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GRUPO II – CLASSE I – Primeira Câmara
TC 029.023/2016-5
Natureza: I - Recurso de reconsideração (Prestação
de Contas)
Entidade: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas do Rio Grande do Sul (Sebrae-RS) e
Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas –
Departamento Nacional (Sebrae/DN)
Exercício: 2015
Recorrentes: Sebrae/DN (42.136.390/0001-71) e
Sebrae/RS (87.112.736/0001-30)
Representação legal: Leonardo Lamachia
(47477/OAB-RS) e outros, representando Serviço de
Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio
Grande do Sul; Larissa Moreira Costa (16.745/OAB-
DF) e outros, representando Serviço de Apoio às
Micro e Pequenas Empresas – Departamento
Nacional.
SUMÁRIO: RECURSOS DE
RECONSIDERAÇÃO. SEBRAE/DN E
SEBRAE/RS. EXIGIBILIDADE DO PARECER
DA UNIDADE DE AUDITORIA INTERNA
COMO PEÇA DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
ANUAL. CONTAS JULGADAS REGULARES
COM RESSALVAS. MATÉRIA JÁ APRECIADA
EM SEDE RECURSAL EM CASOS IDÊNTICOS.
FALTA DE LEGITIMIDADE PARA RECORRER
QUANTO A ALGUNS ITENS DO ACORDÃO.
NO MÉRITO, ARGUMENTOS INSUFICIENTES
PARA ALTERAR A DELIBERAÇÃO
RECORRIDA. CONHECIMENTO PARCIAL E
NEGATIVA DE PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo
até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto como
relatório, com os ajustes necessários, a instrução do auditor da Secretaria de Recursos
(peça 45), que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade (peças 46-47):
“INTRODUÇÃO
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Cuida-se de recursos de reconsideração em processo de prestação de contas
ordinárias do exercício de 2015 do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul e do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas - Departamento Nacional (peças 30 e 32), buscando impugnar o
Acórdão 10.322/2017-TCU-1a Câmara (peça 18), por meio do qual se julgaram
as contas regulares com ressalvas, com expedição de determinação (item 9.6 do
Acordão) e recomendações (item 9.7 do Acórdão).
2. Eis o extrato da decisão recorrida (Acórdão 10.322/2017-TCU-1a Câmara -
peça 18):
‘9.1. julgar regulares com ressalva as contas de Derly Cunha Fialho, diretor
superintendente do Sebrae/RS, em virtude da ausência do parecer da unidade de
auditoria interna sobre as contas da entidade, em descumprimento ao art. 6º, I, da DN TCU 146/2015, e em razão das constatações 3.1.1.2 e 4.1.1.1 do relatório de
auditoria de gestão, dando-lhe quitação;
9.2. julgar regulares com ressalva as contas do Srs. Carlos Alberto Schütz e Ayrton
Pinto Ramos, diretor de administração e finanças e diretor técnico, respectivamente, do Sebrae/RS, em razão das constatações 3.1.1.2 e 4.1.1.1 do
relatório de auditoria de gestão, dando-lhes quitação;
9.3. julgar regulares com ressalva as contas de Luiz Gonzaga Veras Mota, Pery Francisco Sperotto Coelho, Vanderlei Barbiero, José Paulo Dornelles Cairoli,
César Rangel Codorniz, Gilmar Tietbohl Rodrigues, Marcelo de Carvalho Lopes,
Luis Felipe Maldaner, André Vanoni de Godoy, Abílio Afonso Baeta Neves, Marco Antonio Baldo, Vitor Augusto Koch, Zildo de Marchi, Ricardo Russowsky,
Olmiro Cavazzola, Susana Maria Kakuta, Tarcisio Hubner, Fabio Muller, Marco
Aurelio Vieira Paradeda, André Silva Spínola, José Claudio Silva dos Santos,
Gilberto Machado de Pinho, Alexandre Bittencourt de Carli, Heitor José Müller, Irany de Oliveira Sant Anna Junior, Edson Bundchen, Fábio de Oliveira Branco,
Luiz Carlos Bohn, Rubem Danilo Pickrodt, Nadya Pesce da Silveira, Elimar
Drehmer, Carlos Rivaci Sperotto, Valmir Antonio Susin e Fernando Luis Palaoro, em virtude da ausência do parecer da unidade de auditoria interna sobre as contas
da entidade, em descumprimento ao art. 6º, I, da DN TCU 146/2015, dando‑lhes
quitação;
9.4. excluir do rol de responsáveis os membros do conselho fiscal da entidade, Srs.
Pedro Aimar Ribeiro de Lacerda, José Benedicto Ledur, Jorge Claudimir Prestes
Lopes, Ivanir Gasparin, Sérvulo Luiz Zardin, Gilberto Brocco, Carlomagno Goebel
e Carlos Adriano Garcia;
9.5. julgar regulares as contas de Alucir Biasi, Léo José Borges Hainzenreder e
Marco Antônio Kappel Ribeiro, dando-lhes quitação plena;
9.6. determinar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul (Sebrae/RS) que, doravante, apresente a este Tribunal todas as peças
exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuserem sobre os processos de
prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria
interna sobre a gestão da entidade;
9.7. recomendar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio
Grande do Sul (Sebrae/RS), caso ainda não tenha feito, que :
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9.7.1. desenvolva programa de monitoramento da qualidade do trabalho da
auditoria interna;
9.7.2. normatize a atividade de auditoria interna pelo menos quanto aos seguintes
aspectos:
9.7.2.1. autoridade do órgão/unidade de controle interno na organização, incluindo:
9.7.2.1.1. autorização para acesso irrestrito a registros, pessoal, informações e
propriedades físicas relevantes para executar suas auditorias;
9.7.2.1.2. obrigatoriedade de os departamentos da organização apresentarem as
informações solicitadas pelo órgão/unidade de controle interno, de forma tempestiva e completa;
9.7.2.1.3. possibilidade de se obter apoio necessário dos servidores das unidades
submetidas à auditoria e de assistência de especialistas e profissionais, de dentro e de fora da organização, quando considerado necessário;
9.7.2.2. âmbito de atuação das atividades de auditoria interna, inclusive quanto à
realização de trabalhos de avaliação de sistemas de controles internos;
9.7.2.3. natureza de eventuais trabalhos de consultoria interna que a unidade de controle interno preste à organização;
9.7.2.4. participação dos auditores internos em atividades que possam caracterizar
cogestão e por isso prejudiquem a independência dos trabalhos de auditoria;
9.7.2.5. estabelecimento de regras de objetividade e confidencialidade exigidas dos
auditores internos no desempenho de suas funções;
9.7.3. discipline a participação dos auditores da unidade de controle interno em atividades próprias e típicas de gestores;
9.7.4. reposicione hierarquicamente sua unidade de auditoria interna para esta seja
diretamente subordinada ao Conselho Deliberativo Estadual;
9.8. dar ciência ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul (Sebrae/RS) de que:
9.8.1. a inclusão dos nomes dos membros do conselho fiscal da entidade no rol de
responsáveis constitui afronta ao art. 10, III, da Instrução Normativa TCU 63/2010;
9.8.2. a ausência de identificação dos atos formais de nomeação, designação ou
exoneração dos responsáveis no rol de responsáveis contraria o art. 11 da Instrução
Normativa TCU 63/2010;
9.8.3. a falta de aprovação pelo Conselho Deliberativo Estadual das gratificações
aos gerentes e diretores do Sebrae/RS contraria o art. 16, XVII, do estatuto social
da entidade;
9.9. dar ciência à unidade nacional do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) acerca da necessidade de orientação de suas regionais quanto à
obrigatoriedade de apresentação de todas as peças exigidas pela decisão normativa
desta Corte que dispuserem sobre os processos de prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade;
9.10. dar ciência desta deliberação ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas
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Empresas do Rio Grande do Sul, à unidade nacional do Sebrae e à Controladoria-
Regional da União no Rio Grande do Sul;
9.11. encerrar o processo e arquivar os autos.’
HISTÓRICO
3. Nas contas anuais da entidade do exercício de 2015, no que concerne aos recursos apresentados, o Tribunal de Contas da União constatou a ausência do
parecer da unidade de auditoria interna no processo constituído (peça 3), afirmando
a necessidade daquela manifestação para constituição do processo de contas e
determinando a apresentação do documento nas prestações de contas subsequentes (item 9.6 do Acórdão).
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
4. O despacho de admissibilidade dos recursos exarado pelo e. Relator Min. Bruno Dantas Nascimento (peça 37) segue as conclusões lançadas pela Serur nas peças 34
e 35, dando pela admissibilidade in totem dos recursos para apreciação dos itens
9.6, 9.7, 9.8 e 9.9 da decisão.
5. Com a devida vênia, não há o requisito recursal da sucumbência no recurso aviado pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul
quanto ao item 9.7 do Acórdão pois a expedição de recomendações
(reposicionamento hierárquico da unidade de auditoria) por parte do TCU não gera qualquer sucumbência aos seus jurisdicionados, ante seu caráter não impositivo,
como já decidiu esta Corte de Contas (Acórdãos 2.895/2009-Plenário, 2.112/2005-
1ª Câmara e 1.103/2008-2ª Câmara).
6. As recomendações não têm o caráter de julgamento propriamente dito, suscetível
a atingir interesses jurídicos. Não se pode dizer, pois, que quanto a elas tenha
havido a sucumbência do interessado, viabilizadora da interposição de recurso. É
por essa mesma razão que o STF não conhece de Mandado de Segurança impetrado contra recomendações do TCU, conforme entendimento expresso pelo
Ministro Sidney Sanches no MS 21.715:
‘Ora, quanto a simples diligências determinadas, ou meras recomendações feitas, pelo Tribunal de Contas da União, sem caráter de julgamento propriamente dito, ou
de determinação, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não tem admitido
sua competência originária, para julgar Mandado de Segurança que impugne tais deliberações.’
7. Com as devidas vênias, entende-se que a interpretação contida na instrução de
admissibilidade e adotada pelo e. Relator não é a mais adequada, pois afirma a
existência de uma ‘intenção’ de expedir determinação travestida de recomendação, interpretação inconsistente com a expressão literal da decisão:
‘Ocorre, no entanto, que, pela leitura da recomendação/ciência dos itens 9.7 e 9.8, e
seus subitens, fica constatado que em verdade buscou-se prolatar uma determinação ao jurisdicionado, um comando a ser cumprido, o que atinge a esfera
subjetiva do recorrente. Isso porque é possível que a inobservância das boas
práticas (item 9.7) ou a recorrência das falhas (item 9.8) impactem o julgamento
das contas ordinárias do Sebrae/SP posteriores ao exercício de 2015.’
(Instrução de admissibilidade, peça 33, p. 3)
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8. Ora, não é possível se fazer uma intepretação contrária a expressão literal do
subitem 9.7, que erigiu a técnica decisional de recomendação, embora houvesse liberdade para escolher técnica decisional distinta (determinação):
‘9.7. recomendar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio
Grande do Sul (Sebrae/RS), caso ainda não tenha feito, que:
(…)’
9. A interpretação apresentada no despacho de admissibilidade é temerária, pois
pressupõe um suposto erro de julgamento: se a Corte deliberou por expedir
recomendação, não se pode compreender que outra intenção havia. Se se trata de erro de julgamento, a providência correta que poderia ser adotada seria a correção
de ofício do erro material (Súmula 145 do TCU), para, com a retificação do termo
para ‘determinação’, surgir a sucumbência recursal.
10. Não há de se adotar o mesmo raciocínio para o comando contido no item 9.8 do
Acórdão com a técnica de julgamento de ciência (art. 4o da Portaria Segecex
13/2011), uma vez que existe o interesse recursal na impugnação da ciência
fundamentada em determinação ao ente local (item 9.6).
11. Assim, manifesta-se concordância parcial com o despacho de admissibilidade,
rejeitando o conhecimento do recurso quanto ao item 9.7 e subitens do Acórdão.
EXAME DE MÉRITO
12. Delimitação
13. São os pontos recursais comuns quanto a exigibilidade do parecer da unidade
de auditoria interna: a) existência de contradição entre a Decisão Normativa 146/2015 (art. 13, III) e a Instrução Normativa 63/2010 (art. 6o, I); b) ausência de
previsão legal sobre obrigatoriedade de parecer da unidade de auditoria interna no
processo de prestação de contas, segundo a nova redação do art. 15 do
Decreto 3.591/2000; c) manifestação da Diretoria de Normas e Gestão de Contas do Tribunal de Contas da União pela desnecessidade de emissão de parecer da
unidade de auditoria interna; d) alteração do art. 15 do Decreto 3.591/2000 pelo
Decreto 4.440/2002 que afastou a exigência de emissão de parecer pelas unidades de auditorias internas e dispensou a constituição de unidades de auditoria interna;
e) ausência de previsão no Regulamento do SEBRAE quanto a exigência de
parecer da unidade de auditoria interna, remanescendo apenas a competência do Conselho Fiscal da entidade; f) inexistência da obrigação segundo o julgado no
Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara, bastando apenas o parecer de colegiado
previsto no regulamento interno (conselho fiscal), em consonância com o art. 13,
III da IN 63/2010.
14. O ponto recursal relacionado ao item 9.7, caso a Corte entenda pela
admissibilidade do recurso, se relaciona ao reposicionamento da unidade de
controle interno, uma vez que a adoção de auditorias externas e a notificação ao Conselho Deliberativo afastariam a existência de prejuízos ao trabalho da auditoria
interna, entendendo que a recomendação estaria interferindo sobre os atos de
gestão da entidade.
15. Quanto item 9.8 do Acórdão, relativamente a aprovação das gratificações pelo Conselho Deliberativo Estadual, entende que o reajuste do pagamento de
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gratificações não estaria açambarcado no art. 16, XVII do Estatuto Social,
alcançando gerentes e assessores, sem alteração dos percentuais dos diretores. Assevera a legalidade do pagamento indicado segundo a CLT e a jurisprudência
das Cortes Trabalhistas, validando o reajuste realizado em 2012. Por fim, entende
que a aprovação do orçamento da entidade englobaria a folha de salários e seus reflexos.
16. Da natureza dos serviços sociais autônomos, da obrigação de prestação de
contas e das obrigações assessórias em relação ao sistema de controle interno
no processo de prestação de contas
17. De início, cumpre destacar que a questão da obrigatoriedade da apresentação do
parecer da unidade de auditoria interna foi julgada, em momento recente, no
Acórdão 14.191/2018-TCU-1a Câmara (Processo TC-029.998/2016-6), ocasião
em que a Corte afirmou, de forma paradigmática, a obrigatoriedade de
apresentação do relatório e parecer de auditoria interna, nos termos dos normativos
do TCU (IN/TCU 63/2010 e DN/TCU 146/2015), consolidando a jurisprudência da
Corte.
18. Em análise, a natureza dos serviços sociais autônomos que, por um lado, se
constituem como entidades privadas desempenhando serviços não exclusivos do
Estado de forma colaborativa, e, por outro lado, recebem recursos públicos e se sujeitam à fiscalização estatal, particularmente ao dever de prestar contas previsto
na Constituição Federal.
19. Do ponto de vista doutrinal, essa tensão entre os dois polos é descrita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em seu manual de Direito Administrativo:
‘Essas entidades não prestam serviços público delegado pelo Estado, mas atividade
privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado); exatamente por
isso, são incentivadas pelo Poder Público. A atuação estatal, no caso, é de fomento e não de prestação de serviços público. Por outras palavras, a participação do
Estado, no ato de criação, se deu para incentivar a iniciativa privada, mediante
subvenção garantida por meio da instituição compulsória de contribuições parafiscais destinadas especificamente a essa finalidade. Não se trata de atividade
que incumbisse ao Estado, como serviço público, e que ele transferisse para outra
pessoa jurídica, por meio do instrumento da descentralização. Trata-se, isto sim, de atividade privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e
subvencionar.
Talvez por isso essas entidades não sejam consideradas integrantes da
Administração Indireta. No entanto, pelo fato de administrarem verbas decorrentes de contribuições parafiscais e gozarem de uma série de privilégios próprios dos
entes públicos, estão sujeitas a normas semelhantes às da Administração Pública,
sob vários aspectos, em especial no que diz respeito à observância dos princípios da licitação, à exigência de processo seletivo para contratação de pessoal, à
prestação de contas, à equiparação dos seus empregados aos servidores públicos
para fins criminais (art. 327 do Código Penal) e para fins de improbidade
administrativa (Lei 8.429, de 2-6-92).’
(Di Pietro, Maria Sylvia Zanella; Direito Administrativo; 23a ed.; p. 493)
20. Focando no dever de prestar contas, o fato das entidades arrecadarem recursos
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públicos (contribuições parafiscais: art. 8º, § 3o da Lei 8.029/90, no caso particular
do SEBRAE) impõe o dever de fiscalização estatal, conforme destacado no julgamento paradigmático do RE 789.874/DF, pelo Supremo Tribunal Federal:
‘‘Sem embargo de sua natureza jurídica e da sua autonomia administrativa, todas
essas entidades se submetem à fiscalização do Tribunal de Contas da União, sujeição que decorre do art. 183 do Decreto-lei 200/67 e do art. 70 da Constituição
Federal de 1988.’
Dispõe, com efeito, o artigo 183 do Decreto-lei 200/67:
‘Art. 183. As entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de
interesse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e
condições estabelecidas na legislação pertinente a cada uma.’
Dispõe, por sua vez, o artigo 70 da Constituição:
‘Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.
(….)’
9. Cumpre enfatizar, finalmente, que a não obrigatoriedade de submissão das
entidades do Sistema ‘S’ aos ditames do art. 37, notadamente ao seu inciso II, da
Constituição, não exime essas entidades de manter um padrão de objetividade e eficiência na contratação e nos gastos com seu pessoal. Essa exigência constitui
requisito de legitimidade da aplicação dos recursos que arrecadam para a
manutenção de sua finalidade social. Justamente em virtude disso, cumpre ao
Tribunal de Contas da União, no exercício da sua atividade fiscalizatória,
exercer controle sobre a manutenção desse padrão de legitimidade,
determinando, se for o caso, as providências necessárias para coibir eventuais
distorções ou irregularidades.’
21. Ademais, além da submissão ao controle externo exercido pelo Tribunal de
Contas da União, os serviços sociais autônomos também se submetem à auditoria
externa realizada pela Controladoria da União (órgão sucessor da Inspetoria Geral de Finanças), em obediência ao Decreto-Lei 722/1969, verbis:
‘Art. 1º Sem prejuízo do disposto no artigo 183 do Decreto-lei 200, de 25 de
fevereiro de 1967, as entidades ou organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que se utilizem de contribuições para fins sociais
(Decreto-lei 27, de 14 de novembro de 1966) ou recebam transferências do
Orçamento da União, estarão sujeitas também a auditoria externa a cargo da
Inspetoria Geral de Finanças do Ministério em cuja área de competência se enquadrarem.
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Parágrafo único. Se a entidade ou organização dispuser de renda própria de outra
natureza, a auditoria se limitará ao emprêgo daquelas contribuições e transferências.
Art. 2º Nos casos de irregularidades apuradas, se o responsável, devidamente
notificado, deixar de atender às exigências formuladas pela Inspetoria Geral de Finanças, o Ministro de Estado determinará a suspensão dos repasses destinados às
referidas entidades ou organizações, ou a retenção da receita na fonte
arrecadadora.’
22. Em sendo indiscutível a submissão dos serviços sociais autônomos à fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas da União, a prestação de contas se
perfaz com a apresentação dos demonstrativos especificados em ato normativo,
que, no caso, corresponderia as decisões normativas e instruções normativas que regem a apresentação do relatório de gestão:
Regimento Interno
‘Art. 194. Os processos de tomada ou prestação de contas ordinárias conterão os
elementos e demonstrativos especificados em ato normativo, que evidenciem a boa e regular aplicação dos recursos públicos e, ainda, a observância aos dispositivos
legais e regulamentares aplicáveis.’
23. Aponte-se o fato de que a entidade possui órgão de controle interno,
conforme descrito no Relatório de Gestão, tornando irrelevante, ao menos no
caso concreto, a discussão sobre eventual obrigatoriedade da instituição do controle
interno no órgão, nos termos do Acórdão 5.853/2012-2a Câmara-TCU (Rel. Min. Valmir Campelo) e 699/2016-TCU-Plenário (Rel. Min. Weder de Oliveira):
‘A unidade de auditoria interna do Sebrae/RS está diretamente vinculada, na
estrutura organizacional, ao Diretor Superintendente conforme cronograma
aprovado. Realiza reportes para os Conselhos Deliberativo Estadual e Conselho Fiscal, atuando conforme as demandas e participando das reuniões de trabalho
durante cada exercício.’ (peça 1, p. 149)
24. Assim, a discussão quanto a alteração promovida no art. 15 do Decreto 3.591/2000 (Decreto 4.440/2002), quanto a obrigatoriedade ou não da
instituição do controle interno, é despicienda, uma vez que o controle interno já foi
instaurado segundo a estrutura organizacional prevista no Regimento Interno e, portando, deve se interpretar as normas de prestação de contas segundo a evidência
inconteste da existência do órgão de controle interno na entidade.
25. Em existindo o controle interno no âmbito organizacional, existe a
obrigatoriedade de apresentação do relatório e do parecer do dirigente da unidade, com conteúdo mínimo fixado em lei: ‘irregularidade ou ilegalidade constatada’ e
‘medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas’ (art. 9o, III da Lei 8.443/92).
26. É nesse sentido que deve ser interpretado o art. 13, III da IN 63/2010 do Tribunal de Contas da União: em havendo a previsão no ato constitutivo da
entidade, é necessária a manifestação do órgão de controle interno, particularmente
quanto às irregularidades e às medidas corretivas adotadas.
27. No mesmo sentido, é a previsão do art. 6o, I da Decisão Normativa 146/2015 do TCU acerca do relatório e parecer da unidade de auditoria interna ‘quando houver
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na estrutura do órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora’, tendo
sido replicada a redação na decisão normativa subsequente que trata da apresentação do relatório de gestão (Decisão Normativa 154/2016: art. 8o, I),
ratificando a necessidade dos relatórios indicados.
28. Das alegações de contradições entre a Decisão Normativa 146/2015 e a
Instrução Normativa 63/2010
29. Alegam os recorrentes a ocorrência de contradição entre o disposto no art. 13,
III, da Decisão Normativa 146/2015 e o art. 6o, I da Instrução Normativa 63/2010,
entendendo que a instrução normativa teria prioridade na aplicação como norma de natureza geral.
Análise
30. A disposição expressa da Decisão Normativa 146/2015 impõe o dever de apresentação dos documentos relativos ao controle interno, quanto existe a
estrutura na unidade prestadora de contas. No caso, a antinomia aparente se
resolveria pelo princípio de sucessão temporal (lex posterior derogat anterior),
especialmente se considerando que não há hierarquia normativa entre a decisão
normativa e a instrução normativa, sendo ambas expressões do mesmo poder
normativo previsto no art. 3o da Lei 8.443/92, exercido pelo órgão máximo da
Corte (Plenário; art. 67, I e III do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União).
31. Assim, há que se prestigiar a interpretação sistemática das normas expedidas
pelo Tribunal nos termos da decisão mais recente sobre o tema (Acórdão 14.191/2018-TCU-1
a Câmara, Rel. Min. Vital do Rego), dando pela
exigência do parecer da unidade de controle interno como elemento constitutivo
das contas prestadas pela entidade, verbis:
‘18. Para efeito do presente processo, essas normas foram fixadas pela Instrução Normativa-TCU 63/2010 (IN/TCU), cabendo destacar os arts. 4º e 13, inciso III, in
verbis:
‘Art. 4º O Tribunal definirá anualmente, em decisão normativa, as unidades jurisdicionadas cujos responsáveis terão processos de contas ordinárias constituídos
para julgamento, assim como os conteúdos e a forma das peças que os comporão e
os prazos de apresentação.’
‘Art. 13. Os autos iniciais dos processos de contas serão constituídos das peças a
seguir relacionadas:
(…)
III. relatórios e pareceres de órgãos, entidades ou instâncias que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gestão dos responsáveis pela unidade
jurisdicionada, consoante previsão em lei ou em seus atos constitutivos, observados
os formatos e os conteúdos definidos na decisão normativa de que trata o art. 4º deste normativo;’ (destaquei)
19. No esteio da IN/TCU 63/2010, esta Corte de Contas editou a Decisão
Normativa-TCU 146/2015 (DN/TCU), que prescreve em seus arts. 1º e 6º, incisos I
e II, os seguintes comandos:
‘Art. 1º As disposições desta decisão normativa aplicam-se à elaboração dos
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relatórios de gestão e informações suplementares das contas do exercício de 2015,
que serão apresentados em 2016 pelos dirigentes das unidades relacionadas no Anexo I.’
‘Art. 6º As informações suplementares referidas no caput do art. 1º compreendem
relatórios, pareceres e pronunciamentos de instâncias de supervisão e controle da atuação da unidade prestadora e informações adicionais requisitadas pelo Tribunal
para auxiliar a análise da gestão, classificando-se em:
I. relatório e parecer da unidade de auditoria interna, quando houver na estrutura do
órgão ou entidade em que se insere a unidade prestadora.
II. parecer de colegiado que, por força de lei, regulamento ou regimento interno,
esteja obrigado a se pronunciar sobre as contas da unidade prestadora.’ (destaquei)
20. Assim, consoante destacado pelo MPTCU (peça 50), a interpretação conjunta dos dispositivos da IN/TCU 63/2010 e da DN/TCU 146/2015, reproduzidos nos
itens 18 e 19 deste voto, indica a possibilidade de exigência de pareceres e vincula
os formatos e conteúdos ao que for definido, anualmente, em decisão normativa
que trate especificamente do assunto.
21. Portanto, julgo que não existe a contradição alegada pelos recorrentes entre a
IN/TCU 63/2010 (art. 13, inciso III) e a DN/TCU 146/2015 (art. 6o, inciso I).
32. Da alegação de ausência de previsão legal sobre o parecer da unidade de
auditoria interna no processo de prestação de contas
33. Alegam as recorrentes que a nova redação do art. 15 do Decreto 3.591/2000
importaria a ausência de previsão legal para a expedição de relatórios de controle interno nos processos de contas.
Análise
34. A alteração do decreto executivo não tem o condão de tratar sobre os
documentos exigidos para a prestação de contas, não se admitindo que o decreto tenha o poder de regular matéria atinente ao controle externo, particularmente o
poder normativo conferido ao TCU pelo art. 3o da Lei 8.443/92.
35. Em realidade, o escopo do Decreto 4.440/2002 foi apenas a exclusão dos serviços sociais autônomos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, uma vez que não fazem parte da Administração Pública Direta ou Indireta,
não resolvendo a questão quanto a obrigatoriedade da instauração do sistema, seguindo as recomendações do Órgão Central do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal (art. 15, § 8o do Decreto 3.591/2000).
36. Por se tratarem de entidades privadas (entidade do setor público), a
contabilidade está sujeita às normas de contabilidade aplicada ao setor público, segundo a conceituação contida na NBC T 16.1 e na NBC 16.8 (Resolução CFC
1.128/08), que aludem a obrigação do controle interno em todos os níveis do setor
público:
‘NBC T 16.1
Conceituação
Objeto e Campo de Aplicação.
11
Entidade do Setor Público: órgãos, fundos e pessoas jurídicas de direito público ou
que, possuindo personalidade jurídica de direito privado, recebam, guardem, movimentem, gerenciem ou apliquem dinheiros, bens e valores públicos, na
execução de suas atividades. Equiparam-se, para efeito contábil, as pessoas físicas
que recebam subvenção, benefício, ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público.’ (Redação dada pela Resolução CFC 1.268/09).
‘NBC T 16.8 - CONTROLE INTERNO
3. O controle interno deve ser exercido em todos os níveis da entidade do setor
público, compreendendo:
(a) a preservação do patrimônio público;
(b) o controle da execução das ações que integram os programas;
(c) a observância às leis, aos regulamentos e às diretrizes estabelecidas.’
37. Deve-se ter em conta que o controle interno é uma das ferramentas de
desenvolvimento da ação do controle externo, sendo possível derivar a
obrigatoriedade da ação do controle interno da própria natureza constitucional da
missão fiscalizatória atribuída ao controle externo, sendo que o afastamento da atividade de controle interno importaria uma fragilização da competência
constitucional da Corte de Contas.
38. Importante ressaltar que a existência do controle interno não importa uma
violação do princípio de autonomia, uma vez que a autonomia não se sobrepõe as
disposições legais e constitucionais, não se classificando como mera arbitrariedade
pela entidade. Se ao Tribunal de Contas da União compete fiscalizar a fronteira entre a autonomia e a arbitrariedade, com vistas a ‘controlar o padrão de
legitimidade e determinar, se for o caso, as providências necessárias para coibir
eventuais distorções ou irregularidades’ (RE 789.874-STF), é imperiosa a obtenção
de todo e qualquer subsídio para o desempenho do controle externo, incluindo os relatórios e parecer do órgão interno da entidade.
39. Da manifestação da Diretoria de Normas e Gestão de Contas do Tribunal
de Contas da União pela desnecessidade de emissão de parecer da unidade de
auditoria interna
40. Alegam os recorrentes que haveria orientação expedida pela Diretoria de
Normas e Gestão do TCU no sentido de dispensar a elaboração do parecer de controle interno, tendo sido adotada a orientação em todas as unidades de auditoria
interna do SEBRAE.
Análise
41. De início, ressalte-se que a Diretoria de Normas e Gestão da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo do TCU, vinculada à Secretaria-Geral
Adjunta de Controle Externo (Secretaria-Geral de Controle Externo: art. 35, I da
Resolução 284/2016), não tem competência para dirimir de forma definitiva questões relacionadas a aplicação das normas de controle externo, atuando apenas
em atividade de apoio e assessoramento às deliberações do Tribunal (art. 33 da
Resolução 284/2016).
42. Deste modo, qualquer orientação expedida por aquele órgão de assessoramento não significa qualquer pronunciamento de mérito definitivo sobre a posição da
12
Corte, cujo órgãos deliberativos são o Plenário, a Primeira e Segunda Câmaras
(art. 7o do Regimento Interno do TCU).
43. Das alegações de ausência de previsão regimental quanto a exigência de
parecer da unidade de auditoria interna
44. Alegam os recorrentes a inexistência no Regimento Interno do SEBRAE da exigência de instituição de unidade de auditoria interna, restando apenas a
competência do Conselho Fiscal para analisar a contas da entidade, nos termos do
art. 12 do Estatuto Social.
Análise
45. O ponto em questão já foi debatido em ponto anterior, devendo ser destacado
apenas o fato de que a manifestação do controle interno não se confunde com a
manifestação do Conselho Fiscal, conforme a distinção contida no art. 6o da DN 146/2015, indicando a necessidade tanto do relatório e parecer da unidade de
auditoria (art. 6o, I) quanto o parecer de colegiado (art. 6o, II), que, no caso, é o
próprio Conselho Fiscal (peça 4), não havendo confusão entre os distintos papeis
de trabalho.
46. Das alegações quanto ao afastamento da exigência do parecer de controle
interno segundo o Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara
47. Alegam os recorrentes que o Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara teria dirimido a questão de forma definitiva, afastando a exigência de relatório e parecer
de auditoria interna, em consonância com o art. 13, III da IN 63/2010.
Análise
48. Em se tratando de Jurisprudência, é importante apontar que a inteligência dos
julgados possui força enquanto perduram as circunstâncias analisadas naquela
assentada. No caso, a superveniência da Decisão Normativa 146/2015, bem como a
existência de julgados posteriores que questionam o papel do controle interno (e.g. Acórdão 699/2016-TCU-Plenário, Rel. Min. Weder de Oliveira) servem de influxo
a nova apreciação daquele entendimento.
49. Ademais, nota-se que aquele julgado não analisou com a devida extensão a incidência do art. 6o, I da Decisão Normativa 146/2015, fonte normativa suficiente
para justificar a exigência dos relatório e parecer da unidade de controle interno
dos serviços sociais autônomos.
50. Da recomendação de reposicionamento da unidade de auditoria interna ao
órgão deliberativo máximo
51. Afirma o recorrente que o funcionamento da unidade de auditoria interna do
SEBRAE/RS seguiria normas internacionais emitidas pela IIA (Institute of Internal Auditors), sendo que o Regulamento da Auditoria Interna aprovado pela Direx
prevê a vinculação funcional ao presidente do Conselho Deliberativo, garantindo
autonomia no exercício das atribuições. Entende que a existência de auditorias externas com informações prestadas ao Conselho Deliberativo afastaria a
ocorrência de prejuízos ao trabalho de auditoria interna. Por fim, afirma que a
deliberação da Corte estaria analisando atos de gestão da entidade, fora do escopo
do Controle Externo exercido pelo TCU.
Análise
13
52. A questão do reposicionamento hierárquico remete ao Acórdão 1.074/2009-
TCU-Plenário (Rel. Min. Weder de Oliveira), no sentido de que a unidade de controle interno não pode ter vinculação a unidade de gestão, sob pena de
comprometimento da independência de ação dos órgãos de controle, seguindo as
melhores práticas internacionais.
53. A alegação do recorrente no sentido de que o Regulamento da Auditoria Interna
estaria prevendo a subordinação funcional ao presidente do Conselho Deliberativo,
existindo apenas subordinação administrativa ao Superintendente do Sebrae/RS
(peça 32, p. 68), não resolve a questão, uma vez que existe o risco de que o controle dos ‘recursos materiais, humanos, tecnológicos e financeiros’ possa
atender uma finalidade de limitação da independência do controle interno.
54. Note-se que a contratação de auditorias externas referida pelo recorrente não soluciona a questão da independência funcional do controle interno, servindo o
controle mencionado apenas a finalidade do órgão máximo (Conselho
Deliberativo), sem reforçar a questão da independência do controle interno.
55. Por fim, quanto a alegação de ingerência nos atos de gestão da entidade, há de se ressaltar, como já afirmado em item anterior, que a recomendação expedida se
encontra dentro da competência do TCU para, ‘no exercício da sua atividade
fiscalizatória, exercer controle sobre a manutenção desse padrão de legitimidade, determinando, se for o caso, as providências necessárias para coibir eventuais
distorções ou irregularidades’ (RE 789.874/DF, STF).
56. Da necessidade de regulamentação dos pagamentos de percentuais pelo
Conselho Deliberativo nos termos do art. 16, XVII do Estatuto Social
57. Alega o recorrente que o pagamento de gratificações não estaria açambarcado
no art. 16, XVII do Estatuto Social, alcançando gerentes e assessores, sem
alteração dos percentuais dos diretores. Assevera a legalidade do pagamento indicado segundo a CLT e a jurisprudência das Cortes Trabalhistas, validando o
reajuste realizado em 2012. Por fim, entende que a aprovação do orçamento da
entidade englobaria a folha de salários e seus reflexos.
Análise
58. A questão em debate é a inexistência de um normativo expedido pelo Conselho
Deliberativo, tendo em vista que a definição dos percentuais cabíveis aos gerentes estariam previstos apenas na Comunicação Interna 2/2012, expedida pelo Diretor-
Superintendente, com o estabelecimento do patamar previsto na CLT (40%: art. 62,
II da CLT).
59. Ainda que o percentual pago aos gerentes faça a referência aos termos legais, é certo que o pagamento dos percentuais de 103,09% ao Diretor-Superintendente e
94,74% aos demais Diretores, bem como a quantidade de funções gratificadas não
foi formalmente deliberado pelo Conselho Deliberativo, omitindo-se a entidade no dever de regulamentar a prática remuneratória de seus quadros, nos termos do
Estatuto Social.
conclusões
60. O recurso deve ser parcialmente conhecido, excluindo a apreciação de recomendação, para a qual não existe o requisito de sucumbência, não atingindo
14
interesses juridicamente protegidos, segundo entendimento do Supremo Tribunal
Federal. Não é possível interpretar o comando expresso de recomendação como determinação, alterando a coisa julgada administrativa por interpretação de
eventual intenção do julgador.
61. Os serviços sociais autônomos se submetem à fiscalização do Tribunal de Contas da União, à despeito de se constituírem como entidades privadas. Existindo
o dever de prestar contas, os documentos exigidos estão previstos no art. 9o da
Lei 8.443/92, incluindo o relatório e parecer do dirigente do controle interno, com
o conteúdo ali indicado, não existindo exceção na lei instituidora do Sebrae.
62. A entidade possui órgão de controle interno (auditoria interna), indicado no
relatório de gestão, afastando a discussão sobre a obrigatoriedade da instituição e
rejeitando a afirmação de ausência de previsão normativa do órgão. Existindo a previsão regimental do órgão em comento, faz-se necessária sua manifestação nos
termos do art. 13, III da IN 63/2010, em conjunto com a Decisão Normativa
146/2015 (art. 6o, I).
63. Ainda que o dever de apresentação dos relatório e parecer de controle interno estivesse contido apenas nos regulamentos expedidos pelo TCU no exercício do
poder normativo (art. 3o da Lei 8.443/92), a eventual contradição entre a disposição
contida na Decisão Normativa 146/2015 e a Instrução Normativa 63/2010 se resolveria pelo critério de posterioridade, uma vez que não existe hierarquia
normativa entre as normas expedidas pela Corte de Contas.
64. A alteração do decreto executivo não revoga a lei formal que indica os documentos exigidos nas prestação de contas, devendo ser interpretada a
modificação do Decreto 3.591/2000 pelo Decreto 4.440/2002 no sentido de excluir
os serviços sociais autônomos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
apenas por não fazerem parte da Administração Direta ou Indireta, sem prejuízo da aplicação das normas gerais de contabilidade aplicadas ao setor público, indicando
a necessidade do controle interno com a finalidade de preservar o patrimônio
público, controlar a execução das ações que integram os programas e a observar a aplicação das leis, dos regulamentos e das diretrizes estabelecidas.
65. Não viola o atributo de autonomia dos serviços sociais autônomos a exigência
da atividade de controle interno, por se tratar de um dos meios da concretização do controle externo de assento constitucional, permitindo a fiscalização na fronteira
entre a autonomia e a arbitrariedade, conforme se extrai das razões de decidir do
julgamento paradigmático do Supremo Tribunal Federal (RE 789.874).
66. A Diretoria de Normas e Gestão da Secretaria-Geral de Controle Externo é órgão de apoio e assessoramento às atividades do controle externo, não tendo
competência para deliberar de forma definitiva sobre as matérias de competência
dos órgãos deliberativos da Corte (Plenário, Primeira e Segunda Câmaras).
67. Não se confundem as manifestações do controle interno com as manifestações
expedidas pelo Conselho Fiscal, havendo distinção clara na decisão normativa
quanto a exigência de ambas as manifestações para a constituição do processo de
prestação de contas.
68. O julgado contido no Acórdão 8.512/2013-TCU-1a Câmara, apontado como
referência pelos recorrentes, não considerou a existência de decisões normativas
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posteriores, nem a prevalência do art. 9o, III da Lei 8.443/92. Assim, a existência
de julgados posteriores que questionam o papel do controle interno nos serviços sociais autônomos permite nova análise do tema.
69. A inexistência de um normativo expedido pelo Conselho Deliberativo, ainda
que os percentuais de gratificações estejam previstos na CLT, bem como a definição da quantidade de funções gratificadas na entidade, indicam a omissão no
dever de regulamentar a prática remuneratória de seus quadros, nos termos do
Estatuto Social.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Deste modo, submete-se à consideração superior a presente análise dos recursos de
reconsideração interpostos por Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do
Rio Grande do Sul e Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - Departamento Nacional, contra o Acórdão 10.322/2017-TCU-1a Câmara, para
propor, com base nos artigos 32 e 33, da Lei 8.443/92, c/c o artigo 285 do RI/TCU,
conhecer parcialmente e negar provimento aos recursos, dando ciência aos órgão
indicados no item 9.10 da decisão originária.”
2. O membro do Ministério Público junto a este Tribunal, em sua manifestação
à peça 48, endossou o parecer da Serur nos seguintes termos:
“Feito esse relato, manifestamo-nos, em essência, de acordo com a proposta da
SERUR (peça 45), mas alvitrando que os recursos sejam conhecidos com relação
aos itens 9.6, 9.7, 9.8 e 9.9 do Acórdão 10.322/2017 – 1ª Câmara, conforme exame
preliminar de admissibilidade (peças 33 e 34) e despacho de admissibilidade do Ministro Relator (peça 37). Quanto ao pedido de prevenção (peça 39), reiteramos
nossa concordância à análise da unidade instrutiva, no sentido do seu indeferimento
(peças 41 e 43).
Sobre as recomendações contidas no item 9.7 da deliberação, aspectos essenciais
da respectiva impugnação foram objeto da análise de mérito da SERUR sobre o
controle interno da entidade, independentemente de ter sido afirmado a não
admissibilidade no tocante às recomendações.
Concordamos que aquelas recomendações, em si, não materializam sucumbência,
entretanto, interesse recursal não se pode negar à parte, haja vista sua legítima
expectativa em esclarecer as ocorrências apontadas em suas contas, inclusive aquelas motivadoras de medidas não impositivas que, se ignoradas ou
descumpridas, podem refletir negativamente em contas futuras. De toda forma, o
objeto recursal é mais amplo e o teor daquelas recomendações se relaciona
diretamente com o mérito de outras medidas recorridas envolvendo auditoria interna (itens 9.6 e 9.9), circunstâncias que corroboram a proposta de que a
impugnação sobre o item 9.7 também seja conhecida e examinada em conjunto
com os itens 9.6, 9.7, 9.8 e 9.9 da deliberação recorrida.
No mérito, contudo, as razões recursais não modificam o julgado.
Como salientado na instrução (peça 45), a entidade possui órgão de auditoria
interna previsto em seu Relatório de Gestão, fato que encerra a controvérsia sobre a obrigatoriedade da instituição e alegação de ausência de previsão em
normativo próprio. Havendo previsão normativa acerca do órgão de controle
interno, sua manifestação torna-se necessária nos termos do art. 13, III, da IN/TCU
16
nº. 63/2010 c/c art. 6º, I, da Decisão Normativa nº. 146/2015, interpretando-se, em
consonância com as normas gerais publicistas, no sentido da necessidade da manifestação de órgão de controle interno no bojo das prestações de contas da
entidade.
A propósito, mencionada alteração do Decreto 3.591/2000 pelo Decreto 4.440/2002 não revoga lei formal (art. 3º e 9º, III, da Lei 8.443/92) quanto aos documentos
exigidos nas prestações de contas, com incidência das normas gerais de
contabilidade aplicáveis ao setor público e necessidade de atuação e manifestação
do controle interno como forma de melhor preservar o patrimônio da entidade e controlar suas atividades, constituindo-se numa das ferramentas do controle
externo para realizar sua fiscalização, cuja manifestação deve integrar a prestação
de contas – inclusive das entidades do ‘Sistema S’ –, não podendo ser substituída por aquela do Conselho Fiscal da entidade, devendo ambas comporem a prestação
de contas.
Por fim, consoante análise da unidade técnica, a inexistência de normativo
de Conselho Deliberativo que regule a prática remuneratória e funções gratificadas nos quadros do Sebrae caracteriza omissão no dever de regulamentar, justificando
dar ciência da irregularidade à entidade recorrente.”
É o relatório.
17
VOTO
Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pelo Serviço de Apoio às
Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul (Sebrae/RS) e pelo Serviço Brasileiro de
Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento Nacional (Sebrae/DN) contra o
Acórdão 10.322/2017-TCU-1ª Câmara, por meio do qual este Tribunal julgou a prestação de
contas ordinárias dos gestores do Sebrae/MT relativa ao exercício de 2015.
2. O Sebrae/RS se insurge contra os subitens 9.1 a 9.3 e 9.6, 9.7, 9.8.3 e 9.9 do acórdão referido, enquanto que o Sebrae/DN se contrapõe ao subitem 9.9.Transcrevo abaixo os dispositivos impugnados:
“9.1. julgar regulares com ressalva as contas do Sr. Derly Cunha Fialho, diretor
superintendente do Sebrae/RS, em virtude da ausência do parecer da unidade de
auditoria interna sobre as contas da entidade, em descumprimento ao art. 6º, I,
da DN TCU 146/2015, e em razão das constatações 3.1.1.2 e 4.1.1.1 do relatório
de auditoria de gestão, dando-lhe quitação;
9.2. julgar regulares com ressalva as contas do Srs. Carlos Alberto Schütz e Ayrton
Pinto Ramos, diretor de administração e finanças e diretor técnico,
respectivamente, do Sebrae/RS, em razão das constatações 3.1.1.2 e 4.1.1.1 do
relatório de auditoria de gestão, dando-lhes quitação;
9.3. julgar regulares com ressalva as contas dos Srs. Luiz Gonzaga Veras Mota,
Pery Francisco Sperotto Coelho, Vanderlei Barbiero, José Paulo Dornelles Cairoli,
César RangelCodorniz, Gilmar Tietbohl Rodrigues, Marcelo de Carvalho Lopes, Luis
Felipe Maldaner, André Vanoni de Godoy, Abílio Afonso Baeta Neves, Marco
Antonio Baldo, Vitor Augusto Koch, Zildo de Marchi, Ricardo Russowsky, Olmiro
Cavazzola, Susana Maria Kakuta, Tarcisio Hubner, Fabio Muller, Marco Aurelio
Vieira Paradeda, André Silva Spínola, José Claudio Silva dos Santos, Gilberto
Machado de Pinho, Alexandre Bittencourt de Carli, Heitor José Müller, Irany de
Oliveira Sant Anna Junior, Edson Bundchen, Fábio de Oliveira Branco, Luiz Carlos
Bohn, Rubem Danilo Pickrodt, Nadya Pesce da Silveira, Elimar Drehmer, Carlos
Rivaci Sperotto, Valmir Antonio Susin e Fernando Luis Palaoro, em virtude da
ausência do parecer da unidade de auditoria interna sobre as contas da entidade,
em descumprimento ao art. 6º, I, da DN TCU 146/2015, dando- lhes quitação;
...
18
9.6. determinar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande
do Sul (Sebrae/RS) que, doravante, apresente a este Tribunal todas as peças
exigidas pela decisão normativa desta Corte que dispuserem sobre os processos de
prestação de contas do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria
interna sobre a gestão da entidade;
9.7. recomendar ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande
do Sul (Sebrae/RS), caso ainda não tenha feito, que :
9.7.1. desenvolva programa de monitoramento da qualidade do trabalho da
auditoria interna;
9.7.2. normatize a atividade de auditoria interna pelo menos quanto aos seguintes
aspectos:
9.7.2.1. autoridade do órgão/unidade de controle interno na organização,
incluindo:
9.7.2.1.1. autorização para acesso irrestrito a registros, pessoal, informações e
propriedades físicas relevantes para executar suas auditorias;
9.7.2.1.2. obrigatoriedade de os departamentos da organização apresentarem as
informações solicitadas pelo órgão/unidade de controle interno, de forma
tempestiva e completa;
9.7.2.1.3. possibilidade de se obter apoio necessário dos servidores das unidades
submetidas à auditoria e de assistência de especialistas e profissionais, de dentro
e de fora da organização, quando considerado necessário;
9.7.2.2. âmbito de atuação das atividades de auditoria interna, inclusive quanto à
realização de trabalhos de avaliação de sistemas de controles internos;
9.7.2.3. natureza de eventuais trabalhos de consultoria interna que a unidade de
controle interno preste à organização;
9.7.2.4. participação dos auditores internos em atividades que possam
caracterizar cogestão e por isso prejudiquem a independência dos trabalhos de
auditoria;
9.7.2.5. estabelecimento de regras de objetividade e confidencialidade exigidas
dos auditores internos no desempenho de suas funções;
9.7.3. discipline a participação dos auditores da unidade de controle interno em
atividades próprias e típicas de gestores;
19
9.7.4. reposicione hierarquicamente sua unidade de auditoria interna para esta
seja diretamente subordinada ao Conselho Deliberativo Estadual;
9.8. dar ciência ao Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande
do Sul (Sebrae/RS) de que:
...
9.8.3. a falta de aprovação pelo Conselho Deliberativo Estadual das gratificações
aos gerentes e diretores do Sebrae/RS contraria o art. 16, XVII, do estatuto social
da entidade;
9.9. dar ciência à unidade nacional do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas (Sebrae) acerca da necessidade de orientação de suas regionais quanto
à obrigatoriedade de apresentação de todas as peças exigidas pela decisão
normativa desta Corte que dispuserem sobre os processos de prestação de contas
do exercício, em especial do parecer da unidade de auditoria interna sobre a
gestão da entidade;
3. Os recorrentes alegam, em suma:
a) contradição entre a IN 63/2010 e a DN 146/2015;
b) ausência de previsão em lei ou em ato constitutivo da obrigatoriedade de parecer da unidade de auditoria interna no processo de prestação de contas da entidade;
c) resposta à consulta formulada à Diretoria de Normas e Gestão de Contas deste Tribunal no sentido de que não seria obrigatória a apresentação do parecer da auditoria interna nas contas da entidade;
d) alinhamento do funcionamento da auditoria interna do Sebrae/RS com as normas interncionais para a prática profissional de auditoria interna (IPPF) do Instituto de Auditores Internos;
e) impossibilidade de julgar regulares com ressalva as contas dos seus gestores tendo em vista que eles estavam agindo de acordo com orientação recebida pela unidade do Tribunal de Contas da União, bem como que os processos administrativos 437/2015 e 459/2015 obedeceram a todos os normativos aplicáveis à entidade.
4. Ao final, requerem que seja conhecido e provido o recurso para anular os itens atacados.
5. Preliminarmente, por meio de despacho, acatando parecer da Serur (peça 33), conheci do recurso de reconsideração do Sebrae/RS quanto aos itens 9.6, 9.7 e 9.8 e do Sebrae/DN na sua totalidade (item 9.9). Entendi que, em relação aos itens 9.1 a 9.3 e 9.9, faltava o requisito da sucumbência ao Sebrae/RS, uma vez que as medidas eram dirigidas aos gestores, pessoas físicas, e ao Sebrae/DN.
20
6. Posteriormente, o Sebrae/DN ingressou com pedido de prevenção do Ministro Vital do Rego para julgar todos os processos de contas relativas a 2015 dos Sebraes regionais, pois as matérias eram correlatas, dizendo respeito ao papel e posicionamento da auditoria interna das entidades, mas o pedido foi indeferido pelo Ministro Vital do Rego no TC 029.998/2016-6, já julgado pela Primeira Câmara.
7. Em exame final, a Serur modificou parcialmente seu posicionamento quanto à admissibilidade do recurso do Sebrae/RS, entendendo que ele não deveria ser conhecido em relação ao item 9.7, por não existir sucumbência no caso de “recomendação”, e, no mérito, propôs o não provimento dos recursos.
8. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), por sua vez, propôs o conhecimento dos recursos em relação aos itens 9.6 a 9.9, conforme meu despacho inicial de admissibilidade (peça 37) e, no mérito, acompanhou a Serur.
II
9. Inicialmente, ratifico meu despacho exarado à peça 37, no sentido de conhecer do recurso de reconsideração do Sebrae/DN em sua totalidade e do Sebrae/RS apenas quanto aos itens 9.6, 9.7 e 9.8.3. do Acórdão 10.322/2017-TCU-1ª Câmara, pelas razões já expostas na instrução técnica da Serur às peças 33 e 34, bem como no parecer do MPTCU à peça 48.
10. No mérito, concordo com as análises formuladas nos pareceres precedentes, razão pela qual as incorporo, em essência, às minhas razões de decidir, sem prejuízo de apresentar considerações adicionais.
11. Preliminarmente, relembro que o Sebrae/DN interpôs recurso de reconsideração de idêntico teor contra o Acórdão 6.846/2017-TCU-1ª Câmara, prolatado nos autos do TC 029.998/2016-6, que trata da prestação de contas do Sebrae/AL, exercício de 2015.
12. Na oportunidade, o Sebrae/DN impugnou a mesma recomendação ora analisada no sentido de orientar as unidades regionais sobre a obrigatoriedade de apresentação, entre outras, do parecer da unidade de auditoria interna sobre a gestão da entidade nos processos de prestação de contas do exercício.
13. Da mesma forma, naqueles autos, o Sebrae/AL impugnou determinação no sentido da obrigatoriedade de apresentação do parecer da unidade de auditoria nas prestações de contas da unidade.
14. Em suma, no que diz respeito ao mérito da questão, tanto as impugnações ora trazidas pelo Sebrae/RS quanto as do Sebrae/DN já foram objeto de manifestação desta Primeira Câmara quando do julgamento do recurso do TC 029.998/2016-6, as quais foram devida e suficientemente analisadas pelo Ministro Vital do Rêgo, resultando no não provimento dos recursos, conforme o Acórdão 14.191/2018-TCU-1ª Câmara.
15. Ao examinar os presentes recursos, verifico que os recorrentes não trouxeram qualquer tese ou argumento novo que pudesse levar a conclusões diferentes das já apreciadas por este Tribunal. Assim, não vislumbro outro deslinde para este processo, a não ser o de negar provimento aos presentes recursos.
21
16. Quanto à obrigatoriedade da apresentação do parecer da unidade de auditoria interna nas contas das unidades regionais do Sebrae, a manifestação da Serur e do MPTCU convergem no sentido de os recursos não serem providos.
17. Anoto, por oportuno, que já analisei e refutei no voto que embasou o Acórdão 3.533/2019-TCU-1ª Câmara, teses e argumentos trazidos pelo Sebrae/RN em sede de recurso de reconsideração, nos autos do TC 034.960/2015-5, discutindo exatamente a mesma questão referente à obrigatoriedade de emissão do parecer de auditoria interna quando da apresentação da prestação de contas da entidade, os quais sintetizo a seguir.
18. Primeiro, a interpretação conjunta dos dispositivos da IN/TCU 63/2010 e da DN/TCU 146/2015 indica a possibilidade de exigência de pareceres e vincula os formatos e conteúdos ao que for definido, anualmente, em decisão normativa que trate especificamente do assunto, não existindo, portanto, a contradição alegada. No caso, a DN 146/2015 elencou, entre os documentos a serem apresentados, o referido parecer.
19. Segundo, a alegação de que não haveria previsão no regulamento do Sebrae/RS quanto à exigência de parecer da unidade de auditoria interna, remanescendo apenas a competência do Conselho Fiscal da entidade e de que existiria resposta de unidade deste Tribunal, sinalizando pela não obrigatoriedade do referido parecer, não tem o condão de afastar a obrigatoriedade de o Sebrae/RS de elaborar o referido parecer, uma vez que este Tribunal manteve a obrigatoriedade de juntada do relatório e do parecer da auditoria interna, nos termos do art. 8º, inciso I, da DN/TCU 154/2016, referente às contas do exercício de 2015.
20. Enfim, não há razão legítima para as entidades do Sebrae absterem-se de apresentar o referido parecer quando possuem unidade de auditoria interna em sua organização, argumento esse constante do voto condutor do acórdão recorrido, do Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
21. Quanto à impugnação ao item 9.8.3, que trata da “falta de aprovação pelo Conselho Deliberativo Estadual das gratificações aos gerentes e diretores do Sebrae/RS, contrariando o art. 16, XVII, do estatuto social da entidade”, também não merecem prosperar os argumentos do Sebrae/RS.
22. O art. 16, XVII, do seu estatuto social prescreve que compete ao conselho “aprovar o Sistema de Gestão de Pessoas, compreendendo o Quadro de Pessoal, o Plano de Cargos e salários, ..., bem como aprovar os reajustes salariais”. Assim, o pagamento dos percentuais de 103,09% ao Diretor-Superintendente e 94,74% aos demais Diretores, bem como a quantidade de funções gratificadas, deveriam ter sido formalmente decididos pelo Conselho Deliberativo.
23. Sendo assim, ante a ausência de elementos capazes de alterar o juízo anteriormente formulado, não é possível reformar o julgado, como pretendem os recorrentes.
Diante do exposto, VOTO pela adoção da minuta de acórdão que ora trago ao
exame deste Colegiado.
22
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de agosto
de 2019.
Ministro BRUNO DANTAS
Relator
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ACÓRDÃO Nº 7062/2019 – TCU – 1ª Câmara
1. Processo nº TC 029.023/2016-5.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Recurso de reconsideração (Prestação de Contas 2015)
3. Recorrentes: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas Departamento Nacional
(Sebrae/DN) (42.136.390/0001-71); Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio
Grande do Sul (Sebrae/RS) (87.112.736/0001-30).
4. Entidade: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul.
5. Relator: Ministro Bruno Dantas
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo do
Trabalho e Entidades Paraestatais (SecexTrab).
8. Representação legal:
8.1. Leonardo Lamachia (47.477/OAB-RS) e outros, representando Serviço de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas do Rio Grande do Sul (Sebrae/RS), Larissa Moreira Costa (16.745/OAB-DF)
e outros, representando Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Departamento
Nacional.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração
interpostos pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas -
Departamento Nacional (Sebrae/DN) e pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas do Rio Grande do Sul (Sebrae/RS) contra o Acórdão 10.322/2017-TCU-1ª
Câmara;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
sessão da 1ª Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos arts. 32 e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer o
recurso de reconsideração do Sebrae/DN na totalidade e o recurso de reconsideração do
Sebrae/RS apenas quanto aos subitens 9.6, 9.7 e 9.8.3., e negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação aos recorrentes.
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10. Ata n° 27/2019 – 1ª Câmara.
11. Data da Sessão: 6/8/2019 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-7062-27/19-1.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Benjamin Zymler, Bruno
Dantas (Relator) e Vital do Rêgo.
(Assinado Eletronicamente)
WALTON ALENCAR RODRIGUES
(Assinado Eletronicamente)
BRUNO DANTAS
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Subprocurador-Geral
