IMPEACHMENT: Marcelo Campos Galuppo IMPEACHMENT · 2019-01-14 · IMPEACHMENT O que é, como se processa e por que se faz Marcelo Campos Galuppo 2a edição MIOLO_Impeachment_2ed_010716_Christiane.indd

MARCELO CAMPOS GALUPPOÉ professor dos cursos de dou-torado, mestrado e graduação em Direito e em Ciências do Estado da Faculdade Minei-ra de Direito da PUC Minas e na Faculdade de Direito da UFMG. É Visiting Scholar da Escola de Direito da University of Baltimore (USA). É doutor em Direito pela UFMG (1998) e bacharel em Direito pela PUC Minas (1990). Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq. Também exerce advo-cacia consultiva, atuando como parecerista. [email protected].

IMPEACHMENT

IMPEACHMENT:

O que é, como se processa e por que se faz

Contém legislação aplicável ao processo de impeachment

O que é, com

o se processa e por que se faz

Marcelo Campos Galuppo

Marcelo C

ampos G

aluppo

Impeachment: o que é, como se processa e por que se faz, do Professor

Marcelo Galuppo, vem preencher a lacuna na produção bibliográ� ca sobre o tema, em um momento especialmente conturbado da vida política brasileira. Com uma linguagem acessível mesmo àqueles que não pertencem ao meio jurídico, o livro aborda de forma didática todos os aspectos do impeachment, em especial as causas que o motivam, seu processamento

e seus efeitos, sem abrir mão de uma análise teórica profunda do instituto. O livro ainda contém toda a legislação aplicável ao impeachment.

“Aquelas e aqueles que já conhecem de Marcelo Galuppo as re� exões em Filoso� a, em história das ideias, em Direito e Literatura, em metodologia de pesquisa jurídica, em políticas de pós-graduação ou em ensino jurídico, etc., agora terão aqui a oportunidade de conhecer - ou de reconhecer - uma dimensão da obra de Galuppo que sempre me fascinou, desde suas re� exões, nem sempre muito conhecidas, sobre o processo legislativo: a do teórico do Direito, a de alguém que também sabe mobilizar, como pouquíssimos, toda uma capacidade de re� exão, de paciência e talento de exposição para enfrentar uma questão complexa de teoria e de dogmática jurídica, tal como esta, objeto desta obra, o impeachment.”

Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira.

2524427885849

ISBN 978-85-8425-244-2

2ª EDIÇÃOCORRIGIDA

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IMPEACHMENTO que é, como se processa e por que se faz


2a edição


Copyright © 2016, D’ Plácido Editora.Copyright © 2016, Marcelo Campos Galuppo.

Editor ChefePlácido Arraes

Produtor EditorialTales Leon de Marco

Capa Letícia Robini de Souza

DiagramaçãoChristiane Morais de OliveiraLetícia Robini de Souza

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida, por quaisquer meios, sem a autorização prévia da D`Plácido Editora.

Catalogação na Publicação (CIP)Ficha catalográfica

GALUPPO, Marcelo CamposImpeachment: o que é, como se processa e por que se faz -- 2.ed -- Belo

Horizonte: Editora D’Plácido, 2016.

BibliografiaISBN: 978-85-8425-244-2

1. Direito 2. Direito Constitucional I. Título II. Direito

CDU342.4 CDD 341.2

Editora D’PlácidoAv. Brasil, 1843 , SavassiBelo Horizonte - MGTel.: 3261 2801CEP 30140-007


“Tudo quanto te vier à mão para fazer, faze-o conforme as tuas forças”

(Eclesiastes 9:10)



Aos meus professores José Alfredo de Oliveira Bara-cho (in memoriam) e Menelick de Carvalho Netto



AGRADECIMENTOS

A pesquisa que deu origem a este livro contou com o financiamento da FAPEMIG, através do projeto Pesquisador Mineiro, e do CNPq, através da Bolsa Pq. Sem esse apoio, dificil-mente eu teria reunido as condições necessárias para elaborá-lo.

A pesquisa sobre o impeachment nos Estados Unidos da América foi possibilitada por uma visita ao Center for Inter-national and Comparative Law da University of Baltimore, pela qual gostaria de agradecer ao professor Mortimer Sellers.

Alguns colegas leram o texto antes de sua publicação e muito contribuíram para seu aperfeiçoamento, em especial o professor Luciano Santos Lopes, da Faculdade de Direito Milton Campos, e os professores da UFMG Hermes Vilchez Guerrero e Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira, a quem também devo agradecer pelo prefácio imerecidamente elo-gioso que escreveu. Além disso, leram-no o brilhante advoga-do eleitoralista Renato Galuppo, a quem tenho o orgulho de chamar de meu irmão, e minha mulher, Carla Pirfo Nunes, que, pelas inúmeras contribuições, deveria figurar como coautora. Nenhum deles é responsável pelos equívocos que eu tenha cometido. Ao contrário, em vários pontos fizeram sugestões que, teimosamente, resolvi não acatar. O professor Luciano Lopes, por exemplo, certamente não concorda com minha tentativa de compreender o impeachment como crime em sentido estrito. Por sua vez, Renato Galuppo discorda de minha tese de que não se suspende a prescrição penal em caso de crimes comuns durante a vigência do mandato do Presidente da República. O professor Hermes Vilchez Guerrero acredita que haja certa imprecisão no uso dos ter-


mos “acusado” e “denunciado” no texto. Carla Pirfo acredita que, após a Constituição Federal de 1988, seja impossível se falar em “defesa” (em sentido estrito) do Presidente da República diante da Câmara dos Deputados (talvez a única divergência que tenha se provado indiscutível, com a Argui-ção de Descumprimento de Preceito Fundamental 378), e o professor Marcelo Cattoni provavelmente discorda de minha tese de que é a Câmara dos Deputados que deveria realizar o juízo de acusação, ou que a autorização concedida pela Câmara dos Deputados vincula de algum modo o Senado Federal. Essas, e outras possíveis heresias, são parte do risco que assumi ao escrever este livro. O que me salva é apenas o fato de que, muito provavelmente, esses amigos queridos também não concordam entre si ao divergirem de mim.

Quero também agradecer ao apoio e compreensão de minha mulher e de meus filhos, João Marcelo e Ana Ester, sem o amor de quem este livro teria sido escrito em muito menos tempo. Mas, nesse caso, ele seria destituído de todo valor que eventualmente possua, pois foi acreditando que o Direito pode colaborar para uma Política responsável, capaz de construir o futuro que queremos para nossos descendentes, que o escrevi.

Finalmente, mas não por último, quero agradecer a Deus, pela presença maravilhosa de todas essas pessoas em minha vida.

Belo Horizonte, 26 de abril de 2016.

Marcelo Campos GaluppoÉ professor dos cursos de doutorado, mestrado e gradua-ção em Direito e em Ciências do Estado da Faculdade

Mineira de Direito da PUC Minas e na Faculdade de Direito da UFMG. É Visiting Scholar da Escola de

Direito da University of Baltimore (USA). É doutor em Direito pela UFMG (1998) e bacharel em Direito pela

PUC Minas (1990). Bolsista Pq do CNPq. Também exerce advocacia consultiva, atuando como parecerista.

[email protected].


SUMÁRIO

Prefácio à 2a edição 15

Prefácio à 1a edição 17

1. Poder, representação e controle no Estado de Direito: Os fundamentos do governo democrático e o sistema de freios e contrapesos 21

2. O processamento de impeachment após a Constituição Federal de 1988 332.1. A natureza jurídica do impeachment 37

2.2. As normas que regulam o impeachment 44

3. Causas do impeachment 53

3.1. Crimes de responsabilidade 61

3.1.1. Crimes contra a existência da união 763.1.2. Crimes contra o livre exercício do Poder

Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da federação 78

3.1.3. Crimes contra o exercício dos poderes políticos, individuais e sociais 79

3.1.4. Crimes contra a segurança interna do país 813.1.5. Crimes contra a Probidade

da Administração 82

3.1.6. Crimes contra a Lei Orçamentária 83


3.1.7. Crimes contra o cumprimento das leis e das decisões judiciais 85

3.1.8. Crimes de responsabilidade praticados por Ministros de Estado 86

3.1.9. Crimes de responsabilidade praticados por Ministros do Supremo Tribunal Federal e membros do Conselho Nacional de Magistratura, pelo Procurador-Geral da União, pelo Advogado-Geral da União, por membros do Conselho Nacional do Ministério Público e por Comandantes das Forças Armadas 88

3.2. Crimes comuns 94

4. Processamento e rito do impeachment 974.1. A autorização pela Câmara dos Deputados para

processamento do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado 102

4.1.1. Crimes de responsabilidade 115

4.1.2. Crimes comuns 127

4.1.3. São fungíveis os ritos de autorização para processamento por crime de responsabilidade e por crime comum? 132

4.2. O processamento e o julgamento dos crimes de responsabilidade pelo Senado Federal 134

4.2.1. Processamento dos crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente, Vice-Presidente e Ministros de Estado 137

4.2.2. Processamento dos crimes de responsabilidade cometidos pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal, membros dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público, Procurador-Geral da República, Advogado-Geral da União e Comandantes das Forças Armadas 149


4.3. O processamento dos crimes comuns pelo Supremo Tribunal Federal 155

5. Efeitos da decretação de impeachment 163

5.1. Efeitos da autorização para processamento concedida pela Câmara dos Deputados 163

5.2. Efeitos da acusação e do julgamento pelo Senado Federal 164

5.2.1. Efeitos decorrentes da denúncia no Senado Federal 164

5.2.2. Efeitos da condenação pelo Senado Federal 168

5.3. Efeitos decorrentes do processo de impeachment perante o Supremo Tribunal Federal 170

6. O impeachment de Governadores, Secretários de Estado e Prefeitos 173

7. O controle do impeachment por crimes de responsabilidade pelo Poder Judiciário 189

8. Impeachment e política: Para que serve o impeachment nos crimes de responsabilidade 201

Referências bibliográficas 207

Anexo 1:

Normas da Constituição Federal de 1988 que regulam o Impeachment 219

Anexo 2:

Lei 1.079 de 1950 que regula o julgamento por crimes de responsabilidade 223


Anexo 3:Artigos da lei 8.038 de 28 de maio de 1990 (Normas sobre a Ação Penal Originária julgada pelo Supremo Tribunal Federal) 251

Anexo 4: Decreto-Lei 201 de 27 de fevereiro de 1967 (estabelece normas para o processamento de prefeitos e vereadores nos crimes de responsabilidade e comuns) 255

Anexo 5: Normas do regimento interno da Câmara dos Deputados Federal que regulamentam o Impeachment 265

Anexo 6:Normas do Regimento Interno do Senado Federal sobre o processamento e julgamento dos crimes de responsabilidade 269

Anexo 7: Normas do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal aplicáveis ao processamento do Presidente da República por crime comum 273

Anexo 8:Rito de processamento do impeachment proposto pelo Supremo Tribunal Federal ao Senado Federal em 1992 e publicado às páginas 7991 a 7993 do Diário do Congresso Nacional do dia 08 de outubro de 1992 281

Anexo 9:Ementa da decisão da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 378 289


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PREFÁCIO À 2a EDIÇÃO

Corri o risco de cometer erros, quando publiquei pela primeira vez esta obra, cuja noite de autógrafo ocorreu em 29 de fevereiro de 2016. O fato de estar em curso um processo de impeachment da Presidente da República, Dilma Roussef, e o fato de ser o instituto ainda pouco conhecido, tanto pela doutrina, quanto pela jurisprudência, conspira-vam contra mim, quando da publicação de sua 1a edição.

Depois de dois meses de reflexão, compreendi melhor a lógica por trás da decisão do Constituinte que rompeu com a tradição brasileira e inovou, atribuindo à Câmara dos Deputados apenas o poder de autorizar o Senado Fe-deral a processar e julgar o impeachment. E, por outro lado, convenci-me ainda mais não só de que ele possui natureza penal, mas de que o legislador, ao promulgar a lei 1.079 de 1950, tinha como modelo o Tribunal do Júri.

Além disso, uma decisão judicial específica, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 378, que, apesar de julgada no dia 17 de dezembro de 2015, só teve seu acórdão divulgado no dia 16 de março de 2016, lançou no erro vários pontos defendidos na 1a edição, notada-mente quanto ao rito do impeachment perante a Câmara dos Deputados e, em alguma medida, também perante o Senado Federal.

Por isso, esta segunda edição (cujos originais foram entregues ao editor no dia 26 de abril de 2016) se fez


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MARCELO CAMPOS GALUPPO

necessária, e ela vem a lume, não ampliada ou revisada, mas corrigida.

É claro que novas decisões do Supremo Tribunal Federal podem lançar em erro outros pontos deste livro. O que me consola é o magistério do Ministro Nelson Hungria, para quem “O Supremo Tribunal Federal dispõe apenas do privilégio de errar por último”. Estou em boa companhia.

Belo Horizonte, 26 de abril de 2016.



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É uma felicidade imensa receber o convite para prefaciar a presente obra, Impeachment: o que é, como se processa e por que se faz, de Marcelo Campos Galuppo. Pelo menos, por dois motivos.

O primeiro é que Marcelo Campos Galuppo é certa-mente uma das pessoas que mais influenciaram a minha formação intelectual, desde a época da minha graduação em Direito, na UFMG, quando ele havia ingressado no Doutorado daquela mesma Instituição. Foi Marcelo quem apresentou a obra de Habermas, assim como abriu as portas para toda uma bibliografia, acompanhada paciente e atenciosamente de explicações e esclarecimentos, àquele estudante dos primeiros períodos do curso de graduação, interessado em situar criticamente o Direito social e po-liticamente: a primeira vez que pude ler a Teoria do Agir Comunicativo, por exemplo, foi Marcelo quem me emprestou seu exemplar, em dois volumes, traduzido ao castelhano. Devo, contudo, dizer que não foi apenas Habermas, mas também todo um contato com as discussões sobre ensino jurídico e com as vertentes do chamado pensamento ju-rídico crítico, etc., no Brasil e no mundo. Marcelo sempre foi e é, portanto, uma grande referência intelectual para mim. E alguém que se tornou, mais do que um amigo, cuja amizade se construiu na interlocução em torno de temas, de autores e de projetos afins e em comum, um irmão mais

PREFÁCIO À 1a EDIÇÃO


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MARCELO CAMPOS GALUPPO

velho que, com ele, passei a ter. E ser convidado, por aquele a quem considero um irmão mais velho, alguém que foi e é tão importante para a minha formação intelectual, para prefaciar um livro dele, é, acredito eu, expressão também do reconhecimento (e) da amizade que construímos ao longo dos anos.

O segundo motivo da imensa felicidade para prefaciar esta obra (que não deixa, num certo sentido, de se ligar ao primeiro, embora vá para além dele), as leitoras e os leitores do livro saberão reconhecer e concordar comigo. É que se trata de um texto extremamente valioso, em diversos aspectos, seja quanto ao conteúdo, seja quanto ao seu modo de exposição.

Aquelas e aqueles que já conhecem de Marcelo Galuppo as reflexões em Filosofia, em história das ideias, em Direito e Literatura, em metodologia de pesquisa jurídica, em po-líticas de pós-graduação ou em ensino jurídico, etc., agora terão aqui a oportunidade de conhecer - ou de reconhecer - uma dimensão da obra de Galuppo que sempre me fasci-nou, desde suas reflexões, nem sempre muito conhecidas, sobre o processo legislativo: a do teórico do Direito, a de alguém que também sabe mobilizar, como pouquíssimos, toda uma capacidade de reflexão, de paciência e talento de exposição para enfrentar uma questão complexa de teoria e de dogmática jurídica, tal como esta, objeto desta obra, o Impeachment.

De forma direta, segura, objetiva, paciente, minu-ciosa, Marcelo Galuppo empreende uma dissertação sobre o “Impeachment após a Constituição Federal de 1988”: a natureza e estatuto jurídico-normativos (tópico 2); as causas, ou seja, os crimes de responsabilidade e os crimes comuns (tópico 3); os processamentos e os ritos (tópico 4); e os efeitos da decretação (tópico 5), seja nos casos de crimes de responsabilidade (itens 4.1.1 e 4.2) e nos casos de crimes comuns (4.1.2 e 4.3), cometidos pelo Presidente


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IMPEACHMENT: O QUE É, COMO SE PROCESSA, POR QUE SE FAZ

da República (e Vice-Presidente); seja nos casos de crime de responsabilidade cometidos por Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, membros dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público, Procurador-Geral da República, Advogado-Geral da União e Comandantes das Forças Armadas (item 4.2.2); seja no caso de Impeachment de governadores, de secretários de Estado e de prefeitos (tópico 6).

Para isso, Galuppo empreende o árduo e complexo caminho de apresentar toda uma reconstrução interpre-tativa sua de toda uma legislação anterior à Constituição, bem como de leis posteriores modificativas, regimentos internos de casas legislativas e de tribunais, assim como de apresentar uma análise crítica própria de importantes decisões judiciais na matéria, com as quais concordo em maior ou menor medida, tomando sempre o devido cui-dado de deixar bastante claro as suas próprias posições e de apresentar os seus próprios fundamentos. Para isso, Galuppo dialoga também com as fontes norte-americanas ou com grandes clássicos como Paulo Brossard.

Quanto às decisões judiciais, merecem destaque as análises dos julgamentos pelo Supremo Tribunal Federal do Mandado de Segurança n.º 21.564/DF (Caso Collor) e da Arguição de Descumprimento de Preceito Funda-mental 378 (Caso Dilma), que se referem, especialmente, ao “processamento ou rito” do Impeachment.

Tudo isso é precedido, ainda que brevemente, de uma importante recuperação das raízes históricas e do sentido principiológico do instituto do Impeachment para o consti-tucionalismo, em especial, no presidencialismo, sob o título “Poder, representação e controle no Estado de Direito: os fundamentos do governo democrático e o sistema de freios e contrapesos” (tópico 1).

Após a exposição acerca do Impeachment, Marcelo Ga-luppo abre uma reflexão de destaque sobre as possibilidades


MARCELO CAMPOS GALUPPOÉ professor dos cursos de dou-torado, mestrado e graduação em Direito e em Ciências do Estado da Faculdade Minei-ra de Direito da PUC Minas e na Faculdade de Direito da UFMG. É Visiting Scholar da Escola de Direito da University of Baltimore (USA). É doutor em Direito pela UFMG (1998) e bacharel em Direito pela PUC Minas (1990). Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq. Também exerce advo-cacia consultiva, atuando como parecerista. [email protected].

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Contém legislação aplicável ao processo de impeachment

O que é, com

o se processa e por que se faz


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Impeachment: o que é, como se processa e por que se faz, do Professor

Marcelo Galuppo, vem preencher a lacuna na produção bibliográ� ca sobre o tema, em um momento especialmente conturbado da vida política brasileira. Com uma linguagem acessível mesmo àqueles que não pertencem ao meio jurídico, o livro aborda de forma didática todos os aspectos do impeachment, em especial as causas que o motivam, seu processamento

e seus efeitos, sem abrir mão de uma análise teórica profunda do instituto. O livro ainda contém toda a legislação aplicável ao impeachment.

“Aquelas e aqueles que já conhecem de Marcelo Galuppo as re� exões em Filoso� a, em história das ideias, em Direito e Literatura, em metodologia de pesquisa jurídica, em políticas de pós-graduação ou em ensino jurídico, etc., agora terão aqui a oportunidade de conhecer - ou de reconhecer - uma dimensão da obra de Galuppo que sempre me fascinou, desde suas re� exões, nem sempre muito conhecidas, sobre o processo legislativo: a do teórico do Direito, a de alguém que também sabe mobilizar, como pouquíssimos, toda uma capacidade de re� exão, de paciência e talento de exposição para enfrentar uma questão complexa de teoria e de dogmática jurídica, tal como esta, objeto desta obra, o impeachment.”

Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira.

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ISBN 978-85-8425-244-2

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