Globalização e Políticas Públicas Vida, Paixão e Morte Do Estado Nacional

307Educ. Soc., Campinas, vol. 25, n. 87, p. 309-333, maio/ago. 2004Disponvel em

Reginaldo Carmello Corra de Moraes



GLOBALIZAO E POLTICAS PBLICAS:VIDA, PAIXO E MORTE DO ESTADO NACIONAL?

REGINALDO CARMELLO CORRA DE MORAES*

RESUMO: Confrontando argumentos apresentados em literaturaselecionada, o artigo visa a dar ao leitor uma viso sinttica de consti-tuio do capitalismo organizado (1870-1970), de sua crise de iden-tidade (na dcada de 1970) e da emergncia do capitalismo re-organi-zado pelo processo que se tem chamado de globalizao. Destaque es-pecial d-se globalizao econmica nas suas trs dimenses recipro-camente condicionadas (comrcio, produo, finanas). Tambm sedestaca o papel, nesses trs momentos, do Estado nacional, como are-na em disputa e como ator poltico relevante.

Palavras-chave: Globalizao. Neoliberalismo. Intervencionismo. Esta-do nacional. Mercado.

GLOBALIZATION AND PUBLIC POLICIES:LIFE, PASSION AND DEATH OF THE NATIONAL STATE?

ABSTRACT: Confronting arguments selected in the literature, thispaper seeks to give the reader a synthetic vision of the constitutionof the organized capitalism (1870-1970), its identity crisis (1970s)and the emergence of a capitalism reorganized through the processwe call globalization. A special emphasis is given to the economicglobalization in its three reciprocally conditioned dimensions (trade,production, finance). The text also highlights the role of the na-tional State, in these three moments, as an arena under discussionand a relevant political actor.

Key words: globalization. Neo-liberalism. Interventionism. NationalState. Market.

* Professor de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e do Programade Ps-Graduao em Relaes Internacionais da UNESP-UNICAMP-PUC/SP.E-mail: [email protected]

310 Educ. Soc., Campinas, vol. 25, n. 87, p. 309-333, maio/ago. 2004Disponvel em

Globalizao e polticas pblicas: vida paixo e morte do Estado nacional?

uando se trata de topografia ou de caracterizao de campos espa-ciais, o esprito humano parece propenso s dicotomias: direita-esquerda, para a frente e para trs, para cima e para baixo, verso ereverso. Quando ingressa no mundo dos mistrios, sete parece ser

o nmero escolhido, entre os tantos chamados para as pragas do Egitoou para as marcas do demnio. Na anlise de fenmenos temporais, trs o digito mgico: um agora lancinante, apertado entre um grande passa-do e um infinito, ou pelo menos indefinido, futuro. Talvez possamos en-quadrar nesses trs eixos a reflexo sobre o Estado nacional: nasce, gerapaixes e tem sua morte decretada. Mas, como na estria dos trs mosque-teiros, com DArtagnan, e na de Jesus Cristo, com a ressurreio, um quar-to momento se insinua. E o Estado nacional tambm parece ressurgir en-tre os vivos e mortos, para se sentar mo direita de Deus-Pai todo-poderoso.Senta-se ao lado do Mercado e, como o intermedirio bblico, filho de Ma-ria piedosa, coloca-se a reformar os eventos, a consertar pecados originais ea conciliar os homens com seu destino neo-ednico.

Ora como salvador, ora como vilo, o Estado nacional parece terpassado por essas provas, em especial nestes ltimos 50 anos. E, comoregistro deste calvrio, nas duas ltimas dcadas, sobretudo, produziu-se uma borbulhante literatura sobre o fenmeno que se convencionouchamar de globalizao.1

No se trata, apenas, de literatura propagandstica e/ou apolog-tica. H tambm enredos costurados por grupos e correntes intelectuaiscom mais aspirao (ou pelo menos pretenso) cientfica. Com algumafreqncia, movida pelo augrio ou pelo alarme, esta avalanche de dis-cursos anuncia a emergncia de um novo mundo ou uma nova era.

De fato, quando Margaret Thatcher e Ronald Reagan chegaramao poder, em 1979 e 1980, respectivamente, a histria do mundo pa-recia ter virado uma pgina. Ampliava-se significativamente o espaopoltico necessrio para deslanchar, de vez, a transnacionalizao dosnegcios, especialmente das finanas, e para a aplicao das reformasorientadas para e pelo mercado. Tais plataformas polticas tomaram osgovernos dos principais pases do centro capitalista. E os programas deajuste passaram a ser receitados e impostos, na esteira da crise da dvi-da, aos pases da periferia.2

Mas, antes disso, nos tumultuados anos de 1970, sinais dessamudana j eram visveis. Tumultuados, dizemos, porque, logo nos pri-



meiros anos daquela dcada, as dificuldades de financiamento do dfi-cit norte-americano fizeram com que se acelerasse o desmanche do cha-mado Sistema de Bretton Woods, o regime internacional baseado nodlar com lastro-ouro e no sistema cambial de paridades fixas. E as me-didas que marcaram essa virada foram emitidas por um presidente,Richard Nixon, que simbolizaria, com seu desastrado destino, a crisede valores da nao americana, alm de tudo humilhada em uma guer-ra sem honra, no Leste Asitico. Em seguida, dois choques nos forneci-mentos de petrleo (1973-1974 e 1979-1980) fariam o mundo notarque a estabilidade dos preos da energia era algo do passado.

Dois estudos daquela dcada merecem ser lembrados como do-cumentos sintomticos. Em primeiro lugar, o relatrio da ComissoTrilateral3 denunciando a alegada ingovernabilidade das democracias,tema que pautou numerosos debates nos anos seguintes. Para esse mal,autores como Samuel Huntington, Daniel Bell, Irving Kristol eZbignew Brzezinski enunciariam um receiturio inflexvel: limitar aparticipao popular, separar sociedade e sistema poltico, subtrair de-cises administrativas ao controle poltico.4

Ao lado disso e, do ponto de vista ideolgico, no corner opostodo tablado o marxista James OConnor publicava seu USA: a crisefiscal do Estado (1973). Tudo parecia indicar que chegava ao seu pon-to de clmax a separao litigiosa entre acumulao e legitimao, doisdos componentes fundamentais do Estado capitalista. Examinando oconflito capitalismo versus democracia, a Trilateral culpabilizava a de-mocracia. OConnor invertia o julgamento, mas, em certa medida,adotava os mesmos termos do dilema.

Tumultuada transio. Nixon renuncia, a potncia hegemnicapassa por maus momentos, o fantasma da decadncia ianque parece sefazer acompanhar pela emergncia de um novo dolo, amarelo e deolhos puxados. Mas, como diria mais tarde James Buchanan, RonaldReagan faria a Amrica despertar desse misto de torpor e pesadelo, parasonhar, de novo, com seu manifesto destino.

Nos anos de 1980, enfim, abre-se a era da globalizao re-conhe-cida e assumida. Transnacionalizao dos negcios, financeirizao dariqueza, reformas estruturais que pretendem retirar ao Estado o papelde coordenador dos fatos sociais para atribu-lo aos mercados oque est por detrs ou debaixo desses fenmenos?



Quais so os desenvolvimentos estruturais de longo prazo quesubjazem a tais mudanas? Quais os principais vetores que determiname explicam essas transformaes? O que que fizera possvel aquilo quej se chamou de capitalismo organizado?5 Como que ele deu lugar,no final do sculo, a um capitalismo reorganizado e no desorganizado?

O capitalismo organizado

A trajetria que resulta na cristalizao e no desmanche do capi-talismo organizado tem uma primeira fase que se desdobra, com osci-laes, entre fins do sculo XIX e algo em torno de 1970. Umsubperodo relevante o que vai de 1945 a 1970 os 25 Gloriososou a Idade de Ouro do capital. Depois do interregno acima mencio-nado, abre-se uma segunda fase, a do capitalismo reorganizado, que co-bre as ltimas dcadas do sculo XX.

Pois bem, podemos distinguir trs grandes vetores decisivos paraexplicar a constituio do capitalismo organizado, para depois exami-nar sua crise e reorganizao neoliberal.6

O primeiro vetor o crescimento do tamanho do Estado. Tama-nho que pode ser medido, pelo menos, por meio de dois grandes indi-cadores:

1. Um deles a participao crescente das rendas e compras doEstado, ou de tributos e taxas, como proporo dos produtosnacionais brutos. Ao longo do sculo XX, na maior parte dospases do Ocidente capitalista, essa participao salta dos doisdgitos, 3% a 5%, para perto de 30%, 40% at 50% do PIB.Variante dessa medida a importncia do setor pblico naformao de capital e na modelagem do mundo produtivo deponta.7

2. Outra medida desse crescimento o tamanho das regulaesimpostas pelo espao pblico, pela autoridade poltica, s ini-ciativas privadas: legislao social, trabalhista, ambiental, po-lticas de desenvolvimento, administrao monetria e cam-bial, alfandegria etc. Todas elas supem e ao mesmo tempoconstroem os Estados nacionais modernos e suas jurisdi-es. Por meio de tais regulaes, foi possvel aos Estados ca-



pitalistas, sobretudo no ps-guerra, conciliar estabilidade po-ltica e mudanas profundas no mundo produtivo, mudanasque tinham impactos na distribuio de renda e riqueza. Paraessa combinao de estabilidade e crescimento, legitimao eacumulao, foi decisiva a existncia de consistentes Estadosnacionais e dos mecanismos de compensao para perdedores,por intermdio de transferncias negociadas, concertaes epactos sociais.

O segundo vetor refere-se s mutaes na natureza do Estado ou,pelo menos, na forma das instituies polticas por meio das quais se ma-nifestam (revelam) e se formam (e se transformam) as vontades e prefe-rncias dos cidados. Dentro dos mecanismos de agregao e modela-gem de vontades e preferncias, so includos, paulatinamente, canaisoutros que no aqueles da democracia representativa, isto , da eleiode representantes legislativos e executivos. O crescimento do tamanhodo Estado e da sua interferncia no mundo dos negcios e na vidasocial, em geral foi quase que inevitavelmente acompanhado da trans-formao da mquina institucional incumbida de detalhar essa inter-veno, de execut-la e de administr-la cotidianamente. Organismoscorporativos e grupos de interesse ganharam status de organizaes p-blicas ou parapblicas, participando da formulao e implementaode polticas, ao lado dos parlamentos e da administrao executiva.8 Al-guns autores chegam a identificar essa mutao como um dos traosdistintivos do movimento que chamam de modernizao:

Especialmente na Europa e nos Estados Unidos, a partir de fins da dca-da de 1920, a importncia relativa de tais partidos ou das legislaturas nasquais predominavam se tornou menor, de certa forma, dando origem, deuma parte, a grupos de interesses mais amplos e completamente organiza-dos e, de outra, crescente importncia dos setores executivos e adminis-trativos do governo e principalmente administrao burocrtica em gran-de escala. (Eisenstadt, 1969, p. 17)

Estes dois vetores dizem respeito a mutaes de longo prazo notamanho do Estado, na sua forma, no modo de organizao da autorida-de pblica.

O terceiro vetor, em contrapartida, diz respeito a motivaes, causasou fatores dessa mutao.



Alguns analistas relacionam essa mutao do Estado com astransformaes ocorridas no tamanho e na forma dos agentes econmi-cos. Transformaes nas empresas, especificamente, ou na estrutura domercado, da concorrncia e da produo. Essas mudanas se acelera-ram desde o final do sculo XIX. Referem-se ao surgimento do capita-lismo das grandes corporaes, do mundo de grandes negcios e gran-des lucros (e tambm dos grandes riscos e grandes bancarrotas) e dopaulatino predomnio do capital financeiro. Trata-se da constituio deempreendimentos capitalistas (privados) que dependem de insumos denatureza estratgica, tais como de pesquisa, planejamento e tecnoburo-cracia elementos que transcendem o empresrio individual e os mo-delos da chamada livre competio.

Mas devemos sublinhar um outro elemento explicativo para essecrescimento do Estado particularmente para entender o desenvolvi-mento de legislao regulatria e de polticas sociais. Os liberais do scu-lo XIX viram esse movimento com preocupao e com temor. Referimo-nos incluso das massas assalariadas nos sistemas polticos nacionais, porintermdio do voto e dos movimentos de identidade coletiva e de orga-nizao de interesses (sindicatos, centrais sindicais etc.). Paulatinamente,as massas assalariadas conquistam participao dentro do espao pblico,do espao de deliberaes, no interior de Estados nacionais, por meio dosufrgio e tambm do reconhecimento de movimentos sociais de varia-dos tipos (incluindo as centrais sindicais). Conquistam, assim, o papelde interlocutores para definio de polticas nacionais.

Pois bem, estes trs vetores deram forma ao perodo que vai prin-cipalmente das ltimas dcadas do sculo XIX at mais ou menos 1970,isto , at o final daquilo que se chamou de 25 Gloriosos do ps-guer-ra. Particular destaque deve-se dar a esse ltimo perodo, a Idade deOuro do capital.

Os 25 Gloriosos do ps-guerra

Esse o perodo em que se reconstri o mundo, sob a hegemonianorte-americana e sob as regras firmadas em Bretton Woods, regras quepreviam um grau de insulao econmica suficiente para permitir polti-cas fiscais e monetrias razoavelmente efetivas (operantes) no interior dasfronteiras nacionais. Os principais traos do perodo podem ser assimenumerados:



1. crescimento econmico rpido em nmero muito grande depases do centro e da periferia do sistema;

2. expanso do welfare state, ainda que em diferentes modelos ecom desiguais graus de cobertura;9

3. sistemas de representao (partidrio-eleitorais) razoavelmenteestveis ou definidos, baseados em alinhamentos ideolgicos,religiosos ou de classe;

4. sistemas de relaes de trabalho altamente institucionalizados;

5. sistema de relaes internacionais estvel e razoavelmente pre-visvel, ainda que tenso (em alguns momentos, previsvel por-que tenso).

Esse mundo era razoavelmente keynesiano, se por isso enten-demos a filosofia social que o famoso economista resumia no ltimocaptulo de seu famoso Teoria geral, de 1936. Parece que, no incio dosanos de 1970, Nixon teria dito seu famoso: Agora somos todoskeynesianos. Nada original se soubssemos ler o que dizia, j em1938, o notvel programa desenhado por Harold MacMillan, para oPartido Conservador britnico, a mesma agremiao que ora vejam! seria sacudida, dcadas depois, pelo ultraliberalismo thatcheriano.MacMillan no relutava em registrar:

(...) I am led to the conclusion that, for as far ahead as we can see, it isboth possible and desirable to find a solution of our economic difficultiesin a mixed system which combines State ownership, regulation or controlof certain aspects of economic activity with the drive and initiative ofprivate enterprise in those realms of origination and expansion for whichit is, by general admission, so admirably suited (...).10

Bem, todos sabemos que no final da II Guerra, representantesdas potncias aliadas, vencedoras, reuniram-se em Bretton Woods paradiscutir a reordenao do mundo. Da saram instituies marcantespara a reconstruo da ordem capitalista: o Banco Mundial, o FundoMonetrio Internacional, um pouco depois o Acordo Geral sobre Tari-fas e Comrcio (GATT) (do qual derivaria, mais tarde ainda, a Organiza-o Mundial do Comrcio).11

O que representava o compromisso firmado em BrettonWoods? Ele tornava vivel a expanso da livre troca de mercadorias,



por meio de um sistema monetrio internacional estvel. Mas, aomesmo tempo, isto importante, garantia clusulas de escape e rela-tiva autonomia para que os Estados nacionais se protegessem, e pro-tegessem as coalizes sociais internas, perante os movimentos de ca-pitais, eventualmente perturbadores, destrutivos da ordem econmicae social domstica. Os Estados nacionais reservavam-se, assim, algunsinstrumentos para gerenciar ciclos de expanso e crise, para deflagrarprogramas econmicos e sociais que evitassem polarizaes polticasinstabilizantes etc. A isso se deu, com certa justia, o nome de con-senso keynesiano, porque em grande medida se identificava com a vi-so de mundo de Keynes: um mundo de iniciativas privadas preser-vado nas suas alegadas virtudes criadoras, mas regulado pela autoridadepoltica para evitar eventuais resultados globais perversos, inconsisten-tes, destrutivos.12

Os controles sobre o movimento de capitais eram muitos nas eco-nomias da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico(OCDE) (Organisation for Economic Co-operation and Development OECD), mas podem ser resumidos nos seguintes tipos de restrio:

1. limites para a posse e disponibilidade de moeda estrangeira;

2. restries quantitativas limites sobre ativos externos e posi-es assumidas (dvidas, compromissos) no exterior, por partede instituies financeiras nacionais;

3. limites sobre operaes, no plano domstico, por bancos estran-geiros;

4. limites quanto a ativos estrangeiros em portflio (indivduos oufirmas) e investimentos diretos;

5. sistemas de taxas de cmbio mltiplas (distintas taxas para ope-raes comerciais e financeiras, por exemplo).

Costuma-se datar a crise ou o desmantelamento das instituiesde Bretton Woods e do consenso keynesiano no incio dos anos de1970. Mas importante lembrar que essa crise no apenas quebra,ruptura, muito menos... fracasso. Em boa medida resultado, tambm,do sucesso do modelo de acumulao precedente. Mas... por qu? Deque sucesso, afinal, estamos falando?



Globalizao econmica: comrcio, produo, finanas

O ps-guerra viu um enorme crescimento do comrcio inter-nacional13 mas viu, tambm, um fenmeno ainda mais relevante. Foio crescimento dos investimentos diretos estrangeiros e com um tra-o muito peculiar: a implantao de filiais de grandes firmas e fir-mas manufatureiras em pases diferentes de suas naes de origem.As transnacionais norte-americanas tm, nesse quadro, uma impor-tncia incomparvel, massacrante.14

(...) indstrias norte-americanas fundamentalmente voltadas para o merca-do domstico podiam ter dificuldades com o protecionismo europeu, taci-tamente admitido pelos EUA, e, desse modo, no eram beneficiadas pelocrescente mercado europeu. Mas as corporaes voltadas fundamentalmen-te para fora, estas prosperavam, sim, mas por meio de um outro caminho,sobretudo: as restries para a entrada de produtos norte-americanos nose estendiam s entradas de capitais. O investimento privado norte-ameri-cano na Europa ocidental teve uma evoluo assombrosa: US$ 1,7 bilhoem 1950, US$ 16,2 bilhes em 1966, US$ 30,7 bilhes em 1972. Osinvestimentos de longo prazo em carteira (aces, ttulos) tambm subi-ram, nas mesmas datas: US$ 1,3 bilho para US$ 4,5 bilhes e para US$5,9 bilhes. Idem para investimentos de curto prazo: US$ 0,4 bilho,US$ 2,6 bilhes, US$ 5,3 bilhes.15

A sntese de Robert Gilpin esclarecedora:

No princpio da dcada de 1970, os Estados Unidos se haviam tornado maisum investidor no exterior do que um exportador de produtos fabricados nopas. A produo internacional pelas empresas multinacionais norte-america-nas tinha superado o comrcio corno principal componente do intercmbioeconmico do pas com o resto do mundo. A produo no exterior pelas fi-liais das empresas norte-americanas chegava a quase quatro vezes o valor dasexportaes. Alm disso, urna proporo substancial das exportaes norte-americanas de produtos manufaturados representava de fato transfernciasde um ramo de multinacional localizado nos Estados Unidos para outro si-tuado fora do pas. (1987, p. 265)

Gilpin lembra, ainda, que, em 1969, as multinacionais norte-americanas produziam mais que qualquer economia nacional, excetua-da a dos Estados Unidos e a da Unio Sovitica. Muitas das maioresempresas dos Estados Unidos tinham mais da metade do seu capital



no exterior, e mais da metade dos seus rendimentos totais provinha doexterior. Elas eram, digamos, a terceira nao do planeta.16

Essas transnacionais eram, portanto, em primeiro lugar, usinasde gerao de produtos in loco, substituindo em certa medida a vendapara o exterior. Permitiam contornar, nos pases em que se instalam,problemas em balanas de pagamentos, proviso de divisas para impor-taes, impedimentos protecionistas, alfandegrios, por exemplo. Sosolues, neste sentido. Mas, como todas as solues, envolvem, cedoou tarde, problemas de natureza superior.

Segundo os dados reunidos pelas publicaes da UNCTAD, o in-vestimento direto estrangeiro atinge, no ano de 2000, montante trsvezes maior do que era em 1985. Haveria cerca de 60 mil empresasmultinacionais, com mais de 800 mil subsidirias no exterior. Isso temum notvel efeito sobre o volume do comrcio, mas tambm sobre suanatureza. Desse modo, estima-se hoje que: cerca de 1/3 do comrciomundial comrcio intrafirma, comrcio administrado, uma trocaque se processa entre ramos ou unidades de empresas multinacionais.17

A mutao no mundo produtivo no transforma apenas o comrcio;afeta tambm a organizao das finanas, como veremos a seguir.

As empresas transnacionais so, de partida, usinas de produtosmanufaturados. Mas no apenas. Os oligoplios verticalizados e multi-divisionais de forte base nacional (e industrial) transformaram-se emempresas multinacionais tambm verticalizadas, porm no plano inter-nacional, no apenas replicando, em outras praas, as plantas que havi-am estabelecido na matriz, mas tambm construindo um sistema ver-ticalmente integrado de produo, e um efetivamente global, comuma complexa diviso de trabalho no interior do grupo. Mais do queisso: um sistema de gesto de riqueza efetivamente global e cada vezmais lquido, no limite do voltil. Integram-se em grupos financeirosglobais, conglomerados globais.18

Mas, nesse passado recente, necessrio reconstruir ainda umpasso. As empresas que se instalam no Terceiro Mundo ou no Pri-meiro, como as multinacionais ianques que se firmam na Europa so tambm uma outra coisa e isso decisivo. So usinas de rendi-mentos de vrios tipos: lucros realizados (e a remeter para a matriz),pagamentos de royalties, licenas, patentes, juros de emprstimos etc.Trata-se de uma enorme massa de recursos, que precisa ser processada



pelo sistema financeiro e bancrio. Ela tem que ser repatriada, tem queser paga aos titulares das empresas mas tem, ainda, que ser reaplicada.Este um dos elementos formadores de um mercado financeiro e ban-crio paralelo, como o dos eurodlares e petrodlares dos anos de1960.19 Um euromarket, paralelo, off-shore, porque no cabia no mer-cado bancrio (ou financeiro) regulado de Bretton Woods e dos Esta-dos nacionais que assinavam e davam suporte ao acordo, incluindo alegislao bancria norte-americana.

Jeff Frieden20 sintetiza, no quadro abaixo, a internacionalizaodos bancos e das finanas norte-americanos:

Atividades internacionais de bancos comerciais norte-americanosAnos selecionados

(valores em bilhes de dlares)

Sources: J. Backman and E. Bloch, eds., Multinational corporations, trade, and the dollar, NewYork, 1974, p. 4; and Robert Z. Aliber, International banking: growth and regulation,Columbia Journal of World Business, winter 1975.

Etapas e resultados do desmanche

O conflito entre as instituies reguladoras fundadas em BrettonWoods e as necessidades de expanso do grande capital transnacionalatravessa diferentes etapas e formas de manifestao.

Nos anos de 1960, o capital transnacional comea por reclamardas regulaes nacionais, o que um estgio primitivo desse conflito. Pri-meiro estgio, e relativamente primitivo, porque implicitamente reconhe-ce a legitimidade da ordem vigente, pretendendo retoc-la.

O segundo estgio aquele em que se pra de reconhecer essa le-gitimidade em silncio: o capital procura e encontra canais para contor-nar as regulaes, por intermdio de medidas micro (superfaturamentose outras operaes de contabilidade criativa) ou com medidas macro (a

1960 1970 1974

Nmero de bancos dos EUA com filiais no exterior 8 79 129

Nmero de filiais no exterior 131 536 737

Ativos (bilhes de dlares) das filiais de ultramar 3,5 52,6 155

Ativos no exterior como porcentual do total de ativos 3,0 10,9 17,7



gerao de um mercado financeiro off-shore). Trata-se de lubrificar amquina, de modo lcito ou ilcito ou de modo que se possamaquiar como lcito aquilo que os hospedeiros insistem em rejeitar.No por acaso, conseguir certos resultados por meio de propina algoque o vulgo chama de engraxar ou de molhar a mo do agenteestatal.

O terceiro estgio do conflito entre o capital transnacional e asregulaes nacionais o ataque frontal, a guerra franca. Ataque sregulaes nacionais no plano da produo e do comrcio: legislaotrabalhista, privatizao de entes estatais, liberalizao comercial, alfan-degria, ambiental etc. Ataque no plano das finanas: desregulamen-tao dos sistemas financeiros nacionais, a comear pelo sistema banc-rio ingls e norte-americano, e desregulamentao ou integrao mundial.A esta avalanche de reformas orientadas pelo e para o mercado, quemarca as duas ultimas dcadas do sculo XX, costuma-se chamar deneoliberalismo, globalizao etc.

A desregulamentao das finanas adquire particular importncia talvez no haja campo mais prprio para falarmos de globalizao oumundializao do que esse. A liberalizao dos fluxos e a desregula-mentao fazem com que o giro dirio de operaes nos mercados inter-nacionais de cmbio e valores supere os 1,2 trilho de dlares.21

Os controles sobre movimentos de capitais foram significativa-mente reduzidos j durante os anos de 1970. Apesar ou por causa das regulaes nacionais, cresciam os mercados bancrios off-shore. Odesmanche dos controles foi implacvel. Entre 1974 e 1979, nos EUA,no Canad, na Holanda, na Alemanha e no Japo. Em 1980, na Fran-a e na Itlia.

Na dcada de 1990, j podemos ver, a olho nu, as evidncias demudanas fundamentais (isto : nos fundamentos) interconectadas:

internacionalizao de mercados para bens e para finanas(especialmente moedas);

relativo declnio da produo industrial e ascenso do setorde servios;

a passagem do fordismo para a chamada especializao fle-xvel;



o fim do sistema de Bretton Woods e dois reveladoreschoques de petrleo (1973-74 e 1979-80).

Comparemos com o quadro anterior aqueles que sumariamospara falar dos 25 Gloriosos. Agora temos:

1. crescimento econmico lento, mais desigual e mais ciclot-mico;

2. cortes no welfare state;22

3. as instituies polticas nacionais parecem tornar-se cada vezmais ineficazes, pesadas o poder de fogo do Estado nacio-nal parece definhar;

4. dentro desses Estados, os partidos polticos construdos a par-tir de ideologias e programas perdem espao para outras for-mas de organizao e ao poltica (puntuais, setoriais) ou,quando e onde sobrevivem, esses partidos (e os governos queeles constituem) so dirigidos por resultados estritos e pasteu-rizados, por um pragmatismo que se molda pelas prefernciasdo eleitor-mdio, este tambm rigidamente orientado por re-sultados de curto prazo;

5. sistemas de relaes de trabalho pulverizadas e flexibilizadas.Detalhe: a fora de trabalho cada vez mais heterognea (como aumento porcentual e estratgico de mulheres, de emprega-dos de colarinho branco, novas profisses, sobretudo quadrostcnicos de nvel mdio etc). Parece cada vez mais difcil unifi-car esses diferentes segmentos, sob negociaes salariais abran-gentes, englobantes. Declinam e quase desaparecem antigos la-os e identidades, o que torna cada vez menor a possibilidadede o proletariado agir como entidade poltica, coesa.

Vale ressaltar que a globalizao altera tambm a correlao deforas capital-trabalho. O capital: mvel, lquido, fluido, vol-til. O trabalho: lento, preso e represado.

6. Sistema de relaes internacionais instvel, ainda que nomais bipolarizado.23

7. Ganham corpo novas configuraes ideolgicas, dentro des-se quadro de eventos: a) as idias neoliberais (privatizar,



desregular, cortar oramentos...); b) projetos de integraoregional (UE, NAFTA, MERCOSUL etc.).

A globalizao e o Estado em que estamos

Esta conjuno levou a mudanas importantes nas autoridadespolticas convencionais, os Estados nacionais. E aqui importanterelembrar um trao determinante deste objeto-sujeito. Como se sabe,o Estado moderno nasce com a conquista de trs monoplios:

1. O monoplio da produo da norma jurdica s o Estadocria lei aplicvel a todos os cidados de seu territrio.

2. O monoplio da extrao e do uso coletivo de parte do ex-cedente econmico gerado no mundo privado s o Estadopode taxar.

3. O monoplio da coero legtima, uso legtimo da fora f-sica s o Estado pode prender, matar e arrebentar.

Pois so exatamente esses trs monoplios dos Estados nacio-nais que passam a ser delimitados, reduzidos ou monitorados estrei-tamente por autoridades polticas supranacionais credores semrosto e entidades multilaterais reguladoras ou chanceladoras, como oBM, o FMI e a OMC.

Alm disso, pelo outro lado, surgem e/ou se multiplicam asno-go zones zonas, em sentido amplo: geogrficas ou reas de ati-vidade , onde o Estado no tem ou tem pouca autoridade, presen-a, efetividade.

Em livro de 1998, Susan Strange lembrava que a aplicao dalgica keynesiana por parte dos governos dependia de condies queno mais existiam. Uma delas era o baixo nvel de mobilidade do ca-pital. Os controles sobre os movimentos do capital tinham crescido,evidentemente, durante a grande guerra, mas a ela tinham sobrevivi-do tinham sido, at mesmo, institucionalizados, ainda que com ou-tros estilos, no movimento de reconstruo. By the mid 1980s, theold insulating fences around most national economies were gone.(...). Strange sustenta que, no novo quadro, a efetividade das polti-cas controladoras de ciclos depende de sua adoo em plano global e



coletivo, no nacional. Mas, adverte, isso est longe de se tornar vi-vel24 (1998, p. 91).

Um outro conhecido analista, Dani Rodrik, transformou emseu tema predileto e quase obsessivo a compatibilizao entre o pro-cesso de globalizao e liberalizao que considera em geral positi-vo e irreversvel e a preservao de estabilidade sociopoltica entreos pases e grupos sociais mais afetados pelas suas conseqnciasindesejadas (que tambm parece considerar inevitveis):

() the most serious challenge for the world economy in the years aheadlies in making globalization compatible with domestic social and politicalstability or to put it even more directly, in ensuring that internationaleconomic integration does not contribute to domestic social disintegration.(...)(...) trade often exerts pressure toward another kind of arbitrage as well:arbitrage in national norms and social institutions. This does not happendirectly, through trade in these norms or institutions, as with goods andservices, but indirectly, by raising the social cost of maintaining divergentsocial arrangements. This is a key source of tension in globalization.25

Tambm Paul Streeten havia advertido para esse fato:

(...) adjustments in response to changing comparative advantage arecostly. They involve changing occupations, often changing residence,periods of unemployment and uncertainty, and generally upheaval anddisruption. In an international environment in which comparativeadvantage changes rapidly, trade policy can become a policy for tramps:it imposes the imperative to move from one occupation to another, fromone residence to another.26

Por esses motivos, Rodrik insiste na afirmao de que a novaconfigurao de eventos e foras tornaria indissociveis, de todos ospontos de vista, as polticas domsticas e internacionais, as questesinternas e externas:

Restructuring nations at least, certain aspects of nations, writesRuggie (1995) is what trade disputes increasingly have come to beabout. That is indeed the common theme that runs through the gamutof the so-called new issues on the WTOs agenda. Whether it is laborstandards, environmental policy, competition policy, or corruption,differences in domestic practices have become matters of international



controversy. Conflicts arise both when these differences create trade asin the cases of child labor or lax environmental policies and when theyallegedly reduce it as with keiretsu practices in Japan. Gone are the dayswhen trade policy negotiations were chiefly about interference with tradeat the border tariffs and non-tariff barriers. The central trade issues ofthe future are deep integration, involving policies inside the borders,and how to manage it.27

No seu famoso A grande transformao, Karl Polanyi lembra que,desde os albores do novo mundo industrial, emergia um contramovi-mento sociopoltico que procurava conter os efeitos devastadores domoinho satnico do mercado. Esse movimento engendrou instituiese prticas que salvaram a sociedade homens, ambiente natural e soci-al. As polticas de Estado que compensavam perdedores e foravam ainternalizao de economias e deseconomias externas representaram omodo pelo qual se fez, com tragdias suportveis ou pelo menos noirreversveis, a travessia para o mundo contemporneo de economiasmistas florescentes. No quadro da globalizao, o problema se recoloca,em escala ampliada, conforme lembra um conhecido estudioso das re-laes internacionais:

The international capitalist system could not possibly survive withoutstrong and wise leadership. International leadership must promoteinternational cooperation to establish and enforce rules regulating trade,foreign investment, and international monetary affairs. But it is equallyimportant that leadership ensure at least minimal safeguards for theinevitable loser from market forces and from the process of creativedestruction; those who lose must at least believe that the system functionsfairly. Continuation of the market or capitalist system will remain injeopardy unless considerations of efficiency are counterbalanced by socialprotection for the economically weak and a training/education of thoseworkers left behind by rapid economic and technological change.28

Pois bem, nesse quadro, o que so, ainda, os Estados nacionais?Sujeitos ou arenas? No cenrio internacional, de cooperaes e confron-tos, os Estados so sujeitos. Alis, nas teorias mais ortodoxas das rela-es internacionais, realistas ou idealistas, so os sujeitos por exce-lncia. Mas os Estados nacionais so tambm arenas em que conflitamoutros sujeitos grupos e classes, partidos e movimentos, novos atoresnessas relaes. Quando uma coalizo ocupa essa arena, isto , toma opoder de Estado, tem a oportunidade de transformar o papel desse su-



jeito na arena maior, o terreno das relaes internacionais. Mas, parafaz-lo, precisa interagir no apenas com outros Estados, mas com for-as que nesses Estados figuram, como sujeitos que disputam aquela are-na. Um governo progressista de um pas desenvolvido, se quer mudar omundo e criar condies para uma sada do cerco de explorao impe-rialista, precisa, dramaticamente, de aliados no interior do mundo de-senvolvido. At porque mudanas significativas na vida dos pases sub-desenvolvidos implicaro ajustes mais ou menos dolorosos no modo devida e de acumulao de riquezas dos pases desenvolvidos.

Neste sentido, h 40 anos, a reao romntica de movimentosanticonsumistas beatniks, hippies, contracultura poderia ter erradoa ttica, mas intuiu os valores estratgicos. Naquela conjuntura, pensa-dores da esquerda norte-americana, como Harry Magdoff, tambmalertaram para essa dimenso do problema.29 Gabriel Kolko observava:

Sugerir que os EUA poderiam resolver suas carncias naturais tentando vi-ver dentro dos limites de suas matrias-primas poderia tambm exigiruma drstica reduo de suas exportaes de bens finais, e isso os lderesdo sistema americano nunca permitiriam voluntariamente, porque issotraria profundas repercusses econmicas para uma economia capitalista,na forma de um vasto desemprego e de lucros mais baixos.30

E Barrington Moore, ainda que polemizando com Magdoff eKolko no que diz respeito ao papel dos EUA nesse processo, concordacom essa profecia: Alguma forma de desindustrializao tem que fazerparte de qualquer programa, liberal ou radical ou uma mistura dosdois para alterar a sociedade americana.31

Naquele momento, a expresso da moda era aldeia global, naesteira de MacLuhan uma alegoria bem menos lancinante que aque-las que hoje nos atordoam. At pouco tempo, globalizao galopante,os otimistas, seguindo a Fukuyama, saudavam o fim da histria e anova renascena. Pnicos financeiros, as torres do 11 de setembro, ainvaso do Afeganisto e do Iraque a nova renascena parece menosevidente e o fim da histria parece mais o incio de uma nova barbrie.Os mais cautelosos apontam paradoxos, incertezas e perigos dos novosconflitos.32 Os Estados nacionais continuam fazendo poltica. E se con-tinua a fazer poltica tambm no interior dos Estados nacionais.

Recebido e aprovado em julho de 2004.



Notas

1. Autores franceses geralmente preferem falar em mundializao. Ver, por exemplo, a jus-tificativa deste ltimo termo no prefcio escrito por Franois Chesnay para a edio brasi-leira de seu A mundializao do capital, Xam, So Paulo, 1996.

2. No perodo que vai da chamada crise da dvida at o incio dos anos de 1990, cerca demeio milhar de programas de ajuste foram aplicados a meia centena de pases.

3. Cf. Crozier, Huntington & Watanuki, The crisis of democracy, 1975. Avaliao crtica des-se tema e de seu impacto pode ser lido em artigo escrito por Clauss Offe em 1979 Aingovernabilidade: sobre o renascimento das teorias conservadoras da crise (reimpressoem Offe, Problemas estruturais do Estado capitalista, 1984). Informao relevante eesclarecedora sobre a Comisso Trilateral pode ser encontrada em Sklar, Trilateralism: theTrilateral Commission and elite planning for world management, 1980. Cf., ainda, acoletnea organizada por Hugo Assman: A trilateral: nova fase do capitalismo mundial,1979.

4. A supremacia liberal torna-se mais clara no incio dos anos de 1980, quando o pensamentoeconmico do World Bank penetrado pela Public Choice School e pelas teorias da rent-seeking society. No incio dos anos de 1980, o economista-chefe do Banco Mundial,Hollis Chenery, um desenvolvimentista doutorado em Harvard, foi substitudo, nadireo do departamento de pesquisa do banco, por Anne Krueger, liberal entusiasta, vin-da da Universidade de Minnesota e uma das criadoras da teoria da rent-seeking. Parauma referncia fundante da teoria da rent-seeking, ver Krueger, The Political Economyof the Rent-Seeking Society, em American Economic Review, june 1974, n. 64, reeditadona coletnea organizada por J. Buchanan, R. D. Tollison e G. Tullock, Toward a theory ofthe rent-seeking society, 1980. Para conhecer aplicaes dessa perspectiva ao exame dos pa-ses subdesenvolvidos, ver: Krueger, Political economy of policy reform in developingcountries, 1993.

5. Trata-se da daquilo que, nos ps-guerra, encontrar-se- nomeado de outra forma: a passa-gem do laissez-faire ao embedded liberalism. A expresso, j famosa, de John G. Ruggie:International regimes: transactions and change embedded liberalism in the postwareconomic order, em International regimes, 1983. O autor voltou ao tema em Embeddedliberalism revisited: institutions and progress in international economic relations, emProgress in postwar international relations, ed. Emmanuel Adler e Beverly Crawford, 1991.

O mais bem-sucedido manual acadmico de nossos tempos, a Introduo anliseeconmica de Paul Samuelson, pode ser considerado a bblia da economia mista, outradenominao celebrizada para caracterizar as sociedades reconstrudas do ps-guerra.Ernest Mandel preferia o termo neocapitalismo: ver Ensayos sobre el neocapitalismo,1969.

6. Os 25 Gloriosos e sua crise podem ser vistos por meio de alguns estudos exemplares:Shonfield, Modern capitalism: the changing balance of public and private power, 1965;Goldthorpe, (Ed.), Order and conflict in contemporary capitalism, 1984; Berger, (Ed.).Organizing interest in Western Europe: pluralism, corporatism and the transformation ofpolitics. 1981. Analogamente, o movimento que se seguiu a essa fase pode ser visto em duasgrandes coletneas: Kitschelt et al. (Ed.). Continuity and change in contemporary capitalism,1999; Hollingsworth & Boyer (Ed.). Contemporary capitalism: the embeddedness ofinstitutions, 1997.

7. Ver, por exemplo, o estudo de J. K. Galbraith sobre O novo Estado industrial, 1984.



8. Estudos conhecidos a esse respeito: Offe, El corporativismo como um sistema deestructuracion global, no poltico, de la sociedade?, em La gestin poltica, ColeccionEdiciones de la Revista de Trabajo, 1992; Offe, Capitalismo desorganizado: transformaescontemporneas do trabalho e da poltica, 1989; Offe, Problemas estruturais do Estado ca-pitalista, 1984. Tomo a liberdade de remeter, ainda, a dois artigos meus: Esfera pblicae interesses privados: nota sobre o Estado, o mercado e as corporaes, em Idias, SoPaulo, v. 5, n. 6, 1999; Estado, mercado e outras instituies reguladoras, em LuaNova, n. 58, 2003.

9. A era da cidadania social, encarnada, ideologicamente, em autores como Richard Titmuse T. H. Marshall.

10. Harold MacMillan, An economic pogramme for conservatives, em The Middle Way,London, 1938, reimpresso em Buck, How conservatives think, 1975.

11. Sobre estes eventos e instituies, o leitor encontrar proveitosa informao e anlise em:Block, Los orgenes del desorden econmico internacional, 1980; Helleiner, States and thereemergence of global finance: from Bretton Woords to the 1990s, 1994; Eichengreen, Aglobalizao do capital: uma histria do Sistema Monetrio Internacional, 2000.

12. Como dissemos, uma sntese dessa viso de Keynes pode ser encontrada no capitulo finalda Teoria geral de 1936. Tambm muito til seu artigo National self-sufficiency, emThe New Statesman and Nation, 1933, reimpresso nos Collected writings of J.M.K., p.233-246.

13. Esse perodo registra crescimento sem precedentes do comrcio internacional considera-do como proporo da produo total: ele passa dos 8% da produo mundial, na vspe-ra da Primeira Guerra, para algo perto de 20%, no final do sculo XX.

14. (...) while domestically based North American Industries were finding it relatively hardto take full advantage of the growing Western European market due to tacit U.S. approvalof a measure of European protectionism, the internationally-oriented corporations werethriving. For if there were restrictions on U.S. goods entering Western Europe, there werealmost none on U.S. capital. U.S. private investment in Western Europe grew from $1.7billion in 1950 to $16.2 billion in 1966 and $30.7 billion in 1972. Meanwhilelongterm portfolio investments (i. e., stocks and bonds) of U.S. investors in WesternEurope went from $1.3 billion to $4.5 billion to $5.9 billion, and short term investmentfrom $0.4 billion to $2.6 billion to $5.3 billion, Frieden, Jeff The TrilateralComission: economcis and politics in the 1970s, em Sklar, Trilateralism: the TrilateralCommission and elite planning for world management, 1980.

15. Frieden, The Trilateral Comission: economcis and politics in the 1970s, em Sklar,Trilateralism: the Trilateral Commission and elite planning for world management, 1980,p. 62.

16. Essas observaes de Gilpin, no livro de 1987, reproduzem, quase que literalmente, aque-las registradas por Harry Magdoff em 1969, no seu A era do imperialismo: a economia dapoltica externa dos Estados Unidos, 1978, p. 62 e 64.

17. Gilpin registra, por exemplo, que, j no final dos anos de 1970, o comrcio intrafirmaera responsvel por cerca de 60% das importaes norte-americanas; p. 281.

18. H estudos pioneiros sobre as transnacionais. conhecido o livro de Richard Barnet eRonald Muller: Global Reach the power of the multinational corporations, 1974. Sotambm conhecidas as pesquisas de Raimond Vernon, como Sovereignty at Bay themultinational spread of U.S. enterprises, 1971. Em outro tipo de enfoque, voltado mais



para esse ngulo que conecta o comrcio internacional com a organizao industrial basea-da na integrao vertical, ver as indicaes de Paul Krugman e Maurice Obstfeld Econo-mia internacional teoria e poltica, 2001, cap. 7.

19. O mercado de eurodlares, que se transforma em algo relevante j nos anos de 1960, um riocom vrios afluentes formadores. Esses valores associados s transnacionais so um deles. Ou-tro o montante de recursos que o bloco sovitico precisava manter em bancos do Ocidente,com denominao em dlares, mas no em bancos dos EUA. Um terceiro da o termopetrodlares o estrondoso resultado financeiro das companhias e dos pases do petrleo.

20. Frieden, The Trilateral Comission: economcis and politics in the 1970s, em Sklar,Trilateralism: the Trilateral Commission and elite planning for world management, 1980.

21. Indicadores das finanas globais. 1. volume de negcios em moedas estrangeiras (cmbio):US$ 15 bilhes/dia em 1973 para US$ 1.490 bilhes em 1998 (Gilpin, 2000, p. 261).2. Total dos movimentos em mercados de moedas internacionais: faz girar em um ms oproduto bruto anual total do mundo. 3. Dados do FMI: total de depsitos bancrios pos-sudos por no-residentes: US$ 20 bilhes em 1964, quase US$ 10 trilhes em 2001.4.Titulos, securities US$ 1 bilho em 1960 para US$ 460 bilhes em 1995 e US$ 1.246bilhes em 2000.

22. Os cones de Titmuss e T. H. Marshall do lugar ao discurso ultraconservador de CharlesMurray (Losing ground: American social policy, 1950-1980, 1984) e Nathan Glazer, (Thelimits of social policy, 1988).

23. (...) with the end of the Cold War and the stability inherent in the superpower rivalry, themisseiness of world and domestic affairs has led to pervasive uncertainties (p. 71). Rosenau,Governance in a new global order, em Held & McGrew, Governing globalitzation: power,authority and global governance, 2003.

24. Strange, Mad money: when markets outgrow governments, 1998, p. 91.

25. Dani Rodrick, Has globalization gone too far?, march 1997, p. 26.

26. Streeten, Free and managed trade, em Suzanne Berger and Ronald Dore, Nationaldiversity and global capitalism. 1996.

27. Dani Rodrick, 1997.

28. Robert Gilpin, The challenge of global capitalism, 2000, p. 3-4.

29. Cf. Magdoff, A era do imperialismo a economia da poltica externa dos Estados Unidos,1978 o livro de 1969. Ver tambm o artigo 0 impacto da poltica externa americanasobre os pases subdesenvolvidos publicado em maro de 1971 pela Monthly Review ereimpresso no livro Imperialismo da era colonial ao presente, 1979.

30. The roots of american foreign policy: an analyse of power and purpose, 1969, p. 55.

31. Reflexes sobre as causas da misria humana e sobre certos propsitos para elimin-las, 1974, p. 114.

32. Ver a nova introduo (2001) de Benjamin Barber para a seu Jihad vs McWorld...

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