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GUIA DE ESTUDOS

CPSUA-CSNU (2017)

A situação do Saara Ocidental

Natalia Carrusca Diretora

Iasmin Ferreira

Diretora Assistente

Luiza Sousa Diretora Assistente

1

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Divisão política do Saara Ocidental pelo Acordo Tripartite de Madri. ....................... 6

Figura 2: Bandeira da RASD ...................................................................................................... 7

Figura 3: A ocupação marroquina no Saara Ocidental.............................................................. 8

Figura 4: Localização das missões ativas da ONU. ................................................................ 12

Figura 5: Composição dos assentos permanentes e rotativos do CSNU. .............................. 14

Figura 6: Bandeira da União Africana ...................................................................................... 17

2

LISTA DE SIGLAS

AGNU - Assembleia Geral das Nações Unidas

APSA - Arquitetura de Paz e Segurança para a África

CICV - Comitê Internacional da Cruz Vermelha

CIJ - Corte Internacional Penal

CPSUA - Conselho de Paz e Segurança da União Africana

CSNU - Conselho de Segurança das Nações Unidas

NAM - Movimento dos Não-Alinhados

MINURSO - Missão das Nações Unidas para o Referendo do Saara Ocidental

ONU - Organização das Nações Unidas

OUA - Organização da Unidade Africana

RASD - República Árabe Saaraui Democrática

UA - União Africana

3

SUMÁRIO

1 CARTA AOS DELEGADOS ................................................................................................... 4

2 APRESENTAÇÃO DO TEMA................................................................................................. 5

2.1 O território do Saara Ocidental sob anexação pelo Marrocos ..................................... 8

2.2 Os atritos entre Marrocos e ONU e o enfraquecimento da MINURSO ....................... 10

3 APRESENTAÇÃO DO COMITÊ........................................................................................... 11

3.1 O Conselho de Segurança das Nações Unidas ............................................................ 13

3.2 O Conselho de Paz e Segurança da União Africana .................................................... 15

3.3 Funcionamento e composição do comitê ..................................................................... 18

4 POSICIONAMENTO DOS PRINCIPAIS ATORES .............................................................. 19

4.1 Reino do Marrocos ........................................................................................................... 19

4.2 República Árabe Saaraui Democrática .......................................................................... 19

4.3 Estados Unidos da América............................................................................................ 20

4.4 República Argelina Democrática e Popular .................................................................. 20

4.5 Reino de Espanha ............................................................................................................ 20

4.6 Federação Russa .............................................................................................................. 21

4.7 República Francesa.......................................................................................................... 21

5 QUESTÕES RELEVANTES NAS DISCUSSÕES ............................................................... 21 Referências.............................................................................................................................. 23

ANEXO I – TABELA DE REPRESENTAÇÕES...................................................................... 28

4

1 CARTA AOS DELEGADOS

Caros delegados,

Sejam bem-vindos à 17ª edição do Modelo Intercolegial das Nações Unidas

(MINIONU), o maior modelo intercolegial latino-americano das Nações Unidas! Espero – em

nome de toda a equipe da “11ª Reunião entre o Conselho de Paz e Segurança da União

Africana e o Conselho de Segurança das Nações Unidas” (CPSUA-CSNU) – que os dias de

discussão que se aproximam sejam agradáveis e que possibilitem aos senhores a aquisição

de novos amigos, novos conhecimentos e, principalmente, de uma nova visão sobre o

Sistema Internacional. Como se dão as discussões em fóruns internacionais? Quais são os

fatores que cada Estado deve levar em conta ao tomar uma decisão? Como a ação de um

só país é capaz de afetar, direta ou indiretamente, os demais? Qual é o papel da diplomacia

na solução de controvérsias? Conflitos armados são sempre o melhor caminho? Como lidar

com crises e acontecimentos imprevistos durante negociações? Estas são apenas algumas

das questões com as quais os senhores se depararão ao longo de seus estudos

preparatórios e ao longo dos próprios debates. Apresento-me: sou Natalia Carrusca, aluna

do 7º período de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católicas de Minas

Gerais e diretora deste comitê. Como os senhores, participei do MINIONU como delegada

(em 2009 e 2010) e foi ali que pude ter certeza do meu interesse pela Política Internacional,

pelo Direito Internacional Humanitário, pelos Estudos de Paz e Conflitos. Como graduanda

de Relações Internacionais, fui voluntária no comitê “Escritório das Nações Unidas sobe

Drogas e Crimes” e diretora assistente no “Conseil de Sécurité des Nations Unies”, em 2013

e 2014, respectivamente. Minha experiência no MINIONU (tanto no Ensino Médio, quanto na

equipe organizadora do evento) me mostrou a importância de trabalharmos em equipe, de

nos formarmos como pessoas que pensam o mundo de forma humana, muito mais que

pragmática. Nesta edição, conto com duas diretoras assistentes extremamente

competentes: Iasmin Ferreira e Luiza Sousa, alunas do 3º período de Relações

Internacionais. Juntas, faremos de tudo para que a experiência dos senhores seja

enriquecedora e, principalmente, inesquecível. Preparem-se para mudar o mundo!

Natalia Carrusca Alvim de Oliveira

https://www.facebook.com/cpsuacsnu2017/

https://17minionucpsuacsnu2017.wordpress.com/

17minionucpsuacsnu2017@gmail.com

5

2 APRESENTAÇÃO DO TEMA

A luta dos saarauis 1 por autonomia em relação ao Reino do Marrocos e pelo

consequente reconhecimento de sua soberania 2 como República Árabe Saaraui

Democrática (RASD) já se estende por décadas. A região, com extensão de 266.000 km²,

no noroeste africano, foi dominada pela Espanha por volta do século XVI, ambicionada por

sua posição estratégica em relação ao Estreito de Gibraltar e às Ilhas Canárias. Além disso,

a Espanha investiu em diversas expedições de reconhecimento do território em busca de

recursos naturais e de novas rotas de exploração do continente africano. Quando do

domínio espanhol sobre o Saara Ocidental, o território era divido em duas sub-regiões: Río

de Oro, ao sul, e Saguía El Hamra, ao norte.

No século XX, no entanto,a mobilização da população local por autonomia resultou

em enfrentamentos com as forças espanholas. Em 1963, o Comitê Especial da Organização

das Nações Unidas (ONU) sobre Descolonização declarou o Saara Ocidental como

“território não-autônomo a ser descolonizado”. Entre 1966 e 1973, a Assembleia Geral das

Nações Unidas (AGNU) requisitou à Espanha que realizasse um referendo popular sobre a

autodeterminação3do povo saaraui (MILESTONES..., 2016), o que não se concretizou.

Em fins da década de 1960, formou-se o Movimento para a Libertação do Saara,

grupo militante pela independência que foi dissolvido pelas forças da Legião Espanhola4por

ocasião de uma manifestação na cidade de El Aaiún, em 19705. Este episódio, com brutal

repressão dos manifestantes e inúmeras mortes, ficou conhecido como Intifada Zemla.

Mesmo assim, juntamente com outras mobilizações políticas e de guerrilha contra a

ocupação espanhola, este grupo fundou as bases para o nascimento da Frente Popular de

Liberación de Saguía El Hamra y Río de Oro (1973), mais conhecido como Frente

1 A expressão “saarauis” refere-se à população do Saara Ocidental, majoritariamente de origem

étnica árabe-amazigh e t radicionalmente organizada em tribos de cultura nômade, segundo Cuervo em “Histoire Ancienne du Sahara Occidental et Colonisation du territoire par l’Espagne” (In: CHAPAUX, ARTS, LEITE; 2009, pp. 25-29).

2 “A soberania pressupõe a suprema autoridade legal de uma nação para aprovar leis e fazê-las cumprir dentro de um determinado território e, como conseqüência, a independência em relação à autoridade de qualquer outra nação e igualdade com a mesma nos termos do direito internacional”

(MORGENTHAU, 2003, p. 578) 3De acordo com o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos: por autodeterminação dos povos entende-se um direito que todos os povos possuiriam, garantidor de autonomia na

determinação de seu regulamento político, assim como a liberdade para manejar suas riquezas e recursos naturais e encarregar-se do seu próprio crescimento social, econômico e cultural, não podendo, em momento algum, ser impossibilitado de usufruir de seus meios de subsistência

(PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1992). 4 Força de elite do exército espanhol.

5 Entre 1936 e 1975, o militar Francisco Franco foi o chefe do Estado Espanhol, estabelecendo um

violento regime ditatorial, o que refletiu na postura opressora de suas forças armadas enviadas para conter a população saaraui.

6

POLISARIO, que ainda hoje conta com o apoio da Argélia e que deu continuidade aos

conflitos com a Espanha.

O Marrocos passou a pressionar a Espanha pela descolonização do Saara

Ocidental, afirmando que o território deveria passar à soberania marroquina, utilizando como

base retórica para sua reivindicação a afirmação de existência de laços históricos, políticos,

culturais e econômicos entre marroquinos e saarauis. Em 1975, o então rei do

Marrocos,Hasan II, incitou sua população a realizar uma marcha em direção ao Saara

Ocidental. Como resultado, 350.000 civis marroquinos adentraram o território saaraui no que

ficou conhecido como “Marcha Verde”. Na semana seguinte, os espanhóis entregaram o

território do Saara Ocidental ao Marrocos e à Mauritânia por meio do Acordo Tripartite de

Madri6. A figura 2mostra qual passou a ser a divisão política da região após este acordo.A

AGNU, na resolução 3458 (UNITED NATIONS, 1975), tomou nota do acordo, mas seguiu

reafirmando o direito inalienável do povo do Saara à autodeterminação.

Figura 1: Divisão política do Saara Ocidental pelo Acordo Tripartite de Madri7.

Fonte: adaptado de United Nations, 2016c.

6Acordo Tripartite significa “acordo de três partes” (no caso: Espanha, Marrocos e Mauritânia). O texto

do acordo, em espanhol, pode ser acessado em <http://www.amalesperanza.org/wp-content/uploads/2010/08/Acuerdo-Tripartito-de-Madrid.pdf> Não confundir este acordo com o Tratado de Madri de 1750, assinado entre Espanha e Portugal e referente a outra situação.

7A linha verde indica a divisão da região entre 1975 e 1979, sob controle do Marrocos (norte) e da Mauritânia (sul).

7

A França exerceu (e segue exercendo) importante papel na região do Magreb,

dominando a Tunísia, a Argélia e parte do Marrocos até as décadas de 1950-1960. Na

primeira metade do século XX, França e Espanha foram aliadas nos esforços pela

preservação de seus domínios no Saara Ocidental e Marrocos, reprimindo, por meio de

ações conjuntas de suas forças militares, diversas revoltas da população local. Na segunda

metade do século, logo após conceder autonomia aos seus protetorados do norte da África,

a França passou a figurar como uma das principais alianças do Marrocos. Em um contexto

de Guerra Fria, a divisão de alianças entre os blocos soviético e estadunidense era evidente

na região: os EUA (e a França) posicionaram-se favoráveis aos termos do Acordo de Madri,

principalmente através de apoio político e militar ao Marrocos, enquanto a União Soviética

manteve-se em parceria com a Argélia e a POLISARIO (BOUKHARI, 2004).

Em 1976, a Frente POLISARIO declarou unilateralmente a independência do Saara

Ocidental como “República Árabe Saaraui Democrática” (RASD), que engloba, em teoria,

todo o território do antigo Saara Espanhol (área laranja dafigura 1). Na prática, a luta

armada pela independência continuou, agora contra o Marrocos e a Mauritânia. O regime

mauritano, do presidente Moktar Ould Daddah – com pequeno contingente militar, incapaz

de conter os avanços dos guerrilheiros saarauis e já enfraquecido por problemas internos –

foi derrubado por um golpe militar em 1978 e o novo governo cessou as hostilidades contra

a Frente POLISARIO.

Figura 2: Bandeira da RASD.

Fonte: African Union, 2016a

Em 1979, foi assinado o Acordo de Argel, por meio do qual a Mauritânia abdicou da

posse de sua parcela do Saara Ocidental, entregando-a aos saarauis. Desde então (e até

hoje), a Mauritânia reconhece a RASD como Estado soberano, o que gerou tensões em sua

relação com o Marrocos. O que se seguiu foi a incursão de tropas marroquinas na maior

8

parte do território do Saara Ocidental, o que foi criticado pela Assembleia Geral das Nações

Unidas (AGNU) na resolução 34/37 (UNITED NATIONS, 1979).

2.1 O território do Saara Ocidental sob anexação pelo Marrocos

O conflito armado continuou com o crescimento do contingente militar saaraui e o

aperfeiçoamento de suas técnicas de guerrilha8 adaptadas para o deserto. Porém, em 1981,

o Marrocos iniciou a construção do Muro Marroquino (ou Muro do Saara), feito de areia e

pedra e rodeado por milhões de minas terrestres. Esta estratégia possibilitou barrar as

forças da POLISARIO de avançarem no território ocupado, deixando do outro lado uma

estreita faixa de terra, com poucos recursos naturais e um clima severo.

A figura 4 mostra a região com a configuração que mantém desde então: a parte

ocupada pelo Marrocos (em roxo) e a faixa de terra controlada pela POLISARIO, separadas

pelo muro (linha azul).O muro, que se estende por 2.700 km, é frequentemente comparado

ao muro construído pelos israelenses para isolar a região anexada por Israel e reivindicada

também pela Palestina.

Figura 3: A ocupação marroquina no Saara Ocidental.

Fonte: LEWIS, 2012

8 A Frente POLISARIO adaptou técnicas de guerrilha para a realidade geográfica do deserto. A

guerrilha é um tipo de guerra não tradicional, marcada pela constante mobilidade dos combatentes (portanto, com armamentos leves), pela proximidade da população civil nas áreas de operação e pela realização de ataques surpresa às linhas inimigas, com retirada rápida. O conhecimento

detalhado do território e o uso de túneis subterrâneos são alguns dos importantes instrume ntos táticos utilizados por suas forças armadas (VICE NEWS, 2014).

9

Em 1982, a RASD foi admitida como membro da Organização da Unidade Africana

(OUA), oficializando seu reconhecimento como Estado por parte da organização. Dois anos

depois, em protesto ao reconhecimento, o Marrocos se retirou da OUA. Em 1990, a ONU

propôs o Plano de Regularização (estruturado com base numa proposta anterior da OUA),

que foi assinado por Marrocos e POLISARIO no ano seguinte (UNITED NATIONS, 1990). O

Plano de Regularização declarou o cessar-fogo e determinou que em 1992 seria realizado

um referendo para que a população local decidisse sobre a situação política do Saara

Ocidental. Iniciaram-se as atividades da Missão das Nações Unidas para o Referendo do

Saara Ocidental (MINURSO), cujo mandato da missão inclui, por exemplo, o monitoramento

do cessar-fogo, a mediação de negociações para a libertação de prisioneiros políticos e de

guerra, a redução das ameaças de minas terrestres e a organização do referendo.

Em 1997, o referendo ainda não havia sido realizado. Oentão enviado do Secretário-

Geral da ONU para o Saara Ocidental, James Baker (ex-Secretário de Estado

estadunidense), atuou como mediador dos Acordos de Houston, por meio dos quais

Marrocos e POLISARIO decidiram não apenas sobre a compilação do corpo eleitoral e o

código de conduta para o referendo, como também sobre contenção de tropas,

repatriamento de refugiados, além de prever a realização do referendo para o ano de 1998.

Os Acordos de Houston, no entanto, produziram poucos resultados práticos. Em 2001, o

enviado do Secretário-Geral apresentou o que ficou conhecido como “Plano Baker I”, um

documento que propunha a delegação de certa autonomia ao Saara Ocidental, mas sua

integração ao território marroquino. Este plano foi aceito pelo Marrocos, mas rejeitado pela

POLISARIO (MILESTONES..., 2016).

Dois anos mais tarde, é apresentado o “Plano Baker II”, apoiado pelo Conselho de

Segurança e aceito pela POLISARIO. O Plano Baker II propunha três anos de administração

provisória do Saara Ocidental por um órgão governamental que seria eleito pelos cidadãos

já cadastrados no corpo eleitoral para o referendo (o cadastro de eleitores fora interrompido

em 1999, pois as partes do conflito discordavam em diversos pontos sobre sua condução).

O referendo seria organizado pelo governo provisório e permitiria que tanto eleitores

cadastrados, quanto pessoas que residissem no território saaraui desde 1999 votassem pela

independência, integração completa ou integração com autonomia ao Marrocos. O governo

marroquino, no entanto, rejeita o Plano Baker II, por discordar da instituição de um governo

provisório e da inclusão da opção “independência” no referendo (MILESTONES..., 2016).

No ano de 2005, sob os auspícios do Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV)

e por mediação dos Estados Unidos, a Frente POLISARIO libertou aproximadamente 400

prisioneiros de guerra marroquinos, os últimos ainda detidos.Em 2007, o Marrocos

apresentou às Nações Unidas sua proposta de resolução do conflito, nos moldes do Plano

10

Baker I de integração com autonomia. Entre 2007 e 2008, a ONU promoveu rodadas de

negociação entre as partes, mas não houve consenso (MILESTONES..., 2016).

2.2 Os atritos entre Marrocos e ONU e o enfraquecimento da MINURSO

Em pronunciamento durante visita ao Saara Ocidental, em março de 2016, o

Secretário-General da ONU Ban Ki-Moon utilizou a palavra “ocupação” para se referir à

anexação marroquina do território disputado. A reação do Marrocos foi colérica: pouco após

o acontecimento, o país exigiu a retirada de 84 civis que compõem a equipe da MINURSO e

declarou a suspensão de sua contribuição financeira para a missão. Segundo as

autoridades marroquinas, o uso da palavra “ocupação” foi ofensivo e enviesou o

posicionamento do Secretário Geral, ferindo a responsabilidade da ONU de observar ambos

os lados do conflito (GAFFEY, 2016).

Representantes da Frente POLISARIO afirmaram o desmantelamento da MINURSO

desestabilizaria a situação com o Marrocos e provavelmente levaria ao reengajamento de

ambas as partes em conflitos armados (SAHARA PRESS SERVICE, 2016), o que foi

tomado como ameaça pelo governo marroquino, escalando as tensões. Na verdade, o

posicionamento da POLISARIO sobre as possibilidades de resolução do conflito tem sido

determinado por dois principais fatores: em primeiro lugar, a percepção da inatividade e da

ineficiência da MINURSO e da consequente urgência de que o mandato da missão seja

ampliado; em segundo lugar, a dificuldade de que o primeiro fator seja solucionado pela

força que Estados aliados do Marrocos exercem no âmbito do Conselho de Segurança.

Estados aliados da POLISARIO, militantes da causa saarauie organizações não

governamentais de prestígio (como Human Rights Watch 9 e Anistia Internacional 10 )

denunciam o fato de que a MINURSO é a única missão das Nações Unidas cujo mandato

não inclui o monitoramento de questões de direitos humanos (AMNESTY INTERNATIONAL,

2016). Segundo relatórios destas organizações não governamentais, são cometidos

diversos crimes de guerra e violações ao Direito Internacional Humanitário (DIH) no território

do Saara Ocidental anexado pelo Marrocos – trata-se de ocupações, agressões à

população, tratamento indevido de prisioneiros, restrições de deslocamento, minas

terrestres (AMNESTY INTERNATIONAL, 2015).

O Marrocos nega as acusações, mas não permite a entrada de veículos midiáticos

internacionais no território ocupado. Alguns membros do Conselho de Segurança, como o

9

Relatório disponível em inglês em <https://www.hrw.org/world-report/2014/country-chapters/morocco/western-sahara>

10 Relatório disponível em inglês em <https://www.amnesty.org/en/countries/middle-east-and-north-africa/morocco/report-morocco/>.

11

Reino Unido, defendem a ampliação do mandato para incluir o monitoramento dos direitos

humanos, mas a oposição exercida pelos Estados Unidos e pela França é um fator que tem,

até o momento, sido forte o suficiente para manter estáticas as discussões sobre o assunto

(BOLOPION, 2010).

Com surgimento de tensões entre o Marrocos e a ONU e as consequentes perdas

financeiras e organizacionais da MINURSO, o futuro da missão é incerto. A retirada de

grande parte da equipe civil da MINURSO inevitavelmente enfraqueceu a missão, que

representa a trégua entre Marrocos e POLISARIO. A missão é a materialização do cessar-

fogo e da esperança de resolução definitiva do conflito, corporificando a possibilidade de

cumprimento dos acordos de paz. É, portanto, elemento capaz adiar a volta dos conflitos

armados. A simples capacidade de adiar, porém, significa também que eventualmente será

desencadeado todo o sofrimento humano e a desestabilização política característicos do

fenômeno da guerra, caso não haja mudanças substanciais na abordagem do conflito.

Considerando os poucos avanços feitos no âmbito da ONU em prol da resolução das

controvérsias no Saara Ocidental, países africanos como a Argélia, a Nigéria e a África do

Sul defenderam, em documento apresentado ao Conselho de Paz e Segurançada União

Africana (CPSUA) em dezembro de 2016,um maior engajamento da organização regional

africana em mediar negociações e em garantir o respeito aos direitos humanos no território

do Saara Ocidental.Os países urgiram pela cooperação do Marrocos, mesmo o país não

sendomembro da União Africana (UA).

3 APRESENTAÇÃO DO COMITÊ

Desde2007, é realizada anualmente uma reunião de caráter consultivo entre o

Conselho de Paz e Segurança UA – organização sucessora da OUA – e o Conselho de

Segurança da ONU, abordando questões de segurança no continente africano, com foco

nas missões de paz (UNITED NATIONS, 2016b). Em 2017, considerando o alarmante

crescimento das tensões entre o Marrocos e a POLISARIO, fruto do enfraquecimento da

MINURSO, a reunião entre os conselhos abordará a questão do Saara Ocidental e deverá

deliberar sobre possíveis ações em prol da resolução dos conflitos, nos âmbitos da ONU e

da UA.

A intensificação das relações entre o CPSUA e o CSNU e outras agências do

sistema onusiano, declaradamente um dos objetivos do CPSUA, marca a tentativa de

consolidação da ideia de que missões de paz podem ser conduzidas de maneira mais

apropriada no âmbito regional, ao invés de se dar através das Nações Unidas. Ao mesmo

tempo, a ONU percebe benefícios em agir com o suporte de organizações regionais e em

12

oferecer apoio para fortalecê-las institucionalmente, principalmente quando grande parte da

agenda do CSNU é ocupada por conflitos na África, como se pode ver na figura abaixo: das

16 missões de paz atualmente ativas, 9 são realizadas no continente africano (UNITED

NATIONS, 2016):

Figura 4: Localização das missões ativas da ONU.

Fonte: United Nations, 2016.

No contexto de sua relação com o CSNU, o considerável grau de dependência da

organização africana ainda é fator de peso, fazendo com que os africanos tenham que ceder

ou flexibilizar muitas de suas decisões e recomendações. Ao mesmo tempo, os limitados

recursos orçamentários do CPSUA – que impacta negativamente a mobilização dos

recursos humanos, logísticos e materiais necessários para a efetivação de suas resoluções

sobre paz e segurança – e seu menor alcance político fazem com que a cooperação entre

os dois conselhos seja extremamente relevante (BOUTELLIS, WILLIAMS; 2013).

Deste modo, trata-se do fórum ideal para que sejam discutidas ações conjuntas entre

os dois conselhos no sentido de se obter avanços no processo de paz no Saara Ocidental,

principalmente considerando que o Marrocos não é membro da UA, e a RASD não é

membro da ONU. Ou seja, a reunião entre os conselhos é um momento propício para que

as duas partes entrem em contato (o Marrocos participará como membro rotativo do CSNU,

enquanto a RASD será membro do CPSUA).

13

3.1 O Conselho de Segurança das Nações Unidas

Com o término da Segunda Grande Guerra, com o ambiente internacional assolado

pela destruição que tal evento proporcionou, surge a necessidade de criação de uma

organização capaz de tratar de questões referentes à paz e à segurança mundial. Nesse

contexto, a Organização das Nações Unidas é fundada por meio da carta de São Francisco

no ano de 1945. Dentre os propósitos da carta da organização estão o respeito à

autodeterminação dos povos e a busca pela segurança coletiva (CARTA DA ONU, 1945

apud SALIBA, 2011), além de “ser um centro destinado a harmonizara ação das nações

para a consecução desses objetivos comuns” (CARTA DA ONU, 1945; capítulo I, artigo 1,

parágrafo 4 apud SALIBA, 2011).

Na época de sua criação, a ONU contava com a participação de 51 membros,

porém, atualmente são 193 os países que fazem parte da organização (UNITED NATIONS,

2016). De acordo com a carta de São Francisco, os membros devem pautar suas ações em

uma série de princípios estabelecidos pela mesma, partindo da premissa de que todos os

membros são dotados de igualdade. A carta também prega que os signatários devem

cumprir suas obrigações e não agir de má fé, no intuito de garantirem para todos os direitos

provenientes de suas condições de membros.É mister salientar que os membros devem

adotar soluções de cunho pacífico no que diz respeito a desentendimentos no âmbito

internacional. Além do mencionado, a carta da organização atenta para o fato de que os

membros não devem fazer o uso da coerção contra a soberania de outro Estado (CARTA

DA ONU, 1945 apud SALIBA, 2011). O CSNU, um dos órgãos instituídos pela Carta, é o

responsável por tratar de controvérsias relacionadas à paz e à segurança internacional. É

composto por quinze dos membros da organização, entre eles cinco permanentes com

poder de veto na votação de resoluções: China, França, Rússia (assento anteriormente

ocupado pela URSS), Reino Unido e Estados Unidos da América (EUA). Os demais dez

membros são eleitos para ocuparem assentos rotativos, a cada dois anos, observando uma

distribuição geográfica equitativa (CARTA DA ONU, 1945 apud SALIBA, 2011). A figura 5

ilustra a composição dos membros do conselho.

14

Figura 5: Composição dos assentos permanentes e rotativos do CSNU.

Fonte: Tringo, 2014.

Foi de grande importância o papel exercido pela Conferência de Dumbarton Oask,

que ocorreu em Washington no ano de 1944, na formação dos membros permanentes do

Conselho de Segurança. Em tal reunião, os representantes da então URSS, do Reino

Unido, dos EUA e da China foram os responsáveis por delinear as estruturas necessárias

para a construção de uma organização de alcance mundial (UNITED NATIONS, 2016).

Esses países, juntamente com a França, foram designados como os vencedores da guerra

e eram tidos como as grandes potências da época. Daí advêm suas posições como

membros permanentes do CSNU.

O documento fundador da ONU designa que todos os seus membros conferem ao

CSNU papel central na abordagem de ameaças à paz, ruptura da paz11

ou atos de

agressão12 (CARTA DA ONU, 1945,capítulo VII, apud SALIBA, 2011). O Conselho deve agir

no sentido de manter a paz e a segurança no ambiente internacional (observando os

princípios da ONU), de investigar controvérsias que possam vir a eclodir como conflitos e

fazer recomendações para sua resolução/apaziguamento, por exemplo. Inclusive, podem

ser solicitadas sanções negativas – ações de caráter punitivo, econômicas ou políticas,

frente ao descumprimento de uma norma, visando desencorajar condutas semelhantes no

11

Ameaças à paz não são necessariamente um fato como uma ruptura é. A primeira pode ser somente um sentimento de ameaça, indo de algo mais abstrato até um mais material, enquanto o segundo ocorre com uso de forças armadas. Ambos são definidos pelo CSNU como tais (DISTEIN,

2013; LIZIERO, 2013). 12

Segundo o art. 1º da Carta da Assembleia Geral, agressão ocorre quando há, por meio de força armada de um Estado, um ataque à soberania de um outro Estado, à sua independência política, à

integridade territorial, ou qualquer outra forma de violação incompatível com os valores presentes na Carta da ONU (CEDIN, 2015).

15

futuro (BENEVIDES FILHO, 2013, p. 368), ou o uso da força, caso os meios pacíficos

falhem ou sejam inviáveis. Os temas podem ser propostos pelo próprio CSNU ou

apresentado a ele por qualquer outro Estado-membro (CARTA DA ONU, 1945).

Com a expansão significativa da quantidade de países membros nas Nações Unidas

e mudanças dramáticas daconjuntura política mundial, é de se esperar mudanças na própria

estrutura do Conselho, já que este foi desenhado aos moldes do pós Segunda Grande

Guerra e em princípios da Guerra Fria, com seus assentos permanentes ocupados pelas

potências militares da época. Novos problemas surgem, para além de mísseis

nucleares:terrorismo, pobreza e fome extrema, doenças epidêmicas, mudanças climáticas.

Não obstante, a única reforma do CSNU desde sua ocorreu em 1965 com a adição de

quatro assentos rotatórios, passando a contar com dez (inicialmente havia apenas seis)

membros não permanentes. Desconsiderando potências regionais da África e da América

Latina na estrutura de membros permanentes, o conselho poderia deixar de ser

representativo da realidade do Sistema Internacional e teria sua autenticidade e sua

eficiência comprometidas.

Diversos Estados e coalizões de Estados criaram propostas para a reforma do

CSNU. Uma das propostas é a expansão para seis novos assentos permanentes e quatro

não permanentes, sendo distribuídosentre África, Ásia, Europa Ocidental e Oriental, América

Latina e Caribe, passando para 25 o número total de membros (ITAMARATY, 2016). Apesar

de a possível admissão de novos membros ser considerada um fator positivo, as

reivindicações por mudanças na estrutura do conselho são variadas, devido à sua natureza

política. Por exemplo, muitos alegam que a condução de intervenções militares pelo CSNU

é um insulto aos direitos soberanos dos Estados e pedem, portanto, que a legalidade desta

função seja revista.

3.2 O Conselho de Paz e Segurança da União Africana

Em 1963, os até então 32 países africanos descolonizados e independentes foram

signatários do acordo que criou a OUA, aos quais se juntaram, posterior e gradualmente,

outros 21 membros. A Carta da Organização estabelecia a promoção da unidade e da

solidariedade entre os Estados africanos como objetivo, por meio da harmonização de

políticas públicas domésticas e da intensificação da cooperação pela melhoria de vida para

todos os povos do continente (AFRICAN UNION, 2014). No entanto, os poucos recursos e a

estrutura legal que pouco se impõe às jurisdições internas dos Estados-membros fizeram

com que a OUA se restringisse a ser palco de debates, sem que estes fossem postos em

prática efetivamente. Exemplos desta deficiência foram a inação frente ao genocídio em

16

Ruanda, no ano de 1994, e os mais de 80 golpes de Estado que ocorreram entre as

décadas de 60 e 80 sem posicionamento assertivo da Organização (OLIVEIRA, CALVETE,

CARDOSO; 2014). Além disto, o foco dos esforços da OUA se deu mais no sentido de

proteger a autonomia política dos recém-criados Estados, do que de incentivar a

cooperação de fato.

Em 2002, o desenho institucional da OUA foi modificado e novas estruturas foram

adotadas por meio da implementação da UA, que segue ativa até o presente momento e

conta com 54 membros. Na base de sua fundação,a busca pela revitalização dos ideais de

solidariedade continental pan-africanistas, a aceleração da integração e o estabelecimento

de novos instrumentos normativos no que tange à segurança e à manutenção da

democracia, como, por exemplo, a legalização da intervenção coletiva “em graves

circunstâncias”. Neste contexto, a UA busca implementar uma nova Arquitetura de Paz e

Segurança para a África (APSA).

Segundo Murithi e Lulie (2013), a APSA é “um plano para atingir um continente mais

pacífico estável através de um regime de segurança coletiva, com o [Conselho de Paz e

Segurança] no coração desta arquitetura” (p. 4-5). Entre os incentivos para a criação, em

2004, do Conselho de Paz e Segurança da União Africana (CPSUA) está a percepção de

que os tantos conflitos armados são protagonistas de um declínio socioeconômico a nível

continental, além de causarem sofrimento e perda humana (AFRICAN UNION, 2002).

Os objetivos do CPSUA incluem não apenas ações de peacekeeping, mas também o

investimento na democracia preventiva (menos custosa humana e financeiramente e, como

se tem observado em muitos casos, mais efetiva) e em instrumentos de reconstrução e

reestruturação democrática dos Estados após o fim dos conflitos armados, observando

práticas de governança e os Direitos Humanos.

As missões conduzidas em Comores, Burundi, Somália e Sudão são experiências de

valor para a organização, mesmo que não tenham coberto todos os aspectos do processo

de paz e que algumas tenham sido estabelecidas apenas como transição para uma

presença mais intensa das Nações Unidas. Assim, o desafio inicial da consolidação da

APSA é impedir, pelo menos, que as intervenções sejam feitas por agentes externos em sua

integralidade (criação das resoluções, execução e efetivação), desenvolvendo pouco a

pouco as capacidades necessárias para que a UA possa vir a ter controle majoritário das

questões de segurança no continente.

Trata-se de uma africanização lenta e gradual das políticas de Paz e Segurança para

a África – operações de paz, negociações diplomáticas, determinação de medidas de

incentivo ou de sanções – em prol da qual a UA deve assumir responsabilidades que,

17

apesar de difíceis e caras, têm um grande potencial de contribuir para a consolidação de

uma UA mais autônoma.

Figura 6: Bandeira da União Africana.

Fonte: African Union, 2016.

No que se refere ao financeiro, o orçamento total da UA para o ano de 2016 é de

aproximadamente 417,000,000 dólares americanos (SAFLII, 2015), enquanto o orçamento

de uma única operação da ONU pode chegar à casa do bilhão – a United Nations Mission in

the Republica of South Sudan (UNMISS), por exemplo, tem um orçamento aprovado de

U$1,085,769,200 (UNITED NATIONS, 2015). Por volta de 60% do orçamento da

Organização tem origem em parceiros internacionais (AFRICAN UNION, 2014), entre os

quais figuram organizações como a ONU, a União Europeia (UE) e a Organização do

Tratado do Atlântico Norte (OTAN). Ainda, muitas doações previstas não chegam de fato à

organização: em 2014, o orçamento real foi de apenas 54% do planejado

(MAIL&GUARDIAN, 2015).

Observando-se ainda tabela de contribuição de cada membro para 2014, constata-se

que apenas cinco países (Líbia, Egito, Argélia, Nigéria e África do Sul) configuraram mais de

60% do orçamento advindo dos Estados (AFRICAN UNION, 2014). Portanto, é impossível

negar que há grande assimetria entre os membros no que tange ao financeiro e seria

ingenuidade descartar a ideia de que isto se reflete em assimetria de poder político no

âmbito da organização.

Ainda, muitas críticas são direcionadas à UA sobre sua dificuldade de exercer

autoridade, como ocorre no caso da grave situação política, econômica e social no

Zimbábue. Não apenas a UA foi incapaz de impor os princípios democráticos pregados em

18

sua Carta (por incentivos ou por sanções), como o próprio líder de Estado zimbabuano foi

indicado à sua presidência rotativa, cargo que assumiu em janeiro de 2015. Sérias

acusações de violência política e violações aos direitos humanos são direcionadas com

frequência ao governo de Robert Mugabe – hoje com 91 anos de idade e presidente desde

a independência (anos 80) –, inclusive com sanções impostas pela UE.

Este tipo de acontecimento é danoso à Organização não apenas internamente, mas

à reputação frente à sociedade internacional, contribuindo para deslegitimar sua autoridade.

Ao mesmo tempo, em reuniões no âmbito da ONU, são constantes as reclamações de

alguns Estados africanos sobre a pouca atenção delegada à UA, marginalizando suas

recomendações. Assim, fica claro que a relação entre o CPSUA e o CSNU não se dá sem

atritos.

3.3 Funcionamento e composição do comitê

A única língua a ser utilizada no âmbito do CPSUA-CSNU será o português. A

reunião se realizará ficticiamente na sede da UA em Addis Ababa, capital da Etiópia. Mesmo

se tratando de uma reunião de caráter consultivo, serão elaboradas resoluções de caráter

recomendatório e, para além, decisões práticas referentes à cooperação entre os dois

conselhos poderão ser tomadas. Além disso, nenhuma delegação (nem mesmo os membros

permanentes do CSNU) terá direito ao veto. A relação das 31 delegações constará como a

seguinte (os primeiros 15 países listados na coluna da esquerda correspondem aos

representantes do CSNU; o Estado da Palestina, último listado na coluna da direita, é

delegação convidada; todos os demais são os representantes do CPSUA):

19

4 POSICIONAMENTO DOS PRINCIPAIS ATORES

Apesar de nenhum Estado reconhecer oficialmente o Saara Ocidental como parte do

território marroquino, alguns têm oferecido decisivo apoio ao Marrocos, como Estados

Unidos, França e Espanha. Apoiando a RASD, figurarão Rússia e Argélia. A Argélia segue

sendo o principal aliado da Frente POLISARIOPOLISARIO, mas entre 2016 e 2017 novos

Estados se aproximaram mais da Frente POLISARIO, principalmente a Rússia, mas

também Nigéria, África do Sul, Reino Unido e Irã, oferecendo apoio político aos saarauis em

resposta ao crescimento das tensões com o Marrocos.

4.1 Reino do Marrocos

O Marrocos afirma que marroquinos e saarauis compartilham laços históricos e

identitários e que a POLISARIOnão é liderança autêntica do povo do Saara Ocidental.

Assim, justifica a construção do muro delimitador de sua anexação e o controle político e

militar que empreende sobre o território saaraui e acusa ser improcedente a declaração de

independência instituidora da RASD (CHAPAUX, ARTS, LEITE; 2009). Ademais, o país

acusa a Argélia de artificialmente engendrar o conflito e de armar a POLISARIO (MNEBHI,

2015). Enquanto a União Africana se propõe a desempenhar um papel mais ativo na

mediação dos conflitos, as autoridades marroquinas afirmam que o envolvimento da

organização regional prejudicaria o processo político de resolução das controvérsias na

região. Segundo estas autoridades, a UA agiria de modo parcial, considerando que já

reconhece a RASD como Estado e que a tem como um de seus membros (MOROCCO

WORLD NEWS, 2016).

4.2 República Árabe Saaraui Democrática

A POLISARIO afirma ser liderança legítima do povo saaraui e defende a declaração

de independência como expressão de sua autodeterminação. Aguarda a realização do

referendo popular previsto pela ONU, enquanto critica a inação da MINURSO e as

20

dificuldades impostas pelo Marrocos e suas alianças à solução pacífica do conflito

(JAABOUK, 2015). As denúncias de violações ao Direito Humanitário Internacional no

território saaraui ocupado raramente ganham destaque na mídia e tampouco são

propriamente investigadas. Sem visibilidade internacional, há entre os saarauis o sentimento

de que sua causa foi esquecida pela sociedade internacional. A Frente alerta para o perigo

de que os conflitos armados retornem, considerando o enfraquecimento da MINURSO e o

aumento das tensões com o Marrocos.

4.3 Estados Unidos da América

Os Estados Unidos têm sido, historicamente, um valioso parceiro para o Marrocos.

As duas nações têm um tratado de livre comércio estabelecido, sendo que o Marrocos, nos

últimos 15 anos, dobrou seu PIB e tem mantido uma taxa de crescimento anual de mais de

5% (ELALAMY, 2013). Assim, não há dúvidas de que os EUA têm interesse em se manter

política e economicamente próximo ao Marrocos, o que se reflete em seu posicionamento

sobre o Saara Ocidental, tendo sistematicamente defendido o Marrocos no CSNU se

tratando deste conflito (FIDDIAN-QASMIYEH, 2014).

4.4 República Argelina Democrática e Popular

A Argélia é a principal aliança da Frente POLISARIO desde o início do conflito, o que

se reflete em um acirramento ainda maior do atrito entre Rabat e Argel, relação que é tensa

desde a Guerra Fria: diferentes alianças e posicionamentos foram assumidos, uma breve

guerra territorial pela região fronteiriça foi travada (MUNDY, 2010). Segundo

pronunciamento do presidente argelino em 2017, a concordância da ONU ante as

demandas do Marrocos em 2016 afastou a organização da neutralidade e a aproximou da

posição marroquina. Considerando que os funcionários obrigados a se retirar da MINURSO

deixaram a cidade de Laayoune, localizada no território disputado, a Argélia afirma que a

ONU tacitamente reconheceu a soberania do Marrocos sobre o território do Saara ao acatar

as exigências marroquinas.

4.5 Reino de Espanha

A Espanha não apenas exerceu papel central na configuração das atuais fronteiras

da região, como também segue apoiando o Marrocos e emite acusações frequentes

àPOLISARIO, referentes ao desrespeito dos direitos humanos que seria perpetrado pelo

21

grupo. Em 2015, a Espanha passou a considerar a POLISARIO oficialmente como

“terrorista” (MNEBHI, 2015). Poucos dias depois, milhares de manifestantes espanhóis

tomaram as ruas de Madrid pedindo por um “Saara Ocidental livre” (JEUNE AFRIQUE,

2015). Em 2017, a Espanha seguiu denunciando a POLISARIO como liderança ilegítima e

como violadora dos direitos humanos do povo saaraui, afirmando que a Frente persegue

militantes de oposição.

4.6 Federação Russa

Apesar de os pronunciamentos oficiais russos terem sido alinhados às resoluções da

ONU até 2016, reafirmando a necessidade de soluções mutuamente aceitáveis para as

partes do conflito, a Rússia adotou uma postura mais próxima das reivindicações saarauis a

partir de 2017, acompanhando a radicalização de seus posicionamentos diplomáticos e sua

tensa relação com os EUA. Em 2015 teve lugar a primeira visita da POLISARIO a Moscou

que, apesar do caráter não-oficial, já indicava o potencial de uma futura aproximação, já que

o representante saaraui foi recebido pelo ministro Mikhail Bogdanov e membros do

Conselho da Federação (AL-MONITOR, 2015). Em 2017, o Ministro de Relações Exteriores

da Rússia visitou o líder da POLISARIO na Argélia.

4.7 República Francesa

Assim como Espanha e EUA, a relações entre França, apesar de afirmar

constantemente sua atenção ao Direito Internacional e seu voto pela resolução pacífica do

conflito, e Marrocos são de aliança histórica. Apesar de terem enfrentado um período de

resfriamento de pouco mais de um ano, foi retomada a cooperação judicial no início de 2015

(AFRIQUE INSIDE, 2015). Os pronunciamentos de representantes da França em 2017

acusaram a POLISARIO de inflamar a população saaraui no sentido de retomar os conflitos

armados, afirmando que o enfraquecimento da MINURSO estaria sendo utilizado como uma

desculpa.

5 QUESTÕES RELEVANTES NAS DISCUSSÕES

I) Quais as reformas necessárias para que a MINURSO tenha ação mais efetiva na proteção

dos direitos humanos?

II) O referendo popular é realmente o melhor caminho para a resolução do conflito?

22

III) Mais de 20 anos após a data prevista para sua realização, o que faz com que o

referendo popular ainda não tenha ocorrido?

IV) Quais ações conjuntas dos dois conselhos podem ser tomadas para estimular e auxiliar

o diálogo diplomático entre o Marrocos e o Saara Ocidental?

V) Como é possível delegar maior poder decisório e prático à UA nas questões de

segurança no continente africano, considerando suas limitações orçamentária e de

autoridade política?

VI) Quais efeitos a criação de um novo Estado soberano teria sobre a estabilidade da

região?

VII) Considerando o aumento das tensões, quais medidas emergenciais podem ser tomadas

para impedir a retomada dos conflitos armados entre Marrocos e POLISARIO?

VIII) A União Africana deve participar mais diretamente do processo político no Saara

Ocidental? Como seria possível envolver a União Africana nos esforços de resolução da

questão, sem que o Marrocos se sentisse ameaçado?

23

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28

ANEXO I - TABELA DE DEMANDA DE REPRESENTAÇÕES

A tabela abaixo classifica cada uma das delegações presentes no comitê segundo o

nível de demanda de participação nas discussões. Não se trata de uma classificação

segundo níveis de importância, já que a ativa participação de todas as representações é

imprescindível para o andamento das discussões. Além disso, mesmo que para uma

determinada delegação haja menor demanda, não significa que a preparação e a

performance de seu delegado serão mais fáceis – sempre haverá desafios a serem

superados, qualquer que seja a representação. No entanto, de fato há representações que,

de acordo com cada tema abordado, há certas delegações que necessitam se pronunciar

com mais frequência.

Legenda:

Delegação com baixa demanda de pronunciamento

Delegação com média demanda de pronunciamento

Delegação com alta demanda de pronunciamento

REPRESENTAÇÃO DEMANDA

Estado da Líbia

Estado da Palestina

Estado de Israel

Estados Unidos da América

Federação Russa

Reino de Espanha

Reino do Marrocos

29

Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do

Norte

República Árabe do Egito

República Árabe Saaraui Democrática

Repúblca Argelina Democrática e Popular

República da África do Sul

República da Sérvia

República de Angola

República de Cuba

República de Moçambique

República do Burundi

República do Chade

República do Sudão

República do Sudão do Sul

República do Zimbábue

República Federal da Alemanha

República Federal da Nigéria

30

República Federal da Somália

República Federativa do Brasil

República Francesa

República Islâmica da Mauritânia

República Islâmica do Irã

República Popular da China

República Unida da Tanzânia

União de Comores