MINISTRAÇAO E CONTEXTO BRASILEIRO

irreiro Ramos

anteriormente com o titulo Administração e es-desenvolvimento — elementos de uma sociologiai administração, este livro é agora reeditado comonais que o atualizam frente ã evolução do proces-)-social brasileiro.r apresenta uma visão geral das teorias formuladasres estudiosos do assunto, voltando-se para a ela-uma doutrina vinculada às características da reali-

eira. Inicia, assim, o que seria uma sociologia espe-inistração.iuerreiro Ramos, o administrador, além de outrasas, tem o relevante papel de agente de mudançaso desenvolvimento. Esta obra constitui um reforçoímento dos que se dedicam à complexa arte de ad->ermeável às mais diversas influências. É estudorangente, que enriquece a bibliografia especializa-a geral da administração, abrindo espaço para no-iões e formulações teóricas.

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ISBN 85-225-0060-6

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Guerreiro Ramos

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CONTEXTO BR4SILEIRCBIBLIOTECA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA-12

EDITORA DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

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GUERREIRO RAMOS

ADMINISTRAÇÃO ECONTEXTO BRASILEIRO

ESBOÇO DE UMA TEORIAGERAL DA ADMINISTRAÇÃO

2? edição

FGV — Instituto de DocumentaçãoEditora da Fundação Getulio Vargas

Rio de Janeiro, RJ — 1983

ISBN 85-225-0060-6

Direitos reservados desta edição à Fundação Getulio VargasPraia deBoiafojío. IOO_ ?2 2"

CP. 9.052 = 20.ôü&

Rio de Janeiro — BrasilPor força de convênio com a Fundação Ford

È vedadaa reproduçãototal ou parcial desta obra

Copyright © da Fundação Getulio Vargas

1? edição — 19662? edição — 1983

FGV — Instituto de DocumentaçãoDiretor: Benedicto Silva

Editora da Fundação Getulio VargasChefia: Mauro Gama

Coordenação editorial: Francisco de CastroAzevedoSupervisão de editoração: ErcfíiaLopes de Souza

Supervisão gráfica: Hélio Lourenço NettoCapa: Rita Ivanissevich

Composição: Compositora Helvética Lida.

Impressão: /. Di Ciorgio &Cia i.tda.

Ramos, Alberto Guerreiro, 1913-1982.Administração e contexto brasileiro : esboço de uma teoria geral da ad

ministração / Guerreiro Ramos. — 2. ed. — Rio de Janeiro : Ed. da Fundação Getulio Vargas, 1983.

xxii, 350p.: il.

1. ed. 1966sob o titulo: Administração e estratégia do desenvolvimento:elementos de uma sociologia especial da administração.

Inclui índice.Bibliografia: p. 313-24.1. Administração. 2. Administração e desenvolvimento econômico. 3.

Administração pública — Brasil. I. Fundação Getulio Vargas.CDD 658.001CDU 6S8

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"Só lidando sem fim o homem se prova."

(Goethe. Fragmento de uma fala de Fausto)

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APRESENTAÇÃO

Em março de 1964 a Fundação Getulio Vargas eaFundação Ford firmaram um convênio para a execução de um programa de pesquisas sobre a administração pública brasileira e sua apresentação sob a forma de livros, monografias ecasos. Pelo convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford sedestinam à remuneração dos trabalhos de pesquisas e preparação de originais,cabendo à Fundação Getulio Vargas os encargos com a publicação das obras ecom a infra-estrutura técnico-administrativa para aexecução do acordo.

Oobjetivo desse programa éo.enriquecimento de nossa bibliografia especializada, com trabalhos que espelhem a experiência brasileira eencerrem a reflexão dosestudiosos denossa problemática administrativa.

AEscola Brasileira deAdministração Pública, aoacrescentar esta série aorespeitável acervo de publicações da Fundação Getulio Vargas sobre o tema, ofaz com especial prazer por se tratar de trabalhos inteiramente voltados para anossa realidade e destinados a contribuir para a elaboração de uma doutrina eo desenvolvimento de uma literatura genuinamente brasileiras no campo daadministração pública.

Acoordenação geral desta série está a cargo do Centro de Pesquisas Administrativas daEBAP, cabendo acoordenação editorial à Editora daFGV.

Beatriz M. de Souza Wahrlich

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A RESPEITO DO AUTOR

A considerável bibliografia a crédito de Alberto Guerreiro Ramos e suacontribuição como renovador dos estudos sociológicos no Brasil dispensampraticamente sua apresentação ao público especializado brasileiro. Noentantonão serádemais regisjtrar alguns fatosda vidae da intensa atividade intelectualdo autor.

Éautor de várias obras de sociologia destacando-se entre elas: Aspectossociológicos da puericultura (1944); Sociologia do orçamento familiar (1950);Uma introdução aohistórico daorganização racional do trabalho; A Sociologia industrial (1952); Cartilha brasileira do aprendiz de sociólogo (1954); Introdução crítica àsociologia brasileira (1957); A Redução sociológica (1958);OProblema nacional do Brasil (1960); A Crise do poder no Brasil (1961) eMito e verdade da revolução brasileira (1963). No México publicou: Relacioneshumanas dei trabajo (1954); Sociologia deIa mortalidad infantil (1955) e umaedição emespanhol da Redução sociológica (1959).

Como professor, ensinou a cadeira de Sociologia da Escola Brasileira deAdministração Pública daFundação Getulio Vargas, desde a criação daEscola, em 1952, tendo ensinado a mesma disciplina na Faculdade de Ciências daUniversidade Rural e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros. Em 1955pronunciou um ciclo de conferências na Universidade de Paris, tendo feitoigualmente conferências na Faculdade de Direito da Universidade da Bahia ena Faculdadede CiênciasEconômicasda Universidade de MinasGerais.

Foi durante cerca de 20 anos técnico de administração do Dasp, tendoainda exercido as funções de assessor do Conselho do Desenvolvimento, doministro da Viação e Obras Públicas e da Casa Civil da Presidência daRepública.

Como delegado doBrasil à XVI Assemblêia-Geral daONU, participou daComissão de Assuntos Econômicos, com a qual colaborou na elaboração deprojetos que foram posteriormente adotados pela Assembléia-Geral dasNações Unidas.

Ingressando na política, foi eleito para a Câmara dos Deputados, órgão•- "-eDresentou na Conferência Latino-Americana preparatória da Conferên-

* ^o Comércio,

rei pela Faculdade de Direito do Rio de Janeiro e bacharel emtais pela Faculdade Nacional de Filosofia.

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PREFÁCIO À 2? EDIÇÃO

Este livro continua sendo entre nós, 14 anos após sua publicação, o maislúcido estudo de teoria geral da administração do ponto de vista do contextobrasileiro. Em sua primeira edição (1966) foi intitulado Administração e estratégia do desenvolvimento — elementos de umasociologiaespecial da administração. Ao escrevê-lo, na década de 60, o autor tinha de falar a linguagemda época; todavia, já percebia a precariedade daquela linguagem como instrumento para diagnosticar os problemas administrativos. Em particular, o livroindicava o que havia de falacioso no uso então corrente de termos como racionalidade, modernização, desenvolvimento. O posicionamento crítico do autorem relação a esses e outros temas da teoria administrativa e da ciência socialem geral é o mesmo que o levou à elaboração da obra A Nova ciênciadas organizações — uma reconceituação da riqueza das nações.

O autor resistiu, por vários anos, à proposta de reedição deste livro alegando que, embora não o renegue, considera-o um momento da progressão desua pesquisa conceituai. Cedeu, porém, à argumentação do editor segundo aqual, à falta de melhor texto, o seu conservava intata a importância original, oque podia ser comprovado pela profusa circulação, em edições clandestinas,dentro e fora do País. Todavia, não se sentiu motivado para, ele mesmo, revero livro, e assim incumbiu-mc de organizar a sua segunda edição, recomendando que me limitasse a corrigir-lhe os senões formais e a acrescentar-lhe notasque o relacionassem com a temática e a problemática do presente; o texto, emúltima análise, teria de ser o mesmo na sua essência para que fosse possível acrítica do seu conteúdo à luz do conhecimento atual. Exigiu, porém, que se lhedesse novo título, que certamente melhor exprime a natureza da obra.

Penso ter cumprido à risca as recomendações do autor. As notas que julguei oportuno incluir nesta segunda edição encontram-se devidamente caracterizadas como de minha responsabilidade, nos seus devidos lugares.

Wilson Pizza Júnior

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PREFÁCIO À 1f EDIÇÃO

O presente livro é publicado num momento de encruzilhada na sociedadee na cultura brasileiras. Quem não for insensível à ironia dos acontecimentos,decerto entenderá que o processo histórico-social, nos últimos anos e nos diascorrentes, é ele próprio a demonstração empírica da inobjetividade de tesesdominantes sobre a vida brasileira, até bem pouco acolhidas e propagadas pornumerosas pessoas, em nome da ciência social. Ora, a condição de possibilidade da ciência social é a hipótesede que o processo histórico-social é inteligente,ou seja, não consiste numa seqüência absurda de fatos. Portanto, a produçãointelectual, no domínio de tal ciência, é testadaà luz dessa inteligência que osacontecimentos vão revelando. A distinção, no caso,entreo cientista social e oleigo resideno fato de que aquele tem uma imaginaçãocientífica e tecninamen-te treinada e, por isso, mais do que o cidadão comum, é capaz de predizer ocurso do acontecere indicar aos homens de ação, aos políticos em particular, oque se poderiachamarde faixas de tolerância da realidade social. Quem distonão for capaz, quem não for capaz de pensar em concreto não merece o títulode cientista social.

Nenhum profissional carece mais do que oadministrador de disciplinar ajVsua imaginação afim de desempenhar oseu papel de agente ativo de mudanças j?sociais, do desenvolvimento, em suma. Este livro é-lhe destinado. Pretende §servir para o trabalho de formação, em nível superior, de especialistas na arte ena ciência de administrar. É aindaesquemáticò e exploratório, e seusenunciados deverão ser revistos, seja em edições posteriores, seja em outras obras futuras do autor. Se me fosse perguntado qual o seu principal propósito, diria fque consiste numa tentativa de formular as bases preliminares de uma ciênciaadministrativa fundada no que tenho chamado de redução sociológica. Emoutras palavras, diria que consiste numa tentativa de delinear os rudimentos deuma sociologia especial da administração.

Registro e agradeço a ajuda material que me prestou a Fundação Ford,por intermédio da Fundação Getulio Vargas, e que tornou possível me dedicasse, durante mais de um ano, às pesquisas e leituras de que resultou este livro. Também a colaboração que me deram o engenheiro João Augusto Tar-quínio de Souza, Maria Júlia Abreu de Souza, José Artur Denot Medeiros,SérgioGóes de Paula, Álvaro Gurgel de Alencar Netto, Gleisi Fernandes Heis-Ier, Sérgio Augusto de Abreu e Lima Florêncio Sobrinho, Rogélio AugustoGarcia, Nanei Valadares de Carvalho, no trabalho de levantamento bibliográfico e de discussão e critica de vários textos de autores nacionais e estrangeiros. Ainda a valiosa e multiqualificada assistência de Wilson Pizza Ju-

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1) nior que, inclusive, se incumbiu de datilografar o manuscrito. De muito pro-veito paramim foram ascriticas que, sobrediferentes partesdeste livro, proce-

p deram os professores Márcio Rego Monteiro, Sérgio Paulo Rouanet, Fernan-|. do Bessa de Almeida, Aluizio Loureiro Pinto, José Teixeira Machado, Maria-9 Hce Pessoa e Frank Sherwood que, em oportuno momento, se dignou enviar-1 medos Estados Unidos inestimáveis indicações bibliográficas.

Tendo sido a elaboração deste livro item do programa de atividades su-J pervisionado pelo Centro de Pesquisas Administrativas (CPqA) da EBAP

(FGV), ao chefe desse setor, professor Diogo Lordello de Mello, deixo aqui9 consignado o meu reconhecimento pelamaneiraesclarecida de superintender aH execução de nossa tarefa." Circunstâncias muito especiais, adversas àelaboração deste livro, não te-H riam sido neutralizadas, não fosse o apoio que me deram, generosamente, o

dr. Luiz Simões Lopes e o dr. Alim Pedro, respectivamente presidente ep diretor-executivo da Fundação Getulio Vargas. Ao mencioná-los aqui, não

faço propriamente um agradecimento. Dou um testemunho. Ademais, é inex-P primível minha imensa divida à prof? Beatriz Marques de Souza Wahrlich, di-H retora da EBAP, cujo estimulo constante me deu ânimo para vencer obstácu-^ los de toda sorte que, por vezes, ameaçaram aexecução do projeto desta obra.i| Finalmente, devo assinalar que, principalmente quanto àssuas lacunas, é

inteiramente minha a responsabilidade do conteúdo e da forma do presenteP texto.H Guerreiro Ramos^ Escola Brasileira de Administração Pública% Em 3 de janeiro de 1966

Cidade do Rio de Janeiro

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SUMÁRIO

Apresentação VIIA respeito do autor IXPrefácio à 2.'edição XIPrefácio à 1.* edição XIII

fíu)Notaintrodutória aumasociologia especial daadministração 1

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Temas fundamentais de uma sociologia especial da administração 2Definição da sociologia especial da administração — Plano da presente obraQueéfato administrativo? 6"Fato social" como termo da sociologia clássica — A tradição de Durkheim. Henderson eParsons sobre o conceito de "fato" — Definição do "fato administrativo" — Análise da definiçãoElementos do fato administrativo 8Os elementos aestruturais: a) a morfologia material, b) a força de trabalho, c) as atitudes individuais e coletivas — Os elementos estruturais ou confígurativos: os elementos configurati-vos internos (estrutura organizacional, os grupos) — Os elementos confígurativos externosde primeiro grau (associação, sindicatos, classessociais), de segundo grau (a sociedade global), e de terceiro grau (a sociedade mundial) — A decisão como elemento estruturante — Oque se deve a SimonA decisão e seus pressupostossistemáticos: a eficácia, a comunicação e o tempo 13Eficácia e eficiência — Nicolaidis e Simon sobre a função do administrador como um satisfi-cer — A comunicação como referência sistemática da decisão — A temporalidade das decisões administrativas

Um parêntese sobre o tempo social 15Fatores sociais e culturais da percepção do tempo — Pontes de Miranda e Mario Lins sobre otempo social — Lundberg, Gurvitch, Merton e Sorokin sobre o tempo social — A temporalidade brasileira — Tempo brasileiro e caráter nacional — Um estudo sobre desenvolvimentoeconômico e n achievement no Brasil

O fato administrativo é um fato social 24Algumas observações sobre o fisicalismo — A coerção como atributo do fato social — O fatoadministrativo, fato coercitivoA administração como sistema 25A recente utilização do conceito de sistema — As concepções sobre equilíbrio — O sistemapolítico segundo David Easton — O sistema administrativo e sua representação gráficaConclusões 28

conceito de ação administrativa 366>2.1 Racionalidadefuncional e racionalidade substancial 37

Revalorização de um texto de Chester I. Barnard — As ações sociais segundo Max Weber —Ação racional no tocante a valores — Ação racional no tocante aos fins — Karl Mannheim ea reformulação do conceito weberiano de racionalidade — Racionalidade funcional e racionalidade substancial — Industrialização e incremento da racionalidade funcional — O"homem-organizaçào", segundo Whyte

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