FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO

RELATÓRIO FINAL DO COMITÊ DE FINANCIAMENTO

Brasília

dezembro/2001

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SUMÁRIO

1. Apresentação..........................................................................................................................................32. Delimitação Temática do Comitê de Financiamento.............................................................................43. Objetivo.................................................................................................................................................44. Razões do foco no Transporte Coletivo Urbano....................................................................................55. Critérios de priorização para o financiamento do transporte coletivo urbano.......................................66. Descrição do atual modelo de financiamento do Transporte Coletivo Urbano.....................................7

Recursos Públicos......................................................................................................................................7Recursos Privados....................................................................................................................................10

7. Aspectos que oneram os custos do transporte coletivo urbano...........................................................11Carga tributária........................................................................................................................................11Encargos Sociais......................................................................................................................................12Custo de energia.......................................................................................................................................12Gratuidades e Benefícios.........................................................................................................................13

8. Políticas tarifárias e a sustentabilidade da oferta de transporte urbano...............................................149. Condições de financiamento permanente do Transporte Coletivo Urbano.........................................15

Vinculação da receita tributária a uso setorial específico........................................................................15Fontes privadas de financiamento............................................................................................................16Receita Tarifária......................................................................................................................................18Processos de estadualização.....................................................................................................................18

10. Fatores impeditivos ao financiamento do Transporte Coletivo Urbano..........................................19Constituição Federal................................................................................................................................19Resoluções do Senado e Banco Central...................................................................................................20Setor Privado............................................................................................................................................23

11. Participação dos Fornecedores e Política Industrial........................................................................2412. Identificação de Alternativas de fontes............................................................................................25

Recursos públicos....................................................................................................................................26Recursos privados....................................................................................................................................29

13. Redução dos fatores impeditivos para o financiamento do transporte coletivo urbano..................3114. Justificativa das propostas...............................................................................................................33

Os prejuízos sociais e econômicos da ausência de investimento no transporte coletivo urbano.............33O potencial de geração de emprego e renda da indústria de transporte...................................................34Insumos absorvidos pela indústria do transporte coletivo urbano...........................................................34O potencial da indústria de transporte coletivo urbano na geração de valor adicionado........................35A importância relativa da indústria de transporte coletivo perante outros setores..................................36

15. Conclusões preliminares..................................................................................................................3716. Anexo 1 – Tabela Resumo das Fontes Alternativas de Financiamento...........................................3717. Anexo 2 – Participantes do Comitê de Financiamento do Transporte Coletivo Urbano.................3718. Referências Bibliográficas...............................................................................................................37

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ApresentaçãoA Constituição Federal de 1988, no seu Artigo 30, atribui ao município a organização e a prestação dos serviços públicos de interesse local, inclusive do transporte urbano, sendo à União reservada a competência de instituir diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, inclusive do transporte, de acordo com o Artigo 21, inciso XX. Mas, também é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme prevê o Artigo 23, incisos II, VI e X: i) cuidar da saúde e assistência públicas, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; ii) proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; iii) proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; e iv) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.

A saúde, o acesso à cultura, à educação e à ciência, a proteção ambiental, o combate à poluição, a integração social, bem como a redução da pobreza e da marginalização passam necessariamente por cidades habitáveis, saneadas e dotadas de um sistema de transporte e circulação eficiente.

Nesse contexto, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República -SEDU/PR foi criada pela Lei 9.649, de 27 de maio de 1998, alterada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, com a atribuição de formular, implementar e coordenar as políticas nacionais de desenvolvimento urbano, bem como de promover, em articulação com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizações não governamentais, ações e programas de urbanização, de habitação, de saneamento básico e de transporte urbano.

Para fazer cumprir o que prevê referida Lei, a SEDU/PR criou o Grupo Executivo de Transporte Urbano - GTRAN, por meio da Portaria N.º 19, publicada no DOU, de 18 de maio de 2000, com o intuito de promover a articulação institucional, desenvolver estudos e coordenar os programas e projetos do setor de transporte urbano. Dentre os projetos que o GTRAN passou a coordenar, destaca-se o da Política Nacional para o Transporte Urbano, para o qual foram definidos cinco objetivos, focalizados na melhoria da qualidade do transporte coletivo e do deslocamento de pedestres e ciclistas e no aumento dos índices de satisfação dos usuários e da população urbana em geral com os serviços de transporte e as facilidades de deslocamento que lhes são oferecidas.

Em agosto de 2000 a SEDU/PR, por meio do GTRAN, deu início a um processo de formulação da Política Nacional de Transporte Urbano, tendo como base uma proposta de Diretrizes Gerais para o setor.

Fez parte da primeira fase desse processo, o desdobramento das diretrizes gerais propostas pela SEDU/PR, o que ocorreu entre os meses de agosto e novembro de 2000 e para o qual se contou com a colaboração de 39 entidades, representantes do executivo federal, estadual e municipal, do legislativo, de organismos não governamentais, gestores e operadores do sistema de transporte e trânsito urbano, entidades representativas de trabalhadores e órgãos financiadores, organizadas em quatro Comitês Temáticos.

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O produto dessa primeira fase foi discutido em seminários regionais promovidos pela SEDU/PR, em parceria com organismos gestores locais, em 12 cidades, de grande e médio porte, cuja área de abrangência atingiu cerca de 500 municípios. O principal objetivo desses eventos foi coletar opinião dos organismos locais (estados e municípios) sobre a proposta gerada pelos Comitês Temáticos criados pela SEDU/PR. Esses seminários transcorreram entre os meses de abril a agosto de 2001.

Tendo em vista que as propostas sugeridas somente serão viáveis se houver financiamento para tal, e que os Comitês Temáticos não puderam aprofundar –se nessa temática, devido ao largo escopo dos seus trabalhos e o exíguo prazo que lhes foi dado, o Grupo Executivo de Transporte Urbano recomendou a criação de um outro Comitê que pudesse tratar especificamente das questões de financiamento, com o aporte de entidades de fomento, que já haviam participado da primeira fase, e de especialistas no tema.

1. Delimitação Temática do Comitê de Financiamento

As propostas do grupo de FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO estiveram circunscritas aos seguintes aspectos:

Indicação de critérios de prioridade para a destinação dos recursos disponíveis para o setor;

Descrição do atual modelo, identificando as participações efetivas dos governos federal, estaduais e municipais, bem como as da iniciativa privada;

Revisão/ampliação do modelo atual;

Identificação dos fatores impeditivos ao financiamento do transporte coletivo urbano;

Análise da carga tributária incidente sobre o transporte coletivo urbano, em suas diferentes modalidades e respectiva proposta de alteração;

Estabelecimento de critérios de políticas tarifárias, com vista à sustentabilidade dos projetos de transporte coletivo urbano de passageiros;

Análise da participação estatal e privada no investimento do transporte coletivo urbano de passageiros;

Análise da participação dos fornecedores no financiamento do sub-setor

Indicação de novas fontes, com base nos conceitos de prioridade ao transporte coletivo urbano e estímulo ao uso adequado do espaço urbano;

Indicação de caminhos para reduzir os fatores impeditivos ao financiamento do transporte coletivo urbano.

2. ObjetivoO Comitê de FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO NO BRASIL teve como objetivo propor reformulação do modelo de fontes e usos de recursos para o setor, que possa viabilizar a implementação da Política Nacional para o Transporte Urbano.

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3. Razões do foco no Transporte Coletivo Urbano

O transporte urbano na sua totalidade, representado por deslocamentos realizados pelos mais distintos modos de transporte, é elemento estruturante da vida econômica e social das cidades.

Porém, a capacidade do sistema viário público não é infinita. A ocupação das vias de forma indiscriminada, para suportar os mais diversos tipos de deslocamentos, geram impactos sociais e econômicos que podem comprometer a competitividade das cidades e a qualidade da vida urbana. São vários os estudos feitos no Brasil que quantificaram impactos dessa natureza, expressos em perda de tempo, desperdício de combustível e emissão de poluentes acima dos níveis máximos permitidos

Os estudos recentes sobre os custos urbanos de transportes, incluindo combustiveis, tempo de viagem e poluição urbana em cidades brasileiras com mais de 100.000 habitantes, mostram que estes chegam a cerca de 6% do PIB anual, o que comprova a importancia social e economica do tema.

Além disso, as dificuldades de acesso (físico e econômico) da população de mais baixa renda e o desequilíbrio dos resultados das intervenções mal direcionadas no setor podem aprofundar a pobreza, a marginalização e as desigualdades sociais.

A melhoria da qualidade do transporte coletivo constitui-se num forte instrumento para assegurar a sustentabilidade da circulação urbana.

Tal melhoria é entendida como a oferta de serviço rápido, acessível, seguro, universal e adequado às necessidades de deslocamento da população.

Cada atributo destes, em relação ao transporte coletivo urbano de passageiros, deve ser compreendido como:

rápido: com prioridade de circulação –física ou operacional, dentre os demais modos de transporte, traduzida no uso do espaço público (vias, calçadas, estacionamentos, etc.) e ser dotado de elementos operacionais que possibilitem a oferta diferenciada de serviços e resultem em tempos de viagens mais competitivos;

acessível: oferecendo itinerários, pontos terminais e pontos de parada que reduzam ao máximo o tempo de deslocamento a pé e das conexões, para aumentar o atendimento dos desejos de deslocamentos de seus usuários ;

seguro: com baixos índices de acidentes veiculares e agressões, roubos e furtos nas instalações, equipamentos e dentro dos veículos, no percurso completo da viagem;

universal: com características homogêneas de conforto e dignidade no transporte de passageiros, abrangendo todas as camadas da população e toda a região de referência .

adequado às necessidades da população: oferecendo alternativas tecnológicas conforme o desejo dos usuários do transporte urbano, diretos e os potenciais, de forma a atrair usuários de outros modos de transporte .

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As propostas do Comitê de Financiamento restringem-se a dar suporte à proposta de Política elaborada pela SEDU/PR, após a conclusão do processo de consulta à sociedade.

A SEDU/PR definiu as seguintes diretrizes de Política Nacional para o Transporte Urbano:

MELHORIA DA QUALIDADE DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO

Melhoria da acessibilidade do transporte coletivo urbano

Prioridade de circulação do transporte coletivo urbano

Segurança e conforto para o transporte coletivo urbano

Qualificação da gestão da demanda e oferta

REDUÇÃO DOS IMPACTOS NEGATIVOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E AMBIENTAIS DAS VIAGENS URBANAS

Segurança na circulação de pedestres, ciclistas e motociclistas

Redução dos custos do transporte coletivo urbano

Redução do desperdício de combustível

MODERNIZAÇÃO DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS

Modelos de delegação que estimule uma relação contratual saudável entre órgão gestor e empresas concessionárias do transporte coletivo urbano

Capacitação para novos modelos de gestão do transporte urbano

MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGICA E GERENCIAL

Novos métodos de comunicação com os usuários

Melhoria da gestão pública e privada

Uso de modernas tecnologias de veículos e equipamentos na gestão da demanda e oferta

4. Critérios de priorização para o financiamento do transporte coletivo urbano.

Definir critérios de seleção das prioridades para financiamento do transporte coletivo urbano exige clareza sobre a dimensão e a tipologia dos problemas que as cidades estão vivenciando, a profundidade dos impactos extra-setoriais que esses problemas possam gerar e quais são as condições efetivas de gerenciamento, que possam fazer com que a aplicação dos recursos gere resultados efetivos de melhoria da qualidade do transporte coletivo urbano, além, evidentemente, do tamanho da cidade e de sua posição na área urbana em que se insere.

Tal estruturação pode contribuir para orientar as decisões de investimento e custeio no setor.

A extensão e profundidade do impacto que os problemas e respectivas soluções possam gerar, requerem a estratificação das cidades por faixas de tamanho. Dados do Censo do IBGE, realizado no ano de 2.000, registram 223

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cidades brasileiras com população acima de 100 mil habitantes, e que, portanto, apresentam demanda representativa por transporte coletivo urbano, sendo que dessas, 75 estão situadas em Regiões Metropolitanas.

Essas cidades foram classificadas pela SEDU/PR, para efeito deste trabalho, nas seguintes faixas:

2 Megacidades: acima de 5 milhões de habitantes, sendo ambas capitais das duas maiores Regiões Metropolitanas;

10 cidades grandes: entre 1 e 3 milhões de habitantes, com 8 compondo Região Metropolitana;

18 cidades médias: entre 500 mil e 1 milhão de habitantes, sendo 9 delas integrantes de Região Metropolitana;

35 cidades médias: entre 300 mil e 500 mil habitantes, com 18 delas compondo Região Metropolitana;

41 cidades médias: entre 200 e 300 mil habitantes, sendo 16 delas membros de Região Metropolitana; e

117 cidades pequenas entre 100 e 200 mil habitantes, com 22 delas integrando Região Metropolitana.

Dentre os critérios que se indica para seleção de prioridade de atuação do governo federal, na implementação da Política Nacional para o Transporte Urbano, aplicados para cada faixa de cidade, estão o tamanho da populacão, o nível de problemas, a capacidade financeira e gerencial e a iniciativa para adotar medidas preventivas que a cidade demonstra para resolver os seus problemas relativos ao transporte e circulação.

5. Descrição do atual modelo de financiamento do Transporte Coletivo Urbano

Recursos Públicos

O principal mecanismo de financiamento dos investimentos na infra-estrutura do transporte urbano é o recurso orçamentário local, embora algumas poucas cidades apliquem, para esse fim, transferências do Orçamento Geral da União - OGU.

De acordo com análise feita por KHAIR, “com a Constituição de 1988 cresceram as transferências constitucionais e, mais ainda, as receitas tributárias próprias municipais como o IPTU, o ISS, o ITBI e taxas em geral.” Segundo ele, “de acordo com estudo promovido pelo BNDES1, o crescimento das receitas tributárias municipais, no período 1988 a 1997, foi de 190% (a uma taxa anual aproximada de 12,6%). Os estados e a União registraram crescimento de 66% (5,8% anual) e 44% (4,1) anual, respectivamente.

As receitas municipais atingiram, em 1996, em valores de janeiro de 1998, R$51 bilhões ou R$347/capita, distribuídas da seguinte forma:

a) receitas próprias: 32,3%

ISS – 7,4%1 Amir Antônio Khair. “O financiamento dos municípios brasileiros”. Revista dos Transportes Públicos, Ano 21, a999, 1º trimestre. Pp. 107-116

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IPTU – 4,4%

ITBI – 1,6%

CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA – 0,3%

OUTRAS RECEITAS – 9,3%

b) transferências: 63,7%

ICMS – 30,4%

FPM – 18,7%

IPVA – 3,4%

TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS – 10,6 %

c) Operações de Crédito: 4,0%

Porém, continua KHAIR, não se sabe quanto desses recursos foi aplicado em transporte urbano.

A receita própria das capitais é mais que o dobro das cidades do interior. Em relação às receitas orçamentárias, as regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste têm cerca de 80% de suas receitas provenientes de transferências. Em todas as regiões os tributos próprios mais importantes são, pela ordem, ISS, IPTU, taxas e ITBI.

Prevê-se que as receitas tributárias municipais podem continuar crescendo. O IPTU é um imposto mal utilizado, com grande potencial de crescimento. O contribuinte paga, muitas vezes, menos do que um cafezinho por mês (a média mensal do país é de R$2,15). Quanto ao ISS, o seu maior problema é a dificuldade de fiscalização, porque a maior parte das empresas geralmente não emite Nota Fiscal.2

Quanto às transferências voluntárias do governo federal, o total de recursos do Orçamento Geral da União – OGU, no período 1995-2000, foi de cerca de 5 bilhões de reais. Destes, foram aplicados pelo Ministério dos Transportes, no período 1995/98, 1,24 bilhões de reais3, voltados para a conclusão de obras inacabadas relacionadas com trens urbanos e metropolitanos, na esteira das medidas de estadualização desses sistemas. Esse investimento, realizado pelo Ministério dos Transportes, representou cerca de 38 % do total investido pelo Governo Federal no transporte urbano nesse período.

A Secretaria de Política Urbana – SEPURB, extinta em 1998, anteriormente vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, também investiu em transporte urbano, embora em menor escala, por meio do PRO-INFRA – Programa de Infra-Estrutura Urbana, que canalizou recursos da União para áreas de baixa renda, a fundo perdido, oriundos de emendas parlamentares ao OGU. O PRO-INFRA é atualmente gerenciado pela Secretaria Especial de

2 O texto em itálico é uma transcrição do texto de Amir Antônio Khair em “O financiamento dos municípios brasileiros”. Revista dos Transportes Públicos, Ano 21, a999, 1º trimestre. Pp. 107-116. 3 Fonte: Ministério dos Transportes

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Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, SEDU/PR. O total de recursos aplicados, pela SEPURB e pela SEDU/PR, no período de 1996 a 2000, foi de 721,3 milhões de reais, sendo destes R$271 milhões para o transporte urbano4, cerca de 38% do total, representando uma média de R$54 milhões por ano. A participação da SEDU/PR no total das transferências voluntárias da União foi de apenas 5%, no período 19965-2000.

Dentre as instituições oficiais de fomento, destacou-se a atuação do BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social -, que destinou 2,74 bilhões de reais, no período 1995-00, basicamente voltados para estímulo a sistemas integrados de transporte público e ampliação da capacidade de transporte sobre trilhos, visando estruturar e tornar mais eficientes os sistemas de transporte das cidades beneficiadas, com ampliação de sua oferta.

Apesar da previsão do BNDES em mudar o quadro de participação dos chamados sistemas de alta capacidade (metrôs e trens) na divisão modal de transporte urbano, de 7,8% para 18,8%, feita em 1990, ano em que definiu sua política de investimento para o setor6 constata-se, em 2001, que essa participação apenas atingiu a média de 8%, isto porque o Metrô de São Paulo contribuiu com 11%.

O Programa Federal de Racionalização e Adequação da Frota de Ônibus Urbano, aprovado por força de despacho presidencial publicado no DOU em 27 de novembro de 1997, para execução pelo Sistema BNDES, diferenciou o “spread”, a carência e os prazos de amortização dos demais programas da FINAME para financiamento de máquinas e equipamentos. A taxa de juros cobrada passou de 2,5% para 1% a.a. mais TJLP e spread de risco dos agentes financeiros; os prazos de amortização e carência foram ampliados, de 48 para até 96 meses e de 6 para até 12 meses, respectivamente, dependendo do projeto e do agente financeiro. A participação do BNDES poderia ser de até 100% do empréstimo.

A experiência mostrou que, raramente, o agente financeiro aceitava os prazos, a carência e a participação estabelecidos no Programa, o que reduziu a atratividade do mesmo para a iniciativa privada que opera os serviços de ônibus. Além disso, embora o spread de risco tenha sido estimado em até 2,5% pelo BNDES, aquele geralmente depende da negociação entre agente financeiro e tomador do empréstimo.

Em avaliação feita por LIMA7, em 1998, “apesar das facilidades que foram abertas para o financiamento da frota de ônibus, (o BNDES) adota critérios pouco flexíveis para com os centros urbanos de médio e pequeno porte, que são obrigados a se enquadrarem em critérios técnicos criados para cidades grandes. A exigência de que o pedido de financiamento seja apresentado sob a forma de programa integrado, contemplando a integração física e tarifária não é adequada para cidades desse porte e, na maioria dos casos, não necessitam de esquema operacional.”

4 Fonte: Caixa Econômica Federal, organismo executor do PRÓ-INFRA.5 Ano de criação da SEPURB, que deu origem à SEDU/PR.6 João Scharinger et alli. O financiamento aos Investimentos em Transportes Urbanos de Passageiros. Revista dos Transportes Públicos, Ano 13, nº 50, 1990.7 LIMA, Iêda Maria de Oliveira Lima. A Crise do Transporte Urbano: o que o governo federal tem a ver com isso. Revista dos Transportes Públicos, nº 81, pp. 31-52. 4º trimestre/1998

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Segundo o BNDES essa postura foi abandonada, desde o momento em que começou a surgir a possibilidade de integração temporal, facilitada pela bilhetagem eletrônica, o que traz grandes benefícios para os usuários, reduzindo o seu tempo de transbordo e, consequentemente, de viagem total.

O total de recursos aplicados pelo BNDES e pela FINAME (subsidiária do BNDES) no período 1995-00 alcançou o valor de 2,74 bilhões de reais8, provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT e do PIS, representando cerca de 52,0 % do total investido pelo governo federal em transporte urbano nesse período.

A Financiadora de Estudos e Projetos – FINEP, do Ministério da Ciência e Tecnologia, também aplicou recursos em transporte urbano, direcionados para Pesquisa e Desenvolvimento, no valor de 30,67 milhões de reais, no período 1995-2001.

De uma pesquisa realizada pelo IPEA, com o apoio da ANTP e do BNDES, em 1999, junto a órgãos gestores de 165 municípios, sobre as intenções de investimento em transporte coletivo urbano, obteve-se a resposta consistente de 18 cidades apenas. Em que pese o tamanho reduzido da amostra, a pesquisa indicava que cerca de 35,0% das intenções de investimento destinavam-se à aplicação em infra-estrutura, 60% em material rodante e inovações tecnológicas, 3,5% em modernização gerencial e 1,5 % em modernização institucional 9.

Recursos Privados

A participação de investimento privado no transporte coletivo urbano metro-ferroviário ainda é muito incipiente. Apenas a experiência de Salvador/BA encontra-se em curso. Porém, mantém a necessidade de recursos do setor público, pois os investimentos são elevados e a rentabilidade da operação é insuficiente para remunerar o capital privado requerido.

No transporte público coletivo urbano por ônibus, a participação do capital privado é significativa, afora raras exceções. Estima-se a existência de cerca de 1.500 empresas privadas de ônibus que prestam serviços de transporte público coletivo urbano. A sua participação concentra-se na operação dos serviços com investimentos em veículos e garagens, ficando o planejamento, a gestão, a implantação e a manutenção do sistema viário, dos terminais e da sinalização por conta do setor público.

6. Aspectos que oneram os custos do transporte coletivo urbano

Carga tributária

A pesada carga tributária incidente sobre o sistema de transporte público coletivo urbano onera os custos operacionais e afeta diretamente suas tarifas.

8 Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social9 LIMA, Iêda Maria de Oliveira Lima. A Crise do Transporte Urbano: o que o governo federal tem a ver com isso. Revista dos Transportes Públicos, nº 81, pp. 31-52. 4º trimestre/1998.

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Apenas os impostos diretos incidentes nas tarifas atingem o nível aproximado de 12% nos sistemas municipais, por exemplo, e representaram um montante de recursos da ordem de R$1,5 bilhões nos sistemas de ônibus municipais e intermunicipais, em 1999.

Os encargos tributários diretos incidentes sobre a tarifa de transporte urbano são o ISS o ICMS – no caso dos sistemas metropolitanos -, as taxas de gerenciamento, além dos imposto federais PIS, COFINS e a CPMF que incidem diretamente sobre o faturamento.

Em cerca de 50% da receita, a incidência da CPMF é dupla, já que esta receita está vinculada a contas específicas do vale-transporte, que posteriormente são repassadas às contas das empresas.

Existem ainda os impostos incidentes sobre o lucro das empresas: o IRPJ e o CSLL.

Em média, o ISS e a taxa de gerenciamento representam cerca de 4%, cada um, que somados ao PIS (0,65%), ao COFINS (3%) e à CPMF (0,38%), representam uma incidência de 12,03% sobre a tarifa cobrada nos sistemas municipais

No caso dos sistemas metropolitanos não há cobrança de ISS, por ser um imposto de competência municipal.

O ICMS, que é o equivalente estadual do ISS para o transporte coletivo, é cobrado atualmente apenas nas Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e de Porto Alegre. Os demais estados definiram, por medida administrativa, alíquota zero para esses imposto, o que não impede de considerá-lo, pois uma decisão adminsitrativa pode ser revogada a qualquer momento.

Não estão considerados nos cálculos o IPTU incidente sobre os imóveis operacionais e administrativos utilizados pelas operadoras bem como o IPVA dos ônibus cobrado em alguns estados.

Considerando que o faturamento bruto do segmento de ônibus urbano e metropolitano, por exemplo, é de aproximadamente R$ 12,85 bilhões/ano, conforme dados de 1999, e que, 80% desse faturamento é proveniente de sistemas municipais, pode-se estimar a seguinte carga tributária incidente sobre o sistema ônibus urbano:

Sistemas municipais R$ 1,24 bilhão/ano

Sistemas metropolitanos R$ 0,21 bilhão/ano

Total dos sistemas R$ 1,45 bilhão/ano

No caso dos transportes metro-ferroviários, tome-se como exemplo o Metrô de São Paulo, que no ano de 2.000 recolheu R$ 87 milhões em impostos. O montante representa --------% de sua receita total.

Neste caso, a carga tributária é agravada pelo IPTU, incidente sobre todos os imóveis do sistema (estações, pátios, terminais, terrenos remanescentes, etc.). No Metrô de São Paulo, em 2000 o valor pago em IPTU somou R$------ milhões.

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Encargos Sociais

O custo da mão de obra representa de 50 a 60% dos custos totais das empresas de ônibus urbanos. Se for considerado que os encargos sociais representam, aproximadamente, 37% da folha de pagamento de pessoal, incluindo o PIS e o FGTS, esses custos oneram as tarifas em torno de 15%.

Custo de energia

Outro fator que onera os custos do transporte coletivo e que atinge especialmente o setor público, pelo fato de que a maioria dos sistemas de trens urbanos e metrôs estão sob sua responsabilidade, é a tarifa horo-sazonal na energia consumida pelos modos de transporte eletrificados.

Como se sabe, com o intuito de recuperação do setor elétrico, o Governo Federal instituiu para o setor a tarifa horo-sazonal. Tal tarifa consiste em penalizar os consumidores intensivos nos horários de pico e nos meses de menor incidência de chuvas.

Além disso, a quantidade de quilowatts consumida deve ser previamente acordada. Caso o usuário ultrapasse a cota, ele é nova e pesadamente penalizado do ponto de vista tarifário. Ou seja, o consumo no pico, em meses de seca e além do que foi contratado, pode levar ao dobro o custo com energia elétrica .

Trata-se de uma política clara e objetiva para diluir a produção de energia ao longo do dia, evitando-se pesados investimentos para geração nas horas de pico. A indústria acomodou-se à regra, redirecionando seus turnos, de modo a não ser penalizada de modo tão intenso pela tarifa. ).

O setor produtivo tinha opção de se livrar do “tarifaço”, fazendo a realocação de turnos para desonerar o horário de pico. O mesmo não aconteceu com o transporte coletivo eletrificado – metrô, trens metropolitanos e trólebus – pois é exatamente no período de pico que a massa de trabalhadores vai da fábrica para casa e de casa ao trabalho. Ou seja, o transporte coletivo eletrificado, acabou pagando a conta.

A retirada da tarifa horo-sazonal do setor de transporte é uma antiga reivindicação que, malgrado as propostas encaminhadas, por diversas vezes, ao Governo Federal, não constou da pauta no processo de privatização da distribuição de energia. Atualmente a negociação tende a ser mais complexa, pois esbarra na questão do equilíbrio econômico e financeiro do setor energético. O encarecimento da energia de transporte é agravado pela incidência de ICMS, merecendo revisão. No caso do Estado de São Paulo, por exemplo, o ICMS sobre a energia elétrica utilizada no serviço passou a ser onerado em 12%, conforme o artigo 34, § 1º, item 4 da Lei Estadual nº 6374, de 01.03.89, observando que o seu cálculo é realizado “por dentro”, isto é, o montante do imposto a ser pago integra sua própria base de cálculo, de tal forma que os 12% nominais eqüivalem à carga tributária de 13,6%.

O mais importante elemento da questão dos custos da energia elétrica de tração é a Portaria nº 33, de 11.02.88, do DNAEE – Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica/MME, que determina os critérios de cálculo e tarifação da energia, estabelecendo a aplicação de preços diferenciados para demanda de potência e consumo de energia elétrica, de acordo com as horas do dia e

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períodos do ano, com a finalidade de “imprimir melhor aproveitamento do sistema elétrico” e “minimizar as necessidades de ampliação de sua capacidade”.

Gratuidades e Benefícios

Finalmente, deve ser ressaltado o grande impacto que as gratuidades e benefícios tarifários exercem sobre os custos e as tarifas do transporte público urbano.

A Constituição Federal estabelece em seu artigo 230 a gratuidade para o idoso acima de 65 anos. Outras leis federais estabelecem gratuidades para fiscais do trabalho, carteiros e oficiais de justiça. A partir daí, estados e municípios instituíram um emaranhado de leis, concedendo gratuidades para os mais diversos segmentos sociais como policiais civis e militares, deficiente físicos, portadores de doenças crônicas, funcionários públicos, ex-combatentes etc.

Além disso, os benefícios tarifários destinados principalmente aos estudantes estão presentes na maioria das cidades brasileiras, concedendo descontos a partir de 50% sobre os preços das tarifas que chegam, em alguns casos, à isenção total de pagamento.

Apesar da Lei Federal no 9.074/95 estabelecer, em seu artigo 35, que a estipulação de novos benefícios tarifários fica condicionada à previsão, em lei, da origem dos recursos, essa determinação legal não vem sendo cumprida pelos Estados e Municípios que, a cada dia, acrescentam novos segmentos sociais no rol dos beneficiados.

O resultado é que, em alguns municípios, as gratuidades já atingem 40% dos usuários. A questão da gratuidade poderia ser tratada conceitualmente: as reduções tarifárias são benefícios que a sociedade, através de seus representantes eleitos (poderes Executivo e Legislativo) decidem conceder a segmentos específicos. Assim, se a sociedade decide pela concessão do benefício, ela deve pagar por ele, através de recursos orçamentários. O que ocorre na maioria absoluta dos casos é que o benefício é embutido na tarifa, que é paga somente pelo usuário e não pela sociedade.

Outro agravante é que, como os usuários de transporte coletivo são constituídos, em sua maioria, por cidadãos das faixas de renda inferiores, é sobre eles que os ônus das gratuidades e benefícios tarifários no transporte público urbano são transferidos.

A falta de mecanismos de controle de arrecadação e acesso mais precisos acaba por contribuir com tal distorsão: como não há como medir os benefícios, que ele seja diluído no conjunto da tarifa.

Não bastasse o grande rol de classes assistidas, o descontrole na distribuição e na utilização dos benefícios agrava a situação. O caso do passe estudantil (escolar) é o mais emblemático. Em diversas capitais, principalmente do nordeste, a parcela de usuários que utiliza passe estudantil chega a atingir 40% do total de passageiros do transporte público, o que demonstra não existir qualquer critério mais sério para identificação dos reais beneficiários. Novamente, a ausência de instrumentos de controle de acesso mais apurados, contribui adicionalmente para que os desvios acentuem-se.

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7. Políticas tarifárias e a sustentabilidade da oferta de transporte urbano

Com poucas exceções, atualmente os custos dos serviços de transporte público urbano são cobertos integralmente pela arrecadação tarifária. Apesar de existirem várias propostas inovadoras de fontes alternativas de financiamento do transporte, a tarifa nunca perderá a sua importância nas questões econômico-financeiras, e na própria estrutura de remuneração dos agentes produtivos do segmento de transporte público urbano.

Dependendo da estrutura de remuneração e tarifação adotada, a sustentabilidade do serviço pode ficar seriamente comprometida, resultando no comprometimento da qualidade dos serviços, na degradação dos equipamentos e na capacidade das empresas operadoras. Ameaça-se, deste modo, a própria continuidade dos serviços.

Recentemente, esses efeitos foram sentidos em várias cidades que adotaram o sistema de Câmara de Compensação Tarifária. A maioria desses sistemas apresentou problemas de equilíbrio financeiro, com consequentes déficits das Câmaras, agravados pela proliferação do transporte clandestino.

Tais sistemas, quando operados em ambientes competitivos, se tornam ineficientes e mais complexos no processo de ajuste à flutuação da demanda, pois os próprios agentes produtivos tendem a aumentar os seus custos, já que sua remuneração é baseada na produção de oferta, quando a estratégia mais coerente seria reduzi-los. Esse aumento progressivo de custo é particularmente preocupante quando não há resposta da demanda, nem condições de mercado para correção das distorções via preço.

De outra parte, o fenômeno das “vans”, associado aos congestionamentos enfrentados pelo transporte individual, apontam para a necessidade de maior atenção dos agentes (poder concedente, gestores, operadores e mesmo legisladores) do transporte coletivo, ao produto oferecido.

Propugna-se o estabelecimento de serviços diferenciados com tarifas diferenciadas: tarifas diferentes por horário, por distância e por quantidades compradas; integrações inter-modais menos dispendiosas e limitadas temporal e não geograficamente; atendimento a tipos diferentes de demanda segundo segmentos e segundo necessidades de transporte; flexibilização dos tipos de veículos empregados no transporte público segundo horários, origens e destinos, públicos e tipo de transporte.

Essa mudança de postura pressupõe a reformulação de comportamentos, regulamentos e procedimentos:

Relações contratuais mais saudáveis entre Poder Concedente e operadores: contratos mais estáveis, gestão mais flexível, fiscalização por resultados e respeito pela relação contratual, de ambas as partes, pagando o que se estipulou nos contratos.

Modernização na gestão: poder concedente e operadores atentos aos movimentos do mercado e aos produtos oferecidos.

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Modernização dos instrumentos de arrecadação e repartição tarifária que, de um lado, permita mais controle sobre os desvios e sobre os benefícios e, de outro, permita opções mais numerosas de tarifação.

Independente da estrutura adotada, as políticas de preço têm que assegurar o princípio do equilíbrio econômico-financeiro do sistema, além de vislumbrar as potencialidades do mercado, sob pena do próprio usuário pagar um preço bem mais caro posteriormente, seja através da degradação do sistema de transporte ou do aumento real dos seus dispêndios com deslocamentos urbanos.

8. Condições de financiamento permanente do Transporte Coletivo Urbano

Vinculação da receita tributária a uso setorial específico

A vinculação de receita tributária a uso setorial específico é vedada pela Constituição Federal de 1988 (Art. 167, inciso IV), impedindo formalmente uma ação que poderia constituir um dos mecanismos estáveis de financiamento do transporte público e tornando-a dependente de decisão de política de governo.

No entanto, a Proposta de Emenda Constitucional nº 277-C, já aprovada na Câmara dos Deputados e encaminhada ao Senado Federal altera o parágrafo 4º do Art. 177 da Constituição Federal, o qual trata da destinação de recursos que forem arrecadados por cobrança de imposto relativo a atividades de importação ou comercialização de petróleo a seus derivados, gás natural a seus derivados e álcool combustível. O item II, letra c, do referido parágrafo abre a possibilidade de utilização dessa fonte para o financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

Tendo em vista que a arrecadação desse imposto dar-se-á majoritariamente na cidade, é justo que parcela do recurso seja utilizada para financiar a melhoria da infra-estrura de transporte coletivo urbano.

No caso do Estado de São Paulo, por exemplo, houve a decisão política do atual governo de, na prática, igualar a arrecadação do IPVA às aplicações no transporte coletivo urbano, no financiamento do transporte sobre trilhos na Região Metropolitana de São Paulo. Baseou-se no conceito de que os automóveis que sobrecarregam o sistema viário, poluem e congestionam os espaços públicos, é que devem arcar com parcela significativa do financiamento do transporte coletivo urbano, caracterizando uma transferência interna (ao setor) de recursos. Esta disposição está sujeita, entretanto, a mudanças, por decisão política de administrações seguintes.

Fontes privadas de financiamento

Com relação às fontes privadas de financiamento, as evidências mostram que, apesar do esforço do poder público para atrair a iniciativa privada no financiamento do transporte coletivo urbano, particularmente no que diz

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respeito aos ditos sistemas de alta e média capacidade e de sua integração inter-modal, pouco se concretizou.

Não aconteceu no transporte a metamorfose ocorrida em outros setores, como telefonia, energia, sistema financeiro, turismo e parte da indústria, que foram objeto de interesse de capitais privados, inclusive internacionais, e que, de fato, internacionalizam-se no bojo de privatizações e concessões. Tal fato parece demonstrar que o transporte público urbano é negócio de baixa atratividade, devido à baixa elasticidade da demanda, à deficiente capacidade regulatória e aos riscos decorrentes, especialmente os da tarifa, da concorrência ruinosa, além das variações cambiais

As relações contratuais pouco estáveis entre poder público e operadores privados também dificultam o processo. Do lado do Estado, regulamentos frágeis, oscilações quanto à posse da receita e o emaranhado de restrições ao financiamento do setor público. Do lado do operador privado, a timidez e fragilidade financeiras das empresas e, por consequência, de sua capacidade de alavancamento de recursos.

Em avaliação feita, em 199710, sobre a malograda tentativa de implantação de corredores exclusivos de ônibus urbanos, pela prefeitura de São Paulo, com recursos da iniciativa privada, foram descritas as principais razões do fracasso da iniciativa.

“De parte dos consórcios da iniciativa privada, os problemas identificados foram: i) nenhum dos consórcios procurou outras fontes de financiamento, como bancos oficiais comerciais do tipo IFC - Corporação Financeira Internacional, BID ou BIRD, restringindo-se ao BNDES; ii) os consórcios não foram formados com a perspectiva de exploração de mercado a longo prazo; iii) com respeito às receitas tarifárias, o assunto foi tratado de forma muito incipiente e marginal nos editais; iv) todos os consórcios deixaram em segundo plano os aspectos financeiros dos contratos e, após tentativas frustadas de financiamento com recursos do BNDES, começaram a exercer pressão para transformar os contratos BOT em obras comuns pagas pelas quantidades terminadas.

De parte da Prefeitura de São Paulo, o artigo analisa que: i) ela poderia ter sido menos otimista em suas suposições sobre a capacidade e a disposição da iniciativa privada para obter os fundos necessários, através da execução de simples contratos de prestação de serviços, com a justificativa de que a concessão exigiria uma lei regulamentadora do Legislativo municipal, sujeita a um longo tempo de negociações; ii) devido às restrições da legislação brasileira de contratações, a prefeitura não pôde assumir uma posição flexível em seus documentos de concorrência, de forma a deixar algum espaço para negociar eventos imprevisíveis; iii) os contratos poderiam também ter previsto cláusulas com condições de garantias para os financiamentos, considerando que a receita auferida não seria do concessionário; iv) a análise econômica e financeira dos projetos feita pela prefeitura não foi igualmente rigorosa como o foi para os impactos no meio ambiente, por exemplo.

De parte das instituições financeiras de empréstimos, a análise diz que: i) o BNDES, a única instituição procurada pelos investidores privados, concluiu que 10 Jorge Rebelo e Pedro Pereira Benvenuto. “Concessões de corredores em São Paulo: lições para o futuro. Revista dos Transportes Públicos, Ano 20, 1997, 4º trimestre, pp. 45-61.

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os projetos não eram economicamente viáveis, pois já demonstravam estar no limite do dimensionamento possível para a tecnologia escolhida (ônibus); ii) constatou desvantagem no modelo proposto, quando comparado à forma tradicional de financiamento direto para o setor público, pois a parceria não desonerava o Poder Público, por tratar-se de um contrato de prestação de serviços, com prazo de oito anos, e não previa uma transferência da exploração do mercado, o que levaria a que o setor privado não assumisse os riscos do negócio; iii) as receitas, por serem públicas, não puderam ser aceitas como garantias alternativas, pois as garantias reais exigidas pelas normas do BNDES (130% dos investimentos) foram consideradas muito elevadas pelos investidores.”

Consultado sobre essa avaliação, técnico do BNDES discorda, parcialmente, de tais afirmações, já que “não foi constatada, pela equipe de análise do Banco, a alegada inviabilidade econômica citada no estudo, devido estar o projeto “no limite do dimensionamento possível para a tecnologia escolhida”. Por outro lado, o custo excessivo observado no orçamento de praticamente todos os corredores, apontando para um injustificável superfaturamento, não foi citado como razão maior da não aprovação dos financiamentos.”

A iniciativa privada em geral, tanto aquela dedicada ao setor de transporte, quanto a representada pelo setor financeiro, não acredita na estabilidade das políticas públicas de transporte, assim como não conta com regras contratuais claras para reger os projetos de transporte. Os modelos de delegação adotados para a exploração de serviços de transporte público de passageiros são débeis, não permitindo o oferecimento de garantias para financiamentos, tornando-se pouco atrativos ao investimento privado.

Como consequência, verifica-se a descontinuidade da política federal de incentivo à renovação de frota dos sistemas de transporte coletivo público regular em sistemas ônibus e trólebus e alguma descoordenação nas políticas de concessão de financiamentos. Esse é o caso do Banco do Brasil que financia micro-ônibus para cooperativas de autônomos informais com recursos do FAT e apoio do SEBRAE, a juros subsidiados (TJLP + 4% ao ano).

Além de financiar privilegiadamente veículos que, em sua maioria, vão operar clandestinamente, a prática acaba por alimentar a importação de veículos.

Este financiamento é para credito individual, com garantia de alienação fiduciária. Para tanto, os bancos privados só teriam possibilidade de conceder financiamentos desse tipo com taxa de TJLP+7,5% ao ano.

Acrescente que os financiamentos para onibus são concedidos para pagamento em 24 meses, enquanto que para os micro onibus citados chega a 72 meses.

Receita Tarifária

A receita tarifária tem-se restringido a cobrir total ou parcialmente os custos operacionais dos sistemas, por vezes exigindo ainda o aporte de recursos orçamentários, a título de subvenção.

A crise atual do transporte urbano por ônibus, decorrente de elevação de custos operacionais e queda da demanda, acarretou uma queda do Indice de

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Passageiros por Quilômetro –IPK da ordem de 39% no período entre 1993 e 1999, apontando para um possível colapso do sistema.

O grupo dos sistemas sobre trilhos padece de males semelhantes, embora com outras dimensões e tonalidades. Os sistemas antigos, de uma forma ou de outra, sucessores dos antigos “trens de subúrbio”, foram em sua maioria federalizados na década de 60 e, a partir do início dos anos 90, vêm sendo submetidos a processos de estadualização, já consumados em São Paulo e no Rio de Janeiro.

Nessas redes, o investimento tem estado menos relacionado à expansão e mais à gestão, recuperação, modernização e manutenção, com vistas a adequar e potencializar sua utilização como equipamento urbano. O que se constata historicamente, porém, é a realização de investimentos elevados na renovação de material rodante, seguidos de longos períodos de preterimento de manutenção, até a deterioração do sistema. Como agravante, os sistemas de trens urbanos e metropolitanos, mantidos como serviços de caráter social e regime de baixa competitividade, consomem anualmente montantes elevados de subsídios operacionais.

Processos de estadualização

Os referidos processos de estadualização do sistema ferroviário urbano provocaram o estancamento, durante longo período, das ações de manutenção e reposição de equipamentos. Acentuou-se, assim, a degradação dos sistemas. Somente sua recuperação e modernização criariam condições para uma operação eficiente financeiramente, demandando para isso investimentos pesados

Nos últimos anos, defende-se e aplica-se, em escala reduzida, a concessão desses serviços para operadores privados, como forma de superar as deficiências operacionais e reduzir os subsídios prestados. As poucas concessões, entretanto, não têm sido capazes de reverter a degradação dos sistemas.

O caso do sistema de trens urbanos do Rio de Janeiro é um bom exemplo dessa insuficiência: a rede foi alvo de uma concessão em que o principal objetivo foi a redução do grau de subsídios operacionais prestados pelo setor público. Não obstante esse objetivo tenha sido atingido, restaram em segundo plano os investimentos necessários à recuperação, modernização e melhoria do sistema. Como resultado, o concessionário tem uma limitada responsabilidade pelos investimentos necessários. Sem eles, não cresceu a oferta de lugares e a recuperação da demanda ficou muito aquém das previsões, não só colocando em risco a concessão em si, mas, principalmente, desperdiçando o potencial de atendimento representado pelo sistema.

Um outro grupo de sistemas é representado pelos metrôs novos ou convertidos a partir de antigos sistemas de trens urbanos. Com uma única exceção (caso do Metrô Rio operado pela OPPORTRANS), todos são operados por empresas estatais. Nesse caso, a principal questão é o financiamento da expansão.

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9. Fatores ordenadores e/ou impeditivos ao financiamento do Transporte Coletivo Urbano

Os princípios que norteam as Finanças Públicas e o Orçamento são os elencados nos artigos 163 a 169 da Constituição federal, destacando-se os seguintes artigos, que constituem o eixo de todas os instrumentos legais desde então produzidos e que afetam diretamente as condições de financiamento do transporte coletivo urbano:

Constituição Federal

Art. 167, da Constituição Federal, com destaque para os inciso IV e IX, que, respectivamente, proíbe a vinculação de receita de impostos... e veda a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

Art. 52, inciso VIII, que define como competência privativa do Senado Federal “dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;

Resoluções do Senado e Banco Central

A partir dessa Base Legal, foram expedidas algumas normas orientadoras pelo Senado Federal, Conselho Monetário Nacional e Banco Central, que disciplinaram as condições e restrições às operação de crédito pelo setor público, bem como às concessões de garantias e classificação de riscos das operações financeiras, destacando-se, dentre elas:

A Resolução nº 78, de 01.07.98, do Senado Federal que : “Dispõe sobre as operações de créditos interno e externo do Estado, do Distrito Federal, do Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações, inclusive concessões de garantia, seus limites e condições de autorização, e dá outras providências”,

Embora o § 6º do art. 6º, desta Resolução, exclua do limite instituídos no caput do artigo as operações de créditos contratadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, junto aos organismos multilaterais de crédito ou a instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento para melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo e aprovado pelo Senado Federal.

A Resolução nº 2.008, de 28.07.93, do Banco Central do Brasil que revogou as Resoluções nºs 1.469/88, 1.718/90 e 1.997/93: “Redefine regras para o contingenciamento de crédito ao setor público e autoriza a criação de sistema de registro de operações com o setor público.”

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Esta Resolução manteve limitados os saldos existentes em 31.12.89 (...), das operações de empréstimos e financiamentos, títulos descontados, adiantamento (exceto os de câmbio ), arrendamento mercantil e garantias de qualquer natureza realizada pelas instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, com a administração direta da União, Estado, Distrito Federal e Municípios, com as empresas públicas, sociedade de economia mista, suas subsidiárias, com as autarquias e fundações instituídas ou mantidas direta ou indiretamente, pelo Poder Público e demais órgãos ou entidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O art. 8º vedou, unicamente, a contratação das operações de crédito com as entidades acima mencionadas que tiverem inadimplentes junto ao Sistema Financeiro Nacional, excetuando as renovações das dívidas, mas até o limite de 80%.

A Resolução 2.682, de 21.12.99, do Banco Central do Brasil, que: “Dispõe sobre os critérios de classificação das operações de crédito e regras para constituição de provisão para créditos em liquidação”

Esta Resolução criou critérios para classificação dos riscos das operações financeiras realizadas entre as Instituições Financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo BACEN com os Estados, Distrito Federal e Municípios.

A Resolução 2827, de 30.03.2001, do Conselho Monetário Nacional, que : “Consolida e redefine as regras para o contigenciamento do crédito ao setor Público”.

Esta Resolução limita, em 45% do Patrimônio de Referência, o montante das operações de crédito de cada instituição financeira e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil com Órgãos e entidades do Setor Público. O art. 4º exclui as operações de créditos oriundas de recursos com o BNDES, o Programa de Modernização da Administração Tributária - PMAT, destinado, exclusivamente, à implantação de programa de investimento em modernização tributária, em operações aprovadas pelo BNDES e apresentadas a análise do BACEN até 31.12.2001.

Pela avaliação do setor bancário público e privado, as regras do contingenciamento do crédito são indispensáveis tanto para o controle do endividamento do setor público, como para limitar o volume de exposição de cada instituição financeira junto ao setor.

Entretanto, esse setor pondera que a Resolução nº 78/98, do Senado Federal, editada, portanto, antes da Lei Complementar sobre Responsabilidade Fiscal, nº 101, de 04.05.2000, complementada pela Resolução nº 2.827, de 30.03.01, do Conselho Monetário Nacional, dificultam o financiamento de empresas, estados e municípios, pelo sistema financeiro nacional. A seguir listam-se alguns exemplos:

Limites: adota, dois limites: um global, de R$ 1 bilhão para todo o sistema financeiro nacional para novas operações; e outro de 45% do Patrimônio de Referência;

Análise do controlador: com a publicação da Resolução nº 2.668 pelo Conselho Monetário Nacional (atual Res. nº 2.827 de 30.03.2001), parecia que as condições para contratação de operações de crédito estariam

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adequadas, pois se estaria considerando que as exceções do art. 7º, por serem operações vinculadas às atividades comerciais das empresas e não conduzi-las ao endividamento, poderiam ser estendidas também, para efeito de aplicação do disposto no art. 3º (somente permite novas operações com empresas estaduais e municipais caso o controlador observe os limites e condições do art. 2º da Res. 2.653, com a redação dada pela Res. 2.668).

Entretanto, pelo Comunicado 7.161, se o ente controlador da federação, apresentar, por exemplo, resultado primário negativo nos 12 meses anteriores, suas empresas controladas ficarão impossibilitadas de realizar qualquer operação, ainda que estas apresentem situação financeira adequada.

Entende-se que o art. 3º da Res. 2.653 alcança o efeito de impedir que estados e municípios, que não atendam aos limites e condições da Res. 78/98 do Senado Federal, utilizem a alternativa de captar recursos através de operações realizadas por suas empresas controladas.

No entanto, tais empresas poderão se sentir prejudicadas e vir a questionar a regra, ao perceberem que indiretamente foram atingidas pelas referidas normas, tendo a Resolução 78/98 do Senado Federal estabelecido regras que não as alcançam, haja visto que os limites e condições ali definidos aplicam-se às operações realizadas pelos Estados, DF, Municípios e suas autarquias e fundações, bem como suas entidades controladas que não exerçam atividade produtiva ou não possuam fonte própria de receitas.

Além disso, o contingenciamento não poderia prejudicar empresas que exercem atividades produtivas ou possuem fonte própria de receitas, uma vez que, a exemplo das empresas privadas, também sofrem sazonalidades na realização da receita e necessitam administrar seu caixa com eficiência, buscando operações de crédito de baixo custo.

As operações garantidas por duplicatas de venda mercantil e as operações de amparo à exportação devem ficar dispensadas da análise do controlador, tendo em vista as razões acima expostas e também o fato de apresentarem limitação própria em termos de valor, pois são realizadas com base em duplicatas geradas a partir da venda de produtos e serviços ou destinadas a amparar exportações (ex.: operações de ACC).

Poder-se-iam mencionar outros tantos exemplos de problemas que o sistema financeiro nacional, de uma forma geral, enfrenta para financiar o setor público. Apenas como mais um exemplo cita-se a proibição de se fazer operações de leasing. Entretanto, o que se verifica na prática é que por falta de uma Diretriz Básica, foram editadas várias regras, que muitas vezes são conflitantes entre si. Acredita-se que, com uma Lei Básica, como a de responsabilidade fiscal, a Res.78 do Senado, as Resoluções do conselho Monetário Nacional, as Circulares e os Comunicados do Banco Central, sejam adaptadas à nova legislação, permitindo, assim, maior participação do sistema financeiro no financiamento ao setor público.

O longo tempo de negociação e exigências impostas para o financiamento pelas entidades de fomento é um forte fator impeditivo, tornando essas fontes apenas acessíveis para as cidades com capacidade para suportar tais condições. A sua participação se dá através de empréstimos

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do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES11, da Agência Especial de Financiamento Industrial - FINAME, das agências multilaterais (Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento) e, eventualmente, de agências bi-laterais como o JBIC – Japan Bank for International Cooperation. As dificuldades, na maioria dos casos, são decorrentes do fato de que nem todas as cidades têm capacidade para tomar financiamentos, quer por dificuldade de conceber projetos de racionalização dos seus sistemas de transporte - às vezes nem mesmo contando o governo municipal com uma estrutura gerencial minimamente qualificada, quer por incapacidade financeira para fazer frente aos empréstimos ou para prestar garantias. Entretanto, ainda que os projetos sejam bem concebidos e as Prefeituras apresentem situação financeira compatível com o endividamento pleiteado, o longo tempo de tramitação do processo junto às esferas econômicas federais - o Banco Central, em particular,representa um importante fator restritivo. Tais afirmações valem tanto para empréstimos internos (BNDES e FINAME), como externos (agências multiraterais, tais como BIRD e BID, ou agências bi-laterais, como o JIC)”.

A “propriedade” da receita tarifária é outros fator que limita o financiamento do transporte urbano pelo setor bancário.

Mesmo que operado por entidade privada, quando a receita tarifária de um sistema é do poder concedente – caso de operações sob modalidade de prestação de serviços – o empréstimo só pode ser feito para o poder público, sujeitando o processo às limitações já comentadas.

Por último, análise e decisões do Governo Federal sobre operações de crédito externo restrimgem-se aos aspectos financeiros; as tratativas e negociações com os organismos internacionais de fomento e, por consequência, as decisões quanto à concessão de financiamentos concentram-se em autoridades financeiras. Ocorre que aquelas entidades carecem de agentes técnicos e financeiros nas atividades de planejamento, priorização, decisão e gestão de investimentos em transportes urbanos. As decisões revestem-se, assim, de uma tônica predominantemente financeira, pouco ou nada considerando uma Política Pública Nacional que tenha como foco a qualidade do transporte coletivo urbano. Por outro lado, observa-se um vácuo de influência da União, tanto na seleção como na definição de parâmetros do projeto financiado prevalecendo, geralmente, as prioridades dos organismos financiadores. Ignoram-se, assim as efetivas prioridades dos centros urbanos.

Setor Privado

Um fator impeditivo do financiamento do transporte coletivo urbano pelo setor privado é a dificuldade do operador privado na alavancagem de recursos junto a entidades financeiras e de fomento, pois a maioria das empresas apresenta demonstrativos de resultados que não espelham sua real situação financeira, não permitindo análises de risco realistas nem atendendo, minimamente, a qualquer exigência bancária no que diz respeito à contratação de financiamentos de longo prazo.

As questões de risco e regulação também representam entraves à atratividade dos projetos à participação privada. Fontes adequadas de médio e

11 Cerca de 50% dos recursos do BNDES são provenientes do FAT/PRÓ-EMPREGO.

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longo prazo só estão disponíveis junto ao FINAME, Leasing ou recursos externos. Outros aspectos sobre risco e regulação estão detalhados no item 8: Fontes privadas de financiamento.

Nas já precárias relações contratuais de transportes públicos, observa-se que os riscos de demanda, na maioria dos casos, corre por conta do operador privado. Nos últimos anos, entretanto, a proliferação de sistemas não regulamentados está gerando perdas de demanda e, por consequência, econômicas por parte das operadoras, chegando a ameaçar sua sobrevivência.

Os exemplos de cidades latino-americanas (Santiago do Chile, Lima e Cidade do México, entre outras) em que o fenômeno não foi, deliberadamente ou não, contido, mostra que os prejuízos para o sistema de transportes das cidades, a médio e longo prazo, são vultosos e de longa e difícil recuperação. Tais demonstrativos apontam para uma questão estrutural e não meramente conjuntural como pode aparentar.

Além das medidas de controle dos sistemas clandestinos, o fenômeno exige, como já foi visto neste documento: a reformulação dos instrumentos contratuais e de regulação na relação entre Poder Concedente e operadores privados; a introdução de conceitos de “gerência de produtos” na administração do tranporte público; o estabelecimento de sistemas de controle e valorização dos benefícios tarifários e do vale-transporte, o qual, transformando-se em moeda paralela, acaba por alimentar sistemas clandestinos.

10. Participação dos Fornecedores e Política Industrial

Os gestores do Transporte Coletivo Urbano sobre trilhos, aí incluídos poder concedente e operadores, ressentem-se do não envolvimento de seus fornecedores nos processos de financiamento. Fornecedores de outros setores ou serviços, ao oferecerem seus produtos, apresentam também alternativas de financiamento que aumentam sua atratividade. Guardadas as proporções e ressalvadas as diferenças entre produtos e mercados, o setor imobiliário é um exemplo: os incorporadores, ao oferecerem habitações, oferecem também linhas de crédito que facilitam a vida do comprador.

O que parece acontecer é que as relações entre fornecedores e governo são fruto das políticas industriais praticadas durante pelo menos três décadas. O caso da indústria fornecedora de material metro-ferroviário é elucidativo.

Historicamente, esses fabricantes foram fornecedores do governo, único proprietário e investidor nos sistemas sobre trilhos em geral, ao mesmo tempo em que a indústria local foi desenvolvida e fortemente protegida, com barreiras alfandegárias, financiamento da expansão industrial e toda sorte de incentivos.

Estabeleceu-se um círculo vicioso: o Estado investindo pouco, contribuiu para a degradação da indústria. Quando o investimento ocorria, não havia resposta adequada dos fornecedores em termos de prazos e qualidade.

Como agravante desse quadro, surgiu a abertura dos mercados. A indústria fornecedora do setor, que é objeto de um processo mundial de internacionalização, passou a concorrer com a indústria local.

Hoje, a indústria local passa por um processo de reestruturação. Parte dela já foi adquirida por grupos internacionais, inserindo-se, de algum modo, na cadeia

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mundial de fabricantes. Tenta viabilizar suas plantas locais como bases de atendimento para a região do Mercosul. Para tanto, precisa adquirir escala que a torne competitiva. Ainda que incipientemente,esforça-se por participar dos processos de financiamento e manutenção de sistemas.

Nesse contexto, vez ou outra despontam paradoxos: o fornecimento de trens novos da Alstom Brasil para o Metrô de Buenos Aires foi financiado pelo BNDES, como parte do esforço para aumentar as exportações e criar empregos locais. A mesma empresa encontrou dificuldades enormes para contar com um financiamento semelhante de trens para a Linha 5 do Metrô de São Paulo, processo no qual competia com empresas internacionais. Neste caso, por conta das normas restritivas do Banco Central relativas ao equilíbrio fiscal, anteriormente citadas, o financiamento esteve inicialmente inviabilizado. Posteriormente, entretanto, como resultado de ação conjunta dos órgãos de classe da industria metro-ferroviária, da Secretaria de Transportes Metropolitanos de São Paulo e do BNDES, o Conselho Monetário Nacional excepcionalizou o financiamento a empresas públicas nacionais que adquirissem equipamentos fabricados no Brasil mediante concorrência internacional.

Além do financiamento dos equipamentos novos, a experiência internacional aponta que os fabricantes vêm ganhando terreno na prestação de serviços, em particular os de manutenção, que têm afinidades com sua atividade principal. Na Europa, a UNIFE, Associação Européia dos Fabricantes de Material Ferroviário, indica que entre 1999 e 2003 as vendas do setor deverão subir de 20 para 25 bilhões de Euros. Esses 5 bilhões de aumento serão logrados basicamente na prestação de serviços.

Enfim, o processo de financiamento do Transporte Coletivo Urbano mantém uma relação de causa e efeito com a política industrial do Governo Federal, que deve ser levada em conta no contexto da Política Nacional para o Transporte Urbano.

No que se refere ao transporte rodoviário urbano, a situação não é muito diferente. A participação dos grandes fornecedores do setor, nos processos de financiamento, ainda é incipiente, apesar do peso relevante que as encomendas do setor representam na produção da indústria.

No caso de chassis e carrocerias de ônibus, as encomendas das empresas de transporte coletivo urbano representaram cerca de 60% da produção total da indústria brasileira (incluindo exportação), no período 1997/99. A partir de 1999, com o arrefecimento das vendas internas, a indústria voltou-se para o mercado externo, como forma de ocupar a capacidade instalada. Hoje, a exportação da indústria de ônibus brasileira já supera, em alguns casos, 50% da produção.

Os ônibus urbanos são ainda responsáveis pelo consumo de 9,4% do total de óleo diesel consumido no país e por 19% da produção nacional de pneus para caminhões e ônibus.

Desta forma, a participação dos fornecedores no financiamento setorial limita-se atualmente a pequenos parcelamentos nas vendas de chassis e carrocerias, negociados diretamente entre o comprador e a indústria, além de algumas linhas de financiamento patrocinadas pelos distribuidores de combustíveis baseadas na diluição de pagamentos de cotas de óleo diesel.

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11. Identificação de Alternativas de fontes

O transporte coletivo urbano necessita de fontes de financiamento estáveis, permanentes e concebidas para dar suporte amplo e duradouro a programas e projetos de curto, médio e longo prazos. As dificuldades analisadas neste documento, apontam para a necessidade da conjugação de recursos, sejam eles públicos ou privados. Entende-se que os recursos privados devem ser potencializados, dirigindo-os a empreendimentos atrativos, regulados pelos poderes concedentes e baseados em relações e contratos saudáveis. De sua parte, o setor público não conseguirá passar todo o encargos para investidores e operadores privados. Sua participação é fundamental para garantir a estruturação dos sistemas de transporte, provendo infra-estrutura e, nos casos dos chamados sistemas de média e alta capacidade, complementando o investimento privado, de modo a torná-lo atrativo.

Recursos públicos

Para efeito de caracterização e ordenação das possíveis fontes de recursos públicos para o transporte urbano de passageiros, dividiram-se as propostas em três grupos, segundo a natureza dos recursos: recursos orçamentários e dedicação de tributos; transferência interna de recursos, do transporte individual para o transporte público; linhas de financiamento.

Recursos Orçamentários e Tributos

Trata-se inicialmente dos tributos que podem, de algum modo, serem parcial ou integralmente dedicados ao transporte público. A vedação à vinculação de impostos dificulta mecanismos desse tipo, podendo, no entanto, ser incentivados acordos e compromissos de governo baseados nessas premissas.

Em termos de viabilidade e horizonte relativamente rápido de implantação, destacam-se o IVVC e as Operações Urbanas.

A CIDE, Contribuição de Intervenções de Domínio Econômico, é um tributo que poderá ser, ainda que parcialmente, dedicado ao transporte público urbano de passageiros. Este necessita que o executivo federal assuma, na sua proposta de regulamentação que a infra-estrutura do transporte coletivo urbano compõe a “infra-estrutura de transportes” a que se refere a nova redação dada ao item c) do parágrafo 4º, do Art. 177 da Constituição Federal, em aprovação no Congresso Nacional, por meio da PEC Nº 277-C, de 2000.

No cenário da transferência de recursos do setor imobiliário para o transporte urbano, as Operações Urbanas surgem como alternativa à Contribuição de Melhoria e ao Solo Criado. Os três mecanismos fundamentam-se na constatação de que, ao prover um investimento de infraestrutura numa determinada região, o setor público acaba por induzir inevitáveis adensamento e diversificação de atividades em torno do equipamento urbano, com conseqüente valorização dos imóveis.

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Entre os três, as Operações Urbanas é a forma que aparenta frutificar de modo mais rápido. O mecanismo, através de Lei Municipal específica, altera as regras de ocupação do solo nas áreas de influência de empreendimentos infra-estruturais, permitindo e controlando o adensamento imobiliário. A construção adicional é permitida somente com o pagamento de uma taxa ao Município (ou a compra de certificados de adicional construtivo). Os recursos gerados são vinculados às ações específicas de implantação do equipamento urbano. As Operações Urbanas podem ser um instrumento de controle da ocupação do solo nas regiões beneficiadas por investimentos públicos, ao mesmo tempo em que potencializam e antecipam a arrecadação de recursos. A ação da União nesse sentido poderia concretizar-se, por meio da formulação e proposição de instrumentos legais que regularizem esse tipo de iniciativa.

Num segundo plano de recomendações, em que se situam os mecanismos que, ainda que potencialmente interessantes, esbarram em dificuldades legais, institucionais ou políticas que acabam por torná-los menos factíveis a curto prazo. Nesse grupo incluem-se o IPVA, a Contribuição de Melhoria e o Solo Criado.

O IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores pode ser uma fonte permanente e socialmente justa de financiamento do transporte coletivo urbano. Por incidir sobre a propriedade dos veículos pode constituir-se em instrumento de política de transportes, uma vez que pode penalizar ou premiar diferentes tipos de veículos e de combustíveis. Por ser compartilhado paritariamente entre as esferas estadual e a municipal pode ser empregado como instrumento de negociação entre governos estaduais e muncipais, no sentido de estabelecer compromissos recíprocos para sua dedicação a projetos comuns de transportes urbanos.

A Contribuição de Melhoria, assim como as Operações Urbanas, dedica-se a arrecadar, dos beneficiados, parte da valorização imobiliária decorrente da instalação de equipamentos urbanos como os de transporte.

O Solo criado trata-se de um potencial, tributo cobrado pela alteração nos limites da área edificável, pela ampliação de capacidade de adensamento da área, decorrente do aumento da acessibilidade pela implantação de melhorias no sistema de transporte público coletivo urbano.

Este dois instrumentos, embora socialmente corretos, dependem, para sua implantação, de longos processos políticos de consulta, negociação e aprovação.

Propõe-se ainda que, nas cidades que arrecadam os chamados “royalties do petróleo”, os recursos decorrentes da exploração ou transformação de petróleo ou derivados, parcela dessa arrecadação fosse aplicada em transportes públicos. Dado que os custos ambientais e de consumo de combustível são vinculados ao consumo do petróleo, entende-se como justificável que ocorra tal destinação. A alternativa, embora atrativa em seu potencial de mobilização de recursos, limita-se aos municípios beneficiários dessa contribuição e depende de mecanismos legais de vinculação.

Transferência Interna de Recursos

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São os mecanismos de arrecadação que penalizam o uso do transporte individual para aplicação nos empreendimentos e sistemas de transporte coletivo urbano.

Como medida de maior factibilidade em prazos mais restritos, propõe-se o incentivo à adoção de políticas de preços de estacionamento, através da cobrança uma Taxa de Estacionamento. Trata-se de cobrar pelo uso do espaço público para estacionamento de automóveis. Defende-se a formulação e implantação de políticas de preços para essas taxas, de modo a atender aos requisitos do transporte e, ao mesmo tempo, assegurar que os recursos sejam dedicados ao transporte coletivo urbano.

Outras taxas podem ser arroladas para atender ao mesmo objetivo, apresentando, no entanto, maiores dificuldades em sua viabilização. Entre elas, a Taxa de transporte, cobrada de pessoas jurídicas dos setores comercial, industrial e de serviços, tendo por base o número de empregados de cada empresa, para aplicação exclusiva na melhoria e ampliação do sistema de transporte público coleito urbano.

A Taxa de uso do sistema viário principal, tributo a ser imputado aos veículos privados (automóveis e veículos de transporte de carga), seja para seu deslocamentos, seja para seu estacionamento. Destaca-se nessa cobrança a implantação do Pedágio Urbano. Constitui-se no mecanismo mais justo socialmente, uma vez que penaliza o uso do sistema viário e não a posse do veículo. Além disso, permite a penalização localizada, isto é restrita àquelas áreas onde deseja-se a restrição ao uso do automóvel. Esbarra, no entanto, em dificuldades políticas para sua aprovação, além de apresentar, nos grandes centros urbanos, algumas dificuldades operacionais e tecnológicas para sua implementação.

A cobrança de Taxas de gerenciamento e fiscalização deve fazer parte da política de transporte urbano, tendo em vista ser o gerenciamento do transporte público uma função não delegável, por ser serviço público de caráter essencial. Essa atividade implica custos que devem ser considerados na equação econômico financeira de um projeto de sistema de transporte para a cidade. No entanto, o nível dessa taxa de gerenciamento deve ser explicitado e justificado em contrato, baseado em parâmetros comprováveis.

Com relação aos recursos oriundos das Multas de Trânsito, este Comitê observa que ainda que o objetivo do órgão gestor de trânsito deve ser infração com tendência a zero, e, portanto, receita de multas igualmente com tendência a zero. No entanto, enquanto elas existam e portanto os recursos dela decorrentes, proõe-se a vinculação orçamentária desses valores à solução de problemas estruturais do transporte coletivo urbano.

Linhas de Financiamento

Propõe-se uma ação coordenada, visando o fiel cumprimento das diretrizes de Política Nacional para o Transporte Urbano por todos os entes federados, tendo em vista não só os recursos que aquele nível de governo destina mais ou menos regularmente, mas também os

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financiamentos externos de estados e municípios que são avalizados pela União.

A concessão desses recursos deveria estar sujeita aos critérios propostos no item 5 deste Relatório.

Propõe-se que a SEDU participe dos processos de decisão para a alocação de recursos em transportes coletivos urbanos, de modo a assegurar o cumprimento das diretrizes de Política para o setor.

Propõe-se ainda que a SEDU seja ouvida pelo COFIEX – Conselho Federal de Financiamentos Externos, na aprovação de financiamento de projetos de transporte coletivo urbano, com recursos externos.

Buscando o saneamento e a fluidez financeira para os investimentos do setor público, propõe-se medidas regulatórias para os Financiamentos, voltadas mais aos aspectos técnicos que aos financeiros, estes já devidamente controlados pelas autoridades do setor. Caberia a formulação, em fórum adequado, de regulamentos gerais para a concessão de financiamentos.

Entre essas medidas, a vinculação de financiamentos à existência de planos de transporte deveria ser objeto de uma regulamentação, ainda que genérica: para diferentes populações e atividades das cidades proponentes, diferentes níveis de elaboração de planos de transporte. Com isso, preservar-se-ia a idéia saudável de que cada projeto para o qual é solicitado um financiamento, faz parte de um plano mais abrangente para a cidade que o envolve, não representando uma iniciativa isolada do governante de momento. De outra parte, os diversos organismos de financiamento teriam referências adequadas para a formulação das exigências, evitando-se generalizações inadequadas.

Como outro exemplo dessas ações regulatórias, destaca-se a inibição de competição entre projetos similares na mesma cidade. No caso, o financiamento de uma nova linha de transporte de massa somente será concedido se os recursos de outros projetos do mesmo tipo, em curso, já estiverem assegurados e empenhados no cronograma correto. Iniciativas dessa ordem contribuiriam para inibir as contumazes descontinuidades administrativas.

Numa outra frente, caberia ao Governo Federal a análise de mecanismos alternativos de financiamento que, não obstante seu potencial de alvancagem e dos benefícios financeiros e gerenciais que trariam para o setor, são objetos de entraves fiscais ou de política financeira. Dessa análise poderiam resultar medidas legais ou regulatórias que, de um lado garantissem o controle de desvios, mas, de outro lado, permitisse o acesso de governos e operadores públicos a formas inovadoras de financiamento.

Esse é o caso do arrendamento mercantil ou financeiro, que é usado de há muito para o financiamento de empresas privadas. No caso específico do Transporte Coletivo Urbano, além de permitir o alongamento de financiamentos, a modalidade atende às necessidades de renovação de frotas e equipamentos, fundamentais para a manutenção de níveis de serviço dos operadores.

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Recursos privados

A iniciativa privada, através dos operadores privados e do mercado financeiro, pode também constituir-se em significativo pilar de sustentação da política proposta para o setor, tanto no que diz respeito à alavancagem de recursos para infra – estrutura e material rodante, quanto ao equacionamento do capital de giro, com base na expectativa de receita operacional e não operacional, levando-se em conta a análise de risco dos projetos, a identificação do percurso crítico e os níveis de remuneração de capital.

Mecanismos de Poupança Privada, fundos criados por Bancos de Investimentos, para gerar recursos de longo prazo voltados pra complementar financiamentos de Bancos de Fomentos, com a participação de fornecedores de equipamentos rodoviários e metro-ferroviários.

Recursos das empresas operadoras, por meio de investimentos em equipamentos fixos e rodantes, por meio de operações de crédito junto a bancos oficiais de fomento e/ou bancos privados de investimento.

Parcerias do setor público com o capital privado podem ser pensadas para incremento do investimento no setor de transporte coletivo urbano, objetivando capitalização desse segmento vinculada a compromissos de canalização de recursos por períodos de prazo determinado. O governo abriria mão de parcelas de sua arrecadação, temporariamente, ao invés de retê-las para depois oferecer uma contra-partida.

São três os tipos de parcerias que poderiam ser praticadas:

Espontâneas: parcerias por iniciativa do setor privado para obter autorização para implantar um projeto ou serviço de seu interesse. Exemplos: calçamento de trecho do sistema viário ou de acesso a fábricas; criação de linhas de ônibus ou microônibus gratuitas para atender acesso a shoppings ou exposições etc...

Incentivadas: colaboração do setor privado em troca de algum tipo de benefício (isenções fiscais ou de recebimento do direito de uso ou da exploração de bens públicos). Exemplos: a reforma e manutenção de praças e jardins, a implantação e manutenção de abrigos de ônibus feitos por empresas privadas mediante o direito de exploração de espaços de publicidade.

Compulsórias: exigidas pelo Poder Público, como pré-condição para aprovação de grandes empreendimentos implantados nos espaços da cidade – como na construção de equipamentos públicos que deverão ser doados à cidade, sem nenhuma indenização.

Venda de ativos: Sempre que as empresas de ônibus vão comprar novos veículos, utilizam as receitas da venda dos veículos usados no negócio. Planilha de Custos padrão, desenvolvida pelo GEIPOT- Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, deprecia apenas 80% do veículo, considerando que os outros 20% são recuperados pela venda.

Receitas não operacionais – Deve ser incentivado o incremento das receitas não operacionais, de modo a aumentar a receita do operador sem onerar diretamente o usuário, contribuindo para a sustentabilidade do transporte coletivo urbano. Diretrizes de atuação e da necessária regulamentação

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poderão ser formuladas de maneira genérica sob a égide do Governo Federal e remetidas aos Estados e Municípios como contribuição. Entre as possíveis fontes de receita não tarifária, destacam-se, guardadas as proporções e dimensões das cidades e de seus sistemas de transporte, a venda de espaços para propaganda, o uso compartilhado de mídia para bilhetagem eletrônica (por exemplo, com entidades bancárias ou financeiras), a implantação de empreendimentos associados (mais aplicáveis aos sistemas metro-ferroviários), a implantação de terminais de ônibus associados com centros comerciais.

Por último, considerando que o transporte coletivo urbano necessita de fontes de financiamento estáveis, permanentes e concebidas para dar suporte ampli e duradouro a programas e projetos de curto, médio e longo prazos, propõe-se a criação de FUNDO cujos recursos seriam provenientes de:

Aquisição, pelo contribuinte, de cotas deste Fundo, com parcela dedutível em sua declaração anual de imposto de renda, cuja aplicação seria proporcional às quantias arrecadadas segundo as áreas de domicílio dos contribuintes e sua liberação se daria após 5 anos com juros de 3% ao ano mais correção monetária;

Pagamento de emolumentos, quando da aprovação de planta, no órgão municipal competente, que implique em mudança de uso em imóvel previamente inserido em área discriminada como beneficiária na implantação de empreendimentos de transporte coletivo urbano.

12. Redução dos fatores impeditivos para o financiamento do transporte coletivo urbano

Redução das barreiras legais e administrativas para viabilizar maior participação do setor público e da iniciativa privada

Propõe-se o detalhamento das medidas a serem adotadas, que esteja contemplado em uma plano geral de implementação da Política Nacional para o Transporte Urbano, precedido de estudo específico do assunto para elaboração de propostas de alternativas concretas de mudanças, aproveitando-se, na medida do possível, o projeto de lei de Diretrizes de Politica de Transporte Urbano, em tramitação no Congresso Nacional.

Coordenação da política de financiamento entre as instituições federais

Trata-se, inicialmente, do financiamento de projetos e estudos, voltados tanto ao investimento e tecnologia, quanto à gestão e operação dos sistemas de transporte coletivo urbano de passageiros. Não obstante a existência de mais de uma fonte para esse tipo de recurso, a tendência observada tem sido declinante: a FINEP, por exemplo, financiou nos ultimos 5 anos cerca de 42 milhões de reais para o setor transportes, dos quais menos de 10% destinaram-se a áreas urbanas e metropolitanas.

Aquele organismo financia projetos de pesquisa e desenvolvimento e a Lei 9992 de 24/7/00 que trata da criação de Fundos Setoriais, atende inclusive aos transportes urbanos.

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Definição de critérios para acesso às linhas de crédito oriundas de recursos públicos, por meio do BB, BNDES e CAIXA

Arrolam-se, a seguir, critérios que poderão ser adotados para o controle de acesso aos financiamentos com recursos providos por organismos oficiais:

Cumprimento, pelos proponentes, do previsto no Estatuto da Cidade e nas diretrizes de Política Nacional para o Transporte Urbano;

Dispensa, pelo BNDES, da exigência de enquadramento para financiamento com nível especial de Spread Básico quando se tratar de aquisição de ônibus para renovação de frotas em localidades que já implantaram ou estão implantando projetos de racionalização de transporte público.

Aceitação da competência municipal para definição e especificação dos veículos de transporte coletivo que mais se adaptem às suas peculariedades.

Estabelecimento de contratos de implementação e operacionalização de projetos embasados em uma equações econômico-financeiras estáveis.

Possibilidade de securitização de receitas, incluidas tarifas e vendas de Vale-Transporte.

Implementação de mecanismos que garantam relações contratuais estáveis e revisões regulares de tarifas.

Liberação do contingenciamento de crédito ao setor público.

Pré-qualificação das interessadas em financiamentos pelo poder público responsável.

Extensão do Fundo de Garantia para a Promoção da Competitividade - FGPC para as operações de FINAME LEASING.

Criação de um fundo de aval, nos moldes do FGPC, para garantir operações de investimento fixo realizadas com empresas de qualquer porte.

Revisão da Carga Tributária e Encargos Sociais

Como foi demonstrado ao longo deste trabalho, a carga tributária imposta ao setor representa entrave significativo à capacidade de investimentos tanto do setor público quanto do setor privado, uma vez que os recursos empregados com o pagamento desses tributos ocupam espaços orçamentários que poderiam ser destinados a investimentos.

Assim, propõe-se a redução dessa carga tributária ou de incentivo a tal redução (no caso dos impostos estaduais e municipais). Recomenda-se o exame dos critérios de aplicação aos seguintes tributos:

ISSQ – Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza sobre a receita operacional dos operadores municipais.

ICMS – Imposto Sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços – sobre a receita operacional dos operadores metropolitanos e sobre os

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investimentos (equipamentos e sistemas) em transportes coletivos urbanos.

IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano – sobre os próprios destinados à operação de sistemas de transporte coletivo urbano.

IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados – sobre meteriais e equipamentos quando aplicados diretamente no transporte coletivo urbano.

Para redução do peso dos encargos sociais sobre as tarifas de transporte urbano, propõe-se o enquadramento das empresas operadoras, independentemente do porte, no SIMPLES – Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições, possibilitando que o parâmetro de tributação seja a receita bruta. Essa medida poderia reduzir o custo de transporte em 10%, cujos benefícios poderiam ser repartidos entre os usuários e investimentos no setor.

13.Justificativa das propostas

Os prejuízos sociais e econômicos da ausência de investimento no transporte coletivo urbano

Estima-se que, somente na Região Metropolitana de São Paulo, os prejuízos sociais advindos da ausência de investimento em transporte coletivo urbano de boa qualidade aproximam-se dos 22 bilhões de reais. Essa falta de prioridade ao transporte coletivo faz com que metade dos deslocamentos motorizados sejam feitos por automóveis e que se contabilizem ainda 11 milhões de deslocamentos diários a pé.

Com um bom transporte coletivo a velocidade operacional de circulação nas cidades aumenta, reduzem-se os acidentes fatais de trânsito e os custos de circulação urbana.

Uma quantificação dos impactos do rodízio de placas, implantando em São Paulo, em 1996, mostra que este projeto retiraria de circulação 500.000 automóveis e possibilitaria um aumento de 50% na velocidade do transporte coletivo, reduzindo os custos do transporte coletivo e economizando-se combustível, reduzindo os níveis de poluição e a perda da eficiência no trabalho, decorrente da fadiga do transporte.

Para que medidas que venham privilegiar o transporte coletivo urbano possam ter sucesso, elas necessitam de trabalho competente de Marketing Social, quando se quer obter mudanças de comportamento, e de Marketing Público, quando se precisa “vender” o projeto, ambas ações especializadas, diferente de publicidade de governo, de longa duração, com ampla informação e larga credibilidade.

O primeiro passo nessa linha é calcular o “Balanço Social” das atividades de transportes, como agora vem fazendo o Metrô de São Paulo. Em 1999 se demonstrou que, para uma receita de 600 milhões de reais e despesa de 800, a Companhia do Metropolitano de São Paulo apresentava benefícios sociais de 3 bilhões de reais.

Com relação à revisão dos critérios para cobrança da tarifa horo-sazonal para o transporte coletivo eletrificado, pode-se dizer que a sobretaxa no consumo da

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energia elétrica com transporte coletivo sobre trilhos é profundamente injusta, pois o seu consumo não vai além de 1% da eletricidade consumida no Brasil.

As propostas de parcerias público-privadas, que poderiam explorar melhor a potencialidade da Lei 8987, como por exemplo as atividades complementares e os projetos associados, vêm sendo utilizadas fortemente nos serviços de telefonia. Nesse setor, foram fixadas altas taxas fixas, afora os serviços adicionais.

Estimativas feitas com o valor de R$42,00 (quarenta e dois reais), taxa fixa cobrada pela telefonia, mostra que, se o Metrô de São Paulo cobrasse de cada usuário esse mesmo valor, somente para ter o direito de usar os trens, a sua receita subiria 80%; se o abastecimento de água no estado de São Paulo usasse o mesmo critério dos serviços de telefonia, geraria uma receita extra de 4,5 bilhões de reais por ano; se cada automóvel da cidade de São Paulo pagasse mensalmente 40 reais para ter o direito de usar as vias públicas, não faltaria quaisquer recursos para o transporte coletivo urbano.

O potencial de geração de emprego e renda da indústria de transporte

A importância da indústria do transporte coletivo urbano pode ser exemplificada pelo peso econômico desse sub-setor na economia do estado de São Paulo.

Em 1998, a prestação desses serviços gerou uma receita decorrente de arrecadação tarifária, da ordem de R$ 3,0 bilhões. Este valor não considera a receita proveniente dos serviços de fretamento e do transporte alternativo. Este último ocupa um espaço que pertencia ao transporte legalizado, enquanto os serviços de fretamento atendem um segmento próprio de demanda. Sem critérios mais precisos para dimensionar o alcance dessas duas modalidades em termos de receita, pode ser adotado o referencial de que ambas têm um potencial de geração de receita em torno de 1/3 da que corresponde ao total já contabilizado para esse sub-setor. Isto significa poder inferir que a receita anual total do Sistema de Transporte Coletivo, na RMSP, aproxima-se dos R$ 4,0 bilhões.12

Do ponto de vista da geração de empregos, dados coletados indicam que o Sistema de Transporte Coletivo gera um pouco mais de 200 mil empregos no âmbito da RMSP. Desse total, 132 mil empregos, ou seja, 66% resultam da prestação dos serviços de transporte coletivo na parcela municipal do STC e, 68 mil empregos, ou, 34%, do total, correspondem à parcela metropolitana. Cabe destaque ao município de São Paulo, onde a prestação do serviço responde por 74.000 empregos, isto é, um pouco mais de 1/3 do total.

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? Segundo informações do segmento de fretamento de São Paulo, cada veículo tem a capacidade de gerar, em média, R$ 36.000,00/ano de receita, dentro das atuais condições de mercado. Considerando-se que os serviços de fretamento metropolitano e do município de São Paulo agregam mais de 20.000 veículos, já é possível estimar uma receita anual da ordem de R$ 0,7 bilhões. Levando-se em conta ainda que o transporte não legalizado, realizado por peruas e vans em São Paulo, ocupa pelo menos 15% do mercado dos serviços prestados por ônibus, que alcança R$ 2,3 bilhões de receita tarifária, tem-se aí mais R$ 0,3 bilhões, que, somados aos R$ 0,7 propiciados pelos serviços de fretamento, totalizam R$ 1,0 bilhão, chegando-se, portanto, aos R$ 4,0 bilhões como indicativos do potencial de geração de receita/ano do da indústria de transporte na RMSP.

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Esta indústria do transporte ao empregar 200 mil pessoas, gerou uma massa salarial de 2,76 bilhões no ano de 1998, sendo R$ 1,28 correspondente à parcela metropolitana e R$ 1,48 à parcela municipal. Além disso, observa-se que o salário médio praticado na parcela metropolitana alcança R$ 18.583,06 em termos anuais e R$ 1.548,58/mês. Na parcela municipal, o salário anual atinge R$ 13.738,10 e o mensal, R$ 1.144,84.

Insumos absorvidos pela indústria do transporte coletivo urbano

A indústria do transporte coletivo além de absorver mão-de-obra, pela significativa geração de empregos, é uma grande consumidora de óleo diesel, lubrificantes, pneus peças e acessórios, energia elétrica de tração e bens de capital, entre outros itens.

O Sistema de Transporte Coletivo, no âmbito da RMSP, consumiu no ano 1998, cerca de 0,97 bilhões de litros de diesel e lubrificantes, correspondendo a uma cifra de R$ 0,35 bilhões. A parcela metropolitana contribui neste total, com R$ 0,11 bilhões, contra R$ 0,24 bilhões da parcela municipal. Isto se deve à menor frota de ônibus com que conta a parcela metropolitana do Sistema e também ao fato de parte da oferta ser realizada com tração a partir da energia elétrica.

Como contra partida, o consumo de energia elétrica, medido em reais , é muito superior na parcela metropolitana R$ 0,04 bilhões do que na parcela municipal R$ 0,01 bilhões.

Quanto ao serviço de transporte coletivo por ônibus no município de São Paulo, cabe destaque ao fato de que o mesmo consome 0,30 bilhões de litros de diesel e lubrificantes anualmente, ou seja, cerca de 1/3 do consumo no Sistema de Transporte Coletivo.

O Sistema de Transporte Coletivo consumiu, no ano de 1998, 3,4 milhões de pneus, o que corresponde a uma despesa da ordem de R$ 0,12 bilhões, dos quais, evidentemente a parcela municipal, detendo uma maior frota de veículos, responde por cerca de 70% desse total.

Quanto ao consumo de peças e acessórios, o Sistema de Transporte Coletivo, no ano de 1998, atingiu a cifra de R$ 0,35 bilhões, sendo que a parcela metropolitana responde por mais de 50% desse total, ou seja, R$ 0,19 bilhões. Embora o número de veículos, particularmente ônibus, seja menor nessa parcela do que na parcela municipal, o que aumenta a representatividade dos gastos contabilizados a título de peças e acessórios, são os gastos com manutenção do metrô e dos trens metropolitanos.

Uma estimativa do consumo anual de bens de capital por parte da indústria de transporte na RMSP, através da apuração da depreciação de veículos para os subsistemas que operam com modalidades sobre pneus e da depreciação de instalações e equipamentos, que inclui material rodante, para o metrô e os trens metropolitanos, indica um custo/ano de capital de R$ 0,65 bilhões, sendo R$ 0,20 correspondente à parcela metropolitana e R$ 0,45 à parcela municipal.

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No cômputo geral, o total de insumos absorvidos pelo Sistema de Transporte Coletivo, em 1998, atinge R$ 1,53 bilhões, contra R$ 2,76 bilhões de massa salarial, apontando a indústria do transporte como de mão-de-obra intensiva.

O potencial da indústria de transporte coletivo urbano na geração de valor adicionado

O resumo que se segue, indica a capacidade da indústria do transporte na RMSP em gerar valor adicionado, ou seja, em agregar valor aos insumos recebidos de outros setores. A importância em criar valor por parte dessa indústria decorre, a princípio, de uma de suas características, que é ser intensiva em mão-de-obra. É evidente que, por força do progresso técnico, essa característica deve ser progressivamente reduzida, cabendo lembrar a iminente introdução da bilhetagem eletrônica, que irá implicar em aumento da participação do capital no valor do produto da indústria do transporte.

Vale registrar que a introdução de novas tecnologias promove uma redistribuição da capacidade setorial de geração de valor adicionado, podendo beneficiar outros setores e produzir uma redistribuição do valor adicionado entre os segmentos da população que dele se apropriam. A introdução da bilhetagem eletrônica, que é um projeto em curso na cidade de São Paulo e na Região Metropolitana de São Paulo, indica, por exemplo, uma redução da participação da massa de salários no valor adicionado da indústria do transporte, pela criação de uma remuneração típica de gestão de capital bancário.

O valor relativo à remuneração do capital, que totaliza R$ 0,25 bilhões decorre, em linhas gerais, da aplicação do critério de remuneração de veículos, segundo metodologia adotada na elaboração das planilhas de custo que subsidiam o cálculo tarifário.13

Em R$ correntes - 1998

Massa Salarial 2,76Remuneração do Capital 0,25Estimativa do valor adicionado 3,01

Observa-se que esse valor é uma aproximação do valor adicionado pela indústria do transporte, e deveria, seguindo o rigor dos critérios de contabilização de agregados macro-econômicos, ser igual à diferença entre o valor da receita e o valor correspondente à soma dos inputs. Por este critério a estimativa do valor adicionado alcançaria R$ 2,5 bilhões. Como os números aqui apresentados são estimativas, com base em informações de caráter gerencial, é impossível uma coincidência científica. Mas, em termos de grandeza, eles se aproximam, e permitem inferir que o valor adicionado na indústria de transporte na RMSP é significativo, situando-se entre R$ 2,5 e R$ 3,0 bilhões para um total de receita de R$ 4,0 bilhões. Tomando-se o primeiro valor como referência, pode-se dizer que para cada R$ 1,00 recebido de outros setores, a indústria de transporte adiciona R$ 2,5, o que evidencia sua capacidade de geração de valor, ou seja, de renda e produto.

13 O parâmetro de remuneração utilizado é o de 12% a.a. sobre o capital aplicado.

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A importância relativa da indústria de transporte coletivo perante outros setores

Assim, tomando-se como referência a Região Metropolitana de São Paulo, apresenta-se a seguir um resumo comparativo do indicador relativo à geração de emprego, com o equivalente de outras "indústrias".

Gênero de indústria N º de empregos

Transporte coletivo na RMSP(1998)

200.815

Material elétrico e de comunicações no Brasil (1993)

201.615

Construção civil no estado de São Paulo(1995)

347.147

Textil no Brasil (1993) 261.578Fabricação de automóveis, caminhões e ônibus no Brasil (1993)

147.426

Fonte: FIBGE - Anuário Estatístico do Brasil

Cabe, por fim, observar o caráter ainda restrito da análise aqui apresentada do que é a indústria do transporte em termos nacionais. Embora importante, a RMSP representa apenas uma parcela da enorme potencialidade de geração de emprego e renda em termos nacionais vinculada à prestação dos serviços de transporte coletivo ou “indústria” do transporte, como chamamos. Basta lembrar a existência de outras 11 Regiões Metropolitanas, que reúnem cerca de 35 milhões de habitantes por todo o país, além das aglomerações urbanas não consideradas metropolitanas, que compreendem uma população de mais 20 milhões de habitantes, (UNICAMP.IE, 1999). nas quais é imprescindível além da existência, a melhoria e a expansão dos serviços de transporte público.

Considerando que, em 1999, o transporte coletivo urbano brasileiro transportou 18 bilhões de pessoas (em ônibus, metrôs, trens, trólebus e barcas) e que a RMSP representou cerca de 18% desse total, pode-se inferir que a indústria de transporte coletivo urbano brasileira gerou, naquele ano, uma receita de aproximadamente 22 bilhões de reais e adicionou 55 bilhões de reais de valor ao mercado.

Vale lembrar ainda, que um novo ônibus em circulação, que custa cerca de 60.000 US$, gera, pelo menos, sete empregos diretos, e a geração de apenas um emprego na indústria, nos padrões de uma economia desenvolvida, pode atingir os US$ 150.000 (Kurz, 1993, 27-28).

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14.Conclusões preliminares

15.Anexo 1 – Tabela Resumo das Fontes Alternativas de Financiamento

17. Anexo 2 – Participantes do Comitê de Financiamento do Transporte Coletivo Urbano

18. Referências Bibliográficas

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