SÉRIES WORKING PAPER BNDES/ANPEC

PROGRAMA DE FOMENTO À PESQUISA EM DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO - PDE

UM ESTUDO ECONÔMICO DA VIABILIDADE DOS PAGAMENTOS POR

SERVIÇOS AMBIENTAIS E REDD COMO FERRAMENTA DE DESENVOLVIMENTO

Daryl William Brown1 Sabrina Macedo Moran2

Henrique Tomé da Costa Mata3

Working Paper no. 13

BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

Avenida República do Chile, 100 – Centro 20031-917 - Rio de Janeiro, RJ

ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CENTROS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA Rua Tiradentes, 17 – Ingá

24210-510 - Niterói, RJ

Junho/2011

Esse paper foi financiado com recursos do Fundo de Estruturação de Projetos (FEP) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Por meio desse fundo o BNDES financia, na modalidade não-reembolsável, a execução de pesquisas científicas, sempre consoante ao seu objetivo de fomento a projetos de pesquisa voltados para a ampliação do conhecimento científico sobre o processo de desenvolvimento econômico e social. Para maiores informações sobre essa modalidade de financiamento, acesse o site http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Programas_e_Fundos/fep.html.

O conteúdo do paper é de exclusiva responsabilidade do(s) autore(s), não refletindo necessariamente, a opinião do BNDES e/ou da ANPEC.

1 Mestrando em Economia pela Faculdade de Ciências Econômicas – CME/UFBA. Email: daryl.brown@ufba.br 2 MS em Engenharia Civil pela Stanford University e Consultora Ambiental. Email: sabrina.moran@gmail.com 3 Doutor em Economia Aplicada e Professor do Curso de Mestrado em Economia da UFBA. Fone: (71) 8708-4188, Email: hnrmata@ufba.br

Um estudo econômico da viabilidade dos pagamentos por serviços ambientais e REDD como ferramenta de desenvolvimento Daryl William Brown, Sabrina Macedo Moran e Henrique Tomé da Costa Mata Série Working Paper BNDES/ANPEC No 13 Julho/2011

RESUMO

Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA), especificamente os de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD) oferecem um incentivo financeiro para a preservação de remanescentes florestais brasileiros e o financiamento com fins de preservação da floresta em si, além da geração de um fluxo positivo de renda capaz de estimular o desenvolvimento sustentável de economias locais. Esta reflexão é particularmente importante para a estabilidade e o desenvolvimento sustentável da Região Amazônica. Este artigo visa atender a dois propósitos: analisar os métodos de otimização dos pagamentos por serviços ambientais disponíveis na literatura e fornecer subsídios alternativos nesta direção; e, estabelecer os padrões de engajamento das comunidades locais para assegurar o sucesso desses mecanismos de pagamentos em termos de desenvolvimento econômico. Palavras-chave: REDD, PSA, Sustentabilidade, Meio Ambiente, Região Amazônica.

ABSTRACT

Payments for Environmental Services (PES), and specifically Reducing Emissions from Deforestation and Degradation (REDD), offer a financial incentive to preserve remaining Brazilian forests, actual financing for forest preservation, and generation of positive income capable of stimulating sustainable development in local economies. This reflection is particularly important for stability and sustainable development in the Amazon Region. This article attempts to achieve two objectives: to analyze the optimization methods available in literature for calculating payments for environmental services and offer alternative approaches, and to establish procedures for engaging local communities to ensure successful payment mechanisms in terms of economic development. Key-words: REDD, PES, Sustainability, Environment, Amazon

1. Introdução Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) oferecem um incentivo econômico para fomentar o uso dos serviços ambientais de uma maneira mais eficiente e sustentável. Os serviços e as amenidades essenciais do meio ambiente, que incluem funções hídricas, conservação da biodiversidade, seqüestro de carbono, entre muitas outras, sustentam a vida do homem e da sociedade, e especialmente, o contorno de muitas comunidades humildes que dependem deles. Entretanto, muitos destes benefícios diretos e indiretos vêm sendo degradados em intensidade muito maior que suas taxas de regeneração. Vale destacar, que os serviços ambientais tipicamente não geram nenhum tipo de renda imediata e assim, são subvalorizados na sociedade. PSA é um mecanismo de estímulo à geração de mercados relativos a fluxos de serviços, no qual, alguns agentes econômicos e sociais estejam dispostos a pagar pela manutenção de serviços ecológicos e ambientais, com a finalidade de garantir a persistência dos benefícios advindos destes serviços. O conceito da Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD), é assunto altamente discutido no momento, principalmente em relação aos países com muita área com cobertura de florestas tropicais; trata-se de um tipo de PSA baseado conceitualmente no mercado internacional de carbono que objetiva a preservação da floresta em pé, permitindo deste modo, a diversidade dos serviços ambientais através de pagamentos diretos aos proprietários para a conservação e preservação. Os detalhes da política de REDD ainda se encontram em negociação no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas Sobre Mudanças do Clima (UNFCCC). Durante estas negociações se desenvolveu também o conceito de REDD+, ou seja, REDD-mais, que inclui as atividades de Preservação, Manejo Sustentável e o Aumento da capacidade de Estoque de Carbono Florestal. Estes pagamentos se destacam como forma de capacitar as pessoas de baixa renda a adquirirem algum benefício monetário com a conservação e a manutenção dos ecossistemas naturais que ocorrem em seus próprios entornos espaciais. No Brasil, isto se aplica principalmente às pessoas que residem na zona rural e que normalmente obtêm meios de subsistência da exploração de recursos naturais. Como se sabe, historicamente, os incentivos de curto prazo fomentam práticas não-sustentáveis na agricultura e na gestão das florestas. Pagamentos recebidos regularmente por serviços ambientais que resultam da preservação da floresta podem promover deste modo, o uso sustentável no longo prazo, conservando os recursos naturais, e fornecendo uma fonte regular de renda para assegurar a reprodução econômica e social da comunidade residente. Neste sentido, a compreensão e reflexão teórica sobre a concepção e determinação de montantes destes pagamentos podem servir de mecanismo eficaz para o aprimoramento do sistema de gestão de recursos naturais, especialmente, em se tratando de instrumentos de tomada de decisão que visem a inclusão social e ambiental de muitas comunidades rurais.

PSA também apresenta grande potencial de expansão de benefícios. Particularmente, no que diz respeito, aos projetos de REDD, oferecem muitos benefícios aos povos indígenas e comunidades tradicionais localizadas em áreas expressivas de cobertura florestal dentro da Região Amazônica. Os incentivos econômicos como PSA e REDD podem ser considerados como mecanismos potenciais de desenvolvimento da Região Amazônica, porém, há ainda necessidade de muitas práticas de sustentabilidade nesta direção e, também, o entendimento sobre os efeitos esperados destas práticas, o quadro jurídico e as implicações totais na vida real das pessoas. A idéia que está por trás do conceito de REDD se insere verdadeiramente na adoção de mecanismos internacionais que sirvam para estabilizar níveis de emissões globais de poluentes, já que grande parte dessas emissões é oriunda da destruição das florestas ainda existentes. Assim, os incentivos econômicos de valoração desses estoques de florestas como compensação pelo esforço global em reduzir os desmatamentos, teriam fortes efeitos na diminuição da intensidade de emissões globais. Com isso, um dado proprietário da floresta que manifeste preferência em preservá-la deverá ser assim compensado monetariamente por esta preferência revelada, transformando REDD numa importante opção de gestão ambiental e, fundamentalmente mercadológica, para a diminuição dos desmatamentos e a expansão da oferta de serviços ambientais adicionais. Porém, certas reflexões analíticas apontam restrições à soberania dos países com elevado estoque de florestas e potenciais em termos de inserção direta no esquema de contratos de PSA e REDD, pois se sugere como argumentação que, em vez da adoção desses mecanismos alternativos de mercados, se deve verificar a possibilidade de captação de fundos específicos para financiar a preservação das florestas. Por conseguinte, este trabalho se resume nos seguintes aspectos: 1) como determinar o mecanismo financeiro efetivo que forneça os benefícios desejáveis às comunidades tradicionais e proprietários de pequeno porte de ativos ambientais no âmbito da Região Amazônica; e, 2) como engajar as comunidades na governança e no desenvolvimento econômico sustentável da região em geral. Diante destas duas problematizações básicas, o artigo propõe como eixo geral, a análise das dimensões econômica, social e ambiental dos PSA e, em particular, os projetos baseados na REDD, especialmente aqueles implantados na Região Amazônica. Especificamente, o artigo visa analisar as categorias relevantes na determinação do valor monetário de REDD e PSA e certificar analítica e teoricamente a consistência de resultados já obtidos da implantação e implementação de alguns programas de PSA e REDD na Região Amazônica, entre outras.

1.1. Serviços Ambientais da Floresta

Projetos de PSA reconhecem como serviços ambientais, atividades ativas pelo destinatário do subsídio ou atividades passivas, considerando os processos ambientais sob controle destes destinatários. O proprietário ou usuário da terra (terreno) prestando o serviço ambiental, aceita limitar ou diversificar suas atividades produtivas em troca de um benefício econômico agregado, e assim, o mecanismo do PSA combina os interesses do proprietário com os das entidades beneficiadores de serviços. As duas instituições se aproveitam desse mecanismo enquanto apóiam e protegem o ecossistema. Nas localidades onde os projetos já tenham sido instalados, foram considerados serviços ambientais, a mitigação ou o seqüestro de gases de efeito estufa, o fomento de serviços hídricos, o valor cênico da natureza e a preservação da biodiversidade (WUNDER, 2005), (SÁNCHEZ-AZOFEIFA, PFAFF, et al., 2007). No contexto do programa de PSA brasileiro, Proambiente (2004-2007), os serviços ambientais foram expandidos para incluírem também a redução ou prevenção do desmatamento e a conservação de solos (HALL, 2008). De acordo com o Projeto de Lei que institui a Política Nacional dos Serviços Ambientais, serviços ambientais são “aqueles atribuídos ao meio ambiente e que resultem em condições adequadas à qualidade de vida, constituindo as seguintes modalidades”:

a) Serviços de aprovisionamento: serviços que resultam em bens ou produtos ambientais com valor econômico, obtidos diretamente pelo uso e manejo sustentável dos ecossistemas;

b) Serviços de suporte e regulação: serviços que mantêm os processos ecossistêmicos e as condições dos recursos ambientais naturais, de modo a garantir a integridade de seus atributos para as gerações presentes e futuras;

c) Serviços culturais: serviços associados aos valores e manifestações da cultura

humana, derivados da preservação ou conservação dos recursos naturais (PORTAL DO CONGRESSO NACIONAL).

1.2. Padrão de Desmatamento

Na busca de soluções para controlar a taxa do desmatamento na Região de Amazônia, é importante compreender os padrões de desmatamento nesta região. Existem várias causas de desmatamento, como por exemplo, a criação de gado e a agricultura, e estas causas não têm foco somente na extração da madeira. Deste modo, na Figura 1 são apresentadas as principais causas do desmatamento da Floresta Amazônica no Brasil, entre 2000 e 2005. Historicamente, uma grande porção do desmatamento no Brasil pode ser atribuída à supressão da vegetação para o abrigo do pasto, além de interesses comerciais e especulativos, políticas ineficientes do governo, projetos inadequados do Banco Mundial e a exploração comercial de recursos florestais. O desmatamento no Brasil está correlacionado à dinâmica da economia nacional: o declínio no desmatamento entre 1988 e 1991, por exemplo, correspondeu ao “slowdown”

econômico neste período e o aumento expressivo entre 1993 e 1998 correspondeu também ao crescimento econômico registrado naquele período. Figura 1. Padrões de desmatamento na Região Amazônica do Brasil, 2000-2005

Porção da terra desmatada e convertida para cultivos extensivos: Anos 1980’s: 80%; Anos 1990’s: 60% Fonte: BUTLER, 2010. 1Outros, incluem incêndios, urbanização, construção de estradas e barragens 2Corte de madeira geralmente resulta em degradação em vez de desmatamento, mas é regra geral, seguido por desmatamento para agricultura.

A criação de gado tem sido desde a década 70, a maior causa para o desmatamento na região e essa atividade vem se mostrando cada vez mais lucrativa ao produtor, em razão da falta valoração real dos ativos, de melhoramentos na infraestrutura, de juros e de usos especulativos “hedging”, além de fatores associados a legislação de posse de terra. Este último instrumento é particularmente importante porque os empreendedores rurais somente podem obter um título de posse após o desmatamento e a criação de gado, de fato, em terreno limpo. E, por outro lado, o gado representa um investimento de baixo risco, comparado à cultivos permanentes, muitas vezes sujeitos à flutuação de preços, restrições fitossanitárias e intempéries de natureza diversa (BUTLER, 2010). Grande motivação ao desmatamento consiste das práticas de evasão de impostos. A estrutura dos impostos no Brasil permite que a renda gerada de terras melhoradas não considere os efeitos da tributação. Os altos subsídios para a agricultura fazem com que, o crédito para agricultura e criação de gado, por exemplo, sejam atividades futuras potencialmente lucrativas. Em qualquer cenário, o custo de oportunidade é o aspecto central no processo de avaliação dos incentivos à floresta (FEARNSIDE, 2005). A falta de regularidade em questões fundiárias no Brasil, principalmente no meio rural, implica em complicações dentro de áreas com floresta em pé, onde o próprio direito de propriedade ainda é mal definido. Em grande medida, os direitos de propriedade da terra nas áreas de florestas tropicais brasileiras, quando regularizadas, não são aplicados e nem fiscalizados (ANDERSEN, 1997). Tal como ocorrera com a região da Mata Atlântica, a ausência de direitos bem definidos ou o seu cumprimento nas áreas de Floresta Amazônica conduz para o uso excessivo dos recursos florestais, como uma categoria típica de recurso de acesso livre.

Propriedade de acesso livre é uma propriedade sem dono registrado, e o acesso não é restrito à nenhuma pessoa ou entidade. Esta característica do ativo ambiental, que neste caso é a floresta, leva à armadilha social da tragédia dos comuns, em que a demanda dos serviços é infinita para um recurso finito, resultando na sobre-exploração (HARDIN, 1968). Mesmo diante de direitos de propriedade sobre a floresta adequadamente definidos e respeitados, e que não se trata de caso corrente, o proprietário não consideraria os efeitos externos de preservação de seu ativo ambiental, nem as implicações intertemporais em relação às preferências de gerações futuras nesta matéria, no que, tenderia o proprietário à subvalorar a floresta em pé (ANDERSEN, 1997). Proprietários de pequeno porte, que representam a maioria das populações e comunidades na Região Amazônica, tipicamente não têm meios monetários para a adoção de métodos de sustentabilidade. A questão fundiária no Brasil será abordada na Seção 3, quando se aborda a análise na perspectiva qualitativa. Portanto, os projetos de PSA oferecem uma solução econômica e ambiental alternativa e viável neste sentido. Porém, é importante estabelecer para cada iniciativa uma técnica específica e clara, para determinar o valor esperado dos serviços ambientais. Assim, todas as partes estarão de acordo com as regras iniciais dos negócios e a expectativa de resultados esperados.

2. Mecanismos Financeiros - Modelos de Análise

Este estudo focalizou na análise teórica dos mecanismos de pagamento ambiental para estimular o desenvolvimento econômico eqüitativo e minimizar os impactos da degradação das florestas - desenvolvimento sustentável. Os esquemas para determinar os pagamentos para serviços ambientais são assim descritos conforme a literatura geral: (1) uma avaliação financeira a partir de análise custo-benefício; (2) determinação do valor econômico dos benefícios sociais; (3) abordagem de fluxos de estoque - pagamento de dividendos provenientes de um fundo gerado com parte dos lucros da venda de créditos de carbono; (4) contratos de servidão, com benefícios tributários para o latifundiário ou estabelecimento. Neste sentido, o propósito desta seção é a determinação de meios de quantificar pagamentos por serviços ambientais, ou seja, a mensuração monetária compensatória por redução do desmatamento e degradação das florestas. Por suposição, o destinatário potencial do pagamento compensatório estará colhendo algum benefício marginal - ou evitando algum custo marginal, da degradação pelo qual ele é responsável a evitar, sejam as pessoas físicas ou a sociedade – comunidade como um todo. Logo, qualquer diminuição dessa atividade terá um impacto reconhecível para todas as partes envolvidas. Portanto, a transferência dos subsídios, para ser efetiva, deve compensar o beneficiário numa quantidade igual ou superior ao seu custo de oportunidade - determinando um valor mínimo de pagamento. Caso o benefício do desmatamento seja menor que o custo, o pagamento será um mecanismo economicamente justificável. Este conceito é ilustrado graficamente na Figura 2, no contexto de serviços para a preservação de

recursos fluviais. A determinação final do pagamento entre estes dois extremos está sujeita às forças de mercado (ZHANG e RADSTAKE, 2009). Esses esquemas ilustrativos são analisados, tendo por base, parâmetros de processos de decisão sobre compensações e pagamentos realizados, que tinham por finalidade a conservação e a preservação ambiental na perspectiva do desenvolvimento sustentável.

Figura 2 - A estrutura lógica de PSA

Fonte: ZHANG e RADSTAKE (2009)

2.1. Avaliação Financeira no âmbito da relação Custo – Benefício

Pode-se calcular um mínimo para PSA através da análise de custo - benefício (C/B) do ponto de vista do fazendeiro ou do pequeno proprietário de terra na região. Com isso, gera-se uma soma de valor presente de todos os fluxos de caixa futuros resultantes do uso do terreno desmatado, incluindo a venda inicial da madeira, se for o caso, e cada atividade econômica nos anos seguintes. Como se sabe, existem muitas alternativas de uso da terra à disposição do proprietário, entre os quais, se supõe que ele se comportará como um indivíduo econômico racional no sentido da decisão de escolher a alternativa de uso de maior retorno de investimento, dadas suas preferências, seu acesso a crédito bancário, mão-de-obra e esforço disponíveis (muitas vezes, o número de membros da família capazes ao trabalho) (ANDERSEN, 1997). As estimativas de Andersen sobre o retorno financeiro de várias atividades sustentáveis e não-sustentáveis, são apresentadas na Erro! A origem da referência não foi encontrada..

Tabela 1 - Valor Presente Líquido e Usos Alternativos da Terra, em USD

Métodos Alternativos VPL (1990) Pagamento mensal da

Perpetuidade** Taxa de Juros: 2% 6% 2% 6%

Métodos Típicos Não Sustentáveis Culturas anuais (4 anos) 1510 1402 30,20 84,12

Pasto -289 -292 -5,78 -17,52

Extração de madeira4 534 534 12 36 Métodos Extensivos Sustentáveis

Culturas anuais5 3366 1531 67,32 91,86 Pousio ou pasto -57 -208 -1,14 -12,48

Extração de madeira 431 156 8,62 9,36 Métodos Intensivos Sustentáveis

Culturas perenes 18305 4960 366,10 297,60 Pasto 1748 373 34,96 22,38

Estração de madeira 1081 381 21,62 22,86 **Cálculo do autor, onde pagamento = VPL/taxa de juros.

Andersen (1997) destaca que o valor presente da atividade agropecuária é negativo, pelo apoio governamental direto na forma de subsídios de impostos e de políticas de incentivos setoriais que estimulam a proliferação da atividade. Como se observou na Figura 1, a criação de gado contou com 65 - 70% dos desflorestamentos na Região Amazônica, a depender do período (BUTLER, 2010). Uma parcela de 20 - 25% foi convertida em agricultura de pequeno porte ou de pousio, outro de 5-10% foi usada para o desenvolvimento da agricultura de grande porte, e o restante, 2 - 3%, para a extração de madeira, entre outras atividades (INPE, 2010). Assim, a agricultura de grande porte, primariamente aquela baseada no cultivo de soja, embora seja também componente de desflorestamento, é sobrerepresentado no sisema de informação como fator de restrição ambiental fundamental, embora as atividades acima descritas variem entre 85 - 95% das causas do desmatamento, e mereçam, portanto, foco central em qualquer projeto de concervação - preservação das florestas (BUTLER, 2010). Levando isto em consideração, a meta de pagamentos por serviços ambientais deve se concentrar nos incentivos para uma mudança comportamental em relação a estas duas atividades: conversão de floresta nativa em atividades de pecuária e de culturas anuais de pequeno porte. O maior retorno por unidade de área vem de culturas perenes, como fruteiras, por exemplo, mas representam atividades produtivas agrárias fora da capacidade do pequeno proprietário, em razão de restrições de acesso à mão-de-obra - o tamanho das famílias e comunidades, a capacidade financeira em contratar serviços de terceiros, e condições de acesso ao crédito6 para o investimento inicial necessário aos empreendimentos desta natureza. O acesso limitado à mão-de-obra é um complicador à adoção de métodos extensivos sustentáveis de culturas anuais e a falta de crédito impossibilita a exploração madeireira e agropecuária. A única opção restante é a adoção da agricultura anual de base nos métodos não sustentáveis, em operações de derrubada e queimada da floresta (ANDERSEN, 1997), (SCHNEIDER, 1995).

4 Lucro médio de madeira em tora dos nove meses até junho 2010 é de R$230.2/m3 (IMAZON, 2010), a uma média calculada de intensidade de colheita de 2.32 m3/ha (ASNER, KNAPP, et al., 2005). 5 Fonte bibliográfica inválida especificada. 6Tipicamente, as pessoas com maior probabilidade de ir para a fronteira e abrir novas terras são as com pouco capital físico e humano e poucas alternativas e enfrentam restrições ao seu acesso a crédito (SCHNEIDER, 1995).

Além desses fluxos, deverão também ser contemplados, os custos diretos para os proprietários latifundiários, incorridos da implantação do projeto de PSA, a exemplo de custos de manutenção e plantio de árvores e cumprimento de outras condições contratuais nesse processo. Para a obtenção do valor do pagamento, o valor presente desses custos deve ser ponderado pela área total de terras e parcelado a uma dada taxa de desconto, de forma a se obter, uma medida de pagamentos compensatórios. Desta forma, esses pagamentos estabelecem uma forma de renda confiável e igual ao rendimento estimado da terra, com a minimização dos riscos e incertezas que o proprietário da terra teria incorrido caso fizesse uso de suas terras para outras finalidades econômicas. O objetivo do projeto de PSA, neste sentido, consiste em incentivar o proprietário do ativo ambiental a aceitar um pagamento para manter ou aumentar o seu estoque de capital ambiental, e assim diminuir os riscos ambientais em adotar o exercício de qualquer outra atividade econômica alternativa (WUNDER, 2005). Deve-se levar em consideração, a concordância em aceitar o pagamento sem a intenção do beneficiário, em manter a floresta plantada ou preservada após o término do esquema PSA. Portanto, sem a continuidade do fluxo de pagamento, sem aplicação de uma regra de penalização pelo uso indevido, ou seja, sem um mecanismo de controle permanente, o projeto serviria tão-somente para adiar o inevitável, a expansão de danos ambientais a floresta. Em se tratando do programa brasileiro, o Proambiente, não se estabeleceu um mecanismo de financiamento para garantir a persistência do fluxo de pagamentos, o que resultou na distribuição dos benefícios de compensação por durante apenas dois anos, considerados (corretamente) pelos beneficiários, como únicos (HALL, 2008). Nos contextos em que os ganhos econômicos da degradação ambiental são limitados ou de variação temporária, como ocorreu no Brasil, o valor presente estimado pelo método de custo/benefício pode ser implantado por meio do estabelecimento de uma anuidade perpétua, em vez de uma anuidade comum ou de transferências pelo custo de manutenção, que cessaria somente nos casos de violabilidade de contratos. Dessa forma, se diminui o incentivo a desmatar pelo lado do proprietário, de forma que ele não perca a compensação dada pelos subsídios. O montante de pagamentos em perpetuidade é mostrado na Erro! A origem da referência não foi encontrada., com taxas de juros de 2% e 6% e o valor presente (VP) foi estimado em diferentes cenários de atividade, calculados em Andersen (1997). O pagamento é, assim, igual à relação entre o VP e a taxa de juros. Projetos de PSA foram implantados na China com a adoção de mecanismos fiscais e legais sem prazo definido. Regiões de Fujian, Guangdong, Jiangxi, e Zhejiang, por exemplo, instalaram projetos de preservação de bacias de água com base em pagamentos provenientes de comunidades a jusantes (tipicamente mais ricas) afetadas pela qualidade, às comunidades localizadas à montante (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). A lógica de pagamentos centrou-se na distribuição de compensações às comunidades à montante, por perdas econômicas de produção agrícola, associadas às restrições de uso do solo dentro da bacia, e, em menor

grau, aos custos de preservação. A determinação do custo de oportunidade para quantificar o valor da transferência baseou-se na análise de custo - benefício durante períodos determinados, que neste caso foram contínuos no tempo. Esse tipo de pagamento estava associado a um “componente ecológico de migração” que ofereceu outros incentivos financeiros aos residentes de regiões ecologicamente frágeis, para mudarem na direção de regiões urbanas, e visou também a diminuição dos impactos ao meio ambiente, resultantes da pressão populacional residente (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). A região de Hainan, na China, também instalou em 2006, o método de custo-benefício em um sistema de compensação monetária para os municípios que incorreram em custos de preservação da biodiversidade na região do planalto. No início do projeto, adotou-se a taxa nacional de CNY 75,00 por unidade de área florestada (ha) provenientes do Fundo de Compensação do Ecossistema Florestal7 do Governo Federal; o padrão mínimo de bem-estar para as áreas rurais foi estabelecido em Programa Nacional de Proteção das Florestas. Os pagamentos foram assim distribuídos a governos locais para transferências às comunidades designadas de “municípios de pobreza” pelo governo chinês. Para determinar pagamentos nas fases subseqüentes, pesquisas sobre o custo de comunidades já beneficiadas foram realizadas para a determinação do preço. Este novo sistema encontra-se já em debate, mas ainda não instalado (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Os projetos acima ilustrados focaram-se em subsidiar comportamentos de preservação do meio-ambiente, tornando-os menos custosos. O financiamento de pagamentos por serviços ambientais nas regiões chineses de Anhui, Jiangsu, e Liaoning, por exemplo, vem sendo realizado com cobranças recolhidas por governos locais por municípios responsáveis, quando a qualidade da água estiver abaixo de metas estabelecidas. Foram estabelecidas inicialmente, taxas por levantamentos e reavaliação periódicas. Os recursos são depositados em um fundo destinado ao financiamento de projetos de tratamento de água e outros serviços prestados (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Andersen (1997) elaborou mais dois níveis de análise para a quantificação dos impactos indiretos da degradação: do ponto de vista do governo federal e do planejador social mundial. Essa sofisticação, incorporando agentes além daqueles diretamente afetados, embora importante para a especificação do valor presente de alternativas de uso da floresta e os incentivos em jogo para os vários atores, não se faz necessária na quantificação dos pagamentos por serviços ambientais, na perspectiva do proprietário ou latifundiário, com o qual se ocupou nesta seção, uma vez que nem o governo, nem os planejadores sociais não entraram no cálculo analisado. Este tema será abordado na Seção 3.

2.1.1. A análise dos efeitos da Taxa de Desconto A análise de custo-benefício tem uma grande vantagem, devido a capacidade que tem em incorporar a variável tempo nos cálculos. Custos ambientais no futuro 7 Em inglês, Forestry Ecosystem Compensation Fund (FECF)

normalmente são considerados com menor peso do que um custo equivalente hoje. Sem descontar (ou equivalentemente descontar a uma taxa de desconto nula), um custo hoje, para uma pessoa e no futuro distante, para outra, é considerado equivalente. Mas, se se levar esta lógica ao extremo, mais cortes em consumo hoje, serão sempre justificados para aumentar o consumo de gerações futuras. A implicação de uma taxa de desconto nula resulta no empobrecimento da geração atual (OECD, 2006). Porém, o uso de uma taxa de desconto levanta outro problema, pois, com uma taxa de 4%, por exemplo, um custo de U$100,0 durante um ano no futuro é equivalente a um custo de aproximadamente U$96 hoje, mas se o mesmo custo for 100 anos no futuro, esse custo hoje será menos de dois dólares, diminuindo o custo futuro para próximo de zero, em casos de danos, o que o torna consistente com a noção de desenvolvimento sustentável (OECD, 2006). Para resolver esse tipo de problema, a OECD (2006) recomendou a utilização de algoritmos para estimar taxas de desconto decrescentes ao longo do tempo, baseadas na incerteza em relação às taxas de juros futuros e o estado geral da economia. Dentro dos propósitos dessa análise, foram utilizadas taxas de 2% e 6%, considerados níveis de escolha bastante provável por parte de um planejador social (ANDERSEN, 1997).

2.1.2. Problemas potenciais na análise Custo-Benefício A análise desenvolvida neste trabalho teve foco no valor financeiro do fluxo de caixa, do ponto de vista do indivíduo, proprietário da terra. O método de Custo-Benefício (C-B) pode também ser usado para a avaliação de programas políticos, que em alguns países, como os Estados Unidos e a União Européia, usam na análise da viabilidade de implantação de projetos ambientais. Por vários motivos empíricos, tais como, a incorporação com fins de comparação, de alternativas, padrão de implantação de projetos e inclusão de variável tempo, além de ser considerado um modelo racional para a análise de medidas de decisão sobre ganhos e perdas associados a vários grupos sociais, o método de análise C-B é um instrumento muito importante para a análise dos impactos de políticas de desenvolvimento. Não obstante a importância deste método, existem dificuldades para a definição de valores financeiros e monetários a uma gama de indicadores qualitativos, a exemplo de custos e benefícios sociais, valor de opção e de existência, etc. Por isso, o método não é usado grosso modo na análise de alternativas políticas (OECD, 2006). O objeto do trabalho é a quantificação de pagamentos por serviços ambientais que o proprietário se dispõe aceitar em compensação ao uso alternativo do seu ativo ambiental, desconsiderando os benefícios sociais agregados à sociedade como um todo. Esse esquema de análise evita, a priori, dificuldades na quantificação de amenidades ambientais. Dentro da literatura atual, o valor de um pagamento é determinado através de negociações entre instituições integrantes ao contrato (FOREST TRENDS, 2008).

É duvidoso, porém, que um pagamento de serviços ambientais seja um mecanismo legítimo para evitar o desmatamento em dada área. Como se mostrou na Seção 1, entre outros motivos de compra da terra, ela pode ser frequentemente usada como hedge contra a inflação da moeda nacional ou instrumento financeiro com fins especulativos. Qualquer que seja essa motivação, um terreno com benfeitorias (inclusive o desmatamento, nesse caso) adquire um valor mercadológico maior, o que consolida os direitos dessa propriedade (FEARNSIDE, 2005). Se o pagamento não compensar ao proprietário, esse esquema de pagamento arrisca-se a enfraquecer o sistema de direito (WUNDER, 2005). Com estas considerações sobre algumas causas do desmatamento, o pagamento poderá se mostrar mais eficaz em evitar a degradação, enquanto minimizador dos custos para o financiador do projeto.

2.2. Avaliação do Valor Econômico e Benefícios Sociais

O método de Valor Econômico Total (VET) determina o preço máximo de pagamento de um ativo ambiental por meio da quantificação dos benefícios econômicos numa perspectiva social (OECD, 2006). Uma vez que a maioria de serviços ambientais não é transacionada no mercado convencional, ou seja, não são precificados segundo leis de mercado, o VET permite a quantificação do valor desses serviços, nesses casos, visando o bem-estar social (DEFRA, 2007). Esse instrumento de análise pretende avaliar, em termos monetários, as preferências dos agentes econômicos por mudanças na qualidade ambiental através de observações de práticas de consumo, chamadas também de métodos de análise de preferências reveladas (ALTMANN, 2010). O não reconhecimento destes cálculos sobre o valor econômico de amenidades ambientais é uma das razões de falhas apontadas por Hall, no programa Proambiente (Hall, 2008) e, portanto, importante aspecto a determinar o pagamento por unidade de serviço esperado. A falta de reconhecimento federal legal sobre o valor ou o conceito de PSA tem limitado o estabelecimento de um projeto nacional na base do esquema de pagamento (HALL, 2008). Como se sabe, o VET é desagregado em seus componentes integrais, entre valores de uso e não-uso. O valor de uso divide-se em três componentes: valor de opção, uso direto e uso indireto. O valor de opção está associado ao uso futuro de certos atributos ambientais, como por exemplo, a extração futura de madeira, ou o uso potencial de certos categorias da biodiversidade. O valor de uso direto é normalmente gerado do sistema de produção e consumo direto, como a extração de recursos naturais de forma sustentável, ou o desenvolvimento produtivo e comercial do ecoturismo. E, o valor de uso indireto está regra geral, associado aos serviços gerados passivamente pelo ecossistema, como seus efeitos sobre a qualidade do ar, combate à erosão de solos, escoamento d’água, etc. (DEFRA, 2007). O valor de não-uso consiste em um valor cultural ou social atribuído à existência do ativo ambiental sem que se tenha intenção hoje, de usá-lo. Esse valor é baseado numa combinação de motivos altruísticos, existenciais e de herança. O altruísmo é

baseado na disponibilidade do ecossistema para futuras gerações, e de forma similar, o valor associado a herança está é atribuído a um gradiente hereditário – descendência familiar, por exemplo. A Erro! A origem da referência não foi encontrada. apresenta os componentes analíticos acima descritos sobre VET (DEFRA, 2007).

Figura 1. Arcabouço de Valor Econômico Total (VET)

Fonte: Defra (2007)

O método de análise de preferências ambientais reveladas consiste da estimação de um valor atribuído pelo indivíduo a um ativo ambiental e os métodos mais utilizados na mensuração desse valor, são os seguintes: (a) o método de preços hedônicos, que interpreta o valor de uma característica topográfica através da diferença de preço entre terrenos com ou sem o atributo ambiental em análise; (b) o modelo de utilidade aleatória, que mede as escolhas individuais entre alternativas discretas para identificar aquelas de maior utilidade; e (c) o método de comportamento de evasão (averting behavior method), que soma todos os custos causados com a degradação de um dado fenômeno natural (DEFRA, 2007). A premissa básica do método de preços hedônicos reside no fato de que as características de certos ativos (terra, residência ou outro bem físico qualquer) estão implícitas ao preço daqueles ativos. Por exemplo, a qualidade do meio ambiente, como a qualidade do ar ou da água, ou a proximidade de uma estrada ou curso de água, influencia o preço desse ativo. Dessa forma, o modelo de preços hedônicos é útil para a quantificação do uso direto e indireto e esses valores determinados pelo mercado, são estimativas robustas, mas que, para uma avaliação adequada, os requerimentos de informação representam exigências fundamentais (KING e MAZZOTTA, 2000). O cálculo de utilidade aleatória é uma extensão do chamado “método de custo de viagem,” que faz uso da disposição marginal a pagar dos agentes para visitar dada região, servindo-se de proxy do valor de uso desse atrativo ambiental na região. Esse método amplia o modelo para quantificar o valor de mudanças na qualidade/quantidade de um atributo. O modelo de utilidade aleatória é particularmente útil para estimativas sobre o valor de uso em ambientes de recreação e ecoturismo (DEFRA, 2007), mas suas extensões podem ser mais amplas para incorporar os objetivos de pagamentos de serviços ambientais.

Satimanon e Lupi (2010), por exemplo, usaram dados de questionários sobre a disposição a aceitar uma taxa para conservação de água e desenvolveram modelos de utilidade aleatória linear para estimar a disposição marginal a pagar por amenidades ambientais na Costa Rica. A disposição marginal a pagar estimada com base neste instrumento, mostrou-se consistente com outros métodos recorrentes. A abordagem do comportamento da evasão é calculada pela soma dos custos individuais para mitigar os impactos ambientais de outros agentes, ou seja, custos de redução de externalidades negativas. Por exemplo, a região de Fujian, na China, determinou o valor da transferência com fins de preservação de uma bacia hidrográfica com base no custo de tratamento de água para comunidades à jusante (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Essa abordagem dos efeitos externos tende a sobreestimar valores, embora apresente robustez para análise de dados de mercados (DEFRA, 2007). O programa de pagamentos por serviços ambientais implantado no Estado de Nova Iorque nos Estados Unidos da América adotou este método em 1997, para a determinação de alternativas para o tratamento de água na cidade. Em pesquisa inicial, se determinou que, persistindo a poluição da bacia, isso obrigaria a instalação de um centro de tratamento com custo estimado em 3-5 bilhões de dólares, enquanto que, um projeto focado na preservação da bacia, implicaria em custo de 1,5 bilhões. A aquisição direta de terras e negociações com os proprietários levou a adoção de uma alternativa econômica e ambiental de menor custo (PNUD, 2000). Por conseguinte, Neste exemplo, se pode observar que o custo da instalação de um centro de tratamento de água agregou valor ambiental e eficiência social, servindo neste caso, como exemplo de custo de evasão. Por outro lado, o uso de preferências expressas que são baseadas em métodos indiretos de observação, impõe a necessidade de recorrer à questionários específicos e estruturados visando revelar o comportamento dos agentes às mudanças ambientais. A idéia é de que o esquema de valoração baseado nas preferências parte da observação do comportamento dos indivíduos em relação ao consumo de dado bem, considerado complementar ou substituto do recurso ambiental em análise, estimando-se assim, o valor de uso desse recurso. Defra (2007) dá exemplo de escolhas ambientais baseadas na preferência revelada: “contingent valuation” e os modelos de escolha binária choice modelling. No caso de “contingent valuation”, os agentes, uma vez questionados sobre o valor de uso de dado recurso ambiental, dão respostas em termos monetários sobre suas disposições a pagar, e, alternativamente, qual a medida de compensação por abstenção de uso. Modelos de escolha são equivalentes, mas a observação é baseada em processo de resposta dicotômica e discreta sem valor monetário associado. Embora essas duas abordagens tenham suas vantagens e limitações operacionais em termos de eficácia de resultados no campo de gestão ambiental, são particularmente úteis para quantificar o valor de recursos florestais como Floresta Amazônica (DEFRA, 2007).

Já o modelo sugerido por Andersen (1997) para avaliação do VET na Região Amazônica incorpora as técnicas acima descritas para estimar os benefícios da floresta. Trata-se assim, de um esforço indicativo para mensuração do montante de transferências ótimas necessárias para a preservação das florestas. No caso de atividades econômicas como a coleta sustentável de lenha e o ecoturismo, o procedimento a adotar consiste em estimar a totalidade de fluxos em cada atividade e obter o valor presente desse fluxo. Quando se tratar de valor de não-uso, como benefícios da biodiversidade existente na floresta, ou mesmo, no valor de existência, pela satisfação ou prazer da comunidade em relação a disponibilidade do recurso, o VET é estimado com base na percepção de benefícios estéticos e científicos (PEARCE, 1993). Neste sentido, se os benefícios locais e globais, privados e públicos por unidade de área forem constantes em termos reais, o VET pode então ser estimado para toda a extensão da floresta. Andersen (1997) sugere uma estimativa de VET para a Floresta Amazônica em termos reais para ano-base 2010, como apresentada na Tabela 2. O VET é, portanto, um mecanismo eficiente e robusto para a análise a priori da viabilidade de um projeto de PSA e também, uma base de informação sobre a efetividade econômica de implantação de um projeto ambiental para a preservação da floresta. Entretanto, sabe-se também, que um rigor na estimação do valor de serviços ambientais pode induzir a perda de provisão dos benefícios totais via mercado (BENNETT e SCHERR, 2009). Através de mecanismos de mercado, as pessoas facultam a identificação de preços ótimos de serviços ambientais, do ponto de vista da perspectiva social e dos efeitos de interação entre elas. Em conjunto, o VET e a análise C-B estabelecem um padrão dentro do qual, o preço por unidade de serviço poderá ser, efetivamente negociado. Se o valor presente calculado com base na análise C-B for menor que o VET do serviço em causa, então haverá um preço em que o prestador de serviços estará apto a ofertar esse serviço; o consumidor nesse caso, governo, comunidades, estarão aptos e dispostos a pagar pelo serviço.

Tabela 2 - Valor Econômico Total da Floresta Amazônica

Valor Econômico Total por hectare ajustado em U$ de 2010

Atividades

Taxa de desconto de 2% Taxa de desconto de 6%

Benefícios privados locais Produtos não-madeireiros 856,26 285,99

Serviços de Turismo 137,00 44,53 Benefícios públicos locais

Reciclagem de água 5.137,57 1.712,52 Reciclagem de nutrientes 0,0 0,0 Proteção contra incêndio 513,76 142,14

Proteção da bacia hidrográfica 256,88 85,63 Benefícios globais

Armanzenamento de carbono 11.559,52 1.284,39 Proteção da biodiversidade 2.637,28 878,52

Valor de recreativo 137,00 44,53 Valor de existência 685,01 227,77

VET 30.825,39 7.673,81

Fonte: Anderson (1997) e dados do INPE (2010). O mecanismo de mercado também geraria benefícios àqueles agentes com capacidade de oferta de serviços desejáveis ao menor preço (DEFRA, 2007); (WUNDER, 2005). Por exemplo, o governo dos Estados Unidos da América adota um mecanismo semelhante, do tipo leilão, para o programa de conservação de reservas naturais, designado de US Conservation Reserve Program. O governo adota o critério de licitações competitivas por serviços ambientais para proprietários de pequeno porte e ordena as propostas com base no custo e impacto ambiental (CHOMITZ, 2007) apud (BENNETT e SCHERR, 2009).

2.3. Financiamento de REDD em abordagem de Fluxos de Estoque

Uma sugestão original iniciada em 2008 foi a implantação de projetos de REDD com enfoque no Stock Flow Approach, (CATTANEO, 2009). Trata-se de um método que depende de mercados eficientes e em escala para carbono. O conceito associado à REDD objetiva a redução de emissões de gases de efeito estufa, que são causados pelos desmatamentos, através de pagamentos compensatórios por esse esforço de redução (BUTLER, 2005). Com base em projetos de REDD, um país com emissões vinculadas ao desmatamento abaixo de um limite de referência (baseline) deverá ser compensado por essa medida de benefício ambiental global. O valor de referência é definido, conforme Wunder (2005), como aquele estimado no sistema de PSA. A compensação pode ser realizada através de créditos de carbono que serão comercializados entre países e empresas, visando atender as metas de redução de carbono (IIED, 2010). É importante observar, que o valor de referência não é necessariamente igual à média histórica das emissões do desmatamento ou degradação das florestas de um dado país, e sim, com base nas médias ponderadas em escala geográfica definida. Em função disso, se pode levantar problemas no front de negociações internacionais, já que um país com média acima do valor de referência não poderá ser compensado por diminuições em suas emissões. Paradoxalmente, um país pode aumentar suas emissões e obter créditos que compensem tais emissões, se elas estiverem abaixo do limite de referência (CATTANEO, 2008). Além disso, o valor de referência das emissões é um limite de carbono vinculado ao desmatamento e degradação, na ausência de esforços adicionais para restringir essas emissões (business-as-usual). As reduções de emissões são avaliadas com base no valor de referência (IIED, 2010). A abordagem de fluxos de estoque é uma alternativa para a solução do problema de diminuição de agregada de carbono, por estabelecer metas baseadas em emissões históricas de cada região e não numa base de referência internacional. Com isso, qualquer diminuição ou expansão de emissões agregará uma receita ou custo para a fonte emissora. Assim, a abordagem incentiva a preservação dos estoques existentes, com o pagamento de dividendos provenientes de um fundo de capitalização do fluxo monetário originários dos impostos e lucros do sistema

de gestão de reduções, que deverão ser transferidos aos países detentores de estoques de florestas com grandes requerimentos de preservação ambiental. O Brasil rejeitou com freqüência, esses modelos baseados no mecanismo de mercado de carbono. Entretanto, essa abordagem mostra-se bastante atrativa em termos de captação de fundos para preservação da Floresta Amazônica, não obstante os fundamentos de conspiração internacional para transformar a floresta em uma região supranacional (internacional) (FEARNSIDE, 2001). Mesmo assim, foi proposto no Governo Lula, o estabelecimento de um sistema de “reduções compensadas” que permita o reembolso com verbas originárias de um fundo internacional pelos países que reduzem taxa de desmatamento (HALL, 2008). Segundo orientações de negociações desenvolvidas em Nairobi e Bali, esses projetos visam beneficiar países e regiões que se esforçem em reduzir a taxa do desmatamento num limite temporal de 10 anos (MAY e MILLIKAN, 2010). Cattaneo (2009) sugere o modelo baseado no preço por unidade de emissões evitadas (PEE), dado conforme a expressão abaixo:

( )1PEE PC r= ⋅ −

em que, PC = preço de carbono; r = taxa de retenção. O valor retido por este método seria depositado num fundo internacional para financiar o pagamento de dividendos compensatórios por unidade de estoques de carbono em pé. Porém, Cattaneo (2009) não definiu o órgão responsável pelo sistema de gestão dessa taxa. PEE representa um valor unitário multiplicado por dada quantidade de emissões evitadas e serve para o cálculo de receitas destinadas ao proprietário da floresta ou pelos serviços ambientais. O valor do dividendo (DIV) é calculado com base na média aritmética simples dos dividendos (D) em relação aos estoques totais dado pelo somatório de iC de cada país. Para

um dado país i em tempo t, a renda total de comércio de iQ créditos de carbono

( i referência atuaisQ Emissões Emissões= − ) é dada por

i i iQ PEE DIV CRendaTot= ⋅ + ⋅ , onde 1

DIV n

iiD C

== ∑ .

A taxa de retenção que fundamenta a abordagem acima descrita depende da especificidade do acordo internacional e maior será a barganha em termos de ganhos para países com grande estoque de carbono. Com base em dados disponíveis pela Conservation International, sobre o padrão de desmatamento mundial, Cattaneo (2009) calculou valores potenciais para o Brazil, como se apresenta naTabela 3. Tabela 3 – Valores de referência e estimativas potenciais de pagamento para o

Brasil

Valor de referência histórica (MtC) 627

Taxa histórica de emissões de 0,65%

Estoque de Carbono (GtC) 96,58

% mudança em emissões

Pagamento total (Milhões de USD)

% do pagamento proveniente de dividendos

Valor de Referência adicional (MtC)

Retenção de fluxo de estoque: r=10% (PEE = 0,9*PC)

-69%

7.878

10%

140

Retenção de fluxo de estoque: r=20% (PEE = 0,8*PC)

-69% 7.722 18% 265

Fonte: Cattaneo (2009) Regiões autônomas chinesas de Jiangsu e Zhejiang estabeleceram mecanismo semelhante a esta abordagem, para transação de emissões entre comunidades, com viabilidade no sistema de pagamentos por emissões evitadas (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). Essa abordagem de estoques de carbono é vantajosa em regiões e países que detenham grandes extensões de cobertura de florestas, especialmente, na Região Amazônica do Brasil. Além disso, países com estoques elevados de carbónicos, não serão tão afetados nacionalmente em termos de financiamento em diferentes taxas de retenção, uma vez que o portfólio nacional deve ser distribuído entre projetos REDD e pagamentos de dividendos (CATTANEO, 2008). Entretanto, o método somente se mostra viável quando os pagamentos de dividendos forem maiores aos rendimentos potenciais pelo uso da terra para fins alternativos. Caso contrário, a cobertura florestal induziria ao pagamento do proprietário latifundiário, sem, no entanto, modificar a sua pretensão pelo desmatamento. Outra crítica que se verifica frequentemente neste sistema de gestão, se concentra nas metas de sustentabilidade de longo prazo, de fundos de financiamento, pois como se sabe, o saldo do fundo de financiamento está associado ao fluxo de geração de projetos no mercado de créditos de carbono. Uma região que dependa de pagamentos de dividendos para a preservação de sua floresta deve gerar novos créditos de carbono para ampliar a capacidade de financiamento. Percebe-se que a análise desenvolvida acima serve de incentivo e mecanismo direto que deve ser adotado pelo Governo Federal, para preservar a cobertura florestal nacional, criando dessa forma, mecanismos de financiamentos de reduções de emissões, em termos altamente agregados. A questão de um aumento de emissões de carbono em uma região ter de ser compensado por uma diminuição equivalente em outra região é chamado leakage (IIED, 2010). Trata-se de um mecanismo nacional que opera de forma semelhante ao PEE, para transferências de renda entre grupos responsáveis pela destruição das florestas e os que, por outro lado, comprovam o esforço em preservar.

2.4. Contratos de Servidão Ambiental

Um conceito novo e recorrente em matéria de preservação ambiental na America Latina diz respeito aos “contratos de servidão”, tratados como Conservation Easements nos Estados Unidos. Servidões de conservação são acordos legais entre proprietários e organizações públicos e particulares que restringem em definitivo as atividades específicas em dado substrato ambiental, com a finalidade de proteger recursos naturais. Trata-se de um mecanismo bem sucedido nos Estados Unidos e abrange mais de um milhão de hectares em manejo de preservação permanente (THE NATURE CONSERVANCY, 2003).

Estes contratos de servidões são baseados em um latifúndio, e, embora a posse legal do imóvel não seja transferida, o proprietário aceita em transferir certos direitos de uso da propriedade, como, exploração ou supressão ou doação de recursos naturais existentes. Por exemplo, no caso de estabelecimento de um contrato de preservação da floresta nativa, o proprietário ou o signatário do acordo de servidão tem o direito de usar a sua floresta para quaisquer finalidades econômicas que não impliquem no desmatamento da mesma, ou seja, ele poderá desenvolver o uso múltiplo de sua propriedade para as atividades de eco-turismo e extrativismo sustentável. O outro componente signatário do contrato tem o direito de processar o proprietário da terra, caso se comprove algum desmatamento da cobertura florestal de suas terras. Os direitos transferidos no contrato constituem perpetuidade “erga omnes”, e serão exigíveis a todos os adquirentes desse imóvel (SOUZA, 1999). A implementação de contratos de servidão não está restrita somente à prevenção do desmatamento. Dentro dos limites do PSA, o proprietário detém o direito de cultivar a terra, mas na condição de preservar suas reservas legais e manter as benfeitorias existentes (TNC, 2003). Contratos de servidão são flexíveis e devem ser adotados segundo especificidades ambientais e legais de cada localidade. No Brasil, o potencial desses contratos não recebeu ainda a devida atenção como um possível mecanismo de PSA. Por outro lado, não existe base legal para a operacionalização desses contratos em razão do conceito não ter sido incluído ainda no Código Civil do Brasileiro (SOUZA, 1999). O conceito de servidão ambiental se baseia na forte presunção de direitos de propriedade. Na ausência desses direitos, a legitimidade de contratos de servidão fica enfraquecida, como ocorre na fronteira agrícola brasileira, onde os direitos não são bem consolidados. Historicamente, os sistemas de direitos de propriedade além da fronteira agrícola não se mostram coerentes com a preservação de florestas e, em muitos casos, se exige a retirada da vegetação nativa para a consolidação do direito de propriedade da terra (FEARNSIDE, 2005). Nos Estados Unidos da América, a política de conservação de “The Nature Conservancy” exige a captação de fundos e sua disponibilização para o financiamento, em pelo menos, a metade dos custos de preservação em longo prazo (THE NATURE CONSERVANCY, 2008).

2.5. Origem e determinação de pagamentos - PSA

A determinação do montante de pagamentos e os financiamentos são aspetos importante a serem considerados na concepção de projetos de PSA, uma vez que o desafio de preservação das florestas recai na adoção de métodos que visem uma maior atração de proprietários produtores. O poder de atração desses agentes, além dos efeitos de barganha em termos de sensibilidade ambiental, tem a ver também com a medida correta dos rendimentos de compensação (COUTO, 2009). Assim, importante desafio para a preservação das florestas consiste na definição de uma fonte sustentável de financiamento. E justamente neste ponto crítico, onde residiu a falha no desenvolvimento do Programa Proambiente, pois o

programa não estava dotado de uma referência legal e fonte de financiamento sustentável para a sua continuidade (HALL, 2008). Em se tratando do projeto de PSA de Proambiente, tratou-se de programa financiado e implantado em nível do Governo Federal no Brasil. Neste caso, o valor do pagamento baseou-se em valor do salário mínimo, com os pagamentos fixados em um terço de um salário mínimo (SHIKI, 2007). Na época, o salário mínimo era de R$ 260,00 (Informação obtida do Portal Brasil - Índices Financeiros Brasileiros). Porém, o projeto não dispunha de nenhuma referência legal para o estabelecimento permanente dos pagamentos, não gerando assim, capacidade de financiamento suficiente (HALL, 2008). Em um projeto de PSA em Minas Gerais, no município de Extrema, o pagamento mensal foi fixado em quase R$ 50,00, valor acima da média do arrendamento unitária da propriedade com fins de criação de gado, um fato que atraiu muitos voluntários a participarem do projeto, com pagamentos anuais de R$ 148,00 por hectare, segundo contratos de 2009. Este projeto de PSA define a responsabilidade do investimento nos termos dos objetivos do projeto, como a restauração de florestas e tratamento dos efluentes de água. O município de Extrema instituiu legislação municipal para lançar mão deste projeto e estabeleceu parcerias com Organizações Não-Governamentais no âmbito das finanças. Nesse caso de Extrema, o projeto foi concebido e implementado em nível do próprio governo municipal em parceria contratual com os proprietários de terra (IUCN, 2010). Outro projeto, o Oasis, que se encontra em andamento no Estado de São Paulo, foi patrocinado pela Fundação O Boticário visando estimular mecanismos de PSA nas águas. A finalidade do projeto é a de servir de um modelo de governança municipal (IUCN, 2010). No Oasis, as áreas a serem protegidas foram avaliadas por uma Comissão de Avaliação Ambiental, equipe de O Boticário. Esta equipe analisa as condições ambientais de Áreas Protegidas em termos de cobertura vegetal, estágio successional, índice da qualidade média das águas e densidade de espécies exóticas, reunindo assim, uma estrutura de informação e gestão florestal para a composição do Índice de Valoração de Mananciaias (IVM), a ser usado na determinação do pagamento à propriedade. O IVM integra deste modo, as principais características avaliadas e confere uma referência de qualidade ambiental à área natural, refletindo em importante base de contribuição à preservação da bacia hidrológica circunsvizinhas. As especificidades contratuais podem ser alteradas com base em avaliações futuras da Fundação O Boticário (IUCN, 2010). Atualmente, os pagamentos à proprietários rurais, no âmbito do Projeto Oasis, variam entre R$ 850,00 e R$ 7.000,00, por ano. Para efeitos de comparação, em média, os produtores da região auferem renda mensal de aproximadamente R$ 500,00 e, dados fornecidos do Projeto Oasis, dão conta que o menor pagamento mensal realizado em 2011, fora de R$ 89,00 e o maior de R$ 568,00. Estes valores representam incrementos de renda de 18% e mais de 100%, respectivamente, para as famílias integrantes do projeto na região (FGB, 2011).

Projetos de PSA é um mecanismo de gestão ambiental em plena expansão no Resto do Mundo. Costa Rica é um exemplo nesta direção. O país tem realizado ações bem sucedidas no âmbito de projetos PSA. Durante a década de 90, foram categorizados os principais serviços gerados pelas florestas, como, mitigação de gases de efeito estufa, serviços hidrológicos, biodiversidade, beleza natural, todos considerados serviços fundamentais para o desenvolvimento de turismo local. O valor estabelecido para pagamentos baseou-se no agregado destes serviços por área florestal natural ou plantada, concorrendo nestes casos, com os ganhos marginais de usos alternativos do solo. Os retornos dos PSA variaram entre US$ 22,00 e US$ 42/ha/ano, comparado à principal alternativa, a pecuária, de retornos médios de US$ 8,00 e US$ 125,00, a depender de fatores técnicos, edáfico-climáticos e de localização (SÁNCHEZ-AZOFEIFA, PFAFF, et al., 2007). A Lei nacional de 1996 estabeleceu sistema de pagamentos aos proprietários para o gerenciamento ambiental sustentável de suas terras e estabeleceu uma rotina de taxação de 15% sobre a venda de combustíveis. A mesma lei também criou o Fundo Nacional de Financiamento Florestal (FONAFIFO) através de uma agência pública de financiamento florestal para administrar o Programa de PSA. O Artigo 69 dessa Lei declara que FONAFIFO deve captar um terço do rendimento total da taxa dos combustíveis e os recursos arrecadados desta fonte devem ser destinados a um fundo nacional destinados ao PSA. Mas, em 2001, a legislação foi alterada, para simplificar o sistema de distribuição do FONAFIFO e hoje, .o programa de PSA capta diretamente 3,5% de rendimentos destes impostos. Desde 2003, esses impostos provindenciaram US$ 6,4 milhões anuais ao programa (SÁNCHEZ-AZOFEIFA, PFAFF, et al., 2007). 2.5.1. Impacto do Programa de PSA no desmatamento das florestas As taxas do desmatamento florestal na Costa Rica entre 1986 a 2000, foram muito reduzidas. Durante o período 1986-1997, estas taxas foram de 0,06%/ano, e, durante 1997-2000, foram de 0,03%/ano. Analisando a distribuição dos pagamentos de serviços ambientais na Costa Rica, somente 7,7% desses pagamentos foram realizados dentro do limite de 1 km no front físico dos desmatamentos. Pagamentos por serviços ambientais foram mais altos do que pagamentos para reflorestamento e manejo florestal em áreas próximas à fronts de desmatamento, mostrando a importância política e ambiental desses sistemas em termos do dilema entre a manutenção do estoque e a política de expansão da cobertura florestal. Na Figura 5, são apreentados os dados do desmatamento da cobertura florestal anual ao longo dos tempos (SÁNCHEZ-AZOFEIFA, PFAFF, et al., 2007).

Figura 2 – Variação de taxas do desmatamento florestal Costa Rica (1960 – 2005)

Fonte: (SÁNCHEZ-AZOFEIFA, PFAFF, et al., 2007).

Ainda, em se tratando de Costa Rica, os contratos do programa PSA talvez não fossem dirigidos à pressão contra o processo de desmatamento florestal, porque o programa em si, não tinha por objetivo fazer diminuir os desmatamentos nas áreas florestais de pressão social. Todas as áreas da Costa Rica foram consideradas idênticas em termos de serviços ambientais e como a participação ao programa teve caráter voluntário, as terras menos lucrativas talvez não pudessem ter aderência imediata ao programa, em comparação às terras com usos alternativos mais acentuados e lucrativos. Com issso, a participação voluntaria poderá influenciar a localização das terras envolvidas ao programa, e, portanto, isso fazer resultar em efeitos em termos de impactos do desmatamento da cobertura florestal. A determinação de participantes ao programa e o valor aproximado desses pagamentos, são aspectos fundamentais para os objetivos do PSA, além de servirem de referências legais (SÁNCHEZ-AZOFEIFA, PFAFF, et al., 2007). No Brasil, ainda existe uma acentuada carência de estrutura legal para o esquema de serviços ambientais de proteção á floresta. A implementação de Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais, particularmente de serviços oriundos do sistema florestal, que ainda permanece em tramitação na Câmara Federal, deverá ser um passo importante para o progresso nesta direção. A dinâmica do sistema legal dá providencias para a captação de recursos para o financiamento (royalties do petróleo, similar ao programa da Costa Rica, entre outras fontes) e define categorias de serviços ambientais (MATTA, 2011 ).

3. Análise qualitativa

3.1. Desenvolvimento do sistema de PSA

A exploração econômica de recursos naturais e ambientais por parte de pequenos e grandes proprietários na Região Amazônica gera muitas externalidades negativas associadas à diferentes formas de destruição da floresta nativa, diminuição da capacidade regenerativa de áreas já desmatadas, e/ou empobrecimento de qualidade de serviços ambientais economicamente importantes noutras regiões. A forma mais simples de internalizar esses custos ambientais deve ser através da

adoção de impostos “extra-fiscais” corretivos usados como instrumento de penalização, designados na literatura econômica, como impostos pigouvianos. Porém, o administrador público encarregado de gestão ambiental carece de um sistema de informações eficientes e adequadas sobre verdadeiros custos externos. Talvez os agentes individuais já tenham a percepção desses custos impostos à terceiros, e um mecanismo de compensação baseado no mercado de externalidades geraria uma solução eficiente do ponto de vista econômico, porém isso talvez tivesse efeitos distributivos perversos em termos de equilíbrio entre transferências compensatórias à pessoas preocupadas com a qualidade ambiental, a partir de montantes oriundos de penalização daqueles responsáveis pelos danos, o que poderia incentivar comportamento anti-ambiental. O incentivo positivo determinado pelo mecanismo de PSA tem a vantagem de considerar os custos de oportunidade associados à não destruição de um atributo ambiental e oferece um incentivo fiscal, em vez de uma penalidade a exemplo do imposto pigouviano. Com isso, a adoção deste importante mecanismo de gestão ambiental das florestas não implica em um custo efetivo para o latifundiário proprietário de terras e a restauração da floresta pode ser realizada desta forma, empregando estes métodos já elaborados. Porém, uma transferência durante um determinado período de tempo não é suficiente para assegurar o crescimento e o desenvolvimento econômico e social ao longo prazo. O sucesso de transferências condicionais no Brasil (no caso do Programa Bolsa Família) e no México (o Programa Oportunidades) pode ser proveitoso para PSA. Transferências condicionais servem não só para retirar as pessoas de certo nível de pobreza extrema, mas também como incentivo financeiro para a realização de ações que propiciem crescimento no longo prazo, como ocorre nas condições de educação das crianças e visitas médicas em domicílio (THE ECONOMIST, 2005). Essas condições induzem para melhoramentos que estimulam o desenvolvimento de longo prazo, com benefícios adicionais ao sistema de transferência fiscal imediata. De modo similar, estão os pagamentos por serviços ambientais condicionais ao desenvolvimento complementar à base de Bolsa Família, para estimular a atividade econômica sustentável, tais como a extração sustentável de madeira e frutos da floresta, métodos de agricultura e agropecuária intensiva, ecoturismo, etc., que podem contribuir para o desenvolvimento econômico. Como se observou anteriormente, na região de Hainan na China, pagamentos aos beneficiários foram baseados no “padrão de bem estar definido para áreas rurais,” para famílias agrícolas e estabelecidos em CNY 33,00/mês, depositados diretamente em contas bancárias individuais. (ZHANG, BENNETT, et al., 2009). O monitoramento de estoques de carbono e o controle de florestas podem ser realizados diretamente no âmbito da própria comunidade local (ZHANG e RADSTAKE, 2009).

3.2. Direitos de propriedade e incentivos

Como os projetos de Pagamentos por Serviços Ambientais são fortemente relacionados ao uso da terra, os problemas relacionados aos direitos de propriedade são críticos para a concepção e implantação desses projetos. Devida atenção deve ser dada aos títulos e direitos da propriedade da terra e dos recursos naturais, às categorias distintivas de posse e às limitações de trabalho de diferentes grupos potenciais de vendedores. A estrutura de incentivos corretos deve estar fortemente ligada aos pagamentos dentro de um sistema legítimo de cumprimento das finalidades. O beneficiário imediato do PSA deve ser diretamente responsável pela preservação do ecossistema (floresta, cursos de água, solo, etc) e deve haver o direito exclusivo para a utilização da terra (ou outro aspecto físico e geográfico). Mesmo que o objetivo final envolva a qualidade e quantidade de água produzida, as etapas imediatas de atingir estes objetivos envolvem mudanças ou manutenção da técnica de ocupação do solo, pois, o objeto de um contrato de PSA pode ser um serviço do ecossistema, como por exemplo, a purificação de água. Um usuário à jusante da nascente entra no contrato de PSA e paga por este serviço. Neste contexto, surge a questão, de quem deve vender esse serviço específico. A solução depende dos direitos de propriedade do próprio serviço. O objeto do contrato também pode ser as práticas específicas do uso do solo. Neste sentido, o vendedor deve ter os direitos regularizados sobre a terra onde devem ocorrer as práticas exigidas no contrato (GREIBER, 2009). O Projeto Oasis da Fundação O Boticário é um exemplo de projeto de PSA já em andamento no Brasil, e ocorre em propriedade particular. Trata-se de uma iniciativa de desmatamento evitado na Região Metropolitana de São Paulo, e os proprietários da terra recebem pagamentos compensatórios por isto. Neste caso, o indivíduo com o título da terra tem posse plena do terreno. O Projeto Oasis teve que excluir vários participantes potenciais por falta de documentação adequada de posse, fato esse que reduziu o número de participantes e a facilidade de adesão elegível (CEGANA, 2008). Porém, esse mecanismo foi necessário para viabilizar o desenvolvimento do projeto. Por tratar apenas de direitos da terra regularizados, o projeto tem efeitos mitigatórios sobre os riscos e contribui para a eficácia da iniciativa. Por outro lado, direitos de propriedade não necessariamente têm que ser atribuídos a uma pessoa, mas podem ser definidos para assegurar a sustentabilidade dos projetos. Conflitos entre a estrutura legal e os hábitos e costumes dos proprietários podem dificultar também a implantação dos projetos e a melhor abordagem para o sucesso dos PSA reside na flexibilidade em relação aos direitos de propriedade, para não permitir tanta rigidez nos critérios de envolvimento dos participantes (GREIBER, 2009). Vale ressaltar que a documentação adequada da posse não deve ser uma obrigação para que se possa participar de um dado projeto, pois isso limita a aplicabilidade e flexibilidade desejada desse mecanismo de gestão, sendo necessário métodos alternativos para o estabelecimento da posse e direitos de uso.

Entretanto, o conceito de direitos de propriedade “de facto” pode ser aplicado, caso uma porção de terra e seus recursos ambientais tenham direitos de propriedade amplamente definidos mas com restrições nos títulos formais de posse. Dois progamas de PSA no Brasil, Proambiente (concebido em 2000 - 2007) e Bolsa Floresta (desde 2008, no Estado de Amazonas), envolvem comunidades tradicionais residentes em unidades de conservação estaduais. Assim, o estado detém a posse da terra e seus recursos naturais e os residentes na área recebem os benefícios de pagamentos mensais pela manutenção dos serviços ambientais dessas terras. A Figura 2 apresenta a relação entre a conveniência e o seguro legal de várias opções para as exigências de um requerimento de PSA (GREIBER, 2009).

Figura 3 - Relação entre conveniência e seguro legal de opções de PSA

Fonte: GREIBER, 2009

A sustentabilidade de um mecanismo de PSA também é aspecto importante. Há áreas onde são desenvolvidos sistemas de PSA que são alvos de exploração de recursos naturais. Direitos de propriedades claros, particularmente o direito de excluir os outros, podem servir como defesa contra a exploração ilegal. A proibição de mudanças no uso do solo depois do fim do contrato pode ser uma maneira de garantir a manutenção dos serviços ambientais no longo prazo, ou seja, além da vida útil do mecanismo de PSA. Um instrumento possível para introduzir tal proibição neste caso é a “servidão”, mencionado anteriormente em Seção 2.5. Mesmo com direitos de propriedade sob a floresta sendo adequadamente geridos, que não se trata do atual caso, o proprietário não considera os impactos externos da preservação florestal nem as implicações intertemporais, como preferências ambientais de gerações futuras, e sendo assim, tenderia a subvalorizar a floresta em pé. Além do mais, políticas econômicas baseadas em subsídios para a pecuária e preços da terra artificialmente baixos, distorcem os incentivos para vários agentes responsáveis pelo desmatamento da floresta (MAY e MILLIKAN, 2010).

3.3. Distribuição de Renda de REDD e TRADEOFFS Na implantação de um projeto PSA se deve avaliar três dimensões básicas: eficácia (o impacto positivo do mecanismo), eficiência por unidade monetária gasta e,

distribuição da renda gerada através do PSA (ANGELSEN, 2008) apud (CATTANEO, 2009). Este último aspecto compreende o conceito de eqüidade, que deve ser tratado como consideração principal nos esforços de uma política de desenvolvimento sustentável na Região Amazônica. Com a falta de mecanismos para engajar as comunidades, o sistema PSA pode sofrer efeitos de exclusão por parte dos residentes de baixa renda na implantação e design desses projetos sustentáveis. Sem considerar a comunidade, a ação governamental ou privada no mercado negaria o acesso dos povos aos recursos diretos e indiretos de forma sustentável, da floresta limítrofe, gerando ainda mais pobreza e comportamento extralegal, contrapondo com isso, qualquer impacto positivo das políticas. O planejamento deve seguir um padrão nacional ou internacional estabelecido e considerar as necessidades dos proprietários de pequeno porte, os povos indígenas, posseiros e as comunidades de baixa renda, para evitar com que os benefícios sejam capturados apenas por grandes latifundiários. Além disso, os projetos de PSA devem incorporar um direito de posse para os residentes locais para que a eles sejam concedidos direitos de uso dos recursos florestais dos quais dependem. Extrativismo de madeira, fibras ou outros recursos florestais são desejáveis para comunidades dependentes da floresta, e é compatível com REDD se a comunidade for incorporada ao projeto e façam parte de um programa de participação e conscientização ambiental. Sem os direitos legais de uso, não existirão incentivos para uma gestão sustentável de recursos florestais por parte da comunidade local, resultando em conflitos de interesse que estarão fora dos limites esperados. Levando isso tudo em conta, e considerando o sucesso do programa governamental brasileiro da Bolsa Família, a incorporação de condições de desenvolvimento econômico ou social para recebimento da transferência pode assegurar que o programa se estenda além da mera transferência de cash durante determinado período de tempo.

CONCLUSÕES

O problema do desmatamento no Brasil vem sendo, sobretudo, um desafio econômico, e assim, tal deve ser tratado com recursos a soluções e praxes econômicos. A proposição corrente para projetos de PSA oferece uma solução viável neste sentido. Vale destacar que, para cada iniciativa de preservação ambiental e florestal é importante que se estabeleçam técnicas específicas e objetivas para a determinação do valor de serviços ambientais gerados, de tal forma que todas as partes estejam em consonância com as bases de negociação e o entendimento claro em relação aos resultados esperados. O desafio de preservação das florestas é atrair e depois, reter os produtores. Qualquer solução desenvolvida neste sentido deve compensar o produtor (ou outro beneficiário) em valor igual ou superior ao seu custo de oportunidade, uma vez que o objetivo fundamental de um contrato de PSA consiste em dar incentivos

aos proprietários do ativo ambiental de forma a induzi-lo a aceitar um pagamento para a manutenção ou expansão de seu estoque de capital ambiental. Neste artigo se analisou as categorias e conceitos relevantes na determinação do valor monetário dos PSA e também se analisou resultados de projetos reais, implementados neste sentido. Observou-se que vários mecanismos financeiros e contratuais podem ser utilizados para a determinação do valor do pagamento de um serviço ou amenidade ambiental. A avaliação de mecanismos aqui apresentados serviu de diretriz para o desenvolvimento de projetos futuros em matéria de PSA ou para a reavaliação de projetos atuais. Pode-se desenvolver reflexões teóricas e analíticas no sentido de melhorar o entendimento sobre os efeitos esperados e o quadro de governança jurídico necessário para o desenvolvimento destas práticas e seus efeitos na vida real das comunidades. Os modelos apresentados podem servir de diretriz para a comparação e obtenção de um valor estimado ou "preço justo" para dado tipo de serviço ambiental. Com base na precificação dos serviços a serem prestados, através dos métodos apresentados, estima-se que os projetos deverão ser socialmente viáveis. Várias orientações para futuros projetos foram aqui apresentadas. A importância em engajar a comunidade e a localização das terras envolvidas num projeto de PSA, além da atenção que deve ser dada aos títulos e direitos da terra e de recursos naturais, representam as bases dessas orientações. A determinação dos participantes e o valor exato dos pagamentos são dois aspectos críticos para o alcance dos objetivos de cada projeto. A incorporação de condições de desenvolvimento econômico ou social para o recebimento da transferência também pode assegurar a sustentabilidade desses programas. O resultado esperado, enfim, é o impacto positivo na taxa de desmatamento florestal, e somente lidando com os desafios técnicos deste objeto de estudo se podem atingir as metas de redução do desmatamento na Região Amazônica. E o engajamento necessário de comunidades locais no sucesso desses projetos de REDD dependerá da capacidade, vontade e sensibilidade política dos principais autores sociais envolvidos no que tange ao planejamento e implementação de políticas públicas de desenvolvimento coerentes com a conservação florestal dentro de uma sólida estrutura de governança que leve em conta a imensa variedade de situações ecológicas e sociais do Brasil. Estas são, as verdadeiras restrições a serem superadas em termos dos efeitos externos de REDD no plano do desenvolvimento. Como parte considerável de comunidades na linha de pobreza depende de recursos florestais, esses mecanismos de REDD, uma vez bem implementados podem representar veículos de captação de renda, bem-estar e desenvolvimento sustentável das comunidades, já que, além dos efeitos de redução nos níveis de emissões de gases do efeito estufa a que propõe a iniciativa pela manutenção e expansão do estoque de floresta em pé, gerar-se-iam benefícios produtivos diretos e indiretos adicionais, como preservação da biodiversidade, conservação de

recursos hídricos, estabilidade do clima e o desenvolvimento de uma estrutura de governança capaz de potencializar a estrutura do desenvolvimento.

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