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Assembleia Legislativa de Minas Gerais – Escola do LegislativoCurso a distância – outubro 2011

Aula 1O sistema orçamentário

Entender como é feito o planejamento das políticas públicas implementadas pelo

governo e o processo de elaboração das leis que compõem o Orçamento Público é saber

o que o governo faz com o dinheiro do contribuinte, o seu dinheiro, recolhido por meio de

impostos e taxas. Esta é uma maneira de acompanhar e avaliar as ações

governamentais e, assim, intensificar o exercício da cidadania, refletindo sobre as

escolhas que fazemos quando exercermos o direito de votar e escolher nossos

governantes.

Sobre o sistema orçamentário

O sistema orçamentário é o conjunto das leis, previstas pela Constituição Estadual,

que compõem o Orçamento Público. Por meio dessas leis, o governo define como

pretende gastar o dinheiro arrecadado por meio de tributos pagos pela sociedade e de

outras fontes de receita.

O Poder Executivo encaminha à Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais

quatro projetos referentes ao planejamento e orçamento públicos, que, depois de

aprovados pelos deputados e sancionados pelo Governador, tornam-se leis: o Plano

Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), o Plano Plurianual de Ação

Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária

Anual (LOA).

Planejamento

Ao longo de sua história, à medida que foi se consolidando o papel do Estado na

economia, o Estado brasileiro foi adquirindo capacidade de planejar e intervir em diversas

áreas com vistas a promover o desenvolvimento nacional. Desde a década de 30 do


século XX, passando pelo período do regime militar e pela Nova República, o País

vivenciou planos econômicos e de desenvolvimento que resolveram, em grande parte,

gargalos que impediam o País de se modernizar, ainda que muitos desses planos tenham

sofrido descontinuidade devido às mudanças de governo ou de regime. Assim, de

agroexportador o País se tornou uma potência industrial emergente.

Com base nisso, é possível afirmar que o Brasil tem uma tradição de planejamento,

razão por que, ao longo dos anos, os diversos governos reforçaram as instituições de

planejamento. Cabe destacar a excelência de instituições como o Instituto de Política

Econômica Aplicada - IPEA -, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE -, e

outros órgãos executivos responsáveis pela atividade de planejamento Estatal. Em Minas

Gerais, o planejamento ganhou destaque com a iniciativa pioneira de criação da

Fundação João Pinheiro, em 1969.

A Constituição Federal de 1988, em vista dessa tradição de planejamento e dos

desafios que se colocavam para o País, previu instrumentos de planejamento,

relacionados no Capítulo Finanças Públicas. São eles: Plano Plurianual - PPA -, Lei de

Diretrizes Orçamentárias - LDO - e Lei Orçamentária Anual – LOA.

Constituição Federal

Título VI - DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO

Capítulo II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Seção II - Dos Orçamentos

Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de

capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração

continuada.

§ 2º - A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício


financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre

as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das

agências financeiras.

(...)

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades

da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo

Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela

vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações

instituídos e mantidos pelo Poder Público.

O PPA, a LDO e a LOA representam os pilares básicos do planejamento na

administração pública brasileira. É importante destacar que, por serem leis, as escolhas

contidas nesses planos serão apreciadas pelo Poder Legislativo e, assim, dotadas de

maior legitimidade. Essa é, talvez, a grande contribuição que a Constituição deu à

atividade de planejamento, já que antes havia o predomínio de uma visão tecnicista, que

via a política de forma negativa, como se as escolhas não tivessem que ser discutidas

com a sociedade por meio do Parlamento.

Peças orçamentárias

A Constituição da República de 1988, estabelece um conjunto de leis relativas à

matéria orçamentária, por meio das quais os governos (federal, estadual e municipal)

definem como pretendem gastar os recursos públicos, ou seja, recursos arrecadados por

meio de tributos e outras fontes de receita. Esse conjunto de Leis é o que chamamos

sistema orçamentário.

As leis que compõem o sistema orçamentário são:

• 1- Plano Plurianual: Corresponde ao planejamento de médio prazo do governo;

define as estratégias, diretrizes e metas da administração por um período de quatro


anos;

• 2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias: Estabelece as regras que deverão ser

observadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Poder

Executivo e na sua discussão, votação e aprovação, pelo Legislativo; define as

ações do planejamento que terão prioridade no orçamento e também estabelece

compromissos fiscais que darão sustentabilidade a essas ações a longo prazo;

• 3 - Lei Orçamentária Anual: Estabelece todas as receitas e despesas do governo

para o ano seguinte.

Visando a fortalecer a interligação dos processos de planejamento e orçamento

públicos (alocação de recursos), a Constituição da República exigiu que o PPA, a LDO e a

LOA fossem articulados, interdependentes e compatíveis entre si. As leis do sistema

orçamentário têm a função de integrar as atividades de planejamento, orçamento e gestão

para assegurar a eficiência e a eficácia da ação governamental.

Em Minas Gerais, o sistema orçamentário apresenta uma inovação, instituída pela

Constituição do Estado, em 1989. Trata-se do Plano Mineiro de Desenvolvimento

Integrado – PMDI –, que corresponde à dimensão estratégica, ao passo que o PPA,

chamado de Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG –, a LDO e a LOA

vinculam-se a uma dimensão tático-operacional.

A figura a seguir demonstra como o planejamento está articulado.

Pode-se perceber, graficamente, que as peças do sistema orçamentário estão

integradas e, no que diz respeito à sua gestão, articuladas para alinhar os objetivos


operacionais aos estratégicos. No sistema orçamentário, cada uma dessas peças exerce

uma função, que será detalhada nos próximos tópicos desta aula, começando pelo PDMI.

O PMDIO que é:

Todo planejamento pretende a transformação de uma dada realidade dentro de certo

prazo, geralmente coincidente com o período de vigência de um plano. A depender dos

desafios que são colocados e dos objetivos que lhe são conferidos, um plano pode ser

classificado como de curto, médio e longo prazo. No sistema de planejamento criado pela

Constituição Federal de 1988 estão previstos apenas planos de médio e curto prazo, já

que o PPA tem vigência de quatro anos e a LDO e a LOA, vigência de um ano.

Inovando em relação à Constituição Federal, a Constituição Mineira criou um

instrumento de planejamento de longo prazo, o Plano Mineiro de Desenvolvimento

Integrado - PMDI -, que consolida um conjunto de grandes escolhas para a construção do

futuro do Estado em um horizonte de longo prazo. Ele é a referência para a elaboração

dos planos de médio e curto prazo, bem como os planos setoriais destinados a políticas

públicas específicas. Vejamos o que diz a Constituição Estadual:

Constituição Estadual

TÍTULO III - DO ESTADO CAPíTULO I DA ORGANIZAçãO DO ESTADO

CAPÍTULO III - DAS FINANÇAS PÚBLICAS


Art. 154 – A lei que instituir o plano plurianual de ação governamental estabelecerá, de

forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas a programas de

duração continuada.

Parágrafo único – O plano plurianual e os programas estaduais, regionais e setoriais

previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Mineiro de

Desenvolvimento Integrado e submetidos à apreciação da Assembleia Legislativa (grifo

nosso). (...)

Art. 231 – O Estado, para fomentar o desenvolvimento econômico, observados os

princípios da Constituição da República e os desta Constituição, estabelecerá e


executará o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, que será proposto pelo

Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social e aprovado em lei.

Formalmente, o PMDI é uma lei cuja iniciativa cabe ao Poder Executivo. Em

relação ao seu conteúdo, trata-se de um plano estratégico.

Para a elaboração do PMDI atual, procurou-se responder às seguintes questões:

• Onde estamos?

• Onde podemos chegar?

• Onde queremos chegar?

• Como chegar lá?

A resposta a essas perguntas é o que confere um caráter estratégico ao PMDI. A

primeira questão requer um diagnóstico da situação econômica e social do Estado que

permitirá identificar as principais potencialidades a serem reforçadas, bem como os

problemas e desafios a serem superados no período de vigência do Plano. Em cada área

de conhecimento são ouvidos especialistas e analisados dados estatísticos, o que

resultará em um retrato do Estado, em termos demográficos, econômicos e sociais.

A segunda questão refere-se à construção de cenários. O plano, formulado e

executado em um ambiente de incertezas, deve identificar as variáveis críticas para o seu

sucesso e, com base nelas, antecipar cenários prováveis que permitirão estabelecer

objetivos factíveis. Assim, o desempenho da economia nos próximos anos, a evolução da

receita pública e as condições de saúde e educação, entre outros, são fatores que

condicionam o estabelecimento de objetivos e metas.

A terceira questão, por sua vez, consiste em uma visão de futuro que se desdobra

em objetivos setoriais traduzidos em resultados da ação de governo. Compõem as

prioridades do governo, aquilo que se pretende fazer e o compromisso perante a

sociedade com essas realizações, tornando-se, assim, um governo mais responsivo.

A última questão está relacionada à consecução da estratégia de governo, ao que

será feito para o alcance dos objetivos definidos. É a materialização da visão de futuro em

programas governamentais, dotados de recursos e verbas orçamentárias. No sistema de

planejamento mineiro, a definição dos programas e ações necessários para o alcance dos

resultados definidos no PMDI está contida no PPAG, e os recursos para custear as


despesas são alocados, ano a ano, na Lei Orçamentária.

A proposta de atualização do PMDI

O PMDI atual foi elaborado e aprovado em 2003, como um plano estratégico para o

Estado, que contém um conjunto de grandes escolhas tendo em vista a construção do

futuro, em um horizonte de longo prazo (2004-2020). A visão de futuro do plano é de

"Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver". Inicialmente, o desafio central do

plano era realizar o "choque de gestão" para obter um equilíbrio fiscal das contas

públicas.

Em 2007, a Assembleia Legislativa aprovou sua atualização para o período 2007-

2023, cujo desafio central era a "Gestão para Resultados". Foram estabelecidas 13 áreas

de resultados, sendo 11 delas voltadas às áreas finalísticas das políticas públicas e 2

delas voltadas à atividade meio do Estado - gestão pública e fiscal. O PMDI define

objetivos estratégicos orientados para resultados, o que, em última análise, significa

direcionar as ações governamentais de forma mais consistente e efetiva para a mitigação

dos problemas administrativos, econômicos e sociais.

No mês de agosto de 2011, o Poder Executivo encaminhou à Assembleia Legislativa

nova proposta de atualização do PMDI, com vigência de 2011 a 2030, com o objetivo

de tornar permanentes e contínuas todas as conquistas atingidas nos Planos anteriores e

com o compromisso do Governo em intensificar a evolução da trajetória de modernização

da gestão pública e de desenvolvimento do Estado. O desafio central apresentado no

PMDI é a "Gestão para a Cidadania", que incorpora a participação da sociedade civil

organizada na priorização e acompanhamento da implementação da estratégia

governamental. Para tanto, foram definidos quatro atributos essenciais para o

cumprimento do Plano: prosperidade, qualidade de vida, cidadania e sustentabilidade.

A proposta de atualização do PMDI 2011-2030 estabelece 11 redes de

desenvolvimento integrado, criadas com o objetivo de proporcionar um comportamento

cooperativo e integrado entre agentes e instituições em torno de grandes escolhas para o

futuro de Minas Gerais, de acordo com a capacidade de integração das ações de

Governo e de agregação de valor para a sociedade. Tais Redes focalizam metas síntese

e articulam objetivos, estratégias e indicadores com metas de desempenho, o que permite

monitorar o impacto da ação estatal em direção à visão de futuro delineada pelo Plano.

Devido às disparidades nos níveis de desenvolvimento entre as regiões, na proposta


do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI 2011-2030 - há uma clara

preocupação com a integração regional no Estado de Minas Gerais e com a redução das

disparidades econômicas e sociais das 10 regiões de planejamento.

Veja o mapa das regiões de planejamento:

A estratégia de regionalização proposta consiste em focalizar ações nos territórios,

de modo a potencializar suas vantagens comparativas e compensar as carências

territoriais, minimizando as desigualdades regionais.

O alcance da equidade é um dos parâmetros fundamentais da visão de futuro para

o Estado de Minas Gerais em 2030. Assim, o planejamento do Estado está organizado em

11 redes de desenvolvimento integrado, que identificam as áreas prioritárias de atuação

do governo, evidenciando as situações que serão objeto das principais iniciativas e

esforços governamentais.

Para viabilizar a gestão regionalizada e participativa o Estado está desenvolvendo

um o modelo de governança que enfatiza a interação entre governo e sociedade

subdividido em dois eixos de trabalho: a Gestão Regionalizada e a Gestão Participativa. A


Gestão Regionalizada prevê a constituição de instâncias colegiadas de governança para

cada uma das dez regiões de planejamento, denominadas Comitês Regionais, que têm

a função de discutir as necessidades e especificidades de cada região, priorizando as

estratégias adequadas a cada contexto. A Gestão Participativa, por sua vez, constitui-se

na construção de um espaço legítimo de interface entre a sociedade civil organizada e o

Governo do Estado, em cada uma das regiões de planejamento, possibilitando a

priorização das estratégias, a partir da percepção da sociedade local.

As 11 Redes de Desenvolvimento Integrado propostas na atualização do PMDI são

referentes tanto às atividades finalísticas de governo (tais como educação, saúde,

segurança pública, cultura, agricultura) como às atividades meio de governo (como

administração da máquina pública e arrecadação de tributos). No quadro a seguir são

apresentadas as 11 Redes, com a definição da meta síntese de cada rede e os objetivos

estratégicos.

Redes de Desenvolvimento Integrado

Rede Meta Síntese Objetivos Estratégicos

Rede de Educação e Desenvolvimento Humano

População com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade

• Acelerar o aumento da escolaridade média da população

• Consolidar a rede pública como um sistema inclusivo de alto desempenho

• Reduzir as desigualdades educacionais

• Aumentar o emprego e a renda • Aumentar a qualidade e a

produtividade do trabalho

Rede de Atenção em Saúde

População com maior qualidade e expectativa de vida

• Universalizar o acesso à atenção primária

• Reduzir as disparidades regionais no atendimento à saúde

• Consolidar as redes de atenção à saúde em todo o estado

• Melhorar os indicadores de • Estimular maior cuidado do cidadão

com a própria saúdemorbimortalidade entre a população juvenil


Rede de Defesa e Segurança

Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade

• Reduzir as incidências de violência, de criminalidade e de desastres nas áreas urbanas e rurais

• Ampliar a segurança e a sensação de segurança

• Integrar as áreas de risco à dinâmica das cidades, principalmente na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)

• Combater o consumo e o tráfico de drogas

• Reduzir a violência no trânsito

Rede de Desenvolvimento Social e Proteção

Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social

• Erradicar a miséria em Minas Gerais • Romper o ciclo da pobreza e reduzir a

desigualdade social • Aumentar as expectativas dos jovens

quanto ao futuro e o protagonismo destes na sociedade

• Promover os direitos humanos dos grupos historicamente discriminados

• Ampliar e efetivar o sistema de garantias de direitos da criança e do adolescente

Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável

Economia dinâmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo

• Alcançar maior crescimento econômico, do trabalho e da renda

• Aumentar a competitividade da economia, a qualidade e o valor agregado dos produtos mineiros

• Incrementar a promoção, a atração e a retenção de investimentos

• Implementar e integrar a gestão, aprimorar a conservação, a preservação, a defesa e a melhoria da qualidade ambiental

• Conferir dinamismo e competitividade aos negócios nas diferentes regiões do Estado

• Diversificar a base econômica e promover a sinergia entre os setores produtivos

• Ampliar a inserção de Minas Gerais naeconomia nacional e global


Rede de Ciência, Tecnologia e Inovação

Ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento e cidadania

• Ampliar a inserção de Minas Gerais na economia do conhecimento

• Reestruturar e ampliar a oferta do ensino tecnológico e superior para qualificação de pessoas, alinhada à demanda do setor empresarial

• Ampliar os ambientes de inovação gerando empregos de qualidade, retendo e atraindo talentos

• Promover a inovação ambiental para o enfrentamento das mudanças climáticas

• Fortalecer a cidadania digital

Rede de Desenvolvimento Rural

Mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais

• Aumentar a produtividade e a competitividade na área rural

• Aumentar o valor agregado da produção agropecuária de Minas Gerais

• Valorizar os produtos e serviços da agricultura familiar, proporcionando segurança alimentar, sustentabilidade ambiental e aumento da renda

Rede de Identidade Mineira

Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo

• Fortalecer a identidade cultural mineira e seus valores como instrumento de coesão de toda a sociedade

• Preservar e proteger o patrimônio cultural

• Aumentar a geração de negócios relacionados ao setor de cultura, esporte e turismo em Minas Gerais

• Aumentar a participação da população mineira na prática de esporte e atividade física orientada

• Tornar Belo Horizonte mais competitiva e atrativa aos grandes eventos nacionais e internacionais

Rede de Cidades Cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial

• Melhorar a qualidade de vida nas cidades

• Viabilizar o acesso da população a novos serviços públicos e privados de qualidade


• Garantir o ordenamento territorial com governança ambiental e infraestrutura customizada

• Reduzir as disparidades socioeconômicas regionais, aumentando o dinamismo das regiões menos avançadas

Rede de Infraestrutura

Infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida

• Reduzir tempos e custos de deslocamento de bens, pessoas e cargas com segurança

• Ampliar e diversificar a infraestrutura, proporcionando competitividade logística, maior dinamismo e integração das diversas regiões do Estado

• Ampliar e modernizar a infraestrutura econômica e social

Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz

Gestão pública efetiva e próxima da sociedade

• Ampliar a efetividade das políticas públicas

• Ampliar a capacidade de inovação do Governo para gerar mais e melhores resultados para a sociedade

• Ampliar e melhorar a produtividade e a qualidade dos serviços e do gasto público

• Ampliar a integração intra-governamental

• Ampliar a transparência, a participação e o controle social das ações de governo

Fonte: PMDI 2011-2030. Volume anexo ao Projeto de Lei nº 2.337/2011

Para mensurar os resultados do planejamento, o PMDI elaborou indicadores a

partir da situação inicial (índices de 2008, 2009 ou 2010) e estabeleceu metas para 2015,

o que corresponde ao último ano do PPAG 2012-2015, para 2022 e para 2030 último ano

do período definido para a vigência do PMDI (2011-2030).

Vejamos, a seguir, um exemplo de como a Rede Desenvolvimento Social e

Proteção é apresentada no PMDI, no que diz respeito à meta síntese, aos objetivos

estratégicos, às estratégias prioritárias que deverão ser implementadas, indicadores e


metas para avaliar o seu alcance.

Rede de Desenvolvimento Social e Proteção

Meta Síntese:

• Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social

Objetivos Estratégicos:

• Erradicar a miséria em Minas Gerais

• Romper o ciclo da pobreza e reduzir a desigualdade social

• Aumentar as expectativas dos jovens quanto ao futuro e o protagonismo destes na

sociedade

• Promover os direitos humanos dos grupos historicamente discriminados

• Ampliar e efetivar o sistema de garantias de direitos da criança e do adolescente

Indicadores e metas:

Indicadores Fonte Situação Atual 2015 2022 2030

1. Proporção de indigentes Censo/IBGE4,6%

(2010)0,0% 0,0% 0,0%

• Proporção de indigentes PNAD/IBGE

3,3%

(2009)0,0% 0,0% 0,0%

• Índice de Gini PNAD/IBGE

0,504

(2009)0,477 0,448 0,417

• Proporção de pobres PNAD/IBGE

15,0%

(2009)8,4% 5,7% 3,7%

• Taxa de ocupação infantil (5 a 14

anos incompletos) PNAD/IBGE

3,3%

(2009)2,2% 1,1% 0,0%

• Taxa de desocupação dos jovens (15 a 24 anos)

PNAD/IBGE15,91

(2009)13,51 10,7 7,5


Estratégias:

Para que os objetivos estratégicos da Rede de Desenvolvimento Social e Proteção

sejam alcançados, o Governo e a Sociedade deverão concentrar os seus melhores

esforços e recursos na execução das seguintes estratégias prioritárias:

1. Consolidar o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em 100% dos municípios

mineiros.

2. Assegurar uma Agenda Jovem e integrar todas as ações do Governo Estadual

voltadas para a juventude, por meio da criação de um núcleo estratégico

intersetorial de articulação.

3. Implantar o sistema estadual de promoção e proteção de direitos humanos.

4. Ampliar o acesso à moradia segura, inclusive saneamento.

5. Identificar a população em extrema pobreza e direcionar ações de desenvolvimento

social para superação do estado de pobreza.

6. Promover a segurança alimentar e nutricional sustentável de famílias mineiras em

condições de vulnerabilidade social e implantar as ações da política nacional de

alimentação e nutrição.

Observe, depois, a correlação existente entre as estratégias prioritárias delineadas

pelo PMDI para a Rede Desenvolvimento Social e Proteção e os projetos e processos

estruturadores discriminados no PPAG .=> Acesse o texto completo do PMDI em:

http://www.almg.gov.br/hotsites/planejamento/pmdi/index.html

O PPAGO que é:

O Plano Plurianual de Ação Governamental - (cuja sigla no Estado é PPAG e no

Governo Federal é PPA) - é a peça do sistema de planejamento de médio prazo, de

caráter tático-operacional, com período de vigência de quatro anos. Segundo a

Constituição Federal, o PPA tem a finalidade de estabelecer, de forma regionalizada, as

diretrizes, metas e objetivos da administração pública para as despesas de capital e

outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada.

http://www.almg.gov.br/hotsites/planejamento/pmdi/index.html


No caso do PPAG mineiro, ele contém a estratégia de governo prevista para o alcance

dos objetivos estabelecidos no PMDI, traduzida em um conjunto de programas e ações.

Por essa razão, o PMDI e o PPAG devem estar alinhados. Assim como o PMDI, o PPAG

também é uma lei de iniciativa do Poder Executivo e que deve ser discutida no Poder

Legislativo. Vejamos o que diz a Constituição Federal:

Constituição FederalTítulo VI - DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO

Capítulo II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS


Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de

capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração

continuada.

Elaboração do PPAG

O PPAG tem vigência de quatro anos, é elaborado e aprovado no primeiro ano de

mandato do governante e vigora até o primeiro ano do mandato seguinte. Assim, o PPAG

não coincide totalmente com o período de mandato do governante, já que no primeiro ano

de mandato executa-se o último ano do plano elaborado pelo governo anterior, o que evita

a descontinuidade da ação governamental. No processo legislativo, o PPAG segue o rito

previsto para as leis orçamentárias. Na esfera federal, é analisado por uma comissão

mista de Deputados e Senadores, na qual são recebidas emendas e emitido um parecer

sobre o projeto. A seguir, o projeto é apreciado pelo Plenário das duas Casas. Na esfera

estadual, a Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, ampliada com a

participação de dois membros de cada uma das comissões permanentes da ALMG,

recebe emendas e emite um parecer sobre o projeto. Em seguida, o projeto é discutido e

aprovado em turno único no Plenário.

A mensagem presidencial que encaminha o PPA 2008-2011 ao Congresso Nacional


fornece uma ideia acerca da estruturação do plano:

O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido como um

conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos, atividades e

operações especiais, e ações não orçamentárias, com o intuito de alcançar um

objetivo específico. Os programas estruturam o planejamento da ação

governamental para promover mudanças em uma realidade concreta, sobre a

qual o Programa intervém, ou para evitar que situações ocorram de modo a

gerar resultados sociais indesejáveis. Os programas também funcionam como

unidades de integração entre o planejamento e o orçamento. O fato de que

todos os eventos do ciclo de gestão do Governo Federal estão ligados a

programas garante maior eficácia à gestão pública. Os programas funcionam

como elementos integradores do processo de planejamento e orçamento, ao

estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a definição de prioridades

e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a elaboração dos

Orçamentos Anuais e a programação orçamentária e financeira. (Mensagem

Presidencial, p.41).

Assim, tem-se que o programa é o elemento-chave para a organização do PPAG,

já que ele permite identificar o que o governo faz para a superação de uma dada

realidade. O programa é, ainda, a “ponte” entre o PPAG e a Lei Orçamentária Anual, uma

vez que, segundo a Constituição Federal, nenhum investimento cuja execução ultrapasse

um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou

sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, §

1º).

Na aula 3 veremos o PPAG em mais detalhes.

A LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentários - LDO - é uma inovação da Constituição de 1988

ao processo orçamentário. Por meio dela a Constituição Federal promoveu

definitivamente a integração entre o planejamento e a orçamentação. Com período de

vigência de um ano, ela é o instrumento norteador da elaboração da Lei Orçamentária

Anual, já que dispõe acerca dos seguintes assuntos:


•

• Prioridades e metas da administração pública federal;

• Estrutura e organização do Orçamento, bem como as diretrizes para sua

elaboração;

• A dívida pública;

• As despesas com pessoal e encargos sociais;

• A política de aplicação de recursos das agências financeiras oficiais de fomento;

• Alteração na legislação tributária.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº

101 –, de 2000, que promove a responsabilidade na gestão fiscal, a LDO adquiriu mais

uma função, qual seja a de estabelecer metas fiscais de médio prazo relativas à

administração das receitas e à execução das despesas, com as quais o governo se

compromete ao elaborar e executar o orçamento. Com isso pretende-se garantir um

horizonte maior de previsibilidade em relação à sustentabilidade fiscal das políticas

públicas. Dessa forma, a LRF confere outras atribuições à LDO, com destaque para o

estabelecimento de metas e a avaliação dos riscos fiscais, além da fixação de critérios

para a limitação de empenhos e limites para a expansão das despesas obrigatórias de

caráter continuado e de pessoal.

Percebe-se que a LDO tem uma natureza mais instrumental, uma vez que seu

objetivo é orientar o processo de elaboração da Lei Orçamentária, além de estabelecer e

monitorar as metas fiscais. Com ela, o legislador pretendeu dividir o processo de

orçamentação em dois momentos: um reservado para a discussão das metas e

prioridades em grandes agregados – LDO; outro, para a alocação de recursos nos

programas de trabalho – LOA. Por essa razão, a LDO é encaminhada ao Poder

Legislativo para apreciação no primeiro semestre; já a LOA tramita no segundo semestre.

É importante ressaltar que a Casa Legislativa não pode deixar de aprovar o projeto

de lei da LDO, já que sua aprovação é condição para o término da sessão legislativa. As

emendas parlamentares ao projeto da LDO também devem ser compatíveis com o PPAG.

A LOA

A Lei Orçamentária Anual - LOA - tem por objetivo alocar os recursos públicos nas


ações orçamentárias, por meio da previsão de gastos a serem realizados em determinado

exercício. Assim, a LOA fixa as despesas e estima as receitas para o período de um ano.

Devido à integração entre a LOA e as demais peças orçamentárias - PMDI, PPAG e LDO

- a definição de despesas deve seguir as escolhas estratégicas do governo, refletindo as

prioridades e operacionalizando, assim, a consecução dos objetivos estratégicos. Essa

integração é realizada por meio dos programas, que são criados na lei do PPAG. Assim,

pode-se dizer que a lei orçamentária detalha, a cada ano, os recursos alocados nas ações

pertencentes aos programas.

Em razão do princípio da universalidade, a Lei Orçamentária compreende todas as

despesas, de qualquer natureza, procedência e destino realizadas pelos órgãos da

administração direta e entidades da administração indireta dos Poderes Executivo,

Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público. Também integra a LOA o

orçamento de investimento das empresas estatais em que o Estado detenha maioria do

capital social.

É importante mencionar que a proposta orçamentária é de competência é privativa

do Chefe do Poder Executivo (art. 84, XXIII, e 165 da Constituição Federal e art. 90, XI, e

153 da Constituição Estadual). Isso significa que cabe ao Poder Executivo consolidar as

propostas dos demais Poderes e encaminhar o projeto de lei ao Legislativo.

Ainda segundo o princípio da universalidade, não é possível a realização de despesas

não previstas na Lei Orçamentária, ainda que sejam despesas destinadas a subsídios e

empréstimos; todas elas devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo. Isso permite um

controle sobre o que o governo compra, gasta, realiza, e traz, ainda, uma consequência

importante: a Lei Orçamentária, embora preveja todas as despesas, apenas autoriza sua

execução, não estando o Poder Executivo obrigado à realizá-las.

Assim, dizemos que o orçamento não é impositivo ou determinativo, mas

autorizativo. Por exemplo, quando o Legislativo aprova uma dotação orçamentária de 10

milhões de reais para a construção, reforma e ampliação de Centros de Referência em

Assistência Social, pode ser que, por diversos motivos, essa despesa não venha a ser

realizada: o Executivo pode alegar a necessidade de contingenciamento de recursos,

em razão de redução da receita prevista; pode alegar problemas gerenciais, como a

firmação de convênio com os Municípios, atraso nas licitações ou, até mesmo, que tal

despesa não é prioritária segundo seu entendimento. Não haverá nenhum tipo de

responsabilização jurídica pela não realização dessa despesa. Por essa razão, não basta


que a sociedade se mobilize pela inclusão de determinada obra ou programa no PPAG e

no orçamento, sendo necessário também o monitoramento, o acompanhamento da

execução orçamentária, a fim de se saber em que medida os recursos estão sendo

gastos e quais as razões da execução ou não.

Na aula 4 veremos a LOA em mais detalhes.

Tramitação da Lei Orçamentária

Assim como as demais leis do ciclo orçamentário, a iniciativa da Lei Orçamentária

cabe exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo. O projeto de lei será enviado para a

apreciação da Assembleia Legislativa de Minas Gerais – ALMG – até 30 de setembro. Na

ALMG, o projeto será analisado pela Comissão de Fiscalização Financeira e

Orçamentária; será designado um relator que emitirá um parecer no prazo de 60 dias.

Devido à importância da Lei Orçamentária, a discussão e a votação do projeto poderá

contar com a participação, com direito a voz e voto, de dois membros de cada uma das

comissões permanentes. Nos primeiros 20 dias, poderá o projeto receber emendas de

todos os Deputados. Esgotado o prazo, o relator emitirá parecer sobre o projeto e suas

emendas. Aprovado na Comissão, o projeto segue para apreciação em Plenário, em turno

único.

Existem alguns limites aos poderes de emenda previstos na Constituição. As

emendas devem ser compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes

Orçamentárias; devem indicar os recursos necessários, admitidos os provenientes de

disponibilidade de receita ou anulação de despesas, exceto aquelas reservadas para o

pagamento de pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferência constitucional

para Municípios. Na prática, o poder de emenda é limitado, uma vez que o pagamento de

pessoal, juros e encargos da dívida consomem grande parte dos recursos orçamentários.

Além dessas limitações constitucionais, as LDOs também estabelecem limites para a

apresentação de emendas ao projeto de lei de orçamento.

Sancionada a lei pelo governador, é editado, em seguida, um decreto que

estabelece a programação orçamentária. Trata-se de uma autorização para as unidades

administrativas realizarem gastos previstos na Lei Orçamentária. A liberação dos recursos

depende do comportamento da receita arrecada. Se ficar abaixo do que se estimou na Lei

Orçamentária, pode ocorrer contingenciamento de recursos ou remanejamento entre as

ações orçamentárias.


Créditos Adicionais

A Lei Orçamentária é uma autorização do Poder Legislativo com base em uma

previsão do que se pretende gastar no exercício financeiro. É possível, no entanto, que as

necessidades de gasto das unidades administrativas sejam superiores ao que foi previsto,

havendo a necessidade de acrescentar recursos ao que foi inicialmente definido na Lei

Orçamentária. Pode ocorrer, ainda, a necessidade de realizar um gasto não previsto na

Lei Orçamentária, o que resultará na inclusão de uma dotação orçamentária. Uma outra

hipótese refere-se a situações de emergência, não previstas, em que o governante deve

realizar o gasto sem que exista um crédito pré-aprovado.

Com base nessas três situações, fala-se, então, em

• crédito suplementar,

• especial e

• extraordinário.

Crédito Suplementar

É destinado a reforço de dotação orçamentária prevista, depende de autorização

legislativa específica e da disponibilidade de recurso.

Exemplo:

A Lei Orçamentária para o exercício de 2010 fixou um gasto de 800 milhões de reais

para o pagamento de pessoal do Poder Judiciário. No entanto, devido a uma greve de

servidores, houve majoração de vencimentos, o que exigiu uma suplementação do valor

previsto.

A autorização para abertura dos créditos suplementares também pode vir por meio da

própria Lei Orçamentária (autorização prévia).

Exemplo:

A Lei Orçamentária para o exercício de 2010 estabelece:


Art. 7º - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares ao seu

orçamento até o limite de 10% (dez por cento) da despesa fixada no art. 1º.

Art. 8º - Fica a Assembleia Legislativa autorizada a abrir créditos suplementares ao seu

orçamento e ao orçamento do Fundo de Apoio Habitacional da Assembleia Legislativa

do Estado de Minas Gerais - Fundhab - até o limite de 10% (dez por cento) da despesa

neles fixada, em conformidade com o disposto no inciso V do “caput” do art. 62 da

Constituição do Estado.

Crédito Especial

Destina-se a despesa para as quais não haja dotação orçamentária específica,

dependendo de lei para a sua abertura e da disponibilidade de recursos. Exemplo: no

exercício de 2010, o governo lança um programa para o acolhimento e tratamento de

pessoas dependentes do uso de drogas. As ações orçamentárias desse programa

constituirão novas dotações orçamentárias, não previstas na Lei Orçamentária aprovada.

Crédito Extraordinário

É o destinado a atender despesas urgentes e imprevisíveis, como em caso de guerra,

subversão interna ou calamidade pública.

Síntese da aula 1

O objetivo desta aula inicial foi apresentar as peças que compõem o ciclo

orçamentário e também enfatizar a necessidade de integração entre elas. Na aula 2,

discutiremos o conceito de participação nos processos decisórios. Ambos os assuntos

estão interligados, pois cada vez mais cresce a importância do orçamento como meio de

viabilizar políticas públicas.

Vejamos agora, resumidamente, o que foi discutido:

• O Brasil possui uma longa experiência na atividade de planejamento, resultado da

intervenção do Estado na economia;

• A Constituição Federal, reconhecendo essa experiência, previu os instrumentos de

planejamento - PPA, LDO e LOA -, conferindo-lhes uma função específica no

sistema de planejamento e reforçando a necessária integração entre esses


instrumentos;

• O PMDI, inovação da Constituição mineira, complementa o sistema de

planejamento, balizando todas as demais peças, já que é o plano estratégico de

longo prazo. Ele realiza um diagnóstico da situação do Estado, constrói cenários e

define objetivos a serem alcançados no horizonte de atuação do plano;

• O PPAG, instrumento de planejamento de médio prazo, contém a estratégica de

governo para o alcance dos objetivos fixados no PMDI. Essa estratégia consiste

nos programas de governo, que realizam, também, a ligação com a Lei

Orçamentária;

• A Lei Orçamentária estima receita e fixa as despesas, isto é, aloca recursos nos

programas definidos no PPAG. Toda despesa realizada pelo poder público deve

estar prevista, autorizada, na Lei Orçamentária. O Poder Executivo não fica

obrigado a executar a despesa prevista na LOA, mas ela tem de estar autorizada.

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