Fundo de Desenvolviemnto Distrital.docx

ÍndiceIntrodução........................................................................................................................................1

Objectivos:.......................................................................................................................................2

Geral:...........................................................................................................................................2

Específicos:..................................................................................................................................2

Conceptualização.............................................................................................................................2

Contextualização..............................................................................................................................6

Génese e evolução do Fundo de Desenvolvimento Distrital (FDD)...........................................6

Enquadramento teórico do Fundo de Desenvolvimento Distrital....................................................8

Que tipo de política pública é o Fundo de Desenvolvimento Distrital?......................................8

Características do Fundo de Desenvolvimento Distrital como política pública..........................9

Formulação do FDD......................................................................................................................10

Processo decisório.........................................................................................................................11

Implementação do FDD.................................................................................................................12

Avaliação do FDD.........................................................................................................................12

Impacto......................................................................................................................................15

Constrangimentos do Fundo de Desenvolvimento Distrital..........................................................19

Recomendações ao Fundo de Desenvolvimento Distrital.............................................................20

Referências Bibliográficas.............................................................................................................21

Legislação..................................................................................................................................22

Anexos.......................................................................................................................................23

Análise e Avaliação do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Introdução

O presente trabalho, constituí um estudo científico sobre o Fundo de Desenvolvimento Distrital

(FDD), aprovado pelo Decreto n˚ 90/2009 de 15 de Dezembro1 do Conselho de Ministros. Este

trabalho, procura analisar e avaliar o FDD com base nos instrumentos teórico-metodológicos

aprendidos durante as aulas da disciplina de Análise e Avaliação de Políticas Públicas.

Procuramos analisar o ciclo desta política pública, isto é, todas as suas fases desde a formulação,

o processo decisório, implementação e por fim, a avaliação.

Para dar alicerces ao ciclo, submetemos o FDD à tipologia de políticas públicas avançadas por

Theodore Lowi citado por Souza (2006)2, e apresentamos as características do FDD como

política pública. Sem se esquecer da definição dos principais conceitos usados durante o trabalho

e o uso de modelos para melhor explicar o ciclo desta política pública, já citado no parágrafo

anterior.

O FDD visa financiar acções que estimulem o empreendedorismo no nível local de pessoas

pobres, mas economicamente activas e que não têm acesso ao crédito bancário; actividades de

produção e comercialização de alimentos, criação de postos de trabalho permanentes ou

sazonais, assegurando a geração de rendimento; acções que visem melhorar as condições de vida

relacionadas com as actividades económicas e produtivas das comunidades locais, mediante a

concessão de empréstimos reembolsáveis. (CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE

MOÇAMBIQUE, 2009).

1CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOÇAMBIQUE. Decreto número 90/2009 de 15 de Dezembro, que aprova o regulamento do fundo distrital de desenvolvimento. Maputo: Boletim da República, 2009. 2 SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45.

Orientadores: Dr. Chico Faria & Dr. Hinervo Marqueza Página 1


Objectivos:

Geral:

Analisar o Fundo de Desenvolvimento Distrital como política pública.

Específicos:

Descrever o ciclo do FDD como política pública;

Indicar que tipo de política pública é o FDD;

Caracterizar o FDD como política pública;

Apresentar os constrangimentos do FDD.

Conceptualização

Para melhor percepção do trabalho materializado torna-se necessário definir alguns conceitos

que vão ser utilizados: o Fundo de Desenvolvimento Distrital (FDD), política pública,

descentralização, eficácia, eficiência, efectividade, relevância, impacto e sustentabilidade.

Fundo de Desenvolvimento Distrital

O Decreto nº 90/2009 de 15 de Dezembro3, define o FDD como uma instituição pública dotada

de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, que se destina a captação e

gestão de recursos financeiros provenientes de orçamento do Estado, dos recebimentos dos

empréstimos concedidos (sujeitos à aplicação de taxas de juros) e fundos concedidos por

instituições nacionais ou internacionais a título de donativo.

Política pública

Como afirma Souza (2006), “não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que

seja política pública”. Porém os esforços de definir este conceito são vários, pois cada

autor, define segundo o seu contexto sócio-político e económico.

3 CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOÇAMBIQUE. Decreto número 90/2009 de 15 de Dezembro. que aprova o regulamento do fundo distrital de desenvolvimento. Maputo: Boletim da República, 2009.



Para Cloete & Coning apud Sitoe e Lumbela (2013)4, Política Pública é uma declaração

de intenção do sector público, incluindo, algumas vezes, um programa de acção mais

detalhado, para consubstanciar objectivos normativos e empíricos, com vista a melhorar

ou resolver problemas e/ou necessidades percebidos de um modo específico e deste

modo, conseguindo atingir mudanças pretendidas nessa sociedade.

Segundo Jenkins (19785, Políticas públicas são um conjunto de decisões interrelacionadas

tomadas por um actor político ou grupo de actores políticos preocupados (concerned)

com a selecção de objectivos e metas e os meios para alcança-los dentro de uma situação

específica onde estas decisões deveriam, em princípio, estar com aqueles actores que

podem alcançar.

“A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre

política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que

diferença faz”. (SOUZA, 2006, p. 24)

Apresentamos estas definições, pois, pensamos que são as que mais se integram no contexto do

FDD, uma vez que este, é um mecanismo governamental de afectação de recursos financeiros

directamente aos distritos com a finalidade de combater a pobreza nas áreas rurais.

Descentralização

Neste trabalho é imprescindível debruçar sobre a descentralização, pois esta é necessária

na percepção do FDD, pois este vai estar na alçada dos Órgãos Locais do Estado,

concretamente a nível dos Distritos. Os Órgãos Locais do Estado consubstanciam uma

forma de descentralização, a descentralização administrativa ou desconcentração.

Para Cistac (2001)6 a descentralização verifica-se “quando certos interesses locais são

atribuídos a pessoas colectivas territoriais cujos órgãos são dotados de autonomia

podendo actuar livremente no desempenho dos poderes legais apenas sujeitos a

fiscalização da legalidade dos seus actos pelos tribunais.”

4 SITOE, Eduardo; LUMBELA, Selcia. Módulo de Planificação, Análise e Avaliação de Políticas Públicas. Maputo, 2013. 5 JENKINS, William. Análise de Políticas: Uma perspectiva política e organizacional. São Paulo: Forense, 1978.6 CISTAC, G. Manual de Direito das Autarquias Locais. Maputo: Livraria Universitária. 2001.



Por sua vez Mazula (1998)7 define a descentralização como sendo a criação de entidades

autónomas distintas do Estado, paralelas a ele. Desaparece a hierarquia administrativa,

surge um relacionamento entre pessoas jurídicas diferentes, com atribuições e

responsabilidades juridicamente definidas pela lei.

Para Souza (s/d), descentralização administrativa ou desconcentração refere-se à

dispersão da capacidade administrativa para executar decisões tomadas pelos decisores

políticos8.

Descentralização administrativa ou desconcentração é o sistema de organização

administrativa em que o poder decisório se reparte entre superior e um ou vários órgãos

subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão

daquele. (Freitas do Amaral, 2008).

Impacto

É o resultado do programa que pode ser atribuído exclusivamente às suas acções, após a

eliminação dos efeitos externos. É o resultado líquido do programa.

Eficácia

É a relação entre alcance de metas e tempo ou, em outras palavras, é grau em que se

alcançam os objectivos e metas do programa, em um determinado período de tempo, sem

considerar os custos implicados.

Castro (2006), afirma que eficácia é uma medida normativa do alcance dos resultados.

Para (COHEN; FRANCO, apud Cavalcante), "A eficácia refere-se ao ‘[...] grau em que

se alcançam os objectivos e metas do projecto da população beneficiária, em um

determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados’". "Desta

forma, a eficácia de uma política pública está relacionada aos resultados que o programa

produz sobre a sua população beneficiária (efeitos) e sobre o conjunto da população e do

meio ambiente (impactos)."

7 MAZULA, A.. Quadro institucional dos distritos municipais – apresentação In: MAZULA, A. et al. Autarquias Locais em Moçambique. Antecedentes e Regime Jurídico. Lisboa – Maputo: ed. UEM 1998.8 SOUZA, Celina. Descentralização: discussão conceptual e referências à experiência brasileira. Obra não publicada



Eficiência

Eficiência é a relação entre custo e benefícios, onde se busca a minimização do custo

total para uma quantidade de produto, ou a maximização do produto para um gasto total

previamente fixado.

Segundo Cavalcanti9, “a eficiência de uma política pública refere-se à optimização dos

recursos utilizados, ou seja, o melhor resultado possível com os recursos disponíveis.”

Efectividade

Efectividade é a relação entre os resultados e o objectivo. “É a medida do impacto ou do

grau de alcance dos objectivos.” (Cohen e Franco, 2004, apud Cunha.)10

Ainda sob visão de Castro (2006)11, “A efectividade, na área pública, afere em que

medida os resultados de uma acção trazem benefício à população. Ou seja, ela é mais

abrangente que a eficácia, na medida em que esta indica se o objectivo foi atingido,

enquanto a efectividade mostra se aquele objectivo trouxe melhorias para a população

visada.”

Efectividade: “é o mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é

averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas acções estatais, deixando

claro que sectores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais.” Torres,

(2004)12.

9 CAVALCANTI, M. M. A. avaliação de políticas públicas e programas governamentais - uma abordagem conceitual. 10 CUNHA,C.G.S. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: tendências recentes e experiências no Brasil. Brazil11 CASTRO, R. B. Eficácia, Eficiência e Efectividade na Administração Pública. 30. Ed. Brazil: ANPAD, 2006.12 CAVALCANTI, M. M. A. avaliação de políticas públicas e programas governamentais - uma abordagem

conceitual.



Sustentabilidade

Barbier (1987) citado por Menkes (2004), sugere que o desenvolvimento sustentável

pode ser visto como uma interacção entre três sistemas: ambiental, económico e social. O

objectivo geral do desenvolvimento sustentável é maximizar as metas que perpassam

estes três sistemas em direcção a um processo adaptativo de trade-off. Essas metas

seriam, resumidamente, o atendimento e a satisfação das necessidades básicas, protecção

e utilização óptima do meio ambiente e reforço de grupos e comunidades.

A sustentabilidade exige estratégias que englobem as dimensões políticas, social,

científica, tecnológica, económica e ambiental, dentro de uma óptica sistémica. Não há

mais lugar para a visão uni disciplinar, quando se está diante de problemas complexos

como aqueles que gravitam em torno do conceito de sustentabilidade.

Relevância

Segundo Figueiredo (1977)13, “Relevância é considerada como uma propriedade em um

processo de comunicação, sequência de eventos onde algo chamado informação é

transmitido de um objecto (fonte) a outro (destinatário). O processo é frequentemente de

retroalimentação.”

Contextualização

Génese e evolução do Fundo de Desenvolvimento Distrital (FDD)

As primeiras experiências-piloto de planificação e orçamentação descentralizada em

Moçambique com foco nos distritos foram implementadas entre 1998 e 2005 na província de

Nampula. Financiadas pelo fundo das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNCDF),

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Embaixada da Holanda, estas

experiências-piloto inseriam-se no Programa de Planificação e Financiamento Descentralizado

(PPFD). Esta iniciativa fundamentava-se na crença de que o desenvolvimento local dependia do

grau de descentralização e desconcentração de responsabilidades e recursos e da participação

13 FIGUEIREDO, L. M. O conceito de relevância e suas implicações. Brazil: IBICT/CTR,1977.



comunitária na planificação e implementação de actividades do sector público local. Estas

actividades tinham como foco o desenvolvimento de infra-estruturas, o fortalecimento da

capacidade institucional e a articulação de objectivos e prioridades da planificação, não apenas o

financiamento de actividades individuais (Castel-Branco, 2003 e 2010: 47; Faria e Chichava,

1999: 32). Estas iniciativas com foco nos distritos eram também propaganda dos políticos

(exemplo: Ex-Presidente Armando Emílio Guebuza14) uma vez que estes destacavam a

importância do distrito como estrutura administrativa central ao desenvolvimento do país, isto é,

distrito como base de desenvolvimento.

Até finais de 2009, a designação oficial era Orçamento de Investimento de Iniciativa Local

(OIIL), sendo também chamado de Fundo de Investimento para Iniciativas Locais (FIIL), que foi

reformulado tornando-se o FDD, embora na sua essência seja continuidade do OIIL.

O OIIL foi criado pela Lei nº 12/2005, de 23 de Dezembro, que aprovou o orçamento de Estado

para o ano 2006. Esta lei fixa um limite orçamental de investimento público de iniciativa privada

cuja responsabilidade de execução era delegada aos governos distritais. Esses projectos deviam

obedecer a um princípio que era o da produção de comida e geração de renda e com impacto

junto às populações locais. (SANDE, 2011, p. 207)

Em 2006, o Governo de Moçambique (GdM) introduziu o Orçamento de Investimento de

Iniciativa Local (OIIL), popularmente conhecido por “7 Milhões”, para contribuir para a redução

da pobreza através do financiamento de projectos individuais de produção de comida e de

geração de emprego e de renda. O nome popular do OIIL, 7 milhões, é derivado do facto de, nos

seus primeiros anos, terem sido atribuídos 7 milhões de meticais a cada distrito rural,

independentemente das características económicas, demográficas e territoriais do distrito. Ao

longo do tempo, os montantes monetários foram alterados significativamente e já não são

idênticos para todos os distritos. Mas o nome popular, sete milhões, prevaleceu. (SANDE, 2011,

p. 207)

Ainda em 2006, o Governo de Moçambique iniciou a implementação do programa dos “7

Milhões” adstritos às administrações distritais sob a direcção dos Conselhos Consultivos

Distritais (CCD). A iniciativa visava generalizar a experiência de descentralização dos

programas pilotos e concretizar a implementação da Lei dos Órgãos Locais de Estado (LOLE) e

14 Entrevista à Televisão de Moçambique, 27.01.2008



o respectivo regulamento (RELOLE) de 2003 e 2005 respectivamente. Uma vez que tanto a Lei

n° 8/2003 de 19 de Maio15 quanto o Decreto n° 11/2005 de 10 de Junho16 estabelecem que “o

distrito é a unidade territorial principal da organização e funcionamento da administração local

do Estado e a base da planificação do desenvolvimento, económico, social e cultural da

República de Moçambique”.

Em finais de 2009, o OIIL foi transformado em Fundo Distrital de Desenvolvimento (FDD), com

personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, gerido localmente. O FDD é

tutelado pelo Governador provincial que homologa os planos e relatórios de actividades, autoriza

a recepção de donativos e abertura de contas e realiza inspecções regulares. A execução das

actividades do FDD é da responsabilidade dos CCD. Assim, o FDD pode recorrer aos

reembolsos, às subvenções do Estado, donativos e fundos comunitários para dar crédito às

pessoas pobres (Conselho de Ministros apud Sande, 2011)

Enquadramento teórico do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Que tipo de política pública é o Fundo de Desenvolvimento Distrital?

No âmbito da descrição da política, é pertinente classificar a tipologia da política pública em

análise (Fundo de Desenvolvimento Distrital).

Theodore Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política

pública, elaborada através de uma máxima: a política pública faz a política. Com essa máxima

Lowi quis dizer que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de

rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas. (SOUZA,

2006, p. 28)

Dos quatro formatos apresentados por Lowi, o Fundo de Desenvolvimento Distrital, vai ajustar-

se mais ao terceiro, que segundo o autor "é o das políticas redistributivas, que atingem maior

número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e

ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas sociais universais, o sistema

tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento." (SOUZA, 2006,

p. 28)

15 Lei n° 8/2003 de 19 de Maio. Capítulo II. Artigo 12. Número 1.16 Decreto n° 11/2005 de 10 de Junho. Título II. Artigo 10. Número 1.



Segundo Guebuza (2009), os “7 milhões” são para “a população que tem neste fundo a sua

única alternativa para gerar comida, emprego e renda, reduzindo, assim, o nível de pobreza”.

Características do Fundo de Desenvolvimento Distrital como política pública

1. Institucional: esta foi elaborada ou decidida pela autoridade formal legalmente constituída no

âmbito de sua competência, neste caso o Governo de Moçambique, uma vez que este constitui o

ás do poder executivo, e cabe ao último a verificar a execução das leis, uma vez que esta

iniciativa visava generalizar a experiência de descentralização dos programas pilotos e

concretizar a implementação da Lei dos Órgãos Locais do Estado (LOLE) e o respectivo

regulamento (RELOLE) de 2003 e 2005 respectivamente.

2. Decisória: a política é um conjunto/sequência de decisões, relativas à escolha de fins e/ou

meios, de curto e longo prazo, numa situação específica e como resposta à problemas e

necessidades, isto é, a iniciativa é descrita pelas autoridades públicas como um dos instrumentos

fundamentais de materialização dos planos quinquenais do governo, das estratégias de combate

da pobreza, da Estratégia de Desenvolvimento Rural, da Revolução Verde, do Plano de Acção de

Produção de Alimentos, reflectindo a preocupação do governo pela participação dos cidadãos,

redistribuição e partilha de recursos e poder entre o governo central e local, pela afirmação,

autonomia e empoderamento dos pobres nos distritos rurais, etc.

3. Comportamental: neste caso ela implica uma acção, pois a contribuição do FDD para a

redução da pobreza rural (no distrito) é concretizada por via da dinamização da actividade

produtiva rural levada a cabo, maioritariamente, por pessoas pobres sem acesso ao crédito dos

mercados financeiros formais, para além de estimular a participação da comunidade e indivíduos

no desenvolvimento local.

4. Causal: é produto de acções que tem efeito no sistema político.

Os Conselhos Consultivos Distritais passaram a ter um papel preponderante nas decisões

distritais com o surgimento dos “7 Milhões”, pois antes disso eram apenas um mero instrumento

político sem poder de influenciar decisões importantes no distrito. (Guebuza, 2009; Valá, 2010:

36).



Formulação do FDD

“As políticas públicas, uma vez que regulam os direitos do cidadão, têm sua origem na

Constituição do determinado país. Esta, ao determinar as competências do Estado, é a primeira

referência legal para a elaboração, execução e avaliação das políticas públicas.”17

A Constituição da República de 2004 versa sobre os Órgãos Locais do Estado, e estabelece que

estes têm com “função a representação do Estado ao nível local para a administração e o

desenvolvimento do respectivo território e contribuem para integração e unidade nacionais”18.

Também preconiza que “no seu funcionamento, os órgãos locais do Estado, promovendo a

utilização dos recursos disponíveis, garantem a participação activa dos cidadãos e incentivam a

iniciativa local na solução dos problemas das comunidades”19. Tal é o caso do FDD.

O FDD entra na pauta pública através do processo político (iniciativa dos políticos),

considerando que “o fundo de ‘7 milhões’ (...) foi uma das invenções políticas mais prestigiosas

do Presidente Guebuza.”20

O processo de formulação começa através da adopção pelo legislativo, de um dispositivo legal,

que no presente caso corresponde ao Decreto n˚ 90/2009 de 15 de Dezembro, aprovado pelo

Conselho de Ministros, no exercício da sua função legislativa.

Com o objectivo de analisar a formulação do FDD, o grupo achou pertinente o uso do modelo

elitista. Para a discussão do modelo elitista, usamos como base a sistematização do Thomas Dye

(2012:23-25), pois julgamos que o texto apresenta uma boa sistematização daquilo que é o

modelo elitista.

Assim, ele refere que, as políticas públicas podem também ser vistas como espelhando as

preferências e valores da elite governante. Os teóricos do elitismo referem que "o povo" é

apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda, na verdade, a opinião

das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. Assim, as

17 DIAS, Reinaldo. Políticas Públicas: Princípios, propósitos e processos. São Paulo: Almedina, 2012.18 Constituição da República de Moçambique (2004). Título XII, Capítulo IV. Artigo 262.19 Constituição da República de Moçambique (2004). Título XII, Capítulo IV. Artigo 263. Número 2.20 FORQUILHA, Salvador Cadete & ORRE, Aslak (2010) Uma iniciativa condenada ao sucesso. O fundo distrital dos 7 milhões e suas consequências para a governação em Moçambique. p. 169.



políticas públicas, na realidade, traduzem as preferências das elites. Os administradores e os

funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. As políticas fluem

"de cima para baixo", das elites para as massas; não se originam nas demandas das massas.

Processo decisório

De acordo com Howlett, Ramesh e Perl (2009) citados por SITOE & LUMBELA (2013), o

processo decisório constitui-se numa fase peculiar onde os políticos tomam a decisão em relação

à melhor alternativa a ser adoptada.

Segundo Pedone (1986), “nas formações sociais liberal-democrático-capitalistas, o processo

decisório é produto do livre jogo de influências e de poder entre grupos de pressão organizados

que defendem interesses individuais declarados publicamente.” Este tipo de caso, regista-se em

Moçambique uma vez que existem grupos de pressão tais como as organizações da sociedade

civil, que pressionam para a tomada de decisão por parte dos políticos, pois estes é que tem

poder de decidir sobre as políticas públicas.

Segundo SITOE & LUMBELA (2013, p. 30), na fase do processo decisório os principais actores

são:

Conselho de Ministros;

Comissões Interministeriais;

Assembleia da República;

Presidente da República; e

Conselho de Estado.

Para o caso do FDD, os principais actores são o Conselho de Ministros, o Presidente da

República.

Para analisar o processo decisório o grupo usou o modelo incremental. “Os modelos do

incrementalismo foram defendidos por autores como Charles Lindblom e David Braybrookee se

afiguram como a principal alternativa de explicação dos modelos racionais de tomada de decisão.

Como refere Heidemann (2006), de acordo com Lindblom, os administradores públicos não

usam métodos racionais ou abrangentes ou nas suas decisões. Pelo contrário, por razões diversas

(tais como a falta de informação completa e acurada sobre a natureza do problema), eles



"avançam sem esforço, rumo ou planeamento", isto é, decidem de modo incremental, praticando

pequenas variações a partir de uma situação dada.” (Sitoe e Lumbela, 2013, p. 42)

O próprio dispositivo legal do FDD21, deixa claro que “são transferidos para Fundo Distrital de

Desenvolvimento todos os valores reembolsados e por reembolsar pelos beneficiários dos

projectos financiados no âmbito do Orçamento de Investimento de Iniciativa Local”22.

Implementação do FDD

Van Meter e Van Horn apud Ham & Hill (1993), definem o processo de implementação como

“as acções de indivíduos (ou grupos) públicos ou privados que são dirigidos à consecução de

objectivos previamente estabelecidos mediante decisões acerca das políticas”.

“De forma bastante simples, a fase de implementação implica a colocação em acção daquilo que

foram as decisões tomadas, ou seja, a execução e materialização da política pública.” (Sitoe &

Lumbela, 2013)

Para analisar o processo de implementação podemos utilizar o modelo Bottom-up, uma vez que,

neste processo destaca-se o papel do Conselho Consultivo Distrital e do Presidente do Conselho

Consultivo Distrital em cada Governo provincial.

Avaliação do FDD

Segundo Lima Júnior, et. al. apud Figueredo & Figueredo (s/d, p. 108), o processo de avaliação

pode ser definido como: "A análise crítica do programa (política) com o objectivo de apreender,

principalmente, em que medida as metas estão sendo alcançadas, a que custo, quais os processos

ou efeitos colaterais que estão sendo activados (previstos ou não previstos, desejáveis ou não

desejáveis) indicando novos cursos de acção mais eficazes"

Como refere Theodoulou (2012), a avaliação tem como objectivo central determinar se as

políticas/programas/projectos implementados estão a alcançar os objectivos pré-determinados.

Para Sitoe e Lumbela (2013) avaliação de uma política pública é um exame objectivo,

sistemático e empírico dos efeitos das políticas/ programas/ projectos existentes para os seus

21 CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOÇAMBIQUE. Decreto número 90/2009 de 15 de Dezembro, que aprova o regulamento do fundo distrital de desenvolvimento. Maputo: Boletim da República, 2009.22 Decreto número 90/2009 de 15 de Dezembro. Artigo 4.



grupos-alvo em termos das metas a serem alcançadas, onde se procura determinar até que ponto

as acções implementadas vão de encontro aos objectivos previamente estabelecidos.

“A OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico) desenvolveu e

aprovou critérios de avaliação que são: relevância, eficácia, eficiência, efectividade, impacto e

sustentabilidade.” (Sitoe e Lumbela, 2013, p. 55)

Relevância

O FDD é uma importante ferramenta para redução da pobreza no país. Dentre os aspectos

positivos está o carácter participativo da comunidade na gestão desses fundos. Neste ponto é

importante salientar que o grupo olhou para a incidência no público-alvo. Dizer que o FDD é

importante porque a política visa satisfazer os anseios dos cidadãos e que por esta via o governo

partiu da base da estrutura administrativa que são os distritos. Esta é uma das formas de actuação

do governo na prossecução de um dos seus objectivos que é a satisfação das necessidades

colectivas neste caso concreto.

Eficácia

Para a OCDE, o critério da eficácia visa analisar até que ponto os objectivos traçados foram

alcançados. Para o FDD, podemos dizer que os objectivos não foram alcançados, uma vez que,

constituíam seus objectivos:

a) Acções que com o objectivo de estimular o empreendedorismo, a nível local, de pessoas

pobres mas economicamente activas e que não tem acesso ao crédito bancário;

b) Actividades de produção e comercialização de alimentos, criação de postos de trabalho,

permanentes ou sazonais, assegurando a geração de rendimento;

c) Outras acções que procuram melhorar as condições de vida, relacionadas com as actividades

económicas e produtivas das comunidades.

Porém estes não foram alcançados na medida em que privilegiou-se “os “7 Milhões” para

financiar a construção de infra-estruturas distritais” (Sande, 2011, p. 211)



Efectividade

O critério da efectividade para OCDE responde a questão p “Até que ponto o alcance do

resultado coincide com os objectivos pré-estabelecidos”?

Os objectivos do FDD não foram alcançados porque a filosofia, directrizes e motivação da

iniciativa não estiveram sempre claras para os beneficiários nem para os técnicos e funcionários

seniores do Estado. Por exemplo, em 2006, cada distrito usou os “7 Milhões” para financiar a

construção de infra-estruturas distritais como postos policiais, casas de funcionários públicos nos

distritos, pontes, unidades sanitárias, escolas, armazéns, represas e diques de irrigação, entre

outras infra-estruturas públicas, de acordo com as prioridades distritais, em parte como forma de

materializar o Plano Económico e Social e o Orçamento Distrital (PESOD) (Rafael apud Sande,

2011).

O uso dos “7 Milhões” para a construção de infra-estruturas públicas no distrito gerou uma

polémica no seio do governo, nos beneficiários e na sociedade em geral. O governo central

acusava as administrações distritais de terem feito um “desvio de fundos” para financiar infra-

estruturas públicas em vez de actividades produtivas privadas. Por outro lado, as administrações

distritais argumentavam que o foco do investimento em infra-estruturas públicas era vital para a

dinamização dos distritos e para a redução da pobreza e, por isso, prioritário. Em adição, os

distritos argumentavam que as orientações, instruções e directrizes sobre a utilização dos fundos

dos “7 Milhões” não estavam claras, o que dava espaço para os CCD e administradores distritais

decidirem sobre as prioridades locais (Notícias,17/04/2007; Forquilha, 2010). De facto, a posição

do governo nesta altura, que criticava o uso do OIIL para financiar as iniciativas locais das

administrações distritais (infra-estruturas sociais, económicas e públicas) entrava em contradição

com as Orientações Metodológicas emitidas pelo Gabinete do Ministro das Finanças através do

Ofício nº 101/GM/MF/2006 datado de 12 de Maio de 2006, que ilustram parcialmente a fonte da

confusão sobre a aplicação dos fundos. Este ofício diz claramente que os fundos deviam ser

direccionados para: (i) infra-estruturas socioeconómicas “de interesse público cuja intervenção

pode em grande medida ter resposta ao nível local privilegiando-se o envolvimento de

empreiteiros e artesãos locais” e; (ii) actividades de promoção de desenvolvimento local de

impacto no combate à pobreza. O mesmo ofício indica os procedimentos técnicos para a



execução dos fundos. Isto sugere que, em princípio, era possível usar o dinheiro para infra-

estruturas locais que, de acordo com a interpretação local, significava também infra-estruturas

públicas no geral tanto para viabilizar os projectos individuais como para viabilizar económica e

socialmente o distrito no seu todo. (Sande, 2011)

Impacto

Avaliar impacto implica procurar perceber quais as mudanças positivas e negativas produzidas

por um determinado programa/projecto, directa ou indirectamente, intencionalmente ou não. O

exame deve referir-se tanto aos resultados desejados como os indesejados e deve incluir os

aspectos positivos e negativos (SITOE, LUMBELA, 2013).

Impacto: O caso do Distrito de Marracuene.

Um dos maiores desafios ao Distrito consiste na capacidade de responder as preocupações da

população local e isso, passa pela melhoria da capacitação institucional e técnica, quer ao nível

da Administração Pública, assim como nos diversos organismos associados ao processo de

desenvolvimento local. De acordo com Valá (2009)23, os sete milhões asseguraram-se como um

instrumento concreto de intervenção para que os pequenos agentes económicos dos distritos

viabilizassem as suas ideias. Este fundo contribui para o empoderamento económico das

populações a nível local e deste modo, para o desenvolvimento local. O mesmo sustenta que os

“sete milhões” estão a contribuir para mudar Moçambique, aumentando a produção de alimentos,

gerando emprego, renda para famílias rurais. O autor refere ainda, que em resultado da

implementação do OIIL, muitos distritos passaram a vender a sua produção para fora dos seus

limites territoriais, como consequência do aumento da produção local.

No contexto de Marracuene, os beneficiários do FDD sustentam que o mesmo melhorou as suas

vidas, a título de exemplo, alguns melhoraram as suas actividades agrícolas, passando de

agricultura de subsistência para a de rendimento familiar como na produção de alimentos para a

venda ao nível local, outros abriram estabelecimentos comerciais enquanto antes praticavam

essas actividades no quintal de casa as chamadas Barracas24, como nos disse dentre vários o Sr.

23 VALÁ, Salim (2004). Participação Comunitária, Descentralização e o Papel do Estado : entre o Ideal e a Realidade no “Moçambique Rural”. Maputo: DNDR/MADE24 Assembleia Provincial Maputo. Resolução nº 53/AP/2006 de 22 de Novembro. Postura sobre comércio ambulante em lugar fixo



Fairuze Valgy Raná disse em declaração a uma entrevista feita pelo grupo (representado pela

Yassira Sadiro Lacá) e disse o seguinte:

[“…recebi 375. 264 Meticais e 56 centavos, comprei um terreno (15 por 30), comprei material

de construção, chamei o pedreiro e construi uma loja muito mais grande e melhor que aquela

barraca que tinha em casa e o dinheiro ajudou muito para melhorar a minha vida …” “…aqui

no posto administrativo de Machubo, temos muita gente que está beneficiar-se dos 7 milhões e

com esse dinheiro melhoraram as suas vidas e contribuíram para o crescimento do posto …”]

O Governo distrital defende que os resultados são positivos, mas não apresenta resultados que

tem em conta os indicadores de desenvolvimento, nem os objectivos definidos pelo governo no

âmbito do FDD. Por outro lado, os mutuários sustentam que melhoraram de vida depois de se

beneficiarem, que algumas pessoas foram empregues como resultado da implementação do FDD,

mas sem resultados práticos que nos levem a acreditar que o distrito está a desenvolver por via

do fundo. Para compreender melhor a contribuição do FDD ao desenvolvimento local

analisamos projectos financiados e o número de emprego e rendimentos gerados por eles.

Impacto: O caso de Pafuri

O Fundo dos “sete milhões” atribuídos anualmente a cada um dos 128 distritos moçambicanos

está a mudar significativamente a vida dos cidadãos, ao providenciar diverso tipo de serviços que

facilitam o desenvolvimento comunitário.

Exemplo disso vem do Posto Administrativo de Pafuri, distrito de Chicualacuala, na província

meridional de Gaza, onde já foram alocados cumulativamente 10,9 milhões de meticais (um

dólar norte-americano equivale a cerca de 30 meticais) desde 2006, ano em que o Governo

central institucionalizou o fundo. Naquele ponto do país, o montante financiou um total de 210

projectos, dos quais 138 de produção de comida, 61 de geração de rendimentos e 11 de geração

de emprego. Graças a esta iniciativa, Pafuri criou condições para irrigar campos de produção

agrícola, adquiriu tractores para a lavoura e uma moageira para o processamento de milho, e

apetrechou estabelecimentos comerciais com produtos de primeira necessidade. Fonte

governamental de Pafuri indicou que estes projectos criaram postos de emprego, beneficiando

143 homens, 67 mulheres. A fonte destaca que, durante o primeiro semestre do presente ano,



foram financiados com base neste fundo 19 projectos dos quais 11 de produção de comida, dois

de geração de renda e seis de emprego, beneficiando 12 homens e 7 mulheres25.

Apresentação gráfica do impacto do FDD

2010 2011 2012 20130

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Projectos financiadosGeração de EmpregoGeração de RendaProdução de Alimentos

O presente gráfico revela o impacto do FDD no Posto Administrativo de Pafuri, e com o mesmo

podemos perceber que neste Posto Ad. o ano de 2011 é considerado o melhor em termos

medianos no que tange aos projectos financiados, geração de emprego, geração de renda e

produção de alimentos, em comparação com outros anos aqui apresentados.

Sustentabilidade

25Fonte:http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto-positivo pafuri.html#ixzz3WpFyZncY .


http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto-positivo%20pafuri.html#ixzz3WpFyZncY

http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto-positivo%20pafuri.html#ixzz3WpFyZncY


O governo entende que o dinheiro alocado desde 2006, quando o fundo foi criado para financiar

iniciativas de produção de comida e geração de emprego, já é suficiente para assegurar a

sustentabilidade do programa.

Segundo o jornal notícias, desde 2006, cada um dos 128 distritos do país, com excepção dos

distritos da cidade de Maputo e capitais provinciais, receberam um total de 35 milhões de

meticais, o equivalente à 1.3 milhões de dólares norte-americano.

``Teoricamente, em cada distrito têm cerca de 35 milhões de meticais nas mãos dos mutuários

resultantes dos seis anos da vigência do programa´´, disse Cuerenia, acrescentando que ``sabe-se

que em 2006 e princípios de 2007 parte do dinheiro foi usado para financiar actividades dos

governos distritais e, por ai, podemos falar de 20 milhões nos distritos´´.

Um dos problemas verificados logo depois da criação deste fundo está relacionado com a má

percepção do espírito do programa. Muitos governos distritais aplicaram o dinheiro na

reabilitação de infra-estruturas, incluindo suas próprias casas, ao invés de o aplicar na produção

de comida e geração de emprego.

Por outro lado, mesmo depois de se esclarecer esse equívoco, surgiu e ainda existe o problema de

reembolso dos fundos pelos mutuários, estando, em alguns distritos, ainda abaixo de 10 por

cento.

Entretanto, Cuereneia reconheceu que os níveis de reembolso dos fundos continuam muito baixo

em relação as expectativas, mas adiantou que tal tem a ver com o tempo de maturação dos

projectos financiados pela iniciativa.

Constrangimentos do Fundo de Desenvolvimento Distrital

Falta de pessoas especializadas para todas as áreas abarcadas pelo FDD na comissão

técnica de avaliação de projectos, o que exige um esforço adicional pessoal da comissão



na avaliação dos projectos, sem nenhuma contrapartida em relação ao

treinamento/formação nessas áreas;

Falta de meios próprios do fundo (financeiros dinheiro; e materiais combustível,

transporte adequado tendo em conta que muitos projectos encontram-se em locais de

difícil acesso) que permitam o acompanhamento dos projectos em execução adiando-se

assim as visitas de monitoria;

Falta de incentivos financeiros para as comissões de monitoria dos projectos em execução

formadas nos conselhos consultivos, fazendo com que as mesmas usem meios pessoais

para a efetivação das actividades de monitoria dos projectos;

Falta de meios financeiros/materiais para a deslocação dos membros dos conselhos

consultivos para as reuniões de deliberação dos FDD aos projectos, tendo estes de usar

seus próprios fundos ou se ausentando na maior parte das vezes;

Cobrança de resultados pelos níveis hierárquicos mais elevados à comissão sem tomar em

conta essa exiguidade de meios financeiros e materiais

Recomendações ao Fundo de Desenvolvimento Distrital

O primeiro desafio dos “7 Milhões” é como relacionar o seu impacto com o alargamento,

diversificação e expansão da base produtiva local. Isso implica perceber e analisar as condições

infra-estruturais e institucionais que tornam os projectos individuais viáveis. Mais dinheiro

distribuído aos indivíduos precisa de ser acompanhado por uma estratégia de criação de serviços



de apoio complementares. Isso implica também enquadrar os “7 Milhões” na estratégia de

investimento público e privado e na estratégia de expansão do sistema financeiro em

Moçambique.

O segundo desafio é que a iniciativa precisa de gerar uma base de dados e informação mais

consistente, detalhada, de modo a permitir uma análise desagregada, rigorosa e mais profunda. A

informação disponível não permite perceber nem capta a relação dinâmica entre estruturas,

instituições e agentes económicos e políticos relacionados com instituições e estruturas. Muita

dessa informação poderá vir, se houver uma melhoria nos mecanismos de monitoria de projectos

aprovados e de recolha de informação e disseminação da informação.

Referências Bibliográficas

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Brazil: ANPAD, 2006.

CAVALCANTI, M. M. A. avaliação de políticas públicas e programas governamentais -

uma abordagem conceitual.

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CUNHA,C.G.S. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais:

tendências recentes e experiências no Brasil. Brazil

DIAS, Reinaldo. Políticas Públicas: Princípios, propósitos e processos. São Paulo:

Almedina, 2012.

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FORQUILHA, Salvador Cadete & ORRE, Aslak (2010) Uma iniciativa condenada ao

sucesso. O fundo distrital dos 7 milhões e suas consequências para a governação em

Moçambique. p. 169.

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Guebuza, A Nossa Missão: O Combate Contra a Pobreza. Maputo: CEDIMO, 2009. pp.

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Ham, C; Hill, M. The policy process in the modern capitalist state. Trad. Amorim,

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JENKINS, William. Análise de Políticas: Uma perspectiva política e organizacional. São

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MAZULA, A. et al. Autarquias Locais em Moçambique. Antecedentes e Regime Jurídico.

Lisboa – Maputo: ed. UEM 1998.

PEDONE, Luís. Formulação, Implementação e Avaliação de Políticas Públicas. Brasília:

FUNCEP, 1986.

SITOE, Eduardo; LUMBELA, Selcia. Módulo de Planificação, Análise e Avaliação de

Políticas Públicas. Maputo, 2013.

SOUZA, Celina. Descentralização: discussão conceptual e referências à experiência

brasileira. Obra não publicada.

SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto

Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006.

TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administração pública

no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004.

VALÁ, Salim (2004). Participação Comunitária, Descentralização e o Papel do Estado :

entre o Ideal e a Realidade no “Moçambique Rural”. Maputo: DNDR/MADER



Legislação

CONSELHO DE MINISTROS DO GOVERNO DE MOÇAMBIQUE. Decreto número

90/2009 de 15 de Dezembro, que aprova o regulamento do fundo distrital de

desenvolvimento. Maputo: Boletim da República, 2009.

Constituição da República de Moçambique (2004).

Decreto n° 11/2005 de 10 de Junho.

Lei n° 8/2003 de 19 de Maio.

Assembleia Provincial Maputo. Resolução nº 53/AP/2006 de 22 de Novembro. Postura

sobre comércio ambulante em lugar fixo.

Entrevistas

Fairuze Valgy Raná – Beneficiário do Projecto do Fundo de Desenvolvimento Distrital no

Distrito de Marracuene.

Outras Fontes

Entrevista à Televisão de Moçambique, 27.01.2008.

http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto

positivo pafuri.html#ixzz3WpFyZncY.

Anexos


http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto-positivo

http://noticias.mmo.co.mz/2013/09/fundo-desenvolvimento-distrital-impacto-positivo


ANEXO 1: Relatório de participação dos Estudantes do grupo na Realização do Trabalho

Nomes Funções Percentagem %

Amélia Mário Guivala Colecta do material, supervisão da redacção e estruturação do trabalho.

19.2 %

Gerson Zandamela Agostinho Redacção do trabalho, correcção da redacção, 20.5 %



estruturação de aspectos de forma,

Hermínio Artur Muchanga Colecta de material, entrevistas e elaboração do trabalho.

19.9 %

Simão Francisco Alberto Elaboração do trabalho, redacção e supervisão da redacção.

21.4 %

Yássira Sadiro Lacá Entrevistas, redacção e supervisão de redacção 19 %

TOTAL 100%

ANEXO 2: Guião de Entrevista aos Beneficiários do Fundo de Desenvolvimento Distrital

1. Como fez para participar no concurso ao financiamento do Fundo de Desenvolvimento

Distrital?

2. Há restrições à participação no concurso ao financiamento do FDD? Se sim quais são?

3. Quanto tempo levou para saber se a sua candidatura foi aceite ou não?



4. Os critérios para a selecção dos candidatos ao financiamento eram claros para todos?

5. Quanto tempo ficou para receber o financiamento?

6. A entidade onde submeteu a candidatura clarificou o tempo de espera para o

financiamento?

7. De que forma ficou a saber que tinha sido chamado para aceder ao financiamento?

8. Em que forma o financiamento chega até ao candidato seleccionado?

9. O que é que fez com o financiamento obtido?

10. Quais são os mecanismos que a entidade financiadora estipulou para o procedimento de

reembolso do financiamento?

11. O tempo para reembolso é sustentável para o candidato que acedeu ao financiamento?

12. Está estabelecido pela entidade financiadora os mecanismos de responsabilização a quem

não reembolsar no prazo previamente acordado?


Documents

Fundo de Desenvolviemnto Distrital.docx