Governança Pública Novo Modelo Regulatorio

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Governança Pública Novo Modelo Regulatorio

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  • RAP Rio de Janeiro 40(3):479-99, Maio/Jun. 2006

    D O C U M E N T O

    Governana pblica: novo modelo regulatrio para as relaes entre Estado, mercado e sociedade?*

    Leo Kissler**Francisco G. Heidemann***

    1. Introduo

    Aps uma dcada de modernizao do setor pblico na Alemanha, hora de se faz-er um balano sobre a experincia. E constata-se que as administraes pblicas se tor-naram mais empresariais, menos onerosas e, em geral, mais eficientes; raramente,porm, mais simpticas aos cidados. Em outras palavras, as fronteiras entre osrgos pblicos e os cidados, entre os setores pblico e privado de fato receberamnovos contornos, com base na privatizao e na terceirizao; mas as novas bases nose revelaram favorveis aos cidados.

    A modernizao do Estado que ocorreu nos ltimos 10 anos foi, principal-mente, uma reforma interna inspirada na administrao pblica gerencial (new pub-lic management). Pautando-se por este modelo ideolgico, o Estado voltado para omercado e para a gesto na prtica provocou sobretudo uma reduo dos postos detrabalho na administrao pblica.

    * Texto-base de uma palestra proferida em out. 2004, em Balnerio Cambori, para os alunos do Cursode Administrao de Servios Pblicos da Esag, e, em Florianpolis, para pesquisadores do Centro deFilosofia e Cincias Humanas da UFSC. Traduo do original alemo: Elizabeth Lemcke. Contribuies traduo: Alessandro Pinzani (UFSC) e Mrio L. Rollof (Esag). Reviso tcnica (lingstica): Ulf G.Baranow, Decigi/UFPR. Apoio: Sociedade Alem para a Pesquisa (DFG) e Esag/Udesc.** Professor of sociology Philipps-University Marburg. Endereo: Ketzerbach, 11 35037, Marburg,Germany. E-mail: kissler@staff.uni-marburg.de.*** Professor do Curso de Graduao em Administrao e Servios Pblicos e pesquisador e subcoorde-nador do Mestrado Profissional em Administrao Esag/Udesc. Endereo: Rua das Manjubas, 446 Jurer CEP 88053-422, Florianpolis, SC, Brasil. E-mail: heidex@udesc.br.

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    Deve-se s condies insatisfatrias da modernizao praticada at agora osurgimento e atratividade de um novo modelo: a governana pblica (public gover-nance). At que ponto trata-se de um novo conceito para regular as relaes de trocaentre os setores pblico e privado, entre Estado, mercado e sociedade? particularm-ente desafiador responder em termos cientficos a essa pergunta. O entendimento quese tem sobre governana pblica no muito claro; Max Weber diria tratar-se de umconceito sociologicamente amorfo. No existe um conceito nico de governanapblica, mas antes uma srie de diferentes pontos de partida para uma nova estrutur-ao das relaes entre o Estado e suas instituies nos nveis federal, estadual e mu-nicipal, por um lado, e as organizaes privadas, com e sem fins lucrativos, bem comoos atores da sociedade civil (coletivos e individuais), por outro. Pairam dvidas no so-mente sobre as bases de cooperao entre esses atores, mas tambm sobre seus resulta-dos. Diante disso, o campo incerto da governana pblica ser abordado a partir de trsperguntas, que serviro tambm para estruturar a exposio.

    t O que significa governana pblica, qual a imagem de Estado contida nesseconceito e quais so seus objetivos implcitos? Faz-se aqui um esclarecimentoterico-conceitual (primeira parte).

    t Como se traduz governana pblica, na prtica? Existem critrios testados na prti-ca que servem para verificar se a governana pblica obteve sucesso ou se fracas-sou? Essa pergunta ser respondida a partir de um exemplo prtico extrado dapoltica de emprego e mercado de trabalho no mbito municipal. Para isso, serousados os resultados de uma pesquisa de avaliao realizada nos anos 2000-02, emdois grandes centros urbanos da Alemanha.

    t E, finalmente, que conseqncias e efeitos colaterais apresenta a nova estrutur-ao de relaes entre Estado e sociedade em decorrncia da governana pbli-ca? Trata-se de um prognstico e de uma tomada de posio para a indagaofinal: at que ponto a governana pblica ser adequada para servir como novomodelo regulatrio de Estado e sociedade?

    As duas ltimas perguntas sero tratadas na segunda parte.

    2. Governana pblica: conceituao

    Antes de tudo, o conhecimento do problema decisivo para a fundamentao teri-ca da governana pblica, para a avaliao da prtica vigente e, sobretudo, para umaprojeo de sua capacidade de solucionar problemas. Por essa razo, a exposio

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    ser iniciada invocando-se um pouco de histria recente: nos ltimos 10 anos, amodernizao do setor pblico alemo no foi um fim em si mesma. Ela continha apromessa de oferecer respostas consistentes para trs perguntas centrais, que eram:

    t de que modo podem ser conduzidas politicamente as sociedades desenvolvidas,diante dos imperativos de uma economia internacionalizada (globalizao e eu-ropeizao)? Essa pergunta trata da governabilidade de sociedades complexas,funcionalmente diferenciadas;

    t de que forma pode-se superar a crise oramentria das organizaes pblicas, di-ante das crescentes presses dos custos sobre os sistemas de seguridade social e doselevados custos associados unificao alem? Essa pergunta refere-se ca-pacidade de financiamento do moderno Estado social;

    t e, finalmente, como possvel dar conta dos valores emergentes nas sociedadesmodernas e das novas expectativas dos cidados por um Estado eficiente, a partirdas novas possibilidades de participao e engajamento dos cidados? Essaquesto diz respeito legitimidade da ao estatal.

    A atratividade da governana pblica reside na expectativa de que ela venha aoferecer respostas conceituais cientificamente fundamentadas para essas perguntas.Ver-se- at que ponto essa expectativa se sustenta.

    O que governana pblica?

    No debate atual sobre a continuidade da modernizao do setor pblico alemo, a gov-ernana tornou-se um conceito-chave, que todos utilizam sem saber exatamente o que. Seu significado original continha um entendimento associado ao debate poltico-de-senvolvimentista, no qual o termo era usado para referir-se a polticas de desenvolvi-mento que se orientavam por determinados pressupostos sobre elementos estruturais como gesto, responsabilidades, transparncia e legalidade do setor pblico con-siderados necessrios ao desenvolvimento de todas as sociedades (pelo menos de acor-do com os modelos idealizados por organizaes internacionais como a Organizaodas Naes Unidas [ONU] ou a Organization for European Cooperation and Develop-ment [OECD]).

    No presente contexto temtico, prope-se entender governana como

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    uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como ob-jeto a ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartil-hada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluoinovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um de-senvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.

    (Lffer, 2001:212)

    Contribuies significativas para a definio de governana tambm vieram depesquisas regionais: Governance, in a first instance, can be simply understood asthe structures and the ways in which city regions are managed, in an administra-tive, legal, public, private, local, national and European sense (Ache, 2000:444).Os atores locais e regionais desenvolvem ao conjunta movidos pela expectativa deque conseguem avaliar melhor os problemas de sua regio do que os atores naciona-is ou supra-estaduais. As expectativas polticas e sociais geradas pela cooperao en-tre os agentes regionais so significativamente elevadas, por exemplo, no campo domercado de trabalho e das polticas de emprego, desenvolvimento municipal, com-bate pobreza etc.

    Sob a tica da cincia poltica, a governana pblica est associada a umamudana na gesto poltica. Trata-se de uma tendncia para se recorrer cada vez mais autogesto nos campos social, econmico e poltico, e a uma nova composio de for-mas de gesto da decorrentes. Paralelamente hierarquia e ao mercado, com suas for-mas de gesto base de poder e dinheiro, ao novo modelo somam-se a negociao, acomunicao e a confiana. Aqui a governana entendida como uma alternativa paraa gesto baseada na hierarquia. Em relao esfera local, ela significa que as cidadesfortalecem cada vez mais a cooperao com os cidados, as empresas e as entidadessem fins lucrativos na conduo de suas aes. A cooperao engloba tanto o trabalhoconjunto de atores pblicos, comunitrios e privados, quanto tambm novas formas detransferncia de servios para grupos privados e comunitrios. A governana local,como configurao regional da governana pblica, , assim, uma forma autnoma(self-organizing) de coordenao e cooperao, por meio de redes interorganizaciona-is, que podem ser formadas por representantes de organizaes polticas e administrati-vas, associaes, empresas e sociedades civis, com ou sem a participao estatal(Jann, 2003:449).

    O teor normativo do conceito marcante na discusso sobre governanapblica na Alemanha. Alm da anlise das estruturas e dos processos de gover-nana, busca-se resposta para a questo dos seus objetivos maiores. Assim, por ex-emplo, define-se a governana local como uma ao conjunta via rede de todos os

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    stakeholders (grupos de cidados, administrao, prefeituras, associaes tradicio-nais, clubes, empresas), em prol do bem da coletividade (Damkowski e Rsener,2003:73, grifo noss