GUERRA FISCALLéa Ludovico BozziniLuiz Fernando Pedrassa EstevesJanny Lourenço de GodoyJorge Maffra OttoniRafael Barbosa de SousaSun YueVitor M Sato

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil

Otávio Dulci

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil – Otávio Dulci

Conceito: “jogo de ações e reações travado entre governos estaduais (ou municipais) com o intuito de atrair investimentos privados ou de retê-los em seu território, geralmente por meio de incentivos fiscais”

• Problema constitucional, intrinsecamente ligada ao modelo federativo brasileiro. Está enraizado na questão da desigualdade econômica entre os estados, que os levam a necessidade de adoção de medidas próprias para promover seu desenvolvimento, ante a dificuldade de conciliar os diferentes interesses regionais.

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil – Otávio Dulci

Modelos de desenvolvimento no Brasil

• Desenvolvimento por fatores de mercado. Interligação de mercados regionais. Concentração industrial no eixo Rio-São Paulo

• Desenvolvimento de regiões próximas por desdobramento da economia paulista.

• Desenvolvimento pela adoção de plano de desenvolvimento pelo governo federal, que envolve iniciativas no campo político-institucional, como benefícios fiscais. Ex: Nordeste (SUDENE) e Amazônia (SUDAM).

• Desenvolvimento pelo manejo de recursos políticos e institucionais por iniciativa própria do estado. Ex: Centro-Sul. Maior gerador de conflitos em decorrência de guerra fiscal.

Causas

• Instabilidade do federalismo, ainda em vias de construção.

• Desenvolvimento econômico desigual entre estados, que leva à dificuldade de compor interesses regionais.

• Limitação de recursos internos para investimentos capazes de atenuar desigualdades regionais.

• Constituição de 1988 e a descentralização política e institucional.

• Abandono das medidas de coordenação inter-regional sobre a economia, antes adotadas pelo Poder Central.

• Mudança estratégica do governo federal: ao invés de promover ativamente a industrialização, se concentrou na redução de custos.

• Abertura da economia brasileira: disputa entre os estados pelos investimentos externos.

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil – Otávio Dulci

Vantagens

• Criação de novos empregos• Diversificação da produção local• Atração de outras indústrias que

atuam como fornecedores.• Aumento da renda da região. 

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil – Otávio Dulci

Desvantagens

• Tensões entre estados• Impacto social das renúncias fiscais sobre finanças públicas, comprometendo receitas futuras.

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil – Otávio Dulci

• Enfraquecimento do poder público frente aos interesses privados.

• Agravamento das desigualdades regionais, visto que os estados mais desenvolvidos têm maior chance de vencer as disputas.

• Prejuízo às empresas nacionais, que não recebem os mesmos benefícios oferecidos às multinacionais atraídas.

• Avanço da economia informal.

• Processo artificial de expansão econômica é pouco sustentável a longo prazo.

•  Questão da indústria de alta tecnologia. Incentivos fiscais X proximidade de centros de pesquisa.

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil – Otávio Dulci

CASOS

•Setor automotivo: Rio Grande do Sul X Bahia.▫Envolvimento do governo federal.▫Impacto sobre relações federativas.

Expansão do conflito para São Paulo. Modelo de “canibalização”.

▫Benefícios.

•A agroindústria e o caso de Minas Gerais

Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil – Otávio Dulci

Combate à guerra fiscal

• Mecanismos de regulação.

• Maior atuação do governo federal na forma de contrapesos à concentração de investimentos privados, ou alguma outra forma que diminua a desigualdade econômica entre regiões. Políticas de desenvolvimento regional.

• Maior atuação do Legislativo, preponderantemente, do Senado, como representante do interesse dos estados.

• Reforma tributária no Brasil.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Fabio Roberto Corrêa Castilho

Competição Entre Entes Federativos

•Tese seminal (Tiebout): “competição fiscal como a disputa pela criação de uma espécie de pacote que combina níveis de serviço público prestado e um nível de tributação exigido para tanto.”

Residentes pessoas físicas e jurídicas “votam com os pés”

Competição criaria várias combinações de tributação e serviços públicos, cada um mais adequado para determinada classe de indivíduos

Críticas ao modelo de Tiebout

•A mobilidade necessária para o funcionamento é imperfeita e onerosa, restringindo a eficácia da competição;

•Análise empírica mostra que, embora o custo da mudança venha caindo há décadas, não houve evolução significativa na otimização entre ´tributação e nível de serviço público

Justificativas para a competição fiscal entre entes subnacionais•“Controlar o Leviatã”: Estado como

espécie peculiar de monopolista; sua fragmentação em entes concorrentes entre si diminui os efeitos do monopólio estatal sobre a tributação.

•Ferramenta de desenvolvimento regional: justificativa brasileira por excelência; ignora custos econômicos e sociais da competição para o ente concedente e para o conjunto dos Estados.

Corrida ao fundo do poço• Race to the bottom: sempre que um dos entes

oferecer um pacote de incentivos mais atraente, passará a perceber uma vantagem competitiva com relação aos demais, pelo que esses igualarão ou melhorarão ainda mais as condições, num ciclo contínuo de renúncias e gastos cada vez maiores.

• Isoladamente, a concessão de benefícios fiscais pode ser benéfica, mas os prejuízos rapidamente se acumulam no nível nacional

• “Zero-Sum Game”: para que um ente ganhe, outro deve perder

Críticas ao “fundo do poço”

•Se a competição tributária é negativa, todas as formas de incentivo estatal ao desenvolvimento econômico também o serão

•Existência de limites jurídicos à competição entre os entes

•Desconhecimento dos governantes (ignorantes demais para serem perfeitamente egoístas)

•Imperfeição da informação•Resistências do setor privado a mudanças

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA.

Políticas de Estado para desenvolvimento regional:• Distribuição desigual de recursos financeiros do

ente central para os entes subnacionais • Realização de investimentos públicos do ente

central no território do ente subnacional ( construção de infraestrutura ou alocação de investimentos em empresas estatais)

• Instituição de políticas de incentivos ao setor privado que busquem deslocar investimentos privados para regiões menos desenvolvidas da federação.

Competição fiscal:

• Benefícios fiscais – fomento ao setor privado capaz de deslocar o investimento privado.

▫ Objetivo: Promoção do desenvolvimento regional Instalação de empresas em regiões menos

desenvolvidas da federação, que não seriam a escolha inicial pela lógica do mercado.

▫ Consequência: Desconcentração da atividade econômica = distribuição mais equânime das riquezas no país.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Teoria:Benefícios tributários adotados por

subnacionais= ações desesperadas devido ao abandono do governo central.

•Competição fiscal é ineficiente se comparada com políticas centrais de

desenvolvimento

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Contraposições do autor:

1) Se há autonomia fiscal, entes tributantes vão usá-la em seu favor.

Se conceder incentivos = competição desenfreada, então decisão ineficiente é a própria decisão de atribuir

autonomia financeira e competências tributárias aos entes subnacionais.

Alternativa:

Articular uma federação em que predomine a distribuição de recursos arrecadados pelo ente central. - Não há evidências que suportem a eficiência ou vantagem de tal arranjo.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Contraposições do autor:

2) Se benefícios tributários locais são necessariamente ineficientes,

então desenvolvimento só pode ser gerado por investimento público e nunca pelo privado.

Problema: argumentação deixa de considerar os benefícios sociais e externalidades positivas da atividade privada. Que afinal é o motivo de haver tanta competição. Tal visão não se sustenta logicamente ou empiricamente.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Contraposições do autor:

3) Se omissão do poder central é causa da competição tributária,

então beneficio tributário local e políticas de desenvolvimento do governo central são

mutuamente exclusivos.

Falha lógica no argumento• Competência tributária independente de políticas

do governo central. Limites:▫Constituição▫Lei nacional

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Contraposições do autor:

4) Estados pouco desenvolvidos tem menos a perder com a renúncia de receitas tributárias que estados desenvolvidos

• Estados pouco desenvolvidos atraem investimentos, ganham receita a curto prazo. Podem aumentar ainda mais no médio, longo prazo.

Fig 1. Arrecadação tributária no tempo – benefício tributário de sucesso para ente subnacional de economia pouco desenvolvida – adaptado de Castilho, F (2010).

Contraposições do autor:

• Ameaça de perdas de arrecadação limitariam o montante de renuncias tributárias possíveis para os estados desenvolvidos, e por consequência, o montante de renuncia fiscal para os entes menos desenvolvidos.

Competição tributária não é pior que políticas de desenvolvimento do poder central.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

Fig 2. Arrecadação tributária no tempo – benefício tributário de sucesso para ente subnacional de economia desenvolvida – adaptado de Castilho, F (2010).

COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E A MENOR TRANSPARÊNCIA DOS BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS EM RELAÇÃO AOS BENEFÍCIOS

FINANCEIRO-ORÇAMENTÁRIOS  Avaliar competição por critérios de transparência e possibilidade de

mensuração de seus efeitos. • benefícios tributários são comparativamente menos transparentes que

mecanismos de fomento financeiro-orçamentarios.  • argumento a favor do benefícios tributários -> a comparação de

transparência entre benefícios tributários e financeiro-orçamentários somente pode ser feita quando os mecanismos são intercambiáveis

▫ Quando utilizado em substituição ao beneficio financeiro, o beneficio tributário, menos transparente

▫ Quando não há possibilidade de se substituir os benefícios tributários por benefícios financeiro-orçamentarios, o menor grau de transparência daqueles em comparação a esses, em si, não invalida aspectos virtuosos da competição fiscal.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E A CORRUPÇÃO

• Favorecimento de determinadas pessoas ou atividades à custa de renúncia de arrecadação de tributos.

▫ Escolha pela qual determinado produto, grupo de pessoas passam a gozar de desonerações e a dispor de vantagens competitivas.

• Critérios de tal escolha frequentemente são associados à corrupção de gestores públicos.

▫ Critérios para a concessão perdem clareza, o que mascara abusos cometidos por governantes

• A competição fiscal pode ser considerada como um fenômeno associado ao aumento da tendência à captura e corrupção de governantes.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E INEFICIÊNCIA ALOCATIVA DO INVESTIMENTO PRIVADO

Competição pode ser avaliada pela sua eficiência de utilização dos recursos econômicos.

• Benefícios tributários competitivamente oferecidos como fatores de desorganização da produção.

 • Contraponto do autor: possibilidade de haver interesse

social (do país como um todo) em sacrificar parte da eficiência econômica nacional imediata para desenvolver regiões menos favorecida▫ longo prazo resultaria em mais desenvolvimento

• O critério da eficiência alocativa não se presta para, de maneira geral, glorificar ou condenar a competição fiscal em tese.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E O CONTROLE DO LEVIATÃ

TEORIA:

• Competição fiscal -> mecanismo de controle da voracidade tributaria e do tamanho do Estado

 • OPOSIÇÃO -> Do ponto de vista jurídico há mecanismos de limitação da

voracidade tributária e delimitações do poder de tributar, o que tornaria a competição tributaria menos relevante como fator atual de oposição ao confisco. ▫ Dependendo do ambiente institucional de competição e do volume de

renuncias tributarias que dela resulte  

▫ Nem todos os setores da economia são tributados da mesma forma ▫ Nem todos são igualmente suscetíveis ou propensos a deslocamentos espaciais

em razão de benefícios tributários.

• Competição tributaria funcionaria como fator de concentração da tributação sobre determinados setores da economia, gerando eficiência econômica para

determinados mercado, financiada pela ineficiência de outros. O Estado, com a competição tributária, poderia continuar grande e ineficiente, mas tributando

mais desigualmente seus cidadãos

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira

COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA, DISTORÇÕES DE PREÇOS E CONCORRÊNCIA

Teoria • Concessão de benefícios -> desequilíbrios no ambiente econômico,

favorecendo pessoas em detrimento de outras que competem no mesmo mercado.▫ consolidação de monopólios ou oligopólios.

• Somente se sustenta caso consideremos que:▫ (i) os gestores públicos já foram definitivamente capturados por

determinados grupos de interesse em detrimento de outros ▫ (ii) a competição (e a concessão de benefícios) possa criar condições de

desigualdade tributaria (o que pressupõe que o direito admita acordos tributários individualmente moldados, desrespeitadores da igualdade entre competidores contribuintes) ou

▫ (iii) a competição se limite a determinados setores que tenham produtos substitutos não influenciáveis pela disputa.

Não caberia ai julgar perversa a competição tributária em si, mas os mecanismos de distorção política e jurídica que permitem sua utilização para o favorecimento de alguns contribuintes em detrimento de outros.

Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na Federação Brasileira