCC, 2007b). Entende-se esta estratégia como

a que mantém sob uma variedade de abordagens, métodos, modelos e hipóteses,

e espera-se ser relativamente pouco afetado pelas incertezas da realidade

(GODET, 2000).

A elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), lançado em

2006, empregou uma metodologia prospectiva de cenários para antecipar as

imprevisibilidades acerca dos recursos hídricos. Como ponto de partida para a

construção desses cenários, foi estabelecido que eles deveriam descrever futuros

alternativos como ferramenta do planejamento de uma realidade carregada de

riscos (PNRH, 2006b).

O PNRH aborda o tema mudança climática somente em seu Subprograma

IV.1 - Desenvolvimento, Consolidação de Conhecimento, Inclusive os

Page 43: Fundamentos Conceituais

38

Conhecimentos Tradicionais, e de Avanços Tecnológicos em Gestão de Recursos

Hídricos, inserindo a necessidade de estudos e pesquisa com vistas ao

entendimento das relações entre a dinâmica das disponibilidades hídricas e o

comportamento climático (PNRH, 2006b). No seu processo de revisão, foi

realizado o Seminário “Diálogo Água e Clima: adaptação aos riscos relacionados

aos impactos das mudanças climáticas”, quando foram debatidas possíveis

contribuições da gestão de recursos hídricos na adaptação aos riscos e

minimização de impactos advindos de alterações climáticas.

Por sua vez, o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, lançado em

dezembro de 2008, com foco em medidas de redução de emissões de gases de

efeito estufa, pouco abordou a temática dos recursos hídricos. O Plano apontou a

necessidade de estudos e pesquisa para levantamento de impactos da mudança

climática sobre a disponibilidade hídrica e de atuação em monitoramento e

previsão de eventos hidrológicos extremos.

Uma grande variedade de medidas específicas de gestão, estruturais e não

estruturais, utilizadas rotineiramente para acomodar a atual variabilidade servirá

para a adaptação com vistas à redução dos impactos da variabilidade climática e

mudanças climáticas (KABAT et al., 2002). O mesmo autor observa que não

existe uma abordagem de adaptação única e universal (KABAT et al., 2002).

Avaliações do risco utilizando dados históricos e estatística por si só não

são o bastante quando se avalia um futuro em mudança climática (BIEMANS et

al., 2006). Padrões de projeto e estratégias de gestão deverão levar em conta os

prováveis efeitos das mudanças futuras nos ciclos hidrológicos e clima.

Investimento em clima para a redução de risco de desastres é tendência

essencial. O aumento dos custos tem que ser invertido. Isso pode ser feito

através do conceito de "Safety Chain" (prevenção, preparação, a intervenção de

risco, recondicionar, reconstrução - BIEMANS et al., 2006). Instrumentos

econômicos como seguros (RIGHETTO et al., 2007) e contratos com base na

informação climática (SANKARASUBRAMANIAN et al., 2009) podem ter papel

importante na construção de uma estratégia de gestão do risco.

As atividades humanas exercem impactos no meio ambiente em escala

global, com implicações significativas para a água doce e perigos para os seres

Page 44: Fundamentos Conceituais

39

humanos e a natureza (WAGENER et al.,2010). A abordagem atual da ciência da

hidrologia precisa mudar significativamente para que possamos compreender e

prever essas implicações (WAGENER et al.,2010). Esse ajustamento é um pré-

requisito necessário para o desenvolvimento sustentável dos recursos hídricos e

para a construção de uma estratégia de gestão de água que possibilite, no longo

prazo, a segurança da água para as pessoas e o meio ambiente (WAGENER et

al.,2010), sendo este o desafio da produção de conhecimento para a

sustentabilidade hídrica.

A hidrologia requer uma mudança de paradigma em que as previsões do

comportamento do sistema que estão além da faixa de variabilidade observada

anteriormente ou que resultem de alterações significativas de características

físicas (estruturais) do sistema se tornem a nova norma (WAGENER et al.,2010).

Para este fim, a formação de uma base de dados que unifique as informações

meteorológicas, da água da superfície e da água subterrânea (CLARKE e DIAS,

2003) torna-se fundamental.

Habilidades na previsão de inundações e secas precisam ser melhoradas

em toda a gama de horizontes temporais de interesse. Este é o lugar onde a

pesquisa aplicada e a tecnologia tem um papel importante a desempenhar

(KABAT et al., 2002). As previsões de médio prazo do clima, neste momento,

ainda podem ser utilizadas na gestão da água em muitas partes do mundo, em

parte por falta de capacidade, mas também porque o potencial ainda não foi

realizado por gestores de recursos hídricos (KOBAT et al., 2002).

O Brasil possui hoje diversos trabalhos que possibilitam a utilização de

modelos climáticos na tomada de decisão em recursos hídricos, notadamente a

tomada de decisão na escala de tempo sazonal a interanual. Esses modelos são

baseados no acoplamento entre modelos climáticos e hidrológicos (SOUZA

FILHO e PORTO, 2003; COLLISCHONN e TUCCI, 2005; COLLISCHONN et al.,

2005; BLOCK et al., 2009), na utilização de modelos climáticos para o cálculo de

vazões de forma direta (Souza et al., 2009) ou utilizando modelos estatísticos

para a previsão de vazões (LALL e SOUZA FILHO, 2003; SOUZA FILHO et al.,

2003; KIN e DIAS, 2003; SOUZA FILHO e LALL, 2004; PINTO et al., 2006a;

PINTO et al., 2006b; SABÓIA et al., 2009). Esse conjunto de modelos possibilita a

Page 45: Fundamentos Conceituais

40

operação de sistemas de reservatórios (CARDOSO et al., 2007; CARDOSO et al.,

2009) e são ferramentas de gestão de recursos hídricos na alocação de água e

em seguros foram propostas (LALL e SOUZA FILHO, 2007; SOUZA FILHO e

BROWN, 2008; BROAD et al., 2007; SANKARASUBRAMANIAN et al., 2009).

O risco de desastres naturais deve ser analisado em conjunto com os

conceitos de exposição e vulnerabilidade das populações. Enquanto a exposição

se refere à presença da população em locais que podem ser afetada por eventos

climáticos, a vulnerabilidade diz respeito à propensão e predisposição da mesma

população ser afetada (IPCC, 2012). Dessa forma, impactos extremos podem

resultar de eventos não extremos, onde a exposição e vulnerabilidade são

elevadas. As comunidades mais expostas e vulneráveis são as sujeitas a

processos de desenvolvimento equivocados, em que há associação com

degradação ambiental, urbanização de áreas de risco, falhas de governança e

escassez de opções de sustento para a população pobre.

Os principais desastres naturais relacionados com o clima são as secas,

inundações, deslizamentos, furações, incêndios florestais e elevação do nível do

mar. O principal efeito esperado de mudança do clima sobre os desastres naturais

no Brasil está relacionado com a mudança dos regimes de chuva nas diversas

regiões. Simulações de 14 MCG’s do CMIP3 indicam que, no século XXI, haverá

redução do tempo de retorno da precipitação de 1 dia de duração e tempo de

retorno de 20 anos (referente aos valores de precipitação do final do século XX)

(IPCC, 2012). Nas regiões correspondentes ao Nordeste do Brasil, Amazônia e

Sul-Sudeste da América do Sul, os resultados dos modelos indicam que, para o

cenário A1B e período 2081-2100, a precipitação que no final do século XX levava

20 anos para ser repetida em média, passará ocorrer, aproximadamente, com

uma recorrência de 10 anos em média. Isso pode significar o aumento da

frequência dos eventos extremos. Com o aumento da frequência das chuvas

intensas, espera-se que ocorra aumento, também, da frequência de inundações.

Essa categoria de desastre natural é a que provoca o maior número de perdas

humanas no Brasil (KOBIYAMA et al., 2006).

A gestão do risco de desastres naturais deve: i) entender os mecanismos

dos fenômenos naturais; e ii) aumentar a resistência da sociedade contra esses

Page 46: Fundamentos Conceituais

41

fenômenos (KOBIYAMA et al., 2006). O entendimento dos mecanismos é um

processo contínuo, que necessita de investimentos em pesquisas que estudem os

fenômenos que ocorrem já no clima atual a exemplo dos eventos de seca na

Amazônia (TOMASELLA et al., 2005), inundações no Nordeste (RIBEIRO NETO

et al., 2011; FRAGOSO JÚNIOR et al., 2010) e inundações no Rio de Janeiro

(CANEDO et al., 2011).

O segundo elemento, aumento da resistência contra os fenômenos

naturais, consiste no desenvolvimento de um sistema que envolva governo, setor

privado, instituições de pesquisa e sociedade civil, de maneira que cada

componente possa contribuir de forma complementar para o gerenciamento do

risco de acordo com suas funções e capacidades. Nessa linha, a criação em 2011

do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais

(CEMADEN), vinculado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, foi um

importante passo dado no sentido de aumentar a capacidade da sociedade em

reduzir os efeitos das catástrofes naturais no Brasil. O Ministério da Integração

Nacional é responsável pela Defesa Civil Nacional que se articula com a defesa

civil dos estados e municipal. A defesa civil nacional desenvolveu manual de

planejamento em defesa civil como instrumento orientativo de sua ação (Castro,

2007).

O desenvolvimento e implementação de plano integrado de gestão de

desastres deve incluir (i) sistema de alerta precoce com capacidade de

disseminação rápida da informação; (ii) coordenação dos planos de ações local,

estadual e nacional com vistas a procura, resgate e evacuação da população

afetada; (iii) clara definição de responsabilidade entre os diversos agentes; (iv)

sistema de previsão de longo prazo de cheias e secas no estado da arte; (v)

efetiva parceria público-privada para gestão de desastres, mitigação e alívio das

populações; (vi) avaliação rápida dos danos de secas e cheias

(GOPALAKRISHMAN & Okada, 2007).

Page 47: Fundamentos Conceituais

42

3.3 Governança Adaptativa

Ideias concernentes à busca de usos sustentáveis dos recursos ambientais

ganharam relevância no cenário mundial, sobretudo, a partir da difusão do termo

sustentabilidade que preconiza a adoção de estratégias de conservação e

preservação, tendo em vista a garantia de atendimento das necessidades das

gerações presentes, sem comprometer as das gerações futuras. A busca da

sustentabilidade remete a necessidade de uma governança de recursos

ambientais que são finitos e de uso comum como forma de frear processos de

degradação, que resultam na exaustão desses recursos ou diminuição

significativa de seus estoques.

A percepção da magnitude dos problemas desencadeados por usos

degradantes dos recursos ambientais, chamou a atenção de políticos e cientistas

de todo o mundo. Dentre esses últimos, destaca-se Garrett Hardin, cujo artigo

publicado em 1968, intitulado “Tragédia dos Comuns” (The tragedy of the

commons) tornou-se referência para pensar modos de governança dos recursos

de uso comum durante muito tempo. O referido autor preconizou que os

interesses individuais, que são ilimitados, conduziria, necessariamente, a uma

excessiva exploração dos recursos ambientais em função da busca desenfreada

pela maximização de lucros em curto espaço de tempo. Tratava-se de uma forte

pressão aos ecossistemas, sem considerar o tempo de

reconstituição/recomposição dos mesmos, nem mesmo sua característica de

finitude.

O anúncio trágico de um futuro próximo dos recursos de uso comum,

baseia-se, segundo Hardin (1968) em duas classes de problemas correlatos: o

crescimento populacional e a forma de utilização dos recursos de uso comum

pelos indivíduos. Juntas, essas classes de problemas resultam no aumento do

uso de recursos comuns. Para este autor, a solução desses problemas não pode

ser buscada no campo das ciências e tecnologias, pois. “the class of "no technical

solution problems" has members. My thesis is that the "population problem," as

conventionally conceived, is a member of this class” (Hardin, 1968, p. 1243).

Nesse aspecto, o que contribui para que a sociedade exerça pressão sobre

os recursos de uso comum? Segundo Hardin (1968) “each man is locked into a

Page 48: Fundamentos Conceituais

43

system that compels him to increase his herd without limit--in a world that is

limited. Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own

best interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in

a commons brings ruin to all” (HARDIN, 1968, p. 1244).

O autor adverte que embora problemas de origem humana não possam ser

solucionados pela tecnologia e que a população seja cada vez mais motivada

para fazer usos degradantes dos recursos comuns, isso não significa que não

haja solução. Ele lembra que a educação pode ser um caminho na medida em

que poderá evitar que coisas erradas sejam feitas. Contudo, a sucessão de

gerações demanda uma constante atualização desse tipo de conhecimento.

Hardin (1968) fala ainda da importância de leis coercitivas ou dispositivos fiscais

que garantam, por exemplo, ser para o poluidor mais barato tratar seus poluentes

do que lançá-los de forma indiscriminada na natureza.

Para lidar com os problemas provenientes do crescimento populacional e

do uso degradante dos recursos de uso comum, Hardin (1968) sinaliza dois

caminhos de governança: a privatização e a estatização. Argumenta que o uso de

bens comuns só é possível em baixas densidades populacionais (“the commons,

if justifiable at all, is justifiable only under conditions of low-population density”) e

que “freedom to breed will bring ruin to all”. Assim, para Hardin (1968) essa

tragédia só poderá ser superada se o acesso livre aos bens de usos comum for

abandonado, passando a ser regulado pelo Estado ou pela propriedade privada,

não reconhecendo, portanto, um meio termo a esses caminhos de governança.

Ostrom (1991) se contrapõe a essa visão dicotômica e fatalista de

governança dos recursos de uso comum. A partir de diversos estudos empíricos

realizados com uma equipe de pesquisadores, constata que os modelos de

governança pautados na centralidade do estado ou da propriedade privada não

são infalíveis e que os recursos de uso comum devem ser tratados como tal.

Defende a tese de que esses bens são mais conservados como tais, quanto mais

passíveis estejam de uma gestão compartilhada, que abrigue novos arranjos

institucionais flexíveis, onde os atores definem regras de uso comum desses

recursos.

Page 49: Fundamentos Conceituais

44

Assim, rebate a afirmação de que exista uma inclinação natural dos

agentes sociais para agir de forma egoísta, guiados apenas pela ânsia de

obtenção de benefícios particulares, reconhecendo a capacidade dos agentes

sociais, individuais ou coletivos, de estabelecer relações de cooperação para gerir

o uso dos recursos comuns. Ostrom (2000), afirma, com base nos estudos

empíricos realizados, que existem casos de grupos de indivíduos que

conseguiram se organizar e superar a “armadilha” inerente a “tragédia dos

comuns” por meio de autogestão, sem a interveniência do Estado, evidenciando

alternativas de governança ao que foi proposto por Hardin (1968).

Segundo Cysne (2012),

“existem diversos estudos desenvolvidos a partir de casos

reais, combinando abordagens teóricas e empíricas,

situados em diversos contextos espaciais e temporais, que

mostraram que as comunidades conseguiram evitar a

“tragédia” prevista por Hardin durante longos períodos de

tempo e de forma relativamente exitosa (FEENY et al., 2001,

JENTOFT, 1996; MCCAY e ACHESON, 1987; OSTROM,

1990, 1998, 1999; BROMLEY, 1992; KEOANE e OSTROM,

1995; JENTOFT, 2004)”. (CYSNE, 2012, p. 37)

Além da crítica à teoria de Hardin (1968), Ostrom (2000) apresenta uma

análise da teoria da escolha racional de Olson (1966) em seu artigo intitulado

“Governing the Commons”, argumentando que os modelos, dificilmente, são

legitimados e tem aderência a realidade. Isso porque os atores, individuais ou

coletivos, são capazes de fazer melhores escolhas em relação a ganhos em prol

da coletividade do que àqueles anunciados pelas teorias da escolha racional.

Segundo Ostrom, os recursos de uso comum (common pool resources -

CPR) são a “one of four types of economic goods. CPRs are either natural or

human-made, where one person’s use subtracts from another’s and where it is

difficult to exclude users.” (Hess; Ostrom, 2007; pág. 349).

A teoria de Ostrom contribuiu para a identificação de diretrizes que devem

ser seguidas ao se definir sistemas de gestão de recursos de uso comum,

Page 50: Fundamentos Conceituais

45

observando as peculiaridades de cada local. Dessa forma, a autora elenca oito

diretrizes, a saber:

1. Demarcação clara das fronteiras dos recursos de bem comum;

2. As regras em uso devem ser adaptadas às necessidades e

realidades locais, destacando período, espaço, tecnologias

disponíveis, quantidades de recursos disponíveis.

3. Definição das regras em uso (acordos coletivos) pelos agentes

sociais;

4. Aceitação das regras da comunidade pelas autoridades externas;

5. Estabelecimento de um sistema de auto-monitoramento do

comportamento dos atores com a finalidade de fiscalizar o

cumprimento das regras definidas.

6. Graduação de sanções conforme a infração;

7. Garantia do fácil acesso aos mecanismos de resolução de conflitos

com custos reduzidos;

8. As empresas são aninhadas (provisão, apropriação, fiscalização e

sancionamento, resolução de conflitos e outras atividades de

governança) e estão organizados em uma estrutura aninhada com

múltiplas camadas de atividades. (OSTROM, 1990, p. 90).

Uma análise posterior à divulgação dessas oito diretrizes de Ostrom (1990)

coordenada por Hess e Ostrom (2007), constatou que essas diretrizes foram

encontradas na maior parte das instituições observadas nos estudos de casos

que apresentaram mais êxito, ou seja, instituições robustas. Ao passo que as

autoras perceberam que nos estudos de caso onde sistemas apresentavam

falhas as diretrizes não foram encontradas.

Ao analisar os sistemas sócio ecológicos, Ostrom (2010) propõe a ideia de

“núcleos policêntricos”, os quais consistem na coexistência de vários centros de

decisão, possibilitando abordagens dos sistemas de governança mais adequadas à

análise de sistemas gerenciados de forma partilhada. Além disso, favorece a

compreensão e o reconhecimento de diversos arranjos institucionais que os agentes

sociais são capazes de estabelecer para gerenciar o uso de recursos comuns.

Entretanto, as soluções propostas por esse tipo de governança podem não atingir os

Page 51: Fundamentos Conceituais

46

objetivos previstos, ou simplesmente sofrerem modificações. Daí a necessidade de

adaptação, pois não existem soluções prontas e acabadas, mas sim processos

pautados em governança adaptativa.

Num processo de governança adaptativa, Ostrom (1991; 2011) alerta que é

necessário reconhecer as diversas possibilidades de soluções trazidas pelos

atores em situações de ações, as quais são influenciadas por elementos

biofísicos, culturais e pelas regras em uso, que podem ser formais ou fruto dos

hábitos, costumes e saberes locais desses atores que mantêm relações sociais

marcados por conflitos e/ ou cooperação. A autora lembra que os atores ao definir

uma governança adaptativa dos recursos de uso comum lançam mão de uma

variedade de incentivos e oportunidades de aprendizagem, apesar das

assimetrias de poder, diferenças no nível de informação, e na capacidade de

influir no processo de discussão e tomada de decisão. Em relação a informação é

preciso considerar que os atores dispõem de informações incompletas e que sua

capacidade de processá-las é imperfeita, podendo cometer erros. Mas Ostrom

(2011) afirma que os atores são capazes de aprender com os erros. De qualquer

forma, essas assimetrias tornam premente a própria adaptação desses atores, a

qual se concretizará por meio do acesso, distribuição, e melhoria da capacidade

de processamento e retenção das informações.

As discussões feitas anteriormente, remetem ao termo capacidade

adaptativa, o qual associa-se diretamente ao conceito de resiliência, tal qual foi

discutido por Holling (1973;1996). A resiliência diz respeito a capacidade

intrínseca de um sistema manter suas propriedades ao longo tempo, suportando

pressões externas, cuja principal característica é a percepção e definição de

opções para enfrentar situações de risco. Não trata-se de um retorno ao ponto de

equilíbrio inicial conforme preconizado pela definição desta na área da

engenharia. Mas sim, o encontro de distintos pontos de atração, na medida que a

resiliência ecológica reconhece a existência do inesperado, onde o sistema passa

de um domínio de atração para outro e mesmo assim permanece numa

configuração modificada.

O reconhecimento da existência do inesperado fala da ocorrência de riscos

e ameaças. Estas compõem a própria história da humanidade, que, por sinal, é de

Page 52: Fundamentos Conceituais

47

adaptação. Portanto, a “gestão adaptativa” deve ser vista como resultado de uma

abordagem integrada e multidisciplinar dos recursos naturais, reconhecendo que

sempre ocorrerá mudanças e incertezas conforme afirma Gunderson (1999). Lidar

com incertezas é um aspecto importante da governança adaptativa. Explica que

esse tipo de governança é adaptativa porque reconhece a dinâmica dos recursos

de usos comum em função das intervenções humanas. Ao mesmo tempo que

reconhece que as políticas devem atender a objetivos sociais, tendo flexibilidade

para se adaptar as incertezas de um mundo em mudança, constituído por

sistemas complexos (GUNDERSON, 1999).

Dietz et al. (2003) apresentam alguns requisitos de governança adaptativa

que devem ser considerados ao lidar com sistemas complexos: (i) fornecimento

de informação confiáveis que revelem os estoques, fluxos e processos dentro dos

sistemas e as interações entre os sistemas ambiental e ambiental; (ii) lidar com as

incertezas em função da imprevisibilidade inerente ao sistema; (iii)

Solucionar/reduzir os conflitos e reconhecer que estes podem gerar mudança e

aprendizagem no sistema socioecológico; (iv) estimular o cumprimento de regras

em uso que devem ser fruto de um entendimento comum, devendo haver entre os

atores o sentimento de compartilhamento do sentido da regra; (v)fornecer

infraestrutura física e tecnológica e finalmente(vi)estar preparados para

mudanças. Esses requisitos estão interligando e devem ser resultado de

multiplicidade de atores que se diferenciam pelo capital social, econômico e

cultural.

3.4 Conceitos Básicos para a Gestão Adaptativa

Conceitos básicos que possibilitem a operacionalização do conceito de

gestão adaptativa são apresentados nesta seção, são eles: Vulnerabilidade,

Adaptação, Mitigação, Sustentabilidade, Resiliência, Robustez e Risco.

3.5 Vulnerabilidade, Exposição e Sensibilidade

Vulnerabilidade figura como um conceito multidimensional, utilizado em

diferentes pesquisas de distintos campos do conhecimento científico, como nas

Page 53: Fundamentos Conceituais

48

área das ciências da saúde, sociais, biológicas e ambientais. Além de ser utilizado

com frequência de forma coloquial.

Segundo Adger (2006) o conceito vulnerabilidade é tratado frequentemente

em termos negativos que estão relacionados com a predisposição de sistemas,

seres humanos e ou comunidades de serem impactos por perturbações. Nesse

sentido, o autor afirma que “a ideia central da definição do IPCC, frequentemente

citado (McCarthy et al., 2001) é que a vulnerabilidade é o grau em que um

sistema é suscetível e é incapaz de lidar com os efeitos adversos (da mudança

climática)” (ADGER, 2006, p. 269)

Segundo Lavell et al. (2012), os riscos dos potenciais eventos climáticos

sobre a sociedade são determinados pela sua exposição e vulnerabilidade a

esses perigos. Para os autores, a exposição refere-se à localização das pessoas,

aos meios de vida, aos recursos e serviços ambientais, à infraestrutura disponível

e aos recursos econômicos, sociais ou culturais. Já a vulnerabilidade, é

considerada como o grau que um sistema é suscetível e incapaz de lidar com os

efeitos adversos da mudança e variabilidade climática (incluindo os extremos),

sendo função do seu caráter, da sua magnitude e de seu ritmo (IPCC, 2007).

Conforme Lavell et al. (2012), essa definição torna as causas físicas e os

seus efeitos um aspecto explícito de vulnerabilidade, enquanto o contexto social é

abrangido pelas noções de sensibilidade. Handmer et al. (2012) indicam que

algumas mudanças na exposição e vulnerabilidade podem ser consideradas

como ações adaptativas.

Até o documento AR4 do IPCC, o termo vulnerabilidade era visto como um

conceito composto por três elementos: exposição, sensibilidade e capacidade de

adaptação. Já no documento SREX (2012) do IPCC, a vulnerabilidade passa a

envolver apenas a sensibilidade e a capacidade de adaptação, enquanto que a

exposição passa a estar incorporado no conceito de risco (Cap. 14, p. 6). Em

termos gerais, não houve modificação da definição em si, apenas nos elementos

constituintes da vulnerabilidade. Assim, no AR5 o conceito em questão é definido

como a propensão ou disposição para ser afetado negativamente (cap. 1 p. 10).

Gallopín (2003) não considera a exposição um elemento da

vulnerabilidade. Pra este autor, ela é uma função da capacidade de resposta e da

Page 54: Fundamentos Conceituais

49

sensibilidade do sistema. Enquanto que a exposição é resultado da relação do

sistema com seu ambiente.

Com base numa análise sistêmica do conceito de vulnerabilidade, Gallopín

(2003) afirma que este nem sempre é algo negativo. O autor sinaliza a

possibilidade de uma vulnerabilidade positiva que se dá quando a transformação

sofrida é benéfica, como por exemplo, o colapso de um regime opressor ou

quando um determinado grupo social consegue se sobressair de uma situação de

pobreza crônica (Gallopín, 2006, p. 295).

3.6 Adaptação

Segundo Janssen et al. (2006), a adaptação é foco da antropologia desde

1900, mas, somente na década de 1990, o termo começou a ser utilizado nos

estudos sobre as consequências das mudanças do clima. Nos sistemas humanos,

é definida como “o processo de adaptação ao clima real ou esperado e seus

efeitos, a fim de moderar danos ou explorar as oportunidades favoráveis”. Nos

sistemas naturais, é considerada como “o processo de ajuste ao clima atual e

seus efeitos” (IPCC, 2012a).

O termo adaptação refere-se a respostas dados pelo sistema que são

suficientes para alterá-lo em si mesmo, às vezes, mudando- o para um novo

estado. Kasperson et all (2005) Apud Gallopín (2006), chama a tenção para a

necessidade de fazer uma distinção entre ajustes e adaptação. Para esse autor,

os ajustes figuram como respostas dos sistemas às perturbações que não são

capazes de alterar, fundamentalmente, o sistema em si por serem, geralmente, de

curto prazo e envolverem modificações menores no sistema (GALLOPÍN, 2006, p.

300).

Para Turner et all (2003) a adaptação refere-se a reestruturação do sistema

após as repostas em função de alterações provocadas por perturbações externas.

Smit e Wandel (2006) Apud Gallopín (2006) apresentam uma distinção acerca

dos termos capacidade de resposta e capacidade de adaptação. O primeiro diz

respeito à capacidade de enfrentamento de curto prazo ou apenas a capacidade

Page 55: Fundamentos Conceituais

50

de sobreviver. Já a capacidade de adaptação envolve ajustes mais sustentáveis

ou de longo prazo.

Gallopín (2006) ao fazer uma análise das relações entre os conceitos de

vulnerabilidade, resiliência e adaptação afirma que embora reconheça que não há

um consenso quanto ao uso do termo capacidade de adaptação, opta pelo termo

capacidade de resposta, o qual configura-se como “um atributo do sistema que

existe antes da perturbação”. O referido autor alerta para a necessidade de

compreensão clara dos conceitos, a fim de não torná-los simplesmente opostos,

nem mesmo sinônimos. Nesse sentido, afirma que o IPCC trata os conceitos de

capacidade de adaptação e capacidade de resposta como sinônimos,

apresentando apenas uma distinção entre o primeiro e o termo mitigação. Esta se

refere a ações que operam sobre a origem e os atributos da perturbação, como

por exemplo, a redução da emissão de gases de efeito estufa. Ao passo que a

adaptação abriga ações que atuam sobre o sistema em si. Para este autor, o

conceito de capacidade de adaptação do IPCC pode ser limitado para lidar com

as mudanças no ambiente do sistema, ao mesmo tempo em que parece excluir o

elemento de crescente adaptação, quando o ambiente não muda. De modo geral,

a capacidade de adaptação parece ser mais ampla do que a capacidade de

resposta (GALLOPÍN, 2006, pp. 296,300 e 301).

No documento IPCC WGII AR5 Techican Summary, o termo adaptação

como o processo de adaptação ao clima reais ou esperados e seus efeitos. Nos

sistemas humanos, adaptação procura moderar o dano ou explorar oportunidades

benéficas. Nos sistemas naturais, a intervenção humana pode facilitar adaptação

ao clima esperado e seus efeitos. Ao longo desse documento são apresentados

duas subcategorias do termo adaptação, a saber: adaptação incremental e

adaptação transformacional. A primeira trata de ações de adaptação, onde o

objetivo central é manter a essência e a integridade de um sistema ou processo a

uma dada escala. Já o refere-se a adaptação que altera os atributos fundamentais

de um sistema em resposta ao clima e seus efeitos (IPCC WGII AR5 Techican

Summary, 2013, p. 4).

Page 56: Fundamentos Conceituais

51

3.6.1 Sustentabilidade e Resiliência

A noção de sustentabilidade começou a ser construída na década de 1960,

quando o Clube de Roma, iniciou uma série de estudos voltados a investigar

problemas de ordem econômica, ambiental e sociológica em escala mundial. Este

clube publicou um relatório intitulado os limites do crescimento (The Limites of

Growth) que denunciava a incessante busca pelo crescimento econômico

principalmente das grandes nações que se tornam mais rica a qualquer custo,

sem considerar os danos que provocarão à natureza e, que serão cobrados pelas

próximas gerações (ARAÚJO, 2010).

Em razão das ideias deste estudo diversos encontros foram organizados

para discussões sobre as implicações do modo de organização demográfica, de

produção e consumo das populações e, vários autores como Commoner (1971),

Goldsmith (1972), United Nations (1973), Boulding (1973), Timbergen e Dolman

(1987) e Lovelock (1979) chamaram a atenção para a necessidade de uma visão

sistêmica e de uma reconsideração das posturas nacionais no que concerne ao

problema ambiental e ao estabelecimento de uma ordem internacional (SILVA,

2008).

No entanto, o termo sustentabilidade ganhou notoriedade quando a

Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CMMAD

apresentou, em 1987, no relatório “Nosso Futuro Comum” (também conhecido

como "Relatório Brundtland") a definição mais aceita de desenvolvimento

sustentável, significando “aquele que atende as necessidades do presente sem

comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem às suas próprias

necessidades” (UNITED NATIONS, 1987). Trata-se de uma definição de caráter

filosófico, uma espécie de declaração de princípio, que vem servindo de lema e

de bandeira para os defensores de uma política de desenvolvimento mundial

benéfica para a humanidade e para o seu habitat natural.

Atualmente, o conceito de sustentabilidade esta presente em qualquer

sistema de gestão e o alcance dela é considerado um objetivo primordial. Nos

recursos hídricos, este conceito está intrinsecamente relacionado com o de

resiliência. Isto porque para um sistema hídrico ser sustentável ele precisa manter

de forma continuada um balanço hídrico favorável, em quantidade e qualidade,

Page 57: Fundamentos Conceituais

52

entre a oferta de água com elevados níveis de garantia e a demanda social para

usos múltiplos. E esta manutenção diante do extenso cenário de mudança

ambiental, decorrente do mau comportamento da sociedade, depende desse

sistema ser capaz de superar falhas.

De acordo com Holling (1996), resiliência é a capacidade intrínseca de um

sistema em manter sua integridade no decorrer do tempo, sobretudo em relação a

pressões externas. A principal característica de um sistema resiliente é sua

flexibilidade e capacidade de perceber ou eventualmente criar opções para

enfrentar situações imprevistas e de risco.

O conceito de resiliência veio originalmente da física. Depois, ele foi

introduzido na ecologia por Holling (1973) e emergiu como uma característica

crítica de sistemas complexos e dinâmicos em uma variedade de disciplinas,

incluindo a economia (Arthur, 1999), a pedologia (Lal, 1994), a psicologia

(Bonanno, 2004), a sociologia (Adger, 2000), a gestão de riscos (Starr et al. 2003)

e a teoria de redes (Calloway et al., 2000).

A construção de sistemas resilientes requer melhorar as estruturas e os

processos sociais e ecológicos que lhe permitem reorganizar-se após uma

perturbação (WALKER et al., 2001). Deste modo, o primeiro passo para alcançar

a sustentabilidade hídrica é visualizar o hidrossistema como um sistema sócio-

natural e complexo.

A resiliência de sistemas sócio-naturais é, em muitas situações,

dependente da capacidade das sociedades humanas envolvidas processarem no

tempo disponível todas as informações necessárias para lidar eficazmente com a

dinâmica complexa do sistema como um todo (VAN DER LEEUW & ASCHAN-

LEYGONIE, 2002). Considerar a resiliência no processo de gestão dos recursos

hídricos aumenta a capacidade do sistema sócio-natural sustentar-se em face da

imprevisibilidade, da surpresa, dos riscos e da complexidade.

Para Folke et al. (2002), duas ferramentas são úteis para construir um

sistema sócio-natural resiliente: a estruturação de cenários e a gestão adaptativa.

O uso de cenários futuros ajudam a alcançar ou evitar determinados resultados. A

gestão adaptativa permite construir um contexto social com instituições flexíveis e

Page 58: Fundamentos Conceituais

53

abertas de forma a aumentar a capacidade de adaptação sem excluir o

desenvolvimento.

Diante do exposto, a sustentabilidade refere-se a uma abordagem em que

a dinâmica social se presume dominante, e onde a sobrevivência da dinâmica do

sistema depende de introduzir objetivos de longo prazo para a sociedade.

Enquanto que, a resiliência ressalta a reciprocidade entre as dinâmicas social e

natural, e sublinha a importância da mudança como um meio de sobrevivência.

Os sistema sócio-ecológico apresentam três características essenciais em

sua evolução: adaptabilidade, resiliência e transformabilidade (FOLKE et al.,

2004,

WALKER et al., 2004). A adaptabilidade é definida como a capacidade dos atores

de um sistema gerenciar sua resiliência. A resiliência é a capacidade de um sistema

absorver perturbações e reorganizar-se enquanto sofre mudanças, mantendo as mesma

função, estrutura, e retroalimentações, isto é, mantendo sua identidade. A

transformabilidade é capacidade de criar um sistema, fundamentalmente novo, quando

os sistemas ecológicos, econômicos ou sociais(incluindopolíticas) existentes

encontram-se insustentáveis (WALKER et al., 2004). Há uma importante distinção

entre resiliêcia e adaptabilidade, por um lado, e transformabilidade, por outro.

Resiliência e adaptabilidade relaciona-se à dinâmica de um sistema particular, ou

a um conjunto de sistemas intimamente relacionados. E a transformabilidade

refere-se, fundamentalmente, a alteraração da natureza de um sistema.

Os sistemas sócio-naturais apresentam LIMIAR associado a um nível ou

quantidade de uma variável de controle que caraceriza o estado do sistema.

Estas variáveis podem mudar, muitas vezes lentamente, até um valor em que

ocorre alteração em um feedback crítico impondo ao sistema se auto-organizar ao

longo de uma trajetória diferente em direção a um atrator diferente; o sistema

modifica seu padrão de ocorrência podendo inclusive modificar sua identidade

inicial. Estes valores dos limiares tem sido associado na literatura ao conceito de

capacidade de suporte do sistema.

Page 59: Fundamentos Conceituais

54

3.6.2 Robustez

Nesse contexto, surge também o conceito de robustez, que se refere à

capacidade de manter o desempenho do sistema quando sujeito a perturbações

externas e imprevisíveis (CARLSON E DOYLE, 2002). Folke et al. (2002)

enfatizam a importância da gestão da resiliência, pois ela aumenta as

perspectivas de um desenvolvimento sustentável, e a capacidade de um sistema

sócio-ecológico lidar com o improviso, cada vez maior em um mundo em

constante transformação.

Janssen e Anderies (2007) observam que, devido aos desafios

constantemente enfrentados pelos sistemas de governança dos recursos de uso

comum, a discussão de perdas e ganhos na robustez é particularmente relevante

para o processo de elaboração de mecanismos institucionais eficazes. Conforme

os autores, a robustez dos sistemas sócio-ecológicos pode ser uma terminologia

um pouco enganosa, uma vez que um sistema pode ser robusto a certas

perturbações, mas não a outras. De fato, quando há o desejo de melhorar a

robustez a perturbações de tipo A, pode-se ter que desistir de robustez a

perturbações de tipo B. Os autores ressaltam que as sociedades humanas podem

deliberar estratégias em relação a perdas e ganhos (trade-off) de robustez para

os diferentes tipos de perturbação.

3.6.3 Estratégia Robusta

O Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), elaborado em 2006, levou

em consideração a utilização de uma metodologia prospectiva de cenários para

antecipar as imprevisibilidades acerca dos recursos hídricos. Como ponto de

partida, para a construção desses cenários foi estabelecido que eles deveriam

descrever futuros alternativos, como ferramenta do planejamento de uma

realidade carregada de riscos.

Na visão prospectiva, os cenários devem ser construídos de acordo com

um conjunto de princípios para que possam ser concebidos como seus

instrumentos privilegiados. Eles devem surgir de modo lógico (num encadeado de

Page 60: Fundamentos Conceituais

55

causas e efeitos) do passado e do presente e devem ser desenvolvidos segundo

linhas de raciocínio corretas.

A estratégia robusta busca responder como serão alimentadas as decisões

dos gestores dos recursos hídricos ao longo do tempo e como se chegar a um

desenvolvimento sustentável para que haja o uso mais eficiente possível dos

recursos hídricos (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2005).

A estratégia interroga-se sobre as escolhas possíveis e os riscos

irreversíveis, e refere-se, desde os anos 80, aos cenários da prospectiva, como se

pode observar nos trabalhos de Michael Porter. A passagem da reflexão

prospectiva à ação estratégica supõe, a todo o momento, uma apropriação pelos

atores a que diz respeito. O mesmo é dizer que a sociedade, e não apenas os

gestores, deve ser envolvida ao máximo nas diferentes etapas do planejamento

sem, por isso, alterar o caráter necessariamente confidencial de determinadas

escolhas estratégicas (GODET, 2000).

3.6.4 Conceito de Risco

O conceito de risco começou a ser utilizado nos séculos XVI e XVII na área

marítima, devido à preocupação com duas questões: a) qual a possibilidade de

uma viagem ter sucesso; e b) que fatores eram importantes para determinar esse

sucesso.

Muitas vezes risco e incerteza foram citados como sinônimos. No entanto,

fazer a devida distinção é importante para uma gestão efetiva do risco. Segundo

Knight (1921), risco é a aleatoriedade mensurável dos eventos futuros, ou seja,

pode ser usada alguma função de distribuição de probabilidade capaz de

descrever o valor dos eventos futuros. Já a incerteza, para o mesmo autor, é a

aleatoriedade não mensurável dos eventos futuros. No limite sempre haverá

alguma incerteza em todos os eventos práticos, pois seremos sempre incapazes

de mensurar precisamente todos os efeitos que afetam os eventos futuros.

Para Giddens (2000), o conceito de risco é inseparável das ideias de

probabilidade e incerteza, já que não se pode dizer que alguém enfrenta um risco

quando o resultado da ação está totalmente garantido. Neste mesmo sentido,

Raftery (1994, apud VIEIRA, 2005) expôs que o risco tem atributos quantificáveis,

Page 61: Fundamentos Conceituais

56

enquanto a incerteza não os tem. E que aos riscos sempre estariam associada

uma função de probabilidade.

Holton (2004) relata que são necessários dois fatores para que o risco se

configure. O primeiro é a incerteza sobre os prováveis resultados de um

experimento, e o segundo é o fato de que os resultados obtidos precisam ser

relevantes em termos de utilidade.

Conforme Damodaram (2009), a definição de risco deve incluir tanto a

probabilidade de ocorrência quanto às consequências desse evento. Com isso, a

probabilidade de um grande terremoto pode ser pequena, mas, os danos tão

catastróficos que o evento poderia ser classificado como de alto risco. Segundo o

mesmo autor, o risco se diferencia de ameaça por ser um evento de maior

probabilidade, acerca do qual há informações suficientes para avaliar tanto a

probabilidade quanto os danos.

Segundo a Política Nacional de Defesa Civil, risco é a relação existente

entre a probabilidade de que uma ameaça de um evento adverso se concretize

com o grau de vulnerabilidade do sistema receptor a seus efeitos (CASTRO,

2007).

Adams (2009, p. 64) estabelece que o risco seja definido, pela maioria dos

que buscam mensurá-lo, como o produto da probabilidade e da utilidade de algum

evento futuro, e complementa seu pensamento afirmando que “o futuro é incerto e

inescapavelmente subjetivo: ele não existe a não ser nas mentes das pessoas

que tentam prevê-lo”.

Dwyer (et al., 2004) diz que o risco depende de três elementos: perigo,

vulnerabilidade e exposição. Para o mesmo autor, esta relação é proporcional, ou

seja, se um destes elementos aumentar ou diminuir então, o risco aumenta ou

diminui, respectivamente.

Na hidrologia o conceito de risco esta associado ao da probabilidade de

falha do sistema.

3.6.4.1 Percepção do Risco

Page 62: Fundamentos Conceituais

57

O risco tem sido percebido pelo homem há muitos séculos e desde o

aparecimento do seu conceito estudiosos tem procurado várias maneiras de

mitigá-lo, seja por transferência de risco, seja por compartilhamento. Em geral, os

níveis de risco de um evento são relacionados com as diferentes perspectivas

atribuídas a ele. Desta forma, situações que possam parecer de alto risco para

uma pessoa ou organização podem ser consideradas de baixo risco para outras.

A percepção do risco está relacionada com o comportamento dos agentes

expostos a ele. Segundo Gitman (2004 apud BARROS FILHO, 2010) são três os

comportamentos básicos em relação ao risco: indiferença, propensão e aversão.

No caso de indiferença, não haveria nenhuma variação de retorno exigida em

razão de uma variação nos níveis de risco. Em uma situação de propensão a

risco, o agente estaria disposto a assumir até mesmo um retorno menor

correlacionado a um risco maior. Em um comportamento de aversão ao risco, o

agente exige um retorno mais alto em função da elevação do risco.

A linha de estudo que relaciona comportamento (psicologia) e economia é

recente e ganhou notoriedade, em 1979, com a publicação do artigo Prospect

Theory: An Analysis of Decision under Risk de Daniel Kahneman e Amos Tversky,

também conhecida como Teoria do Prospecto. Nesse artigo, o comportamento foi

visto sob uma ótica diferente da teoria neoclássica que obedece a teoria da

utilidade esperada. Os autores concluíram no estudo que os indivíduos se

comportam de maneira diferente diante de situações de ganhos e perdas.

Segundo Kahneman e Tversky (1979), a Teoria da Utilidade Esperada, que

forma a base para um modelo descritivo de decisão, não descreve precisamente

como os indivíduos avaliam as opções, principalmente em situações de decisão

que envolvam risco.

Tversky e Kahneman (1981) sugerem que em função de imperfeições na

percepção humana, mudanças de perspectiva podem reverter o aparente

tamanho relativo dos objetos e o nível de desejo de cada opção. Os mesmos

autores encontraram evidências de que a mudança de perspectiva para um

determinado problema pode influenciar e enviesar a escolha das alternativas

ficando evidente que nas escolhas que envolve ganhos certos os indivíduos são

Page 63: Fundamentos Conceituais

58

avessos ao risco e nas escolhas envolvendo perdas certas são propensos ao

risco.

A teoria do Prospecto foi construída sob a ótica de três efeitos. O efeito

certeza que atribui um peso maior aos eventos certos em detrimento dos eventos

que são prováveis. O efeito reflexo que mostra aversão a risco em situações de

ganho, uma vez que as pessoas supervalorizam os ganhos certos e a propensão

a risco nas situações de perda. Este efeito faz com que problemas idênticos

tenham soluções distintas, violando a transitividade da utilidade esperada. E o

efeito isolamento que é a decomposição equivocada dos problemas.

Após considerar esses efeitos, a teoria foi desenvolvida em duas partes do

processo de escolha: a edição e avaliação. Na fase da edição, as pessoas

costumam cometer vários tipos de erros, como a percepção de perdas e ganhos

em detrimento de estados finais de riqueza, a combinação ou segregação

indevida dos problemas, a simplificação (por arredondamento ou pelo fato de

ignorarem estados comuns a duas situações) e tentativa de detecção de

dominância. Na fase da avaliação, o agente avalia qual perspectiva é preferível

baseando-se em um ponto de referência, que é a sua posição atual de riqueza

(RIBEIRO, 2010). Com isso, Kahneman e Tversky (1979), definiu uma função de

valor em forma de S (Figura 5) que é definida em desvios do ponto de referência

e é geralmente côncava para ganhos e comumente

convexa para perdas além de ser mais ingreme para perdas que para ganhos.

Isso implica em dizer que as respostas para as perdas são mais extremas do que

para os ganhos.

Page 64: Fundamentos Conceituais

59

Figura 5. Uma função de valor hipotético.

Fonte: KAHNEMAN & TVERSKY, 1979.

A função de valor hipotético mostra que os resultados para um determinado

problema são expressos como desvios positivos ou negativos (ganhos ou perdas)

em relação a um ponto de referência neutro. Nesta função, o eixo X corresponde

aos ganhos ou perdas e o eixo Y corresponde às unidades de valor

correspondente a cada ganho ou perda.

Em suma, a Teoria do Prospecto avalia que os valores das perspectivas

são baseados em variações de riqueza, ao invés de nível de riqueza. O valor de

cada resultado é multiplicado por um peso de decisão. Os pesos dados as

decisão não são probabilidade se são tomados alicerçados em decisões

heurísticas.

3.6.4.2 Estratégias de gestão de riscos

O risco pode ser gerado por um evento que produza impactos positivos

e/ou negativos por isso ele deve gerenciado de forma que as oportunidades

sejam maximizadas e as potenciais perdas sejam minimizadas.

A gestão do risco é uma abordagem sistêmica para identificar, avaliar e

controlar o risco. Neste processo deverá ser incluído as diferentes naturezas do

risco a fim de aplicar uma estratégia adequada para cada situação. Por exemplo,

quando o risco é financeiro é necessário o desenvolvimento de uma estratégia

para reter, neutralizar e transferi-lo. O risco sendo natural é preciso, além de,

isolar, reduzir ou eliminar, prevenir - proteger e comunicar a sociedade sobre ele.

Segundo Ponte (2005), o gerenciamento de riscos pode ser definido como

um processo formal no qual fatores de incerteza presentes em determinado

contexto são sistematicamente identificados, analisados, estimados,

categorizados e tratados. Procura-se alcançar um equilíbrio entre a concretização

de oportunidades de ganhos e a minimização de perdas. Trata-se de uma

atividade interativa que permite o aprimoramento contínuo do processo de

decisão.

Page 65: Fundamentos Conceituais

60

Para o National Institute of Standards and Technology (2011), gerenciar

riscos é uma atividade complexa e multifacetada a ser realizada de forma

holística. É um processo abrangente que exige estabelecer o contexto para as

decisões baseadas no risco, avaliar o risco, responder a determinados riscos e

acompanhar os riscos em uma base contínua usando uma comunicação eficaz e

um feedback para a melhoria contínua nas atividades relativas ao risco.

De acordo com o autor supracitado são quatro os componentes de gestão

de risco. O primeiro componente é estabelecer um contexto de risco. O segundo é

avaliar o risco de acordo com o contexto definido. O objetivo desse componente é

identificar as ameaças, as vulnerabilidades e as consequências do impacto. Para

apoiar essa avaliação deve-se definir: i) as ferramentas, técnicas e metodologias

a serem utilizadas; ii) os pressupostos relacionados ao risco; e iii) as restrições

que possam afetar a avaliação dos riscos. O terceiro componente de gestão de

risco aborda como as pessoas ou as instituições respondem aos riscos. O último

componente é monitorar o risco ao longo do tempo.

O gerenciamento de risco, também, deverá considerar de forma integrada

as diferentes visões de risco de forma a proporcionar alguns benefícios, como: i) a

geração de uma base rígida e confiável para o planejamento e tomada de

decisão; ii) a melhoria na identificação das ameaças e oportunidades; iii) a

alocação e uso mais efetivo dos recursos; e, iv) a melhoria na conformidade com

a legislação vigente.

Page 66: Fundamentos Conceituais

61

4 Efeitos da Mudança Climática no Brasil

Os efeitos da mudança climática no Brasil são descritos nesta seção após

um amplo levantamento bibliográfico desenvolvida inicialmente no âmbito dos

trabalhos do Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas e posteriormente

atualizada neste trabalho. Esta seção é organizada em cinco partes. A primeira

apresenta uma Visão Geral da questão das mudanças climáticas e dos recursos

hídricos. Em seguida são descritos os estudos mais relevantes sobre o impacto

potencial das mudanças climáticas nas Bacias Hidrográficas e Regiões Brasileiras

com foco na hidrologia superficial. As três seções seguintes apresentam os

estudos relativos a mudança climática nas Águas Subterrâneas, Qualidade da

Água e Usos da água.

4.1 Visão geral

O ciclo hidrológico está diretamente vinculado às mudanças de

temperatura da atmosfera e ao balanço de radiação. Com o aquecimento da

atmosfera, de acordo com o que sinalizam os modelos de previsão climática,

esperam-se, entre outras consequências, mudanças nos padrões da precipitação

(aumento da intensidade e da variabilidade), o que poderá afetar

significativamente a disponibilidade e a distribuição temporal da vazão nos rios.

Em resumo: estudos mostram que os eventos hidrológicos críticos, secas e

enchentes, poderão tornar-se mais frequentes e mais intensos.

Somadas aos impactos esperados no regime hidrológico, estão as

prováveis mudanças na demanda de diversos setores usuários, que

possivelmente aumentará acima das previsões realizadas a partir da expectativa

de crescimento populacional e desenvolvimento do país. A elevação da

temperatura e da evapotranspiração poderá acarretar, entre outros efeitos, maior

necessidade de irrigação, refrigeração, consumo humano e dessedentação de

animais em determinados períodos e regiões, além de afetar a capacidade de

reservação e o balanço hídrico.

Page 67: Fundamentos Conceituais

62

Segundo Chiew et al (2009), o aquecimento global vai levar a mudanças na

precipitação e outras variáveis climáticas, cujos efeitos serão ampliados no

escoamento.

O efeito projetado das mudanças climáticas no escoamento superficial e na

recarga subterrânea é variável, dependendo da região e do cenário climático

considerado, mas relaciona-se, em grande parte, com as mudanças previstas

para a precipitação (IPCC, 2001; KROL et al., 2006). Prevê-se que a magnitude e

a frequência de vazões máximas aumentem na maioria das regiões do planeta e

que as vazões mínimas sejam menores em muitas regiões (MELLO et al., 2008).

O impacto da mudança climática sobre o escoamento pode ser estimado

diretamente a partir do histórico do clima sazonal ou anual e séries temporais do

escoamento de forma direta, ou com base em conceitos das elasticidades clima

de escoamento ou ainda utilizando modelagem hidrológica (AUGUSTIN et al.,

2008; GRAY e MCCABE, 2010, SANKARASUBRAMANIAN et al., 2001; CHIEW,

2006; FU et al., 2007, ESCARIÃO, 2009, SCHAAKE, 1990; XU, 1999;CHIEW e

MCMAHON, 2002, MEDEIROS, 2003, TOMASELLA et al., 2009, NÓBREGA et

al., 2011). Os modelos hidrológicos podem ser alimentados por modelos

climáticos regionalizados estatisticamente ou dinâmicos (CHARLES et al., 2004;

FOWLER et al., 2007; RAJE e MUJUMDAR, 2009; MEHROTRA, R., e A.

SHARMA, 2010; RAJE e MUJUMDAR, 2010; GORDON e O’FARRELL, 1997;

NUNEZ e MCGREGOR, 2007, AMBRIZZI et al., 2007). A combinação dos

resultados dos modelos tem sido buscada como forma de melhoria da informação

(MANNING et al., 2009; STOCKER et al., 2010). Outra classe de abordagem é o

cálculo das vazões diretamente dos modelos climáticos globais (MILLY et al.,

2005).

A mudança climática desafia a suposição tradicional de que a experiência

hidrológica do passado fornece um bom guia para as condições futuras. As

consequências das mudanças climáticas podem alterar a confiabilidade dos

sistemas de água atual e a gestão dos usos e das infraestruturas de suprimento

(BATES et al., 2008).

Problemas com a disponibilidade de água e as secas devem aumentar em

regiões semiáridas a baixas latitudes (IPCC, 2007b). Estudos mostram que muitas

Page 68: Fundamentos Conceituais

63

dessas áreas, dentre elas, o nordeste brasileiro, poderão sofrer uma diminuição

dos recursos de água devido às alterações climáticas (KUNDZEWICZ et al.,

2007).

Avaliação da destreza dos modelos em representarem o clima atual

mostrou a dificuldade destes em representar o balanço hídrico nas regiões

hidrográficas Atlântico Nordeste Ocidental e Atlântico Nordeste Oriental. As

vazões das regiões hidrográficas do Tocantins, Atlântico NE Ocidental, Atlântico

NE Oriental, Atlântico Leste, Parnaíba, São Francisco e Amazônia apresentaram

diminuição até 2100. Houve pequena alteração nas regiões do Atlântico Sul,

Atlântico SE e Uruguai. Uma pequena elevação pode ser identificada nas bacias

do Paraná e do Paraguai no final do século XXI (SALATI et al., 2008).

Verifica-se que um fator limitante para uma análise mais conclusiva a

respeito da disponibilidade de água resultante dos cenários do IPCC é a falta de

concordância dos modelos climáticos para grande parte do território brasileiro

(SILVEIRA et al.,2013a; SILVEIRA et al., 2013b).

Silveira et al. (2013a) analisaram as projeções de precipitação dos modelos

globais do quarto relatório do IPCC-AR4 para o Nordeste Setentrional do Brasil

para o período de 2010 a 2099 dos cenários A1B, A2 e B1. Os modelos

mostraram maiores impactos na pré-estação, porém divergiram quanto ao sinal

da anomalia, indicando uma possível antecipação ou adiamento da influência da

ZCIT na região.

Enquanto, Silveira et al. (2013b) a partir de dados provenientes dos

modelos do IPCC-AR5 analisaram as projeções de precipitação de 7 modelos

para o século XXI para o cenário RCP 8.5 sobre três regiões do Brasil: Bacia do

Prata, região Amazônica e Nordeste Setentrional. Na região Amazônica, os

modelos sugerem maiores possibilidades de redução na precipitação, em até

20,5%,33,6 e 39,5% para os períodos de 2010 a 2039, 2040 a 2069 e 2070 a

2099, respectivamente. Na região do Prata e Nordeste Setentrional os modelos

divergem quanto o sinal da anomalia.

O relatório síntese do AR4 (PACHAURI e REISINGER, 2007) indica que

menos de 66% de 12 modelos climáticos para o cenário A1B concordaram com o

sinal da mudança da precipitação entre os períodos 2090-2099 e 1980-1999 para

Page 69: Fundamentos Conceituais

64

grandes áreas do Nordeste, Centro Oeste, Sudeste e Norte. Apenas o leste da

Amazônia e o Sul do País possuem áreas em que mais de 66% dos modelos

concordam quanto ao sinal da mudança, sendo o sinal de redução na Amazônia e

aumento no Sul do Brasil.

4.2 Bacias Hidrográficas e Regiões Brasileiras

De forma geral, verifica-se que as simulações realizadas na escala das

bacias hidrográficas (NÓBREGA et al., 2011; TOMASELLA et al., 2009; CAMPOS

e NÉRIS, 2009; MEDEIROS, 2003) concordam com os estudos realizados em

nível global (MILLY et al., 2005; UK Met Office, 2005) e nacional (SALATI et al.,

2008) no que diz respeito ao sinal da mudança.

As precipitações no Norte e Nordeste do Brasil deverão ser reduzidas de -2

a -4mm/dia para o cenário A2 e a temperatura deverá aumentar de +2°C a +6°C

para todo o território brasileiro, segundo AMBRIZZI et al. (2007), que utilizaram

simulações do modelo MCG HadAM3P no período de 2071 a 2100.

Contudo, o trabalho de Silveira et al.(2013a), onde são analisado mais de

50 rodadas dos modelos globais do IPCC-AR4 para o cenários A2, B1 e A1B para

o Nordeste Setentrional do Brasil há divergências quanto ao futuro da

precipitação. As projeções de precipitação anual média indicam, ao tratar o

conjunto dos dez primeiros melhores (classificação segundo SILVEIRA et

al.,2013c), uma margem desde 15% a mais que o século XX até 42% a menos no

período de 2011 a 2098.

Os rios no leste da Amazônia e Nordeste do Brasil devem ter redução da

vazão de até 20% (valores médios de 12 modelos do IPCC - MILLY et al., 2005).

UK Met Office (2005) utilizando o modelo climático do Hadley Centre HadGEM1

para os cenários A1B e A2 (pessimista com relação à emissão de gases de efeito

estufa), verificou concordância com os resultados de MILLY et al. (2005) para a

Amazônia e discordância quanto à modificação da vazão no Nordeste. RIBEIRO

NETO et al. (2011) encontrou valores próximos aos de MILLY et al. (2005) em

simulação do balanço hídrico no Estado de Pernambuco.

Page 70: Fundamentos Conceituais

65

A bacia do rio Tocantins, para o cenário A1B (período de 2080-2090)

apresenta redução da vazão da ordem de 30%, com a possibilidade de alcançar

até 60% no período de estiagem; o impacto não é uniforme para o ano inteiro e

pode variar a depender das características físicas da sub-bacia analisada

(TOMASELLA et al., 2009).

As precipitações anuais podem reduzir e as temperaturas médias aumentar

no Estado da Bahia (TANAJURA et al., 2009; TANAJURA et al., 2010). O rio

Paraguaçu, no Estado da Bahia, apresentou ausência de modificação da vazão

média anual com os resultados do modelo UKHI (Serviço Meteorológico da

Inglaterra) e redução média anual de 40% com o modelo CCCII (Centro de Clima

Canadense) e acréscimos na evapotranspiração (MEDEIROS, 2003).

A bacia hidrográfica do rio Paracatu, afluente do rio São Francisco,

apresentou tendência de aumento na disponibilidade hídrica em todas as

estações fluviométricas, variando de 31 a 131% até 2099 para o cenário B2. Já

para o cenário A2, não foi verificada nenhuma tendência significativa (OLIVEIRA

et al., 2008; MELLO et al., 2009).).

Na região do semiárido do Nordeste brasileiro (KROL & BRONSTERT,

2007), identificou-se tendência significativa de redução nas vazões do Rio

Jaguaribe após 2025, considerando cenário de redução de 50% da precipitação

nas próximas cinco décadas. Em um cenário de redução de 21% da precipitação,

os autores não encontraram tendência significativa de alteração da vazão. A bacia

Várzea do Boi, no Ceará, apresenta diminuição de precipitação de 12%, no

escoamento de 32% e na evaporação de -0,1%, havendo uma perda substancial

na disponibilidade hídrica (CAMPOS et al., 2003).

Os modelos do IPCC-AR4 convergem quanto ao impacto no setor elétrico

na região sudeste/centro-oeste e Sul, mostrando que possivelmente as vazões

devem reduzir em até 5% em cada período de 30 anos em Furnas e

aproximadamente 4% até o final do século em Itaipu. Quanto ao setores Norte e

Nordeste a divergência entre modelos indica bastante incerteza nestas regiões,

porém sugerem uma margem na qual o planejamento de infraestrutura deve

ocorrer (SILVEIRA et al.,2014).

Page 71: Fundamentos Conceituais

66

Adicionalmente, fatores não relacionados à mudança do clima, como o

assoreamento, podem afetar os estoques de água. Foi observada uma taxa

média de sedimentação, no Ceará, de 1,85% por década (ARAUJO et al., 2003).

O aumento global de temperatura tem efeito significativo no aumento da

evaporação (MITCHELL et al., 2002), o que poderá prejudicar a eficiência de

armazenamento nos lagos. Por exemplo, a análise da evaporação para o

reservatório Epitácio Pessoa (Boqueirão), que abastece a cidade de Campina

Grande, Paraíba, para o cenário B1, no período de 2011 a 2030, mostrou

aumento médio na evaporação de 2,16% (FERNANDES et al., 2010). A avaliação

das alterações da regularização de vazão em reservatórios do Estado do Ceará

devido à mudança climática mostra que a vazão regularizada é reduzida de forma

significativa (CAMPOS e NÉRIS, 2009).

Análises dos efeitos da mudança do clima sobre a Região Metropolitana de

Belo Horizonte utilizando os modelos climáticos regionais Precis e ETA

constataram significativa discrepância no resultado dos mesmos tendo o modelo

ETA apresentado forte tendência negativa (ALEXANDRE et al., 2009).

A bacia hidrográfica do Paraná-Prata deverá ter aumento da vazão (entre

10% e 40%) no cenário A1B até meados do século XXI segundo 12 modelos

climáticos analisados por Milly et al. (2005). UK Met Office (2005) utilizando o

modelo climático do Hadley Centre HadGEM1 para os cenários A1B e A2

(pessimista com relação à emissão de gases de efeito estufa), verifica

concordância com estes resultados.

O Rio Grande, afluente do rio Paraná, apresenta significativa discordância

entre as alterações de vazões estimadas pelos diferentes modelos climáticos para

o cenário A1B, (Nóbrega et al., 2011). A vazão aumenta com o ECHAM5 (+13%)

e HadCM3 (+9%), reduz com CCCMA (-14%), IPSL (-28%) e HadGEM1 (-10%) e

apresenta pequena alteração para o CSIRO (-2%). Em virtude dos resultados

obtidos, os autores sugerem que a escolha do modelo climático é a maior fonte de

incerteza para a projeção de impactos nas vazões dos rios (NÓBREGA et al.,

2011).

Page 72: Fundamentos Conceituais

67

4.3 Águas Subterrâneas

A mudança climática deverá afetar as taxas de recarga de águas

subterrâneas, ou seja, o recurso águas subterrâneas renováveis e os níveis de

águas subterrâneas. No entanto, mesmo o conhecimento de recarga corrente e

níveis nos países desenvolvidos e em desenvolvimento são pobres. Tem havido

pouca pesquisa sobre o impacto das mudanças climáticas sobre as águas

subterrâneas, incluindo a questão de como as mudanças climáticas afetarão a

relação entre as águas superficiais e aquíferos, que são hidraulicamente

conectados (KUNDZEWICZ et al., 2007). Estima-se que as águas subterrâneas

no Nordeste do Brasil devem ter uma redução na recarga em 70% até 2050

(DOLL & FLORKE, 2005).

Melo (2013) buscou avaliar os possíveis impactos das mudanças climáticas

e do uso do solo sobre níveis de água subterrânea em zona de afloramento do

Sistema Aquífero Guarani. Ele utilizou simulações dos MCGs do IPCC-AR4 como

dado de entrada para um modelo transiente de fluxo hídrico subterrâneo. Quase

70% dos cenários climáticos geraram variações dos níveis freáticos abaixo

daqueles medidos no monitoramento entre 2004 e 2011. Em alguns setores, o

rebaixamento da superfície potenciométrica, simulada por alguns modelos,

ultrapassou 10 m. Os cenários mais otimistas, embora tenham obtido elevações

dos níveis de água, em mais metade da Bacia do Ribeirão da Onça, também

geraram rebaixamentos de até 5 m.

4.4 Qualidade da Água

Apesar de poucos estudos sobre qualidade da água e clima terem sido

realizados, espera-se que esta seja impactada por alterações do clima

(HOSTETLER, 2009; WILBY et al., 2006; LUDOVISI & GAINO, 2010). As

mudanças climáticas devem impactar a oferta de água, assim como a demanda

em seus diversos setores.

4.5 Usos da água

O aumento das temperaturas em decorrência do aquecimento global pode

provocar perdas nas safras de grãos de R$ 7,4 bilhões já em 2020 - número que

Page 73: Fundamentos Conceituais

68

pode subir para R$ 14 bilhões em 2070 - e alterar profundamente a geografia da

produção agrícola no Brasil (ASSAD e PINTO, 2008). O uso da água na

agricultura deverá ser alterado com a nova geografia da produção agrícola no

Brasil associada ao aquecimento global (PINTO et al., 2008; MACEDO JUNIOR et

al., 2009), assim como impactos na pecuária (THIERES et al., 2009).

A mudança do clima pode, de fato, funcionar como fonte adicional de

pressão na demanda de água para irrigação. Estudos na Bacia do Jaguaribe no

estado do Ceará apontam que a elevação nos níveis de evapotranspiração de

referência, como consequência da elevação de temperatura, agravada pela

redução na precipitação, deve aumentar a necessidade de irrigação

complementar (GONDIM et al., 2011b).

Page 74: Fundamentos Conceituais

69

5 Caminhos para a Governança Adaptativa em Recursos Hídricos

Refletir sobre as estratégias para a adoção de uma governança adaptativa

em recursos hídricos, requer, inicialmente, a compreensão desta categoria como

um conceito que se articula e se condiciona frequentemente com o termo

governabilidade, sem, no entanto, serem sinônimos. A governabilidade diz

respeito às condições necessárias para o exercício do poder, enquanto que a

governança desponta como competência do governo de implementar as decisões

tomadas. Segundo Bento (2003) a governança refere-se a um conjunto de

instrumentos técnicos de gestão capazes de garantir a eficiência e a

democratização das políticas públicas, ampliando e aperfeiçoamento os canais de

interlocução entre poder público e sociedade. A governabilidade, por sua vez, diz

respeito “às condições do ambiente político em que se efetivam ou devem

efetivar-se as ações da administração, à base de legitimidade dos governos,

credibilidade e imagem públicas da burocracia” (BENTO, 2003, p. 85). Esses

conceitos despontam como alternativas ao insulamento técnico-burocrático.

Atualmente, reconhece-se que a participação da sociedade civil no âmbito

das decisões políticas relativas chamadas coisas públicas figura como um

caminho possível, mas não único, para a Governança adaptativa em recursos

hídricos.

Nesse contexto, é preciso reconhecer que a eficácia da gestão dos recursos

de uso comum por parte das instituições é influenciada pela sua capacidade

adaptativa. Além disso, as instituições se modificam ao longo tempo em função da

própria dinâmica da sociedade. Esses fatos sinalizam a necessidade de

aprimoramento de conhecimento atinente a adaptação das instituições a um mundo

em mudança. Para tanto, faz-se necessário a consideração de elementos chaves

para um processo de gestão adaptativa de recursos de uso comum, especificamente,

de recursos hídricos, a saber:

Fornecimento de informações – produção e acesso a informações

sobre os sistemas sócio naturais que tenham credibilidade, relevância e

legitimidade. Conhecimento dos fluxos e contra-fluxos das informações

Page 75: Fundamentos Conceituais

70

e reconhecimento das informações/conhecimento trazidos pelos

agentes sociais;

Gestão de conflitos- conceber os conflitos não como disfunções sociais,

mas elementos propulsores de mudança e inovação. Adoção de

mecanismos capazes solucionar/amenizar os conflitos, como por

exemplo, a existência de fóruns de participação social, a execução da

macro alocação, elaboração participativa de planos de contingência

para eventos extremos, dentre outros mecanismos.

Cumprimento de regras – as regras, formais ou não, devem ser

adaptadas às diversas realidades locais e fruto de acordos, onde haja o

compartilhamento do sentido da regra e mecanismos que estimulem o

seu cumprimento para que a quebra dessas regras não se torne mais

interessante do que a sua aceitação e, consequente, cumprimento.

Devem, ainda ser pensadas e reconhecidas sanções compatíveis com

as possíveis violações.

Fornecimento de infraestrutura física, tecnológica e institucional- a

gestão de recursos hídricos está condicionada com a infraestrutura

física existente, a tecnologia em uso e o arranjo institucional adotado.

Adaptação- Processo de construção e desconstrução/aprender e

desaprender em função da dinâmica da sociedade e das incertezas

climáticas, as quais demandam capacidade de adaptação e

flexibilidade dos arranjos institucionais num contexto amplo de

participação.

Mas, a variabilidade climática impõe significativas dificuldades para gestão

de recursos hídricos, demandando mecanismos de gestão de risco, bem como a

inserção da previsão climática no processo de alocação de água, a qual figura

como elemento fundamental que garantirá uso menos conservador dos estoques

de água. Além disso, há ainda a necessidade de flexibilização e capacidade de

adaptação dos sistemas jurídico-institucionais. (SOUZA FILHO e PORTO 2003).

Para isso os autores sugerem algumas medidas e propriedades que o

sistema deve realizar ou possuir neste ambiente de crescente incerteza:

Analisar a vulnerabilidade do sistema - a partir de ações estruturais e não

estruturais dos sistemas hídricos – como os modelos legais, institucionais

Page 76: Fundamentos Conceituais

71

e técnicos e os procedimentos econômicos - considerando as mudanças

e a variabilidade climática.

Flexibilidade e da capacidade de adaptação. Deverá ser alcançada por

meio de ações estruturais e não estruturais. Como exemplo dos processo

que estão associados a esta flexibilidade citam: a) o sistema de alocação

de água flexível deverá prevê formas ágeis de realocação de água em

anos secos; b) um sistema de oferta hídrica que disponha de mananciais

alternativos (tais como, reuso e dessalinização) e boa capacidade de

transporte espacial desta disponibilidade.

Água como uma política pública - é fundamental para o desenvolvimento

das demais políticas setoriais. Analisar os processos e condicionantes

históricos que levou a afirmar que o entendimento de que o homem é o

foco da questão, e que de uma certa forma, faz-se necessário conviver e

integrar diferentes formas e setores de produção (da subsistência a

indústria petroquímica) são elementos indispensáveis para a construção

de uma solução socialmente justa e tecnicamente sustentável.

Gestão da oferta (infraestrutura hidráulica e transposições de bacias) – o

aumento da capacidade de armazenamento de água por meio do

transporte da água no tempo, mitigará os efeitos da variabilidade

temporal. Para mitigar os efeitos da variabilidade espacial, eles sugerem o

transporte da água no espaço, ou seja, a transposições de bacias.

Indicam ainda outras ações para essa gestão: (a)fontes de suprimento

alternativo (tais como, reuso da água e dessalinização); (b)aprimorar os

sistemas de operação de reservatório de curto prazo incorporando

previsão climática; e (c) aprimorar as ferramentas de operação de

reservatório de longo prazo com vistas a incorporar as incertezas

oriundas da variabilidade e mudança climática.

Gestão da demanda e a adaptação institucional - instrumentos essenciais

para garantir o aumento da resiliência do sistema diante das incertezas e

da variabilidade climática. Para isso sugerem os seguintes programas: a)

cadastro de usuários de água: este programa é fundamental para a

realização dos programas de direito da água, hidrometração e cobrança.

b) programa de Hidrometração: consiste na hidrometração dos maiores e

Page 77: Fundamentos Conceituais

72

mais importantes usuários da bacia hidrográfica. c) programa de direito de

uso: consiste na elaboração de um modelo de alocação e a definição de

regras claras de alocação e emissão dos títulos que personificarão os

usuários com direito a uso. d) programa de cobrança de água bruta:

programa que procura racionalizar o uso por meio de uma valoração

econômica para água. e) Programa de educação e desenvolvimento

tecnológico: procura difundir e desenvolver tecnologias (estruturais ou não

estruturais) de uso racional da água.

Hidrossistemas devem permitir: a) um bom modelo de alocação; b)

racionalização do uso, por meio de incentivos a conservação e proteção

dos suprimentos de água; c) possibilidade de transferência de água entre

usos e usuários em respostas a mudança nas condições de suprimento e

da demanda; d) modificação na operação da infraestrutura atual para

adaptar às mudanças; e d) transposições e integração de bacias.

Planejamento e a gestão de riscos - na construção de cenários futuros

para o planejamento de longo prazo às incertezas nas vazões são

acrescidas às incertezas na projeção de demandas futuras provenientes

das mudanças do clima ou da modelagem do comportamento dos

diversos atores econômicos e sociais que definem esta demanda. Desse

modo, deve-se realizar melhora nos métodos de planejamento diante das

incertezas por meio de ações de desenvolvimento e aplicação.

Planos de contingência (secas e cheias) - deverão ser associados ao

planejamento de longo prazo e, continuamente atualizados, pois

orientarão as ações em momentos de eventos extremos; e deverão

preparar as condições que mitiguem a ocorrência dos mesmos.

Aprimoramento dos modelos de previsão climática - para geração de

informação e utilização das mesmas no acoplamento de modelos

hidrológicos aos modelos de previsão climático a fim de avaliar os

impactos na agricultura, economia e recursos hídricos no processo de

previsão;

Aprimoramento do conhecimento da natureza para prever mudanças, com

o objetivo de avaliar melhor os processos físicos nas bacias hidrográficas.

Page 78: Fundamentos Conceituais

73

Produção de conhecimentos - devem ser realizadas trocas de

conhecimentos entre as instituições de administração da água objetivando

a atualização do conhecimento sobre mudança e variabilidade climática.

No quadro 1, proposto pro Cysne (2012), são apresentadas alguns dos

principais fatores que influenciam os aspectos da resiliência.

Quadro 1: Aspectos da Resiliência

Aspectos da resiliência Estratégias/ações

Disponibilidade Hídrica

Construção de reservatórios; Transposição de bacias; Fontes de suprimentos alternativos – como dessalinização e/ou reuso; Aprimoramento do sistema de operação dos reservatórios em curto prazo incorporando previsão climática; Aprimoramento das ferramentas de operação dos reservatórios em longo prazo, incorporando as incertezas oriundas da variabilidade climática; Variabilidade Climática; Uso e ocupação do solo; Assoreamento dos reservatórios; Poluição dos reservatórios, etc.

Sistema Institucional

Capacitação das instituições e de pessoal; Mecanismos de resolução de conflito; Sistema de alocação de água flexível; Flexibilidade das instituições; Políticas Públicas; Planejamento; Disponibilidade de conhecimento; Representatividade institucional; Gestão Integrada, etc.

DEMANDA

Gestão da demanda Gestão de conflitos Utilização de informações de previsão climática; Gestão de eventos extremos (gestão de riscos) Crescimento populacional; Aumento da evapotranspiração Monitoramento climático, etc.

Fonte: Cysne, 2012.

Page 79: Fundamentos Conceituais

74

6 Base Legal: Aspectos Legais e Institucionais

Os aspectos legais e institucionais que fundamentam a gestão de recursos

hídricos no Brasil são discutidos nesta seção. Inicialmente é analisada a Reforma

da Água no Brasil, definidora de toda a base legal e institucional em operação no

país identificando seus condicionantes e conteúdo. Em seguida analisa-se a

relação da política de água e clima com as demais políticas públicas relacionadas

em Legislação sobre Recursos Hídricos e Clima. Dimensão essencial do Estado

Brasileiro e suas implicações para o sistema de recursos hídricos é descrito em

seguida em Federalismo e Descentralização. Finalmente conclui-se este capítulo

com um supremo absoluto no modelo de gestão dos recursos hídricos:

Participação e Descentralização. O objetivo deste capítulo não é de fazer uma

análise como estes fundamentos operam sobre a realidade hídrica e institucional

brasileira e sim apresentar os fundamentos conceituais destas dimensões

essenciais do arcabouço jurídico, político e institucional do sistema de

gerenciamento de recursos hídricos brasileiros.

6.1 Reforma da Água no Brasil

O Brasil tem sido apresentado como um grande exemplo pela reforma de

seu setor de Recursos Hídricos, instituído em ampla medida através de sua lei

das águas de 1997 e através de mudanças institucionais correspondentes nos

níveis estadual e de bacia desde o início da década de 1990 (Porto 1998; Braga,

Strauss et al. 2005; Lemos e Farias de Oliveira 2005; Conca 2006; Formiga

Johnsson e Kemper 2007a; Formiga Johnsson e Kemper 2007b).Os componentes

fundamentais desse esforço de reforma incluem:1) órgãos ligados à questão

hídrica passaram a concentrar-se mais na regulamentação e resolução de

conflitos em vez de planejamento e investimento; 2) uma diminuição do poder de

decisão por parte das burocracias tradicionais; 3) crescente descentralização e

participação pública dos usuários de água na tomada de decisões; e 4)

reconhecimento do valor econômico da água nas escolhas gerenciais. Mais de

uma década após essas reformas, o que podemos aprender sobre a eficiência da

governança hídrica brasileira e quais fatores podem ameaçar sua robustez no

Page 80: Fundamentos Conceituais

75

futuro? Argumentamos que os mecanismos institucionais que apoiam o

gerenciamento de conflitos - através da descentralização, participação pública e

reformas na tarifação - foram essenciais para a resistência do novo regime de

águas. Entretanto, problemas relacionados à igualdade social e poder ainda

permanecem nesse novo regime, os quais devem ser enfrentados dentro da

estrutura institucional de gerenciamento de conflitos.

Um motivo determinante para avaliar os esforços brasileiros de reforma é a

importância de fatores esclarecedores que apoiam o gerenciamento eficiente de

recursos hídricos num país cuja população, segundo Censo 2010, totaliza

190.732.694, a qual vem crescendo rapidamente, enfrentando crescentes

concorrências por demandas hídricas entre os setores urbano, agrícola e

industrial e de energia hidrelétrica/navegação.2Apesar de o Brasil possuir como

um todo recursos hídricos abundantes, a variabilidade geográfica e sazonal dessa

oferta significa que os recursos são desiguais e frequentemente não

correspondem às demandas. Ao analisarmos as três principais regiões

hidrográficas do Brasil, os desafios e restrições relativos ao gerenciamento hídrico

se tornam ainda mais claros. Por exemplo, as regiões sul e sudeste são

relativamente úmidas, mas com crescentes demandas de setores urbanos e

industriais. Por outro lado, o nordeste é semiárido e seu rápido crescimento

populacional e urbanização estão competindo com a agricultura irrigada pelos

recursos escassos da região.Com relação ao nordeste e sul/sudeste, os usos de

consumo da água nas regiões da Amazônia e do Cerrado são bastante baixos,

mas devido à chuva abundante e aos grandes rios da região as demandas

hidrelétricas estão crescendo, gerando pressão sobre ecossistemas frágeis. Essa

região também é a fronteira para uma grande parte da produção de soja do país,

bem como de outros produtos agrícolas, os quais também podem competir com

necessidades ecológicas.

Outro motivo pelo qual uma análise da reforma do gerenciamento hídrico

no Brasil é valiosa é o fato de que pode contribuir para a crescente literatura

sobre a robustez das instituições de gerenciamento de recursos, permitindo uma

2 O Brasil obviamente não é o único a enfrentar o desafio de equilibrar demandas hídricas crescentes

e concorrentes com condições de oferta hídrica variável. Outros países bastante populosos e geograficamente

diversos tais como a China, Índia e Estados Unidos enfrentam desafios semelhantes.

Page 81: Fundamentos Conceituais

76

análise de reformas que foram integradas em várias escalas de tomada de

decisão - desde o nível constitucional até o nível da política nacional e os níveis

estaduais e de bacias.

Antes de discutir como a governança hídrica do Brasil contribui para essa

literatura, primeiramente fornecemos um panorama dos esforços brasileiros para

reformar seu setor hídrico. Depois apresentamos uma análise dos benefícios e

desafios dessa reforma, e concluímos com algumas lições tanto para os estudos

sobre instituições de gerenciamento de recursos quanto para a estrutura de

gerenciamento que governa a água no Brasil.

I. Reforma do Setor Hídrico Brasileiro

O contexto político, social e econômico da reforma do gerenciamento

hídrico brasileiro é essencial para que se possa entender como a governança

hídrica brasileira está estruturada hoje e os benefícios de um novo arranjo (ou

regime) político para enfrentar os desafios do crescimento populacional,

demandas setoriais concorrentes e variabilidade da oferta. Já que discussões

detalhadas da história dessa reforma foram apresentadas na literatura (Porto

1998; Conca 2006), nesta seção buscamos dar uma visão geral dos maiores

impulsionadores da reforma e das principais diferenças entre o regime antigo e o

novo.

O regime anterior de governança hídrica no Brasil, estabelecido pelo

Código das Águas de 1934, fazia parte naquela época de um movimento mais

amplo de reforma governamental.3O Código de Águas de 1934 foi a primeira

tentativa de regulamentação hídrica nacional na história brasileira; antes disso,

autoridades locais controlavam as águas. Os objetivos da lei de 1934 incluíam: 1)

o reconhecimento de um domínio público das águas brasileiras, e; 2) a alocação

federal de direitos para o desenvolvimento de energia hidráulica e

regulamentação da indústria hidrelétrica (DNAEE (1980:78). Ao estabelecer um

domínio público dos direitos sobre a água, a lei também continuou a reconhecer

3Esse movimento de reforma governamental enfatizou a criação de serviços nacionais de bem-estar

social, a nacionalização da produção de petróleo e minério e um aumento geral das agências nacionais de

planejamento e administração.

Page 82: Fundamentos Conceituais

77

os direitos dos usuários privados e distritos municipais. Esse regime de 1934

persistiu durante ambos os governos democrático e militar (1964-1988), tendo seu

domínio sido pouco questionado até os anos 80.

Várias forças econômicas, ambientais e sociais se cruzaram para criar a

demanda por um novo regime de gerenciamento hídrico e também para moldar os

resultados dessa reforma. Problemas de escassez e qualidade hídrica

começaram a surgir no Sudoeste do Brasil nos anos 60 e 70 em função das

crescentes demandas municipais, agrícolas e hidrelétricas que sobrecarregaram

os recursos variáveis brasileiros. Essa situação levou a crescentes conflitos e

tensões em algumas das bacias mais desenvolvidas do Brasil (por exemplo, São

Paulo). A escassez de água na região semiárida do Nordeste do Brasil também

começou a ameaçar as necessidades da irrigação e das populações crescentes.

A atenção crescente dada a esses problemas pela esfera federal e por

profissionais brasileiros ligados aos recursos hídricos (por exemplo, através da

criação em 1977 da Associação Brasileira de Recursos Hídricos) construiu o

cenário para reformas importantes. Após o fim da ditadura militar no Brasil a nova

Constituição de 1988 deu início à reforma ao reconhecer os direitos públicos à

água e ordenando que o Governo Federal criasse um sistema nacional de

gerenciamento hídrico. Essa mudança constitucional estabeleceu “um novo

espaço político para uma nova estrutura de lei nacional de águas” (Conca, 2003,

p. 258). Essa nova estrutura surgiu então através de uma nova legislação,

mudanças administrativas e reestruturação dos direitos sobre a água nos anos

90. Essas mudanças faziam parte de um esforço nacional de reforma da

governança que buscou melhorar a eficiência administrativa, a estabilização

macroeconômica (por exemplo, com a privatização de vários serviços públicos) e

uma mudança na atuação do governo de assistencial para regulatória.

Enquanto essa demanda por uma reforma do gerenciamento hídrico surgia

no Brasil, a comunidade internacional também estava envolvida em moldar como

os líderes do setor hídrico brasileiro pensavam sobre a nova estrutura jurídica.

Duas Conferências das Nações Unidas (a Conferência de Meio-Ambiente

Humano da ONU em Estocolmo em 1972 e a Conferência de Águas da ONU de

1977 em Mar del Plata, na Argentina), por exemplo, prepararam o terreno para

Page 83: Fundamentos Conceituais

78

novos princípios de gerenciamento hídrico na comunidade internacional, os quais

foram posteriormente esclarecidos e formalizados na Conferência Internacional da

ONU em 1992 sobre Águas e Meio Ambiente em Dublin. Esses princípios

enfatizaram a participação pública nas decisões de gerenciamento hídrico,

reconhecendo direitos humanos básicos e o papel das mulheres no

gerenciamento hídrico, além de reconhecer o valor econômico da água. Em 1987,

antecipando os princípios de Dublin, a Associação Brasileira de Recursos

Hídricos (ABRH) apresentou a “Declaração de Salvador”, que enfatizava a ideia

da água como um bem econômico de valor significativo, a necessidade de

descentralização e participação e a necessidade de melhorias na legislação com

ênfase no gerenciamento integrado de recursos hídricos. Junto com esses

padrões emergentes de gerenciamento hídrico guiados pela comunidade

internacional, o Banco Mundial também pressionou vários países em

desenvolvimento durante o início dos anos 90 a se empenharem numa

reestruturação econômica substancial em vários setores públicos, inclusive o

setor de águas.

Enquanto as políticas de nível internacional e nacional representavam

forças potentes no estabelecimento de um novo regime hídrico no Brasil, as

alterações nas políticas de nível estadual também tiveram um papel importante.

São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a descentralizar sua governança hídrica

com a aprovação da Lei no 7.663 em 1991 (Formiga Johnsson e Kemper

2007a).A lei promoveu o gerenciamento hídrico integrado no nível de bacias, ao

mesmo tempo em que estabeleceu comitês de bacias (com interessados locais)

para trabalhar em conjunto com órgãos estaduais de gerenciamento hídrico. O

Conselho Estadual de Recursos Hídricos, criado para supervisionar o sistema

estadual de gerenciamento hídrico, também foi estabelecido para incluir a

participação dos interessados. Novas ferramentas de gerenciamento hídrico, tais

como a cobrança pelo uso da água bruta e um fundo de financiamento, também

foram estabelecidas pela lei de 1991.Reformas institucionais semelhantes vieram

em seguida em outros estados no início dos anos 90, inclusive no Ceará, onde o

Banco Mundial condicionou o financiamento de uma nova infraestrutura hídrica a

tais mudanças nas políticas (Formiga Johnsson e Kemper 2007b).

Page 84: Fundamentos Conceituais

79

Em resposta aos esforços estaduais de reforma no Brasil e às mudanças

nas normas internacionais de gerenciamento hídrico, um novo paradigma de

gerenciamento hídrico brasileiro começou a vigorar através da Lei das Águas no

9.433 de 1997. Os princípios mais importantes dessa lei são: 1) gerenciar

múltiplos usos; 2) administrar o plano de recursos hídricos no nível de bacia; 3)

estabelecer ferramentas administrativas para lidar com conflitos pela água; 4)

tratar a água como um recurso escasso com valor econômico; 5) descentralizar o

gerenciamento hídrico e envolver a participação do governo, usuários e da

comunidade no gerenciamento dos recursos hídricos; e 6) dar prioridade ao

consumo humano e abastecimento de animais em tempos de falta de água. A lei

prevê várias ferramentas de políticas ou “Instrumentos de Gerenciamento” para

alcançar esses objetivos:1) um plano de recursos hídricos; 2) um sistema de

classificação de corpos d’água de acordo com seu uso preponderante; 3)

outorgas do direito de uso; 4) cobrança pelo uso de recursos hídricos; e 5) o

Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos. Devido a alguns dos desafios

políticos e administrativos enfrentados pelo governo ao implementar a nova lei, o

mesmo criou a ANA (Agência Nacional das Águas) pela Lei no 9.984 de 2000. A

nova agência das águas (bem como outras agências estaduais como as de

energia e de telecomunicações) foi planejada para operar fora da estrutura

ministerial tradicional e, portanto, para ser mais técnica e racionalizada do que

política.

O resultado da reforma hídrica brasileira foi um cenário institucional

orientado de acordo com o “modelo francês” - um que se concentra no

gerenciamento no nível da bacia e possibilita um processo de tomada de decisão

que equilibra os órgãos governamentais de águas com comitês de águas

formados por cidadãos. Por causa da diversidade institucional brasileira no nível

estadual e de bacia, a maneira como as reformas foram estruturadas de fato varia

em todo o país. Entretanto, quando vistas como um todo, as reformas nacional e

estadual se opõem claramente ao sistema anterior de governança hídrica no

Brasil. Para resumir como o novo regime de gerenciamento hídrico que surgiu nos

anos 90 era radicalmente diferente do regime antigo. O sistema emergente será

analisado na próxima seção.

Page 85: Fundamentos Conceituais

80

II. Análise

Para analisar o novo regime de governança hídrica no Brasil é necessário

considerar as formas com que o novo cenário institucional enfrentou as crises do

antigo regime, tais como: 1) como financiar o armazenamento de água, a

infraestrutura e tratamento para suprir as demandas crescentes e; 2) como lidar

com os conflitos entre partes concorrentes tanto pela oferta quanto pelo

gerenciamento de recursos. A análise do novo regime também precisa refletir

sobre até onde o novo cenário é capaz de lidar com outros problemas urgentes

relativos à oferta e à demanda hídrica. Além disso, assim como em qualquer

mudança de políticas ou mudança institucional, existe a questão sobre como

assegurar que os atores vejam a mudança como legítima e, enfim, apoiem e

cumpram as mesmas.

Três importantes componentes da reforma hídrica brasileira ajudam a

enfrentar esses desafios. Esses componentes são:

O Novo Papel das Agências Governamentais. O novo regime mudou o

papel das agências do governo, que deixou de ser um papel de

planejamento/investimento em infraestrutura (promovendo crescimento

econômico) e passou a ser um papel de regulação e mediação de conflitos

(promovendo o desenvolvimento de sustentabilidade). Nesse contexto, a alocação

de água entre os usuários e o uso são questões chave.

O Novo Mecanismo de Tomada de Decisões. A tomada de decisão de

acordo com o novo regime permite a participação do estado, usuários e

sociedade civil. Portanto, as escolhas de investimento e de macroalocação são

negociadas em vez de ditadas por agentes do governo. Esse novo mecanismo de

tomada de decisão ajuda a enfrentar de várias formas a questão da legitimidade e

gerenciamento de conflitos. Primeiramente, ele dá espaço para a negociação com

usuários e sociedade civil (especificamente através do Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos (Artigo 32, parágrafo II, da Lei 9.433, Brasil

(2004)). Ao mesmo tempo em que a participação pública na tomada de decisões

cria certos custos nas transações, ela também pode melhorar os processos de

decisão para reduzir o custo. Para lidar com essa mudança nos mecanismos de

Page 86: Fundamentos Conceituais

81

tomada de decisão, uma nova estrutura institucional foi posta em prática nos

níveis estadual e federal. No nível federal o Conselho Nacional de Recursos

Hídricos e o Comitê Federal de Bacias foram criados. Ambos convidaram os

usuários de água, sociedade civil e governo a participarem. Uma estrutura

semelhante foi criada no nível estadual.

Os Novos Mecanismos de Financiamento. O novo regime apoia uma

combinação de financiamentos através de impostos e tarifação de usuários (tanto

por poluição quanto por consumo). A reforma na tarifação da água é parte

essencial do novo regime, enfatizando Parcerias Público-Privadas (PPP) para

financiar a operação e manutenção do sistema.

Tendo destacado esses três componentes do novo regime, passa-se agora

a se concentrar nos fatores que precipitaram a mudança de regime ("Fontes de

Mudança"), suas motivações e atores sociais relevantes; em seguida descreve-se

a "Estrutura Normativa" do sistema pré e pós-reforma; para ao final analisar as

principais mudanças no sistema pré e pós-reforma e finalmente discutiremos a

“Reforma Hídrica de Risco e Stress no Brasil".

Essa reforma hídrica foi motivada por três fatores: i) o gerenciamento da

escassez hídrica e de conflitos; ii) a nova visão de desenvolvimento; e iii) as

reformas no nível estadual. Essas motivações atuam de forma complementar no

sistema; enquanto o desenvolvimento sustentável forma os objetivos e alvos do

sistema, a reforma do Estado estabelece a estrutura e a mecânica da função. Por

sua vez, a necessidade de gerenciar a escassez e os conflitos define as

restrições e a forma como esses dois fatos gerais são realizados no contexto das

fontes hídricas.

Os atores sociais (instituições, grupos de interesse e indivíduos) construíram

ativamente o processo de reforma. A harmonia entre os sistemas e os interesses

dos atores é essencial para compreender porque as reformas produziram o novo

regime. Neste trabalho apresentaremos uma visão panorâmica desses atores e

de seus contextos.

Page 87: Fundamentos Conceituais

82

6.2 Legislação sobre Recursos Hídricos e Clima

Enquanto ferramentas de decisões políticas dos governos (SOUZA, 2006)

e resultado de intervenções de um campo multidisciplinar, as políticas públicas

buscam responder diversos problemas latentes na sociedade fruto da ação

humana, mas também da ocorrência de eventos considerados naturais. Nesse

caso, tratam-se de questões concernentes às mudanças climáticas, as quais

sinalizam a necessidade do desenvolvimento de ações/estratégicas concebidas e

executadas no âmbito de uma lógica proativa, capaz de lidar com os conflitos, e

não sua ocultação, sem prescindir das diversas realidades locais existentes.

No Brasil existem diversas políticas públicas que surgiram no cenário

nacional a partir dos anos 80 para lidar com os desafios impostos pela

variabilidade climática e uso degradante dos recursos naturais, são elas: meio

ambiente, recursos hídricos, saneamento, irrigação, mudança do clima,

segurança de barragens, proteção e defesa civil. Dessa forma, percebe-se que a

necessidade de adaptação, reconduz a sociedade ao planejamento, por envolver

uma reflexão antecipada e sistemática (GIDDENS, 2004), impulsionando a

existência de vários planos nacionais e/ou estaduais, pautados em arcabouço

jurídico específico que estabelece diretrizes, objetivos, instrumentos e, em alguns

casos, até metas como, por exemplo, a Lei 12.187/09 – Mudança do Clima, que

propõe uma redução da emissão de carbono por parte do Brasil. No quadro a

seguir é possível visualizar as políticas públicas citadas anteriormente e seu

instrumento normativo específico.

Quadro 2. Políticas públicas e seus respectivos instrumentos normativos

Política Pública Instrumento Normativo

Meio Ambiente Lei No6.938/81

Recursos Hídricos Lei No 9.433/97

Saneamento Lei No11.445/07

Irrigação Lei No 12.787/13

Mudança do Clima Lei No 12.187/09

Segurança de Barragens Lei No 12.334/10

Proteção e Defesa Civil Lei No 12.608/12

Page 88: Fundamentos Conceituais

83

Cada uma das políticas públicas contidas no Quadro 2 figuram como

elementos norteadores de ações e ou atividades humanas que fazem uso de

recursos ambientais para fins econômicos, mas também de ações de mitigação e

de adaptação com vistas ao desenvolvimento sustentável, contribuindo para a

melhoria da qualidade de vida e a conservação de recursos naturais e dos

ecossistemas. Entretanto, discorrer sobre a legislação de recursos hídricos e

clima, buscando compreender suas relações entre si e com as demais políticas

públicas citadas anteriormente, requer uma reflexão inicial a cerca do marco

regulatório da Política Nacional de Recursos Hídricos no Brasil: O Código de

Águas. Este nasce num contexto histórico marcado pelo viés “progressista”,

“moderno” e autoritário, onde se acreditava que crescimento econômico era

sinônimo de desenvolvimento, sendo que aquele não tinha limites e os recursos

naturais eram tidos como algo infinito. Tudo isso à sombra de um Estado

interventor e centralizador, mas, sobretudo,” um Estado provedor”, o qual se

estende de 1930 a 1980. Nesse momento, os recursos hídricos eram vistos como

“uma política de construção de infraestrutura física” (SOUZA FILHO, 2007, p.28),

onde o Estado agia de forma centralizada e fragmentada, definindo, unilateralmente,

os usos das águas e suas finalidades, privilegiando a infraestrutura hídrica.

A partir dos anos 80, o Estado vai perdendo, gradativamente, sua capacidade

de investimento em função da crise econômica. Trata-se do momento de

democratização do país, onde o Estado passa a assumir um viés regulador-mediador

de conflitos. Nesse contexto, a gestão de oferta de recursos hídricos deixa de ser

prioridade isolada, para dar espaço ao processo de alocação de água, o qual deve-se

dar de forma integrada e participativa. Este processo tem início no país com a

operação de reservatórios para a produção de energia elétrica, mas com o passar do

tempo vai ganhando outras conotações. (FREITAS & LOPES, 2007). Trata-se de um

momento do país marcado pelo afloramento de questões de cunho ambiental

presente nas agendas políticas e nas reivindicações dos movimentos sociais, que

clamam por um estado menos centralizador e mais próximo da sociedade, como um

agente que reconhece e concede a participação da sociedade civil através de

diversos fóruns de participação social como forma de ter legitimidade e capacidade

de respostas aos conflitos que se tornam mais latentes.

Page 89: Fundamentos Conceituais

84

É nesse novo Contexto que a Lei a Lei 9.433/97 nasce. Embora o Código de

Águas (1934) seja considerado o marco regulatório da Política Nacional de

Recursos Hídricos, é a referida Lei que institui a Política Nacional de Recursos

Hídricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídrico,

objetivando, conforme o Art. 2º

“I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária

disponibilidade de água, em padrões de qualidade

adequados aos respectivos usos;

II - a utilização racional e integrada dos recursos

hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao

desenvolvimento sustentável;

III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos

críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado

dos recursos naturais.” (Lei 9.433/97)

Percebe-se que nos objetivos da referida lei perpassa, de forma

transversal, o conceito de sustentabilidade, ao passo que o Código de Águas

privilegia medidas que facilitem e garantam o “aproveitamento racional da energia

hidráulica, visando ampliação dos domínios público e Federal sobre as águas,

bem como a regulamentação da indústria hidroelétrica” (Código de Águas/1934).

Ou seja, o referido Código “preocupa-se com a água no corpo d’água enquanto

PRODUTORA de hidroeletricidade e com a desprivatização e construção do

espaço público, totalmente privatizado na primeira república” (SOUZA FILHO,

2007, p.25). É importante lembrar, que a partir da promulgação do Código de

Águas há um aumento significativo nas infraestruturas hídricas do país,

particularmente as referentes ao armazenamento de água, evidenciando que a

atenção governamental em relação aos recursos hídricos focava na oferta de

mananciais superficiais e subterrâneos. Assim, “na gestão da oferta constrói-se,

disponibiliza-se a água (realizado transferências hídricas se necessário), opera-se

e mantém-se a infraestrutura hídrica dos hidrossistemas provendo-se, assim,

água com qualidade adequada a seus usos” (SOUZA FILHO, 2007, pp. 25 e 26).

Page 90: Fundamentos Conceituais

85

A partir dos anos 90, mais especificamente, após a promulgação da Lei No

9.433/97 que cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,

ocorrem mudanças que redefinem os marcos técnico, jurídico e institucional. A

gestão de recurso hídrico deixa de ser uma política com foco na infraestrutura

“para torna-se uma instância de arbitragem administrativa dos conflitos

relacionados com os recursos hídricos com vistas à promoção do

desenvolvimento sustentável, ficando a política de infraestrutura submetida a este

fim”. A gestão de oferta alia-se a gestão de demanda referente ao uso da água,

com vistas a uso eficiente por meio da utilização de instrumentos como cobrança

pelo uso da água bruta a inclusão da participação pública no processo, dentre

outros mecanismos (Idem, p. 23).

A Lei 9.433/97 estabelece um tripé indissociável ao propor diretrizes para a

gestão dos recursos hídricos, a saber: descentralização, participação e

integração. Nesse novo contexto, a tomada de decisão concernente ao uso da

água deixa de ser definida, isoladamente, por uma burocracia tecnocrática para

torna-se um acordo firmado por usuários, sociedade civil e Estado através de

órgãos colegiados como Comitês de Bacias Hidrográficas e Comissões de

Usuários. Há modificações no centro de poder. Os setores da burocracia,

empreiteiros e setores políticos dão lugar aos usuários de água, setores da

sociedade civil e uma emergente tecnobrurocracia (SOUZA FILHO, 2007, p. 29).

Entretanto, a emergência desse último grupo não significa a suplantação em

definitivo do anterior, mas configura-se como condição sine qua non para que o

modelo proposto pela nova legislação ganhasse concretude e, sobretudo,

legitimidade.

Aliado a essas mudanças, há alterações no mecanismo de financiamento

do sistema, o qual passa a ser também mantido por meio do pagamento de

usuários e não mais exclusivamente, com recursos da União.

Segundo Canal(2002) a Lei 9.433/97 configura-se como um aparato

normativo que traz inovações desafiadoras ao se referir de forma mais

contundente importância da participação dos usuários, sociedade civil e poder

público do que a legislação ambiental. Esta prevê a participação da sociedade,

em um outro formato, caracterizado pela realização de audiências públicas, as

Page 91: Fundamentos Conceituais

86

quais não possuem caráter decisório.na verdade, a Política Nacional de Meio

Ambiente lança mão do comando controle, enquanto que a Política Nacional de

Recursos Hídricos faz uso de mecanismos econômicos de incentivo ao uso

racional e solução de conflitos (CANALI, 2002, p. 2).

Nas demais Leis, também há referências à participação, como é possível

constatar no Artigo 4o, inciso V da Lei 12.187/09 (Política Nacional sobre

Mudança do Clima): “à implementação de medidas para promover a adaptação à

mudança do clima pelas 3 (três) esferas da Federação, com a participação e a

colaboração dos agentes econômicos e sociais interessados ou beneficiários, em

particular aqueles especialmente vulneráveis aos seus efeitos adversos”. Na

Política Nacional de Irrigação, Lei 12.787/13, o tema participação aparece como

um princípio que junto com a democracia deve orientar a gestão dos projetos

públicos, conforme descrito no capítulo II que trata dos princípios da citada

Política. A referida Lei determina ainda no artigo 6o, parágrafo 3o que os comitês

de bacias devem ser consultados mediante a elaboração dos planos estaduais de

irrigação. Já na Lei 11.445/07, a temática participação da sociedade civil não é

tão evidente como na Lei 9.433/97. Na primeira legislação, a temática aparece

como princípio fundamental relacionado ao controle social, o qual é definido para

efeitos da Lei como “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à

sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos

de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos

serviços públicos de saneamento” (Lei 11.445/2007, Artigo 3º, inciso IV).

Da mesma forma que nas Leis citadas anteriormente, a participação figura

como um fundamento da Política Nacional de Segurança de Barragens –PNSB

(ver Capítulo III, Artigo 4º, inciso IV da Lei 12.334/09/10)

Na legislação 12.608/2012 que institui a Política Nacional de Proteção e

Defesa Civil – PNPDEC, que dispõe também sobre o Sistema Nacional de

Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa

Civil – CONPDEC e autoriza a criação de sistema de informações e

monitoramento de desastres, a participação social aparece como possibilidade de

colaboração de entidades pública, privada e da sociedade civil nas medidas

previstas para redução dos riscos de desastres, sendo ainda, uma diretriz do

Page 92: Fundamentos Conceituais

87

PNPDEC. O estímulo à participação da sociedade como um todo nas ações do

SINPDEC é de responsabilidade dos municípios (Ver Artigo 8º, inciso XV)

Portanto, embora a temática participação figure em todas as leis em foco,

seja como diretriz ou fundamento, em nenhuma delas aparece de forma tão

evidente como na Lei 9.433/97, tanto que esta faz referência no seu Capítulo I,

Artigo 1º, inciso VI à necessidade de uma gestão dos recursos hídricos

descentralizada e que conte com a participação do Poder Público, dos usuários e

das comunidades .Além disso, apresenta um capítulo específico (capítulo VI)

sobre as organizações civis de recursos hídricos, onde em seu Artigo 48 afirma

que “para integrar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, as organizações

civis de recursos hídricos devem ser legalmente constituídas”.

Outro fato relevante refere-se à definição da bacia hidrográfica como

unidade de planejamento e gestão de recursos hídricos. Essa unidade de

planejamento também aparece como referência para o planejamento de ações

nos seguintes instrumentos normativos: Lei 12.334/10 (Política Nacional de

Segurança de Barragens), Lei 12.608/12 (Política Nacional de Proteção e Defesa

Civil – PNPDEC, que dispõe também sobre o Sistema Nacional de Proteção e

Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil –

CONPDEC e autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de

desastres), Lei 12.787/13 (Política Nacional de Irrigação) e a Lei 11.445/07

(Diretrizes Nacional para o Saneamento Básico).

Todas as políticas públicas discutidas nesse item tratam de temas relevantes

para a sociedade, independente do seu grupo social ao qual possam pertencer.

Além disso, sugerem, claramente, a integração entre essas políticas com a gestão

de recursos hídricos. Na legislação atinente as diretrizes nacionais para o

saneamento básico (Lei 11.445/07) o Artigo 4º afirma que “os recursos hídricos

não integram os serviços públicos de saneamento”, ou seja, não se pode

confundir água bruta com os serviços de saneamento. Mas a utilização desses

recursos na prestação de serviços públicos de saneamento está sujeito à outorga

de direito de uso conforme estabelecido na Lei no 9.433/97 (Ver parágrafo único

do Capítulo I). Além disso, há de forma expressa nos princípios fundamentais da

citada Lei uma relação direta com o instrumento normativo 9.4.33/97 quando

Page 93: Fundamentos Conceituais

88

determina que a prestação de serviço públicos de saneamento deve pautar-se

pela “integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos

recursos hídricos” (Artigo 2º, inciso XII). A Lei 11.445/07determina no artigo 19,

parágrafo 3º que “os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com

os planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos”.

A Política Nacional sobre mudanças do Clima, instituída pela Lei 12.187/09,

pautada nos princípios da precaução, da prevenção, da participação dos cidadãos

com vistas ao desenvolvimento sustentável, cujo alcance deste dependerá do

reconhecimento das responsabilidades comuns, integra-se à Lei 9.433/97 na

medida em que a variabilidade do clima afeta diretamente a disponibilidade de

recursos hídricos e próprio ciclo hidrológico, demandando ações de adaptação e

mitigação. Estas estão expressas na primeira Lei como estratégias que devem se

estender aos âmbitos local, regional e nacional de forma articulada com as ações

já existentes nas esferas estadual e municipal de entidades públicas e privadas.

Para tanto, a referida Lei aponta para a necessidade de utilização de instrumentos

financeiros e econômicos.

Mas é na Lei 9.433/97 no Capítulo III, Artigo 3o, inciso III que se constata

uma integração mais direta com a Lei 6.938/81, ao estabelecer como uma das

diretrizes “a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental”.

O instrumento normativo 12.334/10 também se relaciona com a Lei de

recursos hídricos, embora não haja nenhum parágrafo ou inciso que cite esta lei.

Mas traz ao longo de seu texto categorias como gestão de risco e segurança de

barragem, que são conceitos fundamentais para a implantação de um modelo de

gestão de recursos hídricos como preconizado pela própria legislação.

A Lei 12.787/13 que trata da Política Nacional de Irrigação preconiza que

esta deve manter uma interface com a Lei 9.433/97 na medida em que estabelece

em seu Artigo 6º que “os Planos de Irrigação visam a orientar o planejamento e a

implementação da Política Nacional de Irrigação, em consonância com os Planos

de Recursos Hídricos...”.A Política Nacional de Irrigação rege-se, dentre outros

princípios pela “integração com as políticas setoriais de recursos hídricos, de meio

ambiente, de energia, de saneamento ambiental, de crédito e seguro rural e seus

respectivos planos, com prioridade para projetos cujas obras possibilitem o uso

Page 94: Fundamentos Conceituais

89

múltiplo dos recursos hídricos” (Ver Artigo 3º , inciso II). A referida política também

está diretamente relacionada com a Lei 12.187/09, Política Nacional sobre

mudança do clima, ao conceber entre seus objetivos, Artigo 4º, inciso II, a

redução dos “riscos climáticos inerentes à atividade agropecuária, principalmente

nas regiões sujeitas à baixa ou irregular distribuição de chuvas” na medida em

que deve pautar-se pelo uso e manejo sustentável dos solos e dos recursos

hídricos destinados à irrigação (Capítulo II, Artigo 3º inciso I).

Finalmente, a Lei 12.608/12 também mantem interfaces com as Leis

9.433/97 e 12.187/09. Na seção referente às diretrizes e objetivos, Artigo 3º,

parágrafo único, consta que “a PNPDEC deve integrar-se às políticas de

ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente,

mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura,

educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a

promoção do desenvolvimento sustentável” .Da mesma forma que a Lei que

instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, a Lei 12.608/12 também adota

a bacia hidrográfica como unidade de ações de prevenção. Além disso, os planos

de contingência citados ao longo da lei são elementos fundamentais para a

gestão de recursos hídricos na medida em que permite que sejam elencadas

ações de prevenção, mitigação, preparação e resposta frente à possibilidade da

ocorrência de riscos, que também são causados pela variabilidade climática

associada à apropriação degradante dos recursos ambientais. Isso porque “a

incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das

medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco” (Capítulo I, Artigo 2º,

parágrafo 2º), que devem ser construídas com a participação da sociedade civil e

a atuação conjunta dos três entes da federação brasileira.

A cooperação entre os entes da federação aparece em todas essas

políticas como condição necessária para sua implantação e execução, somada ao

acesso e participação da sociedade civil, mesmo que em níveis distintos de

participação. Embora estejam presentes nos instrumentos normativos discutidos

ao longo deste trabalho, tanto o federalismo como a descentralização que

remetem à participação e à integração, figuram também como desafios para a

implantação das políticas públicas.

Page 95: Fundamentos Conceituais

90

Canali (2014)4, elenca algumas dificuldades no processo de implementação

dessas políticas públicas, a saber: fraca ou inexistente integração ao se observar

o papel dos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas; fragmentação e

imediatismo, planos pouco efetivos, dispersão de foco e recursos, disputas

federativas e fraca percepção social do risco. Embora o referido autor reconheça

pontos forte e fracos das políticas públicas, ele aponta alguns caminhos que

podem ser percorridos para buscar a integração entre as políticas públicas.

Inicialmente, sinaliza para a realização de uma avaliação estratégica das bacias

hidrográficas que afirma ser o ponto de partida para o planejamento de ações. Em

seguida, fala da identificação de ações prioritárias que devem ser

votadas/escolhidas pela sociedade. Fala também da importância de foco na

implantação que deve se dar por meio da celebração de pactos federativos,

respaldados por compromissos dos governantes eleitos. Finalmente, afirma que

as ações e resultados devem ter publicidade, a fim de democratizar o acesso à

informação à população, ao passo que esta não é mero coadjuvante do processo

de gestão das políticas públicas atinentes à gestão de recursos hídricos e de

mudança climática.

6.3 Federalismo e descentralização

A implantação da República no Brasil em 1889 configura-se como o marco

inicial do Federalismo no país, o qual se associa ao conceito de descentralização

na medida em que caracteriza-se pela distribuição de poder entre os Estados

membros e o Governo Central, compartilhando responsabilidades e atribuições,

opondo-se, diretamente, a regimes totalitários, centralizadores.

O desenvolvimento do regime político federalista no país não ocorre de

forma linear, sendo possível, destacar, para efeitos didáticos, cinco momentos

fundamentais no seu processo de constituição, a saber: (i)período de 1889 a

1930; (ii)1930 a 1945; (iii)1946 a 1964; (iv) 1964-1985 e (v) Pós-85. Cada fase de

4 Apresentação oral intitulada:Segurança Hídrica-Instrumentos Normativos, realizada na Federação das

Indústrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG), cidade de Belo Horizonte em 27 de março de 2014.

Page 96: Fundamentos Conceituais

91

desenvolvimento do Federalismo no Brasil foi marcada por fatos históricos que

ora o fortaleceram, ora o enfraqueceram/suplantaram, evidenciando os fluxos e

refluxos desse movimento conforme pode ser observado na Figura 6.

Figura 6. Fases do Federalismo Brasileiro e seus principais marcos históricos.

Fonte: Elaboração Própria

A primeira fase é marcada pela Proclamação da República, onde se podia

vislumbrar o domínio das oligarquias locais, as quais tinham significativa

autonomia em relação ao Governo Central, dispondo ainda de prestígio social e

poder político. A fase seguinte é caracterizada pela ocorrência da crise mundial de

1930. Na verdade, a grande depressão econômica, como assim ficou conhecida,

teve início em 1929 e impactou de diferentes formas países distintos. No Brasil,

dentre outros acontecimentos dessa fase, destaca-se a “Revolução de 1930”,

movimento armado que pôs fim a República “Café com Leite”. De fato, tratava-se

segundo Florestan Fernandes(1978) de uma “revolução burguesa”, através da

qual

"Inclusive, foi possível levar o desmascaramento mais longe

e constatar-se que a revolução de 30 foi uma revolução

elitista, com ressonância popular, que o chamado

'populismo' foi antes uma manipulação demagógica do poder

burguês do que uma autêntica abertura para as 'pressões de

baixo para cima" (FERNANDES, 1978, pp.49-51).

Page 97: Fundamentos Conceituais

92

A Revolução burguesa culmina com a instauração do chamado

“Estado Novo” ou “Era Vargas”, caracterizada pela existência de um Estado

autoritário, que inviabilizou a autonomia dos entes da Federação.

O período de 1946 a 1964 é marcado por processos significativos de

industrialização e urbanização, onde os entes federados retomam, em certa

medida, a sua autonomia. No momento seguinte, 1964-1985, assiste-se, mais

uma vez no país, a instauração de regime autoritário, sob outros moldes, que põe

fim ao Federalismo, sobretudo com o Ato Institucional 5 – AI-5. Aliado a isso, há

um aumento da dependência dos governos estaduais em relação ao governo

central.

A fase Pós -1985 é marcada pela promulgação da Constituição de 1988

que possibilita novas configurações políticas administrativas que demandam

novos arranjos atinentes a gestão e o financiamento de políticas públicas, onde os

municípios passam a figurar como entes da federação. Temáticas como

descentralização, participação, autonomia, democracia, desenvolvimento

sustentável e regulação passam a ganhar força no campo da elaboração e

execução das politicas públicas.

O coroamento do processo de redemocratização no país foi a Constituição

Federal de 1988, a qual segundo Abrucio (2010) assenta-se em cinco pilares:

universalização das políticas públicas, democratização da gestão estatal,

profissionalização da burocracia, descentralização e interdependência. Estes

últimos constituem, conforme o referido autor, a dinâmica federativa (ABRUCIO,

2010, P. 7).

A constituição Federal de 1988 agrega de forma articulada os conceitos de

federalismo, participação e descentralização ao reconhecer a contribuição e

responsabilidade de cada ente da Federação, inclusive dos municípios. Mas há

certa distância entre o que foi preconizado na referida Constituição e o que ocorre

na prática. Segundo Souza (2005) o objetivo do Federalismo ainda está longe de

ser alcançado. Isso porque existem diferenças relativas a capacidades dos entes

da federação em implantar as políticas públicas, bem como “a ausência de

mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperação,

tornando o sistema altamente competitivo” (SOUZA, 2005, p. 112). São, portanto,

Page 98: Fundamentos Conceituais

93

dificuldades do ponto de vista institucional e legal em função da própria

heterogeneidade, diversidade e desigualdades sociais que marcam o país.

Embora a Constituição brasileira de 1988 reforce o princípio federativo, ao

ampliar atribuições e dividir as responsabilidades entre os três entes da

federação, ela

“mantém uma subdivisão no domínio das águas, proveniente

das Cartas anteriores, que vai muito além do que seria próprio

de um sistema federativo moderno, isto é, conserva uma porta

aberta para a ingerência da União sobre o que poderia ser

exclusivamente da competência estadual, e reduz a

oportunidade de promoção da desejável descentralização a um

tímido e confuso sistema, a comprometer o sucesso da gestão

das águas a ele sujeitas” (CANALI,2002, p 05).

A discussão a cerca do domínio das águas não é algo recente na história

constitucional brasileira, exceto na Constituição de 1824 que não trata

especificamente sobre a temática água. Mas na Constituição de 1988 a água é

definida como bem público, sob domínio da União, Estados e Distrito Federal,

revogando o que era estabelecido no Código de Águas. Assim, sob domínio da

União passam a ser os “os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos

de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros

países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os

terrenos marginais e as praias fluviais”, conforme Artigo 20, inciso III da

Constituição brasileira de 1988. Enquanto que sob esfera de domínio dos Estados

encontram-se “as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em

depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da

União” (Ver Artigo 26, inciso I).

Canali (2002) afirme que embora a discussão acerca da dominialidade seja

considerada como algo equacionado no âmbito da literatura jurídica, há que se

reconhecer que o texto constitucional que define a dominialidade da União e

Estados dificulta a concepção de um sistema de gestão de águas eficiente, pois

estaria entre os bens da União:

“a imensa maioria dos cursos d’água nacionais, haja vista

Page 99: Fundamentos Conceituais

94

que, com exceção de rios e correntes de água que se situem

exclusivamente dentro de um mesmo Estado, desde a

nascente até o mar, em número relativamente pequeno,

todos os rios e correntes d’água brasileiros ou banham mais

de um Estado, ou servem de limites com outros países ou se

estendem a território estrangeiro ou dele provêm” (CANALI,

2002, p. 06).

De modo geral, afirma-se que a Constituição Federal de 1988 ao definir a

dominialidade das águas, e ser reforçada, anos depois, pela Portaria No. 707, de

17 de outubro de 1994, do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica –

DNAEE, a qual estabelece as normas de classificação dos cursos d’água do país,

gera confusão e

“não pegou em referência aos tributários de rios e correntes

que se situem inteiramente em território estadual, pois estes

vêm sendo tomados como do domínio estadual, mesmo que

fluam para um curso d’água do domínio da União; mas, por

outro lado, não permite que o Estado gerencie o trecho

superior de curso d’água principal, quando este é do domínio

da União, ainda que aquele trecho esteja inteiramente dentro

do território do Estado, pois não é do domínio deste, e sim

da União” (CANALI, 2002, p. 8).

Percebe-se a existência de uma situação anacrônica ao discutir a

dominialidade das águas no âmbito do sistema federalista brasileiro. Este que

preconiza a descentralização entra embate com a tendência centralizadora da

União relativa ao domínio das águas e a busca de solução dos conflitos daí

decorrentes. Configurando-se como uma ameaça ao novo sistema político de

organização territorial e distribuição de poder no país. Para superar essa situação,

propõe-se que a União não tenha tarefas executivas, mas a atribuição, já

expressa, de articular os demais entes da federação sem ser seu concorrente,

bem como estabelecer linhas gerais relativas às políticas públicas, como por

exemplo, a Política Nacional de Gestão de Recursos Hídricos. Essas mudanças

são passíveis de acontecer sem que haja mudança no texto constitucional fruto

Page 100: Fundamentos Conceituais

95

de uma reforma, mas através do que se convencionou chamar de mutação

constitucional resultado de alterações na interpretação. Assim, o termo

dominialidade não teria o sentido de propriedade, reforçando a construção de um

federalismo cooperativo que favorece a gestão integrada de recursos hídricos,

cuja unidade de planejamento e ação é a bacia hidrográfica (CANALI, 2002, pp.12

e 13)., reconhecendo os poderes locais como importantes atores no processo de

gestão de recursos hídricos e o envolvimento efetivo da sociedade civil, que

figuram como novos agentes no processo de descentralização das políticas

públicas no país, em especial a Política Nacional de Recursos Hídricos.

6.4. Participação e descentralização

Participação é um conceito relacional e tem longa história marcada por

momentos de evidenciação e ocultação, estando presente no discurso dos

movimentos sociais e no Estado.

Em sentido amplo, participação refere-se à inclusão dos cidadãos em

variadas organizações da sociedade, sejam elas privadas, públicas ou de caráter

misto. Ou seja, participação como algo que significa fazer parte, compartilhar

ideias e sentimentos. No aspecto político, o termo participação é utilizado como

sinônimo de conquista da democracia através do direito de sufrágio, mas,

sobretudo, da participação dos indivíduos e grupos sociais em processos de

tomada de decisão em diversas áreas da sociedade que estão diretamente

ligadas ao modo de ser e estar no mundo desses agentes.

De modo geral, Avelar (2007) afirma que de forma resumida, os agentes

sociais podem usufruir de diferentes canais de participação. Assim, existem 4

canais de participação: (i) canal eleitoral, (ii) canais corporativos, (iii)canal

organizacional e (iv)o canal digital (AVELAR 2007, p. 265). Além desses canais, a

autora destaca ainda a chamada participação ad hoc, a qual se configura como

uma atividade de participação momentânea, como por exemplo, adesão a

passeatas.

A participação tem uma longa história no Brasil, passando desde pelas

resistências indígenas e negras, movimentos camponeses, como Canudos e

Page 101: Fundamentos Conceituais

96

Caldeirão, movimentos urbanos, movimento operário e tantos outros.

Carvalho(1998), afirma que “o movimento operário, de inspiração anarquista e

socialista, juntamente com o movimento camponês e os movimentos urbanos,

vêm caracterizar, mais propriamente, o que neste século chamamos ‘movimentos

sociais’”. Estes passaram por fortes cooptações, por parte de partidos políticos e

por governos, entre os anos 30 a 60. Momento este marcado pelo chamado

populismo, o qual designa práticas políticas pautadas em ações clientelistas e

paternalistas. Apesar disso, os anos 50 e 60 destacam-se por uma intensa

mobilização social, expressa pelas Ligas Camponesas, movimentos sindicais e

busca pelas chamadas “reformas de base”, as quais tinham cunho popular,

democrático e nacionalista. A partir de 1964, o golpe militar dificultou e proibiu

diversas formas de participação social, mas “tudo isso não ocorreu sem que

tivessem contestações e resistências de vários agentes sócias, mesmo sob forte

repressão” (TOLEDO, 2004, p.13).

Ainda sob a égide de governos ditatoriais, os anos 70 figuram como período

de várias mudanças econômicas e políticas. Ao fechar os canais de interlocução

da sociedade com o governo, surgem “novos movimentos sociais” que se

fundamentam na educação popular preconizada por Paulo Freire, que pauta-se

numa “concepção de educação, realizada por meio de processos contínuos e

permanentes de formação, que possui a intencionalidade de transformar a

realidade a partir do protagonismo dos sujeitos”5. Associada a educação popular,

as Comunidades Eclesiais de Base-CEBS, as pastorais da Igreja Católica e

própria Teoria da Libertação tem papel fundamental na formação desses “novos

movimentos sociais”.

Segundo Carvalho (1998) desponta no Brasil, mais precisamente nos “anos

70 e 80, uma “fase” de emergência muito vigorosa do que temos chamado “os

novos movimentos sociais”, movimentos que se organizam como espaços de

ação reivindicativa, que recusam relações subordinadas, de tutela ou de

cooptação por parte do Estado, dos partidos ou de outras instituições”,

caracterizando-se, por tanto, por uma forte cultura de participação e autonomia,

ocupando posição distinta e exterior ao Estado. Esse momento de inflexão dos

5 Citação contida no site oficial do Intituto Paulo Freire(http://www.paulofreire.org)

Page 102: Fundamentos Conceituais

97

movimentos sociais tem como expoente máximo o processo constituinte,

desencadeado por um amplo movimento popular que buscava participar da

redefinição dos direitos e da própria gestão da sociedade. Nesse contexto o termo

participação ganha força e canais de interlocução com o Estado. Essas mudanças

se acentuam nos anos 90, quando reinvindicações contidas nas Reformas de

Base dos anos 60 são revitalizadas. Tem-se a luta pela reforma sanitária, a

implantação do SUS que “institui um sistema de cogestão e controle social

tripartite (Estado, profissionais e usuários)”, dentre outras reivindicações

(CARVALHO, 1998, pp. 03 e 04))

Na década de 1990 há ainda a instituição do Sistema Nacional de

Recursos Hídricos (Lei 9.433/97) que também é imbuído por essa cultura de

participação que marca a referida década. Este Sistema preconiza um tripé

articulado e imprescindível para a gestão de recursos hídricos no país, a saber:

participação, integração e descentralização.

O termo descentralização associa-se a distribuição territorial de poder e

delegação de autoridade A ciência política distingue descentralização política e

descentralização administrativa. Esta refere-se a desconcentração, enquanto que

a primeira relaciona-se diretamente com o Federalismo. Segundo Bento (2003) “a

descentralização relaciona-se com a separação entre núcleo governamental

formulador de estratégias e uma periferia implementadora não necessariamente

estatal do estado regulador.” Em termos teóricos, a descentralização possui três

finalidades: promover a democracia, a eficácia e a justiça social (Bento, 2003, p.p.

34, 114 e 116).

No Brasil, o processo de descentralização tem como marco mais

expressivo a Constituição Federal de 1988, que reconheceu os municípios como

entes da federação e preconizou esse processo como diretriz na concepção e

implantação de políticas públicas, resultando numa significativa pressão sob as

antigas estruturas oligárquicas, favorecendo o surgimento de novos agentes,

intitulados de conselheiros, bem como lideranças políticas que antes não tinham

condições reais de acesso ao poder. Aliado a isso, despontam no cenário

nacional formas de gestão caraterizadas pela parceria entre Estado e sociedade,

como por exemplos os orçamento públicos (ABRUCIO, 2005, p. 48) e o processo

Page 103: Fundamentos Conceituais

98

de Macro alocação negociada de água, implantada no Ceará de forma pioneira

em 1994.

A descentralização contribuiu para o surgimento de um novo espaço

público de caráter não estatal, onde situam-se “conselhos, fóruns, redes e

articulações entre a sociedade civil e representantes do poder público para a

gestão de parcelas da coisa pública que dizem respeito ao atendimento das

demandas sociais”. Esses espaços públicos de participação não implicam na

substituição do Estado, mas buscam desempenhar ações de controle social e de

corresponsabilidade nos mais diversos processos de gestão em curso na

sociedade. Gonh (2004) adverte que “não podemos perder de vista que essas

novas redes associativistas também estão contribuindo para o empowerment

(empoderamento) dos setores populares em nossa sociedade, ainda que de

forma muito pontual por trabalharem com projetos focalizados e tratarem os

demandatários excluídos como clientes de serviços sociais”. Entretanto, há que

se reconhecer que esses espaços de participação social e política figuram como

“uma das modalidades para o exercício da cidadania”, não podendo serem vistos

como “degrau superior, que surgiu para eliminar ou superar formas e níveis de

mobilização e organização que existiram na sociedade brasileira nos anos

1970/80, pois esta é uma visão etapista, linear e evolutiva”. (GONH, 2004, p.p. 23

e 29) Esses novos espaços públicos vem somar-se aos demais na busca e

exercício da participação no âmbito de um ideal democrático marcado por

relações de parceria entre a sociedade e o poder público. Estas, por sinal,

remontam a década de 1930, quando os conselhos nacionais de educação e

saúde participaram do processo de formulação de políticas públicas6.

Os processos de participação e descentralização contribuíram de certa

forma, para a instauração de uma nova governança, a qual “tende a associar, aos

processos de decisão, diferentes participantes públicos ou privados, que se

6 Ver reportagem sobre a importância da participação social no país através do

linkhttp://www.cartacapital.com.br/politica/participacao-popular-foi-fundamental-na-historia-recente-

do-brasil-9671.html

Page 104: Fundamentos Conceituais

99

deparam com problemas cada vez mais complexos”. Há um compartilhamento do

ideal que gravita em torno da redução das assimetrias de poder e informações, a

fim de se ter um maior domínio dos problemas. Mas existe também “temor de

transformar a ação participativa em algo rotineiro que, em uma busca de

aceitabilidade social, pode se assemelhar a uma gestão mais ou menos

corriqueira dos conflitos e a um projeto de pacificação contínua” (BILLAUD, 2014,

p.p. 141e 144). De qualquer forma, embora a participação tenha se tornado

denominador comum no terreno de embates políticos, econômicos e sociais, a

mesma não pode ser vista como uma panaceia, nem a sociedade civil como um

todo homogêneo.

Page 105: Fundamentos Conceituais

100

7 Referências

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