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GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA: PROPOSTA DE UM REFERENCIAL TEÓRICO Luiza de Castro Ferreira da Silva Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto COPPEAD de Administração Mestrado em Administração Orientador: Prof. Alexandre Medeiros Rodrigues, Ph.D. Rio de Janeiro 2011

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GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA: PROPOSTA DE

UM REFERENCIAL TEÓRICO

Luiza de Castro Ferreira da Silva

Universidade Federal do Rio de Janeiro

Instituto COPPEAD de Administração

Mestrado em Administração

Orientador: Prof. Alexandre Medeiros Rodrigues, Ph.D.

Rio de Janeiro

2011

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GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA: PROPOSTA DE

UM REFERENCIAL TEÓRICO

Luiza de Castro Ferreira da Silva

Dissertação submetida ao corpo docente do Instituto COPPEAD de

Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos requisitos

necessários à obtenção do grau de Mestre em Administração de Empresas.

Aprovada por:

Orientador

Alexandre Medeiros Rodrigues, Ph.D. (COPPEAD/UFRJ)

Rebecca Arkader, D.Sc. (COPPEAD/UFRJ)

Ismael da Silva Soares, D.Sc. (UFRJ)

Rio de Janeiro

2011

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FICHA CATALOGRÁFICA

Ferreira da Silva, Luiza de Castro

Gestão da Logística Humanitária: Proposta de um Referencial

Teórico / Luiza de Castro Ferreira da Silva. Rio de Janeiro: 2011

UFRJ/COPPEAD 2011.

Dissertação (Mestrado em Administração) – Universidade

Federal do Rio de Janeiro, Instituto COPPEAD de Administração

Orientador: Alexandre Medeiros Rodrigues

1. Logística. 2. Logística Humanitária. 3. Integração. 4.

Dissertação (Mestrado – UFRJ/COPPEAD). I. Rodrigues,

Alexandre (Orientador). II. Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Instituto COPPEAD de Administração. III. Título

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AGRADECIMENTOS

Aos meus queridos pais, Rosa Maria de Castro e José Cláudio Ferreira da

Silva, por todo o apoio durante os dois anos do mestrado.

Ao meu orientador, pela amizade e dedicação.

Aos professores Rebecca Arkader e Ismael da Silva Soares por terem

aceitado o convite de participar da banca.

Aos entrevistados que contribuíram com todo empenho para me passar uma

visão sincera e realista sobre os acontecimentos das Chuvas de Abril.

À Lucia Alves, do Centro de Operações Rio, e ao Victor Accioly, subprefeito

da Ilha do Governador, por terem possibilitado meu acesso a pessoas chave para a

realização das entrevistas e por toda a atenção que me deram.

Aos professores do COPPEAD por esses dois anos de muito aprendizado que

certamente serão fundamentais em minha vida profissional.

Aos funcionários da biblioteca e da secretaria acadêmica do COPPEAD, pelo

serviço excelente e por proporcionarem um ambiente maravilhoso para estudar.

Aos meus amigos do COPPEAD pelo aprendizado e pelos muitos momentos

de diversão e a todos os meus amigos que me apoiaram nos momentos difíceis e

comemoraram minhas vitórias.

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RESUMO

Ferreira da Silva, Luiza. Gestão da Logística Humanitária: Proposta de um

Referencial Teórico. Orientador: Alexandre Medeiros Rodrigues. Rio de Janeiro:

UFRJ/COPPEAD, 2011. Dissertação (Mestrado em Administração).

Logística humanitária é o processo de planejar, implementar e controlar de forma

eficiente o fluxo e o armazenamento de bens, materiais e informações relacionadas

do ponto de origem até o ponto de consumo, com o intuito de aliviar o sofrimento de

pessoas em situações vulneráveis.

O objetivo deste estudo é investigar as competências associadas com o

desempenho superior da gestão logística em casos de desastres naturais de forma a

propor um referencial teórico a partir da revisão da literatura. Este referencial é e

aplicado ao caso do Furacão Katrina nos Estados Unidos em 2005, com base em

dados secundários, e ao cado das Chuvas de Abril de 2010 no município do Rio de

Janeiro, com base em dados primários.

Através de entrevistas com representantes dos principais órgãos envolvidos na

preparação, resposta e recuperação de desastres naturais no Rio de Janeiro

identificou-se que, apesar da preparação deficiente, o município foi capaz de

responder e se recuperar de forma bem sucedida do desastre ocorrido em 2010. Por

outro lado, artigos e documentos do governo americano mostram que a preparação

exemplar dos Estados Unidos para desastres não foi suficiente para evitar as falhas

nas fases de resposta e recuperação após o furacão Katrina.

Os resultados deste trabalho podem ser utilizados pelas organizações de

ajuda humanitária em busca de melhores práticas associadas com um superior

desempenho operacional.

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vi

ABSTRACT

Ferreira da Silva, Luiza. Gestão da Logística Humanitária: Proposta de um

Referencial Teórico. Orientador: Alexandre Medeiros Rodrigues. Rio de Janeiro:

UFRJ/COPPEAD, 2011. Dissertação (Mestrado em Administração).

Humanitarian Logistics is the process of efficiently planning, implementing and

controlling the flow and storage of goods, materials and related information from

point of origin to point of consumption, in order to alleviate the suffering of people in

vulnerable situations.

The objective of this study is to investigate the skills associated with a superior

performance of logistics management in cases of natural disasters in order to

propose a theoretical framework from the literature review. This framework is applied

to the case and Hurricane Katrina in 2005 in the United States, based on secondary

data, and to the storms in April 2010 in the city of Rio de Janeiro, based on primary

data.

Through interviews with representatives of key agencies involved in

preparedness, response and recovery from natural disasters in Rio de Janeiro it was

found that, despite the poor preparation, the city was able to successfully respond

and recover from the disaster in 2010. On the other hand, articles and U.S.

government documents show that the well recognized U.S. preparation for disasters

was not enough to avoid gaps in response and recovery phases following Hurricane

Katrina.

The results of this work can be used by aid organizations looking for best

practices associated with superior operating performance.

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 1

1.1 OBJETIVO DO ESTUDO ......................................................................................................... 1

1.2 RELEVÂNCIA DO ESTUDO .................................................................................................... 1

1.3 ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO ................................................................................................ 5

2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ................................................................................................. 7

2.1 DEFINIÇÕES ........................................................................................................................... 9

2.2 LOGÍSTICA HUMANITÁRIA – UMA VISÃO GERAL ............................................................. 12

2.2.1 Principais Diferenças entre a Logística Empresarial e a Logística Humanitária........... 16

2.2.2 Interrelação entre a Logística Empresarial e a Logística Humanitária ......................... 21

2.3 A CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA ................................................................... 24

2.3.1 Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária ............................................................ 28

2.3.2 Fluxos e Processos ....................................................................................................... 33

2.3.3 Centralização vs. Descentralização .............................................................................. 35

2.3.4 Distribuição Last Mile .................................................................................................... 36

2.3.5 Tecnologia de Informação e Sistemas de Desempenho .............................................. 37

2.4 GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA EM DESASTRES NATURAIS ............................ 39

2.4.1 Preparação .................................................................................................................... 40

2.4.2 Resposta ....................................................................................................................... 47

2.4.3 Reconstrução ................................................................................................................ 51

2.5 AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO ......................................................................................... 52

2.6 O MODELO 21ST CENTURY LOGISTICS ............................................................................ 56

2.7 MODELO REFERENCIAL PROPOSTO................................................................................ 59

3 METODOLOGIA DE PESQUISA ........................................................................................ 65

3.1 PROPÓSITO E PERGUNTA DA PESQUISA ........................................................................ 65

3.2 MÉTODO DA PESQUISA ...................................................................................................... 68

3.3 ESCOLHA DO CASO ............................................................................................................ 70

3.4 SELEÇÃO DOS ENTREVISTADOS...................................................................................... 71

3.5 COLETA E ANÁLISE DOS DADOS ....................................................................................... 72

3.6 LIMITAÇÕES DO MÉTODO .................................................................................................. 73

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4 CASO FURACÃO KATRINA .............................................................................................. 74

4.1 ATORES ENVOLVIDOS .............................................................................................................. 77

4.2 PREPARAÇÃO .......................................................................................................................... 78

4.2.1 O Contexto Operacional da Fase de Preparação ......................................................... 81

4.2.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação ................................ 83

4.2.3 O Contexto Comportamental da Fase de Preparação .................................................. 84

4.2.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação – Caso Katrina .............................. 85

4.3 RESPOSTA .............................................................................................................................. 86

4.3.1 O Contexto Operacional da Fase de Resposta ............................................................ 89

4.3.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Resposta ................................... 92

4.3.3 O Contexto Comportamental da Fase de Resposta ..................................................... 93

4.3.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta – Caso Katrina ................................. 95

4.4 RECUPERAÇÃO ........................................................................................................................ 95

4.4.1 O Contexto Operacional da Fase de Recuperação ...................................................... 97

4.4.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Recuperação ........................... 100

4.4.3 O Contexto Comportamental da Fase de Recuperação ............................................. 101

4.4.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação – Caso Katrina ......................... 102

5 ESTUDO DE CASO – AS CHUVAS DE ABRIL DE 2010 NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO 103

5.1 ATORES ENVOLVIDOS ............................................................................................................ 106

5.2 PREPARAÇÃO ........................................................................................................................ 107

5.2.1 O Contexto Operacional da Fase de Preparação ....................................................... 108

5.2.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação .............................. 114

5.2.3 O Contexto Comportamental da Fase de Preparação ................................................ 117

5.2.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação – Caso Chuvas de Abril de 2010 118

5.3 RESPOSTA ............................................................................................................................ 118

5.3.1 O Contexto Operacional da Fase de Resposta .......................................................... 120

5.3.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Resposta ................................. 124

5.3.3 O Contexto Comportamental da Fase de Resposta ................................................... 126

5.3.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta – Caso Chuvas de Abril de 2010 ... 127

5.4 RECUPERAÇÃO ...................................................................................................................... 127

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5.4.1 O Contexto Operacional da Fase de Recuperação .................................................... 128

5.4.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Recuperação ........................... 131

5.4.3 O Contexto Comportamental da Fase de Recuperação ............................................. 135

5.4.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação – Caso Chuvas de Abril de 2010

136

6 ANÁLISE DO CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010 NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO 137

7 CONCLUSÕES E PESQUISAS FUTURAS ..................................................................... 148

7.1 CONCLUSÕES ................................................................................................................... 148

7.2 PESQUISAS FUTURAS ...................................................................................................... 150

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................................................................... 151

ANEXOS ................................................................................................................................... 157

ANEXO 1: ROTEIRO DA ENTREVISTA ......................................................................................... 157

ANEXO 2: ÓRGÃOS CONTEMPLADOS NO PLANO DE EMERGÊNCIAS DA CIDADE DO RIO DE

JANEIRO (PEM-RIO) ...................................................................................................................... 161

ANEXO 3: MATRIZ DE RESPONSABILIDADES DO PEM-RIO (CHUVAS) ................................... 165

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ÍNDICE DE FIGURAS

FIGURA 1: NÚMERO DE DESASTRES NATURAIS REPORTADOS (1959-2009) ................................................. 2

FIGURA 2: NÚMERO DE PESSOAS AFETADAS POR DESASTRES NATURAIS (1959-2009) ................................ 3

FIGURA 3: CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (BEAMON E BALCIK, 2008) .......................................... 26

FIGURA 4: CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (OLORUNTOBA E GRAY, 2006) .................................... 27

FIGURA 5: ATORES DA CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (KOVÁCS E SPENS, 2007) ......................... 29

FIGURA 6: ATORES DA CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (BEAMON E BALCIK, 2008) ........................ 30

FIGURA 7: FASES DA GESTÃO DE DESASTRES (KOVÁCS E SPENS, 2007) ................................................... 39

FIGURA 8: PADRÃO DE OCORRÊNCIAS DE DESASTRES POR PAÍS (1970S-2000S) ....................................... 42

FIGURA 9: DEVELOPMENT INDICATOR TOOL (SCHULZ E HEIGH, 2009) ........................................................ 53

FIGURA 10: MODELO REFERENCIAL PROPOSTO – INDICADORES DE DESEMPENHO ..................................... 64

FIGURA 11: TRAJETÓRIA DO FURACÃO KATRINA (CENTRAL FLORIDA HURRICANE CENTER) ......................... 75

FIGURA 12: FATALIDADES DO FURACÃO KATRINA (ASCE, 2007) ............................................................... 76

FIGURA 13: ATORES ENVOLVIDOS NO FURACÃO KATRINA .......................................................................... 78

FIGURA 14: MANTIMENTOS CERCA DA ZONA DE IMPACTO DO KATRINA (US WHITE HOUSE, 2006) .............. 88

FIGURA 15: EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO DE NOVA ORLEANS (U.S. CENSUS BUREAU) ................................. 96

FIGURA 16: PADRÃO DE DESASTRES NO BRASIL (SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL) ..................... 104

FIGURA 17: PRECIPITAÇÃO MÉDIA E MÁXIMA NO RIO DE JANEIRO (INMET) .............................................. 104

FIGURA 18: VOLUME PLUVIOMÉTRICO – CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010 ............................................... 119

FIGURA 19: PONTOS DE DESLIZAMENTOS NO RIO DE JANEIRO (REVISTA VEJA, JUNHO DE 2010) ............... 120

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ÍNDICE DE TABELAS

TABELA 1: DEFINIÇÕES RELACIONADAS COM A LOGÍSTICA HUMANITÁRIA (NAÇÕES UNIDAS) ........................ 10

TABELA 2: TIPOLOGIA DE DESASTRES (VAN WASSENHOVE, 2006) ............................................................. 12

TABELA 3: CLASSIFICAÇÃO DA BASE DE DADOS EM-DAT PARA DESASTRES .............................................. 14

TABELA 4: COMPARAÇÃO ENTRE LOGÍSTICA EMPRESARIAL E A LOGÍSTICA HUMANITÁRIA ............................ 21

TABELA 5: MODELO REFERENCIAL 21ST CENTURY LOGISTICS (BOWERSOX, CLOSS E STANK, 1999) ........... 58

TABELA 6: MODELO REFERENCIAL PROPOSTO .......................................................................................... 60

TABELA 7: ETAPA DE PREPARAÇÃO – DETALHAMENTO DOS CONTEXTOS .................................................... 61

TABELA 8: ETAPA DE RESPOSTA – DETALHAMENTO DOS CONTEXTOS ........................................................ 62

TABELA 9: ETAPA DE RECUPERAÇÃO – DETALHAMENTO DOS CONTEXTOS.................................................. 63

TABELA 10: DANOS CAUSADOS PELO FURACÃO KATRINA (US WHITE HOUSE, 2006) .................................. 76

TABELA 11: FUNÇÕES DE APOIO EM CASO DE EMERGÊNCIAS NOS EUA (US WHITE HOUSE, 2006) ............ 82

TABELA 12: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE PREPARAÇÃO – CASO KATRINA............................... 85

TABELA 13: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RESPOSTA – CASO KATRINA ................................... 95

TABELA 14: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RECUPERAÇÃO – CASO KATRINA .......................... 102

TABELA 15: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE PREPARAÇÃO – CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010 . 118

TABELA 16: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RESPOSTA – CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010 ..... 127

TABELA 17: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RECUPERAÇÃO – CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010136

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1 INTRODUÇÃO

1.1 OBJETIVO DO ESTUDO

O presente trabalho tem como objetivo investigar as competências

associadas com o desempenho superior da gestão logística em casos de desastres

naturais de forma a propor um referencial teórico a partir da revisão da literatura.

Este referencial é e aplicado ao caso do Furacão Katrina nos Estados Unidos em

2005, com base em dados secundários, e ao cado das Chuvas de Abril de 2010 no

município do Rio de Janeiro, com base em dados primários. O referencial pode ser

utilizado pelas organizações de ajuda humanitária em busca de melhores práticas

associadas com um superior desempenho operacional.

1.2 RELEVÂNCIA DO ESTUDO

Recentemente, o mundo tem presenciado um aumento no número e

magnitude do impacto de desastres naturais. Dados do Banco de Dados de

Desastres Internacionais (EM-DAT: OFDA/CRED International Disaster Database)

comprovam que, nos últimos cinqüenta anos, a quantidade de desastres reportados

cresceu mais de 1.000%1 (Figura 1).

1 EM-DAT (www.emdat.be, acessado em 16/01/2010)

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Figura 1: Número de Desastres Naturais Reportados (1959-2009)2

Infelizmente, este padrão não é considerado uma anomalia, mas um indicador

de aumento de volatilidade, geralmente atribuído às mudanças climáticas e aos

padrões de acelerada ocupação humana em locais de risco. É esperado um

crescimento dos desastres naturais da ordem de cinco vezes nos próximos

cinqüenta anos, devido, principalmente, à degradação ambiental e à rápida

urbanização (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Além do aumento do número de

eventos, existe também um aumento na magnitude de seus impactos. Atualmente,

mais pessoas são afetadas por desastres quando comparado a cinqüenta anos atrás

(Figura 2).

2OBS.: A ligeira queda que aparece no gráfico a partir de 2003 pode ser explicada pela mudança na

metodologia utilizada pelo CRED. Antes um desastre que afetava, por exemplo, cinco países, contava como cinco diferentes desastres. Atualmente, os desastres são considerados como eventos. O Tsunami de 2004, por exemplo, que afetou treze países diferentes, foi considerado como apenas um desastre, ao invés de treze, como teria sido computado antes de 2003.

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Figura 2: Número de Pessoas Afetadas por Desastres Naturais (1959-2009)

Além dos desastres naturais, crises provocadas pela ação humana, como

aquelas decorrentes de atividades terroristas e de guerras, têm efeitos similares

sobre as populações, já que dificultam as condições de vida e provocam a falta de

itens de necessidades básicas, incluindo abrigo, água e segurança alimentar.

Com a crescente ocorrência de catástrofes e de seu impacto econômico e

social, uma resposta mais rápida e esforços de ajuda humanitária melhor

coordenados são necessários para prover às populações em situação de crise a

ajuda que precisam (ERGUN ET AL, 2007). A distribuição precisa no tempo de bens

e materiais críticos para a sobrevivência sempre foi um elemento crucial para uma

resposta efetiva (BOIN ET AL, 2010). Uma logística rápida, ágil e flexível é, portanto,

capaz de reduzir o impacto dos desastres e salvar vidas. Esta resposta é

dependente da eficácia da cadeia de suprimentos e de seus sistemas gerenciais

(BERESFORD e PETTIT, 2009).

A logística humanitária não é apenas fundamental na etapa de resposta, mas

também é central na mitigação de desastres. Em primeiro lugar, é crucial para a

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eficácia e rapidez de resposta para os grandes programas humanitários, tais como

saúde, alimentação, abrigo, água e saneamento. Em segundo lugar, com aquisição

e transporte incluídos na função, a logística pode ser uma das partes mais caras da

etapa de resposta. Em terceiro lugar, uma vez que a função logística lida com

controle de mercadorias através da cadeia de abastecimento, os dados da área

podem fornecer importantes informações para a aprendizagem pós-evento. Esses

dados refletem todos os aspectos da execução, desde a eficácia dos fornecedores e

prestadores de transporte até os custos e prazos de resposta, considerando-se a

adequação dos bens doados e a gestão da informação. Assim, a logística é

fundamental para o desempenho das atuais e futuras operações e programas

humanitários (THOMAS AND KOPCZAK, 2005).

Para o setor privado, o estudo da logística humanitária também é relevante,

pois cadeias de suprimento comerciais também são afetadas pelos desastres.

Questões de sustentabilidade e resiliência no plano empresarial podem ser

minimizadas através do estudo de situações da logística humanitária. Segundo

Beamon e Balcik (2008), a crescente complexidade nas cadeias de suprimentos

globais requer que as empresas tenham as mesmas capacitações das agências

humanitárias, como agilidade, adaptabilidade e flexibilidade. Cadeias globais

possuem ciclos de desempenho mais longos e incertos que cadeias domésticas,

sendo mais susceptíveis a incertezas, interrupções, atrasos, e maiores riscos. Por

isso, a logística humanitária tem recebido mais atenção de acadêmicos

recentemente.

O setor de ajuda humanitária também pode ser visto como uma indústria

global, pois movimenta bilhões de dólares por ano (KOVÁCS e SPENS, 2007).

Considerando apenas a ajuda em forma de alimentos, cinco bilhões de dólares

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foram movimentados em 1991, provocando um impacto considerável na indústria

global de alimentos e transporte (LONG e WOOD, 1995).

Nesse contexto, o presente estudo busca revisar e analisar a literatura

referente à logística humanitária e propor um referencial teórico que auxilie as

organizações de auxílio humanitário a alcançar melhores resultados. Para isso, o

referencial proposto destaca as capacitações necessárias em cada etapa de auxílio

humanitário, bem como sua associação com medidas de desempenho. Com o intuito

de validação do referencial proposto, aplicamos e testamos em um estudo de caso

brasileiro e em um estudo de caso oriundo da literatura.

1.3 ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO

Este estudo está organizado em sete capítulos. Neste primeiro capítulo são

apresentados o objetivo e a relevância do estudo. O segundo capítulo traz a revisão

de literatura, seguida da apresentação do modelo de referencial teórico. O terceiro

capítulo dedica-se à descrição da metodologia de pesquisa.

No quarto capítulo o referencial teórico é aplicado ao caso do furacão Katrina,

ocorrido em 2005 nos Estados Unidos, através da análise de dados secundários. Em

seguida, no quinto capítulo, o referencial teórico é aplicado ao caso das Chuvas de

Abril de 2010 no Rio de Janeiro através de entrevistas com as principais

organizações envolvidas. No sexto capítulo o caso das Chuvas de Abril é analisado

em maior profundidade.

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Por fim, o sétimo capítulo apresenta as principais conclusões do estudo, além

de apontar suas principais limitações e as potenciais direções para a pesquisa no

futuro.

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2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

O objetivo da revisão de literatura é o de coletar e analisar referenciais

existentes relacionados com a logística humanitária, especificamente com o intuito

de identificar as principais capacitações e competências relacionadas com um

desempenho superior das operações humanitárias. Para alcançar este objetivo, o

primeiro passo é a identificação de palavras-chave a serem utilizadas nas buscas

bibliográficas.

Recentemente, o Emerald Group Publishing criou um novo periódico

acadêmico para a área de logística humanitária. Co-editado por autores influentes

da Logística Humanitária – Dr. Gyöngyi Kovács e a Dr. Karen Spens, da Hanken

School of Economics da Finlândia – o Journal of Humanitarian Logistics and Supply

Chain Management começou a ser publicado em 2011. Os tópicos sugeridos pelo

novo periódico serviram como palavras-chave para a busca de artigos e estão

listados abaixo:

Humanitarian logistics

Emergency logistics

Disaster relief operations

Supply chain management in disaster relief

Development aid logistics and supply chain management

Assessing and managing supply chain vulnerability

Managing supply chain disruptions

Measuring performance in humanitarian supply chains

Decision-making in humanitarian supply chains

Knowledge management and transfer in humanitarian supply chains

Information and communication technology for humanitarian logistics

Supply chain co-operation, integration and collaboration in the humanitarian

setting

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Relationship management in humanitarian supply chains

Public-private partnerships in humanitarian logistics

Inter-organisational co-ordination across humanitarian supply chains

Crisis management

Civil-military co-operation in disaster relief

Humanitarian health care supply chains

Principles and theory of relief supply chain management

The role of donors and volunteers in humanitarian logistics

Non for profit-supply chains.

A busca bibliográfica foi realizada nas bases ProQuest, EBSCO, Science

Direct e através dos Periódicos Capes, que possui acesso a diversas outras bases.

A revisão de literatura indica que o estudo e a geração de conhecimento sobre

questões referentes à Logística Humanitária são recentes. The Logistics of Famine

Relief de Long e Wood (1995), por exemplo, é um dos poucos artigos da década de

1990 sobre o assunto, e suas referências são formadas em grande parte por

entrevistas e reportagens de jornal, indicando o estágio inicial de exploração

acadêmica do tema.

Nos últimos dez anos é notável o aumento na quantidade de artigos

publicados. Para Kovács e Spens (2007), o interesse de acadêmicos e profissionais

em logística humanitária é resultado do tsunami que atingiu a Ásia em 2004. Antes

deste evento a logística não recebia a atenção devida, sendo vista simplesmente

como uma tarefa secundária dentro das agências humanitárias (Van Wassenhove,

2006).

Como resultado da busca bibliográfica, obteve-se uma base literária com

cerca de 180 referências, sendo aproximadamente metade oriunda de fontes não

acadêmicas, como jornais, revistas e publicações governamentais, entre outras.

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Este capítulo pretende explorar a literatura existente sobre logística

humanitária, com o intuito de compreender suas principais características e desafios

e identificar os principais referenciais acadêmicos existentes. O foco deste trabalho é

especificamente na gestão logística em casos de desastres naturais. Desta forma, a

produção acadêmica nesta área será analisada de forma mais aprofundada.

2.1 DEFINIÇÕES

Primeiramente, é importante a formalização de algumas definições

relacionadas com o tópico de logística humanitária. A revisão da literatura não

identificou uma terminologia única para a área, o que é compreensível devido à

recente abordagem do tema. O International Strategy for Disaster Reduction (ISDR),

das Nações Unidas, criou uma lista3 de definições para os termos utilizados na

gestão de riscos de desastres, disponível em oito idiomas (Inglês, Francês,

Espanhol, Árabe, Russo, Chinês, Japonês e Coreano). Alguns termos utilizados

nesse trabalho são apresentados na Tabela 1. A tradução para o Português foi

ajustada considerando as versões em Inglês e em Espanhol dos termos.

3 http://www.unisdr.org/eng/terminology/terminology-2009-eng.html, acessado em 22/01/2010

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Tabela 1: Definições Relacionadas com a Logística Humanitária (fonte: United Nations, 2009)

Termo Definição

Ameaça

Um fenômeno, substância, atividade humana ou condição perigosa que pode causar a perda de vidas, danos ou impactos à saúde, danos materiais, perda de meios de subsistência e de serviços, transtornos sociais e econômicos, ou danos ambientais.

Capacidade A combinação de todas as forças, atributos e recursos disponíveis dentro de uma comunidade, sociedade ou organização que podem ser usados para atingir as metas acordadas.

Desastre (ou Catástrofe)

Uma ruptura grave do funcionamento de uma comunidade ou uma sociedade, envolvendo perdas generalizadas de recursos humanos, materiais, econômicas e ambientais, que excede a capacidade da comunidade ou sociedade afetada de lidar com ela utilizando seus próprios recursos.

Gestão de Emergências

A organização e gestão de recursos e responsabilidades para abordar todos os aspectos de emergências, em particular a preparação, a resposta e as etapas de recuperação inicial.

Gestão de Riscos

A abordagem sistemática e prática de gerir a incerteza para minimizar potenciais danos e perdas.

Mitigação A redução ou limitação dos efeitos adversos de ameaças e desastres relacionados.

Planejamento de Contingências

Um processo de gestão que analisa possíveis eventos específicos ou situações emergentes que possam ameaçar a sociedade ou o meio ambiente, e estabelece regras prévias para permitir respostas adequadas e eficazes para esses eventos e situações.

Preparação

Os conhecimentos e as capacidades desenvolvidas por governos, organizações profissionais de resposta e recuperação, comunidades e indivíduos para efetivamente antecipar, responder e se recuperar dos impactos de eventos ou condições ameaçadoras prováveis, iminentes ou em curso.

Prevenção A tentativa de limitar totalmente os impactos negativos de ameaças e desastres relacionados.

Recuperação

A restauração e melhoria, onde necessário, das instalações, meios de subsistência e condições de vida das comunidades afetadas por desastres, incluindo esforços para reduzir os fatores de risco de desastres. Também chamada de reconstrução.

Resposta

A prestação de serviços de emergência e assistência pública, durante ou imediatamente após um desastre, a fim de salvar vidas, reduzir os impactos à saúde, garantir a segurança pública e atender às necessidades básicas de subsistência das pessoas afetadas.

Vulnerabilidade As características e circunstâncias de uma comunidade, sistema ou recurso que os tornam suscetíveis aos efeitos nocivos de uma ameaça.

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As definições utilizadas pelas Nações Unidas são relevantes, pois sugerem

processos relacionados com a gestão de desastres: a gestão de riscos, a gestão de

emergências, a mitigação, o planejamento de contingências e a prevenção. É

possível, desta forma, identificar também as principais etapas da gestão: (1)

Preparação, (2) Resposta e (3) Recuperação. As definições presentes

relacionadas com os termos ameaça e desastre sugerem que existem diversas

fases, tipos e dimensões. A definição do termo capacidade, por outro lado, traz

consigo a noção dos recursos, competências centrais e capacitações necessários na

gestão de desastres para um superior desempenho operacional.

Apesar de sua contribuição inicial, essa lista não possui uma dimensão

fundamental para este trabalho: logística. O termo, que surgiu na área militar, é

amplamente utilizado em empresas e há tempos estudado por acadêmicos. A

definição utilizada pelo Council of Supply Chain Management Professionals

(CSCMP) para o termo logística é:

“O processo de planejar, executar e controlar procedimentos para o transporte e armazenagem eficientes e eficazes de mercadorias, incluindo serviços e informações relacionadas, do ponto de origem até o ponto de consumo com o intuito de atender aos requisitos dos clientes. Esta definição inclui movimentos de entrada e saída, interna e externa.”4

Para o setor de ajuda humanitária, a logística é formada pelos processos e

sistemas envolvidos na mobilização de recursos, habilidades e conhecimento com o

objetivo de ajudar pessoas vulneráveis afetadas por desastres (Van Wassenhove,

2006, p.476).

4 www.cscmp.org/digital/glossary/glossary.asp, acessado em 23/01/2010

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2.2 LOGÍSTICA HUMANITÁRIA – UMA VISÃO GERAL

Thomas e Kopczak (2005, p.2) formalmente definem a logística humanitária

como o processo de planejar, implementar e controlar de forma eficiente o

fluxo e o armazenamento de bens, materiais e informações relacionadas do

ponto de origem até o ponto de consumo, com o intuito de aliviar o sofrimento

de pessoas em situações vulneráveis. Essa definição ampla permite que a

logística humanitária seja utilizada como um termo abrangente para um conjunto

misto de operações (KOVÁCS e SPENS, 2007).

Kovács e Spens (2009) afirmam que a logística humanitária lida com diversos

tipos de desastres, como terremotos, tsunamis, furacões, epidemias, secas, fome,

ataques terroristas, situações de guerra e de uma combinação de várias catástrofes

que podem ocorrer simultaneamente. Desta forma, os eventos podem ser naturais

ou criados pelo próprio ser humano.

Van Wassenhove (2006, p.476) definiu desastres como sendo “uma

perturbação que afeta fisicamente um sistema e ameaça suas metas e prioridades”

e propôs uma classificação para eles, em termos de origem e rapidez de impacto

(Tabela 2).

Tabela 2: Tipologia de Desastres (Van Wassenhove, 2006)

Natural Provocado pelo homem

Início repentino

Terremoto

Furacão

Tornado

Ataque terrorista

Golpe de estado

Vazamento de produtos químicos

Início lento

Fome

Seca

Pobreza

Crise Política

Crise de refugiados

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O autor ressalta que as guerras não foram incluídas como um tipo de evento.

De acordo com Van Wassenhove (2006), a maioria das agências humanitárias não

age enquanto uma guerra ainda está em curso. Long e Wood (1995) relatam,

inclusive, as dificuldades dos funcionários de agências humanitárias em situações

de guerra. Com o fim do conflito, que pode ser sucedido por fome e pobreza, as

agências voltam a atuar (VAN WASSENHOVE, 2006; KOVÁCS e SPENS, 2009).

Desastres de início repentino têm um maior impacto na infraestrutura local

(LONG e WOOD, 1995) e, devido à sua rapidez, requerem uma resposta

extremamente rápida. Como descrito por Van Wassenhove (2006), no início de uma

resposta humanitária, a prioridade estratégica é velocidade e agilidade em

detrimento à minimização de custos, pois as primeiras 72 horas são cruciais no

desempenho de operações humanitárias. Nesse caso, a identificação de gargalos

nos processos que dificultem ou aumentem os tempos de ciclo e a avaliação das

possibilidades de uso da infraestrutura remanescente após o acontecimento do

evento é um grande desafio para a logística humanitária (KOVÁCS e SPENS, 2009).

Por outro lado, é mais fácil prever e se preparar para desastres de início lento

(KOVÁCS e SPENS, 2009). No entanto, como eles recebem muito menos atenção

na mídia e, portanto, menos doações, as restrições financeiras são muito maiores

(VAN WASSENHOVE, 2006).

O papel da logística humanitária, nesse caso, é criar, com os recursos

disponíveis, um ambiente propício para a reconstrução, além de atender às

necessidades básicas das pessoas afetadas (KOVÁCS e SPENS, 2007). Isso

também pode ser necessário após desastres de início repentino. Os primeiros 90 a

100 dias tornam-se uma mistura entre ser eficaz para ajudar as pessoas e fazer isso

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a um custo razoável (VAN WASSENHOVE, 2006). Desta forma, o referencial

acadêmico sugere uma distinção entre a logística humanitária e a logística

empresarial.

A base internacional de dados sobre desastres, EM-DAT5, utiliza uma

classificação similar à de Van Wassenhove (2006) em relação à origem do desastre,

mas não em relação ao tempo. Os desastres são classificados simplesmente como

naturais ou tecnológicos, como pode ser visto na Tabela 3.

Tabela 3: Classificação da Base de Dados EM-DAT para Desastres

Desastres Naturais Desastres Tecnológicos

Seca

Terremoto (atividade sísmica)

Epidemia

Temperatura extrema

Enchente

Infestação de insetos

Deslizamento de terra seco

Deslizamento de terra molhado

Tempestade

Vulcão

Incêndio (de origem natural)

Acidente industrial

Acidente de transporte

Outros (e.g. incêndio, explosão, desabamento)

Fonte: www.emdat.be, acessado em 16 de janeiro de 2010

As causas, os efeitos e a dimensão das catástrofes variam amplamente, assim

como as organizações envolvidas na mitigação e/ou prestação de socorro,

representando desafios para logística humanitária (KOVÁCS e SPENS, 2009). Os

autores classificam os desafios encontrados pela logística humanitária entre tipos,

fases e organizações:

5 www.emdat.be, acessado em 16/01/2010

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Tipos: diferentes tipos de desastres estão associados a diferentes regiões

geográficas. Eles podem ter maior ou menor previsibilidade e serem mais ou

menos complexos dependendo deste fator geográfico, de sua origem (natural

ou provocado pelo homem) e de sua natureza (terremoto, tempestade, golpe

de estado, etc.). Por exemplo, temporais são desastres de início repentino,

mas, como são cíclicos, é possível se preparar para eles. Por outro lado

existe um padrão de desastres de início lento na África, como a fome, porém

aqueles que são resultado de conflitos armados são considerados

emergências complexas (KOVÁCS e SPENS, 2009).

Fases: as diferentes fases do desastre são determinantes do modal que será

utilizado (geralmente pelo ar nos primeiros momentos após o desastre e por

rodovia durante a reconstrução) e das organizações que estarão envolvidas

(KOVÁCS e SPENS, 2009).

Organizações: as organizações que prestam assistência na preparação e

após desastres variam em termos de tamanho, presença local e papel. Dessa

forma, os tempos de resposta ao desastre e os limites de capacidade

operacional são diferentes. Além disso, as organizações competem por fontes

de financiamento e atenção na mídia, tornando a colaboração entre elas

ainda mais difícil (KOVÁCS e SPENS, 2009).

Devido aos desafios que enfrenta, a logística humanitária, assim como a

logística empresarial, requer processos para o gerenciamento do fluxo de materiais,

informação e recursos financeiros (ERNST, 2003). No entanto, estudiosos afirmam

que a forma com a qual a logística é encarada nas organizações de ajuda

humanitária lembra o setor privado de 15 a 20 anos atrás, quando a logística não era

reconhecida como uma função importante e acabava recebendo poucos

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investimentos (VAN WASSENHOVE, 2006; THOMAS e KOPCZAK, 2005). Por isso,

muitos trabalhos acadêmicos buscam comparar a logística humanitária com a

logística empresarial, ou, ainda, aplicar e adaptar conceitos da logística empresarial

na logística humanitária (e.g. OLORUNTOBA E GRAY, 2006).

Os avanços na logística empresarial podem ser uma fonte rica em

conhecimento para a logística humanitária, bem como o oposto. Desta forma, antes

de aplicar os conceitos e referenciais desenvolvidos na logística empresarial é

importante diferenciar as duas áreas. Este é o objetivo da próxima seção.

2.2.1 Principais Diferenças entre a Logística Empresarial e a Logística

Humanitária

As diferenças entre a logística empresarial e a humanitária se iniciam em

suas metas e objetivos estratégicos. Em uma cadeia de suprimentos empresarial,

três objetivos estratégicos costumam ser perseguidos de forma a melhorar seu

desempenho geral: a redução de custos, a redução do capital investido e a melhoria

dos serviços prestados. Reduzir custos significa minimizar os custos associados à

movimentação e ao armazenamento de forma a tornar a operação mais eficiente. O

objetivo de redução de capital concentra-se em minimizar os investimentos em

logística, maximizando o retorno sobre os ativos utilizados para as atividades

logísticas. Já a melhoria do serviço visa maximizar o valor entregue ao cliente,

aumentando, assim, a receita da empresa (STOCK e LAMBERT, 2001; BALLOU,

2003; BOWERSOX ET AL, 2007).

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Dessa forma, o objetivo principal de uma cadeia de suprimentos empresarial

pode ser definido com base no retorno financeiro proporcionado aos acionistas e no

valor entregue aos clientes, ou seja, através da geração de lucro e de produtos ou

serviços de qualidade que correspondam ou superem as expectativas dos clientes

(STOCK e LAMBERT, 2001; BALLOU, 2003; BOWERSOX ET AL, 2007).

Cadeias de suprimentos cujo elemento crítico é o tempo, como aquelas

formadas após a ocorrência de um desastre, são particularmente diferentes no

sentido de que há uma prioridade urgente de maximizar o serviço (entrega rápida de

comida, água e abrigo, vacinas, redução do sofrimento humano, fornecimento de

tratamento médico, criação de infraestrutura temporária, campanhas de marketing,

etc.), considerando as restrições financeiras. Situações como estas precisam

considerar estratégias de antecipação aos eventos, pois as cadeias de suprimentos

precisam ser ágeis, adaptáveis e alinhadas (VAN WASSENHOVE, 2006, p.486).

Essa competência central de muitas organizações humanitárias que atuam no

socorro a vítimas de desastres poder servir de exemplo para empresas do setor

privado no aperfeiçoamento de sua própria competitividade.

No entanto, as cadeias de suprimentos comerciais são geralmente bem

coordenadas e estabelecidas, enquanto as humanitárias são normalmente instáveis

(OLORUNTOBA e GRAY, 2006), além de serem temporárias (JAHRE ET AL, 2009),

no sentido de que são formadas especificamente para um evento e posteriormente

desfeitas. Os desafios logísticos encontrados em operações humanitárias impõem

maiores restrições gerenciais quando comparados com a logística empresarial

(MURRAY, 2005). Geralmente, fluxos logísticos humanitários devem ser efetuados

com a infraestrutura local devastada e opções restritas de transporte, tendo em vista

que alguns modais como aviões de carga e caminhões podem não ser capazes de

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alcançar a área atingida (MURRAY, 2005). Além disso, existem também obstáculos

causados pelo homem. Em zonas de conflito, por exemplo, forças rebeldes podem

tentar obstruir a passagem de materiais (MURRAY, 2005), dificultando também o

escoamento de fluxos de materiais e de informação.

Esses são apenas alguns dos muitos desafios que os profissionais de

logística enfrentam no setor humanitário e que geralmente não estão presentes em

cadeias de suprimentos comerciais. Thomas e Kopczak (2005) identificaram outros

cinco desafios comuns que a logística humanitária enfrenta: (1) falta de

reconhecimento da importância da logística; (2) falta de pessoal profissional; (3) uso

inadequado de tecnologia, (4) falta de aprendizagem institucional e (5) colaboração

limitada entre as agências.

Para Ernst (2003), a diferença fundamental entre a logística humanitária e a

logística empresarial está na motivação estratégica para a melhoria do processo

logístico, que no caso da logística humanitária não gira simplesmente em torno do

lucro. Existe um maior nível de complexidade na gerência das operações

humanitárias, que devem considerar um maior número de parceiros e atores na

cadeia, além de um maior número de conexões horizontais e verticais (Banomyong,

Beresford e Pettit, 2009). A falta de reconhecimento da importância estratégica da

logística se deve principalmente ao foco no curto prazo, pressão existente pelos

próprios doadores. Funções de apoio e suporte (como é vista a logística), sistemas e

processos que permitiriam reduzir despesas ou realizar operações de forma mais

eficaz no longo prazo acabam recebendo uma parcela limitada de investimento e

atenção gerencial (THOMAS e KOPCZAK, 2005).

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Com relação ao desenvolvimento de recursos humanos, aqueles que optam

por uma carreira em agências de ajuda humanitária são, geralmente, movidos pelo

desejo de ajudar e fazer o bem ao próximo (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Thomas

e Kopczak (2005) afirmam que tais pessoas atingiram suas posições por tentativa e

erro, adquirindo suas valiosas habilidades logísticas através da experiência em

vários desastres durante várias décadas, e que pouco é efetivamente adquirido em

termos de uma educação profissional formalizada. Devido à intensidade dos

esforços de assistência, à alta rotatividade e à natureza da resposta a catástrofes, é

criado um ambiente onde a falta de aprendizagem institucional é comum (THOMAS

e KOPCZAK, 2005). A taxa de rotatividade de emprego nas agências humanitárias é

estimada em cerca de 80% por ano (THOMAS e KOPCZAK, 2005).

Tecnologia de Informação é extensamente utilizada para rastrear bens em

cadeias de suprimentos comerciais. Nas cadeias humanitárias, no entanto, apenas a

minoria das agências utilizam a tecnologia de uma forma mais profunda. De acordo

com Thomas e Kopczak (2005), 74% das pessoas que atuaram na área de logística

durante as operações de resgate após o tsunami que atingiu a Ásia em 2004

utilizavam tabelas Excel ou processos manuais para atualizações e rastreamento de

bens.

Por fim, a colaboração limitada entre as agências, que é o último desafio

citado por Thomas e Kopczak (2005), é talvez a questão mais severa no contexto da

ajuda humanitária. É comum as agências disputarem doações, em vez de

colaborarem entre si para prover um melhor atendimento às vítimas, já que o

consumidor das cadeias de suprimento humanitárias não é aquele que sustenta a

agência financeiramente. O verdadeiro “cliente” das agências humanitárias são os

doadores, e não os beneficiários (OLORUNTOBA e GRAY, 2006). As agências

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precisam mostrar aos doadores que estão trabalhando efetivamente, por isso muito

se faz em termos de provisão de alimentos e medicamentos, que têm mais

visibilidade frente aos doadores, mas a compra de equipamentos importantes como

empilhadeiras e sistemas computacionais, que melhorariam o fluxo de materiais,

mas não possuem o mesmo apelo, acaba sendo deixada em segundo plano

(OLORUNTOBA e GRAY, 2006). A pressão deste grupo de interesse

substancialmente afeta a eficácia e eficiência das operações humanitárias.

Outra questão importante é a dificuldade de antecipação aos eventos devido

à alta variabilidade da demanda. Como os desastres são imprevisíveis, a demanda

por ajuda pode surgir a qualquer momento, local e em qualquer escala (MURRAY,

2005). Algumas organizações humanitárias posicionam suprimentos em alguns

armazéns espalhados pelo mundo, mas como não se sabe onde ele será

necessário, muitas vezes tais suprimentos precisam ser transportados por longas

distâncias (MURRAY, 2005). Questões como a perecibilidade dos produtos também

dificultam a situação.

Enquanto as empresas podem escolher onde localizar armazéns e estoques

de forma a melhorar a eficiência de suas cadeias de suprimentos, organizações

humanitárias praticamente precisam construir suas cadeias instantaneamente e

correr contra o relógio para que os suprimentos cheguem o mais rápido possível aos

beneficiários, já que o tempo pode determinar a diferença entre vida e morte. Além

disso, é comum agências de ajuda humanitária terem que lidar com doações

inapropriadas ou produtos fora da validade. Muitas agências levam consigo

incineradores para destruir os itens indesejados que podem atrapalhar o fluxo de

materiais (MURRAY, 2005).

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A Tabela 4 apresenta um resumo comparativo da discussão apresentada

nesta seção, destacando as principais diferenças entre a Logística Humanitária e a

Logística Empresarial.

Tabela 4: Comparação entre Logística Empresarial e a Logística Humanitária

Logística Humanitária Logística Empresarial

Objetivo Organizar a cadeia de suprimento e assistência humanitária em regiões afetadas por desastres.

Reduzir custos logísticos e manter um adequado nível de serviço.

Elemento crítico

Tempo Custo

Duração Cadeias de suprimento humanitárias são temporárias.

Cadeias de suprimento comerciais não são temporárias.

Recursos Alta taxa de turnover, restrição de recursos financeiros e infraestrutura destruída.

Maior retenção de recursos humanos, melhor planejamento financeiro e melhores condições de infraestrutura.

Relação com clientes

Beneficiários da ajuda não são os que geram receita, o financiamento depende de recursos do governo, no caso dos órgãos públicos, e de doações, no caso das ONGs.

O foco da empresa está no cliente, que recebe o bem ou serviço e é o mesmo que gera receita.

Gestão do fornecimento

Como os desastres são imprevisíveis a gestão do fornecimento se torna mais complexa.

Melhor gestão da demanda e, conseqüentemente, do fornecimento. Empresas costumam firmar contratos e parcerias com fornecedores de itens estratégicos.

Utilização de tecnologia

Muito limitado, já que investimentos em tecnologia são reduzidos devido ao foco no curto prazo.

Utilização de sistemas e outras tecnologias que permitem maior controle das operações e menores custos são um imperativo no ambiente empresarial.

Busca por melhoria

Defasagem de 15 a 20 anos em relação à logística empresarial. Investimentos são reduzidos.

Empresas costumam buscar melhorias continuamente, avaliar seu desempenho através do uso de indicadores e realizar ações para melhorá-los.

2.2.2 Interrelação entre a Logística Empresarial e a Logística Humanitária

A partir da discussão apresentada na seção anterior, o objetivo desta seção é

o de explorar os pontos de interseção entre as duas áreas.

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Muitos estudos procuram soluções para a complexa gestão das cadeias de

suprimentos humanitárias na literatura existente sobre cadeias de suprimento

comerciais. Porém, apesar dos avanços gerenciais realizados no âmbito

empresarial, as agências humanitárias não utilizam as soluções empresariais

desenvolvidas, perdendo desta forma grandes oportunidades de aumento de

eficiência e eficácia (VAN WASSENHOVE, 2006).

Uma colaboração mais próxima entre os setores da logística humanitária,

logística empresarial e acadêmicos pode facilitar a criação de cadeias de

suprimentos melhores e mais eficazes para lidar com as complexidades logísticas no

contexto atual, seja no setor privado ou amenizando o sofrimento das pessoas

afetadas por desastres (VAN WASSENHOVE, 2006; KOVÁCS e SPENS, 2007). A

motivação desta colaboração está na necessidade de desenvolvimento de um

modelo de referência acadêmico que considere os processos de gerenciamento da

cadeia de suprimentos necessários para um superior desempenho da logística

humanitária (BLECKEN ET AL, 2009).

Apesar das diferenças, muitos autores acreditam que o estudo do setor

humanitário pode se desenvolver através da análise de práticas comerciais em

ambientes similares (MURRAY, 2005). A terceirização, por exemplo, já está presente

no contexto humanitário, já que algumas agências de ajuda possuem acordos de

compra com fornecedores de artigos básicos, como medicamentos, tendas, lonas e

cobertores, além de prestadores de serviços (MURRAY, 2005).

As operações humanitárias ocorrem geralmente em ambientes onde a

infraestrutura é precária e há alta rotatividade de recursos humanos (VAN

WASSENHOVE, 2006). Grande parte da teoria subjacente a processos de negócios

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da cadeia de suprimentos é semelhante, embora não necessariamente diretamente

transferível para o contexto humanitário, devido a uma variedade de fatores,

incluindo financiamento, emprego, localização, instabilidade política e física, e falta

de conhecimentos fundamentais em situações de emergência (TAYLOR e PETTIT,

2009).

Existe, no entanto, uma tendência de aceleração da logística empresarial em

vários setores da economia, resultando na criação de conceitos chamados de

estratégias baseadas no tempo (MUILERMAN ET AL, 2005). Essa tendência de

aceleração pode ser exemplificada pelo surgimento de arranjos comerciais como:

gestão baseada em tempo, manufatura enxuta, gestão de alta velocidade,

compressão do tempo de ciclo, tempo de ciclo rápido, produção ágil, etc. Exemplos

comumente encontrados são: o Just in Time (JIT) e a resposta eficiente ao

consumidor (ECR) (MUILERMAN ET AL, 2005). Conhecimentos obtidos na

aplicação destas práticas comerciais podem servir de fonte de conhecimento para o

planejamento e a organização de operações humanitárias.

Por outro lado, as características geralmente encontradas nas agências

humanitárias, como agilidade, adaptabilidade e flexibilidade, são cada vez mais

necessárias nas cadeias de suprimentos comerciais (BEAMON e BALCIK, 2008).

Ernst (2003) compara o exemplo de inovação em logística do Wal-Mart, com os

resultados alcançados por agências humanitárias como a World Food Programme

(WFP), a World Vision, a Oxfam, a Cruz Vermelha, entre outras. Segundo o autor, o

setor privado deveria olhar as práticas dessas instituições humanitárias com um

mais detalhado objetivo de benchmarking (ERNST, 2003).

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Além da troca de conhecimento, as duas áreas logísticas podem ainda

cooperar entre si. Parcerias entre empresas privadas e agências humanitárias estão

crescendo (MURRAY, 2005). O conceito de responsabilidade corporativa leva

muitas empresas a realizarem ações que há tempos atrás seriam consideradas não

lucrativas. A TNT, por exemplo, ofereceu sua expertise em logística para o World

Food Programme (WFP) das Nações Unidas, através do desenvolvimento de um

sistema para auxiliar o transporte e a armazenagem de alimentos (MURRAY, 2005).

Desta forma, a revisão da literatura indica um promissor caminho na

adaptação, combinação, e consolidação dos conhecimentos da logística empresarial

e logística humanitária. A próxima seção descreverá as principais características

estruturais da cadeia de suprimentos humanitária.

2.3 A CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA

Considerando o cenário encontrado pelas agências humanitárias em locais

afetados por desastres é possível considerar que a logística deveria ter um

importante papel estratégico dentro dessas organizações. No entanto, a logística

não é reconhecida como uma função importante e acaba recebendo poucos

investimentos e atenção gerencial (VAN WASSENHOVE, 2006; THOMAS e

KOPCZAK, 2005). As cadeias de suprimentos humanitárias são, porém, aquelas que

necessitam de maior rapidez, agilidade e flexibilidade para serem capazes de reduzir

ao mínimo o tempo entre a detecção e a resposta ao evento (THOMAS e

KOPCZAK, 2005). Tais cadeias de suprimento, no entanto, necessitam de

investimentos em setores críticos como recursos humanos e tecnologia de

informação.

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Beamon e Balcik (2008) se referem a cadeias de suprimentos humanitárias

como humanitarian relief chains, ou cadeias de ajuda humanitária, cujo objetivo é

prestar assistência humanitária na forma de alimentos, água, remédios, abrigo e

suprimentos para as áreas afetadas por emergências de grande escala. As autoras

detalham as características principais dos fluxos físicos envolvidos na logística

humanitária. Assim, como nas cadeias de suprimentos comerciais, fluxos materiais

transitam pela cadeia em etapas – de curta ou longa distância – até chegarem ao

beneficiário final (BEAMON e BALCIK, 2008).

De uma maneira mais detalhada, os suprimentos partem de diversas

localidades para um armazém centralizador principal – geralmente localizado

próximo a um porto ou aeroporto – e consistem, principalmente, de estoques pré-

posicionados em armazéns, aquisições feitas de fornecedores e doações de comida

e outros itens de necessidade básica (BEAMON e BALCIK, 2008). Em seguida, os

suprimentos são enviados para um segundo armazém, em geral localizado em uma

cidade grande, onde são armazenados, classificados e transferidos para os centros

de distribuição locais, ou armazéns terciários. E, por fim, os bens são distribuídos

para quem os necessita (BEAMON e BALCIK, 2008). Bens adquiridos de

fornecedores locais também podem entrar pelos armazéns secundários ou terciários

ou ainda serem distribuídos diretamente para a população afetada (BEAMON e

BALCIK, 2008). A estrutura da cadeia de suprimentos com relação a seus fluxos

físicos descrita por Beamon e Balcik (2008) está resumida na Figura 3.

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Figura 3: Cadeia de Suprimentos Humanitária (Beamon e Balcik, 2008, p.9)

É possível perceber que a cadeia de suprimentos humanitária sugerida por

Beamon e Balcik (2008) ressalta a operação de distribuição de materiais até o

beneficiário final. – mostrando inclusive a parte denominada last mile distribution (a

distribuição final na “última milha”, caracterizada por volumes fragmentados e área

geográfica dispersa). Ficam claras as etapas que os materiais percorrem até atingir

seus destinos, e é intuitivo pensar que cada etapa requer meios de transporte

diferentes. As autoras não deixam claro, no entanto, quais são os recursos

necessários para a realização destes fluxos físicos.

Oloruntoba e Gray (2006), por outro lado, têm uma visão mais ampla e com

maior ênfase no fluxo financeiro entre os atores envolvidos na cadeia (Figura 4),

porém sem o detalhe da operação de distribuição que Beamon e Balcik (2008)

apresentam.

Ponto de entrada(hub 1)

Doações

Armazéns(itens pré-posicionados)

Fornecedores(itens comprados)

Armazém central (hub 2)

Centro de distribuição local (hub 3)

Centro de distribuição local (hub 3)

Last miledistribution

Fornecedores locais

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Figura 4: Cadeia de Suprimentos Humanitária (Oloruntoba e Gray, 2006, p.116)

Os governos de vários países fazem doações para regiões afetadas por

desastres através de agências internacionais, como as Nações Unidas (ONU). As

agências internacionais ficam geralmente responsáveis por uma parte da ajuda – a

World Food Programme (WFP), por exemplo, pode ser responsável pelo suprimento

de alimentos. Em determinado ponto da cadeia a responsabilidade é passada para

outras organizações (internacionais, locais ou comunitárias) que levam a ajuda até

quem necessita. Os autores enfatizam, porém, que não há uma forma única de

cadeia de suprimentos humanitária. Diferente da abordagem multilateral da figura

acima, muitos relacionamentos são bilaterais (país a país) e, além disso, a ajuda não

passa necessariamente por todas as etapas, como representado pelas linhas

pontilhadas (OLORUNTOBA e GRAY, 2006).

A literatura, desta forma, aponta para a heterogeneidade das cadeias de

suprimento humanitárias. Seja qual for sua estrutura, no entanto, uma questão

importante sempre a distingue das cadeias de suprimentos comerciais: elas são

temporárias (JAHRE ET AL, 2009). Quando um desastre ocorre há sempre um

processo de criação e, posteriormente, um processo de “destruição” da cadeia de

suprimentos. Como o tempo é um elemento crítico, a divisão de responsabilidades e

Governo doadorAgência

internacionalONGs

internacionais

ONGs locais

Organizações baseadas na comunidade

(parceiros locais)

Consumidores (beneficiários)

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a coordenação entre as organizações envolvidas são questões importantes que

podem e necessitam ser antecipadas.

Muitos estudos apontam a coordenação como o fator mais crítico na

preparação e resposta a desastres (e.g. BARBAROSGLU ET AL, 2002;

SCHOLTENS, 2008; TURNER, 2003). Uma ação coordenada depende da

colaboração entre os atores. Parece óbvia a necessidade de colaborar, já que os

atores buscam o mesmo objetivo (SCHOLTENS, 2008). No entanto, em grandes

crises organizações muito diferentes entre si estão presentes, o que dificulta a

coordenação (JAHRE ET AL, 2009).

Vale, portanto, explorar quem são esses atores para entender dificuldades e

oportunidades de coordenação. Este é o objetivo da próxima seção.

2.3.1 Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária

Diversas organizações participam de uma cadeia de suprimentos humanitária.

Kovács e Spens (2007) consideram que os atores dessa rede podem ser

categorizados em seis grupos: (1) doadores; (2) agências de ajuda; (3) outras

organizações não-governamentais; (4) governos; (5) forças armadas; e (6)

provedores de logística. Estas categorias de atores estão apresentadas na Figura 5.

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Figura 5: Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária (Kovács e Spens, 2007, p.106)

O grupo dos doadores é formado por fundações, pessoas físicas e pelo setor

privado que fazem doações a organizações empenhadas na ajuda humanitária

(KOVÁCS e SPENS, 2007).

As agências humanitárias – ou agências de ajuda (aid agencies) – são

organizações que se dedicam à prestação de ajuda humanitária (THOMAS e

KOPCZAK, 2005), sejam elas organizações governamentais, como a americana

Federal Emergency Management Agency (FEMA) e a Defesa Civil brasileira;

organizações multilaterais, ou seja, entre dois ou mais governos, como as Nações

Unidas; ou ainda organizações não-governamentais (ONGs), como a Médicos Sem

Fronteiras (MSF). Kovács e Spens (2007) não especificam os integrantes do grupo

“outras organizações não-governamentais”, porém é possível inferir que são ONGs

de menor porte, locais ou regionais, que também auxiliam na prestação de ajuda.

Cadeia de Suprimentos Humanitária

Provedores de Logística

Forças Armadas

Governos

Doadores

Agências de Ajuda

Outras ONGs

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Os governos envolvidos podem ser do local do desastre, de países vizinhos

e/ou de outros países, dependendo da escala (ou do impacto) do desastre, e agem,

muitas vezes, através das agências governamentais (KOVÁCS e SPENS, 2007).

Já as Forças Armadas, constituídas por exército, marinha e aeronáutica,

possuem capacitações importantes como planejamento, comunicação e logística,

conceito que surgiu inclusive no meio militar (KOVÁCS e SPENS, 2007).

As organizações de ajuda humanitária podem ser vistas como os

controladores das cadeias de suprimentos humanitárias globais (BEAMON e

BALCIK, 2008). É possível vê-las, portanto, de forma simplificada, como são

representados os controladores nas cadeias de suprimentos comerciais, sob a ótica

do fluxo de materiais, seguindo a seqüência: (1) fornecedores (no início do fluxo de

materiais), (2) organizações/agências humanitárias (ao centro, como as

controladoras da cadeia), e (3) “clientes” ou beneficiários (destino do fluxo de

materiais) – como pode ser visto na Figura 6.

Figura 6: Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária (Beamon e Balcik, 2008, p.9)

Os fornecedores, nesse caso, são os doadores (de materiais, alimentos e

dinheiro), os governos e os provedores de logística. A empresa TNT Logistics, por

exemplo, ajudou a World Food Programme (WFP) a distribuir alimentos para os

sobreviventes do tsunami que atingiu a Ásia em 2004 (DISNEY, 2007).

As agências humanitárias, as ONGs e as Forças Armadas, dependendo do

caso, costumam ter papel ativo, e são, portanto, os controladores da cadeia. No

FornecedoresAgências

HumanitáriasBeneficiários

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Brasil, as principais agências de ajuda humanitária são a Defesa Civil e o Corpo de

Bombeiros, que estão presentes sempre que um desastre ocorre.

Segundo Thomas e Kopczak (2005), as agências internacionais de ajuda

humanitária podem ser discernidas em três categorias: (1) entidades das Nações

Unidas, como a World Health Organization (WHO) e a United Nations High

Commissioner for Refugees (UNHCR); (2) organizações internacionais, como a

Federação Internacional da Cruz Vermelha, que possuem escritórios em diversos

países e auxiliam os governos locais; e (3) organizações não-governamentais

globais, como a CARE e a World Vision, que também possuem escritórios em

diversos países, mas não são afiliadas com os governos locais.

Algumas das principais organizações envolvidas em desastres de grande

escala são:

World Food Programme (WFP) das Nações Unidas, que está focada

no aprovisionamento de alimentos para vítimas de desastres e distribui

anualmente alimentos para cerca de 100 milhões de pessoas6;

Federação Internacional da Cruz Vermelha (IFRC), que trabalha em

todas as fases da gestão de desastres (preparação, resposta e

recuperação)7;

Médicos Sem Fronteira (MSF), que é uma organização formada por

médicos e jornalistas e está focada na prestação de serviços de saúde

para vítimas de desastres8;

6 www.wfp.org

7 www.ifrc.org

8 www.msf.org

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Fritz Institute, que trabalha em parceria com governos, organizações

sem fins lucrativos e empresas para facilitar a adoção das melhores

práticas de logística e utilização de tecnologia e promover resposta e

recuperação rápidas após desastres9;

Oxfam, formada por 14 organizações que trabalham nas fases de

resposta e recuperação após desastres naturais e conflitos10;

CARE, que é uma organização que luta contra a miséria e providencia

ajuda após desastres. O foco da organização é trabalhar com

mulheres, pois se acredita que munidas de recursos as mulheres são

capazes de ajudar suas famílias11;

World Vision, que é uma organização cristã dedicada ao trabalho com

crianças, famílias e comunidades para superar a pobreza e a

injustiça12; e

Save the Children, que é uma organização que se dedica a ajudar

crianças em países em desenvolvimento, nos Estados Unidos e após

desastres e conflitos13.

Por fim, os “clientes” são os beneficiários da ajuda, ou seja, as vítimas dos

desastres.

Os papéis exercidos por cada organização envolvida na gestão de desastres

variam em importância e escopo dependendo da fase em que o evento se encontra

– preparação, resposta ou recuperação. A fase de resposta é aquela que envolve o

maior número de organizações simultaneamente, pois exige um movimento rápido e

9 www.fritzinstitute.org, acessado em 05/02/2010

10 www.oxfam.org, acessado em 05/02/2010

11 www.care.org, acessado em 05/02/2010

12www.wvi.org, acessado em 05/02/2010

13 www.savethechildren.org, acessado em 05/02/2010

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diversas frentes para salvar vidas e retomar a ordem nos locais atingidos. A fase de

preparação envolve em maior escala os órgãos do governo responsáveis por mitigar

os efeitos dos desastres que costumam ocorrer na região. Os principais órgãos de

resposta, como, por exemplo, os bombeiros, também precisam atuar na fase de

preparação, mas sua contribuição é naturalmente mais notável durante a resposta.

Por fim, a fase de recuperação tem maior envolvimento de órgãos ligados à

assistência social, habitação e meio-ambiente. Desta forma, a literatura indica uma

relação entre a fase do evento e as capacitações necessárias para ação.

2.3.2 Fluxos e Processos

Apresentados a estrutura e participantes das cadeias de suprimentos

humanitárias, o próximo passo é a compreensão de fluxos e processos que os

ligam. Assim como na logística empresarial, a logística humanitária pode ser vista

como o processo de gerenciar os fluxos financeiros, de materiais e de informações

da cadeia de suprimentos (ERNST, 2003; KOVACS e SPENS, 2007).

A maior parte do fluxo de doações (em forma de recursos financeiros e

materiais) parte dos países mais ricos do mundo para os países mais pobres, e sua

disponibilidade depende principalmente da dimensão do desastre e de sua

repercussão na mídia (THOMAS e KOPCZAK, 2005).

Os governos doadores são, naturalmente, atores importantes das cadeias

humanitárias, mas, recentemente, as fundações, os doadores individuais e o setor

privado têm se destacado como importante fonte de renda para as agências

humanitárias (KOVÁCS e SPENS, 2007).

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De acordo com Day et al (2009), o lento fluxo de informação nas cadeias de

suprimentos humanitárias representa um grande obstáculo para coordenar a

alocação dos recursos necessários durante os esforços de mitigação e ajuda. Os

fluxos de materiais e de informação estão, portanto, bastante relacionados entre si.

A utilização adequada de tecnologia de informação é crucial para a coordenação

desses fluxos, porém muitas agências ainda utilizam processos manuais e simples

tabelas Excel para controlá-los (THOMAS e KOPCZAK, 2005).

Quando um desastre ocorre, as agências humanitárias realizam, geralmente,

três processos básicos: avaliação, aquisição e expedição (BEAMON e BALCIK,

2008). Primeiramente um colaborador da organização é enviado para o local para

dimensionar os danos e estimar a necessidade de suprimentos, o que costuma

ocorrer nas primeiras 24 horas da crise. O resultado é então comunicado à

organização que inicia o processo de aquisição (BEAMON e BALCIK, 2008).

O processo de aquisição em operações de ajuda humanitária pode ser

bastante diferente do que ocorre no setor privado, já que a cadeia de suprimentos é

formada ainda com conhecimento limitado sobre a dimensão do desastre, a

disponibilidade de recursos e a necessidade da população atingida, além de haver

uma grande quantidade de fornecedores cuja possibilidade de participação nos

esforços de ajuda é imprevisível (TOMASINI e VAN WASSENHOVE, 2004).

A compra de materiais deve ser realizada dos fornecedores mais próximos do

local do desastre para reduzir o tempo de resposta e a necessidade de transporte

(LONG e WOOD, 1995). Adquirir itens localmente também ajuda a economia da

região destruída, auxiliando, portanto, na sua recuperação (MURRAY, 2005). Além

disso, é necessário atentar para os hábitos alimentares locais. A WFP e a CARE, por

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exemplo, no intuito de reduzir as dificuldades com o planejamento e compra de

alimentos, estabeleceram uma dieta genérica composta de alimentos aceitáveis para

diversos gostos locais e de fácil manuseio (LONG e WOOD, 1995).

Por fim, o processo de expedição depende do local do desastre, das

capacitações de expedição do fornecedor e do contrato negociado com a agência de

ajuda humanitária (BEAMON e BALCIK, 2008). Naturalmente, o estado da

infraestrutura local, abalada pelo desastre, determina o grau de complexidade da

atividade de distribuição e, conseqüentemente, o conjunto de modais mais

apropriados para o caso (MURRAY, 2005).

2.3.3 Centralização vs. Descentralização

Com relação à gerência de fluxos físicos, como evidenciado por Beamon e

Balcik (2008), as cadeias de suprimentos humanitárias geralmente possuem

instalações de armazenagem centrais (hubs) primários e secundários para

consolidar as doações de diversas origens, armazená-las, selecioná-las e,

finalmente, distribuí-las para os centros de distribuição mais próximos dos

beneficiários. Essa estrutura é importante por três motivos principais:

Gerenciar estoques de forma mais eficiente (OLORUNTOBA e GRAY, 2006);

Separar as doações que não são apropriadas daquelas que devem ser

encaminhadas às vítimas do desastre (LONG e WOOD, 1995); e

Transferir a carga para modais mais adequados dando continuidade à

distribuição até o beneficiário (MURRAY, 2005).

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Os hubs locais são especialmente importantes para distribuição final, pois

quanto mais próximo ao local do desastre mais danificada tende a estar a

infraestrutura (MURRAY, 2005). Como será abordada a seguir, a última etapa da

distribuição, comumente denominada distribuição last mile, é uma etapa

especialmente crítica.

As agências humanitárias recebem diversos tipos de doações. Muitos dos

materiais doados, especialmente alimentos, não são apropriados para o consumo,

pois podem estragar facilmente ou estão violados. Doações de itens inadequados

são muito comuns, por isso é preciso sempre realizar um processo de triagem antes

de encaminhá-los ao destino final (LONG e WOOD, 1995).

2.3.4 Distribuição Last Mile

Os últimos quilômetros, ou a última milha (last mile), como costumam chamar

os estudiosos na área, é a parte que mais oferece desafios operacionais logísticos

(MURRAY, 2005). Nas operações de ajuda após o furacão Katrina, por exemplo,

mesmo alguns dias após o desastre, para percorrer a última milha até alcançar as

vítimas era preciso atravessar uma região alagada por água barrenta, por onde

apenas embarcações de pequeno porte, ou helicópteros, eram capazes de passar

(DEJOHN, 2005).

Ao se aproximar do destino, as estradas encontram-se, normalmente, mais

danificadas. Os carregamentos e os meios de transporte precisam ser menores e,

conseqüentemente, os custos relacionados aumentam (MURRAY, 2005;

MCCLINTOCK, 2009). No estágio final a distribuição pode ter que ser feita através

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de tração animal, bicicleta ou até mesmo a pé (MCCLINTOCK, 2009). Estes

recursos de movimentação física, embora arcaicos, podem ser mais adequados às

restrições de infraestrutura.

2.3.5 Tecnologia de Informação e Sistemas de Desempenho

Com relação à utilização de tecnologia de informação, ela é considerada uma

ferramenta crucial para alavancagem de eficiência nas operações (MURRAY, 2005).

Assim como foi comprovado para as cadeias de suprimento comerciais, ela também

tem um substancial impacto nas cadeias de suprimentos humanitárias (SOWINSKI,

2003). A tecnologia é um alavancador fundamental em três áreas: sistemas de

mensuração de desempenho, sistemas de rastreamento de fluxos físicos, e sistemas

de gestão da informação/conhecimento.

Apesar das similaridades entre cadeias comerciais e humanitárias, há

singularidades fundamentais que levaram o Fritz Institute a desenvolver, em

conjunto com a Federação Internacional da Cruz Vermelha (IFRC), um sistema de

mensuração desempenho especialmente para a logística humanitária (SOWINSKI,

2003). Este sistema rastreia o fluxo de doações até o momento de sua entrega,

dando à organização uma visão integral do fluxo financeiro e de materiais

(MURRAY, 2005). Listas de fornecedores, detalhes sobre acordos de compras e

catálogos dos itens, que podem ser encontrados no sistema, permitem que as

compras sejam feitas via internet, ao invés de pelo telefone ou fax (MURRAY, 2005),

trazendo agilidade às operações. Segundo Sowinski (2003), o sistema aumentou a

eficiência, a comunicação e a visibilidade da cadeia para a IFRC. Murray (2005)

relata que estimativas da IFRC mostram que o sistema pode acelerar o tempo de

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entrega dos materiais em até 30%. Esta aceleração nos processos, além de trazer

uma maior agilidade para as operações, é fundamental também para alavancar a

adaptabilidade em situações humanitárias.

Outro sistema de mensuração de desempenho desenvolvido especialmente

para o contexto humanitário é o sistema SUMA, desenvolvido pelo Pan American

Health Organisation (TOMASINI e VAN WASSENHOVE, 2004; MURRAY, 2005). De

acordo com Murray (2005), o sistema SUMA permite que os agentes humanitários

categorizem as doações rapidamente após sua chegada, gerenciem os centros de

distribuição e estabeleçam prioridades.

A iniciativa privada também tem utilizado novas tecnologias para rastrear

cargas e evitar rupturas provocadas por desastres em suas cadeias de suprimentos

(AICHLMAYR, 2003). Segundo Aichlmayr (2003), quatro tipos de selos eletrônicos

vêm sendo usados por empresas: RFID (Radio Frequency Identification),

infravermelho, contato direto e satélite (ou celular) de longo alcance, sendo o

primeiro o tipo mais comum.

Para Murray (2005), no entanto, sistemas de baixa tecnologia têm maior

potencial para aumentar a eficiência de cadeias de suprimento humanitárias. A

identificação por cores – como vermelho para alimentos e azul para vestuário – pode

ajudar a suavizar o fluxo dos suprimentos (MURRAY, 2005). Este ponto é bastante

relevante, pois numa situação de crise é provável que as infraestruturas ligadas ao

fornecimento de energia elétrica e comunicações estejam danificadas. Desta forma,

sistemas de baixa tecnologia são mais adequados que sistemas que necessitam de

eletricidade e telefonia/internet. Este ponto também está alinhado com recursos de

movimentação e transporte, limitação apresentada anteriormente.

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Não obstante, tecnologias de gestão do conhecimento também mostraram

seu valor após os furacões Katrina e Rita (LAMONT, 2005). Durante as operações

de evacuação, por exemplo, muitos familiares e amigos foram separados uns dos

outros. Para contornar esta situação, o governo americano criou um endereço na

internet (www.firstgov.gov) que unia as listas de desaparecidos publicadas em

diversos outros endereços, além de trazer informações sobre organizações e

recursos governamentais que estavam disponíveis para os esforços de reconstrução

(LAMONT, 2005).

2.4 GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA EM DESASTRES NATURAIS

A gestão de desastres pode ser vista como um processo dividido em fases,

ou um conjunto de processos (LONG, 1997; NISHA DE SILVA, 2001; KOVÁCS e

SPENS, 2007). Kovács e Spens (2007) a descreveram em três fases principais: (1)

Preparação, (2) Resposta Imediata e (3) Reconstrução (Figura 7).

Figura 7: Fases da Gestão de Desastres (Kovács e Spens, 2007, p.101)

No Brasil, por exemplo, os planos diretores de defesa civil da Secretaria

Nacional de Defesa Civil abrangem programas específicos para os quatro chamados

“aspectos globais”: (1) prevenção de desastres; (2) preparação para emergências e

desastres; (3) resposta aos desastres; e (4) reconstrução. Os dois primeiros seriam

equivalentes à fase de “preparação” de Kovács e Spens (2007).

PreparaçãoResposta Imediata

Reconstrução

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40

Outros autores preferem formas diferentes de se referir às fases dos

desastres, alguns de forma mais simplificada e outros de forma mais complexa.

Maon et al (2009) propõem um modelo de dois ciclos – o ciclo de prevenção e

planejamento e o ciclo de reação e recuperação. Nesse caso, os autores defendem

que sobreposições entre fases são comuns e, por isso, as fases deveriam ser

descritas como ciclos, e não como um processo contínuo (MAON ET AL, 2009).

Independente da forma de se descrever, a logística está presente em todas

as fases da gestão de desastres e em cada uma delas diferentes recursos e

habilidades são necessários (KOVÁCS e SPENS, 2007). Na fase de preparação, o

planejamento logístico é fundamental para a elaboração e execução de medidas de

prevenção e planos de evacuação quando é possível acompanhar a evolução do

fenômeno (KOVÁCS e SPENS, 2007). Durante a fase de resposta, a rapidez com

que os itens básicos de sobrevivência (como água, alimentos, itens de higiene e

remédios) alcançam as vítimas, pode significar milhares de vidas. Já na

reconstrução, o suporte da logística é necessário para otimizar a utilização dos

escassos recursos que normalmente são destinados à última fase.

Portanto, uma análise separada dessas diferentes fases torna-se necessária.

Este é o objetivo das próximas seções.

2.4.1 Preparação

Desastres naturais são difíceis de serem previstos, mas é notório que

algumas regiões são mais suscetíveis a eles que outras (KOVÁCS E SPENS, 2007).

Além disso, determinados tipos de desastres naturais ocorrem somente em algumas

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regiões geográficas, como as erupções vulcânicas e os terremotos. Alguns

fenômenos ainda são cíclicos, como os temporais e ciclones (ou furacões). Na Costa

do Golfo, 97% dos temporais ocorrem entre 1º de junho e 30 de novembro, de

acordo com a agência do governo americano National Oceanic and Atmospheric

Administration (NOAA).

A base de dados do EM-DAT, apresentada anteriormente, mostra-nos um

padrão de ocorrência de desastres nos diferentes países do mundo (Figura 8). Para

as instituições privadas da região da Costa do Golfo, se preparar para os ciclones é

uma questão de boa prática empresarial, que é, inclusive, solicitada pelo governo

local que pede, por exemplo, a grandes distribuidores para aumentarem o nível de

estoques durante a temporada de furacões (LONGO, 2005). Na Austrália, sempre no

início da temporada de ciclones (que vai de novembro a abril), é realizada uma

campanha para lembrar a população sobre a necessidade de se preparar e como

fazê-lo (OLORUNTOBA, 2010).

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42

Figura 8: Padrão de Ocorrências de Desastres por País (1970s-2000s)

Fonte: www.emdat.be, acessado em 16 de janeiro de 2010

No Brasil, de acordo com a mesma base de dados EM-DAT, deslizamentos

de terra, seca, fome e enchentes são os tipos mais comuns. Mas tratando-se de um

Número de Terremotos por País (1976-2005)

0 – 56 – 10> 10

Número de Avalanches/Deslizamentos por País (1974-2005)

0 – 34 – 1011 – 35

Número de Secas/Fome por País (1976-1985)

0 – 56 – 10> 10

Número de Epidemias por País (1974-2003)

0 – 67 – 2122 – 55

Número de Enchentes por País (1974-2003)

0 – 1516 – 60> 60

Número de Vulcões por País (1974-2003)

01 – 2> 2

Número de Tempestades por País (1974-2003)

0 – 1011 – 30> 30

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43

país de dimensões continentais é possível verificar, ainda, padrões de desastre

através das regiões nacionais.

De acordo com a Secretaria Nacional de Defesa Civil, os desastres no Brasil

seguem o padrão:

Região Norte: incêndios florestais e inundações;

Região Nordeste: secas e inundações;

Região Centro-Oeste: incêndios florestais;

Região Sudeste: deslizamento e inundações;

Região Sul: inundações, vendavais e granizo.

A preparação para desastres é, portanto, algo não só possível, mas

fundamental de se fazer (LONGO, 2005), por isso mesmo esta é a fase mais

estudada dos desastres (KOVÁCS E SPENS, 2007).

A fase de preparação envolve, principalmente, a mitigação de riscos e a

elaboração de planos de ação em caso de desastres. Pela definição da International

Strategy for Disaster Reduction (ISDR) das Nações Unidas o termo mitigação é

definido como “a redução ou limitação dos efeitos adversos de ameaças e desastres

relacionados”, (UNITED NATIONS, 2009, p.19).

Trata-se, portanto, de ações como, por exemplo:

Reforçar diques de contenção, o que poderia ter evitado grande parte do

alagamento que sucedeu o furacão Katrina (US WHITE HOUSE, 2006);

Evitar a ocupação de encostas, que no caso do Rio de Janeiro é responsável

por grande parte dos deslizamentos de terra;

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44

Instalar cabos de eletricidade por baixo da terra (e não suspensos) em

regiões que sofrem com tempestades recorrentes, que podem evitar quedas

de energia e acidentes com pessoas eletrocutadas (LONGO, 2005).

Assim como a mitigação, os planos de ação dependem, naturalmente, dos

desastres que tipicamente acontecem em uma determinada região. Locais próximos

a vulcões, como alguns lugares da Islândia, ou que passam por períodos de

tempestades/furacões, como a Costa do Golfo, precisam ter planos de evacuação

bem elaborados (NISHA DE SILVA, 2001; KOVÁCS E SPENS, 2007). O governo, as

empresas e as ONGs que atuam no local devem preparar tais planos (KOVÁCS e

SPENS, 2007).

Além disso, é possível planejar os itens que serão necessários após a

incidência de um desastre. Os principais itens demandados são: água, remédios,

comprimidos de cloração, tendas, cobertores e biscoitos de proteína para as

crianças desnutridas (DIGNAN, 2005). Algumas agências humanitárias compram tais

itens com tanta freqüência que desenvolveram relacionamentos mais fortes com

seus fornecedores e acordos de compra de longo prazo (KOVÁCS e SPENS, 2007).

Diversos sistemas e modelos foram desenvolvidos para tornar a resposta a

desastres mais ágil (KOVÁCS e SPENS, 2007). Hale e Moberg (2005)

desenvolveram um modelo processual de cinco fases para a localização de centros

de distribuição em lugares seguros. Özdamar et al (2004) fizeram um modelo de

planejamento para auxiliar nas decisões dinâmicas de como alocar materiais e

meios de transporte que se adapta a novas demandas e ofertas. Nisha de Silva

(2001) criou um modelo de evacuação que contempla, inclusive, questões

comportamentais e possíveis cenários. Chang et al (2007) focaram no caso

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específico das enchentes para desenvolver uma ferramenta que auxilia na tomada

de decisão para agências governamentais que inclui variáveis como a estrutura das

organizações de socorro, localização de depósitos, alocação de recursos sob

restrições de capacidade e a distribuição dos recursos de emergência.

A maior parte da literatura sobre gestão de desastres e preparação para

emergências encontra-se, no entanto, em outras áreas de conhecimento, e não nas

áreas de logística e cadeia de suprimentos; muitas pesquisas são direcionadas para

agências governamentais, funcionários públicos e seguradoras (HALE e MOBERG,

2005). Mas a literatura sobre gestão de riscos em cadeias de suprimento comerciais

também é extensa e pode ser de grande contribuição para a logística humanitária.

Desde os ataques terroristas do dia 11 de setembro de 2001 nos Estados

Unidos, as empresas vêm intensificando a gestão de riscos em suas cadeias de

suprimentos, não só se prevenindo de desastres provocados pelo homem, como

também de desastres naturais (AICHLMAYR, 2003). Na academia, os estudos sobre

o assunto também se intensificaram; muitos foram os artigos publicados sobre riscos

de interrupções provocadas por desastres em cadeias de suprimentos comercias e

formas de evitá-las (e.g. HALE e MOBERG, 2005; RAO e GOLDSBY, 2009). Já

existe hoje, inclusive, uma certificação ISO que especifica os requisitos para um

sistema de gestão de segurança, incluindo os aspectos críticos para a garantia da

segurança da cadeia de suprimentos – o ISO/PAS 28000:200514 - o que reforça a

crescente importância que está sendo dada à gestão de riscos.

Cada vez mais novas tecnologias de rastreamento de cargas surgem no

mercado, como sensores de movimento, sensores de dióxido de carbono, detectores

14

Mais informações em www. iso.org

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46

de radiação, dispositivos que avisam quando a porta do contêiner é aberta, câmeras

de vigilância, entre outros (AICHLMAYR, 2003). A fim de evitar rupturas e

interrupções em suas operações, as empresas estão realmente fazendo uso dessas

novas tecnologias (AICHLMAYR, 2003).

Uma contribuição interessante da literatura sobre gestão de riscos em cadeias

de suprimento comerciais é o modelo proposto por Hauser (2003). A autora criou um

modelo de sete fases para atingir o que chama de Risk-Adjusted Supply Chain

Management, ou gestão da cadeia de suprimentos ajustada ao risco, que ela explica

detalhadamente apresentando o exemplo de uma empresa (HAUSER, 2003). As

sete etapas são:

1. Identificação de processos e riscos;

2. Identificação de vulnerabilidades;

3. Refinamento do modelo financeiro;

4. Definição do portfólio de complexidades e riscos;

5. Finalização do modelo;

6. Desenvolvimento de iniciativas;

7. Medição de desempenho.

Hauser (2003) afirma, ainda, que uma gestão de riscos efetiva é um processo

holístico, que envolve representantes da gerência sênior e stakeholders das áreas

de finanças, operações, auditoria interna e gestão de riscos. A gestão de riscos na

cadeia de suprimentos não deve ser confundida, no entanto, com as operações de

resposta a desastres. Na verdade, gerir riscos na cadeia de suprimentos significa

manter um processo cada vez mais complexo que se move de forma eficiente com o

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47

menor custo total e sem comprometer a qualidade do produto ou a satisfação do

cliente (HAUSER, 2003).

Também podem ser encontrados na literatura complexos modelos

matemáticos para o planejamento de estoques em casos de desastres e rupturas na

cadeia de suprimentos. Lodree e Taskin (2008), por exemplo, criaram um modelo

baseado no caso do vendedor de jornal que considera a incerteza da demanda e a

incerteza da ocorrência de um evento extremo que pode ser aplicado tanto para

cadeias de suprimento comerciais quanto para cadeias de suprimento sem fins

lucrativos.

2.4.2 Resposta

Uma vez que ocorre um desastre, os planos elaborados pelas agências de

ajuda são colocados em prática (KOVACS e SPENS, 2007). Nesta fase é velocidade

a qualquer custo, pois as primeiras 72 horas são cruciais (VAN WASSENHOVE,

2006). Desastres de grande escala exigem uma resposta rápida de um conjunto de

atores que devem colaborar entre si para criar uma cadeia de suprimentos que

fornece os bens necessários às vítimas, o mais rapidamente possível (BOIN ET AL,

2010).

Porém, com todas as complexidades envolvidas muitas vezes os planos de

ação não são seguidos (UHR ET AL, 2008) e a falta de coordenação e cooperação

entre atores provoca congestionamentos em estradas e aeroportos, além de

operações redundantes (SIMPSON, 2005).

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48

A fase de resposta também possui uma extensa literatura no contexto

humanitário. Muito se fala sobre os desafios de se estabelecer uma cadeia de

suprimentos ágil, flexível e temporária, sobre a função crítica da cooperação entre

atores e sobre parcerias entre empresas privadas e agências humanitárias (LONG e

WOOD, 1995; TOMASINI e VAN WASSENHOVE, 2004; MURRAY, 2005; THOMAS

e KOPCZAK, 2005; VAN WASSENHOVE, 2006; BEAMON e KOTLEBA, 2006;

KOVACS e SPENS, 2007).

Após a ocorrência de uma catástrofe, as agências de ajuda local (ou global

dependendo da dimensão) enviam uma equipe de especialistas para realizar uma

avaliação inicial da extensão dos danos e o número de pessoas afetadas (THOMAS

e KOPCZAK, 2005; BEAMON e BALCIK, 2008). A avaliação constitui a base para a

elaboração de listas de itens específicos e as quantidades necessárias para prestar

socorro imediato às populações afetadas (THOMAS e KOPCZAK, 2005), mas essa

informação costuma ser bastante incerta e limitada, principalmente nos primeiros

momentos, por isso muitas ações são guiadas por suposições das necessidades das

pessoas afetadas (LONG e WOOD, 1995).

Muitas organizações possuem antecipadamente estoques de emergência de

produtos comumente necessários que são enviados a partir do armazém mais

próximo (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Doadores tradicionais do governo e do

público são contatados como forma de garantir fundos para as operações de ajuda;

em seguida fornecedores e prestadores de serviços logísticos são mobilizados e as

mercadorias de todo o mundo começam a fluir (THOMAS e KOPCZAK, 2005).

Quando o abastecimento chega, transporte local, armazenagem e distribuição

devem estar organizados, o que é um feito enorme para realizar, dados os locais

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remotos em que os desastres tendem a ocorrer, a singularidade das necessidades

de cada desastre em termos de conhecimentos e bens, e o fato de que o local do

desastre está muitas vezes num estado de caos, com estradas, aeroportos e pontes

destruídos, limitando a capacidade de distribuição (THOMAS e KOPCZAK, 2005).

Governos nacionais e locais, através do qual as organizações humanitárias

devem coordenar as suas atividades, podem ser, muitas vezes, gravemente

afetados, ou mesmo destituídos no caso de uma situação de conflito (THOMAS e

KOPCZAK, 2005).

Regiões menos desenvolvidas são ainda mais propensas a destruições de

grande escala. Desastres como terremotos e inundações são muitas vezes

ampliados devido a situações precárias de moradia e construções inadequadas

(KOVACS e SPENS, 2007).

Thévenaz e Resodihardjo (2010) buscaram resumir os fatores que impedem

uma resposta adequada após desastres naturais. Segundo as autoras os principais

fatores identificados são:

As características intrínsecas do desastre natural e a extensão das suas

conseqüências, como o escopo e a escala do desastre, a antecipação do

evento, a velocidade de ocorrência do desastre, entre outros fatores;

A organização da resposta à emergência em relação ao processo de tomada

de decisão e a coordenação interna e entre organizações;

As políticas de gestão de desastres adotadas pelos governos locais;

O ambiente social e econômico, que influencia diretamente no impacto do

desastre sobre a população; e

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50

A abundância de recursos financeiros, que não pode ser generalizado já que

esse foi um fator que as autoras detectaram apenas no caso do tsunami que

atingiu a Ásia em 2004. Segundo Thévenaz e Resodihardjo (2010), a enorme

quantidade de organizações presentes na região resultou em uma resposta

fragmentada, com duplicação de esforços, confusões e reuniões de

coordenação que consumiam muito tempo.

Frente a tantas complexidades, a cooperação entre atores se torna um fator

crítico. As Nações Unidas, no sentido de promover um mecanismo de coordenação

entre agências de ajuda humanitária em desastres de grande escala, criou a United

Nations Joint Logistics Center (UNJLC), que agrega parceiros-chave dentro e fora da

ONU15.

Uma reposta bem sucedida também depende em grande parte das

capacitações locais e da colaboração do governo local em possibilitar a entrada de

pessoas e agências estrangeiras (VAN WASSENHOVE, 2006). Questões políticas

são grandes entraves para a ação das organizações de ajuda (MURRAY, 2005).

A última milha é o desafio final para as agências humanitárias nas operações

de resposta. Como nos quilômetros finais o acesso costuma ser mais difícil, o envio

de materiais em embalagens cujo tamanho e peso podem ser manuseados por uma

única pessoa é muito importante (MURRAY, 2005).

15

www.unjlc.org, acessado em 15/02/2010

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51

2.4.3 Reconstrução

Por fim, como os desastres de grande escala podem destruir

substancialmente as moradias e a infraestrutura local, ou mesmo desencadear

desastres de início lento, como fome e epidemias, a fase de recuperação é

extremamente importante para reabilitar o local e promover o bem-estar da

população (VAN WASSENHOVE, 2006).

Esta é, porém, a fase que menos recebe atenção de estudiosos e da mídia.

Conseqüentemente, também é reduzido o número de doações e a contenção de

gastos se torna uma questão mandatória (KOVACS e SPENS, 2007).

A revisão de literatura aponta desafios desta fase que incluem:

A necessidade de reconstruir casas, pontes, hospitais, tudo isso sem o apoio

de uma infraestrutura de transporte, um enorme desafio para os engenheiros

civis (VILLIERS, 2008);

Promover o reencontro de familiares e amigos que foram separados pelo

desastre (LAMONT, 2005);

O aprovisionamento (de forma econômica) de alimentos, remédios, material

de construção e outros itens que ainda não estão disponíveis em

fornecedores locais (LAMONT, 2005); e

A reabilitação da economia local (MURRAY, 2005).

Uma boa gestão de desastres deve considerar os acertos e erros das fases

de resposta e reconstrução para que os planos de ação sejam atualizados e os

riscos que estiveram presentes mitigados (KOVACS e SPENS, 2007).

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52

2.5 AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO

Apesar da importância das cadeias de suprimentos humanitárias, sistemas de

medição e medidas de desempenho não têm sido amplamente desenvolvidos e

implementados nessa área (MAON ET AL, 2009). Esta é uma grande limitação da

área de conhecimento. Sem a apropriada medição de desempenho e comparativo

histórico, o aprendizado e melhorias operacionais ficam comprometidos.

Vários fatores tornam a medição do desempenho uma tarefa difícil para as

organizações de ajuda humanitária. As próprias características do ambiente onde

elas atuam complicam ainda mais os esforços nesse sentido (BEAMON e BALCIK,

2008). A falta de instrumentos e processos de medição impede as agências de ajuda

humanitária de adquirirem uma percepção de seu próprio desempenho operacional

e de reterem as lições de operações anteriores (MAON ET AL, 2009). Sistemas

eficazes de avaliação de desempenho ajudariam profissionais da área em suas

decisões, contribuiriam para a melhoria da eficiência e eficácia das operações de

socorro e demonstrariam o desempenho da cadeia, aumentando, assim, a

transparência e a capacidade de prestação de contas na resposta a desastres

(BEAMON e BALCIK, 2008).

Alguns esforços promissores no desenvolvimento de sistemas de mensuração

de desempenho específicos para a logística humanitária foram apontados pela

revisão de literatura.

O departamento de logística da Federação Internacional da Cruz Vermelha

(IFRC), por exemplo, desenvolveu uma ferramenta chamada Development Indicator

Tool para orientar e monitorar diariamente a melhoria contínua do desempenho das

unidades regionais de logística (SCHULZ e HEIGH, 2009). Os objetivos da

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53

ferramenta são: (1) ajudar a manter a direção certa e manter a organização a par de

todas as melhorias durante o ano, ressaltando as áreas e projetos que mais

impactam no desempenho; (2) promover a troca de boas práticas e gerar dados para

a tomada de decisões estratégicas; e (3) dar mais transparência aos doadores

informando-os sobre a eficiência e melhoria contínua da organização (SCHULZ e

HEIGH, 2009).

A ferramenta foi pensada com base no Balanced Scorecard (BSC) (SCHULZ

e HEIGH, 2009). Os indicadores são atribuídos às perspectivas do Serviço ao

Cliente, do Controle Financeiro, da Aderência Processual e da Inovação e

Aprendizado, dimensões parcialmente interligadas pela ferramenta (SCHULZ e

HEIGH, 2009). A Figura 9, retirada do artigo de Schulz e Heigh (2009), mostra a

interface da ferramenta.

Figura 9: Development Indicator Tool (Schulz e Heigh, 2009, p.1044)

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54

Os indicadores utilizados são:

Serviço ao Cliente:

o Performance de entrega (%);

o Encomendas entregues no prazo (%);

o Estoques geridos por acordos de serviço (%);

o Relatórios mensais aos clientes no prazo (%);

Controle Financeiro:

o Desvio do orçamento da unidade (%);

o Desvio do orçamento de projetos (%);

o Turnover do serviço versus plano (%);

o Receita do serviço versus plano (%);

o Recuperação de custos (%);

Aderência Processual:

o Capacidade de estoque disponível para abastecer 5.000 famílias

em 48 h (segmentado por propriedade do estoque) (%);

o Capacidade de estoque disponível para abastecer 15.000

famílias em 14 dias (segmentado por propriedade do estoque)

(%);

o Giro de estoque de ajuda (número de giros);

o Aquisições utilizando o Software de Logística Humanitária (HLS)

(%);

o Veículos operacionais utilizando o IT-software Fleet Wave (%);

o Custo médio de aquisição por transação (CHF);

o Custo médio de armazenagem por m2 (CHF);

o Custo percentual médio de transporte sobre o custo total do

pedido para frete aéreo (%);

o Custo percentual médio de transporte sobre o custo total do

pedido para outros modais de transporte (%);

Inovação e Aprendizado:

o Desenvolvimento do pessoal (%);

o Tempo de projeto real versus tempo do projeto planejado (verde,

amarelo ou vermelho);

o Reporte/comunicação no prazo (verde, amarelo ou vermelho).

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55

Beamon e Balcik (2008) adaptaram um modelo existente de avaliação de

desempenho em cadeias de suprimentos comerciais considerando as características

únicas do contexto humanitário. As métricas desenvolvidas pelas autoras são

divididas entre indicadores de recursos, indicadores de rendimento e indicadores de

flexibilidade (BEAMON e BALCIK, 2008). São eles:

Indicadores de Recursos:

o Custo total dos recursos utilizados ($);

o Custos gerais ($);

o Custo total de distribuição (considerando transporte e manuseio

de carga) ($);

o Investimento em estoque ($);

o Obsolescência e deterioração de estoque (%);

o Custo de pedido/setup ($);

o Custo de manutenção de estoques ($);

o Custo dos materiais ($);

o Número de trabalhadores por beneficiário (pessoas);

o Número de horas gastas diretamente na distribuição de ajuda

por número total de horas de trabalho (%);

o Dólares gastos por beneficiário ($/pessoa);

o Dólares recebidos de doadores por tempo ($/tempo);

Indicadores de Rendimento:

o Quantidade total de materiais distribuídos para beneficiários ($

ou quantidade);

o Quantidade total de cada tipo de material distribuído para

beneficiários ($ ou quantidade);

o Quantidade total de materiais distribuídos por região ($ ou

quantidade);

o Quantidade total de materiais distribuídos por beneficiário ($ ou

quantidade);

o Alcance da meta de fill rate (%);

o Fill rate médio por item (%);

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56

o Probabilidade de stock-out (%);

o Número de pedidos em atraso (quantidade);

o Número de stock-outs (quantidade);

o Nível médio de pedidos em atraso (%);

o Tempo de resposta médio (tempo);

o Tempo de resposta mínimo (tempo);

Indicadores de Flexibilidade:

o Número de unidades individuais de materiais de primeira

necessidade que a organização pode providenciar no intervalo

de tempo após o desastre em que mais vidas são perdidas16

(quantidade);

o Tempo de resposta mínimo (tempo);

o Mix de produtos que a cadeia humanitária pode providenciar em

um determinado intervalo de tempo (quantidade).

Apesar dos avanços em métricas para avaliar o desempenho de cadeias de

suprimentos humanitárias, as organizações de ajuda não costumam utilizá-los

(MAON ET AL, 2009).

2.6 O MODELO 21st CENTURY LOGISTICS

As medidas de desempenho criadas para o ambiente humanitário são

complexas de serem avaliadas, principalmente quando se deseja avaliar a ação

conjunta de todas as organizações envolvidas.

Bowersox, Closs e Stank (1999) desenvolveram um modelo que abrange o

intervalo e a continuidade necessários para ligar os fornecedores (de matéria-prima

e recursos) aos clientes finais em cadeias de suprimentos comerciais. O modelo

referencial 21st Century Logistics explora a integração/coordenação de fluxos e

16

Depende do tipo de desastre

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57

processos considerando os contextos: (1) operacional; (2) de planejamento e

controle; e (3) comportamental (BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999). Para cada

contexto o referencial apresenta as competências e capacitações necessárias para o

desenvolvimento de desempenho superior.

De acordo com o referencial 21st Century Logistics, o contexto operacional

envolve os processos relacionados a compras, produção e logística, que possibilitam

o atendimento aos pedidos e o ressuprimento dos canais de distribuição. A

integração é importante tanto internamente quanto entre os elos da cadeia

(BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999). Por isso, tal contexto envolve a integração

com o cliente, a integração interna e a integração com fornecedores.

O contexto de planejamento e controle engloba tecnologia da informação e

sistemas de avaliação do desempenho. As duas competências que fazem parte do

contexto são: integração entre tecnologia e planejamento e integração de medidas

de desempenho (BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999).

Já o contexto comportamental refere-se à integração de relacionamentos

necessária para o sucesso de uma estratégia de operações (BOWERSOX, CLOSS

e STANK, 1999).

A Tabela 5 resume as competências necessárias em cada contexto para

garantir o fluxo eficiente e eficaz de materiais, informações e recursos financeiros

(BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999).

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58

Tabela 5: Modelo Referencial 21st Century Logistics (Bowersox, Closs e Stank, 1999)

CONTEXTO OPERACIONAL CONTEXTO DE PLANEJAMENTO

E CONTROLE CONTEXTO COMPORTAMENTAL

INTEGRAÇÃO COM O CLIENTE:

Foco segmentado

Relevância

Capacidade de resposta

Flexibilidade

INTEGRAÇÃO ENTRE TECNOLOGIA E PLANEJAMENTO:

Gestão da informação

Comunicação interna

Conectividade externa

Planejamento colaborativo

INTEGRAÇÃO DE RELACIONAMENTOS:

Especificidade de papeis e responsabilidades

Orientações

Compartilhamento de informações

Compartilhamento de riscos e benefícios

INTEGRAÇÃO INTERNA:

Unificação de funções

Padronização de processos e práticas

Simplificação

Observância

Adaptação estrutural

INTEGRAÇÃO DE MEDIDAS DE DESEMPENHO:

Avaliação funcional

Metodologias de custos

Uso de métricas abrangentes

Avaliação de impactos financeiros

INTEGRAÇÃO COM FORNECEDORES:

Alinhamento estratégico

Fusão operacional

Ligação financeira

Gestão de fornecedores

Embora não tenha sido desenvolvido especificamente para o contexto

humanitário, este modelo será utilizado de forma adaptada. Sua relevância está no

detalhamento dos contextos, competências e capacitações relacionadas aos

processos da cadeia de suprimento e, principalmente, pela consideração de

questões relacionadas à coordenação e integração de diversas funções logísticas.

Estas questões são extremamente críticas em cadeias de suprimentos humanitárias

(JAHRE ET AL, 2009; CHANDES e PACHÉ, 2010).

Na próxima seção, o modelo referencial proposto neste presente estudo é

apresentado. Ele considera a combinação do referencial 21st Century Logistics com

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59

os referenciais específicos destacados anteriormente na revisão da literatura. O

referencial proposto para o contexto humanitário é aplicado em dois estudos de

caso: furacão Katrina e Chuvas de Abril de 2010 na cidade do Rio de Janeiro.

2.7 MODELO REFERENCIAL PROPOSTO

O modelo referencial proposto para guiar as entrevistas e analisar o caso tem

como principal base as fases propostas por Kovács e Spens (2007) e o modelo 21st

Century Logistics de Bowersox, Closs e Stank (1999). Para cada fase da gestão da

logística humanitária os três contextos (operacional, de planejamento e controle e

comportamental) do 21st Century Logistics são adaptados à luz dos artigos

explorados na revisão bibliográfica. O resultado é apresentado na Tabela 6.

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60

Tabela 6: Modelo Referencial Proposto

Modelo 21st

Century Logistics

Preparação Resposta Recuperação

Contexto Operacional - Integração com população em áreas de risco

- Integração interna para preparação para desastres

- Integração com fornecedores (preparação)

- Integração com vítimas

- Integração interna no momento de caos

- Integração com fornecedores (ação)

- Integração com beneficiários de ajuda

- Integração interna para recuperação

- Integração com fornecedores (ação e melhoria)

Contexto de Planejamento e

Controle

- Integração entre tecnologia e planejamento (preparação)

- Integração de medidas de desempenho (planejamento)

- Integração entre tecnologia e planejamento (ação)

- Integração de medidas de desempenho (resultado)

- Integração entre tecnologia e planejamento (melhoria)

- Integração de medidas de desempenho (melhoria)

Contexto Comportamental

- Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação)

- Integração de relacionamentos (aderência aos papéis e plano de ação previsto)

- Integração de relacionamentos (ação e melhoria)

O modelo referencial proposto identifica processos, restrições, competências e

recursos, denominados neste trabalho de “itens” de cada fase, que podem

melhorar o desempenho da gestão da logística humanitária. Um detalhamento do

referencial proposto em cada fase de Preparação, Resposta e Recuperação nos

três contextos previamente citados são apresentados nas tabelas a seguir (Tabela 7,

Tabela 8, Tabela 9).

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61

Tabela 7: Etapa de Preparação – Detalhamento dos Contextos

Modelo 21st

Century Logistics

Preparação

Contexto Operacional - Integração com população em áreas de risco:

Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos

Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis

- Integração interna para preparação para desastres:

Integração entre áreas funcionais

Padronização e simplificação de processos

- Integração com fornecedores (acordos):

Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores

Contexto de Planejamento e

Controle

- Integração entre tecnologia e planejamento (preparação):

Implementação de sistemas de gestão da informação

Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta

Planejamento colaborativo entre organizações

- Integração de medidas de desempenho (planejamento):

Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho

Contexto Comportamental

- Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação):

Determinação de papéis e responsabilidades com clareza

Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos

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Tabela 8: Etapa de Resposta – Detalhamento dos Contextos

Modelo 21st

Century Logistics

Resposta

Contexto Operacional - Integração com vítimas:

Avaliação inicial do desastre

Capacidade de atender as vítimas

- Integração interna no momento de caos:

Eficiência do fluxo processual

Capacidade de adaptação

- Integração com fornecedores (ação)

Capacidade de fusão operacional com fornecedores

Capacidade de gestão do fornecimento

Contexto de Planejamento e

Controle

- Integração entre tecnologia e planejamento (ação):

Capacidade de gestão da informação

Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados

Colaboração (troca de informações) entre organizações

- Integração de medidas de desempenho (resultado):

Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos

Contexto Comportamental

- Integração de relacionamentos (aderência aos papéis e plano de ação previsto):

Aderência aos papéis e responsabilidade planejados

Compartilhamento de informações e recursos

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Tabela 9: Etapa de Recuperação – Detalhamento dos Contextos

Modelo 21st

Century Logistics

Recuperação

Contexto Operacional - Integração com beneficiários de ajuda:

Atendimento às necessidades de reconstrução da região

Atendimento às necessidades da população afetada

- Integração interna para recuperação:

Integração entre as organizações competentes para reconstrução

- Integração com fornecedores (ação e melhoria):

Capacidade de gestão do fornecimento

Contexto de Planejamento e

Controle

- Integração entre tecnologia e planejamento (melhoria):

Capacidade de gestão da informação

Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta

Colaboração entre organizações

- Integração de medidas de desempenho (melhoria):

Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas

Contexto Comportamental

- Integração de relacionamentos (ação e melhoria):

Revisão de papéis e responsabilidades

Compartilhamento de informações e recursos

A análise do desempenho em cada fase (Preparação, Resposta e

Recuperação) é realizada considerando o conjunto das organizações envolvidas.

Geralmente, cada organização possui um foco determinado e um objetivo particular.

Esta forma de analisar o desempenho leva em conta o resultado que o conjunto foi

capaz de oferecer, assim como a integração entre tais organizações. A Figura 10 a

seguir resume os itens de mensuração de desempenho para cada fase para o

modelo referencial proposto.

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64

Figura 10: Modelo Referencial Proposto

Após apresentação do referencial proposto, a próxima seção detalhará a

metodologia utilizada para aplicação e validação do referencial.

Desempenho da Gestão da Logística

Humanitária

Preparação:-Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos-Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis-Integração entre áreas funcionais-Padronização e simplificação de processos-Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores-Implementação de sistemas de gestão da informação-Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta-Planejamento colaborativo entre organizações-Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho-Determinação de papéis e responsabilidades com clareza-Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos

Resposta:-Avaliação inicial do desastre-Capacidade de atender as vítimas-Eficiência do fluxo processual-Capacidade de adaptação para o desastre em questão-Capacidade de fusão operacional com fornecedores-Capacidade de gestão do fornecimento-Capacidade de gestão da informação-Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados-Colaboração (troca de informações) entre organizações-Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos-Aderência aos papéis e responsabilidade planejados-Compartilhamento de informações e recursos

Recuperação:-Atendimento às necessidades de reconstrução da região-Atendimento às necessidades da população afetada-Integração entre as organizações competentes para reconstrução-Capacidade de gestão do fornecimento-Capacidade de gestão da informação-Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta -Colaboração entre organizações-Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas-Revisão de papéis e responsabilidades-Compartilhamento de informações e recursos

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65

3 METODOLOGIA DE PESQUISA

Este capítulo irá abordar os aspectos relacionados à metodologia da

pesquisa. Primeiramente serão apresentadas as principais perguntas da pesquisa,

que justificam o segundo item: a utilização do método escolhido. Em seguida serão

explicadas as escolhas do caso e dos entrevistados e a forma como os dados foram

coletados e analisados. Por fim, o último item tratará das limitações do método

escolhido.

3.1 PROPÓSITO E PERGUNTA DA PESQUISA

Esta pesquisa tem o seguinte propósito:

“Investigar as competências associadas com o desempenho superior da

gestão logística em casos de desastres naturais de forma a propor um

referencial teórico a partir da revisão da literatura.”

Do modelo referencial proposto foram geradas as seguintes perguntas para

as organizações envolvidas na gestão de desastres:

Preparação:

o Havia sido feito algum tipo de levantamento quanto ao padrão e aos

riscos de desastres naturais na região?

o Houve esforços no sentido de preparar uma resposta no caso de um

desastre ocorrer?

o Os equipamentos e recursos disponíveis eram adequados?

o Os processos eram padronizados e simplificados?

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o Como foi projetada a capacidade da estrutura?

o Existiam acordos com fornecedores de materiais críticos?

o Como estava sendo realizada a gestão da informação?

o Quais eram os meios de comunicação disponíveis?

o Havia sistemas de alerta para comunicar a população sobre possíveis

ocorrências?

o Havia algum tipo de colaboração na fase de planejamento entre

organizações que prestam socorro?

o Existiam métricas pré-definidas para avaliar o desempenho?

o Os papéis e responsabilidades foram definidos com clareza?

o Existiam acordos de compartilhamento de informações e recursos

entre organizações?

Resposta:

o Como foi realizada a avaliação inicial do desastre?

o As organizações foram capazes de prover uma resposta adequada?

o As organizações demonstraram ser flexíveis ao responderem ao

desastre?

o O fluxo de processos se desenrolou de forma eficiente?

o Como a estrutura se adaptou para o desastre em questão?

o Qual foi o papel dos fornecedores durante a resposta?

o Foi possível contar com a capacidade operacional dos fornecedores no

apoio à gestão do desastre?

o Como foi realizada a gestão dos fornecedores?

o Como foi realizada a gestão da informação?

o Quais meios de comunicação foram utilizados?

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o Algum sistema de alerta foi utilizado para avisar a população?

o Houve colaboração entre organizações prestadoras de socorro?

o O desempenho foi avaliado dentro das organizações?

o Os papéis e responsabilidades definidos foram respeitados?

o Informações e recursos foram compartilhados entre organizações?

Recuperação:

o Foi elaborado um plano de reconstrução/recuperação da região?

o Como foi a participação das organizações responsáveis na fase de

recuperação?

o Como a estrutura de gestão de desastres respondeu às necessidades

da fase de reconstrução?

o Como foi a participação de fornecedores?

o Como foi realizada a gestão da informação nessa fase?

o Quais meios de comunicação foram utilizados?

o Foi realizada a revisão/recuperação dos sistemas de alerta à

população?

o Houve colaboração entre organizações nessa fase?

o Buscou-se aprimorar a avaliação/medição do desempenho?

o Caso a estruturação das organizações tenha sido ineficiente, os papéis

e responsabilidades foram revistos?

o Buscou-se melhorar o compartilhamento de informações e recursos

entre organizações?

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3.2 MÉTODO DA PESQUISA

Para Yin (2005), três fatores determinam a escolha do método de pesquisa.

São eles:

O tipo de questão de pesquisa proposta;

A extensão de controle que o pesquisador tem sobre eventos

comportamentais atuais; e

O grau de enfoque em acontecimentos contemporâneos em oposição a

acontecimentos históricos.

O tipo de questão abordada é a primeira e mais importante condição para

identificar a melhor estratégia de pesquisa (YIN, 2005). Para Yin (2005), os estudos

de caso são mais indicados para questões de pesquisa que se iniciem com as

palavras “como” e “por quê”.

O controle sobre eventos comportamentais pode ser mais bem compreendido

se considerarmos experimentos em laboratório. Presume-se que em um ambiente

de laboratório seja possível controlar todas as variáveis que não fazem parte do

escopo da pesquisa (YIN, 2005). Em contrapartida, estudos de caso são indicados

em situações em que se tem pouco ou nenhum controle sobre os eventos

comportamentais (YIN, 2005).

Por fim, a estratégia do estudo de caso é indicada para se examinar

acontecimentos contemporâneos, ou seja, quando é possível realizar observação

direta dos acontecimentos estudados e entrevistar pessoas envolvidas nele (YIN,

2005).

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A maior parte da literatura sobre logística humanitária é recente e há poucas

publicações acadêmicas. Pouco se tem escrito sobre logística humanitária no

contexto brasileiro, fora eventuais publicações jornalísticas sem profundidade. Por

isso, um estudo exploratório se mostra mais adequado.

Segundo Ellram (1996), as metodologias qualitativas adequadas para estudos

exploratórios são: experimentos, estudos de caso e observação do participante.

Considerando o contexto imprevisível da logística humanitária, a metodologia de

estudo de caso foi escolhida.

Optou-se, neste estudo, pela realização de entrevistas orientadas por um

roteiro, com perguntas baseadas no referencial teórico apresentado, de forma a

abordar as questões relacionadas à integração e coordenação entre atores nas três

fases dos desastres naturais (Preparação, Resposta e Recuperação). As entrevistas

foram complementadas por artigos de jornal e informações colhidas em debates

sobre o assunto e durante visitas às organizações envolvidas na gestão de

desastres na cidade do Rio de Janeiro.

O estudo de caso é uma investigação que se baseia em várias fontes de

evidências e utiliza o desenvolvimento prévio de proposições teóricas para conduzir

a coleta e a análise de dados (YIN, 2005). Após a coleta de dados, é preciso,

portanto, ter critérios estabelecidos para interpretar as constatações (YIN, 2005). O

caso escolhido será analisado conforme o modelo referencial teórico desenvolvido

para tal fim.

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70

3.3 ESCOLHA DO CASO

Desastres naturais não ocorrem sob aviso. Em abril de 2010 uma forte chuva

provocou alagamentos e deslizamentos no estado do Rio de Janeiro. Devido à

localização e ao fato de ter ocorrido recentemente – durante a fase inicial desta

pesquisa – o caso das Chuvas de Abril foi escolhido.

Outras chuvas fortes já ocorreram no mesmo local anteriormente, o que

possibilitaria a investigação longitudinal. Para o objetivo desta pesquisa, porém, a

comparação com outros casos poderia causar diferenças de interpretação por parte

dos entrevistados devido, principalmente, ao afastamento temporal entre eles.

Foi decidido, portanto, realizar apenas o estudo de caso sobre as Chuvas de

Abril no Rio de Janeiro. Adicionalmente, será utilizado o caso do furacão Katrina

(2004), oriundo de dados secundários.

Embora os resultados dos estudos de caso único sejam mais difíceis de

generalizar, eles podem ser a base para explanações e, posteriormente,

generalizações sobre um tema (YIN, 2005). Segundo Yin (2005), cinco fundamentos

lógicos justificam a adoção de um estudo de caso único, são eles:

Quando o caso único é decisivo para testar uma teoria;

Quando se trata de um caso raro ou extremo;

Quando se trata de um caso representativo ou típico;

Quando o caso único é um caso revelador; ou

Quando o caso único pode ser considerado um caso longitudinal, ou seja,

quando é possível estudar o mesmo caso único em dois ou mais pontos

diferentes no tempo.

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71

De acordo com o Eng. Paulo Fonseca (Rio Águas) e com dados disponíveis

no site do Alerta Rio, as chuvas ocorridas em abril de 2010 no Rio de Janeiro podem

ser consideradas um caso extremo e raro se comparado com os desastres naturais

que costumam ocorrer na cidade. Primeiramente, porque as chuvas tiveram uma

duração mais longa que o normal e, associado a isso, a maré (tanto astronômica

quanto meteorológica) estava alta, contribuindo para a ocorrência de alagamentos.

Através do referencial teórico desenvolvido para a análise de dados, o caso

único das Chuvas de Abril será estudado de forma longitudinal, considerando os

esforços de preparação, resposta e reconstrução das áreas afetadas, o que justifica,

novamente, a escolha de um caso único.

3.4 SELEÇÃO DOS ENTREVISTADOS

Foram selecionados representantes dos principais órgãos envolvidos na

preparação, resposta e recuperação de desastres naturais no Rio de Janeiro. Os

profissionais entrevistados atuaram nas três fases da gestão de desastres no caso

das chuvas de abril de 2010 e conhecem bem o funcionamento dos diversos órgãos

competentes.

Eng. Herbem Maia, Chefe de Gabinete do Presidente (Geo-Rio)

Eng. Paulo Fonseca, Gerente de Pesquisa e Suporte Técnico (Rio Águas) e

Prof. do Departamento de Engenharia Civil do Setor de Recursos Hídricos

(UFF)

Eng. Antônio Humberto Porto Gomes, Gerente de Projetos da Bacia

Hidrográfica da Baía da Guanabara (Rio Águas)

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Tenente-Coronel Márcio Motta, Coordenador de Operações da Defesa Civil

do Município do Rio de Janeiro

Tereza Maria da Silva, Ouvidora da Secretaria Municipal de Assistência Social

(SMAS)

Luiz Alberto do Lemos Sampaio, Presidente da Cruz Vermelha do Rio de

Janeiro

Eliza Rosa Brandão, Presidente da Associação de Moradores do Morro dos

Prazeres

3.5 COLETA E ANÁLISE DOS DADOS

Para investigar o caso das Chuvas de Abril de 2010 no Rio de Janeiro foram

realizadas entrevistas em profundidade com alguns dos principais envolvidos no

desastre e em sua gestão. Para facilitar a análise, as entrevistas foram gravadas.

Também foram utilizadas informações colhidas durante o seminário Chuvas

de Abril, lições e soluções realizado pelo Jornal do Brasil no dia 7 de junho de 2010,

que contou com a presença de representantes do governo estadual do Rio de

Janeiro e de municípios afetados, além de funcionários de alto escalão da Geo-Rio e

de acadêmicos da COPPE. Informações secundárias, coletadas em notícias de

jornais e revistas, no website dos órgãos supracitados e em fontes idôneas, também

foram utilizadas.

Como pôde ser observado na revisão bibliográfica, a integração entre os

diferentes atores e a coordenação das atividades são os pontos mais críticos na

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gestão de desastres naturais. O referencial proposto (Tabela 6) será utilizado como

base para a elaboração do roteiro das entrevistas e guiará a análise de dados.

3.6 LIMITAÇÕES DO MÉTODO

O método do estudo de caso possui, no entanto, algumas limitações.

Segundo Yin (2005), as principais críticas feitas ao método são:

Viés do entrevistador (ou subjetividade da coleta de dados), que pode ser

tanto por uma falta de rigor da pesquisa quanto resultado de interpretações

errôneas;

Pouca base para fazer generalizações científicas; e

Elaboração de documentos exageradamente extensos e com pouca

objetividade.

Conhecidas as limitações do método, buscou-se nesse estudo evitar vieses

durante as entrevistas e na fase de interpretação, evitar generalizar conclusões e

evitar a perda de objetividade na análise dos casos.

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4 CASO FURACÃO KATRINA

Ciclones tropicais são fenômenos cíclicos em que áreas de baixa pressão

atmosférica são formadas sobre águas mornas – tropicais e subtropicais – e se

acumulam em uma enorme massa de circulação de vento e trovoadas que podem

ocupar centenas de quilômetros de extensão. Seus ventos de superfície atingem

velocidades de 200 km/h ou mais. A combinação das ondas criadas pelo vento com

a baixa pressão dos ciclones tropicais pode produzir ondas enormes e de alta

velocidade com elevado poder de destruição. Cerca de 80 ciclones tropicais se

formam a cada ano no mundo. A nomenclatura depende, no entanto, do local onde o

fenômeno se forma. Furacão é o nome dado aos ciclones tropicais que se formam

no Oceano Atlântico, Caribe e Golfo do México e na região nordeste do Oceano

Pacífico; no noroeste do Oceano Pacífico e no Mar da China Meridional eles são

denominados tufões, enquanto no Oceano Índico e no Pacífico Sul são chamados

pelo nome genérico, ciclones tropicais17.

O furacão Katrina atingiu a costa dos Estados Unidos nos últimos dias de

agosto de 2005, devastando uma área de mais de 240.000 km2 em 138 municípios

(US WHITE HOUSE, 2006). De acordo com dados do National Hurricane Center

(NHC), a devastação provocada pelo Katrina o colocou em terceiro lugar no ranking

dos piores furacões em termos de número de mortos e em primeiro em relação a

perdas financeiras no território americano (BLAKE ET AL, 2007). A trajetória

percorrida pelo furacão pode ser vista na Figura 11.

17

World Meteorological Organization (WMO) - www.wmo.int., acessado em 25/04/2010

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75

Figura 11: Trajetória do Furacão Katrina (Central Florida Hurricane Center)

Nos Estados Unidos, a intensidade dos furacões é medida através da escala

Saffir-Simpson18. Trata-se de uma classificação de 1 a 5 baseada, atualmente19, na

velocidade máxima de vento na superfície que é sustentada por pelo menos um

minuto20, com o objetivo de estimar o potencial de inundações e danos materiais que

um furacão pode provocar. Ao atingir a terra, o Katrina foi considerado um furacão

de categoria 3, mas sua capacidade destrutiva já poderia ser equiparada a do

furacão Camille, de categoria 5, que destruiu a Costa do Golfo em 1969, devido à

extensão que seus ventos atingiram (US WHITE HOUSE, 2006).

18

Atlantic Oceanographic and Meteorological Laboratory (AOML), National Oceanic and Atmospheric

Administration (NOOA) - www.aoml.noaa.gov, acessado em 27/04/2010. 19

Versões anteriores da escala Saffir-Simpson utilizavam outros parâmetros no cálculo da

intensidade dos furacões. Mais informações em www.nhc.noaa.gov/sshws.shtml. 20

National Hurricane Center (NHC), National Oceanic and Atmospheric Administration (NOOA) -

www.nhc.noaa.gov, acessado em 27/04/2010.

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Foram confirmadas 1.330 mortes (US WHITE HOUSE, 2006), e há ainda 135

desaparecidos em decorrência do furacão (ASCE, 2007). Como a população da

região afetada é majoritariamente da raça negra, verifica-se proporcionalmente que

entre as vítimas fatais do Katrina, 52% eram negros (Figura 12). A população mais

idosa (acima de 70 anos), em grande parte impossibilitada de fugir, representou 60%

das mortes.

Figura 12: Fatalidades do Furacão Katrina (ASCE, 2007)

Cerca de 300.000 casas foram destruídas ou danificadas, além de bens de

consumo e de diversas propriedades comerciais e públicas, resultando em um

prejuízo de quase cem bilhões de dólares (US WHITE HOUSE, 2006), como mostra

a Tabela 10.

Tabela 10: Danos Causados pelo Furacão Katrina (US White House, 2006)

Moradias $67 bilhões

Bens de consumo duráveis $7 bilhões

Propriedades comerciais $20 bilhões

Propriedades públicas $3 bilhões

TOTAL $96 bilhões

52%40%

8%

Negros

Caucasianos

Outros

40%

60%

Até 70 anos

> 70 anos

Fatalidades por Origem e Idade

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77

Nova Orleans foi o município mais afetado pelo Katrina, onde oitenta por

cento da cidade ficou inundada (US WHITE HOUSE, 2006). Estima-se que a

população da cidade tenha sido reduzida em 44% entre os anos de 2004 e 2006

devido aos efeitos do furacão (ASCE, 2007). Os danos em residências, comércio,

indústrias e prédios públicos da cidade somaram aproximadamente 21 bilhões de

dólares. A falta de eletricidade provocou a perda de grande quantidade de alimentos

e equipamentos (ASCE, 2007). A taxa de desemprego dos locais afetados em

Mississipi e na Louisiana dobrou, passando de 6% para 12%. O preço da gasolina

aumentou no país inteiro (US WHITE HOUSE, 2006).

Além da destruição de cidades, das mortes e das perdas econômicas, o

Katrina provocou um grande desastre ambiental. De acordo com relatório da Casa

Branca, pelo menos 10 derramamentos de óleo ocorreram. A quantidade de óleo

derramada em decorrência do furacão Katrina se compara aos piores casos de

derramamento dos Estados Unidos (US WHITE HOUSE, 2006).

4.1 Atores Envolvidos

Tradicionalmente, as operações de preparação, resposta e recuperação de

desastres nos Estados Unidos são tratadas pelos governos estaduais e municipais,

tendo o governo federal um papel de apoio (US WHITE HOUSE, 2006). Eventos

como o furacão Katrina, no entanto, escapam à capacidade de governos locais e

evidenciam a necessidade de uma resposta mais forte e integrada.

Por conta disso, grandes ONGs internacionais atuaram nas operações de

resposta e recuperação pós-Katrina, muitas delas provendo ajuda humanitária pela

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primeira vez nos Estados Unidos – como, por exemplo, as ONGs Oxfam e UNICEF

(EIKENBERRY ET AL, 2007).

Também foi muito importante o papel de doadores, que financiaram e

pressionaram as ONGs para cobrir as falhas deixadas pelo governo, e de muitas

empresas que contribuíram para reduzir os efeitos negativos do furacão, prestar

auxílio logístico para a distribuição de materiais e agilizar a reconstrução das áreas

devastadas. A Figura 13 resume os atores envolvidos nas diferentes etapas durante

o evento do furacão.

Figura 13: Atores Envolvidos no Furacão Katrina (US WHITE HOUSE, 2006)

4.2 Preparação

A fase de preparação se inicia no momento em que o desastre não é ainda

um risco a sociedade, apenas uma possibilidade que deve ser antevista

considerando o padrão dos desastres naturais na região, e termina quando o

Provedores de Logística (ex.:

Wal-Mart)

Forças Armadas Americanas

Governo (Local, Nacional e

Internacional)

Doadores (Empresas e

Pessoas Físicas)

Agências Governamentais

Cruz Vermelha Americana e outras ONGs

Beneficiários

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desastre se torna um risco real e uma reposta é necessária. No caso do furacão

Katrina, a fase de preparação considerada se inicia com as previsões da agência

americana de monitoramento do clima, a National Oceanic and Atmospheric

Administration (NOAA), em meados de maio de 2005 e termina no momento do

primeiro impacto do furacão no sul da Flórida em 25 de agosto de 2005.

Há sempre uma faixa de sobreposição de fases no caso de desastres,

principalmente quando se trata de um fenômeno que pode ser monitorado, como é o

caso dos furacões. Enquanto as operações de resposta foram iniciadas no sul da

Flórida no dia 25 de agosto de 2005, o estado da Louisiana e outras regiões ainda

se preparavam para a chegada do furacão, que só ocorreu no dia 29 de agosto de

2005, quatro dias após ter passado pela Flórida. Será considerado neste trabalho,

que a fase de resposta ao furacão Katrina se inicia no dia 25 de agosto de 2005.

Na Costa do Golfo, a temporada oficial de furacões ocorre entre os meses de

junho e novembro21, sendo que a maior parte deles ocorre entre agosto e outubro

(SAUNDERS e LEA, 2005). As autoridades americanas responsáveis por

acompanhar as mudanças climáticas e administrar o risco de furacões estão atentas

às necessidades das regiões propensas a tais desastres e são geralmente capazes

de prever e se programar para uma resposta adequada no período de ocorrência de

furacões.

A “espera” pelo Katrina começou no dia 16 de maio de 2005, quando foram

publicadas pelo NOAA as primeiras previsões sobre a temporada de furacões de

2005 (US WHITE HOUSE, 2006). No seu relatório, o NOAA avaliou uma chance 70

por cento de uma temporada de furacões acima da média, previu doze a quinze

21

Atlantic Oceanographic and Meteorological Laboratory (AOML), National Oceanic and Atmospheric Administration (NOOA) - www.aoml.noaa.gov, acessado em 27/04/2010.

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tempestades tropicais no Atlântico, com sete a nove evoluindo para furacões e três a

cinco destes se tornando grandes furacões – equivalente às categorias 3, 4 e 5 na

escala Saffir-Simpson (US WHITE HOUSE, 2006).

As previsões foram confirmadas logo nos primeiros dois meses da temporada,

junho e julho, quando duas tempestades evoluíram para grandes furacões e

provocaram evacuações e prejuízos em diversos estados americanos (US WHITE

HOUSE, 2006).

No dia 2 de agosto, o NOAA lançou uma atualização do relatório sobre a

temporada de furacões de 2005, que elevava para 95-100 por cento as chances de

uma temporada de furacões acima da média, e previa mais onze a catorze

tempestades tropicais (US WHITE HOUSE, 2006).

Em 23 de agosto, a NWS anunciou que uma depressão tropical havia se

formado nas Bahamas (US WHITE HOUSE, 2006). Logo após o anúncio, o centro

de estudos sobre furacões nos Estados Unidos, o National Hurricane Center (NHC),

enviou o primeiro alerta e o Comando do Norte (USNORTHCOM) também começou

a monitorar a depressão.

No dia seguinte, 24 de agosto, a depressão se tornou uma tempestade

tropical e foi denominada Katrina. Órgãos do governo se mobilizaram e pediram o

auxílio do NHC na coordenação dos alertas, na atualização das previsões e na

prestação de aconselhamentos técnicos.

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4.2.1 O Contexto Operacional da Fase de Preparação

Integração com Possíveis Vítimas

Nos Estados Unidos as autoridades conhecem bem o padrão de desastres

das regiões e, conseqüentemente, as eventuais necessidades da população.

Desastres naturais cíclicos, como é o caso dos furacões, podem ser mais facilmente

antevistos, e o país possui sistemas modernos e eficazes de monitoração do clima,

além de um centro dedicado a previsões de tempestades e furacões.

Antes da chegada do furacão na Louisiana, a FEMA foi capaz de posicionar

grande quantidade de suprimentos fundamentais, como água, gelo e medicamentos,

em cidades que ficavam próximas, porém fora, da trajetória prevista do furacão, de

forma a reduzir o tempo de distribuição até as pessoas afetadas (US WHITE

HOUSE, 2006). Com isso, o governo federal demonstrou que possuía planos para a

contingência de desastres na região.

Integração Interna

Em 2004 o governo federal americano lançou o Sistema Nacional de

Gerenciamento de Incidentes (NIMS) e o Plano de Resposta Nacional (NRP). O

NIMS estabelece protocolos padronizados de gerenciamento de incidentes e

procedimentos que devem ser utilizados no âmbito federal, estadual e local para

conduzir e coordenar ações de resposta. Já o NRP é um plano que estabelece um

referencial para o gerenciamento de incidentes em todos os níveis de governo, e

fornece a estrutura e os mecanismos de coordenação para que o governo federal

possa apoiar os gestores de desastres estaduais e locais, incorporando a estrutura

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82

do NIMS (US WHITE HOUSE, 2006). Havia, portanto, uma diretriz para padronizar e

simplificar processos no sentido de prover uma resposta conjunta mais eficiente.

Cada órgão do governo possui uma função bem determinada. O transporte,

por exemplo, é responsabilidade do U.S. Department of Transportation (DOT); as

comunicações e algumas outras funções ficam por conta do Department of

Homeland Security (DHS). A Tabela 11 mostra essa divisão funcional.

Tabela 11: Funções de Apoio em Caso de Emergências nos EUA (US White House, 2006, p.16)

Integração com Fornecedores

Muitas empresas privadas participaram da mitigação, resposta e reconstrução

do furacão Katrina. A empresa Norfolk Southern Railroad, por exemplo, anteviu a

perda de algumas pontes essenciais e posicionou materiais para reconstruí-las fora

da área de impacto. Após a passagem do furacão as pontes puderam ser

rapidamente reconstruídas o que reduziu bastante o impacto econômico sobre as

regiões afetadas e possibilitou que equipes de resgate e suprimentos essenciais

chegassem mais rápido (US WHITE HOUSE, 2006).

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83

A Vanguard Technologies, Inc., uma pequena empresa da Louisiana, foi

fundamental para restabelecer o funcionamento de sistemas de comunicação para a

polícia local. Enquanto grandes empresas não conseguiam restaurar seus sistemas,

a Vanguard Technologies foi capaz de fornecer soluções que mantiveram os

sistemas de comunicação funcionando durante o Katrina (US WHITE HOUSE,

2006).

Há ainda outros exemplos de empresas que ajudaram ONGs e órgãos

governamentais com apoio logístico ou fornecendo mercadorias, serviços,

consultoria, doações financeiras e grupos de voluntários. Tais ações foram, no

entanto, algo espontâneo das empresas e não uma ação planejada junto aos órgãos

governamentais responsáveis. Uma das principais lições aprendidas presente no

relatório elaborado pela Casa Branca é justamente a necessidade de desenvolver

um sistema de logística moderno, transparente e flexível, que deve ser baseado em

contratos estabelecidos para o armazenamento de mercadorias a nível local para

emergências e fornecimento de bens e serviços durante as emergências (US WHITE

HOUSE, 2006).

4.2.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação

Integração entre Tecnologia e Planejamento

A região e as organizações envolvidas possuíam diversos meios de

comunicação antes do desastre. Nos Estados Unidos quase a totalidade das

residências possui linhas telefônicas e internet e quase a totalidade dos cidadãos

possui telefone celular. A central telefônica para o caso de emergências, 911, está

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84

espalhada por todo o território americano e possui a capacidade de agir rapidamente

em caso de emergências. Apesar de terem sido danificados pelo furacão, a região

também possuía sistemas de alerta disponíveis para casos de emergência (US

WHITE HOUSE, 2006).

O governo federal americano não possuía, no entanto, um sistema para

gerenciar as informações de forma organizada. Para alinhar os diversos atores

envolvidos na resposta foi necessário realizar teleconferências diárias. Na longa lista

de “lições aprendidas” está o desenvolvimento de um sistema nacional de gestão da

informação que permita o tratamento e fornecimento rápidos por fontes de

informação interinstitucionais (US WHITE HOUSE, 2006). Banipal (2006) afirma que

a ausência de um sistema de informação inter-agência contribuiu para o atraso na

resposta.

Integração de Medidas de Desempenho

Na época do Katrina, não havia métricas definidas para a avaliação do

desempenho de esforços de ajuda humanitária. O relatório da Casa Branca sugere a

criação do National Preparedness System (NPS), que incluirá métricas para

avaliação de desempenho, disponibilidade das capacitações necessárias, assim

como melhores práticas e lições aprendidas durante exercícios e operações (US

WHITE HOUSE, 2006).

4.2.3 O Contexto Comportamental da Fase de Preparação

Integração de Relacionamentos

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85

O governo americano define claramente os papéis e responsabilidades de

cada agência. Cada entidade possui uma função previamente definida no caso da

ocorrência de um desastre. Isso gerou alguns problemas de integração com

agências não governamentais, mas havia total compreensão dos papéis e do plano

de ação por parte de entidades governamentais (US WHITE HOUSE, 2006).

Acordos de compartilhamento de informações e recursos, no entanto, não

estavam presentes na fase de preparação. No relatório da Casa Branca está

previsto o desenvolvimento de um sistema nacional de gestão da informação que

permita o tratamento e fornecimento rápidos por fontes de informação

interinstitucionais (US WHITE HOUSE, 2006).

4.2.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação – Caso Katrina

Tabela 12: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação – Caso Katrina

ITENS DA PREPARAÇÃO – CASO KATRINA

Contexto Operacional

Integração com população em áreas de risco

Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos

S

Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis

S

Integração interna para preparação para desastres

Integração entre áreas funcionais S

Padronização e simplificação de processos

S

Integração com fornecedores (preparação)

Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores

N

Contexto de Planejamento e

Controle

Integração entre tecnologia e planejamento (preparação)

Implementação de sistemas de gestão da informação

N

Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta

S

Planejamento colaborativo entre N

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86

organizações

Integração de medidas de desempenho (planejamento)

Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho

N

Contexto Comportamental

Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação)

Determinação de papéis e responsabilidades com clareza

S

Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos

N

4.3 Resposta

No dia 25 de agosto de 2005 o Katrina se tornou um furacão de categoria 1 e

atingiu o sul da Flórida deixando 14 mortos e prejuízos de quase dois bilhões de

dólares (US WHITE HOUSE, 2006). A NWS previu e anunciou que o furacão

atingiria o norte da Costa do Golfo, por isso, estados da região começaram a se

preparar para uma emergência (US WHITE HOUSE, 2006).

Para se preparar para o desastre na Flórida a FEMA enviou 100 caminhões

de gelo, 35 caminhões de alimentos e 70 caminhões de água para armazéns na

Geórgia. E, se antecipando à chegada na Costa do Golfo, posicionou mais de 400

caminhões de gelo, 500 caminhões de água e 200 caminhões carregados de

alimentos nos centros de logística do Alabama, Louisiana, Geórgia, Texas e Carolina

do Sul. Equipes de primeiros socorros da FEMA22 foram colocadas em alerta. Foram

iniciadas teleconferências entre a FEMA e agentes federais, estaduais e locais, que

mais tarde ajudaram a sincronizar as informações e coordenar a assistência e apoio

às necessidades. Ações de preparação também foram realizadas no setor privado

(US WHITE HOUSE, 2006).

22

Rapid Needs Assessment and Emergency Response Teams – Advance Elements (ERT-As)

S P NSim Parcialmente NãoLegenda:

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87

No dia 26 de agosto, o Katrina entrou no Golfo do México e evoluiu para a

categoria 2. A NHC previu que o olho do furacão passaria a leste da cidade de Nova

Orleans na segunda-feira, 29/08, atingindo a categoria 4 ou 5, e que a tempestade

costeira poderia causar inundações com o aumento de até 6 metros do nível normal

da maré. Ações de preparação ganharam ainda mais urgência. No mesmo dia, os

estados de Mississipi e Louisiana declararam estado de emergência. Mais de 3.000

homens, entre policiais e integrantes da Guarda Nacional, foram mobilizados nos

dois estados (US WHITE HOUSE, 2006).

Antes do amanhecer do dia 27 de agosto o Katrina atingiu a categoria 3. A

NHC avisou que ele ainda iria se intensificar e atingir a categoria 4. Começaram

então os esforços de evacuação das áreas de Louisiana e Mississipi ameaçadas

pelo furacão. Estradas tiveram o sentido invertido para facilitar a operação. Esforços

precisaram ser dirigidos no sentido de abrigar a população que fugia da costa.

Abrigos também começaram a ser providenciados em escolas, igrejas e estádios

das regiões que seriam afetadas para aqueles que não possuíam um veículo ou não

podiam fugir. A FEMA atingiu seu nível máximo de alerta (quando todos os

funcionários ficam a postos para agir a qualquer momento). O governo federal

também declarou estado de emergência e começou a prestar assistência às áreas

que estavam no caminho previsto do furacão (US WHITE HOUSE, 2006).

No dia 28 de agosto o Katrina evoluiu para a categoria 5, nível máximo na

escala Saffir-Simpson. A NWS lançou um aviso alertando sobre os catastróficos

impactos esperados. A pedido do presidente George W. Bush, o prefeito de Nova

Orleans ordenou evacuação obrigatória da cidade. Estimativas do governo da

Louisiana apontam que cerca de 1,2 milhão de pessoas, correspondentes a 92% da

população afetada, deixou os locais de risco antes da chegada do furacão. Mesmo

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88

assim, milhares de pessoas, muitas delas das regiões mais vulneráveis, mantiveram-

se em áreas ameaçadas pelo furacão que se aproximava. O Superdome, estádio de

esportes e eventos localizado no centro empresarial de Nova Orleans, se tornou

abrigo para mais de dez mil pessoas. Centenas de pessoas foram enviadas por

órgãos do governo ao Superdome para prover assistência médica e segurança aos

desabrigados. Como pode ser observado na Figura 14, mantimentos foram

espalhados por toda a região para cercar a zona prevista de impacto (US WHITE

HOUSE, 2006).

Figura 14: Mantimentos Cerca da Zona de Impacto do Katrina (US White House, 2006, p.30)

Na semana seguinte, de 29/08 a 05/09, o Katrina atingiu a terra na categoria

3, perdeu força ao se mover para o interior e passou para a categoria de tempestade

tropical. Mesmo assim, deixou um rastro de destruição, com pelo menos 1.330

mortos e milhares de feridos. Cidades inteiras foram arrasadas. Sistemas de

comunicação, como torres de telefone, foram levados pelos ventos. Emissoras de

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89

rádio e televisão saíram do ar. Em Nova Orleans, os diques de contenção não

suportaram a pressão das águas, se romperam e alagaram grande parte da cidade

(US WHITE HOUSE, 2006).

4.3.1 O Contexto Operacional da Fase de Resposta

Integração com Vítimas

Entre os dias 25 e 29 de agosto, antes de o Katrina atingir a terra pela

segunda vez, a FEMA mobilizou uma equipe para avaliar as necessidades e prestar

primeiros socorros. Profissionais de saúde foram enviados ao Superdome,

mantimentos foram espalhados em diferentes locais de forma a envolver a região

onde estavam previstos impactos do furacão e um centro de mobilização logística foi

aberto na base aérea de Barksdale, Louisiana, para facilitar a gestão e distribuição

de ajuda (US WHITE HOUSE, 2006).

Além das agências governamentais, ONGs e instituições privadas também se

mobilizaram para atender as vítimas e reduzir os danos. Muitas empresas pré-

alocaram mantimentos importantes para restabelecer suas cadeias de suprimentos

mais rapidamente (LONGO, 2005). O impacto, no entanto, foi maior que o previsto e,

por isso, a capacidade de resposta foi limitada (US WHITE HOUSE, 2006). As

agências também não contavam com o rompimento dos diques na cidade de Nova

Orleans. O alagamento da cidade dificultou o acesso pelos grupamentos de resgate,

que não apresentaram a flexibilidade necessária para lidar com a situação

(DEJOHN, 2005). No Superdome houve relatos de roubos, formação de gangs e até

estupros.

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90

Integração Interna

Diversas organizações se mobilizaram para ajudar as vítimas, entre elas

muitas ONGs internacionais que nunca haviam atuado nos Estados Unidos, desde

grandes e conhecidas organizações como Oxfam, UNICEF e Save the Children, até

diversas organizações menores em tamanho e escopo (EIKENBERRY ET AL,

2007). De acordo com Eikenberry et al (2007), que entrevistou representantes de

diversas ONGs internacionais que atuaram no Katrina, tais organizações decidiram

ajudar principalmente devido à pressão de doadores, funcionários e organizações

locais das áreas afetadas, os quais estavam reagindo à falta de resposta por parte

do governo.

Como os Estados Unidos sempre foram um país “exportador” de ajuda, as

agências governamentais não souberam cooperar e se integrar com as

organizações não-governamentais que buscavam ajudar na região. A agência

governamental FEMA se preocupava apenas com a coordenação dentro e entre

entidades oficiais, deixando as organizações não-governamentais trabalharem por si

só (EIKENBERRY ET AL, 2007). Por outro lado, os esforços realizados pela FEMA

foram considerados bem organizados e focados, pois a agência centralizou as

decisões e soube como proceder para garantir um bom fluxo processual (TRUNICK,

2005).

As organizações não estavam preparadas, no entanto, para as inundações

que o Katrina provocou em Nova Orleans e arredores, devido ao rompimento do

sistema de diques. Muitos moradores ficaram por diversos dias ilhados porque as

equipes de resgate não conseguiam acessar as áreas mais atingidas (US WHITE

HOUSE, 2006).

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91

Considerando a proporção do desastre e o costume dos órgãos

governamentais americanos em lidar com a situação sem a presença de outros

atores, fica claro que o governo não possuía uma estrutura de coordenação eficaz

no local para integrar a multiplicidade de organizações de caridade que respondeu

ao furacão Katrina (EIKENBERRY ET AL, 2007). O Katrina surpreendeu até mesmo

hospitais e empresas que possuem planos de ação bem elaborados para evitar que

suas cadeias de suprimentos sejam interrompidas quando passa um temporal (US

WHITE HOUSE, 2006).

Integração com Fornecedores

Acostumados com a temporada de furacões, hospitais em regiões de risco

possuem acordos com distribuidores de medicamentos para que pedidos

emergenciais sejam expedidos ao primeiro sinal de perigo. Na cidade de Nova

Orleans, no entanto, toda a infraestrutura foi afetada, e os muitos hospitais ficaram

inundados e inoperantes, provocando um efeito dominó na rede de hospitais de

diversos estados (DEJOHN, 2005).

Empresas de energia, como a Mississipi Power Co., atualizam seus planos de

ação tática e operacional para o caso de tempestades anualmente. Dois dias antes

de o Katrina atingir a terra, a empresa já havia tomado as devidas medidas de

precaução, aumentando o estoque de materiais críticos e orientando seus

funcionários. O Katrina, porém, destruiu a sede da empresa e inundou seu centro de

resposta a desastres, surpreendendo até a previsão de pior cenário que a Mississipi

Power havia traçado (LONGO, 2005).

Apesar de não ter sido algo estruturado pelas agências governamentais,

muitas empresas conheciam seu papel durante o desastre e agiram de forma a

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92

restabelecer suas operações e a ajudar os municípios atingidos (LONGO, 2005). E,

novamente, como os Estados Unidos sempre cumpriram o papel de ser o país que

ajuda, ao invés de o país a ser ajudado, houve grandes dificuldades de fusão

operacional das agências governamentais com as empresas e organizações não-

governamentais que buscavam ajudar a região (EIKENBERRY ET AL, 2007).

Porém, segundo Trunick (2005), a FEMA foi capaz de garantir uma boa

gestão do fornecimento, pois sabia o que aceitar e o que não aceitar em termos de

doação. Isso facilitou e agilizou o processo de distribuição, que pode ser “puxado”

pela da demanda ao invés de “empurrado” pelo fornecimento (TRUNICK, 2005).

4.3.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Resposta

Integração entre Tecnologia e Planejamento

A força da tempestade destruiu 38 centros de atendimento 911,

interrompendo os serviços de emergência locais, além de tirar do ar grande parte

das emissoras de televisão e rádio locais (US WHITE HOUSE, 2006).

Os meios de comunicação e a transmissão de energia foram amplamente

afetados. Segundo Banipal (2006), a interrupção de partes do sistema de

transmissão de energia e o alagamento de redes e centrais telefônicas contribuíram

para a falha geral nos sistemas de comunicação. Ainda segundo o autor, sistemas

de comunicação sem fio tiveram recuperação mais rápida e melhor desempenho do

que as redes terrestres. Além disso, a ausência de um sistema de informação entre

agências contribuiu para a resposta atrasada (BANIPAL, 2006). As informações

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93

eram trocadas entre agências governamentais através de videoconferências diárias

(US WHITE HOUSE, 2006).

Antes da chegada do furacão, autoridades locais e estaduais não utilizaram o

sistema de alerta (Emergency Alert System, EAS) na Louisiana, Mississipi e

Alabama (US WHITE HOUSE, 2006), por razões que não são apresentadas no

relatório da Casa Branca. É afirmado, porém, neste relatório, que o NHC divulgou

avisos e previsões atualizadas via rádio, internet e atuando junto ao sistema de

alerta EAS.

Integração de Medidas de Desempenho

Como colocado anteriormente, na época do Katrina, não havia métricas

definidas para a avaliação do desempenho de esforços de ajuda humanitária. O

relatório da Casa Branca sugere a criação do National Preparedness System (NPS),

que incluirá métricas para avaliação de desempenho, disponibilidade das

capacitações necessárias, assim como melhores práticas e lições aprendidas

durante exercícios e operações (US WHITE HOUSE, 2006). Não há, portanto, como

avaliar o desempenho das ações de resposta em relação a objetivos pré-definidos.

4.3.3 O Contexto Comportamental da Fase de Resposta

Integração de Relacionamentos

Os papéis e responsabilidades que as agências governamentais devem

cumprir estão muito claros dentro dessas organizações. Apesar de o sistema

federalista dos Estados Unidos estabelecer grande autonomia aos estados, até

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94

mesmo no que diz respeito à resposta a desastres, a FEMA foi criada para atuar

como órgão controlador nos casos em que os estados não possuem capacidade

para lidar com a situação. A FEMA entrou em ação no dia 24 de agosto de 2005,

antes mesmo de o Katrina atingir o sul da Flórida (US WHITE HOUSE, 2006).

Durante a fase de reposta as informações foram compartilhadas entre as

agências governamentais, principalmente, durante videoconferências diárias (US

WHITE HOUSE, 2006). Não havia um sistema que pudesse ser acessado pelas

agências para se obter informações atualizadas sobre o desastre. No relatório da

Casa Branca sobre o furacão Katrina está previsto o desenvolvimento de um

sistema nacional de gestão da informação que permita o tratamento e fornecimento

rápidos por fontes de informação interinstitucionais (US WHITE HOUSE, 2006).

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95

4.3.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta – Caso Katrina

Tabela 13: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta – Caso Katrina

ITENS DA RESPOSTA – CASO KATRINA

Contexto Operacional

Integração com vítimas Avaliação inicial do desastre S

Capacidade de atender as vítimas P

Integração interna no momento do caos

Eficiência do fluxo processual P

Capacidade de adaptação para o desastre em questão

N

Integração com fornecedores (ação)

Capacidade de fusão operacional com fornecedores

N

Capacidade de gestão do fornecimento S

Contexto de Planejamento e

Controle

Integração entre tecnologia e planejamento (ação)

Capacidade de gestão da informação N

Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados

P

Colaboração (troca de informações) entre organizações

N

Integração de medidas de desempenho (resultado)

Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos

N

Contexto Comportamental

Integração de relacionamentos (aderência aos papéis e plano de ação previsto)

Aderência aos papéis e responsabilidade planejados

S

Compartilhamento de informações e recursos

P

4.4 Recuperação

A última fase de um desastre é a fase de recuperação, quando se devem

concentrar esforços no auxílio à população afetada, na reconstrução dos locais

atingidos, na recuperação da economia local e se começar a utilizar as lições

aprendidas para se preparar para os próximos eventos. Nesta fase a pressão do

tempo é menor, se comparado com a fase de resposta, e os planos devem ser

S P NSim Parcialmente NãoLegenda:

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96

elaborados pensando no desenvolvimento das regiões afetadas no longo prazo. Não

obstante, ainda é necessário lidar com as cicatrizes deixadas, as doenças que

começam a surgir, além de outras conseqüências do desastre.

A fase de recuperação após o furacão Katrina foi longa e mudou a vida de

muitas famílias. Na época da tragédia, cerca de 770.000 pessoas ficaram

desabrigadas, e até o final de outubro de 2005 ainda havia mais de 4.500 pessoas

acomodadas em abrigos transitórios de emergência (US WHITE HOUSE, 2006). Até

hoje muitas pessoas que moravam nos locais afetados não retornaram. Segundo

dados do U.S. Census Bureau, a população de Nova Orleans se aproximava de

500.000 antes do furacão Katrina e, logo após, em 2006, chegou a quase 200.000

habitantes (Figura 15). Em 2009, quatro anos após a tragédia, a população era de

aproximadamente 350.00023.

Figura 15: Evolução da População de Nova Orleans (U.S. Census Bureau)

A destruição causada pelo furacão Katrina e pela inundação de Nova Orleans

foi muito superior a de qualquer outro desastre ocorrido nos Estados Unidos (US

23

www.census.gov, acessado em 23/05/2011

-

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

Jul/00 Jul/01 Jul/02 Jul/03 Jul/04 Jul/05 Jul/06 Jul/07 Jul/08 Jul/09

População de Nova Orleans 2000 - 2009

Katrina, ago/05

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97

WHITE HOUSE, 2006). Setenta e cinco furacões de categoria de 3, como o Katrina,

atingiram o território americano entre 1851 e 2006, o equivalente a

aproximadamente uma vez a cada dois anos. O Katrina, porém, além do alto poder

destrutivo, possuía uma dimensão superior aos demais, por isso a área atingida foi

tão grande (US WHITE HOUSE, 2006).

Os sobreviventes do furacão tiveram que lidar com novas dificuldades

provocadas pelo desastre. Em Nova Orleans, moradores se arriscavam em uma

mistura de água, lama, lixo e poluentes químicos (ASCE, 2007), que tomavam cerca

de 80% do território da cidade (US WHITE HOUSE, 2006). Foram registrados altos

níveis de coliformes fecais, que contribuíram para o aumento na ocorrência de

doenças gastrointestinais, infecções na pele e infecções em vias respiratórias.

Muitos moradores machucados com feridas abertas contraíram doenças –

contagiosas e não contagiosas – das águas. Em um abrigo em Houston, para onde

muitos evacuados foram, mais da metade das pessoas sofreram de diarréia aguda e

vômitos por uma semana. Em Dallas, houve um surto de uma bactéria resistente a

antibióticos (ASCE, 2007).

4.4.1 O Contexto Operacional da Fase de Recuperação

Integração com Beneficiários da Ajuda

Devido à magnitude dos danos provocados pelo Katrina e às falhas que

ocorreram na resposta ao desastre, o período de emergência (ou resposta) foi mais

longo que em outros desastres (KATES ET AL, 2006). Segundo Kates et al (2006),

este período pode ser estimado em seis semanas, quando terminou o trabalho de

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98

bombeamento da água em Nova Orleans, até quatorze semanas, quando o último

abrigo de emergência fechou.

Enquanto a fase de resposta foi longa, a recuperação parece não ter fim.

Nova Orleans até hoje não se recuperou totalmente da tragédia. A cidade abriga

atualmente apenas 70% do número de habitantes que possuía antes do furacão24.

Por isso, houve dificuldades em calcular o que precisava ser restaurado. Um ano

após a tragédia, partes da infraestrutura danificada ainda não haviam sido

restauradas ou utilizadas, e serviços como eletricidade, gás, escolas e hospitais

funcionavam abaixo da metade da capacidade que possuíam antes do Katrina

(KATES ET AL, 2006).

Por outro lado, os diques de proteção foram restaurados em apenas 40

semanas, quando o esperado seria em torno de 60 semanas (KATES ET AL, 2006).

Segundo Kates et al (2006), o período de restauração foi curto pois havia a

necessidade de superar as falhas de construção do passado. Mas os autores

afirmam que os esforços de recuperação têm sido voltados apenas para: (1)

restauração de diques; (2) tornar edifícios resistentes a inundações e ventos fortes;

e (3) preparação de um novo plano de evacuações. Enquanto ações também

deveriam ser tomadas no sentido de repensar o uso da terra e recuperar áreas

alagadas (KATES ET AL, 2006).

Integração Interna

Segundo Kates et al (2006), os governos locais, estaduais e federal lidaram

com a reconstrução dos locais afetados separadamente, definindo

responsabilidades distintas, que muitas vezes se sobrepunham. Planos de

24

www.census.gov, acessado em 23/05/2011

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emergência foram paralelamente elaborados em todos os níveis de governo e

passaram a competir entre si. Meses após a tragédia, muitos planos ainda não

haviam saído do papel devido a problemas políticos (KATES ET AL, 2006).

Integração com Fornecedores

Afetadas pelo furacão, muitas empresas precisaram rever suas operações e

planos de emergência e de recuperação após desastres, de forma a estarem mais

preparadas no futuro. Conforme revela a pesquisa realizada por Levans (2005), 79%

dos 231 respondentes afirmaram que o furacão Katrina provocou alguma forma de

ruptura nas operações de logística de suas empresas. Cerca de 40% disseram que

o desastre os levou a repensar a estratégia da cadeia de suprimentos no longo

prazo (LEVANS, 2005).

Além do engajamento do setor privado, órgãos do governo também

identificaram a necessidade de se estabelecer vínculos mais fortes com

fornecedores para garantir um fluxo de suprimentos mais rápido e certo durante

desastres. O relatório da Casa Branca afirma a necessidade de se identificar

fornecedores que tenham a capacidade de prover recursos necessários após

desastres, de se estabelecer contratos com tais fornecedores e de encorajar os

governos locais e estaduais para fazerem o mesmo (US WHITE HOUSE, 2006).

Se tais medidas foram tomadas, não é possível ter certeza. Desde 2005, pelo

menos, os furacões no Golfo do México não tiveram impacto comparável ao Katrina

no território americano.

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100

4.4.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Recuperação

Integração entre Tecnologia e Planejamento

Durante a atividade de reconstrução na Costa do Golfo e para preparar a

estratégia para outras catástrofes no futuro, é notória a necessidade de dar a devida

importância ao design de redes e sistemas de gerenciamento de informações, de

modo a melhorar a comunicação entre as agências, acelerar os esforços de

recuperação e limitar as perdas econômicas dos negócios da região (BANIPAL,

2006).

Um sistema de gestão de informação que ajudou muito as vítimas do Katrina

que se perderam de seus amigos e familiares foi um site criado pelo governo

americano (www.firstgov.gov) para unir informações sobre desaparecidos publicadas

em diversos outros sites. A plataforma trazia também informações sobre

organizações e recursos governamentais que estavam disponíveis para os esforços

de reconstrução (LAMONT, 2005).

De acordo com Day et al (2009), que entrevistaram diversas organizações

que participaram da resposta e recuperação após o furacão, os entrevistados

demonstraram estar realizando coleta de dados, processamento de informações e

atividades de compartilhamento de informações com o objetivo de melhorar suas

próprias cadeias de suprimentos e a organização global pós-desastre. Pode-se

inferir, portanto, que durante as atividades de recuperação, houve maior colaboração

entre organizações e uma melhor gestão da informação.

Quanto à revisão e recuperação de sistemas de alerta e meios de

comunicação, o relatório da Casa Branca prevê o uso das tecnologias mais

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101

avançadas para atualizar o Sistema de Alerta de Emergência (EAS) e estabelecer

comunicações entre os diferentes níveis de governo e o Department of Homeland

Security (DHS).

Integração de Medidas de Desempenho

Nenhum dos artigos analisados especifica a adoção de critérios e métricas

para avaliar o desempenho de operações de ajuda humanitária após o Katrina. O

relatório da Casa Branca sugere, no entanto, que o Department of Homeland

Security (DHS) deve estabelecer medidas de desempenho e métricas que permitam

uma avaliação objetiva do National Response Plan (NRP) e do National Incident

Management System (NIMS) para todos os departamentos e agências federais e

para os governos estaduais e municipais (US WHITE HOUSE, 2006).

4.4.3 O Contexto Comportamental da Fase de Recuperação

Integração de Relacionamentos

Como resultado do furacão Katrina, agências de ajuda humanitária

reconheceram a necessidade de uma melhor cooperação vertical e horizontal e de

uma maior coordenação entre os diferentes atores (US WHITE HOUSE, 2006;

PARKER ET AL, 2009). Segundo Parker et al (2009), isso tem indiscutivelmente

resultado na melhoria de políticas e capacitações dos órgãos governamentais no

sentido de reduzir o risco de desastres.

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102

Os papéis de cada órgão devem ser mantidos, mas no relatório da Casa

Branca está prevista uma maior intervenção federal nos próximos eventos (US

WHITE HOUSE, 2006).

4.4.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação – Caso Katrina

Tabela 14: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação – Caso Katrina

ITENS DA RECUPERAÇÃO – CASO KATRINA

Contexto Operacional

Integração com beneficiários da ajuda

Atendimento às necessidades de reconstrução da região

P

Atendimento às necessidades da população afetada

N

Integração interna para recuperação

Integração entre as organizações competentes para reconstrução

N

Integração com fornecedores (ação e melhoria)

Capacidade de gestão do fornecimento S

Contexto de Planejamento e

Controle

Integração entre tecnologia e planejamento (melhoria)

Capacidade de gestão da informação S

Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta

S

Colaboração entre organizações S

Integração de medidas de desempenho (melhoria)

Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas P

Contexto Comportamental

Integração de relacionamentos (ação e melhoria)

Revisão de papéis e responsabilidades S

Compartilhamento de informações e recursos

S

S P NSim Parcialmente NãoLegenda:

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103

5 ESTUDO DE CASO – AS CHUVAS DE ABRIL DE 2010 NO

MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

“O Brasil, devido ao seu tamanho geográfico, às condições climáticas e fisiográficas e ao grau de desenvolvimento, está sujeito, diariamente, a um número elevado de desastres e situações de emergência, que provocam muitas mortes, feridos, incapacidades físicas, temporárias e definitivas, além de causar quantiosos danos às propriedades, bens, serviços, à produção agrícola, à pecuária e também, de forma muito clara, profundos efeitos e conseqüências desastrosas ao meio ambiente.” (Conferência Geral sobre Desastres, DGDEC, 2007, p.1)

Há tempos dizia-se que o Brasil não precisava temer a força da natureza, já

que furacões, terremotos, nevascas, entre outros tipos de desastres naturais não

ocorriam no país. Porém, com o crescimento populacional, a urbanização

desordenada, o aumento da poluição e a desigualdade social que a nação vem

presenciando nas últimas décadas, as variações climáticas passaram a ter maior

impacto sobre as cidades e a população25.

Esse impacto é, no entanto, diferente entre as regiões do território nacional, já

que cada região possui padrões de desastres diferentes, como mostra o mapa da

Figura 16.

25

Marilene Ramos, Secretária de Estado do Ambiente, Seminário Chuvas de Abril – Lições e Soluções, 07/06/2010

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104

Figura 16: Padrão de Desastres no Brasil (Secretaria Nacional de Defesa Civil26

)

No caso específico do Rio de Janeiro, as principais ameaças são decorrentes

das chuvas, que provocam deslizamentos e inundações, e costumam ocorrer com

maior freqüência e intensidade entre os meses de janeiro e março. A Figura 17

mostra a precipitação média e máxima entre 1961 e 1990 na capital do estado do

Rio de Janeiro27.

Figura 17: Precipitação Média e Máxima no Rio de Janeiro (INMET)

26

http://www.defesacivil.gov.br, acessado em 13/02/2011 27

http://www.inmet.gov.br/climatologia/graficos/index.html, acessado em 13/02/2011

Norte

Nordeste

Centro-Oeste

Sudeste

Sul

Incêndios florestais e inundações

Secas e inundações

Incêndios florestais

Deslizamentos e inundações

Inundações, vendavais e granizo

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105

O mês de abril, como pode ser visto na Figura 17, não é um mês com grande

volume de precipitação na cidade do Rio de Janeiro. Entre 1961 e 1990, choveu

pouco menos que 100 mm durante o mês de abril. No mesmo período a precipitação

máxima foi cerca de 70 mm, portanto este também não costuma ser um mês em que

são registradas chuvas de grande intensidade. Apesar das estatísticas, no início do

mês de abril de 2010 uma forte chuva caiu sobre a capital do estado e região

metropolitana, provocando 262 mortes28 e deixando mais de 10.000 desabrigados

no estado29.

Em entrevista para o Jornal do Brasil publicada no dia 7 de junho de 2010,

Francis Bogossian, presidente do Clube de Engenharia do Rio de Janeiro, afirmou

que a favelização foi o grande diferencial para a dimensão da catástrofe. Ele disse

ainda que desde o governo Sarney (1984-1990) o desenvolvimento do Brasil foi

estancado e, com o aumento do desemprego, muitas famílias não tiveram outra

opção se não arriscar suas vidas em áreas de risco. Por isso, o desastre de abril não

se tratou de uma chuva de intensidade nunca antes registrada na cidade, mas sim

de uma maior vulnerabilidade devido ao padrão desordenado de ocupação urbana.

O Rio de Janeiro e Niterói foram os municípios mais atingidos. Porém, como a

gestão do desastre nas duas cidades se deu de forma bastante diferente, optou-se

por focar na cidade do Rio de Janeiro, onde as ações de resposta e recuperação

foram consideradas bem sucedidas. Espera-se obter assim um melhor entendimento

de como realizar uma logística humanitária eficiente.

28

Jornal do Brasil, 7 de junho de 2010 29

Revista Veja, abril de 2010

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106

5.1 Atores Envolvidos

Muitos atores estão envolvidos na preparação, resposta e recuperação de

desastres na cidade do Rio de Janeiro. A relação de todos os órgãos envolvidos e

de suas responsabilidades pode ser vista no anexo X. Os principais órgãos

envolvidos na cidade do Rio de Janeiro são:

SUBDEC – Subsecretaria de Defesa Civil

CBMERJ – Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro

GM – Guarda Municipal

PMERJ – Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro

CET-RIO – Companhia de Engenharia de tráfego do Rio de Janeiro

COMLURB – Companhia Municipal de Limpeza Urbana

RIOLUZ – Companhia Municipal de Iluminação

COE – Coordenadoria de Operações Especiais

CGC – Coordenadoria Geral de Conservação

ALERTA RIO – Sistema de Alerta de Chuvas Intensas e de Deslizamentos em

Encostas da Cidade do Rio de Janeiro

GEO-RIO – Fundação Instituto de Geotécnica do Município do RJ

RIO ÁGUAS - Gestão de Bacias Hidrográficas

LIGHT – Serviços de Eletricidade S/A

CEDAE – Companhia Estadual de Águas e Esgotos

CEG – Companhia Distribuidora de Gás do Rio de Janeiro

SMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social

SMAC – Secretaria Municipal de Meio Ambiente

SESDEC – Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil

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107

SMSDC – Secretaria Municipal de Saúde e Defesa Civil

ASCOM – Assessoria de Comunicação Social

Existem ainda matrizes de responsabilidades específicas para as áreas de

saúde e governabilidade.

5.2 Preparação

Chuvas fortes sempre ocorreram no estado do Rio de Janeiro e em outras

regiões do país, mas agora elas parecem afetar uma parcela maior da população e

chamam mais atenção na mídia. No seminário Chuvas de Abril: Lições e Soluções,

que ocorreu no dia 7 de junho de 2010 no Clube de Engenharia, o subsecretário

estadual do Ambiente, Antonio da Hora, afirmou que “cada vez mais estamos menos

preparados (para as chuvas) e cada vez mais a „mesma chuva‟ causa mais danos”.

Alguns fatores tornam o município do Rio de Janeiro mais vulnerável a

desastres, como a geografia e o regime de chuvas. Porém é notável que o aumento

da população em áreas urbanas e a favelização contribuem ainda mais para o

aumento do impacto das chuvas fortes. De acordo com dados do Censo 2010,

84,3% da população brasileira vive hoje em centros urbanos. No estado do Rio de

Janeiro este número sobe para 96,7%.

Os centros urbanos são mais vulneráveis às chuvas principalmente devido à

ocupação desordenada, especialmente nas encostas, e às dificuldades de

escoamento da água. O solo pavimentado ou asfaltado impede a absorção e

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108

contribui para o escoamento superficial das águas, que acabam se acumulando nos

locais mais baixos, o que provoca os alagamentos30.

No município do Rio de Janeiro isso fica claro. A região da Praça da Bandeira,

por exemplo, que fica em uma região baixa da cidade, possui um longo histórico de

alagamentos. O escoamento das águas de outros locais e o transbordamento dos

rios no entorno são as principais causas do problema. E casos semelhantes ocorrem

em outras localidades da cidade.

Mesmo conhecendo suas vulnerabilidades, a cidade do Rio de Janeiro não

estava preparada para as chuvas de abril de 2010. O impacto deste evento se

tornou um divisor de águas na forma com que o município lida com os riscos de

catástrofes como esta.

5.2.1 O Contexto Operacional da Fase de Preparação

Integração com Possíveis Vítimas:

O padrão de desastres no Rio de Janeiro é bem conhecido. Periodicamente

chuvas fortes atingem o município, provocando alagamentos e deslizamentos de

terra. O órgão responsável pela coordenação das ações de preparação e resposta a

desastres é a Defesa Civil. A ela compete elaborar e executar os planos de

emergência que abrangem os diversos órgãos envolvidos na gestão de desastres.

Pouco antes das chuvas de abril, em fevereiro de 2010, foi lançado o Sistema

de Gestão de Riscos e Crises (SIGERIC), formado por representantes das

secretarias municipais da Casa Civil, de Saúde e Defesa Civil, além de outros

30

Eng. Paulo Fonseca (Rio-Águas)

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109

órgãos municipais. Seu objetivo, de acordo com notícia publicada no site da

Prefeitura31 em 08/02/2010 é:

“(...) identificar ameaças e riscos que possam interromper ou prejudicar significativamente as atividades operacionais da administração municipal e/ou o funcionamento da Cidade.”

Além da Defesa Civil, dois órgãos da Secretaria Municipal de Obras (SMO)

são fundamentais na etapa de preparação, considerando o padrão de desastres e

geografia da cidade. São eles a Rio-Águas e a Geo-Rio, que são responsáveis,

respectivamente, pela macrodrenagem das águas e pela contenção das encostas na

cidade.

A Fundação Geo-Rio foi fundada no ano de 1966, após uma forte chuva ter

provocado deslizamentos pela cidade. De acordo com o Engenheiro Herbem Maia,

Chefe de Gabinete do Presidente (Geo-Rio), o objetivo da fundação é estudar e

mitigar os riscos decorrentes das chuvas. O engenheiro afirma que Hong Kong e Rio

de Janeiro são as únicas cidades do mundo que possuem um instituto de geotécnica

próprio.

O mapeamento das áreas de risco foi iniciado em meados da década de 1980

com a tecnologia disponível na época. A primeira região mapeada foi o morro Pavão

Pavãozinho, em 1985, onde no final do ano anterior ocorreu um deslizamento que

matou 14 pessoas. Em 1986 e 1987 foi a vez do morro Dona Marta ser mapeado e

receber obras de contenção de encostas. Mas foi apenas em 1988, quando outra

forte chuva provocou deslizamentos na cidade, que o mapeamento das áreas de

31

http://noticiasrio.rio.rj.gov.br/index2.cfm?sqncl_publicacao=24069, acessado em 14/01/2011

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risco começou a se disseminar, englobando a cidade como um todo e evoluindo

conforme novas tecnologias foram surgindo.

A Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro (Rio-Águas)

foi criada em 1998 e tem como objetivo planejar, gerenciar e supervisionar ações

preventivas e corretivas contra as enchentes na cidade. O órgão é responsável pela

execução de grandes obras, como as intervenções previstas para a Bacia do Canal

do Mangue, que visam prevenir enchentes para a área da Tijuca, incluindo a Praça

da Bandeira, que possui um histórico de alagamentos provocados por chuvas32.

Segundo o Eng. Paulo Fonseca, Gerente de Pesquisa e Suporte Técnico da

Rio-Águas e professor do Departamento de Engenharia Civil do Setor de Recursos

Hídricos da Universidade Federal Fluminense (UFF), algumas grandes obras já

foram realizadas para conter os alagamentos, porém, considerando o porte e a

complexidade dessas intervenções, muitos projetos ainda estão em fase de

implementação ou aguardando recursos para poderem ser iniciados.

Tanto os entrevistados na Geo-Rio quanto na Rio-Águas afirmaram que seus

respectivos órgãos já possuíam planos de contingência para o caso de desastres.

Faz parte do plano de contingência da Geo-Rio, por exemplo, orientar a CET-RIO

para o fechamento de vias que são problemáticas do ponto de vista geotécnico,

como a Grajaú-Jacarepaguá e a Av. Niemeyer. O plano de contingências da Rio-

Águas inclui plantões de engenheiros e técnicos durante o período das chuvas

(considerado pelo órgão como sendo de dezembro a março).

Organizações não-governamentais também têm seus planos de emergência.

De acordo com Luiz Alberto Sampaio, presidente da Cruz Vermelha no Rio de

32

www.rio.rj.gov.br/web/smo, acessado em 17/01/2011

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111

Janeiro, a organização possui planos de emergência, principalmente na linha de

socorro às vítimas, que conta com informações advindas de experiências do órgão

no mundo inteiro. Casos como o Katrina e o Tsunami, que foram desastres de

grandes proporções, serviram como base para a reavaliação de planos existentes.

Os planos internacionais são adaptados às realidades locais para melhor se

adequarem ao padrão de desastres e às peculiaridades políticas, sociais e culturais

da região. Luiz Alberto Sampaio afirma que a Cruz Vermelha sempre fez parte do

sistema de Defesa Civil, mas foi só após as chuvas de abril que o órgão passou a

ser efetivamente integrante das ações de gestão de desastres, e não apenas

integrante dos planos no papel.

Por outro lado, Eliza Rosa Brandão, a presidente da Associação de

Moradores do Morro dos Prazeres, local mais afetado do município do Rio pelas

chuvas de abril, afirma que nenhum tipo de preparação para desastres havia sido

feito com os moradores da comunidade antes do evento. Algumas obras haviam

sido realizadas, mas não na região onde ocorreu o desmoronamento, já que não era

considerada uma área de risco. As casas que foram destruídas também eram

consideradas bem estruturadas. Ela afirma também que parte das obras do

programa Favela Bairro não foi concluída. A construção de uma passarela de

acesso e de um campinho estava prevista para ser realizada próxima ao local do

deslizamento, mas como as obras não foram concluídas o local se transformou em

um lixão, com restos das obras que não foram retirados e com o acúmulo de lixo dos

próprios moradores. A presidente da associação acredita que isso tenha contribuído

para o incidente.

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112

Integração Interna:

Até 2010, a maior parte das secretarias, órgãos públicos e concessionárias,

que de alguma forma estavam envolvidas na gestão de desastres, possuía suas

próprias sedes, separadas geograficamente umas das outras. Geo-Rio e Rio-Águas

já funcionavam no mesmo prédio e, por isso, segundo funcionários dos dois órgãos,

sempre gozaram de maior facilidade de comunicação.

Em tempos de crise, como no mês de janeiro de 2010, quando também

choveu forte na cidade do Rio, e durante as chuvas de abril, o Prefeito Eduardo

Paes montou um centro de crise na sede da CET-RIO, para onde pessoas-chave

das outras organizações envolvidas foram chamadas. Segundo o Eng. Herbem Maia

(Geo-Rio), este foi possivelmente um primeiro indício da necessidade de unir esses

órgãos em um só lugar.

Com a montagem do centro de crise, a integração entre os órgãos foi boa. Os

entrevistados afirmam, porém, que mesmo com a separação geográfica os órgãos já

se comunicavam bem, já que há mais de 10 anos eles possuem uma lista com todos

os contatos dos outros órgãos, onde é informado quem são as pessoas que estão

de plantão. Todos concordam, no entanto, que a presença dos órgãos em um só

local torna as ações mais rápidas.

Para garantir a conformidade e padronização dos processos entre seus

funcionários, a Rio-Águas realiza treinamentos e possui procedimentos para cada

tipo de situação. Em função de uma determinada precipitação há a emissão de

relatórios hidrológicos imediatos que são enviados para o subsecretario da Rio-

Águas para informá-lo sobre um determinado evento. Outros órgãos também

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113

possuem procedimentos padrão, mas não havia uma padronização que envolvesse

todos os órgãos governamentais.

Fora da esfera governamental, à Cruz Vermelha do Rio faltavam

procedimentos. Segundo o presidente do órgão, Luiz Alberto Sampaio, para que os

processos sejam padronizados é necessário realizar cursos de formação com os

funcionários e voluntários. Ele afirma que esse tipo de investimento depende de

recursos que normalmente aparecem após grandes calamidades, como foi o caso

das chuvas de abril.

Integração com Fornecedores:

Na administração pública é necessário realizar licitação para a contratação de

empresas. A lei permite apenas que, em caso de emergência, a contratação seja

realizada sem licitação como uma forma de agilizar o processo. Portanto, órgãos

públicos são incapazes de estabelecer parcerias estratégicas com fornecedores.

Para contornar esse problema, a Secretaria Nacional de Defesa Civil possui

estoque de materiais que sempre são necessários quando ocorre um desastre,

como cestas básicas e colchonetes. Quando um volume maior desses materiais é

necessário eles recorrem a órgãos não-governamentais, como, por exemplo, a Cruz

Vermelha, que é capaz de suprir rapidamente necessidades de grande volume de

materiais. Isso acontece porque a Cruz Vermelha possui relacionamentos com

diversos fornecedores e conta com uma rede global para apoiar qualquer evento.

Existem acordos pré-estabelecidos com fornecedores de água, alimentos,

colchonetes e outros itens considerados básicos.

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114

Os órgãos governamentais deveriam, no entanto, ser capazes de firmar

acordos com fornecedores importantes, ao invés de depender de órgãos não

governamentais, que apesar de serem eficientes, dependem de recursos financeiros

incertos para se manterem ativos. Por isso, é considerado que não havia acordos de

integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores na fase

de preparação.

5.2.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação

Integração entre Tecnologia e Planejamento:

A gestão da informação nas organizações governamentais era realizada por

meio de documentos em papel e planilhas Excel e centralizados na Defesa Civil, que

agregava boletins e relatórios de outros órgãos, como o SMAS, segundo a Ouvidora

do órgão, Maria Tereza da Silva. Não havia, portanto, um sistema capaz de agregar

tais informações. Por outro lado, a Cruz Vermelha já possuía sistemas de gestão da

informação baseados na internet, que servem como um banco de dados global para

a organização.

O Eng. Herbem Maia (Geo-Rio) afirma que a capacidade gerencial da Defesa

Civil e sua boa comunicação com os outros órgãos permitiam que houvesse um

planejamento integrado entre as organizações. De acordo com o Tenente-Coronel

Márcio Motta (Defesa Civil), não havia um sistema integrado, cada órgão possuía o

seu, mas havia formas de disseminar informação rapidamente, principalmente

através dos SMS de alerta disparados pelo Alerta Rio.

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115

O Alerta Rio, que faz parte da Geo-Rio, é um sistema implantado em 1996

que tem como objetivo alertar a população e os órgãos competentes sobre a

previsão e ocorrência de chuvas intensas que possam causar danos à sociedade. A

equipe de meteorologistas pertence a uma empresa contratada via concorrência

pública. Até 2010, sempre que uma chuva forte se aproximava da cidade,

funcionários da área ficavam sobrecarregados informando os demais órgãos,

normalmente via telefone ou mensagens de texto, sobre a evolução da chuva.

Para medir a intensidade das chuvas, o Alerta Rio contava com uma rede de

pluviômetros e, para realizar previsões, dependia de um radar meteorológico da

Aeronáutica localizado no Pico do Couto, na descida da Serra de Petrópolis. Este

radar, porém, foi concebido para auxiliar vôos e não para prever chuvas, por isso a

altura em que está localizado, a mais de mil metros de altitude, não é favorável para

a monitoração do tempo. Além disso, o radar é operado remotamente de Brasília.

Também fazia parte da estrutura de previsão de chuvas antes do desastre de

abril informações de satélite, uma rede de detecção de raios operada por Furnas e

sondas para medir pressão que existem em aeroportos. Nenhum destes foram

instalados especificamente para a previsão de chuvas na cidade. A previsão de

chuvas fortes não era, no entanto, prontamente comunicada à população em áreas

de risco, já que não havia sistemas de alerta na cidade.

Em relação ao planejamento das ações, de acordo com o Tenente-Coronel

Márcio Motta (Defesa Civil), isso sempre foi realizado de forma colaborativa entre os

órgãos envolvidos. Cada órgão tem autonomia para decidir como realizar suas

ações, porém as responsabilidades de cada órgão são bem definidas e as ligações

entre eles são claras e se dão de forma eficiente. O presidente da Cruz Vermelha,

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116

Luiz Alberto Sampaio, confirma que o órgão também participou de forma

colaborativa no planejamento.

Integração de Medidas de Desempenho:

O estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho é especialmente

difícil na logística humanitária, mas esse desafio deve ser encarado para que

operações de prevenção, resposta e recuperação tenham maior sucesso.

Entre os órgãos entrevistados, nota-se que não existem objetivos comuns,

apenas aqueles únicos de cada órgão, e que ainda assim faltam métricas para

avaliá-los. Na Geo-Rio, os objetivos de desempenho são definidos por projeto. Por

exemplo, em um projeto de contenção de encosta, o prazo para conclusão das

obras é um objetivo que costuma ser definido no início do projeto. Faltam, no

entanto, métricas pré-definidas para avaliação do desempenho do órgão em casos

de desastres. Uma possível métrica seria avaliar o número de deslizamentos

ocorridos em encostas que já sofreram intervenção da Geo-Rio.

O mesmo acontece na Defesa Civil e nos outros órgãos municipais, segundo

o Tenente-Coronel Márcio Motta (Defesa Civil). Existem objetivos, mas faltam

métricas. No SMAS, o objetivo sempre foi o de responder ao acionamento da Defesa

Civil, mas não é feito nenhum levantamento quanto ao desempenho das ações.

Já na Cruz Vermelha, sempre foi observado o desempenho das ações. O

objetivo do órgãos, nas palavras de Luiz Alberto Sampaio, é “atenuar e aliviar o

sofrimento humano”. Após cada ação é feito um levantamento para averiguar o

cumprimento desse objetivo e, com isso, levar o aprendizado para as próximas

ações. O presidente da instituição conta que o desempenho é avaliado em reuniões

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117

que ocorrem durante as operações de ajuda, quando os planos de ação são

repensados, e após o desastre, quando é o momento de internalizar as lições

aprendidas e evitar erros no futuro.

5.2.3 O Contexto Comportamental da Fase de Preparação

Integração de Relacionamentos:

A responsabilidade de cada organização envolvida na gestão de desastres é

clara, na opinião de todos os entrevistados. A Defesa Civil já havia determinado

claramente o papel dos envolvidos, e é responsável por garantir sua aderência

quando necessário.

O compartilhamento de recursos na fase de preparação é um ponto forte

entre os órgãos envolvidos na gestão de desastre. Isso fica bem evidenciado com o

exemplo da utilização pelo Alerta Rio das tecnologias de outros órgãos para a

previsão de chuvas, como o radar meteorológico da Aeronáutica, a rede de detecção

de raios operada por Furnas e as sondas para medir pressão dos aeroportos.

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118

5.2.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação – Caso Chuvas de Abril

de 2010

Tabela 15: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação – Caso Chuvas de Abril de 2010

ITENS DA PREPARAÇÃO – CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010

Contexto Operacional

Integração com população em áreas de risco

Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos

P

Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis

S

Integração interna para preparação para desastres

Integração entre áreas funcionais S

Padronização e simplificação de processos P

Integração com fornecedores (preparação)

Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores N

Contexto de Planejamento e

Controle

Integração entre tecnologia e planejamento (preparação)

Implementação de sistemas de gestão da informação

N

Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta

N

Planejamento colaborativo entre organizações

S

Integração de medidas de desempenho (planejamento)

Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho N

Contexto Comportamental

Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação)

Determinação de papéis e responsabilidades com clareza

S

Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos

S

5.3 Resposta

A chuva começou por volta das 17 horas do dia 5 de abril de 2010, segunda-

feira, quando uma frente fria vinda do sul se encontrou com uma massa de ar

quente, causando uma precipitação intensa e de longa duração. O temporal que se

S P NSim Parcialmente NãoLegenda:

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119

formou durou mais de 36 horas, provocando mortes e prejuízos nos municípios

atingidos. Alagamentos pela cidade do Rio de Janeiro deixaram muitas pessoas que

retornavam do trabalho presas no trânsito. Na noite do dia 5, vias foram bloqueadas,

trens e metrô tiveram circulação prejudicada e houve cortes no fornecimento de

energia elétrica33.

As chuvas se estenderam pelos quatro dias seguintes, com intensidade

menor, como mostra o gráfico da Figura 18. Diversos deslizamentos de terra foram

registrados. De acordo com matéria publicada na Revista Veja do mês de junho de

2010, os deslizamentos na cidade do Rio de Janeiro ocorreram nos seguintes locais:

Rua Cândido das Neves, Av. Niemeyer, Morro dos Macacos, Morro da Mangueira,

Túnel Noel Rosa, Estrada Grajaú-Jacarepaguá, Morro do Borel, Av. Edson Passos,

Andaraí, Rocinha, Santa Teresa, Morro dos Prazeres, Morro do Turano,

Jacarepaguá, Recreio dos Bandeirantes e Estrada da Grota Funda, como mostra o

mapa da Figura 19.

Figura 18: Volume Pluviométrico – Caso Chuvas de Abril de 2010 (fonte: Alerta Rio34

)

33

Revista Veja, Abril de 2010 34

http://www0.rio.rj.gov.br/alertario/, acessado em 16/03/2011

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

6h 12h 18h 0h 6h 12h 18h 0h 6h 12h 18h 0h 6h 12h 18h

mm

Volume de Chuvas no Rio de Janeirode 5 a 8 de abril de 2010

Sumaré

Anchieta

Média

5/abr 6/abr 7/abr 8/abr

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120

Figura 19: Pontos de Deslizamentos no Rio de Janeiro (Revista Veja, Junho de 2010)

5.3.1 O Contexto Operacional da Fase de Resposta

Integração com Vítimas:

A chuva continuou forte durante toda a madrugada de 6 de abril. Devido à

baixa visibilidade durante a noite, a avaliação inicial do desastre só começou a ser

feita na manhã do dia 6. Com o alagamento de vários pontos da cidade, muitos

funcionários de órgãos públicos importantes, como a Geo-Rio, tiveram dificuldades

em chegar a seus postos de trabalho. Felizmente, logo cedo no dia 6 de abril, a

Prefeitura decretou feriado, evitando um trânsito generalizado pela cidade, e a

Defesa Civil acionou os órgãos do sistema, inclusive a Cruz Vermelha. Assim,

quando a água baixou a mobilização ficou mais fácil.

O primeiro deslizamento no Morro dos Prazeres ocorreu por volta de

06h30min da manhã, conforme informação de Eliza Rosa Brandão. A presidente da

Associação de Moradores da comunidade entrou imediatamente em contato com o

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121

Corpo de Bombeiros, que atendendo a diversas ocorrências na cidade, solicitou que

a líder comunitária verificasse se havia vítimas, para determinar a urgência do

socorro. Como a resposta foi negativa, o Corpo de Bombeiros deu prioridade a

outras ocorrências. Mais tarde, por volta de 08h00min da manhã, outro deslizamento

destruiu 12 casas e, dessa vez, provocou vítimas. Nesse momento, Eliza Rosa

Brandão não conseguiu contatar o Corpo de Bombeiros por telefone, pois o canal de

emergências estava ocupado. Ela buscou socorro a pé no grupamento mais próximo

da comunidade. Nas primeiras horas, uma pequena equipe do corpo de bombeiros e

os moradores reviraram os escombros com suas próprias mãos na busca por

sobreviventes. Demorou mais de quatro para que uma equipe melhor preparada

chegasse ao local.

Apesar da demora, Eliza Rosa Brandão acredita que o trabalho dos

Bombeiros, da Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS) e da

Subprefeitura do Centro foi eficiente, tendo em vista as diversas demandas que

ocorreram na cidade. As famílias sobreviventes que perderam todos os seus

pertences receberam auxílio de assistentes sociais e doações de alimentos e outros

materiais básicos.

A Geo-Rio enviou técnicos para os locais atingidos, identificou áreas de risco

em comunidades que deveriam ser evacuadas pela Defesa Civil e orientou a CET-

RIO a fechar vias que pudessem representar algum tipo de perigo à sociedade.

Considerando a severidade do desastre, o Tenente-Coronel Márcio Motta

(Defesa Civil) afirma que a resposta foi muito boa. O maior número de óbitos no

município do Rio de Janeiro ocorreu no Morro dos Prazeres em Santa Teresa, onde

34 pessoas perderam suas vidas. Comparando esse número com as mortes

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122

registradas em Niterói e considerando o número de pessoas afetadas nas duas

cidades percebe-se que o Rio de Janeiro teve um desempenho muito superior na

resposta ao desastre que o do município de Niterói.

Integração Interna:

Na opinião do Eng. Herbem Maia (Geo-Rio) os fluxos de informação e os

processos que ligam os diferentes órgãos foram eficientes durante as chuvas de

abril. Pessoas-chave se reuniram na sede da CET-RIO, como havia acontecido em

janeiro do mesmo ano, para coordenar as ações conjuntamente. Segundo o

entrevistado, fica muito mais fácil tomar decisões e agir quando responsáveis dos

principais órgãos estão presentes no mesmo local.

A estrutura da prefeitura do Rio também foi capaz de se adaptar rapidamente

para a ocorrência, mobilizando seus diferentes órgãos e solicitando ajuda a quem

poderia colaborar de forma eficiente. Nesse momento, vale citar que o papel das

Forças Armadas foi muito importante. Como os órgãos envolvidos na resposta

imediata não possuíam veículos altos adequados para o uso em áreas alagadas, a

Marinha forneceu tais veículos e pessoas para auxiliar na resposta. O Tenente-

Coronel Márcio Motta (Defesa Civil) conta que logo que o Coronel Sérgio Simões,

Secretário da Defesa Civil do Estado, solicitou ajuda, as Forças Armadas enviaram

caminhões e organizaram a logística necessária para distribuir os donativos que

lotavam a sede da Cruz Vermelha no centro da cidade do Rio.

A estrutura da SMAS também se adaptou rapidamente às necessidades que

surgiram. Foi possível enviar rapidamente funcionários do órgão aos locais

atingidos, pois foi considerada nessa distribuição a proximidade dos funcionários às

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123

bases de ação montadas pela SMAS, como conta a Ouvidora do órgão, Tereza

Maria da Silva.

Integração com Fornecedores:

O fornecimento de materiais críticos foi garantido pela Cruz Vermelha e outras

organizações não governamentais. Segundo Tereza Maria da Silva (SMAS), como a

SMAS não possuía acordos preestabelecidos para o fornecimento de materiais

críticos e, tão pouco, estoque de tais materiais, a logística e os relacionamentos com

fornecedores facilitados pela Cruz Vermelha foram essenciais durante a resposta às

chuvas. A rede de supermercados Horti-Fruti, por exemplo, procurou a secretaria

para doar alimentos, e foi através da Cruz Vermelha que a entrega e distribuição das

mercadorias foram realizadas.

Com sua rede de fornecedores bem estabelecida, a Cruz Vermelha foi capaz

de distribuir rapidamente kits de alimentos, higiene, utensílios de cozinha, entre

outros, para as famílias carentes afetadas pelo desastre. Sua rede de fornecimento

é tão bem organizada que os kits de utensílios de cozinha foram importados do

Panamá, onde havia fornecedores capazes de produzi-los e fornecê-los rapidamente

para o órgão.

A instituição contou com doações de diversas empresas, como, por exemplo,

do Grupo EBX, que doou cerca de cem mil reais em fraldas. O estoque foi

gerenciado pela Cruz Vermelha, que montou kits e cestas básicas. Para distribuição

das mercadorias, a organização contou com o apoio da Sindicarga, o sindicato dos

transportadores de carga, e da Marinha.

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124

Entre as organizações do município, a Geo-Rio encontrou dificuldades para

contratar empresas de engenharia civil para responder rapidamente às chuvas de

abril, pois faltava capacidade nessas empresas. Alguns lugares só foram atendidos

um mês após as chuvas. Segundo o Eng. Herbem Maia, este foi um caso atípico.

Para contornar a situação, a Geo-Rio acionou a Defesa Civil para a evacuação de

áreas de risco.

Na Rio-Águas os contratos de manutenção foram acionados para realizar a

manutenção de calhas de rios e a desobstrução de galerias, o que funcionou bem

durante o desastre. O órgão também contou com o apoio da SECONSERVA,

responsável pela rede de microdrenagem, e da COMLURB.

5.3.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Resposta

Integração entre Tecnologia e Planejamento:

Durante os eventos das chuvas, os diversos órgãos envolvidos se reuniram

na sede da CET-RIO no centro da cidade, onde foi montada a sala de crise com a

presença do prefeito Eduardo Paes. De acordo com o Tenente-Coronel Márcio Motta

(Defesa Civil), a gestão da informação foi concentrada neste local e as ações

coordenadas em conjunto pelas diversas organizações. Estavam disponíveis rádios

e celulares para comunicação com as equipes em campo.

Não havia sistemas de alerta para informar a população residente de áreas de

risco, mas os canais de televisão e rádio foram capazes de disseminar rapidamente

a gravidade do problema e orientar a população para buscar abrigo em locais

seguros.

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125

A colaboração entre as organizações envolvidas foi bastante elogiada pelos

entrevistados. Segundo o Eng. Herbem Maia (Geo-Rio), a união dos órgãos na sede

da CET-RIO possibilitou uma integração que foi muito importante para a eficiência

das operações de resposta.

Integração de Medidas de Desempenho:

Os engenheiros entrevistados na Rio-Águas acreditam que as operações de

resposta às chuvas de abril foram dinâmicas e bem sucedidas, uma vez que grande

parte da população foi avisada a tempo e que engenheiros de diversos órgãos se

mobilizaram e se comunicaram rapidamente para tomar as ações pertinentes a cada

órgão.

O presidente da Cruz Vermelha, Luiz Alberto Sampaio, afirma que a ação da

Defesa Civil, como coordenadora da gestão do desastre, foi bastante eficiente.

Segundo ele, o papel do Coronel Simões (Defesa Civil), citado também pelos outros

entrevistados, foi fundamental. Ele foi capaz de articular a resposta para todas as

necessidades que surgiram. O desempenho do trabalho conjunto entre a Defesa

Civil, a Cruz Vermelha e a SMAS foi considerado excelente pelas organizações

entrevistadas, inclusive pela presidente da Associação de Moradores do Morro dos

Prazeres, Eliza Rosa Brandão.

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126

5.3.3 O Contexto Comportamental da Fase de Resposta

Integração de Relacionamentos:

Os papéis e responsabilidades de cada órgão foram mantidos durante o

evento das chuvas de abril, de acordo com o Eng. Paulo Fonseca (Rio-Águas).

Esses papéis, segundo o engenheiro, estão claros dentro dos órgãos, são sempre

respeitados e a integração entre eles se deu de forma eficiente.

Houve também o compartilhamento de recursos entre os órgãos. O Eng.

Antônio Gomes (Rio-Águas) citou que camionetes de órgãos de fiscalização

ambiental foram colocadas à disposição da Prefeitura, da Geo-Rio e outros órgãos

envolvidos na resposta ao desastre.

Para a Cruz Vermelha não faltaram recursos humanos ou materiais. Eles

contaram com o apoio de emissoras de rádio e televisão para divulgar eventuais

faltas. Segundo Luiz Alberto Sampaio, bastou divulgar a informação para que a

sociedade rapidamente se mobilizasse e assegurasse o suprimento de qualquer

recurso.

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127

5.3.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta – Caso Chuvas de Abril

de 2010

Tabela 16: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta – Caso Chuvas de Abril de 2010

ITENS DA RESPOSTA – CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010

Contexto Operacional

Integração com vítimas Avaliação inicial do desastre P

Capacidade de atender as vítimas P

Integração interna no momento do caos

Eficiência do fluxo processual S

Capacidade de adaptação S

Integração com fornecedores (ação)

Capacidade de fusão operacional com fornecedores

P

Capacidade de gestão do fornecimento P

Contexto de Planejamento e

Controle

Integração entre tecnologia e planejamento (ação)

Capacidade de gestão da informação S

Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados

S

Colaboração (troca de informações) entre organizações

S

Integração de medidas de desempenho (resultado)

Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos S

Contexto Comportamental

Integração de relacionamentos (aderência aos papéis e plano de ação previsto)

Aderência aos papéis e responsabilidade planejados

S

Compartilhamento de informações e recursos

S

5.4 Recuperação

Nos dias seguintes ao desastre os municípios atingidos tentavam se

recuperar. A Prefeitura do Rio anunciou um novo mapeamento das áreas de risco na

capital. A Prefeitura calculou em quatro mil pessoas o total de moradores que teriam

de deixar suas casas em oito favelas do município.

S P NSim Parcialmente NãoLegenda:

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128

5.4.1 O Contexto Operacional da Fase de Recuperação

Integração com Beneficiários da Ajuda:

A prefeitura do Rio possui uma ampla rede para atender às necessidades da

população atingida. Diversos órgãos presentes na cidade, como, por exemplo, a

Geo-Rio, não existem em outros municípios ou não se comparam na relação

quantidade de efetivo por tamanho da população com os órgãos municipais

cariocas.

Em relação às necessidades de reconstrução das regiões afetadas, um ano

após o desastre os órgãos envolvidos ainda buscam realizar as obras necessárias

para garantir a segurança da população durante chuvas fortes. Apesar de muito já

ter sido feito, ainda faltam obras de infraestrutura que são heranças de outros

governos e dependem de grande aporte de investimento para serem realizadas,

segundo os entrevistados na Rio-Águas.

Antes das chuvas de abril de 2010, a Geo-Rio já havia mapeado as áreas de

risco da cidade, mas detalhes de cada região ainda eram desconhecidos. Após o

desastre, novas análises e mapeamentos foram realizados, dessa vez utilizando

tecnologias mais avançadas que permitiam o cruzamento de dados (como

declividade, ocupação do solo, geologia, etc.), dando maior grau de precisão às

análises. Dessa forma, foi possível mapear a suscetibilidade e a vulnerabilidade das

diferentes regiões da cidade (Eng. Herbem Maia - Geo-Rio).

A partir de então, cada comunidade que apresenta algum grau de risco está

sendo revisitada para se estudar as obras que seriam possíveis fazer para mitigar os

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129

riscos. Em último caso, quando não é possível resolver o problema com obras, o

órgão determina a remoção dos moradores. De acordo com Eng. Herbem Maia

(Geo-Rio), as ações emergenciais foram rapidamente concluídas. Já as obras de

maior porte podem demorar de 10 a 15 anos para serem concluídas. Enquanto isso,

sistemas de alerta foram implantados.

Para Luiz Alberto Sampaio (Cruz Vermelha), enquanto o município do Rio se

recuperou bem, o problema maior ocorreu em Niterói, onde ele acredita que falta

vontade pública para resolver o problema das chuvas.

Já em relação às necessidades da população afetada, após a tragédia, a

SMAS fez o cadastramento das famílias atingidas e enquadrou no programa bolsa

família aqueles que ainda não estavam sendo beneficiados. Outros benefícios, como

aluguel social, compra assistida, fornecimento de casa e indenização, que podem

ser adaptados conforme a necessidade de cada família afetada, também foram

disponibilizados.

Nas palavras do Tenente-Coronel Márcio Motta (Defesa Civil), “por mais

presente que qualquer órgão público seja, o primeiro a responder a qualquer

desastre é o morador”. Por isso, a Defesa Civil está levantando esforços para treinar

a população em áreas de risco sobre como reagir em caso de desastres. O papel do

órgão é continuar preparando a população e visitando e indicando os locais de risco

onde ações precisam ser tomadas.

Um ano após a tragédia, as famílias que perderam suas casas no Morro dos

Prazeres ainda não haviam sido alocadas no conjunto habitacional Frei Caneca,

como prometido, e continuam vivendo do aluguel social, que, segundo a presidente

da Associação dos Moradores, não é suficiente para cobrir os gastos de moradia. A

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creche da comunidade, interditada após as chuvas, também não voltou a funcionar.

E a comunidade, que abriga cerca de sete mil pessoas, corre o risco de ser

completamente removida. Eliza Rosa Brandão demonstrou bastante ceticismo

quanto à resolução do problema. Para ela, o melhor caminho seria a construção das

novas moradias na própria comunidade ou o recebimento de indenização para as

famílias que perderam suas casas poderem reconstruir suas vidas.

Integração Interna:

Assim como ocorreu durante as fases de preparação e resposta, as

organizações envolvidas trabalharam de forma integrada para recuperar famílias e

locais após as chuvas de abril. As próprias famílias afetadas também foram

capacitadas para ajudar na reconstrução. Segundo Tereza Maria da Silva (SMAS),

através de uma parceria com a ONG Ação Comunitária do Brasil, os participantes

aprendem técnicas de construção para auxiliarem na reconstrução da comunidade

onde vivem e de suas próprias vidas.

Segundo Luiz Alberto Sampaio (Cruz Vermelha), após as chuvas a Cruz

Vermelha obteve uma maior importância sob o ponto de vista das organizações

governamentais envolvidas na gestão de desastres. Desde abril de 2010 a Cruz

Vermelha vem desempenhando um papel mais ativo e um relacionamento mais

próximo com os órgãos do sistema de Defesa Civil.

Integração com Fornecedores:

A integração com fornecedores poderá apenas ser abordada de forma mais

estratégica quando o sistema de contratação por parte dos órgãos governamentais

for revisto. A burocracia que existe hoje é uma forma de evitar atos corruptos que,

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131

infelizmente, são comuns no Brasil. Enquanto isso, os órgãos envolvidos na gestão

de desastres tentam contornar a situação como possível.

Uma ação interessante neste sentido são as parcerias que a Defesa Civil está

firmando com as empresas de telefonia celular. Usuários de algumas operadoras já

podem se cadastrar para receber mensagens SMS sobre condições adversas do

tempo e possíveis riscos de chuvas fortes, alagamentos e deslizamentos no

município, de acordo com o Tenente-Coronel Márcio Motta (Defesa Civil).

Mais uma vez, a Cruz Vermelha, que conta com relacionamentos importantes

com a iniciativa privada foi fundamental na fase de recuperação, fornecendo itens

importantes para a reconstrução dos lares afetados.

5.4.2 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Recuperação

Integração entre Tecnologia e Planejamento:

Em relação ao uso de tecnologia e ao planejamento, a recuperação (e

preparação para as próximas chuvas) tem sido excelente. Em primeiro lugar, foi

criado o Centro de Operações Rio (COR), que reúne mais de 30 secretarias, órgãos

públicos e concessionárias, que trabalham de forma integrada em sistema de

plantão 24 horas por dia. O COR foi inaugurado no dia 1º de janeiro de 2011 e é

hoje o mais moderno e integrado centro municipal de operações no mundo.

Segundo o Eng. Herbem Maia (Geo-Rio), a criação do COR já estava nos

planos do Prefeito Eduardo Paes antes das chuvas de abril, mas provavelmente sua

construção foi acelerada devido à dimensão da tragédia. O engenheiro afirma que a

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132

capacidade de integração e gestão da informação melhorou após a implantação do

COR.

Outra ação importante foi a elaboração e divulgação do Plano de

Emergências da Cidade do Rio de Janeiro (PEM-Rio), por parte da Subsecretaria de

Defesa Civil (SUBDEC). O plano reúne dados sobre a cidade, fundamentação legal,

princípios para a preparação e as ações de resposta às emergências e detalhes

sobre a implantação, ativação e controle do plano. São contempladas mais de 50

organizações, com determinação de responsáveis principais, responsáveis e

envolvidos em cada atividade de resposta, dividido em três ocorrências típicas na

cidade: chuvas, deslizamentos e inundações.

Além disso, a cidade ganhou finalmente um radar meteorológico

especificamente para a previsão de chuvas, que a Geo-Rio almejava desde 2001. O

radar foi instalado no Sumaré e é operado pelo Alerta Rio. Com a compra desse

radar as previsões de chuva passam a ter uma precisão muito maior.

Outra frente de recuperação (e preparação) está ocorrendo dentro das

comunidades de mais alto risco, onde a Geo-Rio, em conjunto com a Defesa Civil,

está montando um sistema de sirenes para alertar a população, que é acionado

quando se atinge um determinado índice pluviométrico. De acordo com o Tenente-

Coronel Márcio Motta (Defesa Civil), essa parceria está funcionando muito bem. A

Geo-Rio define os locais onde os sistemas devem ser implantados e a Defesa Civil,

em parceria com outras organizações, atua junto à população para capacitar líderes

comunitários e treinar os moradores dessas regiões sobre como agir quando o

alarme for acionado.

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133

A capacitação inclui um plano de evacuação das famílias para abrigos em

locais seguros – baseados em escolas, igrejas e postos de saúde próximos –

sempre que for detectada uma chuva superior a 40 mm por hora. Segundo o

Tenente-Coronel Márcio Motta (Defesa Civil), quando a chuva atinge essa

intensidade ainda é possível separar os pertences mais importantes, como

documentos e remédios indispensáveis, e se deslocar com segurança para os locais

de abrigo.

A Cruz Vermelha também está envolvida nesse movimento, capacitando os

moradores dos locais escolhidos pela Geo-Rio em primeiros socorros. Até a época

da entrevista, em meados de abril de 2011, a instituição já havia oferecido

treinamentos em três comunidades do município do Rio – Morro do Borel, Morro da

Formiga e Morro do Macaco – onde já haviam sido instaladas sirenes de alerta.

Os líderes comunitários têm papel ativo na definição de rotas de fuga e

pontos de encontro junto com a Defesa Civil. Como colocado pelo Tenente-Coronel

Márcio Motta (Defesa Civil), a participação dos líderes é importante, pois “eles que

sabem onde que geralmente desliza, eles que sabem onde sempre alaga e eles

sabem onde são os pontos de apoio para onde as pessoas podem ir.”

Como resultado dessas ações, até o fim do ano de 2010 foram formados

1.895 agentes comunitários de saúde e 314 núcleos de Defesa Civil. Eles receberam

da Defesa Civil telefones funcionais que podem ser utilizados gratuitamente nas

ligações para o órgão e que já estão cadastrados para receber mensagens SMS

sobre possíveis riscos de desastres.

A comunidade mais afetada pelas chuvas, o Morro dos Prazeres, no entanto

não recebeu toda essa atenção. Um muro de contenção foi construído no local onde

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134

ocorreram os deslizamentos, mas o sistema de sirenes para alertar a população

sobre o risco de chuvas fortes não foi instalado na comunidade. Eliza Rosa Brandão

afirma que esteve presente, apesar de não ter sido convidada à reunião sobre a

implantação dos sistemas de alerta, que ocorreu no final do ano de 2010 entre os

representantes das comunidades afetadas e a Defesa Civil. Ao ser indagado sobre o

porquê da exclusão, o órgão afirmou para Eliza Rosa Brandão que houve uma falha

de comunicação. Como seu nome não constava na listagem dos participantes, ela

também não recebeu o celular destinado aos líderes comunitários para o

recebimento de alertas e a comunicação com órgãos do Sistema de Defesa Civil.

Mas dias depois a Geo-Rio informou que seu aparelho estava disponível para

retirada.

Integração de Medidas de Desempenho:

Enquanto a integração entre tecnologia e planejamento foi um sucesso, nada

mudou em relação às medidas de desempenho. De acordo com o Tenente-Coronel

Márcio Motta (Defesa Civil) cada órgão continua com os mesmo objetivos de antes

das chuvas e a avaliação do desempenho continua deixando a desejar.

Uma evidência disso é a falta de informação sobre as chuvas de abril nos

sites dos órgãos envolvidos. Não há informações importantes sobre o número de

mortos, bairros atingidos, população afetada, entre outros, nas páginas da Defesa

Civil e de outros órgãos que deveriam prover tais dados.

Apesar de não se comparar com o caso Katrina em termos de danos, este foi

um dos maiores desastres em território brasileiro. Após o furacão que deixou mais

de 20.000 mortos nos Estados Unidos, o governo do país elaborou e disponibilizou

na internet um relatório com detalhes da catástrofe, que inclusive tornou possível a

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135

inclusão deste caso neste trabalho. Já o governo brasileiro não possui uma base

sequer para consulta sobre as chuvas. As informações sobre o evento foram obtidas

através das entrevistas, de um seminário sobre as chuvas e de matérias de jornal.

5.4.3 O Contexto Comportamental da Fase de Recuperação

Integração de Relacionamentos

De acordo com o Eng. Herbem Maia (Geo-Rio), os papéis e

responsabilidades de cada órgão serão mantidos uma vez que a estrutura já

funciona muito bem. Mas com a criação do Centro de Operações, organizações que

não funcionavam 24 horas por dia passaram a funcionar. Para o Tenente-Coronel

Márcio Motta (Defesa Civil) esse é um grande avanço, pois permite atender de forma

mais eficiente as necessidades da cidade. Para o Eng. Paulo Fonseca (Rio-Águas),

o Centro de Operações Rio também está possibilitando um maior compartilhamento

de informações e recursos entre os órgãos.

Luiz Alberto Sampaio, da Cruz Vermelha, afirma que a instituição está sempre

repensando sua estrutura e conta com trocas de experiências internacionais para

buscar a excelência nos serviços que presta. Após as chuvas de abril, a Cruz

Vermelha está aproveitando sua visibilidade entre os órgãos governamentais para

se consolidar como entidade importante na gestão de desastres na cidade.

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136

5.4.4 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação – Caso Chuvas de

Abril de 2010

Tabela 17: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação – Caso Chuvas de Abril de 2010

ITENS DA RECUPERAÇÃO – CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010

Contexto Operacional

Integração com beneficiários da ajuda

Atendimento às necessidades de reconstrução da região

P

Atendimento às necessidades da população afetada

S

Integração interna para recuperação

Integração entre as organizações competentes para reconstrução

S

Integração com fornecedores (ação e melhoria)

Capacidade de gestão do fornecimento P

Contexto de Planejamento e

Controle

Integração entre tecnologia e planejamento (melhoria)

Capacidade de gestão da informação S

Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta

S

Colaboração entre organizações S

Integração de medidas de desempenho (melhoria)

Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas N

Contexto Comportamental

Integração de relacionamentos (ação e melhoria)

Revisão de papéis e responsabilidades (quando necessário)

S

Compartilhamento de informações e recursos

S

S P NSim Parcialmente NãoLegenda:

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6 ANÁLISE DO CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010 NO MUNICÍPIO

DO RIO DE JANEIRO

A partir da descrição e análise do caso das Chuvas de Abril é possível

investigar as capacitações necessárias para que a gestão da logística humanitária

seja bem sucedida em casos de desastres naturais. Foi elaborado um referencial

baseado na literatura para analisar cada fase da gestão de desastres – preparação,

resposta e recuperação. Serão respondidas, inicialmente, as questões colocadas

para a fase de preparação. Em seguida será abordada a fase de resposta. E, por

fim, as respostas às perguntas elaboradas para a fase de recuperação serão

apresentadas.

Algumas regiões do planeta são mais propensas a sofrer os impactos de

desastres naturais. Nestes locais, a preparação para os eventos da natureza

costuma estar presente no dia a dia da população. A fase de preparação envolve,

principalmente, a mitigação de riscos e a elaboração de planos de ação, e por isso é

a fase que permite alcançar maiores reduções dos impactos físicos e materiais dos

desastres.

No referencial proposto, as competências associadas com o desempenho

superior dos contextos operacional, de planejamento e controle e comportamental

da fase de preparação são:

Contexto operacional:

o Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis

danos;

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o Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário)

abrangentes e factíveis;

o Integração entre áreas funcionais;

o Padronização e simplificação de processos; e

o Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas

com fornecedores.

Contexto de planejamento e controle:

o Implementação de sistemas de gestão da informação;

o Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta;

o Planejamento colaborativo entre organizações; e

o Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho.

Contexto comportamental:

o Determinação de papéis e responsabilidades com clareza; e

o Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e

recursos.

Durante a fase de preparação, é preciso garantir uma estrutura adequada

para enfrentar os desastres, por isso, órgãos como a Geo-Rio e a Rio Águas,

responsáveis, respectivamente, pela contenção de encostas e enchentes na cidade

do Rio de Janeiro, são atores importantes, que devem entrar em ação nesta fase.

Organizações que prestam socorro após a ocorrência dos eventos, como a Defesa

Civil, no contexto brasileiro, precisam ter planos de emergência e recursos para

estarem preparados para entrar em ação na próxima fase.

Foi possível identificar que havia integração com a população de áreas de

risco, já que o padrão de desastres na região era conhecido pelas organizações

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envolvidas, assim como os possíveis danos que eles podem causar. O

representante da Geo-Rio afirmou que a organização já possuía o mapeamento das

principais áreas de risco da cidade, e em conjunto com outros órgãos havia tomado

as ações pertinentes para conter os riscos. Além disso, as organizações já possuíam

planos de contingência e/ou emergência. Os entrevistados na Geo-Rio, Rio Águas,

Defesa Civil e Cruz Vermelha afirmaram que possuíam planos próprios e planos em

conjunto com outras organizações. O sistema de Defesa Civil envolve diversas

organizações e tem a Secretaria de Defesa Civil como coordenadora da gestão de

desastres.

A integração entre os órgãos, que representam as diferentes áreas funcionais,

já era considerada positiva pelos entrevistados antes da criação do Centro de

Operações Rio, que reuniu as organizações envolvidas em todas as fases da gestão

de desastres. Apesar da separação geográfica, os entrevistados consideram que

não havia problemas de comunicação e cooperação entre os órgãos, mas acreditam

que a unificação teria trazido uma maior agilidade. Já em relação aos processos

internos das organizações, foi verificado que apenas os entrevistados de órgãos

governamentais afirmaram possuir processos padronizados. Na Cruz Vermelha, e

em outras organizações não governamentais, a escassez de recursos inviabiliza o

investimento em cursos de formação para funcionários e voluntários, necessários

para que os processos e procedimentos sejam realizados conforme o que foi

desenhado.

Foi identificado que o estabelecimento de acordos de integração e

desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores foi a principal

deficiência das organizações no contexto operacional da fase de preparação. Como

é necessário realizar licitação para a contratação de empresas na administração

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pública, órgãos públicos são incapazes de estabelecer acordos para garantir a

criação de uma cadeia de fornecimento adequada para a resposta a desastres. De

acordo com o entrevistado da Defesa Civil, o órgão possui estoque de materiais

críticos e conta com o apoio da Cruz Vermelha na arrecadação de donativos.

Observa-se, portanto, que as organizações envolvidas demonstraram possuir

apenas parte das capacitações identificadas para o contexto operacional.

O contexto de planejamento e controle na fase de preparação apresentou

muitas carências. Sistemas de informação, meios de comunicação e sistemas de

alerta, não atendiam de forma adequada às necessidades do desastre. A gestão da

informação nas organizações governamentais era realizada por meio de

documentos em papel e planilhas Excel e centralizados na Defesa Civil, enquanto a

Cruz Vermelha já possuía sistemas de gestão da informação baseados na internet.

Como os órgãos estavam descentralizados, a comunicação era realizada

basicamente por meio de telefone. Quando era necessário passar informações

sobre o risco de chuvas fortes para os órgãos competentes, os meteorologistas do

Alerta Rio ficavam sobrecarregados, o que poderia ser reduzido com a utilização de

meios de comunicação mais eficientes. Para a comunicação com a população,

também foi verificado que não havia sistemas de alerta nas regiões mais críticas, o

que poderia ter evitado a morte de dezenas de pessoas no Morro dos Prazeres.

Apesar das dificuldades de comunicação e alerta e da falta de sistemas de

informação mais robustos, foi possível verificar que as organizações planejavam de

forma colaborativa as ações de preparação para desastres. Tanto as organizações

governamentais quanto as não governamentais declararam ter participado

colaborativamente com a Defesa Civil, coordenadora das ações.

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Já em relação ao último item do contexto de planejamento e controle, a

integração de medidas de desempenho, que envolve a determinação de métricas e

o monitoramento do desempenho das ações, vale ressaltar a falta de referenciais

teóricos aplicados ao contexto humanitário na literatura e a dificuldade de definir

indicadores que possam ser utilizados para comparar ações e definir metas. Na fase

de preparação, antes das Chuvas de Abril, verificou-se que não existem objetivos

comuns entre os órgãos entrevistados, apenas objetivos pontuais, e que ainda assim

faltam métricas para avaliá-los.

Por fim, o contexto comportamental da fase de preparação foi o único

contexto em que foi possível verificar o pleno atendimento às capacitações

propostas. Papéis e responsabilidades de cada organização foram determinados

com clareza, de forma que todos os envolvidos na gestão de desastres eram

capazes de identificar os limites de sua atuação e da atuação das outras

organizações envolvidas. Já estavam estabelecidos acordos de compartilhamento

de informações e recursos.

Apesar das deficiências na fase de preparação, a fase de resposta se

mostrou bem sucedida. Nenhum dos itens propostos para esta fase estava

totalmente ausente durante as Chuvas de Abril. No referencial proposto, as

capacitações, competências e recursos dos contextos operacional, de planejamento

e controle e comportamental da fase de resposta são:

Contexto operacional:

o Avaliação inicial do desastre

o Capacidade de atender as vítimas

o Eficiência do fluxo processual

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o Capacidade de adaptação

o Capacidade de fusão operacional com fornecedores

o Capacidade de gestão do fornecimento

Contexto de planejamento e controle:

o Capacidade de gestão da informação

o Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados

o Colaboração (troca de informações) entre organizações

o Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos

Contexto comportamental:

o Aderência aos papéis e responsabilidade planejados

o Compartilhamento de informações e recursos

A fase de resposta envolve velocidade a qualquer custo. Nesta fase, busca-se

maximizar o serviço oferecido, em detrimento à redução de custos, com o objetivo

de minimizar o sofrimento da população afetada.

Durante as Chuvas de Abril de 2010 no município do Rio de Janeiro, de forma

geral, verificou-se que houve rapidez na resposta dada ao desastre. As

organizações do governo foram capazes de informar a população sobre os

alagamentos generalizados pedindo para que todos permanecessem em suas

casas, evitando assim engarrafamentos generalizados pela cidade e,

conseqüentemente, viabilizando um fluxo ágil para que as equipes de resgate

chegassem aos locais afetados. Apesar disso, na região mais afetada do município,

o Morro dos Prazeres, foi verificado a demora na chegada de equipes com a

preparação necessária para resgatar as vítimas do soterramento que aconteceu na

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região. Moradores do local e os primeiros bombeiros que chegaram à região tiveram

que cavar com suas próprias mãos em busca de vítimas.

As organizações envolvidas na gestão do desastre se reuniram na sede da

CET-RIO para coordenar as ações conjuntamente, garantindo assim uma maior

agilidade e flexibilidade para a tomada de decisão. Essa agilidade não foi refletida,

porém, no fornecimento de materiais críticos para a população e os locais afetados.

Como a contratação de empresas por parte de órgãos governamentais depende da

realização de licitações, tais órgãos não possuem contratos ou acordos com

fornecedores para o caso de desastres. O fornecimento de materiais críticos foi

garantido pela Cruz Vermelha e outras organizações não governamentais, que, por

sua vez, possuem acordos com fornecedores ou recebem ajuda de voluntários e

empresas que confiam em sua atuação.

Nos contextos de planejamento e controle e comportamental da fase de

resposta foi verificado um verdadeiro sucesso na operação comandada pela Defesa

Civil com o apoio de diversos outros órgãos do governo. Apesar da falta de itens

importantes na fase de preparação, as organizações foram capazes de contornar as

deficiências e prestar um serviço adequado. Grande parte do sucesso se deve a

centralização dos órgãos envolvidos na sede da CET-RIO, o que garantiu uma maior

colaboração e possibilitou que a gestão da informação fosse concentrada neste local

e as ações coordenadas em conjunto pelas diversas organizações. A falta de

sistemas de alerta para informar os moradores das áreas de risco foi contornada

pela capacidade dos canais de televisão e rádio de disseminar rapidamente a

gravidade do problema e orientar a população.

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A ação teve um desempenho excelente na opinião de todos os entrevistados.

Segundo eles, cada órgão realizou o que estava determinado como seu papel e

responsabilidade de forma adequada e contribuiu para o compartilhamento de

informações e recursos com os outros órgãos. A população do município também se

mobilizou para oferecer ajuda em forma de doações e/ou serviços voluntários,

garantindo o abastecimento de alimentos e outros materiais necessários aos locais

afetados.

A dimensão do desastre e o entendimento da necessidade de integração

entre os órgãos envolvidos culminaram em ações de recuperação significativas na

cidade do Rio de Janeiro. Uma das principais ações foi a criação do Centro de

Operações Rio, que já é considerado o centro de operações mais preparado para

uma cidade no mundo.

No referencial proposto, as capacitações, competências e recursos dos

contextos operacional, de planejamento e controle e comportamental da fase de

recuperação são:

Contexto operacional:

o Atendimento às necessidades de reconstrução da região

o Atendimento às necessidades da população afetada

o Integração entre as organizações competentes para reconstrução

o Capacidade de gestão do fornecimento

Contexto de planejamento e controle:

o Capacidade de gestão da informação

o Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de

alerta

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o Colaboração entre organizações

o Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas

utilizadas

Contexto comportamental:

o Revisão de papéis e responsabilidades

o Compartilhamento de informações e recursos

A fase de recuperação envolve a reconstrução dos locais afetados e a

preparação para os próximos eventos. Normalmente são necessários grandes

investimentos em infraestrutura, por isso a contenção de gastos torna-se algo

necessário, em detrimento à velocidade das ações. De forma geral, é possível

considerar que o município do Rio de Janeiro foi capaz de se recuperar de sólida

após as Chuvas de Abril. As ações que foram tomadas são de grande valia para a

preparação e resposta aos próximos eventos.

No contexto operacional, os órgãos envolvidos demonstraram, mais uma vez,

trabalhar de forma integrada para recuperar famílias e locais afetados. Como o papel

da Cruz Vermelha foi muito importante durante a fase de resposta, principalmente

em relação ao fornecimento de materiais críticos, percebe-se uma maior inclusão

deste órgão não governamental nas ações e planejamentos dos órgãos do governo.

Relacionamentos com fornecedores continuam dependendo em grande parte de

licitações, mas uma parceria interessante foi firmada entre a Defesa Civil e uma

empresa de telefonia. Hoje, a população da cidade poderá receber mensagens

gratuitas no celular informando sobre condições adversas do tempo.

Pode-se afirmar que o município do Rio de Janeiro atendeu bem às

necessidades da população atingida, mas, um ano após o desastre, algumas obras

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necessárias para garantir a segurança da população ainda não haviam sido

realizadas. Vale ressaltar, porém, que obras de maior porte, que são em grande

parte heranças de outros governos, dependem de altos investimentos e podem

demorar até 15 anos para serem concluídas. Enquanto as obras não ficam prontas,

os órgãos governamentais estão investindo em outras soluções para orientar a

população nos momentos necessários.

Como citado anteriormente, foi criado o Centro de Operações Rio (COR), que

reúne mais de 30 organizações envolvidas na gestão de desastres, trabalhando de

forma integrada em sistema de plantão (24 horas por dia). Também foi elaborado o

Plano de Emergências da Cidade do Rio de Janeiro (PEM-Rio), em que são

contempladas mais de 50 organizações e que possui as diretrizes para a ação no

caso da ocorrência dos três desastres mais comuns no município: chuvas,

deslizamentos e inundações.

Sistemas de preparação adquiridos incluem um radar meteorológico

especificamente para a previsão de chuvas e sistemas de sirenes para alertar a

população nas comunidades de mais alto risco. A Defesa Civil, em parceria com

outras organizações, capacita líderes comunitários e treina os moradores dessas

regiões sobre como agir quando o alarme for acionado. A cada líder comunitário foi

dado um telefone funcional para facilitar o contato com a Defesa Civil e informar

sobre possíveis riscos de desastres.

Enquanto os investimentos em tecnologia e planejamento têm sido um

sucesso, não houve melhoria em relação às medidas de desempenho. Cada órgão

continua com os mesmo objetivos de antes das chuvas e a avaliação do

desempenho continua não sendo realizada.

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Por fim, o contexto comportamental teve, mais uma vez, um bom

desempenho. A criação do Centro de Operações Rio torna o compartilhamento de

informações e recursos ainda mais eficiente. Papéis e responsabilidades não foram

alterados, já que a estrutura que o município possui funciona bem.

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7 CONCLUSÕES E PESQUISAS FUTURAS

7.1 CONCLUSÕES

A partir da revisão de literatura sobre logística humanitária e de referenciais

da logística comercial, com o objetivo investigar as competências associadas com o

desempenho superior da gestão logística em casos de desastres naturais, foi

possível propor um referencial teórico, que pode ser utilizado pelas organizações de

ajuda humanitária em busca de melhores práticas associadas com um superior

desempenho operacional.

O referencial proposto auxiliou a análise em profundidade dos casos Katrina e

Chuvas de Abril, permitindo avaliar a relação entre ter um bom desempenho e

possuir as competências identificadas para cada fase e contexto.

O caso das Chuvas de Abril pode ser considerado um caso de sucesso. A

literatura sugere que o desempenho das fases de resposta e recuperação depende

de uma boa preparação. Foi possível notar, no entanto, que apesar das lacunas na

fase de preparação, a cidade do Rio de Janeiro apresentou um resultado

surpreendente nas fases seguintes.

O caso Katrina, por outro lado, foi uma situação oposta às Chuvas de Abril.

Apesar de os Estados Unidos serem referência na gestão de desastres e investirem

substancialmente na preparação para os efeitos adversos da natureza em seu país,

diversas falhas – como o rompimento dos diques em Nova Orleans e a violência que

tomou a cidade – dificultaram as ações de bombeiros, policiais e outros envolvidos,

culminando em milhares de mortes, destruição generalizada e um longo tempo de

reconstrução.

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É possível verificar que, no caso Chuvas de Abril, as competências do

contexto comportamental estiveram presentes em todas as fases, enquanto no caso

Katrina, observa-se limitações, principalmente na fase de preparação. Dessa forma,

o contexto comportamental parece explicar, em parte, as diferenças de desempenho

entre os dois casos.

Este estudo não busca, no entanto, comparar os dois eventos, já que é

possível considerar que as competências de preparação, resposta e recuperação de

uma região dependem da natureza e intensidade do desastre. É esperado, por

exemplo, que após eventos como as Chuvas de Abril, uma região seja capaz de se

recuperar em menos tempo do que em eventos como o furacão Katrina.

De forma geral, o modelo referencial proposto busca investigar os recursos,

competências críticas para uma gestão de desastres eficiente, buscando com isso a

melhoria dos processos das organizações envolvidas. O referencial criado com base

na teoria foi aplicado ao caso das Chuvas de Abril de 2010 no Rio de Janeiro

através da metodologia do estudo de caso, considerada mais adequada para temas

recentes e/ou pouco explorados, como a gestão da logística humanitária.

Faz-se necessária a aplicação do referencial proposto em outros estudos de

caso, com o objetivo de melhor desenvolver o referencial e aumentar sua validade

conceitual.

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7.2 PESQUISAS FUTURAS

A gestão da logística humanitária é um tema recente, que passou a estar

mais presente na academia a partir da década de 2000. Existem inúmeras

oportunidades para pesquisas futuras. Algumas delas são:

Quais são as melhores práticas para a preparação para desastres? Que tipo

de benchmarking existe para processos e sistemas de desempenho?

Que estrutura logística é mais adequada para cada tipo de desastre? Qual o

nível de consolidação e quais estratégias break-bulk são mais adequadas?

Qual é o papel das Forças Armadas na gestão de desastres? Como este ator

pode fundamentalmente atuar nas três fases?

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157

ANEXOS

ANEXO 1: ROTEIRO DA ENTREVISTA

Roteiro da Entrevista35

Caracterização do órgão e do entrevistado:

Nome:

Organização:

Área de atuação, posição:

Dados pessoais (nome e organização) podem ser publicados em dissertação de

mestrado e artigos acadêmicos?

Preparação:

Integração com Vítimas:

1) Antes de abril/2010 havia sido feito algum tipo de levantamento quanto aos riscos

de desastres naturais na região? Se sim, quais desastres foram previstos? Quais

danos?

2) Havia planos de emergências?

Integração Interna:

3) Antes de abril/2010 como se planejava o fluxo de trabalho entre as diversas

organizações envolvidas em caso de desastre?

4) Existem processos que devem ser seguidos pelos diferentes órgãos ou cada

órgão exerce sua função de acordo com a demanda? Esses processos são simples

e padronizados?

Integração com Fornecedores:

35

O roteiro foi adaptado à realidade de cada organização entrevistada.

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158

5) Sua organização possuía acordos previamente estabelecidos com fornecedores

de materiais críticos em casos de desastres antes de abril/2010?

Integração entre Tecnologia e Planejamento:

6) Antes de abril/2010 havia algum sistema de gestão de informação sobre

desastres que envolvesse sua organização?

7) Havia meios de comunicação e sistemas de alerta para alertar a população e

garantir a comunicação entre agências?

8) O planejamento para desastres se dava de forma colaborativa entre as agências?

Integração de Medidas de Desempenho:

9) Antes de abril/2010 havia objetivos de desempenho a serem alcançados para

mitigar ou responder a desastres? E métricas para avaliar tais objetivos?

Integração de Relacionamentos:

10) Os papéis e responsabilidades de cada organização foram definidos com

clareza?

11) Havia acordos de compartilhamento de recursos e informações entre (sua

organização) e outras organizações?

Resposta:

Integração com Vítimas:

1) Como foi realizada a avaliação inicial do desastre de abril/2010?

2) Os recursos humanos e materiais disponíveis foram suficientes e atenderam às

necessidades do desastre?

Integração Interna:

3) Você considera que os processos que ligam as organizações envolvidas se

deram de forma eficiente durante a resposta às chuvas de abril?

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159

4) Foi possível adaptar a estrutura disponível para o atendimento imediato da

população e locais afetados?

Integração com Fornecedores:

5) Foi possível unificar as operações de sua organização com a de fornecedores de

itens importantes durante a resposta?

6) A gestão do fornecimento de materiais críticos foi bem organizada?

Integração entre Tecnologia e Planejamento:

7) Como foi gerida a informação dentro da sua organização no desastre em

questão?

8) Os meios de comunicação e sistemas de alerta foram bem utilizados?

9) Houve uma colaboração (como troca de informações) com outras organizações?

Integração de Medidas de Desempenho:

10) Sua organização atingiu os objetivos que almejava durante as operações de

resposta à chuva?

11) Como você avaliaria o desempenho geral das operações de ajuda?

Integração de Relacionamentos:

12) Quando o desastre na ocorreu esses papéis foram mantidos ou foi necessário

mudar a estrutura?

13) Informações e recursos foram compartilhados com outras organizações? Como?

Recuperação:

Integração com Vítimas:

1) As necessidades de reconstrução da região foram atendidas ou ainda faltam

ações a fazer?

2) Como está hoje a população que foi afetada?

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160

Integração Interna:

3) Como tem sido a colaboração entre as organizações competentes para a

reconstrução das áreas afetadas?

Integração com Fornecedores:

4) Há problemas de gestão do fornecimento de itens importantes hoje?

Integração entre Tecnologia e Planejamento:

5) Como é realizada a troca de informações sobre a reconstrução das áreas

afetadas hoje?

6) Está prevista uma revisão/recuperação dos meios de comunicação e sistemas de

alerta à população?

7) Há colaboração entre organizações nessa fase? Como?

Integração de Medidas de Desempenho:

8) Os objetivos de desempenho e as métricas utilizadas para avaliá-los foram

revistos após as chuvas de abril?

Integração de Relacionamentos

9) Há planos de mudança na estrutura ou de compartilhamento de recursos com o

objetivo de melhorar o serviço prestado?

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161

ANEXO 2: ÓRGÃOS CONTEMPLADOS NO PLANO DE EMERGÊNCIAS

DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO (PEM-RIO)

Órgãos do município:

GM – Guarda Municipal

CET-RIO – Companhia de Engenharia de tráfego do Rio de Janeiro

GAE – Gerência de Áreas Especiais

SECONSERVA – Secretaria Municipal de Conservação e Serviços Públicos

RIOLUZ – Companhia Municipal de Iluminação

COMLURB – Companhia Municipal de Limpeza Urbana

COE – Coordenadoria de Operações Especiais

CGC – Coordenadoria Geral de Conservação

SMTR – Secretaria Municipal de Transportes

ALERTA RIO – Sistema de Alerta de Chuvas Intensas e de Deslizamentos em

Encostas da Cidade do Rio de Janeiro

SMO – Secretaria Municipal de Obras

GEO-RIO – Fundação Instituto de Geotécnica do Município do RJ

RIO-URBE – Empresa Municipal de Urbanização

SUB-RIOÁGUAS – Subsecretaria de Gestão de Bacias Hidrográficas

GVE – Gerência de Vistoria Estrutural

NUDEC – Núcleos Comunitários de Defesa Civil

NUDEC 4x4 – Núcleos de Defesa Civil do JEEP Clube

SMH – Secretaria Municipal de Habitação

SMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social

SME – Secretaria Municipal de Educação

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162

SMEL – Secretaria Municipal de Esporte e Lazer

SMAC – Secretaria Municipal de Meio Ambiente

IPP – Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos

IPLANRIO – Empresa Municipal de Informática

RIOTUR – Empresa de Turismo do Município do Rio de Janeiro

SUEPH – Superintendência de Urgência e Emergência Pré Hospitalar

SUBHUE – Subsecretaria de Atenção Hospitalar, Urgência e Emergência

SUBPAV – Subsecretaria de Atenção Primária, Vigilância e Promoção da

Saúde

SUBHUE/SUE – Superintendência de Urgência e Emergência

SUBVISA – Subsecretaria de Vigilância, Fiscalização Sanitária e Controle de

Zoonoses

SUBVISA/CCZ – Centro de Controle de Zoonoses

CIEVS – Coordenação de Informações Estratégicas em Vigilância em Saúde

CVL – Secretaria Municipal da Casa Civil

ASCOM – Assessoria de Comunicação Social

PGM – Procuradoria Geral do Município do Rio de Janeiro

Órgãos do Estado:

SSP – Secretaria de Segurança Pública

PMERJ – Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro

CBMERJ – Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro

ICCE – Instituto de Criminalística Carlos Éboli

IML – Instituto Médico Legal

SUBSEDEC – Subsecretaria de Estado da Defesa Civil

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SESDEC – Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil

REMOÇÃO CAD. (CSRC) – Coordenação do Serviço de Recolhimento de

Cadáveres

INEA – Instituto Estadual do Ambiente

SIMERJ – Sistema de Meteorologia do Estado do Rio de Janeiro

PCERJ – Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro

CEDAE – Companhia Estadual de Águas e Esgotos

Órgãos da União:

INMET - 6° DISME – 6° Distrito de Meteorologia

PRF – Polícia Rodoviária Federal

PF – Polícia Federal

GP/CRI – Coordenadoria de Relações Internacionais e do Cerimonial

IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis

SAMU – Serviço de Atendimento Móvel de Urgência

Concessionárias de Serviços:

LAMSA S/A – Linha Amarela S/A

PONTE S/A – Concessionária Ponte Rio Niterói S/A

CONCER – Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora Rio

CCR NOVA DUTRA – Concessionária da Rodovia Presidente Dutra S/A

BARCAS S/A – BARCAS S/A Transportes Marítimos

METRO RIO – Concessão Metroviária do Rio de Janeiro S/A

SUPERVIA – Concessionária de Transportes Ferroviários

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RIO ÔNIBUS – Empresa de Ônibus da Cidade do Rio de Janeiro

LIGHT – Serviços de Eletricidade S/A

CEG – Companhia Distribuidora de Gás do Rio de Janeiro

Organização Não Governamental:

CVBFERJ – Cruz Vermelha Brasileira Filial do Estado do Rio de Janeiro

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165

ANEXO 3: MATRIZ DE RESPONSABILIDADES DO PEM-RIO (CHUVAS)

Atividades Responsável

Principal Responsáveis

MO

BIL

IZA

ÇÃ

O

1 Manter equipe emergencial de sobreaviso/prontidão

Nenhum Nenhum

2 Manter disponíveis e atualizados os canais de comunicação com o Sistema de Defesa Civil da Cidade do Rio de Janeiro, bem como enviar (quando solicitado) representante para o Centro Integrado de Comando Operacional (CICO)

Nenhum Nenhum

3 Acionar, quando da identificação de uma emergência, os órgãos responsáveis

SUBDEC Nenhum

CO

ND

IÇÃ

O D

AS

CH

UV

AS

4 Monitorar as condições meteorológicas Alerta Rio SIMERJ e INMET - 6º DISME

5 Atualizar o sistema de alerta e alarme e informar os órgãos do Sistema de Defesa Civil e a população

Alerta Rio SUBDEC, SIMERJ, INMET -

6º DISME e ASCOM

6 Monitorar e avaliar o risco e/ou ocorrência de deslizamentos de encostas

Geo-Rio SUBDEC e Alerta Rio

7 Monitorar e avaliar o risco e/ou ocorrência de transbordamento de rios e canais

Rio-Águas SUBDEC e Alerta Rio

DR

EN

AG

EM

8 Monitorar e avaliar a ocorrência de alagamentos

Rio-Águas CGC e Alerta Rio

9 Efetuar limpeza e desobstrução de ralos e bueiros

COMLURB CGC e Rio-Águas

10 Efetuar a desobstrução do sistema de micro drenagem

CGC Rio-Águas

TR

ÁF

EG

O

11 Efetuar limpeza e/ou desobstrução de vias COMLURB CBMERJ, CET-RIO e Geo-Rio

12 Monitorar e controlar o tráfego de veículos e estabelecer, se necessário, rotas alternativas de trânsito

CET-RIO GM, LAMSA, PONTE,

CONCER e Nova Dutra

13 Adequar o sistema de transporte de massa Nenhum Barcas, Metro, Supervia e Rio

Ônibus

14 Manter a população e demais órgãos informados sobre as condições de trânsito, incluindo painéis móveis

CET-RIO GM, LAMSA, PONTE,

CONCER, Nova Dutra e ASCOM

SE

GU

RA

A

GL

OB

AL

15 Solucionar ou minimizar os efeitos da ocorrência de deslizamentos de encostas

Geo-Rio SUBDEC, CBMERJ, CET-

RIO, COMLURB, COE, CGC,

SMAS, SESDEC, SAMU, CSRC e

SMSDC

16 Atuar na proteção civil SUBDEC GM e PMERJ

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166

Atividades Responsável

Principal Responsáveis

17 Garantir a ordem e segurança dos serviços GM PMERJ

18 Atuar na garantia da Lei e da Ordem, inclusive por meio do patrulhamento ostensivo (moto/viatura)

PMERJ GM, PRF e PCERJ

RE

SG

AT

E 19 Atuar em operações de busca e salvamento CBMERJ SESDEC e SAMU

20 Efetuar triagem e/ou ações de primeiros socorros

CBMERJ SESDEC e SAMU

21 Efetuar ações de escoramento e/ou demolições emergenciais

COE SUBDEC

AU

XÍL

IO O

PE

RA

CIO

NA

L

22 Prover iluminação de emergência RIOLUZ Light

23 Modificar, interromper ou restabelecer o fornecimento de serviços essenciais (água, luz, gás) visando minimizar os problemas, evitar acidentes ou auxiliar os serviços

Light, CEDAE e CEG

Nenhum

24 Isolar a área atingida SUBDEC CBMERJ, GM e PMERJ

25 Fornecer máquinas e equipamentos, com operadores quando necessário, para execução dos serviços

Nenhum SUBDEC, GM, COMLURB,

RIOLUZ, COE e CGC

IMP

RE

NS

A

26 Informar o andamento das ações às respectivas Assessorias de Comunicação que deverão repassá-las aos órgãos de imprensa

ASCOM Nenhum

AS

SIS

NC

IA

SO

CIA

L

27 Identificar e/ou apoiar a população afetada SMAS SUBDEC

28 Montar e/ou administrar os abrigos temporários

SMAS Nenhum

29 Administrar as ajudas humanitárias (alimentares e não alimentares)

SMAS Cruz Vermelha

30 Inserir população afetada em benefícios sociais

SMAS SMH

SA

ÚD

E

31 Contabilizar os mortos e feridos SUBDEC CBMERJ, DGDEC,

SESDEC e SMSDC

32 Monitorar e adequar capacidade do sistema emergencial de saúde

SESDEC e SMSDC

Nenhum

33 Avaliar riscos de contaminação, monitorar as condições sanitárias e demais aspectos relacionados à saúde

SESDEC e SMSDC

Nenhum

M.A

. 34 Avaliar danos e/ou riscos ambientais SMAC SUBDEC, Geo-Rio, Rio-Águas, INEA e IBAMA