u Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público

TRANSPARENCIAColección Agenda Integridad

Guías temáticas REFORMAS CLAVE

PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADOG

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Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado

ª Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público

TRANSPARENCIA

Colección Agenda Integridad

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Presentación 5

Introducción 7

1 Consecuencias de un Estado sin responsabilización 11

2.Situación actual: ¿En qué estamos? 15

u¿Quéhacer?Unaestrategianacionaldeintegridad 18

3 ¿Cómo lograr una función pública que se desempeñe de modo ético, de acuerdo a las reglas y como servicio público? 22

4 ¿Qué podemos hacer desde ahora? 26

Glosario 30

Enlaces de interés 34

Índice

Nota al lector:Transparenciaesuna institucióndedicadaa laconstrucciónde lademocraciapolíticaydefirmeadhesióna susprincipiosdedignidad,autonomía,igualdadynodiscriminación.Ensustextosadoptalaterminologíaclásicadelmasculinogenéricoparareferirseahombresymujeres.Esteesúnicamenteunrecursoquebuscadaruniformidad,sencillezyfluidezalacomposiciónyalalecturadeltexto.NodisminuyeenabsolutoelcompromisoconqueTransparenciaabordalaigualdaddegénero.

GuíastemáticasReformasclaveparaunEstadoenbuenestado

u Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público

©AsociaciónCivilTransparenciaAv.Belén389SanIsidro,Lima27,PerúTeléfonos:(511)441-3234,441-3995,441-3916Fax:(511)221-7265www.transparencia.org.peE-mail:contactenos@transparencia.org.pe

Elaboraciónyedición:AsociaciónCivilTransparencia.Equiporesponsable:EnnioFermi,JaimeMárquez,IgnacioMonteroyElsaBardález,conlaasistenciadeAndreaAlfaroCorreccióndeestiloycuidadodeedición:FortunataBarriosDiseño,diagramaciónycarátula:ClaudiaSarmientoImpresión:

Primeraedición:Lima,juniode2007ISBN:HechoelDepósitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPerúNo2007-

Todoslosderechosreservados.Seautorizalareproduccióntotaloparcialdeestedocumento,conpropósitosnocomerciales,siempreycuandoseotorguenloscréditosrespectivosaTransparencia.

EstapublicaciónhasidoposiblegraciasalapoyobrindadoporelFondoÍtaloPeruano(FIP)enelmarcodelproyectoAgenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía.

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La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generarjusticia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que susreglas,losprocedimientosyelEstadodeDerechoseenraícen.Paracontribuiraqueestosuceda,desdefinesde2005,Transparenciadesarrollaelproyecto“Agendaporlaintegridadinstitucional:UnEstadopara laciudadanía”, conapoyodelFondo ÍtaloPeruano (FIP). SufinalidadesfomentarquelareformadelEstadoseaalavezunesfuerzocoherenteyeficazpara combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así,TransparenciabuscaayudaraqueelEstadologrecapacidadesquelepermitanalcanzarunagestiónéticayeficiente,conunfuncionamientoycontroldemocráticosquesonnecesariosnosoloparaservirrealmentealaciudadaníaylograrcalidadenelgastopúblico,sinoparaatacarderaízlacorrupción.Porello,promuevequevinculemoslareformaymodernizacióndelEstadoalaideadeunaestrategianacionaldeintegridad,queseapoyeenelinstrumentalinstitucionaldelademocraciayenvuelvaunaportedelconjuntodeactoresestatales,políticosydelasociedadcivil.Lanociónbásicaesestablecerenlosprocesosdereformaymodernizacióndel Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en elejerciciodelpoder,asícomomecanismosyprocedimientosqueincentivenycondicionenpositivamenterectitud,legalidadyeficienciaenlafunciónpública.Conello,Transparenciapropugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial ysancionadoraquehancaracterizadoalaluchaanticorrupción.

Dichodeotromodo,siqueremosdesarraigarlacorrupcióndelEstado,sucombatetienequeligarsealareformadelEstadoyenmarcarseenella.SiqueremosquenuestrosesfuerzosporcambiarelEstadofuncionen,esnecesariobasarlosenunenfoquecoherenteeintegral,aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoquequeplanteaTransparenciaseapoyaenloscuerposdesabermásreconocidoshoyenlasciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y elestudiodelaadministraciónypolíticaspúblicas.TambiénacogeelmodeloanticorrupcióndeTransparencyInternacional,el“SistemaNacionaldeIntegridad”comoenfoqueholísticoparalatransparenciayresponsabilización[accountability]1.

En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malosservicios,malaatenciónalpúblico(queinclusopuedesermaltrato),muchacorrupciónyarbitrariedad.EstamoslejosdetenerunEstadocapazdellevardesarrolloalciudadano,que

� Cf. Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000):TI Source Book 2000: Confronting Corruption:TheElements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications/sourcebook

Presentación

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lehagavalersusderechosylibertades,quelerespondaporsusacciones,dondereinelalegalidadenvezdelaarbitrariedad,yqueseaeficazyeficiente.Paratenerlo,debehaberenélexigibilidadoresponsabilización(accountability,‘lacapacidad,disposiciónyobligaciónde dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valordemocráticofundamentalytienenademásunenormealcanceinstrumental:aldemandarclaridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenaday eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administraciónpública.Acabanconlaarbitrariedadquedejaespaciosalacorrupciónylafacilitan.Niunadoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpableseliminanlasoportunidadesparalacorrupción;y,porello,nopodremosconducirelserviciodelEstadohaciaelciudadanomientraselladesvíerecursosyfavoreshaciaparticulares.SiqueremosunEstadoqueseorienteyrespondaalaciudadanía,necesitamosbuenacalidaden lagestiónpública.Ello requierequeelEstadocumplaconcondicionesesencialesdeexigibilidadyquesufuncionamientoseaeficiente,eficazytransparente.

Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática,Transparenciaquiereaportaraunacercamientoserioytécnico,difusiónyreflexiónacercadealgunosgrandestemasquehaidentificadocomoclaveenelprocesodeconstruccióninstitucionalquelosperuanostenemospordelantey,específicamente,enelfortalecimientode lacalidadde lagestiónpública.Estos temassedesarrollanencadavolumendeestacolección de Guías temáticas2, “Reformas clave para un Estado en buen estado” y soncuatro:

Ñ Guía uno Sinconflictosdeinterés.TransparenciaybuenusodelpoderpúblicoÑ Guía dos ModernizacióndelEstado.Eficienciayeficaciaenserviciodela ciudadaníaÑ Guía tres Lareformadelempleopúblico.ElserviciocomoprofesiónÑ Guía cuatro ControldesdeelEstado.Integridad,responsabilizaciónycalidadenla gestiónpública

Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero,“Un Estado para la ciudadanía.Reformas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y unbrevepanoramadelostemasyproblemasquetratarácadaunadelasguías.

Lapresenteguía,“Sinconflictosde interés.Transparenciaybuenusodelpoderpúblico”,abordadiversosaspectosdelcumplimientoprocedimentalyéticodelafunciónpúblicayeltratamientodelosconflictosdeinterésquesurgenenrelaciónconelejerciciodepoder.n

�Cadaunadeellasincluyeunglosarioconlostérminosrelevantesenlaproblemáticaabordada.

Introducción

PlanteareltemadelamodernizacióndelEstadoparalograrunodecortemáseficiente,transparente,conmenorincidenciadecorrupciónyorientadohaciaelciudadanorequierequeseloabordedesdeunenfoqueglobalydiferentealnormalmenteutilizado.Sebuscadeestamaneradesplazarlaperspectivatradicionalqueintentacombatirlacorrupcióndesdelavíajudicialydepersecuciónparaacercarseaunaperspectivadecreacióndemecanismosinstitucionalesdeintegridadquedesincentivenlasprácticascorruptas,elincumplimientodereglas,elabusodepoder,lasconductasqueincurrenenconflictosdeinterés,elnepotismo,etc.,enelaparatoestatal.

A lo largodelosañossehatratadodedisminuir laproblemáticadelabusodepoder,deconflictos de interés y de corrupción en general, desde una perspectiva punitiva y depersecuciónaquieneshubiesenutilizadoelaparatodelEstadoparafinesparticularesquedesnaturalizaban la función pública. Como es de conocimiento general, estas medidasno han traído los resultados esperados pues los casos de corrupción que involucran aempleadospúblicossiguenocurriendo.Laciudadaníapercibequelasituaciónsemantieney ello se puede ver claramente en los resultados de la Cuarta Encuesta Nacional sobrecorrupcióndeProÉtica,llevadaacaboenelaño2006.Enellalaspercepcionesciudadanascolocanlacorrupciónentrelosprincipalesproblemasdelpaís,ocupandoelcuartolugaralconcentrarun30%delasrespuestas,mientrasqueenun49%derespuestasseconsideraquela“corrupcióndefuncionariosyautoridades”eselprincipalproblemaqueenfrentaelEstadoyqueimpideeldesarrollo3.

�Puedenrevisarselosdatosen:http://www.proetica.org.pe/Descargas/PPT/presentacion.ppt

�Guíastemáticas|ReformasclaveparaunEstadoenbuenestado

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Es en este contexto donde se busca poner frenos en contra de prácticas en las que se utilice alEstado,yaseaatravésdeinformaciónprivilegiada,desusrecursosodelpoderadquirido,entreotrosmedios,parabeneficiospersonalesodeterceros,contraviniendolaprincipalfuncióndelEstadoqueesdefenderel interésdelaciudadanía.DeloquesetrataesdeimprimirunenfoquedistintoenlamodernizacióndelEstado,quebusquedevolverle(oprocurarle)unaorientacióndeservicio,mayoreficienciayconvertirloenuninstrumentodedesarrollo.EstenuevoenfoqueessimilaraldelSistemaNacionaldeIntegridadpromovidoporTransparencyInternationalyquetienecomoobjetivolimitar

�Setratadeunaencuestaanivelnacionalconunniveldeconfianzadel95%yunmargendeerrordel1%.

lacorrupcióncreandomecanismosinstitucionalesqueaumentenloscostosdelamismayreduzcansusbeneficios.DeestamaneraelenfoquepropuestobuscareducirelsesgopunitivoconelqueseintentaeliminarlacorrupciónenelEstadoybuscaimpulsarreformasinstitucionalesymecanismosque aporten un carácter preventivo para dificultar y disuadir estas prácticas. Así, por ejemplo, seplanteaunaclaradefinicióndelocorrecto,lícitoyaceptablerespectodeloquenoloes,puesaveceslasprácticastradicionales(comocontratarparientesoamigos)nosonlícitasperolosfuncionarioslasllevanacaboporcostumbreyporqueselastolera;demodosemejante,sedebendefinirfuncionesyprocedimientosquepermitanunaresponsabilizaciónefectiva.

Lacorrupciónpuedeserentendidacomo“elmalusodelpoderencomendado[dadoenconfianza,entrusted]paraobtenerbeneficiosprivados”,eincluyetreselementos:(i)elmalusodelpoder;(ii)unpoderencomendado(esdecir,puedeestarenelsectorprivadotantocomoenelpúblico);y(iii)unbeneficioprivado(quenonecesariamenteselimitaabeneficiospersonalesparaaquelquehacemalusodelpoder,sinoquetambiénpuedeincluiramiembrosdesufamiliainmediatayasusamigos)”5.LaincidenciadelacorrupciónenelEstadosehaceposibledebidoalprecarionivelderesponsabilizaciónyalapocatransparenciaqueexistenenelprocesodetomadedecisionesanivelgubernamental6,loquealimentayconllevalapocadisposicióndelasautoridadesderendircuentasdesusaccionesuomisionesalaciudadaníaque,asuvez,dejaabiertalaposibilidadaqueinteresesprivadosprimenenlatomadedecisionesestatales.

La prevalencia de un Estado patrimonialista viene acompañada de un modelo de gestiónpredominantemente formalista y procedimentalista, afín a la visión patrimonial que ampara ladiscrecionalidadoarbitrariedad.Laadministraciónpúblicaseconducesinunnortederesultados–loquesetraduceenlaestructurayorganizaciónestatales–ysecentra,másbien,enlaconstatacióndelprocedimiento.Elloasuvezseencadenaconlamultiplicacióndeleyes,normasyprocedimientossinunaracionalizaciónyconciliacióndelosmismos.Seligatambiénconlaprimacíadeunrolcontralor:deexigencia,cotejoyrevisióndelaobservanciadelosprocesosformales.Noseenfocaelresultadode laacciónpública (el servicio, sucalidadni la satisfacciónalbeneficiario).Demodoconsonante,no se puede determinar responsabilidad por los resultados. Tampoco se atienden cabalmentelas responsabilidades; usualmente, las normas no señalan o demarcan claramente funciones yresponsabilidadesy,confrecuencia,estasseduplicanendistintasinstitucionesyenlaregulación.Enestecontexto,elEstadosepresentacomouncampofértilparalaarbitrariedad,lairresponsabilidadylaimproductividad.Yofrece,así,unasituaciónquepuedeabordarsedesdeunenfoquedelaéticadeserviciopúblicoperoquetienequeafrontarsedesdeladimensióndelagestión,sumodelodirectrizysusprocesosyherramientas.n

5TransparencyInternational(2000),Libro de consulta 2000,Londres:TransparenciaInternacional,capítulo1,p.1,nota2.6 Se refiere al proceso mediante el cual la administración pública establece políticas o toma de decisiones de cualquiernaturalezaquetenganunasignificacióneconómica,socialopolíticadecarácterindividualocolectivo,oqueafecteninteresesenlosdiversossectoresdelasociedad.

Algunosdesusprincipaleshallazgos:

u El96%delapoblaciónencuestadacalificaalacorrupcióndeproblemagraveomuygrave.Sololaprecedenenpercepcióndeprioridadnacionallapobrezayladelincuencia;

u El 83% percibe al Perú como un país corrupto o muy corrupto. LaproporciónseincrementaenTumbes,LimayPiura,yesbastantemenorenTacna,LambayequeyLaLibertad;

u El gobierno de Fujimori sigue siendo percibido como el más corruptode lasúltimasdécadas.Porsuparte, lapercepcióndequeelgobiernoanteriorfueelmáscorruptodescendiódel30%(2004)al16%(2006);

u El Poder Judicial sigue siendo la institución peor calificada en elcampo de la corrupción, pero la imagen de corrupción de lasmunicipalidades,gobiernosregionalesyelCongresosehaincrementadosignificativamente;

u La tolerancia frente a la corrupción –entendida como aceptación, orechazo parcial pero no absoluto, de actos corruptos cotidianos– semantienemuyelevada.Menosdel30%delosencuestadosmuestraunrechazodefinidofrentealacorrupción;y

u El Índice de Corrupción Cotidiana (ICC), que mide la proporción detrámitesenquesepagóunacoima,hadisminuidode4.5a4.1.Lamayorcorrupción se sigue presentando en el pago de multas de tránsito ytrámitesencomisarías.

Ver:www.proetica.org.pe

CUARTA ENCUESTA NACIONAL SOBRE CORRUPCIÓN�

PROÉTICA – setiembre de 200�

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Introducción

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UnEstadoquebrindaampliacabidaalaindeterminación,laarbitrariedadylainfructuosidadabrigatambién,portanto,múltiplesespaciosparalaconductanoética,lacorrupciónyelabusodepoder.Sepuededistinguirentoncesqueunodelosproblemasmásserios–ydefondo–queenfrentalafunciónpúblicaenelPerúactualeshabersehabituadoaunanocióndeEstado“patrimonialista”.Esdecir,unEstadoquefuncionacomo“patrimonio”o“propiedad”(“chacra”,enjergalocal)dequienejerceelpoder,enelcualhayescasoespacioparaunejerciciociudadanoinformado,dondesecontrataaparientes,miembrosdelpartidooamigos,odondesebuscautilizarelpoderenbeneficiopropio,entantoquelopúblicoesvistocomopropioyutilizadocomotal.

De esta manera no es accidental que el poder se haya ejercido históricamente de espaldas a losciudadanosyenbeneficiodeautoridadesoempleadosqueasumencomopropialacuotadepoderqueposeenypercibenlasresponsabilidadesinherentesasufuncióncomounadádivaofavorqueleshacenalosciudadanos.Envistadeello,tampocoescasualidadquehoypersistanaltosnivelesdedesconfianzafrentealasinstitucionespúblicas,comolomuestranlasdiversasencuestasrealizadas7.

7LasdelGrupodeOpiniónPúblicadelaUniversidaddeLima,ApoyoOpiniónyMercado,InstitutodeOpiniónPúblicadelaPontificiauniversidadCatólicadelPerú,entrelasdeotroscentrosdeinvestigación.�SetratadeunaencuestaenLimayCallaoconunniveldeconfianzadel95%yunmargendeerrordel4.03%.

Consecuencias de un Estado sin responsabilización

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Antelapregunta¿Engeneral,confíaonoconfíaen...?seobtuvieronlassiguientesrespuestasquemuestranunamayoritariadesconfianzadelaciudadaníahacialasentidadesdelEstado.

IV Encuesta Anual sobre Confianza en las Instituciones� Grupo de Opinión Pública Universidad de Lima,

diciembre de 200�

u

Ver:http://www.ulima.edu.pe/webulima.nsf/default/F598031D89943F2F05256E630017BD4C/$file/barometro_social_dic2_2006.pdf

¿Confía o no en?

GobiernoCentralGobiernosRegionalesMunicipalidadesCongresodelaRepúblicaPoderJudicialContraloríaGeneraldelaRepública

34,726

38,620,115,227,1

42,341

57,974

78,834,5

22,332,5

3,54,95,538

Sí confía No confía No sabe

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EstavisióndelEstadoporpartedelasautoridades,funcionariosyservidorespúblicossehaimpuestotambiéndehecho,porexperienciavivencial,enlaciudadaníaalaque,generalmente,nolehaquedadomásquetomarelservicioqueelEstadobrindacomosi fueraunfavoroquesealinea,enmuchasocasiones,aprácticasincorrectasde“coima”,vara,clientelismo,etc.

Así, el abuso de poder puede concretarse mediante prácticas que incurren en conflicto de interés(donde el interés personal va contra del interés público que debe guiar el ejercicio de la funciónpública).“Un conflicto de intereses surge cuando una persona, como funcionario o empleado delsectorpúblico,esinfluenciadoporconsideracionespersonalesalrealizarsutrabajo.Así,lasdecisionessontomadasconbaseenrazonesequivocadas”9.Elclientelismo,elnepotismoyelamiguismo–estosdosúltimossondosdelasformasquetomaelprimero–sonejemplosdeesaclasedeprácticas.

“El nepotismo es una forma particular del conflicto de intereses. (…) [L]a expresión…se aplicaestrictamente a una situación en la cual una persona usa su poder público con el fin de obtenerunfavor,confrecuenciauntrabajo,paraunmiembrodesufamilia”10.“Elamiguismoesuntérminomás amplio que el nepotismo y abarca situaciones en las cuales se dan preferencias a amigos ocolegas”11. El clientelismo es un fenómeno que abarca a ambas formas de incurrir en conflicto deintereses.Demodogenérico,aludeauntipoderelaciónsocialentrepersonasdeestatus,recursosopoderdesiguales(patrón-cliente)queintercambianbeneficiosofavoresfuncionalesacadacual;porejemplo,protecciónoventajas (delpatrón)acambiode lealtad,apoyo,serviciospersonales,votos,etc.(delcliente).EsclientelismopolíticocuandoenestarelaciónelpatróntieneunafunciónpúblicaoposiciónpolíticaenelEstadoyelintercambioimplicalautilizaciónderecursosypoderpúblicoafavordelclienteenretribuciónalapoyopolíticooelectoraldeestealpatrón.Elclientelismo,ysusdiversasexpresiones,estánmuyasociadosalpatrimonialismo.

La visión patrimonialista que aún prevalece del y en el Estado ha traído consecuencias de granimpactoenelfuncionamiento,desempeñogeneralygestiónestatales.Entreellas,sepodríanseñalarlassiguientes:

} Reducida transparencia.Entantoelpoderesvistocomopropioynocomodelegadodesdelosciudadanosalosgobernantes,noexisteelhábitodebrindarinformaciónquedécuentadelagestiónquesevienerealizandoyexiste resistenciaacrearlo,pueselloacarreapérdidadepoderen losfuncionariosalreducirlaasimetríadeinformacióndelciudadano.Esteesunpatróndeconductaquefacilitaelaprovechamientodelosrecursospúblicosconfinesprivadosentantoquelosciudadanosnopuedenaccederalainformación–privilegiada,portanto–conlaquecuentanlasautoridadesyfuncionarios.Asimismonohayqueolvidarquereciénenelaño2002sepromulgólaLeyNº27806,LeydeTransparenciayAccesoalaInformaciónPública(modificadaenelaño2003porlaLeyNº27927)conlafinalidaddepromoverlatransparenciadelosactosdeEstadoyregularelderechofundamentaldelaccesoalainformaciónconsagradoenlaConstitución.Laleyporsímismanogarantizaqueelaccionardelosfuncionarioscambiepueshanvenidoejerciendoelpoderdeuna

� Transparencia Internacional. Op. cit., capítulo 21, “Conflicto de intereses, nepotismo y amiguismo”, p. 294. http://ww1.transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/dnld/capitulo21.pdf�0Ibíd.,p.296.��Ibíd.,p.298.

determinada manera e inclusive la información por sí misma no garantiza que los ciudadanosconozcan al detalle cómo se maneja lo público en tanto no existen sistemas de informaciónconfiables,veracesyprecisosqueevalúenlosresultadosdelaspolíticasimplementadas;

} Reducida rendición de cuentas12. Ella es una contrapartida de la transparencia, por lo quetampocoenesteaspectolascondicionespuedensercomodebieran.EnunEstadoorientadoalciudadano,ordenadoenconsiderableacuerdoconprincipiosdemocráticos,sedeberíainformarsobreelresultadodelaspolíticasimplementadas,elmotivodelasdecisionesuomisiones,ademásdelosinsumosyprocesosqueinvolucralaacciónestatal.PeroaltenerunEstadoenelqueestáanidadalabúsquedadelbeneficiopropioyendondeestáausenteunaculturaderendircuentadelasaccionesllevadasacabo,noespolíticamenterentablebrindarinformaciónoexplicacionesdelasdecisionestomadaspuesseestaríacediendounaparteimportantedelpoderconelquecuentanlosfuncionariosysepodríanreducirlosbeneficios(einmunidades)personales.Lacalidadygradodelarendicióndecuentastambiénsevenafectados–y,engranmedida,suscitadosderaíz–alnoexistirunadefinicióndeplanes,metasyobjetivosexplícitosdelasaccionesdelgobierno,entantoquenoesposiblecontarconunmonitoreoyevaluacióndesdeelEstadoque,además,laciudadaníapuedaconoceroportunamente.Asimismoesimportanteindicarque,porejemplo,endiversoscasos(sobretodoaniveldegobiernosregionalesygobiernoslocales)lasautoridadesestánobligadasarendircuentasatravésdeaudienciaspúblicas,peroenlaprácticaestasterminansiendoeventosformalesparacumplirconlaobligaciónlegal.Ellasnosetraducenenmecanismosefectivosdeinformaciónalosciudadanossobrelaspolíticasimplementadas.ComolohaanotadoelgrupoPropuestaCiudadanaatravésdelprogramaVigilaPerú,estasaudienciassehanrealizadocon serias deficiencias en la convocatoria y en los contenidos abordados y sin contar con unreglamentoqueordenasesudesarrollo;

} Reducida responsabilización. Este es el factor de fondo, del que emanan los dos aspectosanteriores y que es connatural a un orden estatal patrimonialista, cuyas características yconsecuencias explicamos anteriormente. Pero de modo congruente con este, también derivadelaimperantemodalidadformalistayprocedimentalistadegestiónestatal,quedescansaenlaagregacióndesordenadadenormasyleyesyenelenfoquecontralorligadoalpuroprocedimiento–noalproductooservicioquerindelagestión–.Así,deunlado,alconsideraralEstadoyalacuotade poder acuñada como propios, los funcionarios, autoridades y empleados públicos dejan dereconocerqueelpuebloessoberanoyporlotantoevadenunrequerimientoesencialdelEstadodemocrático,asaber,responderalosciudadanos.Estepreceptoimplicaquelosempleadospúblicosdebenser responsablesde la funcióndegobernaryadministrarelEstado, yde sus resultados;cumplirestafunciónenserviciodelosciudadanos;ytienenlaobligacióndedarcuentasanteellosporeldesempeñoyresultadodedichafunción.BajolalógicadeunEstado“patrimonialista”esclaroqueestemecanismoescasiinexistente, lo que posibilita que los recursos, la información en podernte,loqueposibilitaquelosrecursos,lainformaciónenpoderdelEstadoylainfluenciaderivadadelmismopoderpuedanserutilizadosparabeneficioprivado.

�� Es la obligación que tienen los políticos y funcionarios de las entidades públicas de comunicar a los ciudadanos susdecisionesyacciones,asícomojustificarlaspúblicamente;másaúnsiestosselodemandan.Partedeestaobligacióneshacerseresponsables de los actos y consecuencias del ejercicio del poder y de sus funciones, recibiendo las sanciones que la leyestablece,sifueraelcaso.VerGlosario.

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ConsecuenciasdeunEstadosinresponsabilización

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Aestosesuma,deotrolado,eltipodegestiónestatalque,basadoenlaacumulacióndeleyesyelcontrolformaldeprocedimientos,desatiendeuomiteladelimitaciónclaratantodefuncionesyresponsabilidadesdelosórganosestatalesyservidorespúblicos,comode–portanto–lacalidadyresultadosdelagestiónyaccionesestatales.Estascircunstanciasderesponsabilidades,deberesynormasdifusoscreanunescenariocontrarioaunaefectivaaplicacióndesancionesasícomoalaapreciaciónderesultados.Enlapráctica,tantoporculturacomopormodalidaddegestión,elEstadoestá“ordenado”paraeludir responsabilidades,paradesentendersede resultados,paracobijarelabusodepoderyfavoreceraquiengozadeélenlugardeserviralciudadano,yparaquelasnormas“seacatenperonosecumplan”ensufondoreal;y

} Reducida eficiencia.Almanejarlosasuntospúblicosbajounalógicaprivada,enlaquesebuscaalgúnbeneficiopropioodeterceros,sedesvirtúalaaccióndelEstadopueselcriterioquedebeorientarlasdecisionespúblicas,asaber,lomásbeneficiosoparalaciudadanía,esdejadodelado.EstotraecomoresultadoquelaeficienciadelEstadoseveamermadapuessecontratapersonal,bajo criterios clientelistas o políticos (partidarios, familiares o amicales), que no cumple con lascapacidadesnecesarias;secontratanserviciososecompranbienessobrevaloradosoinnecesarios,etc.TodasestasaccionestienenunimpactoenlareduccióndelaeficienciadelEstadoentantoquesegastanrecursosenserviciosyproductosquenobeneficianlacapacidadoperativadelEstadooquenoaportanacumplirconlasprestaciones,objetivosyprioridadesquecorresponderíanaunbuenyequitativodesempeñodesufunciónesencial.

AtravésdeunprocesodemodernizacióndelEstadoqueintroduzcaladimensiónéticaenlafunciónpúblicasebuscarevertirestavisiónysituacióndel“patrimonialismo”enelaparatoestatalyllevaradelantereformas que pongan al Estado al servicio de los ciudadanos, con responsabilización, integridad yeficiencia.Estadimensiónéticadebeconcebirsecomounatributooingredienteinstitucional–unacaracterísticaasentadaenlasinstituciones–ynocomounacondiciónqueesproductofortuitodelapresenciadedeterminadotipodepersonas.UnEstadodemocráticoysus institucionesnopuedendejarquelavigenciadelaéticaensuinteriorquedeamerceddelaspersonasindividualesquepuedaonohaber.Laéticapública13debesercomounatramadelarmazóninstitucionalyespartedelEstadodeDerecho14.Setratadeunatramaenquelasreglas,procesosyprocedimientos–suscaracterísticasycontenidos–configuranunescenariodeoportunidadesparaloscursosdeaccióndelosempleados,con incentivos y desincentivos para tomar un curso (acorde con la ética y las normas) u otro (endesacuerdoconellas).Enestesentido,loquesebuscasonreformasenelaparatoestatal,puesnieladoctrinamientoenvaloresdehonestidadnilapersecucióndeculpableseliminanlosespaciosparalacorrupciónnilograncambiosefectivosenelcomportamientodelaspersonas.n

��Sinentrarencomplejidadesocontroversiasconceptuales,enestecontextopodemosentenderlavigenciadelaéticapúblicacomolaobservanciaefectivadelasleyesengeneralydelasreglas,normas,procedimientosyprocesosestablecidosparaelEstadoylasinstitucionespúblicas.Desdeelpuntodevistadelaspersonasoagentes,setratadecomportamientosyactitudesqueplasmandichaobservancia.��Enelrégimendemocrático,elEstadodeDerechonosoloimplicacertidumbreyapegoalaleysinoque,adiferenciadeotrosregímenes,exige“laexistenciadeunaredcompletademecanismosderendicióndecuentas[responsabilización,accountability]legalmentedefinidosquecomportaquenadieseadelegibus solutus[desligado–oporfuera–delaley]”.O’Donnell,Guillermo(2001).“LairrenunciabilidaddelEstadodeDerecho”.PonenciapresentadaalSeminarioInternacionalorganizadoporelInstitutoInternacional de Gobernabilidad, Barcelona, enero 22-24, 2001. Documento original en Inglés; traducción del IIG. RevistaInstituciones y Desarrollo8y9,p.27.

EsimportanteseñalarquesibienenalgunoscírculosdelEstadoaúnpersisteunavisióndeabusodelopúblicoenbeneficiopersonal,einclusolaculturaorganizacionalpredominanteenelaparatoestatalvaentalsentido,noporellosehandejadodepromoveriniciativasquebuscanlimitarestasituación.Enlosúltimosañossehanvenidodandocambioslegislativosyorganizacionalesquebuscanfrenarestas prácticas, pero no bajo una perspectiva sistemática de cambios en la función pública sino,generalmente,enlaperspectivatradicionaldecontrolysanciónformalesqueeslaqueprimaenlaluchacontralacorrupciónyqueavecesgeneramayoresespaciosdecorrupcióneineficienciasenlaaccióndelEstado.

Deestamaneratenemoslasiguientenormativaquebuscaregularelusoyabusodelpoderdesdeel Estado y evitar la cultura del secreto de los actos de gobierno introduciendo mecanismos yprocedimientosdirigidosalaprevencióndeactoscorruptosodeaccionesquedesvirtúenlafunciónpública:

} Regulación de la gestión de intereses15. Ley que regula la gestión de intereses en laadministración pública, Ley 28024, publicada el 12/07/2003 y su Reglamento D.S. N° 099-2003-PCM,publicadoel20/12/2003.

Su principal contribución es contar con un registro de gestores de intereses16 que hacemás transparente la influenciadeactoresen la tomadedecisiones.Esta leyenumeraquéfuncionariosdelaadministraciónsonconsideradosconcapacidaddedecisiónpúblicayqueseencuentranprohibidosderealizaractosdegestiónporinteresesdistintosalosinstitucionalesoestatales.Asimismoseñalaquiénesnopodránejercerlaactividaddegestoresdeinteresescomo por ejemplo aquellas personas suspendidas en el ejercicio de la ciudadanía o lospropietariosydirectivosdemediosdecomunicaciónnacionalesoextranjeros.

} Publicación de declaraciones juradas. Ley que regula la publicación de la DeclaraciónJuradadeIngresosydeBienesyRentasdelosfuncionariosyservidorespúblicosdelEstado,Ley27482,yReglamento,elD.S.080-2001-PCM.

SuprincipalcontribuciónesregularquéfuncionariosyservidorespúblicosdelEstadoestánobligadosapresentar laDeclaraciónJuradade IngresosydeBienesyRentas,asícomoelprocedimientoylassancionesaquienesnocumplanconeltrámite.

�5Seentiendeporgestióndeinteresesalaactividadmediantelacualpersonasnaturalesojurídicas,nacionalesoextranjeras,promuevendemaneratransparentesuspuntosdevistaenelprocesodedecisiónpública,afindeorientardichadecisiónenelsentidodeseadoporellas.�6ElRegistrodeGestióndeInteresesseencuentraacargodelaSuperintendenciaNacionaldelosRegistrosPúblicos(SUNARP).Lamentablementenosepuedeaccederaélatravésdelportaldelaentidad.

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} Prohibición de nepotismo. Ley que establece la prohibición de ejercer la facultad denombramientoycontratacióndepersonalenelsectorpúblico,encasosdeparentesco,Ley26771,ysuReglamento,elD.S.021-2000-PCM,ymodificatoria(D.S.017-2002-PCMyD.S.034-2005-PCM).

Establece que los funcionarios de dirección y/o personal de confianza que gozan de lafacultaddenombramientoycontratacióndepersonalotenganinjerenciadirectaoindirectaenelprocesodeselecciónseencuentranprohibidosdeejercerlaensuentidadrespectoasusparienteshastaelcuartogradodeconsanguinidad,segundodeafinidadyporrazóndematrimonio.

} Prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores. Ley que estableceprohibicionese incompatibilidadesde funcionariosy servidorespúblicos, así comode laspersonasqueprestenserviciosalEstadobajocualquiermodalidadcontractual,Ley27588,ysuReglamento,elD.S.N.º019-2002-PCM.

Elaportedeestaleyestáenseñalarquéfuncionariosyservidorespúblicosqueaccedenainformaciónprivilegiadaorelevante,ocuyaopiniónhayasidodeterminanteenlatomadedecisiones,estánobligadosaguardarsecretooreservarespectodelosasuntosoinformaciónque por ley expresa tengan dicho carácter. Asimismo establece prohibiciones durante elejerciciodesufunciónyqueseextiendenhastaporunañoluegodeterminadosuvínculolaboral. Entre ellas se encuentran: celebrar contratos civiles o mercantiles con empresasen el ámbito específico de su función pública, formar parte de su Directorio o aceptarrepresentacionesremuneradas.

} Promoción de neutralidad y buen uso de recursos en periodos electorales. EnconcordanciaconelCódigodeÉticade la funciónpúblicay las leyeselectorales,diversasdirectivasdeneutralidadhansidoemitidaspordistintasentidadespúblicasconocasióndelosperiodoselectorales17.Paraelperiodoelectoral2006destacanlaDirectivadelMinisteriodelaMujeryDesarrolloSocial(R.M.N°657-2005-MIMDES),delaPresidenciadeConsejodeMinistros (R.M.N°007-2006-PCMyD.S.N°056-2006-PCM),delMinisteriodeSalud(R.M.N°057-2006-MINSA),entreotras.

Su importancia radica en que procura asegurar que el aparato estatal no será utilizadoparafavoreceroafectaraningúncandidatopor laaccióndelosfuncionariospúblicos.Asíseprohíbey sanciona lapropagandaa favoroencontradealgunaagrupaciónpolíticaocandidatoyhacerproselitismopolíticoen la inauguracióne inspeccióndeobraspúblicas,entreotrasmedidasqueasegurenlaneutralidad.

�7 Nohayqueolvidarqueel funcionariopúblicoestáen laobligacióndemostrarunaconductaneutrale imparcialeneldesarrollodesusfuncionesduranteperiodosnoelectorales.

} Código de Ética de la Función Pública.Mediante laLeyNº2781518 sebuscadesarrollarconductaséticasentrefuncionariosyservidoresdelEstadoatravésdeuninstrumentogeneralque da a conocer los principios, definiciones, deberes y prohibiciones de los empleadospúblicos.EsenelReglamentodedichaLeydondeseprecisanlassancionesyprocedimientosaseguirencasosetransgredanlasprohibicionesestablecidas.

} Ley de transparencia y acceso a la información pública19.MediantelaLeyNº27806quecuenta con unTexto Único Ordenado publicado el 24 de abril de 2003 y su Reglamento,publicadoel7deagostode2003,sebuscaprecisarmúltiplesdisposicionesentornoalasentidadesobligadasabrindarinformación,losplazos,cobrospermitidos,excepcionesalaleyydiversasmedidasparalapromocióndetransparenciaenlasentidadespúblicas.

} Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción20.Alratificarestaconvención(19deoctubrede2004)aligualquelaConvenciónInteramericanacontralaCorrupción(yaratificadael4dejuniode1997),elEstadoperuanocuentaconreferentesimportantesparaeldiseñoeimplementacióndeaccionesfuturascontralacorrupción.

} Acuerdo Nacional21. En varias de sus políticas se busca retomar estos temas, lo queconstituyeuncompromisoentrelosrepresentantesdelosdiferentespartidosporimpulsarcambiosenelEstado.AsítenemosacuerdosqueestánplasmadosenlassiguientespolíticasdeEstado:LaNº24,Afirmación de un Estado eficiente y transparente,LaNº26Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formasylaNº29,Acceso a la información, libertad de expresión y libertad de prensa.

Es importante señalar que, en todos estos ámbitos, la existencia de normatividad resulta positivaporquerefuerzalaimportanciadelejercicioéticodelafunciónpúblicaylanecesidaddeprevenirlasirregularidadesyactoscorruptos.Sinembargo,lavoluntadpolíticaexpresadaenlaemisióndeunaley debe reflejarse en la difusión del contenido de dichas disposiciones y del logro de efectividadde los mecanismos establecidos para su cumplimiento, ya que muchas veces la violación de lanormasedapordesconocimientootradiciónen losprocedimientosynoporunamala intención.Consideramosqueelloconstituyeunaagendapendiente,tantoenelámbitodelacapacitacióndefuncionariosyservidorescomoeneldelaefectividaddelosprocesosderesponsabilidadysanción22.

��Publicadael13deagostode2002.ElReglamentodelaLeydelCódigodeÉticasepublicóeneldiariooficialel19deabrilde2005.�� ParalaelaboracióndelaLey27806,serecibieronsugerenciasprocedentesdediversas instituciones.DelasociedadcivildestacanelConsejode laPrensaPeruanayel InstitutoPrensaySociedad.DelEstado,destaca la laborde laDefensoríadelPueblo.ElTextoÚnicoOrdenadodelaLeyN°27806,LeydeTransparenciayAccesoalainformaciónpública,sepublicóel24deabrilde2003,querecogelasmodificacionesestablecidasporlaLey27927.El7deagostode2003sepublicósureglamento.�0Puedeserrevisadaen:http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention-s.pdf��EsimportanteadvertirquelaspolíticasdelANnotienenefectovinculanteperoquesontomadasencuentacomounmarcogeneralparahacerefectivaslasnormas.��EsnecesarionoperderdevistaloquesostieneRenatoRuffini,queenmuchospaíses“lasnuevasregulacionesnohansidoplenamenteaceptadasypuestasenpráctica.Paradesarrollarunanuevaymásefectivagestióndelaspersonasesnecesario

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Asimismo,esdifícilqueúnicamenteapartirdecambioslegislativossepuedanrevertir lasprácticasdelusoyabusodelpoderporpartedefuncionariososervidorespúblicosoquesepuedacambiarlaculturadelpatrimonialismoodelsecretoqueimperaenelEstado.PorejemploenelcasodelaccesoalainformaciónpúblicaseobservaquealgunasentidadesdelEstadoaúnmuestranreticenciaparafacilitarinformación.Así,laDefensoríadelPueblo23haidentificadolasprincipalestrabas,entrelasqueseñalalassiguientes:

} Laentidadnocuentaconlainfraestructuraadecuadaparabrindarinformación;

} Nohayagilidadparanombraralfuncionarioresponsabledebrindarinformación;

} Existencobrosilegalesexcesivosoarbitrariosparaaccederalainformación;y

} Hay interpretaciones arbitrarias de la ley en el caso de las “excepciones” al acceso deinformación.

Deigualmanera,lapromocióndeconductaséticasenlafunciónpúblicaesunalaborqueexcedelos“llamadosdeconciencia”olasensibilizacióndelosempleadospúblicos24.Esprecisoañadirleformasinstitucionales–mecanismos,normasyprocedimientos,asícomounalógicadegestiónalacualestosobedezcan–quepropicientalesconductaséticas.Deahí la importanciadecontarconunenfoqueintegral que busque devolverle al Estado su orientación de servicio a la ciudadanía como el queproponemosacontinuación.

¿Qué hacer? Una estrategia nacional de integridad2�

Setratadeunenfoqueholísticodecambioinstitucional,reformaymodernizacióndelEstadoquees,alavez,deluchapreventivacontralacorrupción.Recogeloslineamientosdel“SistemaNacionaldeIntegridad”desarrolladoypromovidoporTransparencyInternational,quetienecomoobjetivolimitarlosactoscorruptosalaumentarloscostosyreducirlosbeneficiosdelosmismos,yesdegranutilidadalemprenderunamodernizaciónestatalquebuscarealzarelsentidoéticode la funciónpúblicaydevolverlealEstadoelhorizontedeservicioalaciudadanía.

ElSistemaNacionaldeIntegridadesdefinidocomounaconfiguraciónyregulacióndelasinstitucionesquedispersaeficazmenteelpoderentrevariasentidadesy limita lassituacionesen lasquesurgenconflictosdeinterésquetenganunefectonegativosobreelbiencomún.Deestamanerasebusca

primerodesarrollarlascapacidadesdelosdirectivosycambiarelethosdelagestión,enelinteriordelaAdministraciónpública”,citadoen:Longo,Francisco(2001).La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mérito con flexibilidad,WashingtonDC:BancoInteramericanodeDesarrollo,p.44.��DefensoríadelPueblo:InformeDefensorialNº96:BalanceadosañosdevigenciadelaLeydeTransparenciayAccesoalaInformaciónPública2003-2004,2005.�� EsteeselenfoquequehaseguidoelConsejoNacionalAnticorrupciónyquenohatraídolosresultadosesperadosnielimpactoquesebuscabaconsucreación.�5Paramásdetalleconsultar:TransparencyInternational.Op. cit.,capítulo4“Elsistemanacionaldeintegridad”,pp.73-75.http://www.transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/dnld/capitulo04.pdf

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evitarunsistemaqueconsistaúnicamenteenmecanismosderendicióndecuentas“vertical”26,enelquelaasimetríaentrelosactorespuedaocasionarunareservasobrelosasuntospúblicosporpartedelosfuncionarios.Setratadedarpasoaunsistemaderesponsabilizaciónqueprivilegieelcontrol“horizontal”27enelcualcadaactorvigila,esvigiladoeindividualmenteresponsable,perosindejardeladoelpapelquejuegaelcontrol“vertical”desdeunaciudadaníainformadayvigilantedelosactosdelaadministraciónpública.Dentrodeesteesquemasecuentaconunsistemadepesosycontrapesosdepoderqueincluyelaresponsabilización,larendicióndecuentas,latransparencia,laprevenciónyelcastigo,locualpermitedisminuirlaocurrenciadeaccionescorruptasdesdeelEstado.

Un sistema de integridad da forma a una visión amplia de las reformas necesarias para construirunEstadoeficiente, justoy transparente,enfrentando lacorrupciónenel sectorpúblicomedianteprocesos gubernamentales (códigos de conducta, cambios organizacionales, reformas legales yreformasdeprocedimientosen laadministraciónpública,etc.)yciviles.Laamplitudycomplejidaddelretollevaaqueelsistemasebaseenlaresponsabilidaddelconjuntode“pilares”institucionalesinvolucrados.Estos“pilares”nosoloselimitanalasinstitucionesqueconformanlaestructuraoficialdelEstado(poderesEjecutivo,Legislativo,Judicial,MinisterioPúblico,organismosdeauditoríaycontrol);tambiénincluyenlosmediosdecomunicación,elsectorprivadoylasociedadcivil.

Detrásdelenfoquedelsistemadeintegridadestálaconviccióndequetodoslostemasquepreocupanactualmente en cuanto a la gobernanza –el desarrollo de capacidades, la orientación hacia losresultados,laparticipaciónpúblicaylapromocióndelaintegridad–necesitantratarsedeunamaneraglobalydeconjunto.Lasmetasgeneralesdeunsistemadeintegridadincluyen:

} Serviciospúblicoseficientesyeficacesquecontribuyenaldesarrollosostenible;

} Ungobiernoque funcionadentrodeunmarcode legalidad,donde losciudadanosestánprotegidosdelaarbitrariedad(incluyendoabusosalosderechoshumanos);y

} Estrategiasdedesarrolloqueproveenbeneficiosparalanaciónenconjunto,incluyendoasusmiembrosmáspobresyvulnerables,ynosoloalasélites.

Lavisiónholísticadelenfoquepostulaquehayunconjuntointegradode“pilaresdeintegridad”quesecomplementanatravésdeunconjuntocorrelativode“reglasyprácticasfundamentales”28;estospilaresinstitucionalesson:PoderEjecutivo,Parlamento,PoderJudicial,Administraciónpública,organismos

�6EselquetienequeverconlarelaciónentreEstadoyciudadaníayquegeneralmentesetomacomocircunscritoalaesferadelvotoylaselecciones.Sinquererentrarencontroversia,nuestroplanteamientoesquelaresponsabilizaciónyrendicióndecuentasverticales,bajounEstadodemocrático,comprendennecesariamente toda laamplituddel lazoentreciudadanosyEstadoqueladelegacióndelgobiernoydelpoderdelosprimerosalsegundoimplica,porelcualestetienelaexigenciaderesponderaaquellos.Porlotanto,comportalaobligaciónquetienenlospolíticosyfuncionariosdelasentidadespúblicasdecomunicaralosciudadanossusdecisionesyacciones,asícomojustificarlaspúblicamente;másaúnsiestosselodemandan.Parte de esta obligación es hacerse responsables de los actos y consecuencias del ejercicio del poder y de sus funciones,recibiendolassancionesquelaleyestablece,sifueraelcaso.�7Serefierealtipoderendicióndecuentasquerealizanciertosorganismosestatalesdestinadosaello,sobrelasaccionesdeotrosorganismos,institucionesuórganosdelEstado,locualtransformaalarendicióndecuentasenunmecanismodecontrolyfiscalizaciónalinteriordelaparatoEstatal.��Tienenqueverconlasfuncionesespecíficasdecadaunodelospilaresinstitucionales.

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devigilancia (ComitédeCuentasPúblicas,ContralorGeneral,DefensordelPueblo,Policía,AgenciacontralaCorrupción,etc.),sociedadcivilysectorprivado,mediosmasivosdecomunicación,agenciasinternacionales.

SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD Y SUS PILARES INSTITUCIONALES

Fuente:TRANSPARENCYINTERNATIONAL.LibrodeConsulta.2000,p.75.

Se grafica el Sistema Nacional de Integridad como un templo griego pues se busca que esté enequilibrio,quelospilaresmantenganunasolidezsimilarparapodercontarconunEstadodeDerechoefectivo,alcanzarundesarrollosostenibleymejorarlacalidaddevidadelosciudadanos.Esobvioquesialgunospilaressedebilitan,elsistemapierdeeficacia,retornanlasprácticascorruptasyporlotantoenelEstadorecrudecelalógicaenlaqueseleusaparabeneficioprivadoysedesvirtúasufunción.

La importancia de esta concepción está, de un lado, en la articulación que se establece entre losdiferentesactoresinvolucradosy,delotro,delosprincipiosdegobernanza,autoridadoriginariadelciudadano en la democracia y servicio público, para lograr con ello un Estado orientado hacia elciudadano.Sebuscaasíevitaresfuerzosaisladoso,másbien,inconsistentesconotrosdesarrollososituacionesenelEstado,yquenobrindanlosresultadosesperados;ydarpasoaunaestrategiaintegralque busque limitar los espacios vulnerables a la corrupción. Es claro que se necesita del concursode varios actores bajo un impulso por modernizar el Estado y erradicar las prácticas que le restancredibilidadytransparenciayquebeneficianaunospocos.

Enestacoleccióndeguíaspropugnamosque la transformacióndelEstadoperuanoquese lleveacabo se desarrolle configurando y articulando una estrategia nacional de integridad concordantecon laperspectivaconceptual sobre laqueseedificaelSistemaNacionalde Integridadpostulado

porTransparency International.Sibienlostemasquelasguíascubrennocomprendenlatotalidaddepilaresdetalsistema,respaldanelenfoquedecoherenciaholísticaysenutrendeél,deunalógicacomúnenladiversidaddeesfuerzosquesevinculaalosprincipiosbásicosdelabuenagobernanzaendemocraciaydeorientacióndelafunciónpúblicahaciaelciudadano.Así,nuestroenfoqueesunodeconstruccióninstitucionaldelaintegridad,queincluyelanecesidaddeuna“infraestructuraética”enelEstado.Estaconstrucciónpuededarse,demodogradual,incidiendoendiferentesámbitosuórganosdelaparatoestatal.Esfactibleoperarsobreunpilaropartedeélylograravances,sinnecesidaddetenerquetrabajarsobretodoslospilaresalavezyentodoslosaspectosdeellosquehagafaltacambiar.Loqueresultaimprescindibleestenercoherenciaenlavariedaddeesfuerzosquesehaganyenlasmetasqueseestablezcan.Enestesentido,planteamosquelalabordereformaymodernizacióndelEstadoseenfoquecomounaestrategianacionaldeintegridad.Lasguíasdeestacolecciónsecentranenciertosámbitosdeesta laborydeunaestrategia tal, atendiendoelementosqueconsideramosclaveparaasegurarcambiosycatalizarotrosavances.Deahíqueunapartesignificativadelostemasquetratanlasguíasaludenaladimensióndegestiónestatal,queestransversalatodoslos“pilares”relacionadosconelEstadoyqueeselarmazónsobreelcualseerigeyformatodaacciónestatal.

Hay otros elementos o instrumentos que pueden considerarse también como parte de una“superestructuradelaéticapública”,losprincipiosyculturadeespíritudeservicioenlafunciónpública,quenosetienequedesarrollarentándemconesaarmazónquebrindalagestióndelEstado.Dichodeotromodo,esimportantereforzarenlosservidorespúblicoslosvaloresquesostenganunabuenagobernanzayelservicioestatalhaciaelciudadano,peroparaellonobastalainstrucciónenvaloreso la exhortación a los comportamientos éticos. El engarzamiento de incentivos al cumplimiento ydesincentivosa la inconductaen la construcción institucionaldebe tambiénacompañarsecon untrabajodeinformación,explicaciónyactualizaciónhacialosservidorespúblicossobrelasnormasquerigensutrabajoysucomportamientoenlafunciónpública.Enlaspáginassiguientesseabordaránestos temas desde los dos ángulos atingentes al logro de integridad y ética en el Estado, el de laconstruccióndemecanismosinstitucionalesyeldelasuperestructuradelespíritudeservicio.

VistoellodesdelaperspectivadelSistemaNacionaldeIntegridad,encontramosqueelServicioCivilesunpilarfundamental,siendolosempleadospúblicosquienespondránenmarchalasreformasqueseimpulsen29.Sonellos,además,quienesporlogeneralutilizanelpoderylosrecursospúblicosparasubeneficiopropio,porloquesehacenecesariouncambioensuvisióndelusoyabusodelopúblicoyen laestructuradeoportunidadesqueencuentrenparaejercerlos.Deestamaneraespertinenteatenderenmásdetalleelcomponenteéticoenelejerciciodelafunciónpública,loquesehaceenlasiguientesección.n

��Laimportanciadelareformadelempleopúblicoestemadeunadelasguíasdeestaserie.

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¿Cómo lograr una función pública que se desempeñe de modo ético, de acuerdo a las reglas y como servicio público?

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Todareforma institucionalenelámbitopúblicoquequieradevolverleo imprimirlealEstadoya laadministraciónpúblicaelhorizontedeservicioalaciudadaníainvolucraunareflexiónsobreelsentidoéticodelafunciónpública,enespecialcuandoprimaunaprovechamientodelopúblico,comoocurreenelpaís.

Como toda ética aplicada, la ética de la función pública busca descubrir los mínimos éticos en elserviciopúblico,esdecir,cómo,principiosyvaloreséticosdecarácteruniversal(verdad,libertad,justicia,solidaridad,etc.) sonprecisadosy traducidosenorientacionesmásconcretasparaquienesejercendicha función.Laéticade la funciónpúblicabuscadiseñar losvalores,principiosyprocedimientosparalosdistintosámbitosdelavidacotidianaeinstitucionalyparaqueseantomadosencuentaporlosdistintosactoresqueintervienen.

EnunEstadodemocrático,elpoderesdelegadodesdelosciudadanosyciudadanashaciaquienesgobiernanyejercen funciónpública.Deahíqueel sentido primordial de la función pública se orienta hacia el servicio de las personas y al interés generalde laciudadanía.Quienesejercenactividadesenlasinstitucionesdelaadministraciónpúblicasongestoresdeunaadministracióncreadaalserviciodelaciudadanía,yaseaporquefueronelegidosmediantevotopopularoporquefuerondesignados para ello. Por ello, el ejercicio de la función o del poder público para que prevalezcanintereses particulares antes que el interés general desvirtúa el servicio público y configura, en unsentido amplio, corrupción. Este servicio a la ciudadanía es la idea central que debe conducir laactuacióndecualquieraquerealiceunafunciónpública.

Deahíqueparteimportantedelapromocióndeéticadelafunciónpúblicaseocupedelimitaralmáximo los conflictos de interés entre empleados públicos (funcionarios públicos, empleados deconfianza,servidorespúblicos)30yagentesparticularesqueinteractúanentresí.

Como podemos ver, el comportamiento ético es consustancial a la actividad de quienes ejercenfunciónpúblicaylaboranenelsectorpúblico.Losempleadospúblicosestánéticamenteobligadosatenerelservicioa losciudadanoscomoelfinprincipaldesuacción, independientementede lasmotivacionesolasrazonesqueleshanllevadoalafunciónpública.

De esta manera quien ejerce función pública debe apropiarse de ciertas normas o hábitos quecorrespondenaunEstadodemocrático.Losprincipalesámbitosdondeesprioritariopromoverhábitosyprácticaséticasenlafunciónpúblicason:

(a) Neutralidad. El empleado público tiene el deber de evitar los conflictos de interés quepuedan favorecer intereses particulares –sean estos personales, familiares, partidarios,empresariales,etc.–y,másaún,deevitarrecibiracambioalgúntipodeprebendaobeneficioprivado.Esteaspectoesaplicableainnumerablessituaciones,comoporejemplo:alimpartirjusticia,alrealizarcontratacionesyadquisicionespúblicas(incluyendopersonal),alejerciciodelafunciónpúblicaenperiodoselectorales,etc.

(b) Transparencia y rendición de cuentas. La gestión de los asuntos públicos es materiade interés de todos los gobernados. Así, tenemos el derecho de exigir que se nos rindacuentaysenos informeacercadeellos.Los funcionariosy servidoreshacen transparenteun Estado cuando facilitan que la ciudadanía esté informada de la gestión de lo público.Laadministracióndebeproveerlosprocedimientosymecanismosnecesariosparapermitirelaccesoycomprensióndelosciudadanosalainformaciónpública.Estosmecanismossesustentan en que el poder de que gozan los servidores públicos es encomendado por laciudadaníay,portanto,losdiferentesciudadanosestánensuderechodeexigirinformaciónyresultadosalservidorpúblico,queseencuentraenlaobligacióndebrindarlacomopartedesufunciónynocomounfavor.

Juntoalapublicidaddelainformaciónpública,esnecesariodesarrollarmecanismosreferidosal diseño e implementación de espacios donde la ciudadanía participa de modo activo yresponsableenlagestiónymonitoreodelosasuntospúblicos.Estoincluyelaaperturadeautoridadesyfuncionarioshacialosmecanismosdecontrolquedesarrollenlaspersonasyorganizaciones de la sociedad civil tales como las demandas por rendición de cuentas, laconcertacióndeplanesypresupuestos,elfuncionamientodeconsejosdecoordinaciónyeldesarrollodeaccionesdevigilanciaciudadana.

(c) Uso adecuado de los recursos públicos.Elusode losrecursospúblicossedeberealizarsegúnlosfinesdelafunciónpúblicaydelosobjetivosdecadaentidad.Sebuscaqueesteusosea racional (máximoaprovechamiento,mínimoderroche)yquenoseempleenparafinesparticularesopropósitosparaloscualesnohansidodestinados.

�0AsumimosladefiniciónyclasificacióndeempleadospúblicosdelaLey28175,LeyMarcodelEmpleoPúblico(envigenciadesdeenerode2005).

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“Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación”.

Art.39°-ConstituciónPolíticadelPerú

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(d) Eficiencia y eficacia en la gestión.Elservicioquelosciudadanosyciudadanassemerecendebesuponerelmáximode rendimientoyefectividadcon losmínimoscostosporque lafunciónpúblicasesostieneconlosrecursosquesondetodoslosciudadanosyciudadanas.Un ejercicio eficiente del servicio a la ciudadanía debe tener como correlato adecuadosniveles de eficacia. Esto quiere decir que la eficiencia debe ir de la mano con el logro deefectoseimpactospositivosenlacalidaddevidadelapoblación,locualhaderedundarenmayorescapacidadesenelejerciciodesusderechosfundamentales.

(e) Trato con calidad humana. Siendo el aspecto más visible de la relación entre Estado yciudadanía(cuandolaspersonasseenfrentanauntrámiteohacenusodeunserviciopúblico),esunodelosaspectosquemásdistanciascrea.Elservicioalaciudadaníadebeexpresarseenuntratorespetuoso,sencilloycálidoalosciudadanosyciudadanas,especialmenteconquienespertenecenasectoresmarginadosyexcluidossocialmente.Lasactitudesdespectivasoprepotentes,racistasydiscriminatoriasentreempleadospúblicosydesdeestoshacialosciudadanoshacenqueelEstadopierdalegitimidadyconfianzaenlosserviciosquebrinda.

Comoseñalamosantes,esesencialquelalabordeinfundirunaéticadeserviciopúbliconoselimitealadivulgacióndevaloresyprincipios.Así,ellosehaatendidoenelconjuntodepuntosreciéndescritoscomoaspectosespecíficosoalexplicar susentido,haciendo referenciaaelementosde lagestión.Esimportanterecalcarlanecesidaddecimentarlosvalorespropiosdeunaéticadeserviciopúblicoconlossoportes institucionales,gerencialesyadministrativossobre losquesedesarrolla lafunciónpública.Elsiguienterecuadrorecogeunaspautasbásicasparaligardichossoportesconladimensión“superestructural”delaéticapública.

Los rasgos esenciales de un sistema efectivo de conducción ética

1. Los estándares éticos para el servicio público deben estar claramente definidos,fijarconprecisiónlasfronterasdeuncomportamientoaceptableyserconocidosporlosempleados;v.g.,conuncódigodeconducta;

2. Los estándares éticos deben estar reflejados en las leyes y reglamentaciones,proporcionandolasestructurasdeinvestigación,deaccióndisciplinariaydeacusaciónyprocesamiento;

3. Debe haber orientación ética disponible para los servidores públicos,mediantecapacitación,consejo,mecanismosdeguíayconsultainternasobrelaaplicacióndelosestándareséticoseneltrabajo;

4. Los servidores públicos deben conocer sus derechos y obligaciones respecto a exponer/denunciar malos comportamientos, con reglasy procedimientos claros según una cadena formal de responsabilidad, laprotecciónqueamparaalasdenunciasycanalesinternosdequejaquenoproduzcantemorarepresaliasnidequelasdenunciasnosetomenenserio;

�. El compromiso de los líderes políticos con la ética debe reforzar la conducta ética de los servidores públicos,mostrándoseconelejemplopropio,con lanoutilizacióndenormaséticasconfinespolíticosyconmedidas de corte político como acuerdos legislativos e institucionalesdefomentoalcumplimientoéticoysancióndeinconductas,oapoyoyrecursosparaactividadesvinculadasaello;

�. El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y facilitar el escrutinio público,yeldelalegislatura,medianteaccesoainformación,sistemasdedivulgación,ymedidascomoreconocerelroldelosmediosdecomunicaciónindependientes;

�. Deben existir directrices claras para la interacción entre el sector público y el privado;porejemplo,enlalicitaciónpública,lacontratacióndeserviciosybienesoenlascondicionesdelempleopúblico;

�. Los directivos deben demostrar y promover una conducta ética,medianteelejemplo,unliderazgocoherenteyunagestiónquegenereincentivos de cumplimiento ético (como condiciones de trabajoadecuadasyevaluacionesefectivasdedesempeño);

�. Las políticas, procedimientos y prácticas administrativos deben infundir un espíritu de cumplimiento ético,más allá de establecer los estándares mínimospordebajodeloscualesnosetolerenacciones,lo cual puede motivar que las prácticas que bordean la inconducta seconviertanenlocomún;

10. Las condiciones y gestión del trabajo en el Estado deben crear un ambiente conducente al comportamiento ético;porejemplo,conunuso consistente de principios básicos como el mérito en los procesoscotidianosdereclutamiento,remuneraciónyascensos;

11. Debe haber mecanismos adecuados de responsabilización/rendición de cuentas que enfoquen tanto el cumplimiento de reglas y principios éticos como el logro de resultados,yestardiseñadosparaproveercontrolesapropiadosalmismotiempoquepermitirunagestiónconvenientementeflexible;y

12. Deben existir instrumentos y procesos apropiados para enfrentar las inconductas:procedimientosyrecursosconfiablesparamonitorear,reportar e investigarlas, y sanciones administrativas o disciplinariassignificativasyproporcionadasparadesmotivarlas.n

AdaptadodeTransparencyInternational.Op. Cit.,capítulo20,“Éticadelserviciopúblico,

monitoreodebienesypruebadeintegridad”,pp.274-277.http://ww1.transparency.org/tilac/bibliotecaconsultas/dnld/capitulo20.pdf

¿Cómolograrunafunciónpúblicaquesedesempeñedemodoético,deacuerdoalasreglasycomoserviciopúblico?

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¿Qué podemos hacer desde ahora?

4AlolargodeestaguíasehaplanteadolasituacióndelusoyabusodelpoderporpartedelosempleadospúblicosylasconsecuenciasqueestasaccionestienenenelEstado,sehanvistolosavancesnormativosquebuscanfrenarestasprácticasysehaplanteadoelenfoquedelSistemaNacionalde IntegridadparaabordarunamodernizacióndelEstadoqueaspireareducirlaincidenciadelacorrupcióny,alavez,orientarlohaciaunamayoreficienciayalserviciodelosciudadanos.Deestamaneraseintentahacer una introducción a temas que son parte fundamental en un proceso de modernización delEstadocomoelquesebuscaennuestropaís.

Comohapodidoverseapartirdelotratadoenestaguía,quedamuchoporhacerydiscutirsobreestostemas.Porello,presentamoslassiguientesreflexiones:

u Esnecesariocomplementarlaluchaanticorrupción,puesconcebidadesdeunavisióntradicionalnohatraídolosresultadosesperadosyestesiguesiendoungraveproblemaquelerestaeficienciayeficaciaalEstado.SibienesciertoqueserequieredeunasanciónefectivayejemplarparaaquellosqueutilicenalEstadoparasubeneficiopersonal,lasaccionesdesdeelgobiernonosepuedenlimitarsolamenteaesteámbito.Sehacenecesario,enelmarcodeunamodernizaciónestatal, abordar cambios institucionales que busquen limitar los actos decorrupciónasícomocrearunaéticaenelejerciciode la funciónpúblicaparaevitarqueinteresesprivadosprimenenlatomadedecisionesdelopúblico;

u Asimismo,espositivoquesehayandesarrolladodistintasiniciativasporregularel uso y abuso del poder público31, lo que se expresa en la existencia denormatividadespecíficaparapromoveréticaenlafunciónpúblicayprevenirlacorrupción.Sinembargo,lavoluntadpolíticaexpresadaenlaemisióndeunaleydebereflejarseenladifusióndelcontenidodedichasdisposicionesyallogrodeefectividaddelosmecanismosestablecidosparasucumplimiento.Porunlado,estaesunamateriapendienteenelámbitodelacapacitacióndefuncionariosyservidores;porotro,laciudadaníaesperamayorefectividadenlosprocesosdedeterminaciónderesponsabilidadysanción.Uncasosignificativoenelqueseesperanmejoraseseldelasdeclaracionesjuradasdeingresos,bienesyrentasdefuncionariosyservidorespúblicos.Enlaactualidad,sonpublicadaseneldiariooficial, loquelimitasurevisiónyseguimiento.Ellasdebendeserpublicadasypublicitadasdemaneraoportuna,actualizadayverazenlosportalesdelEstado;asimismo,seríapositivocrearmecanismosparasancionardemaneraejemplaraquienes incumplanconsupresentación,sunopublicacióny la inclusióndedatosfalsos;

��Esimportantequeestasiniciativasseanclarasycoherentesentresí.Sino,secorreelriesgodecontarconlegislaciónconfusa,ambiguaycontradictoriaquecomplicaalfuncionariopúblicoyhacedifícillaresponsabilización.

u Apesardelosavancesrealizadosenlanormatividad,sehacenecesariocontarcon un enfoque sistémico desde el cual se busque impulsar el conjunto demedidas orientadas a reducir el beneficio de la corrupción. Así, se planteaqueelSistemaNacionaldeIntegridadbrindalasherramientasnecesariasparaarticularlosesfuerzosquesevienenrealizandoyqueseimpulsaránenelmarcode lamodernizacióndelEstado.Sinunenfoquequebusqueuncambioenelcomportamientodelosempleadospúblicosyenelquelosorganismosestatalesactúencomocontrapesosentresí,esdifícillograrlosresultadosquesepersiguenalcombatirlacorrupción;

u Sehace imperativoentoncesdesarrollar y fortalecer losdistintosmecanismosdepromocióndeéticaenlafunciónpública.Porunlado,loscódigosdeética,empezandoporelCódigodeÉticadelaFunciónPública,requierenserdifundidosutilizando metodologías que vayan más allá de la enumeración de valores oel conocimientode lasnormasvigentes,porejemploa travésdeunaversiónamigabledecódigodirigidaalservidorpúblico.Setratadegeneraridentificaciónycompromisosconelserviciopúblicoqueincidanenelcambiodeactitudesydehábitosenelejerciciodelpoderylasfunciones,porejemploqueeladecuadousodel lopúblicoesunderechodelaciudadaníayqueelempleadopúblicocumplaconellosnoesunfavorsinosudeber.Asimismo,sehacenecesarioquesecumplademaneraefectivaatravésdemecanismosuórganosquepermitansuoperatividadylaaplicaciónefectivadelassancionesprevistas.Porotrolado,lasComisionesdeÉticayTransparenciasectorialesoinstitucionalespuedenganarmayor legitimidad si sus actividades y recomendaciones derivan en accionesconcretasdeprevenciónycontroldeactoscorruptos,paralocualnecesitandelrespaldoyconfianzadesdelosaltosnivelesdedirección;

u Una herramienta que ha ganado importancia y respaldo a nivel internacionalpara lagestiónypromociónde laéticapúblicaeselmonitoreodebienesdelosfuncionariospúblicos.Así,entreloselementosdeunapolíticaparaimpulsarelcumplimientoéticoqueayudeasostenerunsistemanacionaldeintegridad,se incluyen los mecanismos“de monitoreo regular de los bienes, ingresos ypasivos de los funcionarios encargados de tomar decisiones”, particularmentecuandohanlogradounapercepciónpúblicadeefectividad.Asimismo,cuandola percepción de la ciudadanía es que “el estilo de vida de los funcionariospúblicoses…coherenteconlosparámetrosgeneralesdelossalariosoficiales”,esunindiciodequelapolíticaadoptadaparalapromociónygestióndelaéticapúblicaestásiendoeficazyefectiva32;

u Es de suma importancia que los partidos políticos cuenten con instanciasanticorrupción independientes,queformenasuscuadrosdentrodelenfoquede integridadyquetengancapacidaddesanciónefectiva.Unaposibilidades

��TransparencyInternacional.Op. cit.,capítulo20,“Éticadelserviciopúblico,monitoreodebienesypruebadeintegridad”,p.291.http://ww1.transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/dnld/capitulo20.pdf

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quelasComisionesdeDisciplinaqueexistenalinteriordelospartidospuedanejercerestaimportantefuncióndepromocióndelaintegridadylaéticaenlospartidos.Laimportanciadeestamedidasaltaalavista,puessonlosmiembrosdelosdiferentespartidoslosquedealgunamaneraejercenfunciónpúblicaenlosdiferentesnivelesdegobierno,ysonlosquedeberándeactuardeacuerdoalosinteresesdelaciudadanía;

u Consideramosquesehacenecesariocontarconuna instanciaanticorrupciónnacionalquearticuleunaEstrategiaNacionaldeluchacontralacorrupciónpuespor logeneral se tienen iniciativasdispersasynososteniblesenel tiempo.Esdeseableeseórganoparadisponerdeunaestrategiaaseguir,queseaperdurableyquepermitaafrontarlacorrupcióndeunamanerasistemáticaconunenfoquecomo el planteado. De esta manera tendríamos un órgano que asuma elseguimiento a la activación, implementación y funcionamiento de códigos yComisionesdeÉticaenlasentidadespúblicas.Esimportanteparaeladecuadofuncionamiento de esta instancia que sea independiente, que cuente con unestatus“suprasectorial”adscritoaPCMynoalMinisteriodeJusticia,dondeseubicaen laactualidadelConsejoNacionalAnticorrupción,oelPoder Judicialpuesnogozandelaconfianzadelaciudadaníaysecontinuaríareproduciendoel sesgo punitivo de la lucha anticorrupción; y que se coordine a través dereuniones consultivas con corporaciones/gremios, partidos en el Congreso ysociedadcivil,entreotros;

u Quedapendiente,desdelaPresidenciadelConsejodeMinistros,establecerunapolíticade informaciónycapacitacióna los funcionariosyservidorespúblicossobreloscontenidosyalcancesdelaccesoalainformaciónpúblicaylarendicióndecuentas.Erróneamenteseconsideraquebrindaraccesoalainformaciónessimplementecumplircondarcursoasolicitudesespecialesdeinformaciónquelleguendelosciudadanos,ohacerpúblicosalgunosaspectosdelasaccionesogastosdeunaentidadestatal.Encontraste,esimportantequesebrindealpúblicotodolonecesarioyrelevanteencualquiertratocotidiano,trámiteoservicioqueponga a un ciudadano en contacto con el Estado. Además, se necesita crearunaculturaenlaquelosempleadospúblicosdencuentadelasrazonesdesusdecisionesyomisionesynosoloselimitenaentregarinformacióncomosehaceactualmente;y

u Enlalíneadeloanteriormenteseñalado,esprecisoresaltarqueunacontrapartedel acceso a la información son los sistemas de producción y difusión de lamisma. En la actualidad, muchas veces la información que se requiere parahacer seguimientoa laspolíticasestatalesnoexisteonopermite realizarunafiscalizaciónadecuada,esdecirqueenlasmismasdependenciasnosecuentaconsistemasdeinformaciónconfiables.Sehacenecesariomejorarlossistemasdeproducciónydifusióndeinformaciónnosoloparalaciudadaníasinotambiénpara la propia gestión de la entidad. Para que estos sistemas de información

seanherramientasdeutilidadtantoparalaciudadaníacomoparalaentidad,esnecesariocontarconmayorclaridaddeplanes,metasyobjetivosexplícitosparaasídisponerdeinformaciónprecisayactualizadadesuconsecución;asimismo,esnecesariosuperareltemoralapérdidadecontrolopoderdelosfuncionariospúblicos al brindar información y hacerse responsables de sus acciones. Laresponsabilizacióndelosfuncionariossoloseráposibleenlamedidaenquelosciudadanosyfuncionarioscuentenconinformaciónprecisayconfiabledellogrooretrasodelosobjetivospropuestos.

Estas son algunas de las propuestas que deben ser discutidas y analizadas en el marco de lamodernizacióndelEstado,puescomosehavistoalolargodeestaguía,alresaltarelvínculoqueexisteentrelafaltadetransparencia,larendicióndecuentasyelabusodepoder,nosolosetratadeevitarlacorrupciónsinosebuscabrindarlemayoreficienciaalEstadoatravésdelacreacióndemecanismosinstitucionalesquepermitandevolverlesuorientaciónhaciaelciudadano.n

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¿Quépodemoshacerdesdeahora?

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Abuso de poder:serefierealusoinapropiado,porpartedeunfuncionariopúblico,delpoderquelebrindasuposiciónenelEstadoparaobtenergananciasobeneficiosparasíopara terceros.Se produce en circunstancias diversas como por ejemplo en ejercer favoritismo para eludirprocedimientosquelanormaexige,aplicaruntratoindebidooinadecuadoapersonaldemenorjerarquíaoalosciudadanosusuarios,enusufructuarobjetosdepropiedadestatalenelámbitodelavidaprivadacomosifueranpropios,enlacontratacióndepersonalbajocriteriospersonales,partidarios o de amistad, en el uso de recursos públicos o información privilegiada para finesprivados, etc.Ver“clientelismo”,“conflicto de interés”,“nepotismo”,“amiguismo”, que son formasde abuso de poder; ver también“patrimonialismo”, fenómeno al que el abuso de poder estáempíricamentevinculado.

Clientelismo: se refiere a un tipo de relación social entre personas de estatus, recursos o poderdesiguales (patrón-cliente) que intercambian beneficios o favores funcionales a cada cual; porejemplo,protecciónoventajas(delpatrón)acambiodelealtad,apoyo,serviciospersonales,votos,etc. (del cliente). Se trata de clientelismo político cuando en esta relación el patrón tiene unafunciónpúblicaoposiciónpolíticaenelEstadoyelintercambioimplicalautilizaciónderecursosypoderpúblicoafavordelclienteporelapoyopolíticooelectoraldeestealpatrón.Untérminoqueseusademodoequivalentees“patronazgo”,queavecesseletomamásenelsentidoespecíficounintercambioqueinvolucrapuestosdetrabajoenelEstado.Asociadoalpatrimonialismo(verabajo).

Conflicto de interés: se refierea“unconflictoentre la funciónpúblicay los interesesprivadosdelfuncionariopúblico,enelqueelfuncionariopúblicotieneinteresesdeíndoleprivadaquepodríaninfluirdemanerainadecuadaenlaejecucióndesusfuncionesyresponsabilidadesoficiales”.Deestamanera,elempleadopúblicoestaríaabusandodelpoderque lebrindasuposiciónenelEstado,puesloestaríautilizandoparaalgúnbeneficioprivado,yaseapropioodeterceros33.

Corrupción: uso inapropiado o abuso “de roles y recursos públicos” para beneficio privado. Ladefinición deTransparencia Internacional plantea a la corrupción como“el mal uso del poderencomendado[dadoenconfianza,entrusted]paraobtenerbeneficiosprivados”,que“incluyetreselementos:(i)elmalusodelpoder;(ii)unpoderencomendado(esdecir,puedeestarenelsectorprivadotantocomoenelpúblico);y(iii)unbeneficioprivado(quenonecesariamenteselimitaa

�� Reil,Eric (2004).“Manejode losconflictosde interésen lasAméricas:unarevisióncomparativa”.EstudiopreparadoparasustentarlapresentacióndeJaneLeyenelForumsobrelaImplementacióndelasPolíticasparaelConflictodeInteresesparael Servicio Público de OECD-IDB. Brasil, 5 y 6 de mayo, p.1. La cita que señala el autor corresponde a: Organización para laCooperaciónyDesarrolloEconómicos(2004).Manejo del conflicto de interés en el Servicio Público: Pautas y experiencias de los países de la OECD,p.24.

beneficiospersonalesparalapersonaquehacemalusodelpoder,sinoquetambiénpuedeincluiramiembrosdesufamiliainmediatayasusamigos)”34.

Gobernanza:laRealAcademiaEspañolaladefinecomoel“arteomaneradegobernarqueseproponecomoobjetivoellogrodeundesarrolloeconómico,socialeinstitucionalduradero,promoviendounsanoequilibrioentreelEstado,lasociedadcivilyelmercadodelaeconomía(Diccionario de la lengua española,vigésimasegundaedición(http://www.rae.es/).UnadefiniciónmásdetalladaymuyilustrativaeslaqueofrecelaOrganisationforEconomicCooperationandDevelopment35:gobernanzaeselconjuntode“dispositivosconstitucionales,legalesyadministrativosporlosquelos gobiernos ejercen su poder tanto como los interrelacionados mecanismos para rendiciónpúblicadecuentas[accountability],EstadodeDerecho,transparenciayparticipaciónciudadana.La gobernanza organizacional son las reglas y procesos por los cuales las organizaciones sondirigidasycontroladas.Lagobernanzadelasorganizacionespuedeclasificarsecomoexternaeinternareflejandolasrespectivasresponsabilidadesparalagobernanzadelasorganizaciones:ElámbitodelagobernanzaexternadelasorganizacioneseslaautoridadejercitadaporlosórganoscentralesdelEstadotalescomoelEjecutivoyelCongresoylosrelacionadosministerioscentralesuotrasautoridadesquetienenresponsabilidadesparaelcontrolysupervisióndelasorganizacionespúblicas.Elámbitodelagobernanzainternacomprendelossistemasdedirecciónycontroldentrodeunaorganizaciónque,enelnivelsuperior,caenbajolaresponsabilidaddelcuerpogobernanteydelaaltadireccióndecadaorganizaciónpública.

Modernización del Estado: se refiere a la transformación de la gestión y/o transformacionesadministrativas que permitan que el Estado sea más eficiente en sus servicios y funciones ylogreunamejoratenciónalaciudadanía.Aspectosquecubrelamodernizaciónseríanelsistemadecomprasestatales,elsistemadeempleopúblicoy laexistenciadecanalesdeparticipaciónciudadana,entreotros.

Nepotismo:esuncasomuyrecurrentedeabusodepoderporpartedelosfuncionariospúblicosenelquebrindanunadesmedidapreferenciaparaquesusparientesocupencargosenelEstado.

Patrimonialismo/Neopatrimonialismo:genéricamente,serefierenauntipodesistemadegestióngubernamentalenqueelpoderdelEstadoesconsideradocomounrecursoqueespropiedaddelgobernantey,consonantemente,enqueelaparatoestatalesvistoymanejadocomosupatrimonio.ElgobernantetienelapotestaddiscrecionaldeestablecercómoyconquiénadministrarelpoderyelEstadoyeselúnicoantequienlostrabajadoresestatalestienenresponsabilidadycuentasquerendir.Estetratamientopatrimonialdelpoderpúblicosehaceextensivoaquienesocupanunafunciónpúblicaentantoquelohacenporencargoydelegacióndelgobernante.LafunciónpúblicayeltrabajoenelEstadosonconsiderados,pues,comounapropiedadpersonalutilizablepara obtener ingresos. Está muy ligado a relaciones y mecanismos de clientelismo.“El Estadoexisteparaserviralosgobernantes,noalosgobernados.Así,unaorientacióndelserviciohacialos ciudadanos no está ausente simplemente, sino que es un concepto que le es totalmenteajeno”36.

��TransparenciaInternacional.Op. cit.,capítulo1,p.1,nota2.�5OECD(2002)Distributed public governance: agencies, authorities and other government bodies.París:OECD,p.268.�6Brinkerhoff,DerickW.yArthurA.Goldsmith(2002).Clientelism, Patrimonialism and Democratic Governance: An Overview and Framework for Assessment and Programming.WashingtonDC:Abt AssociatesparaUSAID,pp.6-9y40-41.Lacitacorrespondealap.8,nota4.Traducciónpropia.

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Reforma del Estado:ensentidoextenso,eslatransformacióndelaorganizaciónyfuncionamientodelEstadoensusdistintaspartesorientadaaconseguirciertosfinesy resultados.El consensocontemporáneo encuentra tales fines y resultados en una buena gobernanza que asegureelcumplimientoadecuadodesus funcionesyde la ley;elusoeficientede los recursosdeunpaísydesuEstado;ypoderproporcionarbienestarydesarrollosostenido.Fueradelosdetallesde las diferentes propuestas, alternativas y periodizaciones recomendadas, el consenso señalatambiénlanecesidaddeunatransformaciónquecomprendaalostrespoderesdelEstadoyalconjuntodeinstitucionesyorganizacionesquelocomponen(porejemplo,descentralizaciónoprivatizaciones).

Rendición de cuentas: es una de las fórmulas que se ha dado para traducir el término inglésaccountability, para el que en esta colección se utiliza principalmente “responsabilización”. ElMerriam-Webster Dictionary(versiónonline)defineesteúltimocomo“lacualidadoestado”ligadoprincipalmente a “la obligación o disposición voluntaria de aceptar responsabilidad o rendircuentasdelaspropiasacciones”.Enelcontextomásespecíficodelapolíticaydelasguíaspuedeentendersecomoelprocesoyobligacióndeasumiryresponderporlosactospropiosylosqueestánbajoelámbitodelasfuncionespropiasyrendircuentasporellos,loqueimplicaelhechode ser responsabledeellosyde serconsignadocomo tal. Elusomásdifundidode“rendicióndecuentas”sueleapuntar,odar la ideade limitarse,alaspectodeproporcionar información,yavecesexplicaciónojustificación(dealgúnactopúblico);yconfrecuenciaquedarestringidoaladimensiónfinanciera.Porelloaquíseprefiereeltérmino“responsabilización”quetieneciertadifusiónenalgunoscírculosparacapturarelconceptoíntegroqueelvocabloingléscontiene.Enestacolecciónselousageneralmentedemodointercambiablecon“responsabilización”y,cuandoseloempleaenelsentidorestringido,elcontextohaceclaraestaacepción.

Responsabilización:eslafórmulaqueseutilizapreferentemente,enestapublicación,paratraducirel término inglés accountability:“la cualidad o estado” ligado principalmente a“la obligación odisposiciónvoluntariadeaceptarresponsabilidadorendircuentasdelaspropiasacciones”segúnelMerriam-Webster Dictionary (versiónonline).Enelcontextomásespecíficode lapolíticaydelasguías,puedeentendersecomoelprocesoyobligacióndeasumiryresponderporlosactospropiosyporlosactosquecaenbajoelámbitodelasfuncionespropiasyderendircuentasporellos,loqueimplicaelhechodeserresponsabledeellosydequeasíseconsigne.Setrataasídela capacidad del Estado (y de sus instituciones y servidores) de responder a los ciudadanos.En ella se fusionan los elementos de responsabilidad y de exigibilidad o responsabilización, ypuedereferirsealEstadoensuconjuntotantocomoaunainstituciónenparticular.ConstituyeunrequerimientoesencialdelEstadodemocráticoporqueenesteelpuebloessoberano.Respondera los ciudadanos implica ser responsable de la función de gobernar y administrar el Estado, ydesus resultados;cumpliresta funciónenserviciode losciudadanos;y tener laobligacióndedarcuentasanteellosporeldesempeñoy resultadodedicha función.Enelhablahispanasesuelereferiraesteconceptoconlafórmula“rendicióndecuentas”,peroestanollegaacapturartodoslossentidoscontenidosenlaideaderesponderalosciudadanos(yqueeltérminoinglés,accountability,recoge).“Rendicióndecuentas”sueleapuntar,odarlaideadelimitarse,alaspectodeproporcionarinformación,explicaciónojustificación(dealgúnactopúblico),ymuchasvecesqueda restringida a la dimensión financiera. En algunos círculos está ya difundido el término“responsabilización”paracapturarelconceptoíntegro.

Responsabilización horizontal (Horizontal accountability): fórmula postulada por GuillermoO’Donnell,definidacomo“elcontrolquealgunosagentesestatalesejercensobrelalegitimidaddelasaccionesdeotrosagentesparecidos”yqueconsideracomounadelastresdimensionesconstitutivasdelEstadodeDerechodemocrático37.Tambiénse suele traducir como“rendiciónhorizontaldecuentas”o“controlhorizontal”.

Sistema Nacional de Integridad - Estrategia Nacional de Integridad: se trata de un enfoqueholísticodeprevenciónyluchacontralacorrupcióndesarrolladoypromovidoporTransparenciaInternacional,quetienecomoobjetivolimitarlosactoscorruptosalaumentarloscostosyreducirlosbeneficiosdelosmismos,yqueesdegranutilidadalemprenderunamodernizaciónestatalquebusca realzarel sentidoéticode la funciónpúblicaydevolverlealEstadoelhorizontedeservicioalaciudadanía.

Transparencia:enelcontextodelgobiernoydelEstado,serefierealprincipioquepermiteaquienessonafectadosporlasaccionesdesarrolladasdesdelafunciónpública“conocerloshechos/datosy cifras básicos así como los mecanismos y procesos” que configuran e intervienen en dichasacciones.“Eseldeberdelosservidoresciviles,gerentesydirectorios[trustees]deactuardemodovisible,predecibleycomprensible”.EnelcontextodelEstadoygobierno,se“refiereahacertodaregla,planyaccióníntegramentepúblicos,demaneraquepuedansercomprendidosportodapersonaquepuedaresultarafectada”.Eslaobligaciónquetienenlospolíticosyfuncionariosdelasentidadespúblicasdecomunicaralosciudadanossusdecisionesyacciones,asícomojustificarlaspúblicamente;másaúnsiestosselodemandan.Partedeestaobligacióneselhacerseresponsablesdelosactosyconsecuenciasdelejerciciodelpoderydesusfunciones,recibiendolassancionesquelaleyestablece,sifueraelcaso.Implica38:disponibilidadalpúblicodeinformaciónconfiable,relevante y oportuna; apertura en la intención, formulación e implementación de políticas yacciones;unasignificativasimetríadeinformaciónentrelosciudadanosylasinstitucionesestatalesqueposibilitecontrolarelpeligrodeinconductasenlafunciónpública.n

�7 O’Donnell,Guillermo(2001).“LairrenunciabilidaddelEstadodeDerecho”.En:Seminario Internacional La Reinvención de la Política y la Ciudadanía. Instituto InternacionaldeGobernabilidad,Barcelona,22-24deenero.Documentooriginalen Inglés;traduccióndelIIG.http://www.iigov.org/id/article.drt?edi=187536&art=187545�� Song,Hee Joon (2005).“Enhancingpublic transparency throughe-government”.Presentaciónen The 6th Global Forum on Reinventing Government, “Toward Participatory and Transparent Governance”, UNPAN (United Nations Online Network in Public Administration and Finance),Corea,26demayo.http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN021267.pdf

Glosario

34Guíastemáticas|ReformasclaveparaunEstadoenbuenestado

ConsejoNacionalAnticorrupción:http://www.cn-anticorrupcion.gob.pe/cna/INDEX.asp

ConvencióndelasNacionesUnidascontralaCorrupción:http://www.justiciaviva.org.pe/otros/2004/convencion.pdf

ConvenciónInteramericanacontralaCorrupción:http://www.justiciaviva.org.pe/normas/dyt_internac/ci_contre_corrupcion.doc

ElSubsistemaAnticorrupción:http://www.justiciaviva.org.pe/anticorrupcion/normatividad/conformacion.ppt

NormatividaddelSistemaAnticorrupción:http://www.justiciaviva.org.pe/anticorrupcion/normatividad.htm

PresidenciadelConsejodeMinistros:http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/sgp-etica.htm

ProÉtica:http://www.proetica.org.pe/modules.php?op=modload&name=Downloads&file=index

TransparencyInternational:http://www.transparency.org/publications/sourcebook

Enlaces de interés

TRANSPARENCIA

Guía cero:

Guía uno:

Guía dos:

Guía tres:

Guía cuatro:

Un Estado para la ciudadanía.Reformas estatales como construcción de integridad

Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público

Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía

La reforma del empleo público. El servicio como profesión

Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública

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