ILB - OP 1 - Aspectos Introdutórios

06/07/2015 AspectosIntrodutrios

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Aspectos Introdutrios

Mdulo I - Aspectos Introdutrios

Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB

Curso: Introduo ao Oramento Pblico - Turma 06

Livro: Aspectos Introdutrios

Impresso por: Andreza Galindo Alves de Queirz

Data: segunda, 6 Jul 2015, 22:32



SumrioMdulo I - Aspectos Introdutrios

Introduo

Unidade 1 - Conceitos bsicos

Pg. 2Pg. 3Pg. 4Pg. 5Pg. 6Pg. 7

Unidade 2 - Princpios oramentrios

Introduo

Pg. 2Pg. 3Pg. 4Pg. 5Pg. 6

Unidade 3 - O carter autorizativo do oramento no Brasil

Introduo

Pg. 2Pg. 3Pg. 4Pg. 5

Exerccio de Fixao - Mdulo I



Mdulo I - Aspectos IntrodutriosAofinaldestemdulo,vocdever:

identificaraorigemdosrecursosparaaexecuodeobras e prestao dos servios ofertados suacomunidadedescrever a importncia dos princpios oramentrios, bem como identificlos no textoconstitucional

reconhecerasrazesdadiscussosobreocarterautorizativoversusimpositivodooramentonoBrasil.



Introduo

AssistaaumvdeoeducacionalqueilustraoestudointrodutriodeOramentoPblicoparte1.



Unidade 1 - Conceitos bsicos

Analisandoaimagemaolado,podemosver uma cidade com monumentosgigantescos,ruas,transportespblicos,instalaes eltricas etc. O mesmoacontece pertinho de voc, na suacomunidade, onde diariamente soofertados servios que, de uma formaoudeoutra,influenciamasuavida.

Ento, voc j parou para pensar de onde vm os recursos para aexecuodasobraseprestaodosserviosofertadossuacomunidade?

A resposta simples e tambmo tema da nossa unidade, ou seja, os recursos vmdooramentopblicoque,guardadasasdevidaspropores,nasuaessnciaassemelhaseaooramento familiar. Estou certa deque, aps a conversa que teremos, voc estar apto adefiniroramentopblicoeaidentificarsuasprincipaiscaractersticas.



Pg. 2

Como as decises tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida emcomunidade?

Vejamos:

A vida em cidades pequenas, mdias, grandes nos d a oportunidade de utilizar osservios pblicos voltados educao, sade, transporte, entre outros. Encontramos obrasconstrudas,ouemconstruo,pelogoverno,comodrenagemdeguaspluviais,canalizaodeumcrregosituadonaperiferia,ampliaodarodoviriadacidadeouamodernizaodoaeroporto.

A construo de obras, a prestao de servios, a concesso de benefcios, entre outrasaes executadas pelo governo federal, estadual, municipal dependem do oramentopblico.

atravsdelequeosgovernantesestimamoquevoarrecadare comodevemgastarosrecursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. pormeio dele, ainda, que sodecididasasobrasprioritrias,aspromessasdecampanhaa seremcumpridas,equaisasreivindicaessociaisdapopulaoseroatendidas,porexemplo.



Pg. 3

Poroutrolado,vocjdeveestarhabituadoaouvircomentriosdepolticoseespecialistas

noassuntonosentidodequenohrecursosparaaumentarosalriomnimo,pagarmelhor

osprofessoresemdicos,aumentarovalordaspenseseaposentadorias,porexemplo.Eo

quedizerdafaltadepoliciamentonasescolasedaviolncianascidadesemgeral?

AsituaoseagravaquandoseconstataoestadoprecriodasrodoviaseportosdoPas,to

necessrios ao escoamento da produo agrcola, em especial, a voltada para o setor

externo.

Avidadacomunidadeeaeconomiaemgeralsoafetadasdiretamentepelastomadasdedecisoporpartedosdirigentes,governadorou

prefeito.



Pg. 4

Algumas famlias, conhecedoras da sua renda anual e dasdespesas que tm de efetuar para custear a suasobrevivncia, programamse para que, ms a ms,consigamfecharascontasnoazul,oumelhor,noencerremas contas do ms no vermelho. Se houver sobra, timo:pode ir direto para a poupana ou financiar algum projetofuturo.Quemsabeareformadacasa?Issooramento.

No caso do setor pblico, o estudo do oramento faz parte de uma disciplinamais ampladenominada Finanas Pblicas, cujo objeto de estudo a atividade financeira do Estadovisandoobtereutilizarbenseserviosparaatendersnecessidadesdasociedadeaseremsatisfeitaspormeiodaadministraopblica.

Emoutraspalavras:aintervenodoEstadoparaproveroatendimentodasnecessidadesda populao. Para executar essa atividade, o Estado necessita de recursos financeiros,obtidosdevriasfontes,dentreasquaisatributao,querepresentaumatransfernciaderecursosdasociedade,pessoaseempresas,paraoEstado.

OobjetodasFinanasPblicas,portanto,oestudodaatividade fiscal,orientadaemduasdirees: poltica tributria, para captao de recursos, e poltica oramentria, para aaplicaodosrecursos.

Emnossocurso,vamosnosdeter,especialmente,noestudodooramentopblico.



Pg. 5

Masoquesignificaoramento?

Oconceitodeoramento temevoludoao longodo tempo.Cadaautor costumaapresentar

maisdeumconceitoeescolheodesuapreferncia,deacordocomoobjetivoquepretende

alcanarcomadisciplina.

Veja,porexemplo,oconceitoqueSanches(2004,p.234)apresenta:

"Oramento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, deavaliar, de calcular, em relao previso (realizao de estimativas) docomportamento provvel das receitas e dos gastos, de qualquer atividadeeconmicadeumentepblicoouprivado,numcertoperododetempo".

Oconceitoqueseradotadonestecursooseguinte:

Oramento o documento que trata, em termos financeiros, do programa detrabalhodogovernoparacadaano,estimaosrecursosquedevemserarrecadadosparafinanciarasdespesasfixadasparaaexecuodoprogramadetrabalho.

"Oramentopblicoumacontaqueogovernofazparasaberondevaiaplicarodinheiroquejgastou".



(BarodeItarar)



Pg. 6

...Oramentoagoravamosdecifrarocontedodoconceito:

anual: ooramento,noBrasil, iniciaseem1de janeiroeencerraseem31dedezembro,coincidindocomoanocivil.Hpasesqueadotamdatasdiferentes.Todososanos,ochefedoPoderExecutivo(prefeito,governadorepresidentedaRepblica)deve elaborar a proposta de oramento e envila para discusso e votao naCmara Municipal, no caso do municpio na Assembleia Legislativa, no caso doEstadoenoCongressoNacional,quandosetratardoPas.

um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, ooramentoumprogramadetrabalho,commetaseobjetivosaseremalcanados.

Exemplodeumplanodetrabalhosimplesnooramentomunicipal:

ProjetodeampliaodaescolamunicipalXnobairrodeFtima:

Objetivo:ampliaraescolaXparaproporcionaraosalunosmelhorescondiesdeestudoeconvivnciaescolar

Metas:construir duas salas de unidade, ampliar o espao da sala de leitura e damerendeira

Valor:R$50.000,00.



Pg. 7Estima os recursos: observe que os recursos so programados para seremarrecadados ao longo do ano portanto, uma expectativa e no uma certeza deobteno. claro que a estimativa, ou previso, da receita exige um mnimo detcnicaedeconhecimentodocomportamentodaarrecadaonosanosanteriores.Oacertonaestimativaimportanteparagarantiracontinuidadedosservioseobrasjiniciadoseparaquenohajacortesinesperadosemprogramassociaisouatrasosnopagamentodofuncionalismoedosaposentadosepensionistas,porexemplo.

Fixaadespesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada, no sentido de que estabelecido um teto que no pode ser ultrapassado. Em outra unidade do curso,estudaremosasformasdealteraodessevalorfixado.

obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal todo estado tem ooramentoestadualenaesferafederal,hooramentodaUnio.

O oramento uma lei a lei oramentria que autoriza o PoderExecutivo a gastar os recursos arrecadados e demostra o programa detrabalhodetodososrgoseentidadesdaadministraopblica.

Aprogramaoeasrespectivasdespesasquenoestiveremautorizadasnaleioramentriano podero ser realizadas. Alm disso, a elaborao do oramento deve seguirdeterminadosprincpios,queseroestudadosnaunidadeseguinte.



Unidade 2 - Princpios oramentrios

Nestaunidade,almdeconheceraimportnciadosprincpios,veremososmaisrelevantesecomoso

citadosnaConstituioFederal.Aofinaldaleitura,vocpoderdescrevloseidentificlosnotexto

constitucional.



IntroduoComovimosnaprimeira unidade, o oramento uma lei, e a sua elaboraodeve seguirdeterminadosprincpios.

Vejamos,ento,oquesoessesprincpios:

Voc j percebeu que os oramentos, da Unio, dos Estados e Distrito Federal e dosmunicpios,sempresereferemaoperododeumano?E,mais,quesempresopublicados?

Issoocorreporqueamatriaoramentriaregidaporprincpios,ouseja,pornormas,quevamosconheceragora.

O oramento pblico federal, estadual, municipal obedece a um conjunto de normaschamadas princpios oramentrios. Uns esto implcitos nos dispositivos da ConstituioFederal,outrosderivamdadoutrinaqueregeamatria.

Osprincpios,teisparaoentendimentodosdiversosaspectosdooramento,soprodutosdaevoluodoprocessodeelaboraoeexecuooramentriaaolongodotempo.

VejaoquedizoautorMatiasPereira(2003,p.146147)arespeitodoassunto:

Devese recordar que, historicamente, o oramento pblico apresentase como forma derestringir e de disciplinar o grau de arbtrio do governante. Dessa forma, procura imporalgumtipodecontrolelegislativosobreaaodessesgovernantes,vistoqueestespossuemprerrogativasparacobrartributosdoscidados.

Podese afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu para cumprir uma funo decontrole da atividade financeira do Estado. Para a efetivao desse controle tornasenecessrio que, no processo de elaborao da proposta oramentria, sejam respeitadosdeterminados princpios oramentrios. Assim, os princpios oramentrios se apresentamcomo as premissas bsicas de ao a serem cumpridas na elaborao da propostaoramentria.



Pg. 2

Agoraquevocconheceuaimportnciadosprincpios,vamosestudarosmaisrelevantes:

1.ANUALIDADE: o princpio estabeleceque a previsoda receita e a fixao da despesa

devem referirse a um exerccio financeiro. No caso do Brasil, o exerccio financeirocoincide com o ano civil, ou seja, tem incio em 1 de janeiro e se encerra em 31 dedezembro.

A lei oramentria temum prazode validade, quer dizer, o oramento fica emvigorporumperodolimitado.Significaque,paraoprximoano,terodesertomadastodasas medidas necessrias para a elaborao e execuo de um novo oramento. Naprtica, podem e devem constar as aes e projetos em fase de execuo ao lado denovosprojetosenovasaes.Portanto,ateno!Onovosignificanovosclculosparaareceitaeparaadespesa.Assim,esperadoqueosvaloressejamdiferentesdosdoanoanterior.

2. UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um oramento. Nenhum

governantepodeelaborareexecutarmaisdeumoramentoparaomesmoperodo.

Talvez voc esteja se perguntando sobre a necessidade desse princpio, uma vez queparece ser to clara a existncia de um nico oramento. Mas a histria recente dooramentonoBrasil registrapocaemqueconviviamvriosoramentos,porexemplo:oramento da previdncia, oramentomonetrio, almde outros, que nadamais eramque tentativas de burlar a programao e o controle da despesa. Em boa hora aConstituiode1988psumfimnessahistria.



Pg. 33. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei oramentria deve conter apenas

matria financeira e oramentria, isto , no pode cuidar de assunto que no estejarelacionadocomaprevisodareceitaecomafixaodadespesaparaoanoseguinte.

Emalgunspases,enoBrasiltambm,existiu,porumtempo,umtipodeoramentoquerecebeuoapelido,ouadenominao,deoramentorabilongo.Querdizer:ooramentoinclua no texto da lei matrias de interesse dos governantes, mas que no diziamrespeitopropriamenteaooramento.Muitasvezes,eraaoportunidadequeogovernantetinhaparalegalizardecisesefetivadaspordecretosouatosadministrativos,quando,naverdade,deveriamtersidoobjetodeleis.Porqueissoocorria?Ora, como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza de aprovao peloPoderLegislativo,quemelhoroportunidadeparadarcarterlegalataisatosecorrigirassituaesirregulares?

Querexemplosderabilongos?A incluso na lei oramentria de autorizao para o prefeito alterar a estruturaadministrativadaprefeitura,implantarplanosdecargosesalrios.

4.UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na leioramentria.Nenhumaprevisodearrecadaooudegastopodeserfeitaporforadooramento. Isso vlido para todos os rgos e entidades da administrao pblicadiretaeindireta.

MaseaquelaunidadeadministrativadaprefeiturasituadanaVilaSoJoo?EarepresentaoqueaprefeituraouogovernodoEstadotememBraslia?Entramnooramento?Sim,todaequalquerinstituioquerecebarecursosoramentriosougerencierecursospblicosdeve ser includanooramento, comseus respectivosvaloreseprogramao,paraoperododeumano.Atosfundos?Claro, at os fundos que porventura existam, tanto na esfera da Unio quanto na doEstadoedomunicpio.



Pg. 45.PUBLICIDADE:a leioramentriaprecisaseramplamentedivulgada,parapermitirque

qualquerpessoa tomeconhecimentodo seucontedoe saiba comosoempregadososrecursosarrecadadosdasociedadeedeoutras fontesdereceita.Comooprprionomediz,ooramentopblicopblico.

OoramentodoGovernoFederaldeveserpublicadonoDirioOficialdaUnio logoquefor sancionado (aprovado) pelo Presidente da Repblica. Os oramentos do DistritoFederal, dos Estados e das grandes cidades tambm devem ser publicados nosrespectivosdiriosoficiais.

E,nocasodasprefeiturasdecidadespequenas,quenopossuemjornalprprioouinternetparadarpublicidadelei?Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela populao ouafixaraleioramentriaemumquadrodeavisosentradadaprefeitura.Oimportantequeapopulaoconheaocontedodaleieaentenda.Esteprincpioreforadopeloquevamosestudaraseguir.

6.CLAREZA:denadaadiantadardivulgaoaocontedodooramentosealinguagemfor

incompreensvel para a populao. Cabe equipe responsvel pelo documento expornmeros e palavras de forma clara e exata, de tal forma que no deixe margem dvida.

7.EQUILBRIO:poresteprincpio,ooramentodeverestarsempreequilibrado,ouseja,

ovalor totaldadespesafixadadeveserexatamente igualaovalordareceitaestimadaparaoanoaqueserefere.



Pg. 5

EcomopodemosidentificaralgunsprincpiosnaConstituioFederal?

ParaauxililoacompreenderbemalegislaoqueenvolveoOramentoPblico,assista

aovdeoproduzidopeloILB,emparceriacomaTVSenado,sobreotema.Ligueosomdo

seuequipamentoeouacomatenosexplicaesdoProfessorIlvoDebus (tempo:

7min46).

Ento,vejaaseguir:

ConstituioFederal1988

Art.165.LeisdeiniciativadoPoderExecutivoestabelecero:IIIosoramentosanuais.

Oartigoexpressaoprincpiodaanualidade.

5Aleioramentriaanualcompreender:

Iooramentofiscal referenteaosPoderesdaUnio,seus fundos, rgos e entidadesda administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo PoderPblico

IIooramentodeinvestimentodasempresasemqueaUnio,diretaouindiretamente,detenhaamaioriadocapitalsocialcomdireitoavoto

III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a elavinculados,daadministraodiretaouindireta,bemcomoosfundosefundaesinstitudosemantidospeloPoderPblico.

Aparentemente,sotrsoramentos.Mas,naverdade,setratadeumaleiqueenglobatrsdocumentos.Oprincpiodaunidadeestimplcitono5doart.165.

8Aleioramentriaanualnoconterdispositivoestranhoprevisodareceitae



fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditossuplementaresecontrataodeoperaesdecrdito,aindaqueporantecipaodereceita,nostermosdalei.

Odispositivoconsagraoprincpiodaexclusividade.



Pg. 6

Osprincpiossodegrandeutilidadeparaooramentopblico no

quedizrespeitoaosaspectosfinanceiro,contbiletico.Servem,

fundamentalmente,comoinstrumentodecontrolesocial,postoque

fornecem as condies para que os atos financeiros do Estado

sejamconhecidoseavaliadospelasociedade.



Unidade 3 - O carter autorizativo dooramento no Brasil

Nesta unidade, vamos estudar o carterautorizativo do oramento e suascontrovrsias. Ao final, voc poderidentificar as razes da discusso sobre ocarter autorizativo versus impositivo dooramentonoBrasil.



Introduo

Vimos, na unidade anterior, que no permitida a execuo de nenhumaobra, pagamento de servios e de outras despesas que no estejam autorizadas na leioramentria,correto?

VocjpercebeuquealeioramentriaconstituiuminstrumentodecontrolepolticodoPoderLegislativosobreoPoderExecutivo?

Sim, controle poltico, porque do Congresso Nacional, daassembleialegislativaedacmaradevereadoresacompetncia privativa para autorizar, em nome da sociedade, o PoderExecutivo a arrecadar as receitas e a realizar as despesasnecessriasaofuncionamentodosserviospblicoseoutrasqueobjetivemobemestarcoletivo.



Pg. 2

Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma

situao hipottica. Suponha que, ao examinar o

oramento do seu municpio ou Estado, voc

verifique que constam aes de suma importncia

para a comunidade e que eram esperadas com

grandeexpectativa,como,porexemplo:

aconstruodaquadradeesportesprojetoincludonooramentopeloprprioprefeito

bampliaodabibliotecadaescolamunicipalobraincludapelosvereadoresno

oramento,atendendoareivindicaodealunoseprofessores

crealizaodeconcursopblicoparaprofessoresdoensinofundamental,solicitaodacomunidadeacatadapeloprefeito.

Vocobserva,tambm,queosrecursosestoprevistosnooramento,conformemandaalei.

Qualograudecertezaquevoctemdequetaisaesseroexecutadas?

Resposta:nenhumacerteza.



Pg. 3

Ou,emoutraspalavras,jqueestoautorizadasnooramento,oprefeitoobrigado

aexecutlas?

No,oprefeitonoobrigado.

Porqu?

NoBrasil,ooramentoautorizativo,oumelhor,no impositivo,obrigatrio.Naprtica, oprefeitopodeexecutar todaaprogramao,umapartedela, ounada.Odirigente est "autorizado" a executar o que consta no oramento, mas no est"obrigado"aisso.

Essefatogeraacirradasdiscussesnaimprensaenocenriopolticofederal.ExistempropostasemtramitaonaCmaradosDeputadosenoSenadoFederalobjetivandotornar

ooramentoimpositivo,pelomenosemtermosparciais.

vlido destacar alguns pontos da controvrsia: na Unio, por

exemplo, existem tipos de receitas que so obrigatoriamente

vinculadasadeterminadosgastose,poroutrolado,existemcertas

despesas que tm carter obrigatrio, como o pagamento de

aposentadorias e penses, pagamento dos juros da dvida pblica,

repassequeaUnioobrigadaafazerparaestadosemunicpiosde

acordocomomandamentoconstitucional.

Daconcluisequeooramentono totalmenteautorizativo,dadaaexistnciadegrandepartedadespesaquepossui carterobrigatrio.Alis, comoseveradiante, asdespesasobrigatriasrepresentamamaiorfatiadooramentodaUnio.



Pg. 4

Ento,dequesequeixamosparlamentares?

QueixamsedocomportamentodoPoderExecutivoemrelaosaesincludasporelesnooramento,asquaisnopossuemcarterobrigatrio.Ouseja,dependedavontadepolticadoPoderExecutivoaexecuoounodetaisaes,umavezquenosoobrigatriasemvirtudedelei.

Vamos analisar, agora, as queixas do Poder Executivo, que reclama da rigidezoramentriaedequeooramentoextremamenteengessado.

Oquesignificaisso?

Significaqueelenotemliberdadeparaexecutarooramentodaformaque lheaprouver,umavezqueaConstituioFederal,almdeoutrasleis,oobrigamadestinardeterminadospercentuaisdareceitaparadespesasespecficas,comoocasodeeducaoesade.

Easdespesasque,aocontrriodasobrigatrias,oPoderExecutivopodeexecutarlivremente?

Sochamadasdediscricionrias,porquedependemapenasdoseupoderdeescolha,dasua deciso poltica. E, entre essas, esto as emendas de parlamentares, conforme serestudadonoMduloIV.



Pg. 5

Atabelaapresentadaaseguir,elaboradapelasConsultoriasdeOramentodaCmaraedoSenado, referese s despesas da Unio, comparando os valores executados nos anos de2007e2008eovalorpropostopara2009.Osvaloresnoincluemosrecursosdestinadosaopagamentodoscompromissosdadvidaeoutrosdenaturezafinanceira.

Observe que a maior parte das despesas tem carter obrigatrio e que os percentuaispraticamentenosealteramnotempo.

ComposiodasDespesasdaUnio

2007a2009

EmR$milhes

Despesas2007 2008 2009

Valor % Valor % Valor %

Obrigatrias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8Discricionrias

55.400,9

10,2

82.581

13,2

99.014,1

13,2

Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0

Fonte:SIAFI/SIDOR/SIGABrasilCOFF/CONORFl

Observe o grfico apresentado peloMinistrodoPlanejamento,porocasioda audincia pblica realizada noCongressoNacionalcomoobjetivodeexplicar os pontos mais importantesda proposta oramentria para 2009.Observequeo grficomostra o totaldooramentoeototaldasdespesas,incluindo as financeiras e as nofinanceiras, denominadas primrias.O grfico pode ser encontrado napginadoMinistriodoPlanejamento.



Diante dos nmeros apresentados sobre o valor das despesas

obrigatrias e discricionrias, observase que as razes da

controvrsia a respeito do carter do oramento no Brasil fazem

partedomundodapoltica,ondeatcnicatempoucacontribuioa

dar.Assim,tornasesubjetivaqualquerafirmaoconclusivasobreo

temaemdiscusso.

Paraaprofundarseuconhecimentoarespeitodadiscussosobreocarterdooramento

noBrasil,leiaoartigoAfalciadooramentoautorizativo,deautoriadoConsultorde

OramentosdoSenadoFederalJooHenriquePederiva.



Exerccio de Fixao - Mdulo I

Parabns!Voc chegouao finaldoMdulo Ido curso IntroduoaoOramentoPblico.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa umareleitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado noinfluenciarnasuanota final,masservircomooportunidadedeavaliaroseudomnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz acorreoimediatadassuasrespostas!

ParateracessoaosExercciosdeFixao,cliqueaqui.

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