ÍNDICE

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PRESENTACIÓN .

PRÓLOGO .

AGRADECIMIENTOS .

RESUMEN .

1. INTRODUCCIÓN .

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II. FACTORES DE INFLUENCIA EN LA ÉTICA Y LA CONDUCTA EN ELSERVICIO PÚBLICO . . . . . . . . . . .N

III. LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA: FUNCIONES Y COMPONENTES. 57

IV. ACCIONES Y REACCIONES: ÚLTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIÓNÉTICA..................... 'n

V. TENDENCIAS y ENFOQUES: ORIENTACIONES COMUNES EI\ LA GES-TIÓN ÉTICA 109

VI. DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS: IMPLICACIONES PARA LAGESTIÓN ÉTICA. . . . . . . . . . . 119

BIBLIOGRAFÍA 129

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PRESENTACIÓN

Cualquier aproximación sincera a la realidad de las Admi­nistraciones públicas de nuestros días debe comenzar por asu­mir el hecho de que éstas son objeto de un debate siempre abier­to e inacabado. Somos, por ello, conscientes de que el momentode tránsito en el papel del poder público, que estamos viviendo,se viene prolongando ya el tiempo suficiente para considerar elcambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidadde adaptarse a él como un auténtico rasgo definitorio del Estadoy la Administración modernos.

Si, como afirma BRAIBANT, podemos definir la moderniza­ción administrativa como una puesta al día permanente de laAdministración en función de las exigencias del momento y dellugar, concluiremos que la modernización es un proceso siem­pre inacabado. En este sentido, hoy los servidores públicos seencuentran -nos encontramos- en medio de una tensión quenos lleva a asumir las funciones y responsabilidades que lasociedad demanda, contando con unos recursos cada vez máslimitados.

Pero la necesidad, que todos asumimos, de dotar al aparatoadministrativo de la flexibilidad suficiente para responder a loscambios en las demandas de la sociedad, nos obliga, también, areforzar los puntos de referencia, los criterios y los valores quehan de iluminar el camino por el que transitamos.

Precisamente en este contexto, como reconoce~básica la integridad personal en el ejercicio de la función públi­ca, sobre todo en el marco de la discrecionalidad administrativaal tener que elegir entre varias posibilidades. En estos casos, lasensibilidad frente a las demandas sociales y un concepto de lopúblico en su sentido más cabal constituye una manifestaciónno pequeña de lo que son los valores del servicio público.

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Ni que decir tiene que, en un Estado democrático, el conte­nido de estos valores referenciales no puede ser otro que el res­peto y la promoción de los derechos fundamentales y del con­junto de principios constitucionales que arropan la naciónmoderna del servicio público que para ROHR, recoger unosvalores permanentes, que siempre han de acompañar a la activi­dad pública.

En efecto, los valores democráticos son, corno señala DEN­

HART, elementos configurados del «ethos» de la Administraciónpública, entendiendo por ética pública esa señal identificadorade la función pública que se caracteriza por el «servicio públi­co» o, más gratificante, por el «servicio al público», que sondos manifestaciones de la misma disposición general en lamedida que se orienta a la consecución del bien común. Puesbien, quizás una de las causas que explique el deterioro quepodernos identificar en el ejercicio de estos valores estribe enque los valores democráticos y los burocráticos no han sidointegrados dentro de una ética de la Administración pública.

La realidad descrita justificaría, por sí sola, el hecho de quela ética pública haya pasado hoya ocupar un lugar destacado enlas reflexiones sobre la reforma y la modernización administra­tiva. Hoy en día, el interés por la ética de los servidores públi­cos ha dejado de ser una preocupación meramente académicapara pasar a ser una manifestación de la sensibilidad de los ciu­dadanos y de sus Gobiernos hacia estos temas. A ello hay quesumar, sin embargo, la presencia en el debate social de una pre­ocupación creciente por el respeto a los principios éticos en lasactuaciones públicas, preocupación que, a menudo y desgracia­damente, está justificada en la existencia de ciertas prácticasque empañan la percepción ciudadana sobre el buen hacer de lagran mayoría de los servidores públicos, tanto en España cornoen el resto de los países democráticos. El efecto de las conduc-

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tas carentes de ética se traduce en una especial frustración paralos ciudadanos cuando éstas tienen su origen o su fundamentoen el poder político o en instancias públicas. Frente a ellas, laconciencia ética de la función pública debe asumir el papel pro­tagonista que le corresponde. Los funcionarios deben aspirar ala mejora no sólo de la calidad del servicio de la sociedad, sinodeben colaborar directamente en el ejercicio de los derechosfundamentales de todos los ciudadanos. Para ello deben contarcon un elevado nivel de sensibilidad colectiva que se asienta,sin duda, sobre bases éticas.

y es que, en mi opinión, el reto que tiene planteada la ética,hoy y siempre, es, no sólo su aplicación y divulgación, sino,sobre todo, su interiorización por las personas concretas, suejercicio a través de las virtudes morales. Por eso, como señalaARANGUREN en relación con la función que tiene la ética públi­ca en la potenciación de lo público, en la práctica, la forma máspoderosa de hacer esta tendencia real es que cada miembro dela burocracia la haya interiorizado de alguna manera. En estesentido, el simple enunciado de los principios éticos, comoreconoce certeramente PAVLAK, no produce, sin más, el resulta­do buscado. Hace falta una interiorización de los valores y prin­cipios y un ejercicio reiterado por parte de todos los miembrosde la organización administrativa sin excepción.

Para colaborar en esta línea de difusión e interiorización, eldocumento que hoy presentamos nos da una visión panorámicay sistemática de la presencia de la ética pública en los procesosde reforma administrativa de nueve países, pertenecientes a laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.Para ello, el Servicio de Gestión Pública de esta Organizaciónha elaborado un interesante estudio comparado, que analiza dequé manera los distintos países afrontan, desde puntos de parti­da organizativos distintos y culturas diferentes, la necesidad de

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garantizar el respeto a los valores éticos en la actuación admi­nistrativa y las dificultades que éstos encuentran para prevale­cer sobre otros condicionantes.

Llamo la atención del lector, por su interés, sobre algunosaspectos culturales que recoge este trabajo, en especial los rela­cionados con el entorno de la actividad administrativa y suinfluencia en la presencia de problemas éticos. Se sistematizanasilos rasgos de una tensión que afrontan todas las Administra­ciones Públicas, obligadas a asumir las funciones y responsabi­lidades que la sociedad demanda, contando, al mismo tiempo,con recursos cada vez más limitados, instrumentos de gestióncada vez más flexibles y poderes decisorios cada vez más des­centralizados. El aumento de los poderes de apreciación y deluso de la discrecionalidad en la toma de decisiones, los nuevosinstrumentos de gestión pública que adoptan formas mercanti­les y la utilización, a menudo ineludible, de intereses privadospara cumplir fines públicos, completan este cuadro descriptivodel entorno en el que nos movemos.

Lo cierto es que estas circunstancias, que, por sí solas,no tienen por qué crear problemas éticos de la Administra­ción y el sector público, sí pueden acrecentar ciertos riesgosde que los gestores públicos pierdan de vista, en algúnmomento, el fin al que sirven y, en todo caso, están multipli­cando las ocasiones en las que se sitúa a los servidores delEstado, sometidos a menos controles frente a poderosos con­flictos de interés.

El presente trabajo tiene, además, el valor de ponerlos encontacto con las distintas interpretaciones que admiten concep­tos como la infraestructura ética de la Administración o la ges­tión de la ética pública, como el conjunto de instrumentos yprocedimientos destinados a superar, desde una óptica actual,las posibles contradicciones entre los sistemas tradicionales de

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control de la actividad de los servidores públicos, las funcionesque éstos tienen hoy encomendadas y los valores que estamosobligados a preservar.

Finalmente, desde la óptica del análisis ético de las con­ductas públicas y de la racionalidad administrativa, resultadestacable comprobar cómo existe una gran homogeneidadde los valores que integran la ética del servicio público entodos los países que afrontan su regulación, hasta el puntoque podríamos hablar incluso, de unos valores universales dela ética pública.

Con la publicación de este documento, el Ministerio deAdministraciones Públicas pretende incluir un nuevo elementode reflexión en el debate sobre la ética pública en España, a lavez que incorporar las experiencias de otros países al desarrollode nuestra política de promoción y desarrollo de los valores éti­cos en las Administraciones públicas, en la que ocupa un lugardecisivo la formación de los empleados públicos. Algunospasos se han dado ya en este sentido, a los que seguirán otros,en un futuro muy próximo.

Madrid, 1 de mayo de 1997

JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MusozCatedrático de Derecho Administrativo

Subsecretario de Administraciones Públicas

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PRÓLOGO

Este informe es fruto de un estudio realizado por el Servi­cio de Gestión Pública de la OCDE sobre el tratamiento de lascuestiones éticas y de comportamiento en el servicio público delos países miembros seleccionados. Está basado en un análisisde informes nacionales elaborados por Australia, Finlandia,México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal,el Reino Unido y los Estados Unidos.

Ha sido elaborado por Sally Washington, del Servicio deGestión Pública, y Elia Annstrong, asignada por la CanadianPrivy Council Office.

El informe ha sido revisado por el Comité de Gestión Públi-ca de la OCDE y se publica bajo la responsabilidad de su Secre-tario general.

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AGRADECIMIENTOS

El Secretario desea expresar su agradecimiento a los auto­res de los nueve informes nacionales: Mike Jones, Comisión deServicio Público y Protección de Méritos, Australia; KirsiÁijtiHi y Tarja Hyvonen, Ministerio de Hacienda, Finlandia;José Octavio López Presa, Ministerio de Control y DesarrolloAdministrativo, México; Johan Maas, Ministerio del Interior,Países Bajos; Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelan­da; Odd Behagen y Oystein Blymke, Ministerio de Administra­ción, Noruega; Andrew Whetnall, Oficina del Gabinete, Ofici­na de Servicio Público, Reino Unido; y Stuart Gilman, Oficinade Ética del Gobierno, Estados Unidos. También agradecemosa Alexandra Mills su continuo asesoramiento a lo largo de todoel proyecto.

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RESUMEN

Los países de la OCDE están preocupados por la pérdi­da de confianza en las administraciones. El denominado «déficitde confianza» ha venido alimentado por «escándalos» muyaireados por los medios de comunicación, que abarcan desdeactos improcedentes de los funcionarios hasta casos de autén­tica corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros sehan librado del escándalo o de la realidad de estos hechos.Como consecuencia, la ética y los principios de la vida públi­ca se han convertido en una importante cuestión pública y

política.Este informe analiza cómo están tratando la gestión de la

ética y el comportamiento en el servicio público nueve paísesde la OCDE (Australia, Finlandia, México, los Países Bajos,Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Esta­dos Unidos). No obstante, sus conclusiones son generalmente

aplicables. El informe:

_ analiza los factores de influencia en la ética y el compor­tamiento, resaltando los derivados de los cambiantes esti­los de gestión pública (capítulo 1I);

_ describe las herramientas Yprocesos empleados para evi­tar reglamentariamente las conductas indeseables eincentivar el buen comportamiento, lo que se ha denomi­nado «infraestructura ética» (capítulo 11I);

_ resume las últimas iniciativas de carácter ético empren­didas en los nueve países participantes Ydescribe las ten­dencias y diferencias en los enfoques y estrategias (capí-

tulos IV y V), Y_ concluye con un análisis de las tensiones potenciales

entre el viejo y el nuevo estilo de Administración públi-

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ca, con sus implicaciones para la gestión de la ética y elcomportamiento (capítulo VI).

Un contexto cambiante para la gestión pública

Los funcionarios actúan en un medio ambiente nuevo ycambiante. Están sujetos al control público y a exigencias cre­cientes de los ciudadanos, al tiempo que padecen mayores res­tricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones yresponsabilidades como consecuencia de la delegación de fun­ciones y la mayor discrecionalidad de gestión; la mayor comer­cialización del sector público; la cambiante interrelación entrelos sectores público y privado y los cambiantes mecanismos derendición de cuentas. En resumen, están teniendo que adoptarnuevas formas de realizar la tarea de la Administración pública.Aunque las reformas de la gestión pública han producidoimportantes resultados en cuanto a la eficiencia y eficacia, algu­nos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscadossobre la ética y los principios de conducta. No se pretende suge­rir que estos cambios hayan causado un aumento de los com­portamientos indebidos o no éticos, sino que han colocado a losfuncionarios en situaciones de conflicto de intereses o de obje­tivos y con escasas directrices sobre la forma de proceder.Puede existir, ciertamente, un desfase creciente entre los valo­res y sistemas que han regido tradicionalmente el comporta­miento de los funcionarios y las funciones que les son enco­mendadas en un marco cambiante del sector público.

La «infraestructura ética»

Los distintos países emplean una gama de herramientas yprocesos para evitar reglamentariamente los comportamientos

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indeseables e incentivar la buena conducta. Este informe definelos siguientes elementos integrantes de la «infraestructuraética»: compromiso político, marco legal eficaz, mecanismoseficaces de rendición de cuentas, códigos de conducta efecti­vos, actitud de apoyo al servicio público, existencia de algúnorganismo coordinador en materia de ética y presencia de unasociedad civil activa (incluidos unos medios de comunicaciónperspicaces) que desempeñe el papel de vigilante de los actosde los funcionarios. En último término, la sinergia relativa entrelos distintos componentes de la infraestructura ética dependeráde las tradiciones culturales y políticas de la Administración delpaís, de sus enfoques globales de la gestión pública y de su his­'torial de promoción del comportamiento ético. Como cualquierotro conjunto de herramientas de gestión, la eficacia de la infra­estructura ética depende de que sea implantada, comprendida yaplicada sistemáticamente.

Nuevas iniciativas éticas

Los nueve países participantes en este estudio informan deabundantes nuevas iniciativas en materia de ética, especialmenteen los últimos cinco años. Estas iniciativas se sintetizan en el ca­pítulo V. Los enfoques de las reformas se han clasificado en cincogrupos principales: revisiones globales para detectar y corregirdesfases en los sistemas de gestión ética (Finlandia, los PaísesBajos, Noruega, el Reino Unido, los Estados Unidos); replan­teamiento de la gestión ética con respecto a las reformas globalesde la gestión pública (Australia, Nueva Zelanda), y como dimen­sión de los programas de modernización del sector público (Méxi­co, Portugal). No obstante, pese a las diferencias en impulso yestrategia, destacan algunas pautas comunes en la gestión ética.

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La mayoría de los países participantes han tratado de defi­nir los valores globales que están tratando de fomentar en elservicio público y que resumimos aquí en el cuadro situado alcomienzo del capítulo V. Estos valores muestran un grado nota­ble de homogeneidad en cuanto al marco de valores persegui­do. Y pese a la queja de que los códigos de conducta no se com­padecen bien con un régimen de gestión pública menosreglamentista, cinco de los nueve países han establecido nuevoscódigos de conducta en los últimos cinco años, y en un sextopaís está en fase de proyecto. Esto parece sugerir que los paísesperciben aún la necesidad de definir de forma explícita, aunqueno necesariamente en detalle, el comportamiento esperado delos funcionarios. De hecho, algunos países tienen ahora unamplio código de conducta para todo el servicio público, a par­tir del cual los distintos organismos elaboran un código propioque plasme sus objetivos y misión particulares. También sehace un mayor hincapié en la transparencia de los actos median­te mejores mecanismos de alerta y exigencia de revelación delos intereses económicos y de otro tipo por parte de los funcio­narios. Esta atención a una mayor orientación (definir valores ycódigos generales de conducta) y transparencia (mecanismosde alerta y revelación de intereses), en lugar de en controlesminuciosos revela tendencias generales de la gestión pública.

Vincular la gestión ética a la gestión pública global

Esto plantea la cuestión de cómo pueden los países asegu­rarse de que su infraestructura ética sea coherente con lasreformas globales de la gestión pública y contribuya a refor­zarlas. Las tensiones potenciales entre las nociones tradicio­nales de Administración pública y las nuevas formas de ges­tión están comenzando a salir a la luz. Por ejemplo, la

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reducción de las reglas y controles aumenta las oportunidadesde cometer errores y realizar actos improcedentes, pero suexceso puede bloquear la Administración, pues los funciona­rios reaccionarán evitando los riesgos (y la iniciativa) pormiedo a «meter la pata». No sería correcto sugerir que el para­digma de Administración pública o el de gestión sea superior,incluso para la gestión ética. Cada país extraerá sus propiasconclusiones a partir de sus tradiciones políticas y administra­tivas, pero parece que el régimen de gestión ética del paísdebe ser coherente con su enfoque de la gestión pública engeneral. Por ejemplo, sería incoherente combinar una infraes­tructura ética rígidamente centralizada basada en el cumpli­miento de reglas con un sistema de gestión delegativo basadoen los resultados.

Con independencia de la posición de cada país en el conti­nuo que discurre entre la Administración pública y el plantea­miento de gestión (los nueve países participantes en el estudioestán clasificados en el capítulo V), los objetivos de las tres«E», economía, eficiencia y eficacia, continúan siendo impor­tantes. Pero los países están dando claramente mayor prioridada una cuarta «E»: la ética. El comportamiento correcto ha sidosiempre una condición sine qua non para una buena Adminis­tración pública. A pesar de los cambios producidos en el sectorpúblico en los países de la OCDE, o tal vez debido precisamen­te a ellos, el comportamiento correcto y ético resulta aún másimprescindible. El éxito de las reformas de la gestión pública y,ciertamente, la confianza general en la Administración depen­derán de ello, lo que hace necesario el establecimiento de unainfraestructura ética sólida y eficaz.

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1. INTRODUCCIÓN

Muchos países de la OCDE sufren un declive manifiesto dela confianza en la Administración. Los ciudadanos parecen estarperdiendo la confianza en los responsables de la toma de decisio­nes 1, con las correspondientes repercusiones negativas sobre lalegitimidad del gobierno y sus instituciones. El denominado«déficit de confianza» ha venido alimentado por «escándalos»muy aireados por los medios de comunicación, que abarcandesde actos indebidos de los funcionarios hasta casos de auténti­ca corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros se hanlibrado del escándalo o de la realidad de estos hechos.

1 Ver, por ejemplo, «The Pulse of Europe»; A Survey of Political and SocialValues and Attitudes», Times Mirror Centre ofthe People and the Press, 1991.

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¿Están decayendo los principios generales o es que las fal­tas e incluso los meros errores resultan ahora más visibles? ¿Elproblema es realmente el mal comportamiento o la falta de indi­cadores y pautas de buen comportamiento? ¿O se trata simple­mente de un desfase entre los valores y sistemas tradicionalesque rigen el comportamiento de los funcionarios y las moder­nas funciones que se les atribuyen?

Es evidente que los gobiernos de los países de la OCDEsienten la necesidad de reaccionar ante esta situación, con inde­pendencia de sus planteamientos sobre las causas o la gravedaddel problema. La ética y los principios en la vida pública se hanconvertido en una importante cuestión de interés público enestos países, interés que se refleja en la variedad de intentos de«limpiar» la vida pública incluida la revisión de los sistemas degestión ética y de comportamiento de los funcionarios.

El trabajo del PUMA

Movido por este interés, el Servicio de Gestión Pública(PUMA) de la OCDE emprendió un estudio, limitado a aque­llos de sus países miembros que así lo desearon, sobre el modoen que se gestiona y preserva la ética y los comportamientos enel servicio público. Los principales objetivos del estudio erandescribir las herramientas y procesos de gestión de la ética delservicio público y el modo en que operan, así como reunir datoscualitativos sobre factores contextuales subyacentes, incluidaslas cambiantes funciones de los funcionarios ante la reforma dela gestión pública y el marco de valores del servicio públicoperseguido actualmente por los países de la OCDE.

Nueve países se ofrecieron a elaborar informes sobre suexperiencia: Australia, Finlandia, México, los Países Bajos,Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Esta-

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bilíLiUI¡;;vi'PimN!O CARRillO FLOHL .

dos Unidos. Aunque estos países no abarca toda la gama de sis­temas político-administrativos presentes en la OCDE (la mues­tra está sesgada en favor de los sistemas de tipo Westminster ynórdico) sí ofrecen una imagen importante de las similitudes ydiferencias de planteamientos con respecto a la ética y los com­portamientos. Es un buen punto de partida.

Tal vez uno de los resultados más útiles de este trabajo ini­cial sea el desarrollo de la infraestructura ética como una herra­mienta sencilla pero útil para analizar la gestión de la ética y elcomportamiento. Nuestro planteamiento es que los principiosdel servicio público se definen y mantienen mediante un con­junto de funciones y elementos que constituyen la infraestruc­tura ética. Se trata de reglas, controles, condiciones y agentesque marcan límites al comportamiento e incentivan los buenosprincipios de conducta. El concepto y sus componentes se des­criben más adelante, en el capítulo 111.

Este informe tiene los siguientes fines:

_ analizar los factores de influencia y los cambios en elmarco del servicio público que muestren afectar a la éticay el comportamiento de los funcionarios (capítulo 11);

_ describir los componentes de la infraestructura ética, sufuncionamiento y el modo en que se interrelacionan paracrear las condiciones adecuadas para un comportamientoético (capítulo 111);

_ exponer las nuevas iniciativas de la gestión ética empren-didas en los nueve países participantes en el estudio(capítulo IV);

_ mostrar las similitudes, diferencias y tendencias percep-tibles en estas nuevas iniciativas (capítulo V), y

_ resaltar algunas de las contradicciones y tensiones surgi­das en el ámbito de la ética como consecuencia del paso

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de un modelo de gestión pública basada en las reglas aotro basado en los resultados (capítulo VI).

El programa de trabajo del PUMA para 1997 partirá de esteestudio, con el propósito de elaborar, empleando los conceptosy conclusiones en él contenidos, una lista de control y un con­junto de directrices para la definición, promulgación y supervi­sión de principios éticos y de comportamiento en el sectorpúblico.

Ámbito, definiciones y fronteras

Una vez expuesto el objeto del informe, es importante seña­lar también sus límites y ofrecer algunas definiciones operativas.

LA INTERRELACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Este informe se centra en la ética y el comportamiento delos funcionarios, más que en el de los cargos electos. No obs­tante, en la práctica la interrelación político-administrativaresulta difícil de definir. A los ojos de la ciudadanía, unos yotros tienden a ser considerados una misma cosa. Como señalaGilman (Estados Unidos):

«La cuestión es determinar contra quién se dirigen las irasdel ciudadano. Por ejemplo, al hablar del gobierno federal, la

mayoría de los estadounidenses no distinguen entre los podereslegislativo y ejecutivo; ni tampoco, en el seno del poder ejecuti­

vo, entre los políticos y los funcionarios ... ; no es de extrañar,

por tanto, que a menudo se tache de corrupto al gobierno en suconjunto.»

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Esta generalización se produce en varios sistemas adminis­trativos, no sólo en los que tienen una proporción importante decargos de designación, como es el caso de los EE.UU. En con­secuencia, muchos intentos de resolver los llamados desfaseséticos y de comportamiento se refieren a todos los tipos de fun­cionarios. Por ejemplo, en el Reino Unido, el Comité de Nor­mas dela Vida Pública (o Comité Nolan) tiene encomendada latarea de revisar los principios de todos los niveles de actividadde la Administración (si bien distinguiendo entre funcionarios ypolíticos).

Este informe no ignora, por tanto, el papel de los cargoselectos, ya sea como «líderes» o como destino de las preocupa­ciones e intereses sobre el decaimiento de los principios.

En cualquier caso, se alude a ello más bien en el marco desus relaciones con los funcionarios que como objeto directo delestudio. Las áreas referidas al ámbito exclusivamente político(tales como la financiación de los partidos o las campañas elec­torales), causa de gran inquietud en algunos países miembros,no se consideran comprendidos en el objeto del presente estu­dio. También se incluye, cuando así procede, a los funcionariosque trabajan en funciones no centrales del sector público.

ACTOS ILEGALES, NO ÉTICOS E IMPROCEDENTES

Para el análisis de los comportamientos resulta útil haceruna distinción entre los de carácter ilegal, es decir, contrarios ala ley penal que castiga los delitos y faltas; no éticos, es decir,contrarios a las directrices, principios o valores éticos; e impro­cedentes, es decir, contrarios a la costumbre o la práctica nor­mal. La corrupción puede encajar en cualquiera de estos tresrótulos. Sus características propias son el uso indebido delcargo, la función o los recursos públicos con fines privados

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(materiales o de otro tipo) 2. Aunque las fronteras entre estascategorías, en especial las dos últimas, pueden ser borrosas, lasutilizaremos en este informe para denotar el grado de ilicituddel comportamiento.

Estas distinciones tienen implicaciones en el modo de resol­ver diversos problemas. Si el comportamiento ilícito es un actoilegal individual (por ejemplo, un fraude) la reacción es menosproblemática que cuando se inscribe en la zona borrosa de loscomportamientos «no éticos» o «improcedentes». El primercaso puede calificarse como una aberración y, habitualmente,tramitarse a través del sistema judicial (suponiendo que éstefuncione correctamente y que las correspondientes leyes regu­ladoras de los actos de los funcionarios sean claras). Sin embar­go, cuando se trata de una conducta improcedente (tal vez unasimple falta de juicio) no están tan claras las reacciones dispo­nibles. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):

«La mayoría de los casos ... no responden a actos penalessino a acusaciones de abuso de poder, injusticia y prácticashabituales de bordear la legalidad en algunas institucionespolíticas y administrativas.»

Por definición, la gestión de la ética y el comportamientono consiste simplemente en el control y reconducción de loscomportamientos. También se trata de promover la integridad yla buena conducta, de buscar algún tipo de consenso sobre loque constituye un buen comportamiento y dar a los funciona­rios alguna pauta sobre la forma en que deben actuar, tomar

2 El concepto de corrupción se analiza en el trabajo de Dionysios Spinellis«The Phenomenon of Corruption and the Challenge of Good Governance», elabora­do para el Simposio sobre Corrupción y Buen Gobierno de la OCDE celebrado enmarzo de 1995.

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decisiones y formular juicios en su trabajo diario. Por tanto, ysin ignorar el problema de la corrupción y otras formas de actosilegales, este informe trata de encontrar un equilibrio entre losmedios de fomentar la buena conducta y las estrategias de con­trol de los comportamientos.

ETHOS, VALORES, ÉTICA Y CONDUCTA

Pese a la falta de consenso en tomo al verdadero significa­do de los términos ethos, valores, ética y conducta (suelen utili­zarse indistintamente), a efectos de este informe y en el ámbitode la ética del servicio público nos atendremos a las siguientesdefiniciones:

ethos: el conjunto de ideales que definen una culturaglobal del servicio público;

valores: los principios o normas individuales que guían eljuicio sobre lo que es bueno y correcto;

ética: las reglas que plasman los ideales característicoso ethos en la práctica cotidiana, y

conducta: los actos y comportamientos externos de los fun­cionarios.

La plasmación del ethos en la conducta supone el paso delo abstracto a lo concreto. No obstante, la relación entre estosdos conceptos es compleja y complementaria. Varios analistashan tratado de explicarlo, señalando, por ejemplo, que «la cone­xión crítica entre ética y valores es que las normas y principioséticos pueden aplicarse a la resolución de dilemas o conflictosde valores» (KERNAGHAN, en Chapman, 1993, pág. 16). Ade­más, estos conceptos resultan difíciles de aplicar a las activida­des cotidianas de los funcionarios porque:

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«los administradores públicos están aún luchando por configu­rar la ética de su profesión, no porque sea nueva, sino porquela naturaleza de esta profesión y su papel en la administraciónhan cambiado profundamente con el tiempo.»

(Denhardt, 1989, pág. 187)

En el capítulo 11 se analiza cómo han cambiado y siguencambiando estas funciones y qué repercusiones han tenido estoscambios en el ámbito de la ética y la conducta.

Sobre las diferencias culturales

La ética del servicio público es una ética aplicada, por loque inevitablemente afecta a valores considerados propios delas distintas culturas. Esto puede explicar la reticencia a realizarestudios transnacionales de ética y de conducta. Por ejemplo, loque en algunos países se considera nepotismo e infracción delprincipio del mérito, en otros se considera «ayudar a los tuyos».En un determinado ámbito, dar y aceptar regalos es una formahabitual de hacer negocios, mientras que en otro resulta alta­mente conflictivo. Además, las diferencias entre países tambiénson consecuencia de otros factores como el grado de desarrolloeconómico y de madurez democrática.

A pesar de las diferencias entre países (tanto culturalescomo relativas a los sistemas políticos y administrativos) pare­ce producirse una convergencia creciente en lo que se consideraun comportamiento «bueno y correcto». Tal como sugieren GIL­MAN YLEWIS en un artículo de próxima aparición,

«..; hay valores fundamentales ... íntimamente asociados a lademocracia, la economía de mercado y la burocracia profesio­nal, ... valores políticos de libertad y justicia y valores adminis­trativos de eficiencia, eficacia y receptividad...»

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Esta conclusión parece confirmada por la muestra anali­zada en este estudio. En el capítulo IV trataremos de deter­minar cuáles son algunos de estos valores. Pero lo verdade­ramente importante para este estudio y para la comunicacióninternacional no es tanto cuáles sean estos valores, sinocómo hacerlos operativos en el trabajo cotidiano de los fun-

cionarios.

¿Por qué es importante la ética?

«La integridad de los políticos y funcionarios es un ingrediente esen­

cial de la sociedad democrática.»AUCE RIVUN, Directora de la Oficina de Gestión y Presupuesto,

Estados Unidos; Presidenta del Simposio Ministerial OCDEIPUMA

sobre e/futuro de los servicios públicos.

Los funcionarios ejercen de diversas formas un poder dis­crecional en su trabajo diario, en su administración de los recur­sos públicos, en la interrelación con los ciudadanos y en elámbito de su función de elaboración de las políticas. La ética esun importante mecanismo de control de la arbitrariedad en eluso del poder público, un factor vital para la creación y mante­nimiento de la confianza en la Administración y sus institucio­nes. También proporciona la base para contrastar las prácticas,costumbres y conductas de forma general para garantizar a laciudadanía que se están respetando sus intereses y cumpliéndo­se los procedimientos. En consecuencia, la ética es un factorclave de la calidad de la Administración.

Pero la ética del sector público es una actividad, no algoabstracto. El fomento del comportamiento ético no consiste enel simple establecimiento de una lista de reglas a observar o en

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la definición de una situación a alcanzar, sino en un proceso degestión permanente que sostiene la tarea de gobierno y resultacrucial para su funcionamiento y evolución:

«La ética puede ser puramente instrumental, puede sersólo un medio para un fin, pero un medio necesario. La ética degobierno es una condición sine qua non para una buena políti­ca pública. En este sentido. es más importante que cualquierpolítica concreta, porque todas dependen de ella.»

(Thomson, 1992, pág. 225)

Y, al igual que la limpieza del hogar, su falta es más llama­tiva que su presencia.

«Cuando falla la ética, cuando los ciudadanos así lo creenfundadamente, no es de extrañar que las discusiones sobreética desplacen a los temas políticos. La ética pone a salvo lademocracia. dejando libre el terreno para el debate sobre elfondo de la política pública. de ahí su importancia. Éste es elsentido en el que la ética es más importante que cualquier otracuestión especifica.»

(Thomson, 1992, pág. 256)

Entonces, ¿cuál es la situación de la ética en los países dela OCDE participantes en este estudio?

¿Están decayendo los niveles?

Resulta difícil afirmar si los niveles están decayendo en laactualidad. No hay muchas pautas objetivas de medición delestado ético del sector público, aparte de las tasas de corrupcióny fraude descubiertos y de escándalos hechos públicos. Peroestos datos pueden suponer tanto una mayor eficacia en la vigi­lancia y castigo de los actos ilícitos como el simple hecho de

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que lleguen en mayor medida a conocimiento público, graciashabitualmente a los medios de comunicación. De hecho, pese ala percepción pública de decaimiento de los niveles (ver recua­dro 1), parece haber una confianza interna en que las cosassiguen haciéndose de forma ética en la Administración (verrecuadro 2). En este contexto, las faltas se consideran comoalgo no generalizado, como la excepción que confinna la regla.

Es importante, por tanto, evitar las reacciones visceralesante los escándalos. En su lugar, las Administraciones debenpreguntarse dónde se encuentran las lagunas de los sistemasque encauzan el comportamiento de los funcionarios y, a conti­nuación, cómo llenarlas. Parte de la respuesta consiste en inves­tigar si existen factores con influencia en el ambiente del servi­cio público que deterioren la gestión de la ética y la conducta yhagan inadecuados u obsoletos los sistemas tradicionales. Elcapítulo siguiente trata de desentrañar algunos de estos factoresy sus repercusiones.

Recuadro 1: ¿Están decayendo los niveles?

«Para la mayoría de la gente y, en general, en el debate europeo sobrelos valores, parece que nos encaminamos hacia una "crisis moral". Másque una crisis de confianza en la autoridad política, es también una crisisde confianza en la representatividad Y legitimidad de los sistemas demo­cráticos, con graves repercusiones para el servicio público y que se refle­ja en la pérdida de respeto hacia las instituciones Y en la falta de modeloséticos y judiciales.» (BLYMKE YB0HAGEN, Noruega)

«Hay una percepción pública del decaimiento...» (WHETNALL, Reino

Unido)«Los últimos años han sido testigos de un notable aumento de la pre-

ocupación por la integridad de la Administración pública en los Países

Bajos.» (MAAS, Países Bajos)«... hay un amplio consenso sobre el deficiente estado de la confian-

za pública en el gobierno federal y sus instituciones.» (GILMAN, EE.UU.)

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Recuadro 2: Confianza interna en la Administración

«No es que el APS (Servicio Público Australiano) esté libre de erro­res y faltas, pero parece que no hemos caído en la corrupción y el abusoadministrativos generalizados.» (IONES, Australia)

«En general, la ciudadanía noruega muestra una gran confianza enel servicio público Es un tipo de confianza arraigada en los valores denuestro estado del bienestar, tales como los de seguridad jurídica e igual­dad ante la ley, tanto en el ámbito de la legislación penal como civil yadministrativa.» (BLYMKE y B0HAGEN, Noruega)

«En Finlandia sigue existiendo una gran confianza pública en laimparcialidad y objetividad de la Administración y sus instituciones.»(ÁIJALA y HYVONEN, Finlandia)

«Aparte de una o dos excepciones, el servicio público sale bien para­do de la revisión, lo que parece sugerir que las funciones de administra­ción y vigilancia se han mantenido o han aumentado ...» (SERVICIOS DELESTADO, Nueva Zelanda)

«A efectos de la mayoría de las mediciones objetivas de su actua­ción, la función pública federal actual es más eficaz, productiva y profe­sional que en cualquier otra época histórica.» (GILMAN, EE.UD.)

«la gran mayoría de las personas que participan en la vida públicacumplen esos niveles elevados, pero hay puntos débiles en los procedi­mientos de mantenimiento y vigilancia del cumplimiento de los mismos,por lo que estas personas no siempre saben con la certeza convenientedónde se encuentran las fronteras de la conducta aceptable. Consideramosque ésta es la principal causa de inquietud pública.» (LORD NOLAN, citaen WHETNALL, Reino Unido)

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II. FACTORES DE INFLUENCIA EN LA ÉTICAY LA CONDUCTA EN EL SERVICIO PÚBLICO

Todos los países participantes en este estudio han sufrido oestán sufriendo reformas notables en la gestión del sector públi­co, algunos de ellos como lo que podría calificarse la vanguar­dia del cambio desde una Administración basada en las reglas auna gestión pública basada en los resultados y el rendimiento.Los factores descritos en este capítulo reflejan, tal vez, las pre­siones o contradicciones que están apareciendo en estos últimospaíses, más que en el conjunto de los miembros de la OCDE. Apesar de ello, o tal vez precisamente por ello, aportan una im­portante señal para otros países que emprendan estrategias simi-

lares de reforma.

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Trabajar con recursos limitados

Todos los gobiernos de la OCDE se enfrentan a presionessimilares de reducción del gasto público, lo que ha dado lugar auna gama de medidas dirigidas a mejorar la eficiencia y eficaciade las actividades del sector público, incluidas las restriccionespresupuestarias y la reducción del personal empleado en el sectorpúblico (OCDE, 1995). Evidentemente, estas reducciones y limi­taciones presupuestarias en organismos determinados suponenque se está pidiendo a los funcionarios la realización de la mismacantidad de trabajo, si no más, empleando menos recursos. Ade­más, en algunos países la reducción del personal empleado en elsector público ha sido notable, congelando o limitando estricta­mente las contrataciones, promociones y subidas de sueldos. Estasmedidas han producido varios efectos en el marco de trabajo delos funcionarios. Tal como señala GILMAN (Estados Unidos):

«Las reestructuraciones producen inseguridad, en lamedida en que los empleados consideran que peligra su puestode trabajo. La reducción de recursos puede imponer mayorescargas de trabajo. Los presupuestos más restringidos puedensuponer el retraso de las promociones o la existencia de nivelessalariales inferiores a los del sector privado. Todo esto puedetener un efecto negativo sobre la moral de los empleados.»

No está aún determinado si las cuestiones salariales y loscambios constantes tienen una repercusión negativa sobre la éticay la conducta o, aún peor, aumentan las tentaciones de corrup­ción. Evidentemente, si los niveles salariales son tan bajos quelos funcionarios se ven obligados a buscar trabajos externos oaceptar sobornos, habrá problemas. Pero éste no suele ser el casoen los países de la OCDE. No obstante, si la gente se siente malremunerada e insegura y la moral es baja, estará menos dispuesta

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a hacer ese pequeño esfuerzo adicional. Además, si los recursosson limitados puede haber presiones para prescindir de formali­dades o saltarse los procedimientos. Parece que la mayoría de lospaíses son conscientes de los posibles riesgos de estos factores yreconocen que las condiciones de trabajo de los funcionarios sonun factor importante para conseguir un ambiente favorecedor delas conductas éticas (en el capítulo Il, sobre las condiciones delservicio público, se profundiza en estas cuestiones).

Tal vez una repercusión más directa de la reducción derecursos es que la formación suele ser la primera víctima de losrecortes, incluida la formación ética inicial y continuada. Comoseñala GILMAN (Estados Unidos), «... existe el riesgo de que losorganismos públicos, forzados a tomar decisiones presupuesta­rias difíciles, no dediquen a sus programas de ética los recursos

necesarios».La reestructuración suscita otra cuestión relacionada con

las restricciones postempleo y los conflictos potenciales de inte­reses. ¿Es justo imponer restricciones postempleo por conflic­tos de intereses a empleados que han perdido sus puestos de tra­bajo en un proceso de reestructuración? ¿Qué ocurre si ungrupo de empleados salidos del sector público decide crear unaempresa para competir por contratos del sector público (unaprobabilidad real en los casos en que el gobierno ha decididoprivatizar o subcontratar áreas o funciones completas)? ¿Su«información interna» les sitúa en una posición de ventaja fren-te a sus competidores del sector privado?

Las exigencias de los ciudadanos

Hacer la Administración más orientada al cliente ha sidouno de los pilares de la reforma de la gestión pública en muchospaíses. Esto implica que los funcionarios, al mismo tiempo que

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han de arreglarse con menos recursos, se enfrentan a presionescrecientes derivadas de las exigencias de unos servicios demejor calidad por parte de los ciudadanos. Esta presión se veexacerbada por los propios intentos de los gobiernos de estable­cer públicamente niveles de servicio a alcanzar (mediante lascartas del ciudadano, por ejemplo). Pueden producirse conflic­tos entre los derechos de los clientes y la obligación de los fun­cionarios de no exceder sus límites económicos.

De hecho, la propia naturaleza de la relación entre funcio­narios y ciudadanos está en una fase de transición. El conceptode «lealtad al Ministro» o a la Administración como principiorector de la acción administrativa está siendo cuestionado alsolicitar también a los funcionarios que obedezcan a otro jefe,«el ciudadano». En teoría, no hay conflicto entre ambos aspec­tos: el cliente recibe aquello a lo que tiene derecho según lodeterminado por la política del gobierno. Pero en la práctica, enbeneficio de la «receptividad» y el «servicio al cliente» se espe­ra cada vez más de los funcionarios que utilicen la discreciona­lidad en su trato cotidiano con el ciudadano. En realidad, estaexpectativa suele unirse a la búsqueda (o incluso definición) delequilibrio entre el «interés público» y los de los contribuyenteso los consumidores o «clientes» individuales. Como afirmanBLYMKE y B0HAGEN (Noruega):

«Anteriormente, el poder ejecutivo y el servicio en el sec­tor público estaban mucho más basados en la gestión mediantereglamentaciones, con lo que el destinatario del servicio trata­ba con un intérprete de un conjunto de reglamentaciones másque con una autoridad capaz de evaluar y satisfacer sus nece­sidades a partir de un conocimiento más profundo de su situa­ción. En cierto modo, hoy resulta más difícil para los funciona­rios determinar qué requisitos deben tomar en consideración..."los reglamentos ya no dicen nada al respecto" ...»

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Estos conflictos de objetivos y responsabilidades aparecencomo dilemas que los funcionarios deben resolver directamen­te. Cuando no se cumplen las elevadas expectativas de los ciu­dadanos, los funcionarios sufren también la carga de la insatis-facción pública.

La reestructuración del sector público

La reestructuración del sector público puede haber influidotambién en el estado global y en la gestión de la ética y la con­ducta, pues ha supuesto cambios en la situación de muchasorganizaciones del sector público (por su conversión en empre­sas o, incluso, su privatización) así como el desarrollo de nue­vas formas organizativas, tales como los organismos autóno­mos. Como señalan BLYMKE YB0HAGEN (Noruega):

«oo. los cambios en las formas jurídicas y políticas de organiza­ción (por ejemplo, la transferencia de autoridad desde losministerios y direcciones hacia las empresas públicas y lasfundaciones y sociedades anónimas estatales) ha supuesto paralos funcionarios una cierta liberación de muchas de las reglas,normas de la función pública y prácticas asentadas que hancaracterizado a la Administración pública hasta el momento

presente.»

Por supuesto, no es inevitable que los empleados que tra­bajan en las nuevas formas organizativas del sector públicoqueden fuera de la ética y las normas del servicio público,pero el establecimiento de declaraciones categóricas Yregla­mentaciones detalladas de actuación parecería contradictoriocon la autonomía de gestión característica de este tipo deentidades. El grado en que las empresas públicas y entidadessimilares asuman las mismas pautas éticas y de comporta-

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miento que el núcleo del sector público es otra cuestión adebatir. Algunos países ya están adoptando medidas para cla­rificar estas incertidumbres. En el Reino Unido, por ejemplo,se han introducido nuevas directrices (el Código Unificadode Actuación de los miembros del Consejo de los Organis­mos Públicos) para establecer los deberes y responsabilida­des de los miembros de los organismos ejecutivos que actúanen tomo al gobierno.

Un marco de gestión delegativo y discrecional

La reforma de la gestión pública en los países de la OCDEha supuesto, en diversos grados, una mayor delegación de lasdecisiones de asignación de recursos tanto desde los órganoscentrales de gestión hacia los departamentos y organismoscomo en el seno de los propios departamentos, desde los nive­les centrales del gobierno a los inferiores y desde el sectorpúblico hacia los subcontratistas del sector privado. En suinforme Administración en transición, el Comité de GestiónPública de la OCDE concluyó que la delegación ha tenidoéxito en su mayor parte en términos de eficiencia, permitien­do a los departamentos adoptar las prácticas más adecuadas asus necesidades individuales de negocio y mejorar la contabi­lidad de gestión, y ha contribuido a centrar aún más la aten­ción en los resultados y en el uso más eficiente de los recur­sos. No obstante, se reconoce también que el fomento de unamayor diversidad en las pautas de actuación derivado de lamayor flexibilidad de gestión ha suscitado preocupaciones entomo a la cuestión del deterioro de la perspectiva global delservicio, el interés colectivo de la Administración y los valo­res tradicionales del servicio público.

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AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL

En muchos países, los departamentos disfrutan hoy de unaautonomía relativamente mayor, pues definen sus propias nor­mas y formas de operar, lo que ha suscitado la cuestión del debi­litamiento de la «socialización profesional» (es decir, la incul­cación de los valores del servicio público), reforzado por elaumento de la contratación de personas procedentes del sectorprivado, con frecuencia para puestos de gestión o de liderazgo,que puede conducir a la desaparición del ethos o la cultura tra­dicional global del servicio público.

Sin embargo, ¿es aún importante o conveniente este viejoethos homogéneo para las funciones de los modernos funcio­narios y de las organizaciones en las que trabajan? Por unaparte, como los departamentos determinan sus propios finesy objetivos están comenzando también a definir sus propiosvalores y nociones éticas adecuados a aquéllos. Por ejemplo,las cuestiones éticas aplicables a un empleado del Ministeriode Defensa pueden ser notablemente distintas a las corres­pondientes a una persona que trabaje en el de seguridadsocial. Esto ha llevado a algunos países a tratar de conciliarla gestión descentralizada en general con la gestión descen-tralizada de la ética.

Por otra parte, con el fin de mantener un cierto ethos globalde servicio público y evitar la potencial fragmentación se hatratado también de establecer directrices (o valores) genéricaselaboradas por entidades centrales que sean aplicables al con­junto del servicio público y a partir de las cuales cada uno delos organismos defina sus propios códigos de conducta especí­ficos. Por ejemplo, en Nueva Zelanda el Código de Conductadel Servicio Público, de carácter genérico, está complementadopor pautas específicas en los departamentos que han emitido

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sus propios códigos adaptados a sus particulares necesidades ycondicionamientos. Australia muestra también una tendenciasimilar.

DISCRECIüNALIDAD EN LA GESTIÓN

En el seno de los departamentos ha habido también unanotable delegación de autoridad hacia los gestores individuales.En algunos países, los gestores operativos tienen considerablediscrecionalidad en la elección de los recursos a emplear, la dis­tribución del tiempo de trabajo y la reasignación de fondosentre los distintos programas y actividades. También se ha con­cedido flexibilidad a los gestores para la gestión y asignaciónde los recursos humanos. Esta creciente delegación de autori­dad tiene como objetivo fomentar que los gestores gestionen: esdecir, que sean flexibles, innovadores y menos reticentes a laasunción de riesgos.

El corolario a la autonomía de gestión es la disminución delas reglamentaciones en detalle. En el ámbito estadounidense sehabla de «suprimir formalismos» o eliminar reglas anticuadas.En otros países (tales como Nueva Zelanda, Australia y Norue­ga) ha cambiado la propia naturaleza de las normas. Tal comoseñalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):

« ... se ha producido un desplazamiento generalizado de la aten­ción hacia un mayor rendimiento de la gestión y una disminu­ción de la gestión mediante reglamentaciones. La consecuen­cia de este cambio de los principios de gestión ha sido lasustitución, en cierta medida, de las detalladas normativas pro­cedimentales normalmente promulgadas mediante una legisla­ción específica por formulaciones más orientadas hacia losobjetivos y relativas al rendimiento esperado de los diversosorganismos públicos. En algunos casos, esto supone que el

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código de conducta. tanto para los procedimientos internoscomo para los actos discrecionales de los funcionarios y susrelaciones con los clientes y usuarios. deberá basarse en mayormedida en la discrecionalidad y en las normas que determinanlo correcto y lo incorrecto»

La reducción de las reglamentaciones detalladas y del con­trol sobre los recursos y procedimientos empleados, -lo queMAAS (Países Bajos) denomina «mayor libertad de acción ymenos supervisión a nivel directivo»- aumenta las probabilida­des de una «conducta irregular». La conducta irregular no esnecesariamente mala; puede ser una manifestación de inventi­va, más que de mala conducta o de incumplimiento de las reglas(existan éstas o no). En todo caso, al asumir estos riesgosaumenta la probabilidad de cometer errores. Además, al hacersehincapié en el rendimiento aumentan las presiones. Si un direc­tivo ha de cumplir ciertos objetivos de rendimiento (en espe­cial, si su remuneración depende de ello), puede sentirse presio­nado para dejar de lado las normas éticas o las normas deprocedimiento.

Otros cambios introducidos para favorecer una mayor auto­nomía de gestión, tales como la asignación de tarjetas de crédi­to corporativas a los funcionarios, han resultado conflictivas enalgunos países. Aunque estas medidas hayan generado mayoreficiencia en cuanto a los resultados, han disminuido también elgrado de control. Los gobiernos tendrán, tal vez, que decidir sihay que aceptar una compensación entre ética y eficiencia ydónde radica el punto aceptable de equilibrio. Puede ocurrirsimplemente que la reducción de las reglamentaciones detalla­das haya provocado confusión entre algunos funcionarios acer­ca del modo de actuar, especialmente en los casos en que lossistemas de informática de gestión y las estructuras contables

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no han sufrido la adaptación correspondiente. Además, en laactualidad la gestión pública está haciéndose cargo de nuevosaspectos para los que, por su novedad, no existe regulaciónalguna. Por ejemplo, en algunos países se está debatiendo lanecesidad de establecer directrices para el uso de teléfonoscelulares oficiales o Internet.

DELEGACIÓN y RESPONSABILIDAD PÚBLICA

La delegación de autoridad tiene repercusiones sobre la res­ponsabilidad pública y el reparto de responsabilidades y en oca­siones suscita dudas acerca de quién es el responsable último dedeterminados actos. Los funcionarios son ahora más explícita­mente responsables de determinadas actividades, especialmentelas realizadas por organismos situados en tomo al sector públi­co central. De hecho, en los sistemas parlamentarios los minis­tros pueden distanciarse de la responsabilidad por los actos desus subalternos y pasarla a los funcionarios. En este sentido, elconcepto de responsabilidad ministerial está cambiando a medi­da que se difuminan las relaciones tradicionales de rendición decuentas.

En este marco, los funcionarios asumen en ocasiones deci­siones que en el pasado hubieran sido definitivamente compe­tencia de sus superiores o de los responsables de la toma dedecisiones políticas. Ejemplo de ello es el caso Cave Creek, enNueva Zelanda (en el que un grupo de jóvenes resultaron muer­tos por el derrumbre de un mirador construido por el Departa­mento de Conservación), que pone de manifiesto la dificultadde determinar con exactitud quién es responsable y quién debecargar con las culpas en un marco de gestión pública altamentedelegativo. En este caso, persiste aún el debate público sobre laresponsabilidad del Ministro de Conservación y del Director

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ejecutivo del Departamento (el Ministro dimitió de su cargo unaño después del incidente). Evidentemente, la cuestión del equi­librio adecuado entre autonomía y responsabilidad requiere uncuidadoso estudio y probablemente se irá adaptando con eltiempo a medida que se ponen a prueba y se perfeccionan losnuevos sistemas.

Los funcionarios no sólo hacen frente a una mayor respon-sabilidad pública por sus propios actos, sino también al dilemade informar o no de los actos indebidos ajenos. La tensión entrela responsabilidad necesaria para la delegación eficaz de laautoridad y la apertura precisa para una mayor transparencia sepone de manifiesto en el concepto de mecanismo de alerta. Elestablecimiento de procedimientos de alerta muestra el com­promiso del gobierno con la delegación y la responsabilidadpública mediante la instauración de un sistema viable de denun­cia de las actividades no éticas. En los capítulos III y V se ana-liza esta cuestión.

La interrelación entre los sectores público y privado

Las reformas de la gestión pública han aumentado los con­tactos entre los sectores público y privado. Los funcionariosparticipan de forma creciente en actividades comerciales con elsector privado, lo que en algunos casos puede crear áreas deriesgo, tales como la gestión contractual de compras y la ges­tión de los procesos de privatización. Los funcionarios puedentambién verse obligados a competir con el sector privado o aso­ciarse con éste para la prestación de servicios.

El contacto más directo con el dinero público (junto con lareducción de los controles sobre su uso a escala micro) puededar lugar a mayores tentaciones de corrupción y fraude o elaumento de los conflictos potenciales de intereses. Las malas

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decisiones, la asunción de riesgos excesivos con el dineropúblico o la simple falta de equipamientos adecuados para larealización de determinadas tareas pueden convertirse en ungrave problema con repercusiones más generalizadas que las dela mala conducta directa. La subcontratación, por ejemplo,puede suponer que funcionarios inicialmente empleados para larealización de determinadas tareas técnicas o administrativas sevean ahora obligados a gestionar contratos. Tal como señalanBLYMKE y B0HAGEN (Noruega):

« ... el área de la tecnología de la información ha sido objeto devarias investigaciones... las inversiones de varios organismosimportantes en este campo han llevado a plantearse cuestionesrelativas a los aspectos presupuestarios y de gestión con moti­vo de la falta de controles y de conciencia de la responsabili­dad, así como de la insuficiente definición de los mecanismosde control entre los diferentes niveles de gestión, tanto políticacomo administrativa.»

El campo de la tecnología de la información es, tal vez, elárea en la que se ha practicado en mayor medida la subcon­tratación (OCDE, 1992). Los problemas surgidos en esta áreapueden aportar lecciones provechosas aplicables a otras. Noobstante, con independencia del sector de actividad, puedenpromoverse las prácticas éticas de subcontratación medianteel establecimiento de directrices, tales como las «Directricesde Buena Práctica para la Subcontratación de Servicios Públi­cos» recientemente elaboradas por PUMA, en las que se pro­mueven los mercados realmente competitivos; la correctavaloración de las ofertas internas; la realización de compara­ciones válidas, incluyendo las derivadas de la prestación delservicio por el sector privado; la especificación de los requisi-

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tos del servicio (tanto cualitativos como cuantitativos) a efectosde la subcontratación y el control efectivo de los resultados yel rendimiento.

La búsqueda de la eficiencia en la prestación de servicios haobligado a algunos agentes del sector público a una verdaderacompetencia con el sector privado y a la imitación de su formade operar. La experiencia acumulada hasta la fecha parece indi­car que esto supone un poderoso incentivo para la mejora de lacalidad, la contención de costes y la mejora de la eficiencia. Noobstante, las «pruebas de mercado» plantean interrogantes ydilemas: ¿están compitiendo los sectores público y privado enpie de igualdad? ¿Deben los gestores del sector público recibirun cheque en blanco para actuar del mismo modo que sus equiva­lentes privados, especialmente en contextos competitivos? Lo queen el sector público podría considerarse como un comportamientoindebido puede ser una práctica correcta en el sector privado, loque plantea la cuestión de si los procedimientos y normas delsector público (tales como las reglamentaciones de empleo y lasexigencias de transparencia) son un obstáculo para su competiti­vidad. En caso afirmativo, ¿deberían igualarse las reglas deljuego, ya sea liberalizando el sector público o aplicando las res­tricciones de éste a los contratos públicos con el sector privado?Son cuestiones que los países tendrán que analizar a medida queavancen por la senda del modelo de gestión.

El aumento del personal contratado por el sector privadosuscita inquietudes con respecto a la posible desvirtualizaciónde las normas del sector privado, al actuar estos nuevos em­pleados sujetos a los «valores y reglas» del sector privado y yano del público. La interconexión entre uno y otro sector planteatambién cuestiones relativas al uso de información privilegiadaobtenida en su empleo público para la búsqueda de un nuevoempleo en el sector privado y para el trabajo en este ámbito.

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Algunos países han reaccionado (en niveles muy altos) median­te la imposición de restricciones postempleo para los funciona­rios públicos. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega),«en el actual debate sobre lo que debe tener carácter público ylo que debe tener carácter privado, la lealtad y los vínculos delos funcionarios para con su principal patrón quedan inevitable­mente en cuestión». No obstante, como ya se ha indicado, estoplantea cuestiones relativas a la licitud de restringir las posibili­dades de empleo futuro de las personas sin otorgarles algún tipode compensación, especialmente en caso de abandono involun­tario del puesto de trabajo público.

En cualquier caso, no debe suponerse que el sector públicosea intrínsecamente bueno y malo el privado, pues éste tiene supropio ámbito de consideración ética. En la actualidad, lamayoría de las escuelas de administración de empresas ofrecencursos de ética y muchas empresas privadas incluyen aspectoséticos en la formulación de sus fines y ponen en práctica com­plicados programas de formación ética 3. La influencia de losvalores del sector privado en el público puede, por tanto, estarsobrevalorada. No obstante, a medida que se incrementan lasinterrelaciones entre ambos sectores puede surgir una mayornecesidad de formación y socialización de los trabajadores enlas prácticas del sector público.

Trabajar en un escaparate

La figura del funcionario anónimo se está convirtiendo enun vestigio del pasado. La mayor transparencia en las activida­des públicas, incluido el acceso público a la información ofi-

3 Ver, por ejemplo, GILLIAM FLYNN, «Make Employee Ethics Your Business»,Personnel Journal, junio de 1995.

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cial, junto con el creciente celo de los medios de comunicacióny de grupos de interés bien organizados, da lugar a una mayorexposición de los funcionarios al examen público de su actua­ción, como si trabajaran en un escaparate transparente. Talcomo señalan BLYMKE YB0HAGEN (Noruega):

« ... el servicio público está cada vez más en el punto de mira dela opinión pública y de los medios de comunicación. Se estánplanteando cuestiones cruciales sobre la forma en que se hantramitado los expedientes, la justicia de las decisiones adopta­das y la corrección de los planteamientos y la discrecionalidad

de losfuncionarios.»

La mayor visibilidad de la actuación de los funcionarios seextiende también a sus errores y comportamientos indebidos.Podría afirmarse que el aparente aumento de estos últimos esmás bien una manifestación de la mayor transparencia y con­trol, al quedar ahora abierto al juicio del público y de los mediosde comunicación lo que antes permanecía oculto en el secretode la burocracia. Tal como señala MONIZ (Portugal):

« ... e! conocimiento de los procedimientos para la toma dedecisiones y de su motivación hace más difícil distorsionar lasreglas ... y tal vez ninguna otra medida, ni siquiera el Código deConducta de! Servicio Público, contribuya tanto a la promo­ción de la ética en el servicio público como la transparencia de

la Administración.»

Dotados de mayores posibilidades de acceso a la informa­ción pública, los ciudadanos y los medios de comunicación sehan convertido en vigilantes más eficaces del servicio público.Los ciudadanos tendrán mayores oportunidades (mediantemecanismos de reclamación tales como el Ombudsman Parla­mentario de Noruega y los contenidos en la Carta del Ciudada-

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no del Reino Unido) de cuestionar decisiones en función de suequidad, justicia o cualquier otro criterio. En este marco, losescándalos y actos indebidos que salen a la luz podrían conside­rarse como un signo positivo revelador del buen funcionamien­to de estos controles de la responsabilidad.

Cambio de las normas sociales

Las normas de comportamiento en el sector público estántambién influidas por las reglas sociales, de las que deben serreflejo. Por ejemplo, las medidas para la eliminación del acososexual y las prácticas racistas han pasado a primer plano enmuchos países y empiezan a recogerse en los códigos de con­ducta o las declaraciones de valores del sector público. Elmayor pluralismo social tiene también su reflejo en el sectorpúblico. Tal como señala MAAS (Países Bajos):

«La creciente complejidad e individualización de la sociedadhan generado estructuras sociales más difíciles de aprehendery normas y valores ampliamente divergentes. La difuminaciónde las normas en la sociedad no se detiene a las puertas del

servicio público.»

Cambio en el contexto internacional

Los funcionarios públicos están sufriendo también presio­nes procedentes del contexto internacional. Por ejemplo, lamundialización ha aumentado los contactos entre cargos públi­cos de distintas administraciones con normas éticas y de com­portamiento potencialmente diversas, así como, en el ámbito delos mecanismos contractuales, con empresas multinacionales

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con sede en el extranjero que operan o esperan encontrarse condiferentes reglas del juego. La repercusión de estos fenómenosno está aún claramente determinada: podría llevar a una con­vergencia en el mínimo denominador común o bien potenciar lamejora de las normas. Lo que está claro es que los países estánprestando cada vez mayor atención a los acontencimientos delextranjero, incluidas las crisis éticas y los intentos de resolver­las. Tal como señala JoNES (Australia):

«Estos acontecimientos ocurridos en otras administra­ciones han constituido en sí mismos un factor motivador denuestro permanente interés en el APS (Servicio Público Aus­traliano) ,fomentando y preservando las conductas correctas,el comportamiento ético y la responsabilidad.»

Para que el contexto político mundial funcione con efica­cia, debe existir confianza entre los funcionarios públicos y susinterlocutores extranjeros, la cual debe construirse sobre mar­cos compartidos, o al menos planteamientos compartidos, sobrelo que constituye un comportamiento admisible. En este ámbi­to, el Consejo de la OCDE ha aprobado recientemente una reco­mendación en la que se anima a los gobiernos a dictar regla­mentaciones que impidan el soborno de funcionarios extranjeros,incluida la prohibición de la deducción de impuestos por pagos

a estos funcionarios.

Conclusiones

Los funcionarios actúan en un contexto nuevo Ycambiante.Son objeto de un mayor control público y de mayores exigen­cias ciudadanas, Yse ven obligados a asumir mayores responsa­bilidades y a adoptar nuevas formas de realizar las tareas admi­nistrativas. Aunque las reformas de la gestión pública han

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producido importantes resultados en términos de eficiencia yefectividad, algunos de los ajustes pueden tener efectos no bus­cados sobre la ética y las normas de conducta. No se trata deque los cambios hayan producido un aumento de los comporta­mientos indebidos o no éticos, sino que pueden colocar a losfuncionarios en situaciones de conflicto de intereses o de obje­tivos para las que disponen de escasas pautas de actuación. Sucomportamiento se ve también influido por las cambiantes nor­mas sociales y por el contexto crecientemente internacional enel que operan.

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III. LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA:FUNCIONES y COMPONENTES

¿Cómo se puede ayudar a los funcionarios a determinar supropia conducta en un entorno cambiante? ¿Se están aplicandolas medidas adecuadas para orientarles con respecto a la dimen­sión ética de la toma de decisiones? ¿Es necesario introducirnuevas medidas que les ayuden a hacer frente a la complejidad

de los cambios?Los países participantes en este estudio utilizan herramien-

tas o procesos que prohíben reglamentariamente las conductasindeseables o bien establecen incentivos para fomentar la buenaconducta. Como se ha señalado en el capítulo 1, estas medidasconstituyen en su conjunto lo que hemos denominado «infraes-

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tructura ética». A continuación describiremos sus funciones ycomponentes. Este esquema puede proporcionar a los países dela OCDE un punto de referencia con el que contrastar las medi­das que aplican.

Una estructura ética eficaz es la base de un entorno de servi­cio público que fomente determinadas normas de comportamien­to. Cada función y componente es un ladrillo independiente peroimportante de la estructura y debe complementarse y reforzarsemutuamente con los demás. Los elementos han de estar interrela­cionados para que generen la sinergia necesaria para configuraruna infraestructura homogénea y eficaz.

Funciones: control, orientación y gestión

La infraestructura ética puede considerarse integrada porocho componentes con tres funciones: control, orientación ygestión. Estos componentes se describen a continuación (semuestran también gráficamente en el diagrama inmediatamentesiguiente) a partir de sus principales funciones, aunque en lapráctica cada elemento puede tener más de una función.

El control puede lograrse mediante los tres componentessiguientes: un marco legal que permita la investigación y acusa­ción independientes; mecanismos adecuados de responsabili­dad y participación y escrutinio públicos.

Del mismo modo, la orientación puede conseguirse a travésde los tres componentes siguientes: un compromiso bien articu­lado de los líderes políticos; códigos de conducta que determi­nen los valores y normas, y actividades de socialización profe­sional tales como la educación y la formación.

La gestión puede lograrse mediante los dos elementos res­tantes: unas condiciones sólidas de servicio público basadas enpolíticas eficaces de recursos humanos y una coordinación de la

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infraestructura, bien mediante un departamento u organismocentral de gestión ya existente o mediante un organismo espe-cial con competencias en materia de ética.

La combinación Ygraduación ideales de estas funcionesdependerá del entorno cultural y político-administrativo de cadapaís. Por ejemplo, un país como los Estados Unidos, con su tra­dición de controles y contrapesos, parece asignar más impor­tancia al control, mientras que en los Países Bajos, con su tradi­ción de confianza, se recalca la orientación Yla gestión.

INFRAESTRUCTURA ÉTICA

Marco Legal

Códigos de Conduela

Organismo Coordinador

Compromiso

~~~#4i

Liderazgo Político

Control

Orientación

Gestión

~

ImmRe;p~nsabilidad Y

Control

SocializaciónProfesional

~••o 1'~n;.l "

".;;~ I

Condiciones deServicio Público

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Componentes: externos e internos al departamentou organismo

La aplicación práctica de cualquier programa de ética tienelugar, en último término, en el ámbito del departamento u orga­nismo. Por tanto, es conveniente analizar si un determinadocomponente de la infraestructura ética tiene carácter interno oexterno a dicho departamento u organismo. Obviamente, unorganismo individual puede ejercer mayor control e influenciasobre este último que el primero.

A efectos de claridad, podemos considerar los elementosexternos (compromiso político, marco legal, participación ycontrol públicos y organismo coordinador) como fuente deautoridad y de contenido para las normas de comportamiento ylas consecuencias derivadas de su incumplimiento. En contra­posición, los elementos externos (mecanismos de responsabili­dad, códigos de conducta, formación y condiciones del serviciopúblico) proporcionan en gran medida orientación y pautas alos funcionarios. En términos sencillos, los elementos externosaportan las reglas, a menudo a escala de servicio, que son adap­tadas a un entorno concreto por los componentes internos, sea aescala departamental o del organismo.

Los dos tipos de elementos, internos y externos, se comple­mentan y dependen mutuamente para su credibilidad y máximaeficacia. Un fallo de uno de los tipos supone una amenazapotencial para el otro. Las simples declaraciones de políticos,normativas punitivas, vigilancia pública o fuerte coordinaciónno mejorarán por sí mismas la integridad del sector público silas normas no se plasman y asumen en el ambiente común decada departamento u organismo. De modo similar, un funciona­rio consciente de sus responsabilidades que lee los códigos deconducta esperada y asiste a sesiones de formación puede verse

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desilusionado si los componentes externos no aplican eficaz­mente unas normas y procedimientos disciplinarios claros. Esimportante que los dos grupos de componentes sean coherentesy no envíen mensajes cruzados.

Algunos de los componentes son requisito previo paraotros. Generalmente, es necesario disponer los de carácterexterno para que los internos resulten eficaces, pues éstos sonplasmaciones o aplicaciones operativas de aquéllos.

Para ilustrar mejor la infraestructura ética, en los apartadossiguientes se describen sus diferentes componentes, perfilandosus funciones y ofreciendo los ejemplos disponibles por países.

Compromiso político

Toda iniciativa ética emprendida en el sector público estállamada a fracasar a menos que sea respaldada por un compro­miso político verdadero. Este compromiso suele expresarsemediante declaraciones (discursos, anuncios públicos, declara­ciones escritas de los líderes), demostrarse mediante el ejemploy fundamentarse mediante la asignación de los correspondien­tes recursos. Esto aporta no sólo la autoridad necesaria para elestablecimiento de controles legales y administrativos, sinotambién la orientación de las actividades relacionadas con laética, resultando esencial para ofrecer una reacción creíble a lasexigencias ciudadanas. Puede afirmarse, por tanto, que se tratade un requisito previo para la eficacia de los restantes compo-nentes de la infraestructura ética.

Los cargos democráticamente electos desempeñan dospapeles esenciales en la promoción de la ética en el serviciopúblico. En primer lugar, como políticos, tienen la obligaciónde responder ante los votantes por las actividades realizadas ensu nombre, lo que les coloca en una posición única para exigir

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que las decisiones adoptadas sean transparentes y los serviciosse presten de forma equitativa. En segundo lugar, en su calidadde legisladores tienen a su disposición los poderes necesariospara hacer jurídicamente efectivas sus exigencias. Pueden soli­citar a los funcionarios que informen de las actividades empren­didas y de la forma en que las han realizado. El compromisopolítico puede demostrarse también mediante el establecimien­to de un procedimiento u organismo operativo encargado de lainvestigación de un determinado escándalo o la formulación derecomendaciones de nuevas iniciativas éticas.

Pueden citarse como ejemplos de compromiso político conlas iniciativas éticas el establecimiento del Comité Nolan, en elReino Unido (1994), y el Consejo Presidencial para la Integri­dad y la Eficiencia, en los EE.UU. (1991). Hay otros ejemplosen Noruega y los Países Bajos: en 1991, los Ministerios de Jus­ticia y de Administración Gubernamental de Noruega designa­ron un grupo operativo para la investigación del estado de laética en el servicio público; en 1992, el Ministro holandés delInterior situó como uno de los puntos esenciales de su progra­ma de trabajo el de la integridad de la Administración pública yelaboró un documento de política en el que se analizaba su rela­ción con el crimen organizado.

Los cargos electos pueden promover el comportamientoético, individualmente o en conjunto, actuando como buenosejemplos. Demostrando la conveniencia y viabilidad del com­portamiento ético, pueden ayudar a compensar la desconfianzay el cinismo ciudadanos. Por su condición, están obligados enmayor medida que otras personas a demostrar respeto ante lasinstituciones democráticas y el imperio de la ley. El cumpli­miento de las normas especiales sobre tráfico de influencias,conflictos de intereses e intromisión improcedente en las activi­dades del poder ejecutivo son el tipo de cuestiones que se les

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plantearán con mayor frecuencia. A este respecto, el gobiernoaustraliano recién elegido (en marzo de 1996) ha establecidouna Guía de los Elementos Clave de la Responsabilidad Minis­terial para que sirva de ayuda a los ministros, secretarios parla­mentarios y personal ministerial recién designados. Este docu­mento sirve de referencia para los principios, convenciones yreglas de conducta de las personas situadas en puestos de con­fianza pública.

En conjunto, los cargos electos pueden promover el com­portamiento ejemplar y denunciar las conductas improcedentes.Esto último puede lograrse estableciendo investigaciones ver­daderamente independientes, que refuerzan en gran medida laconfianza ciudadana. En el estado australiano de Nueva Galesdel Sur, por ejemplo, se creó en 1989 la Comisión Independien­te contra la Corrupción (ICAC) para investigar las acusacionesde corrupción cometida por los partidos Liberal y Laboristadurante sus respectivos mandatos. Este organismo ha realizadoinvestigaciones, con importantes repercusiones, acerca deldesarrollo del suelo y las acusaciones de corrupción en la poli­cía y otras áreas de la burocracia del estado. Un ejemplo recien­te y controvertido en el Reino Unido es la investigación Scottsobre la Exportación de Equipos de Defensa y Bienes de DobleUso a Irak. El gobierno está actualmente dando respuesta a lasconclusiones y recomendaciones formuladas en el informe de1.800 páginas, emitido en febrero de 1996. Evidentemente,para que las investigaciones ayuden a mejorar la confianza ciu­dadana es necesario que las Administraciones no busquenexclusivamente los resultados, sino que dejen además patentesu actuación.

Por supuesto, la expresión más tangible del compromisopolítico es la asignación de recursos. Construir una infraestruc­tura ética requiere tanto autoridad como dinero. Aun con la des-

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concentración de autoridad en la burocracia y los decrecientescaudales públicos, los cargos electos pueden establecer requisi­tos legales y fomentar la asignación de fondos adecuados a laformación y otras actividades relacionadas con la ética.

El compromiso político suele verse espoleado por el escru­tinio público. Además, la realización de investigaciones y acu­saciones independientes y creíbles en caso de mal comporta­miento depende también del marco legal.

El marco legal

El marco legal es el conjunto de normas legales y regla­mentarias que establecen las normas de comportamiento de losfuncionarios e imponen estos límites mediante sistemas deinvestigación y acusación. Dado que inviste de eficacia jurídicaa la infraestructura ética, opera como una función de control.

Tanto para emprender nuevas investigaciones, acusacionesy demás controles legales o reforzar los que estén ya en cursoes necesario recopilar previamente los códigos penales vigentes(aplicables a todos los ciudadanos), así como las diversas nor­mativas sobre la función pública, leyes y reglamentos de con­flictos de intereses específicamente aplicables a los funciona­rios y demás cargos públicos.

Los principales elementos del marco legal de la infraestruc­tura ética son el establecimiento de límites al comportamientode los funcionarios y su aplicación efectiva mediante sancio­nes, así como el escrutinio y la iniciativa públicos mediante lamejora de la transparencia en las actividades de gobierno(incluido el acceso a la información). Las normas de comporta­miento esperado de los funcionarios son necesariamente exi­gentes, en la medida en que administran la autoridad y losrecursos del Estado. Por tanto, toda normativa reguladora de la

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integridad del servicio público establece obligaciones jurídicasy normas de comportamiento esperado, así como las conse­cuencias de su incumplimiento.

En el capitulo 1 se analizó el continuo de comportamientoque va de lo «ilegal» a lo «improcedente». La calificación quecada país asigna a un acto en este continuo depende de su defi­nición de la conducta indebida y de la tolerancia con que la con­temple. Por ejemplo, «comprar» favores políticos de cargoselectos o funcionarios puede considerarse como soborno en unpaís y como influencia lícita en otro. Las sanciones varían, enfunción de esta consideración, entre la multa o la prisión paralos delitos y el cese en el cargo para los actos no éticos.

DELITOS PENALES

Casi todos los países aplican el código penal a los actos ile­gales graves de sus funcionarios. Por ejemplo, en el ReinoUnido el soborno y el robo tienen la consideración de delitos,con independencia de que su autor sea o no funcionario. La difi­cultad radica en armonizar el proceso penal y los procedimien­tos administrativos del servicio público. Ambos procedimientosdeben basarse en los mismos principios y valores, ya venganespecificadas las sanciones en la normativa penal, civil o admi­nistrativa, pues en caso contrario existe el riesgo de que la con­ducta indebida se pierda en los intersticios del sistema jurídico.A la inversa, los códigos penales pueden contemplar específica­mente los delitos de los cargos públicos, tal como en el caso delos Países Bajos, en donde está tipificado el delito cometido porel funcionario público que acepta un regalo o una promesa. Lacuestión es si el código penal vigente en un país puede dar res­puesta suficiente a los comportamientos ilegales en el servicio

público.

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Otros países han establecido normas específicas sobre losconflictos de intereses (tipificando en normas penales los deli­tos de los cargos públicos) entre las que se incluyen la conductapública indebida, la corrupción y el enriquecimiento injusto. Enlos Estados Unidos, la violación de las normas federales sobreconflictos de intereses puede suponer sanciones civiles dehasta 50.000 dólares y penas de hasta cinco años de prisión.La Ley de Ética en la Administración de 1978 estableció unsistema público global de transparencia financiera para lastres ramas del gobierno federal, mientras que la Ley de Refor­ma Ética de 1989 reforzó las restricciones postempleo, prohi­bió pedir o aceptar regalos, impuso determinadas limitaciones alos ingresos procedentes de fuentes externas y al empleo yprohibió la percepción de honorarios.

INFRACCIONES DE LA LEGISLACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Los países suelen recurrir a las normas sobre la funciónpública para sancionar los actos ilegales menos graves que nollegan a constituir delito. Por ejemplo, la Ley finlandesa deFuncionarios del Estado, prevé la advertencia por escrito y eldespido de los funcionarios. Del mismo modo, el incumpli­miento de la Ley del Servicio Público australiana puede darlugar a amonestaciones, multas, reducciones salariales, traspa­sos o despido. La Ley de la Función Pública noruega tambiénsanciona determinadas conductas. La Ley danesa de Personalde la Administración Central y Local prohíbe a los funcionariosaceptar cualquier trabajo que pudiera tener un efecto negativosobre el cumplimiento de sus obligaciones.

Los reglamentos suelen utilizarse para desarrollar las nor­mas legislativas o bien de forma independiente, para establecercriterios. En Australia, junto a la Ley del Servicio Público, sus

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reglamentos enumeran una serie de reglas y obligaciones. Enlos Países Bajos, los reglamentos de la Función Pública generalestablecen que pueden imponerse sanciones a los funcionariosen caso de negligencia en el ejercicio de sus funciones.

VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS

El mero establecimiento de límites para el comportamientoy la amenaza de sanciones resultan ineficaces si los poderespúblicos no los hacen cumplir, pues tal amenaza sólo adquierecarácter disuasorio en la medida en que sea suficiente, efectiva­mente aplicada y respetada. La tarea de hacer cumplir las nor­mas comienza con la evaluación de los factores incentivadores Ydesincentivadores de los comportamientos prohibidos, respalda­da por servicios de investigación Yacusación independientes Ydotados de recursos suficientes. Estos servicios deben tener unaimagen de eficacia, no sólo en el ámbito del servicio públicosino entre la ciudadanía en general, para conseguir credibilidad.

En los países estudiados, la ejecución de las sanciones esdiferente para los delitos y para las faltas. Por lo general, losdelitos llevan aparejada una investigación policial y un proce­samiento en el ámbito judicial nacional, mientras que las faltasse tramitan en los distintos organismos. Por ejemplo, en Austra­lia, la Policía Federal australiana investiga los incumplimientosde la ley, el Ministerio Público se hace cargo de la acusación judi­cial y los tribunales federales enjuician los hechos. En los EE.UU.,las infracciones del Código Penal son investigadas por la Sec­ción de Integridad Pública de la Oficina del Fiscal de la Divi­sión Penal del Departamento de Justicia, que también se hacecargo de la acusación judicial, la cual se dilucida ante los tri­bunales federales con posibilidad de recurso ante los tribuna­les federales de apelación y, en último término, ante el Tribunal

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Supremo de los Estados Unidos. En el ámbito de los procesosde investigación administrativa, en el Reino Unido los incum­plimientos del Código de Gestión del Servicio Público se trami­tan como un asunto laboral en cada departamento. Aunque seaplican las mismas reglas de prueba aplicadas por la policía, elprocedimiento administrativo está diseñado para determinar loshechos, no para formular una acusación. A diferencia de losprocesos penales, el procedimiento administrativo no tramitade forma pública las medidas disciplinarias, pues se considerauna cuestión privada entre la empresa y el empleado.

MAYOR TRANSPARENCIA: EL PÚBLICO COMO VIGILANTE

Las normas reguladoras del acceso a la información ofre­cen al público la oportunidad de actuar como vigilante de loscargos públicos. En muchos países, estas normas permiten acualquier persona buscar información sobre las actividades deservicio público. Si el ciudadano puede acreditar la existenciade un acto administrativo indebido, la legislación constitucio­nal o administrativa le ofrece medios de reparación, si bien decarácter generalmente correctivo y no punitivo (estas normasinstitucionalizan, además, ciertos principios que pueden consi­derarse integrantes de la ética del servicio público: justicia pro­cedimental, uso correcto del poder, transparencia en la toma dedecisiones administrativas, protección de los derechos de losciudadanos y responsabilidad del servicio público). Al levantarel velo de las actividades gubernamentales y permitir su escru­tinio público, las leyes de acceso a la información pueden con­tribuir a evitar las conductas no éticas. Los medios de comuni­cación e instituciones tales como el Defensor del Pueblodesempeñan un papel importante en este ámbito.

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La mayor transparencia implica mayor exigencia de res­ponsabilidad, así como accesibilidad (facilidad de compren­sión) y carácter dinámico (por vía interpretativa y de revisión yreforma) del marco legislativo, que debe indicar a los funciona­rios qué deben hacer y cómo hacerlo, e informar al público engeneral de los deberes del servicio público de forma que puedaexigir a aquéllos sus responsabilidades.

No obstante, hacer depender en exceso la infraestructuraética de la legislación tiene sus inconvenientes, pues tiende afomentar la búsqueda del cumplimiento mínimo: la ejecuciónde las sanciones, pese a ser necesaria, está diseñada más bienpara desincentivar los comportamientos indeseables que parapromover los deseables. Además, debido a su dependencia con­ceptual de la objetividad Ylas nociones absolutas, la ley puederesultar una herramienta poco flexible para la gestión cotidianade los problemas éticos. Por tanto, cada país ha de valorar enqué medida desea especificar en forma normativa las obligacio­nes y normas de conducta exigidas a sus funcionarios, para locual deberá tener en cuenta el marco legislativo vigente, las tra­diciones normativas y el entorno cultural, así como la medidaen que la normativa ética no consiga sino acrecentar la crecien­te complejidad normativa en una época en la que la tendencia

es a reducirla.

Mecanismos de responsabilidad

La concepción de la responsabilidad de los funcionariosante los representantes electos establece unos límites a lamisma. Este principio no sólo se promueve mediante la norma­tiva legal y reglamentaria, como acabamos de analizar, sino

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también a través de las políticas y procedimientos administrati­vos (1os mecanismos de responsabilidad) que controlan la con­ducta cotidiana de estas personas.

Los mecanismos de responsabilidad pueden ser internos alservicio público:

- procedimientos administrativos aislados, tales como exi­gir la realización de una actividad o que algo se consignepor escrito, o

- procesos integrales, tales como las auditorías o evalua­ciones de la actuación de un organismo.

También pueden ser de carácter externo:

- mecanismos de consulta, tales como tableros de anuncioscomunitarios, o

- mecanismos de supervisión, tales como los comités legis­lativos o parlamentarios.

Estos mecanismos actúan como controles preventivos (porejemplo, los reglamentos y directrices de procedimiento) y comocontroles ex-post sobre la actuación (por ejemplo, mediante audi­torías e investigaciones internas y externas, emisión de informesinternos y externos y procesos de apelación). Los mecanismos deresponsabilidad desempeñan un papel esencial en la infraestruc­tura ética, proporcionando un marco de gestión claro reforzadopor las funciones de investigación y evaluación.

CONFLICTOS DE RESPONSABILIDADES Y OBJETIVOS

Los mecanismos de responsabilidad establecen directricespara la gestión de las actividades de gobierno, la comprobaciónde su correcta realización y la garantía de que se han alcanzadolos resultados. Lo ideal es que estos mecanismos fomenten elcomportamiento ético haciendo difícil la realización de conduc-

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tas no éticas y facilitando su detección. Así, deben orientar a losfuncionarios en la toma de decisiones en situaciones de conflictode responsabilidades Yobjetivos. No obstante, tal como se haanalizado en el capítulo 11, las reformas de la gestión pública rea­lizadas en muchos países han puesto en cuestión las nociones tra­dicionales de responsabilidad. Ahora se favorece que los funcio­narios no sólo rindan cuentas ante los cargos electos, sinotambién directamente ante los ciudadanos Ycon frecuencia anteunos celosos medios de comunicación. Además, no sólo respon­den ahora del cumplimiento de las normas, sino también de laconsecución de resultados y de su logro con menores recursos.Dado este conflicto de lealtades, los mecanismos de responsabili­dad serán un factor de importancia creciente para determinar antequién y por qué conceptos deben responder los funcionarios.

INTEGRACIÓN EN UN MARca DE GESTIÓN

En muchos países, los funcionarios se enfrentan a los retosanteriormente descritos con las restricciones que suponen unosmecanismos de responsabilidad desfasados que, al centrarse enel control de los inputs, «hacen más lento el trabajo, inhiben lacreatividad y reducen la adaptabilidad» (fREDERIcKsaN, 1993,pág. 250). Han de trabajar con 10 que un comentarista describecomo «una normativa desfasada e inaplicable, instruccionesinadecuadas, procedimientos gravosos que favorecen los retra­sos y frustraciones, excesiva discreción Yfalta de supervisiónefectiva» (MaaRE, 1994, pág. 84).

Para aumentar su eficacia, los mecanismos internos preven-tivos de responsabilidad deben integrarse en un marco claro degestión que refleje las verdaderas funciones Yresponsabilida­des de los funcionarios. En algunos países se tiende a adoptarprocedimientos administrativos más sumarios mediante la eli-

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minación de reglamentaciones y políticas innecesarias u obso­letas, como en el caso del objetivo estadounidense de «Rein­ventar la Administración» suprimiendo formalismos, por ejem­plo. No obstante, otros países se están centrando en elestablecimiento de valores y objetivos de carácter general quepermitan sustituir a las normas detalladas. Noruega, por ejem­plo, está experimentando la gestión por valores y Australia estápromoviendo el objetivo integral de la gestión del rendimiento.

En cualquier caso, no debe perderse de vista la necesidadde establecer límites de discreción y responsabilidad en estabúsqueda de la simplificación. Evidentemente, siempre seránnecesarias algunas reglas. Algunos de los países estudiados hanestablecido y estandarizado recientemente procedimientosadministrativos que otros están abandonando. México no pro­mulgó hasta 1982 la Ley Federal de Responsabilidades de losFuncionarios Públicos, en la que se regulan sus obligaciones ydeberes. En Portugal, se promulgó un Código de Procedimien­tos Administrativos con unos 200 artículos ya en 1991.

FUNCIONES DE INVESTIGACIÓN Y EVALUACIÓN DE APOYO

Además de servir como mecanismos de control, los meca­nismos de responsabilidad operan también como criterios deevaluación e investigación. Las máximas autoridades auditorasy las auditorías internas se han preocupado tradicionalmente deasegurar la honradez de los funcionarios recabando datos deta­llados sobre el uso de los recursos económicos. Pero en algunospaíses se tiende a pasar a las auditorías como evaluaciones gene­rales de la actuación en la toma de decisiones, la elaboración depolíticas y otras actividades difíciles de medir y evaluar peroprobablemente más importantes para la garantía del cumpli­miento de los fines propios de la actividad pública. La figura del

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defensor del pueblo es otra garantía de la integridad administra­tiva. Además, los comités legislativos o parlamentarios estimu­lan el buen comportamiento de los funcionarios mediante laimposición de exigencias adicionales de rendición de cuentas.

Unos pocos ejemplos de los máximos organismos de audi­toría en los países estudiados muestra la tradicional concentra­ción de responsabilidad económica, mientras que algunos otrosson ejemplos del paso de la estricta rendición de cuentas econó­micas a la responsabilidad por los resultados. México anuncióen 1995 la creación de una Oficina Superior de Auditoría encar­gada del control, supervisión, verificación Ycorrección de lautilización de los recursos públicos. La Oficina Estatal de Audi­toría finlandesa (organismo dependiente del Ministerio deHacienda) controla la legalidad Yviabilidad de la gestión eco­nómica gubernamental Ysu cumplimiento del presupuesto. Demodo similar, el Auditor general australiano audita los resulta­dos económicos en el marco del presupuesto anual, aunquepuede decidir realizar auditorías de eficiencia. La OficinaNacional de Auditoría británica está realizando en la actualidadamplios estudios del valor generado a partir de los recursos

asignados.En algunos países, el defensor del pueblo tramita las quejaspor procedimientos administrativos y puede desempeñar tam­bién un papel activo en la ejecución de la legislación sobreacceso a la información. En Australia, el Ombudsman de laCommonwealth tramita las quejas de los ciudadanos contra lasdecisiones o actos de los organismos públicos y da publicidad alos resultados de sus investigaciones. De modo similar, enNoruega el Ombudsman parlamentario tramita las quejas for­muladas por los ciudadanos por abuso de poder y por infraccio­nes o gestión irresponsable de los funcionarios. En Finlandia, elCanciller de Justicia Yel Ombudsman garantizan que los fun-

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cionarios cumplan la ley y sus obligaciones al realizar sus fun­ciones. Este último está facultado para asistir a las reuniones delos organismos gubernamentales, recabar información de docu­mentos públicos y recurrir cualquier acto. En el Reino Unido, elOmbudsman parlamentario vela también por el cumplimientodel Código de Práctica para el Acceso a la Información de laAdministración.

En los últimos tiempos, la mayor responsabilidad ante elciudadano ha dado lugar a mecanismos externos al serviciopúblico mediante grupos de consulta, «visitantes comunitarios»o comités asesores. Estos organismos pueden, en ocasiones,exigir informes orales y escritos sobre la actuación de un depar­tamento, organismo o área de programas. Un problema omni­presente, especialmente en el marco de una mayor delegaciónen los gestores, es conseguir que se centren en los resultadosfinales obtenidos y no tanto en el detalle de los controles.

Estos mecanismos de responsabilidad orientados a losresultados (auditorías, investigaciones, informes) actúan comocomprobación del cumplimiento de sus deberes por parte de losfuncionarios, dirigidos a los fines adecuados y empleando losmedios correctos. Lo que es más importante, desincentivan lasconductas no éticas al aumentar las probabilidades de su cono­cimiento público. Para definir el papel de los mecanismos decontrol en la infraestructura ética, los países deben ser cons­cientes de la orientación general de su gestión pública: ¿estáaún centrada en el establecimiento y aplicación de sistemas decontrol, o bien está dando paso a criterios generales basados enlos resultados? (en el capítulo VI se analiza este «equilibrio»).¿Cómo se define la responsabilidad? El número y la combina­ción ideales de mecanismos de responsabilidad que estimulenel cumplimiento y desincentiven las conductas indebidas de losfuncionarios dependerán de las respuestas a estas preguntas.

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Códigos de conducta

El código de conducta en el servicio público puede ser undocumento jurídico o una simple declaración administrativa enlos que se establezcan la calidad y los niveles esperados decumplimiento por parte de los funcionarios correspondientes,señalando los principios éticos aplicables al servicio público engeneral o a un departamento u organismo específicos.

El código de conducta de una organización determinadapuede comprender una declaración de valores, una descripciónde su función, incluidas las responsabilidades de los funciona­rios y para con éstos (especificando también en algunos casoslos aspectos relativos a la constitución, los ciudadanos, la admi­nistración, los cargos electos y las asambleas legislativas), Yuna lista de las obligaciones jurídicas de sus empleados (talescomo la declaración de los conflictos de intereses Ylas restric­ciones a las declaraciones públicas y a las actividades políti­cas). Además, puede incluir diversas disposiciones procedimen­tales de alerta o niveles mínimos de rendimiento.

Estos códigos, ya tengan carácter legal o administrativo.desempeñan fundamentalmente un papel orientador en la infra­estructura ética. No obstante, ejercen también una función decontrol al establecer y dar publicidad a las restricciones de com­portamiento y al establecer normas. La mayoría de los códigostienen un carácter dual, disciplinario y de expectativas: estable­cen restricciones (con sanciones para su incumplimiento basa­das en valores u objetivos perseguidos).

En los ámbitos de gestión, tanto pública como privada, sehan suscitado preocupaciones sobre la eficacia de estos códi­gos éticos o de conducta. Los problemas señalados van desdesu excesiva especificidad hasta su carácter demasiado gene­ral, inviable, inutilizado, desconocido, inasequible o incluso

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ofensivo para los empleados. Pero la preocupación fundamentales la de que las declaraciones relativamente elementales no sonel medio ideal para dar respuesta a las complicadas cuestioneséticas a las que se enfrentan los funcionarios (KERNAGHAN enCHAPMAN, 1993). Ninguna declaración puede dar respuesta atodas las variantes de las cuestiones éticas que se suscitan en elsector público. Otros problemas relativos a estos códigos sederivan de la concepción errónea de sus objetivos o de su malaaplicación.

ÁMBITO DE APLICACIÓN

Los códigos de conducta pueden ser de aplicación al conjun­to del servicio público o a un departamento u organismo deter­minados. En algunos casos, tales como los de Australia y NuevaZelanda, unos y otros se aplican de forma complementaria.

Como ya se ha descrito en el capítulo IV, cinco (y prontoseis) de los nueve países estudiados han establecido nuevoscódigos de conducta para el conjunto del servicio público en losúltimos cinco años. Australia lo incluirá en la Ley del ServicioPúblico que se promulgará en 1997 (en la actualidad está inclui­do en la Reglamentación del Servicio Público). Nueva Zelandapromulgó un Código de Conducta del Servicio Público en 1990.De modo similar, el Reino Unido acaba de establecer su Códigode la Función Pública en 1996. La Oficina de Ética del Gobiernoestadounidense promulgó en 1992 las Normas de Conducta delos funcionarios. Portugal estableció un Código de Conducta delServicio Público en el marco de su programa de modernizaciónde 1991.

En el ámbito departamental o de organismo, los PaísesBajos tienen códigos descentralizados. En Noruega, los orga­nismos públicos están elaborando normas de conducta de

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carácter voluntario basadas en los principios fundamentalesde cada organismo, tales como su misión y sus valores.En 1994 el Tesoro británico estableció un Código para los Con­sejeros de Organismos Públicos que operan en el entorno del

gobierno.El código de un organismo puede incorporarse también en

el contrato de trabajo de sus funcionarios. En el Reino Unidoestos contratos establecen normas cuyo incumplimiento dalugar al cese o a otras medidas disciplinarias. Los Códigos deConducta pueden incluirse también en el juramento del cargo yaplicarse mediante acuerdos de rendimiento.

ELABORACIÓN y PUESTA EN pRÁCTICA

La elaboración de un Código de Conducta es una importan­te iniciativa de gestión. Para ser eficaz debe redactarse en unlenguaje sencillo, con un tono más positivo que negativo y diri­gido a unos destinatarios determinados (el conjunto del serviciopúblico o un organismo determinado). Para evitar problemas yconfusiones, debe hacer mención a las normas jurídicas aplica­bles al puesto y a otros códigos profesionales o sectoriales vin-culantes para los funcionarios.

Para evitar los recelos y resistencias de los empleados, laelaboración y aplicación de los códigos requiere una sólidaestrategia de gestión que asegura una aceptación verdadera delos valores subyacentes y criterios éticos promovidos. Estosupone, al menos, consultar a los empleados, mantener unacomunicación permanente y adoptar medidas de promociónque den a los empleados un papel participativo, evitando lamera imposición. En los Países Bajos, por ejemplo, el altogrado de concienciación que acompaña a la elaboración de un

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determinado código se consideró tan importante como el pro­pio código, si no más.

La participación auténtica del personal en la formulaciónde los códigos internos de un organismo puede convertirse enla piedra angular de un programa integral de ética del sectorpúblico. En este caso, los códigos reflejan de forma más preci­sa las consideraciones éticas de sus usuarios. Además, la actua­lización y revisión de los códigos ofrece oportunidades desocialización profesional continuada basada en los problemasreales (SAMPFORD in PRESTON, 1994).

Para elaborar los códigos de conducta, los países han deoptar entre incorporarlos o no a la legislación. Los códigos nolegislativos son más fáciles de elaborar y adaptar a las circuns­tancias cambiantes, pero tienen menor fuerza vinculante.

Socialización profesional

La socialización profesional es el proceso de aprendizaje yasunción de ethos, valores, ética y normas de conducta por partede los funcionarios. Los mecanismos esenciales de socializa­ción son los programas de educación y formación, así como laexistencia de buenos ejemplos en los niveles directivos superio­res (KERNAGHAN, 1993, LANGFORD, 1990). La socializaciónprofesional contribuye a la configuración de la infraestructuraética mediante la comunicación de normas de conducta y el desa­rrollo de las técnicas y capacidades de juicio de los funcionariospara su cumplimiento. Sin resultar abrumadora ni inducir a laconfusión, debe mostrar a los funcionarios cómo aplicar en lapráctica la legislación y los códigos y cómo observar los meca­nismos de control (DENHARDT, 1991; WOODWARD, 1994), cum­pliendo de este modo una función orientadora.

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EDUCACIÓN y FORMACIÓN

Se ha escrito mucho sobre la educación ética. Entre las prin­cipales cuestiones tratadas se encuentran las siguientes:

_ ¿Es posible enseñar la ética?_ En caso afirmativo, ¿es necesaria una educación y for­

mación específica o basta con el «contagio» derivado deltrabajo en un ambiente ético?

_ ¿Quién debe enseñar la ética: personal interno o asesores

externos?_ ¿Quién debe dirigir la formación: los directivos medios o

superiores, los organismos centrales o los organismos éticos

independientes?Suele haber dos tipos de programas de educación y forma­

ción ética: los integrados en la formación de incorporación Ylos de carácter continuado durante la vigencia del empleo (cur­sos periódicos de actualización). Estos dos tipos pueden diferiren cuanto a sus contenidos y objetivos, pero ambos desarrollany resaltan los restantes elementos de la infraestructura ética. Enparticular, los códigos de conducta proporcionan materiales ycontenidos para la instrucción.

Programas de incorporaciónLos programas iniciales o de incorporación pueden incluir

información relativa a:_ el papel del servicio público, incluyendo sus relaciones

con el ejecutivo y con el público en general;_ leyes, reglamentos y códigos aplicables;_ mecanismos de responsabilidad, incluyendo los procedi­

mientos administrativos Ylas exigencias de rendición de

cuentas, y

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- el papel de los valores (tanto organizativos como perso­nales) en la valoración y adopción de decisiones.

La importancia de una instrucción mínima de los funcio­narios queda clara en las iniciativas adoptadas con motivo deescándalos tales como los que dieron lugar al Informe delComité Nolan sobre Normas de la Vida Pública, elaboradoen 1995 en Inglaterra, y el Informe de la Comisión Fitzgeraldelaborado en Australia en 1989 (relativo a acusaciones decorrupción en el gobierno de Qeensland). En estos informesse señala que las normas de conducta exigidas, las disposi­ciones aplicables y los procedimientos administrativos nosiempre son bien comprendidos por los funcionarios y que enalgunas áreas son necesarias explicaciones y aclaracionesconcretas.

Como ya se ha señalado en el capítulo I1, la formación deincorporación es también especialmente importante a medidaque el intercambio entre los sectores público y privado da pasoa nuevos empleados públicos procedentes de este último. Esnecesaria una supervisión rápida y sistemática de las diferen­cias entre ambos sectores, especialmente con respecto a losempleados del sector privado que asumen puestos de gestión enel sector público y han de actuar, por tanto, como modelos deconducta.

El Ministerio de Interior holandés va a publicar en 1996un folleto en el que se resalta la importancia de la ética en lasnuevas contrataciones. De forma más genérica, en el marcodel enfoque ético preventivo, los departamentos deberánincluir la integridad entre sus criterios de selección y contrata­ción. Las Reglamentaciones Generales de la Función Públicaincluirán la exigencia del juramento del cargo para todos losfuncionarios.

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Programas continuados

En contraposición a lo anterior, la educación ética continua­da, dirigida a empleados con experiencia en el servicio público,tiene una función diferente. Estos programas pretenden, ade­más de promover la sensibilidad hacia la dimensión ética de sutrabajo, mejorar la capacidad de toma de decisiones de los fun­cionarios insistiendo en las cualificaciones críticas y analíticasque fomentan la reflexión y el juicio independiente o el análisisético (JACKSON, 1993; CHAPMAN, 1993).

Otra ventaja de la educación continuada para las organiza­ciones es la de convertirse en un foro para la evaluación de lossistemas y prácticas vigentes. Su variedad dependerá del gradode cumplimiento de los códigos de conducta y de cambio de losvalores. Con respecto a esto último, el análisis de los valoressociales y personales de los empleados (y de sus áreas de con­flicto con la ética profesional) es un medio de mantener lavigencia de los comportamientos éticos y desincentivar losindebidos (NEAR, BAUCUS YMICELI, 1993).

Los Estados Unidos ofrecen un ejemplo de programa deeducación continuada muy sistemática e integral. Todos losorganismos federales están obligados a mantener un programade formación ética para asegurar que todos los empleados seanconscientes de las reglas establecidas por las leyes de conflictosde intereses y las normas de conducta. Además de la hora deformación ética obligatoria para todos los nuevos empleados,los que ya ocupan un puesto deben recibir otra hora anual. Aun­que no está reglamentariamente exigido, muchos organismosproporcionan también información ética a los funcionarios quedejan el servicio público. Los 129 funcionarios de organismosde ética participan en un programa de «formación para forma­dores» a través de una serie de talleres impartidos por la Ofici-

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na de Ética del Gobierno. Además, este organismo tiene abiertoun centro de información y un boletín electrónico, y patrocinauna conferencia anual de promoción del análisis de las cuestio­nes éticas de actualidad.

ENSEÑAR CON EL EJEMPLO

La socialización depende en gran medida del comporta­miento ejemplar de los funcionarios superiores. Muchas inicia­tivas de gestión muestran que los de los niveles inferiores seguían por los comportamientos observados, no por los discur­sos que reciben.

En Nueva Zelanda, los Directores ejecutivos comparten conel Comisario de Servicios del Estado la responsabilidad de aportarun liderazgo ético y de ejemplificar la buena conducta. En Norue­ga se imparten cursos de ética y de toma de decisiones en funciónde los valores al personal de gestión y a las personas con respon­sabilidades de personal y de desarrollo. En los Países Bajos, losfuncionarios que ocupan puestos de gestión tienen a su cargo laprotección y promoción de la ética. El ejemplo de los directivoses, en sí mismo, el principal mecanismo de socialización, por loque se les imparten cursos especiales de formación.

La socialización profesional complementa de diversas for­mas, mediante su función orientadora, la función de control de lainfraestructura ética. En primer lugar, tiende a operar con iniciati­vas activas, centrándose en la forma de cumplir las normasmediante la formación y los modelos de comportamiento. Ensegundo lugar, otorga un carácter más práctico e inmediato a ladimensión ética de las cuestiones, al ponerla en relación con lascircunstancias reales, normalmente en el ámbito del departamentou organismo. En tercer lugar, es adecuada para la resolución dedilemas éticos no previstos por las leyes, reglamentos y códigos

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(WOODWARD, 1994). En la práctica, los países deben tener tam­bién en cuenta las diversas necesidades y expectativas de los dis­tintos tipos de empleados públicos, incluyendo los de carácter

temporal.

Las condiciones del servicio público

Las condiciones del servicio público son importantes parala infraestructura ética en cuanto determinan un ambiente más omenos favorable a la conducta ética. Pueden consistir en facto-

res externos e internosLos factores externos derivados del ajuste del sector públi-

co ya se han analizado en el capítulo n. Es importante determi­nar si estos factores han dejado pendiente alguna cuestión derelaciones laborales o salariales o alguna confusión derivada dela fatiga causada por los continuos cambios y reformas. Estasconsecuencias pueden deteriorar la moral del sector público, loque la hace menos proclive al comportamiento ético.

Los factores internos, es decir, las políticas de recursoshumanos, influyen directamente en el comportamiento de losfuncionarios. En primer lugar, determinan el modo en que secontratan, forman, supervisan, desarrollan, remuneran y disci­plinan, configurando gran parte de la cultura organizativa delservicio público. En segundo lugar, también incluyen factoresque afectan a la moral, tales como la remuneración y la seguri­dad en el empleo. En tercer lugar, y de forma más directa, laspolíticas de recursos humanos que ofrecen protección (seamediante sistemas de alerta u otros procedimientos de rendiciónde cuentas) inspiran en los funcionarios la confianza necesariapara oponerse a exigencias indebidas Ydenunciar la corrupción

y las conductas no éticas.

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TRATAMIENTO JUSTO Y EQUITATIVO

Las políticas de recursos humanos promueven la ética esta­bleciendo un tratamiento justo y equitativo para todos losempleados. Una plantilla debidamente formada, competente ysatisfecha evitará con mayor probabilidad la mala conducta y lacorrupción o las concesiones indebidas. En otras palabras, losfuncionarios tendrán menos incentivos para mantener las nor­mas de conducta si se les trata injustamente o si perciben que serecompensan los comportamientos no éticos.

La contratación y la promoción por méritos son una mani­festación de justicia. Estos procesos pueden incorporar tambiéncriterios de equidad garantizando que todos los grupos socialesestén representados en el servicio público. Fomentar la compe­tencia mediante el mérito y la representación justa puede contri­buir a mejorar la eficacia del servicio público. A la inversa, acep­tar niveles insuficientes de rendimiento es una cuestión éticaporque puede llevar a un desperdicio de recursos y a hacer con­cesiones en materia de criterios en otras áreas (CHAPMAN, 1993).Lo que es más importante, tolerar la incompetencia diluye elcompromiso con la calidad, el servicio y la responsabilidad(STAHL, 1993). Una política transparente y equitativa de recur­sos humanos es esencial para la integridad de la organización ytambién para atraer a futuros empleados gracias por su buenareputación y sus elevados niveles.

REMUNERACIÓN y SEGURIDAD

Como ya se ha señalado, aún no está determinada la reper­cusión de la remuneración sobre la integridad. La mayoría con­viene, no obstante, en que una remuneración insuficiente desin­centiva claramente el comportamiento ético ante una alternativamás lucrativa (GALLARDO DE LA PENA, 1992; KLITGAARD, no

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publicado). No obstante, la corrupción no es un fenómenoexclusivo de los funcionarios con baja remuneración. De hecho,es interesante señalar que las pruebas recogidas en los EstadosUnidos indican que la percepción pública negativa de los fun­cionarios y la crítica hostil a la administración hacen más dañoa la moral que el nivel de remuneración, pese al desfase de lasque paga el sector público con respecto a las del privado (GIL­

MAN, Estados Unidos).De modo similar, existe una sutil conexión entre seguridad

en el empleo e incentivos al rendimiento. Un puesto garantiza­do de por vida puede llevar a la autocomplacencia y al bajo ren­dimiento, mientras que, por otro lado, el trabajo temporal o nolaboral puede tener menores incentivos para considerar las con­secuencias a largo plazo de los actos, pues la persona en cues­tión tiene poco que perder. Éste es un factor a considerar amedida que avanza la tendencia hacia contratos de trabajo fle­xibles, incluidos los de carácter temporal.

OPOSICIÓN y DENUNCIA

¿Cuándo y cómo debe denunciarse la mala conducta? Losplanteamientos tradicionales indican que cuando un funciona­rio sospecha que otro está actuando indebidamente puede optarentre varias alternativas: lealtad (no decir nada); comunicarestas sospechas a un superior (lo que puede resultar problemáti­co si éste es quien está bajo sospecha) o dar la alerta (exponerpúblicamente las sospechas) (LUNDQUlST en CHAPMAN, 1993).Cuando se pide a un funcionario que realice una tarea improce­dente se aplican planteamientos similares: invocar la lealtad(hacer lo que te mandan y realizar la tarea); oponerse (desde nohscer nada hasta tratar de impedir que se haga); contarlo (recu­rrir la orden recibida ante un superior, lo que puede ser proble­mático cuando es precisamente él quien la dicta); marcharse

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(resolver el contrato de trabajo para no hacer algo consideradoindebido), y dar la alerta (denunciar públicamente lo que sedesaprueba).

Si el funcionario dispone de procedimientos adecuados yviables, sentirá que puede denunciar los actos indebidos sinverse desprotegido (ver, en el capítulo V, la descripción de lastendencias en los países estudiados).

Las condiciones del servicio público, especialmente laspolíticas de recursos humanos, influyen de forma directa en laconducta. Muchos de los países estudiados están en curso dereestructurar sus servicios públicos, lo que puede dar lugar a undeterioro de la moral de los empleados. Este es un momentocrítico para que los países analicen y decidan cuáles de sus polí­ticas de recursos humanos tienen un efecto incentivador de labuena conducta y cuáles son un factor desincentivador. Lascondiciones de servicio público influyen también directamen­te en otros elementos de la infraestructura ética, tales como laeficaz aplicación de los códigos de conducta y las actividadesde socialización

Organismos de coordinación ética

Los organismos que coordinan el marco ético global vandesde comités parlamentarios, organismos centrales, departa­mentos u organismos independientes encargados de la supervi­sión ética en el servicio público, todos los cuales cumplen unafunción de gestión mediante la coordinación y apoyo de todoslos restantes componentes de la infraestructura. Pueden realizardirectamente las iniciativas éticas o delegar esta tarea en otrosdepartamentos y organismos, correspondiendo asimismo unafunción de control a los que tienen también el papel de hacercumplir las normas.

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Estos organismos suelen desempeñar una o más de lassiguientes tres funciones: vigilancia, asesoramiento y promo­ción. En función de las circunstancias, su acción puede ser prin­cipalmente coercitiva o educativa y, en ocasiones, ambas. Si secrean como reacción ante un escándalo o una crisis, tenderán aser más coercitivos, mientras que si forman parte de un progra­ma ético general, tenderán hacia un carácter educativo.

En el caso de organismos especialmente creados, puedenestablecerse con algún tipo de relación exclusiva con la legisla­tura que les asigna un poder autónomo. Un ejemplo es el de laOficina de Ética del Gobierno de los Estados Unidos, organis­mo autónomo constituido en el seno de la rama ejecutiva delgobierno cuyo director es designado por el Presidente para unmandato de cinco años con el consentimiento del Senado.Estos organismos tienen independencia total del gobierno detumo para evitar dar la impresión de su utilización con fines

políticos.

VIGILANCIA

Los organismos de coordinación con planteamiento de vigi­lancia investigan o persiguen los actos de infracción ética, ten­gan o no carácter de delito. La clave de su eficacia es la denun­cia de la conducta indebida, de modo que han de disponer delos recursos, autoridad e independencia adecuados para que susactos tengan trascendencia.

Debido al potencial de infracciones de las libertades civiles,los organismos de coordinación con funciones extraordinariasde vigilancia no resultan frecuentes, tendiendo a surgir cuandose producen situaciones en las que el crimen organizado o lacorrupción sistemática dominan una rama completa del gobier­no como la policía, el ejército o el poder legislativo. Como yase ha señalado en el apartado anterior relativo al compromiso

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político, la Comisión Independiente Contra la Corrupción(lCAC) de New South Wales, Australia, corresponde a este tipode organismo. Ejemplos de vigilantes no tan implacables peroigualmente coercitivos son los auditores gubernamentales oparlamentarios y otros organismos destinatarios de las quejasde los ciudadanos por comportamientos no éticos. No obstante,debe señalarse que se han suscitado cuestiones en tomo a losefectos de las entidades dedicadas a la lucha contra la corrup­ción con un exceso de celo, entre ellas la de que dan lugar a quelos funcionarios se preocupen más de protegerse las espaldasque de realizar sus tareas, de modo que deben tomarse medidasque garanticen que estos organismos no fomenten un comporta­miento excesivamente reacio a la asunción de riesgos por partede los funcionarios.

ASESORAMIENTO

Los organismos de coordinación con un enfoque principal­mente asesor prestan su consejo a cualquiera de las ramas delgobierno o al sector público en su conjunto. Su labor es básica­mente consultiva y de recomendación, en contraposición a lasde investigación y aplicación efectiva de las normas. Tambiénactúan como órgano decisorio de las acusaciones formuladas envirtud de los códigos administrativos de conducta que no tienencarácter jurídicamente obligatorio. Estos organismos puedenutilizarse también para desarrollar el contenido de la ética delservicio público (CHAPMAN, 1993):

- realizando una crítica independiente de los criterios éti­cos vigentes;

- investigando las cambiantes normas sociales, que debenreflejarse en las del servicio público;

- analizando el marco organizativo vigente.

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Un ejemplo de un organismo de coordinación recientemen­te establecido con un enfoque asesor es el Comité de Normasde la Vida Pública (Comité Nolan) del Reino Unido. El PrimerMinistro Major ha declarado que este organismo actuará como«taller ético» permanente, estudiando las cuestiones éticas yprestando asesoramiento sobre el modo de resolverlas.

En Australia, aunque la promoción ética es responsabilidaddel Consejo Asesor de Gestión (ver capítulo IV), el papel asesorse ha delegado en la Comisión de Protección del Mérito en elServicio Público, un organismo central de gestión encargado de:

- establecer y promover un marco de política ética;- desarrollar procedimientos detallados para hacer frente a

las conductas indebidas;- prestar consejo y orientación a otros organismos con

motivo de la elaboración de sus propios códigos de con­ducta, la promoción de la buena conducta y el tratamien­to de las conductas indebidas, y

- resolver los recursos interpuestos contra sanciones gra­ves diferentes al despido.

PROMOCIÓN DE LA ÉTICA

Los organismos de coordinación para la promoción de laética son el caso más común en los países estudiados. Suelen serorganismos de gestión o departamentos ya existentes encarga­dos de la gestión del servicio público o la administración y sonlos principales «comercializadores» de la ética en estos ámbitos,educando a los funcionarios y tal vez al público en generalmediante la concienciación respecto a las cuestiones éticas y elapoyo al desarrollo de cualificaciones para el análisis ético.

En Australia, el Consejo Asesor de Gestión tiene un interéspredominante en la promoción de la buena conducta en el servi-

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cio público. En Nueva Zelanda, la Comisión de Servicios delEstado es el órgano legalmente encargado del establecimientode las normas mínimas de integridad y buena conducta en elservicio público y de la promoción de sus valores, normas yconductas. En Noruega, el Ministerio de la Administración es eldepartamento encargado de la educación y formación éticas. Eneste ámbito, la ética del servicio público comprende:

- los valores;- las normas y directrices de una gestión y una política de

personal abiertas y justas;- los reglamentos desincentivadores del soborno, y- otras normas para promover la integridad y la credibili-

dad de los funcionarios.

Como muestran estos ejemplos, hay diversos tipos de orga­nismos de coordinación de las iniciativas éticas. Sean cualessean las funciones que asuman, influirán en las interrelacionescon otros componentes de la infraestructura ética. Por tanto, unenfoque de vigilancia dependerá del marco legal como fuentede autoridad para investigar, perseguir y sancionar conductas;un enfoque asesor puede depender de los mecanismos de res­ponsabilidad, tales como el defensor del pueblo; un enfoquepromotor dependerá de las actividades de socialización profe­sional. Es importante, en todo caso, que la existencia de unorganismo de coordinación no permita a los departamentos yorganismos hacer dejación de sus responsabilidades en materiade gestión ética.

Participación y escrutinio públicos

Como se ha descrito en el capítulo II, el público en generalestá hoy mejor informado, es más consciente y muestra mayor

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interés en las actividades del sector público. Además de las leyesde acceso a la información, hay una tendencia a fomentar latransparencia de la administración permitiendo un acceso públi­co sustancial a los procesos administrativos, reuniones específi­cas y actas de las mismas. Por ejemplo, en los Estados Unidos sehan promulgado normas de «gobierno en la sombra» en variasde sus jurisdicciones. Además, se suele encomendar en mayormedida a los funcionarios que consulten con los titulares de inte­reses mediante reuniones públicas, grupos de análisis, encuestasde satisfacción de clientes, etc., en el proceso de elaboración delas políticas y de toma de decisiones de programa.

La participación y el escrutinio públicos son poderosos fac­tores desincentivadores de la corrupción y las conductas indebi­das en el sector público. Por ejemplo, en los Países Bajos losciudadanos pueden denunciar infracciones éticas al Servicio deSeguridad Interna. Sin embargo, el escrutinio público dependeen gran medida de que el marco legal permita el acceso a lainformación. Además, las tradiciones culturales de participa­ción en la administración, junto con la existencia de procedi­mientos administrativos que la hagan posible (tales como laconsulta pública), determinan la contribución de estos factoresa la infraestructura ética.

Conclusiones

Los países diseñan una infraestructura aprovechando elcompromiso político, el marco legal, los mecanismos de respon­sabilidad, los códigos de conducta, la socialización profesional,las condiciones del servicio público, los organismos de coordi­nación y la participación y escrutinio públicos. Estos elementosactúan, en su conjunto, como incentivos al buen comportamien­to, desincentivando la corrupción y las conductas no éticas. En

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último término, la sinergia entre los distintos componen­tes dependerá de su entorno cultural y político, del enfoque dela gestión pública del país en general y de las iniciativas depromoción ética anteriores. La combinación y ajuste de estoselementos dependerá de las funciones que cada país deseereforzar. Como cualquier otra herramienta, la eficacia de lainfraestructura ética depende de que se comprenda y se utilicesistemáticamente.

En el siguiente capítulo se analizan las últimas tendenciasen las iniciativas éticas en los nueve países estudiados.

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IV. ACCIONES Y REACCIONES:ÚLTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIÓN ÉTICA

«El planteamiento habitual de la cultura ética en la mayo­ría de las organizaciones del sector público es ignorarla hastaque se desata un infierno y reaccionar entonces a la crisiscreando un nuevo conjunto de reglas o poniendo de nuevo enjuego las reglas de alguna olvidada directriz o código de con­ducta.»

(Langford, 1991, pág. 16)

Los países participantes en este estudio resaltan la profu­sión de nuevas iniciativas en el campo de la ética y la con­ducta, especialmente en los últimos cinco años. Estos avan­ces se enumeran a continuación país por país. No obstante,

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son pocos los que parecen reflejar la situación descrita en lacita anterior, pese a que es cierto que algunos de los deto­nantes de las iniciativas fueron escándalos muy aireados,como por ejemplo en el caso de la creación del ComitéNolan de Normas de la Vida Pública en el Reino Unido trasel caso «cash for questions», Pero, por lo general, las reac­ciones citadas por los países estudiados reflejan más bien elintento de analizar el funcionamiento del sistema ético, espe­cialmente con respecto a las reformas más globales de la ges­tión pública. Estas medidas pueden describirse, por tanto,más bien como revisiones y avances evolutivos que comoreacciones viscerales. Las nuevas iniciativas pueden catalo­garse en tres categorías (aunque en la práctica las fronterasson borrosas):

- revisiones globales para detectar las lagunas en el siste­ma de gestión ética (Reino Unido, Noruega, los PaísesBajos, Finlandia, los Estados Unidos);

- replanteamiento de la gestión ética en relación con lanueva reforma global de la gestión pública (Australia,Nueva Zelanda), y

- medidas integrantes de los programas de modernizacióndel sector público (Portugal, México).

Revisiones para detectar lagunas en la gestión ética

Cuatro de los países estudiados describieron revisionesintegrales e incluso de gran intensidad en el estado y la gestiónglobales de la ética en el sector público. Pueden considerarsecomo un intento de detectar y corregir las lagunas del sistema,algunas de ellas derivadas de los cambios estructurales o degestión en el sector público.

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REINO UNIDO

El Comité de Normas de la Vida Pública fue creado en 1994,con carácter independiente, por el Primer Ministro John Majorcomo reacción ante diversos escándalos, principalmente referidosa políticos. Presidido por Lord Nolan, de ahí su denominacióncomo Comité Nolan, se le encomendó una amplia tarea:

«Analizar las cuestiones actuales sobre las normas de con­ducta de todos los titulares de cargos públicos, incluidos losmecanismos relativos a las actividades financieras y comercia­

. les, y formular recomendaciones de cambios necesarios aadoptar en los mecanismos actuales para garantizar los máxi­mos níveles de corrección en la vida pública.»

(Primer informe del Comité, Términosde Referencia, 1995)

La misión encomendada al Comité cubre toda la gama deempleados públicos: desde los funcionarios y los empleados deorganizaciones semipúblicas (Quangos) a los políticos. Su pri­mer informe apareció en mayo de 1995 (sobre los miembros delParlamento, Ministros y funcionarios, y Quangos) y el segundoen mayo de 1996 (sobre los Organismos Locales de GastoPúblico), quedando pendientes otros relativos a áreas específi­cas del sector público (incluido uno sobre las administracioneslocales, previsto para el verano de 1997) y posiblemente de losreguladores del sector de los servicios públicos. Tal como seña­la WHETNALL (Reino Unido):

« ... la propia amplitud de la misión encomendada al ComitéNolan y el mandato directo del Primer Ministro para que actúecomo "taller ético" garantiza eficazmente que desempeñará unpapel general en la determinación de las normas éticas delservicio público yen el control de su mantenimiento.»

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La actuación del Comité Nolan coincidió con la introducción,en 1995, del Código de la Función Pública y el Código de Prácti­ca del Tesoro para los Consejeros de Organismos Públicos. El pri­mero de ellos fue fruto de la necesidad de «... reforzar las normasy valores debidos a diversos factores, incluida la fragmentaciónde la Función Pública por la delegación de responsabilidades,incluso a organismos «Next Steps», y la adopción de algunos ras­gos del sector privado (WHETNALL, Reino Unido). El código esta­blece disposiciones de denuncia de las conductas indebidas y pro­cedimientos de recurso ante los Comisarios de la Función Públicaindependientes (anteriormente las conductas indebidas se denun­ciaban ante el Director de la Función Pública Local). El Códigode Práctica del Tesoro para los Consejeros de Organismos Públi­cos está dirigido a los organismos ejecutivos con responsabilida­des de gasto importantes y situados en el entorno del gobierno,siendo aplicable a « ... las obligaciones y responsabilidades de losconsejeros, incluida la orientación sobre mecanismos de auditoria,transparencia y rendición de cuentas, entre otras materias, y elregistro de intereses» (WHETNALL, Reino Unido).

Las iniciativas británicas parecen dirigidas a clarificar funcio­nes y responsabilidades en el marco de un importante cambioestructural y una fragmentación del sector público, garantizandoque la multiplicidad de puestos públicos (no sólo los funcionariosde la administración central) se incorporen a un marco ético. ElComité Nolan, corno responsable de la supervisión ética perma­nente, indica la necesidad de un debate continuado a medida quese transforma el sector público y surgen nuevas cuestiones éticas.

NORUEGA

En 1991, los Ministerios de Justicia y de Administración deNoruega designaron un grupo de trabajo para investigar la

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situación de la ética del servicio público en el país, con unadoble misión:

- describir los valores y actitudes propios de una buenaadministración, y

- proponer medidas para reforzar y mejorar el trabajo dedesarrollo de actitudes realizado por la administración.

Fruto de este encargo fue la elaboración de un informesobre ética del servicio público.

Al mismo tiempo, se han realizado diversas investigacio­nes sobre «las denuncias de debilidad e irresponsabilidad en eltratamiento de los grandes proyectos económicos» (BLYMKE

y BOHAGEN, Noruega). Como ya se ha señalado en el capítulo Il,la subcontratación de tecnología de la información ha sido obje­to de diversas investigaciones que han puesto de manifiestoproblemas de «falta de controles y conciencia de la responsabi­lidad ...» (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega). En consecuencia, sehan dictado nuevos reglamentos complementarios a la Ley de laFunción Pública, incluido el relativo a «el modo en que el Esta­do debe reaccionar, como empleador, en los casos en que losfuncionarios causen perjuicios o den lugar a la responsabilidaddel Estado por los mismos» (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega).

Las iniciativas noruegas pueden considerarse un intento derevisar y modernizar la parte aspiracional del marco ético (defi­niendo valores y reforzando la concienciación ética), imponien­do al mismo tiempo nuevas reglas para cubrir desfases en losmecanismos de control derivados de las nuevas funciones delos funcionarios (por ejemplo, la gestión de contratos).

PAÍSES BAJOS

A principios de 1995, el Ministro del Interior Holandés soli­citó a los restantes ministros que trataran de aplicar «una políti-

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ca preventiva dirigida a proteger la integridad en la funciónpública» (MAAS, Países Bajos). Se han emprendido importantesiniciativas en el sector público, tales como la reacción adminis­trativa frente al crimen organizado en el área de los permisos yla subcontratación, la mejora de la integridad de las personasque ocupan puestos políticos y las «Directrices de GobiernoConsciente» para detectar influencias indebidas de terceros enla elaboración de las políticas y la toma de decisiones. Todoslos ministerios están desarrollando sus propias políticas con lossiguientes fines, entre otros:

- detectar puntos vulnerables, identificar los puestos con«ventajas comercialmente aprovechables» que puedangenerar conflictos de intereses (a los organismos semigu­bernamentales se les pide que hagan otro tanto);

- reinstaurar los juramentos y ratificaciones en el cargo;- desarrollar estrategias de concienciación ética, y

designar un «directivo de confianza» (un cargo a quienlos funcionarios puedan acudir si necesitan asesoramien­to u orientación ética).

La Ley de Personal de la Administración central y local va aser modificada (se presentará un proyecto al Parlamento en 1996)para incluir reglas sobre declaración y registro de intereses yprohibir determinadas actividades externas. Además, se haincorporado una oficina de denuncia al Servicio de SeguridadInterna (BVD) ante la cual «los ciudadanos puedan denunciarfaltas a la integridad por parte de los funcionarios» (MAAS,Países Bajos). También se ha tratado de desarrollar mecanis­mos, «controles de integridad», incluido el uso de datos proce­dentes de los antecedentes penales, para determinar si los socioscomerciales privados potenciales son adecuados. En otras pala­bras, pueden controlarse para determinar si son adecuados para

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realizar actividades del sector público (incluida la recepción depermisos de construcción o medioambientales y contratos deservicio público).

Las iniciativas adoptadas en los Países Bajos parecen dirigi-das a garantizar que las entidades gubernamentales asuman suresponsabilidad delegada para el mantenimiento de la concien­ciación y las normas éticas, el aumento de la transparencia (exi­giendo declaraciones de intereses y aplicando mecanismos dedenuncia pública) y la adopción de medidas que aseguren que lasorganizaciones públicas sólo celebren asociaciones comercialescon agentes privados legítimos.

FINLANDIA

Un grupo de trabajo del Ministerio de Hacienda ha remitidorecientemente una propuesta al gobierno en la que se exige alos futuros altos funcionarios civiles (el Canciller y el CancillerAdjunto de Justicia en el Consejo de Estado, el Comandante delas Fuerzas de Defensa y los directores de departamentos yorganismos) que declaren sus compromisos económicos y deotro tipo antes de ser designados. Estos compromisos incluyentrabajos secundarios, puestos en organizaciones cuasi guberna­mentales, propiedad de empresas y otros activos importantes.La propuesta surge tras una enmienda constitucional de 1995,que exige a los ministros declarar sus intereses externos. Elgrupo de trabajo ha propuesto que estas disposiciones se incor­poren a la Ley de Funcionarios del Estado vigente «junto conla prohibición de suministrar información sobre los activos aterceros» (ÁIJALA y HYVONEN, Finlandia). La nueva exigenciaentrará probablemente en vigor a principios de 1997, tras lasconsultas con los ministros. Finlandia ha señalado la existenciade estos mecanismos en otros países de la OCDE como un fac­tor de influencia en su adopción de esta medida, citando el

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objetivo global de «evitar cualquier amenaza a la imparcialidadde la función pública antes de que se haga realidad» (ÁIJÁLÁ yHYVONEN, Finlandia).

ESTADOS UNIDOS

Los Estados Unidos disponen tal vez del aparato más inte­gral de gestión ética o al menos de control de la corrupción ylas conductas indebidas. Muchas de las iniciativas más impor­tantes han surgido como reacción frente al escándalo de Water­gate, en el decenio de 1970, tales como el sistema de Inspecto­res Generales, la Oficina de Ética del Gobierno y la Oficina deAsesoramiento Especial. Estas iniciativas se desarrollaron pro­gresivamente a lo largo del decenio de 1980, incluido el Conse­jo Presidencial de Integridad y Eficiencia, creado en 1991.

Las iniciativas emprendidas en el decenio de 1990 reflejanla «promulgación de reglas más detalladas que rijan la conductade los funcionarios del gobierno» (GILMAN, EE. UU.). Las Nor­mas de Conducta de la Rama Ejecutiva, promulgadas en 1992por la Oficina de Ética del Gobierno, establecen pautas especí­ficas en cuestiones tales como los regalos, los conflictos de inte­reses económicos, la imparcialidad, la búsqueda de empleo, elabuso de poder y las actividades externas. En el seno de laRevisión Nacional del Rendimiento (para hacer más eficaz yreceptiva la administración) se ha hecho un hincapié especialen «... la eliminación del fraude, el despilfarro y la mala ges­tión de los programas y actividades de la Administraciónmediante un sistema de Inspectores Generales, la protección alos denunciantes y la asignación de mayor importancia a losfuncionarios económicos superiores» (GILMAN, EE. UU.).

En el primer día de su mandato, el Presidente Clinton firmóun decreto, Compromisos Éticos de los Cargos de la Rama Eje­cutiva, que exige a determinados altos cargos y negociadores

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comerciales no de carrera firmar un contrato limitador de susactividades postempleo, incluidas las de participación en lobbies,durante un plazo de cinco años tras la terminación de su trabajopúblico. También como reacción frente a la influencia de loslobbies en Washington, se empezó a trabajar en la Ley deDeclaración de Lobbies de 1995. «Cuando sea promulgada, lanueva ley exigirá a los miembros de lobbies tanto del Congresocomode la rama ejecutiva registrar y declarar la identidad desus clientes, las cuestiones sobre las que ejercen su influencia yla cantidad de dinero que reciben a cambio» (GILMAN, EE. UU.).

Complementando un marco reglamentario ya detallado querige el comportamiento de los funcionarios, las iniciativas esta­dounidenses reflejan un intento de determinar reglas y procedi­mientos más detallados que permitan cubrir cualquier laguna(por ejemplo, para evitar conflictos de intereses postempleo) yaumentar las funciones de los organismos supervisores y decontrol. Las exigencias de declaración de actividades de lobbyparecen tratar de limitar los conflictos de intereses o las influen­cias indebidas sobre los funcionarios, no dirigiéndose directa­mente a estos sino haciendo que los contactos del sector priva­do declaren la naturaleza de sus relaciones con los funcionariosgubernamentales.

Relación entre la gestión ética y la gestión pública global

Tanto Australia como Nueva Zelanda han adoptado iniciati­vas éticas como parte integrante de reformas más amplias en lagestión. En ambos países, los marcos reglamentarios siguenconstituyendo un elemento importante del sistema ético, si biense pone el acento en la ética como parte integrante de la gestióndel sector público y sus recursos humanos y no como cuestiónaislada.

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NUEVA ZELANDA

Las últimas iniciativas éticas adoptadas en Nueva Zelandason reflejo de reformas más amplias y globales de la gestiónpública. El objetivo de estas iniciativas es «promover la con­ducta ética ... coherente con un sistema de gestión delegativa,empleando un enfoque basado en la integridad en lugar del tra­dicional basado en el cumplimiento de reglas» (Comisión deServicios del Estado, Nueva Zelanda). Aparte del Código deConducta del Servicio Público promulgado en 1990, se hancentrado los esfuerzos en el desarrollo de la concienciaciónética en todos los ámbitos del servicio público.

En 1991 y 1995, la Comisión de Servicios del Estado ela­boró una serie de informes para estimular el debate sobre laética. Los documentos de 1995 resaltan las funciones y relacio­nes (entre funcionarios y ciudadanos, el Parlamento, los mao­ríes o población indígena de Nueva Zelanda y la informaciónoficial) más que las reglas y procedimientos. También resaltanlos dilemas y conflictos de responsabilidades como medio paradesarrollar la concienciación ética. Tal como señala la Comi­sión de Servicios del Estado (Nueva Zelanda):

«La ética se refiere, por su propia naturaleza, a la elec­ción entre alternativas, al uso de la capacidad de juicio. Elobjetivo del enfoque basado en la integridad es proporcionar alos funcionarios las bases para la toma de decisiones y confiaren que aplicarán principios sálidos.»

Nueva Zelanda afirma que «los principios y valores del ser­vicio público deben tener "relevancia operativa", integrarse enlos sistemas de gestión y en la "psique" del servicio público»(Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Este enfo­que se plasma en los principios y valores del servicio público

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establecidos en la Declaración de Objetivos del Servicio Públi­co de Nueva Zelanda.

Una reciente revisión emprendida para evaluar la necesidadde dictar disposiciones de alerta recomendó «requerir a lasorganizaciones del sector público que pongan en práctica pro­cesos internos de denuncia y resolución de cuestiones de interéspúblico en el seno de la organización. En el caso del sector pri­vado, la adopción de estos procesos sería voluntaria. Se reco­mienda dotar de protección legal a los denunciantes, ya traba­jen en el sector público o en el privado» (Comisión de Serviciosdel Estado, Nueva Zelanda). La normativa de protección a losdenunciantes está prevista para 1996 y tendrá el objetivo dereducir los obstáculos que encuentran los empleados paradenunciar conductas indebidas graves y aumentar la protecciónque se les dispensa.

AUSTRALIA

Australia ha reformado su enfoque de la gestión ética,poniendo el acento en «... la conducta y la ética como compo­nentes claves de la gestión del rendimiento en el contexto másamplio del enfoque estratégico de la gestión de personal»(JONES, Australia).

El Consejo Asesor de Gestión, al que la Ley de ServicioPúblico encomienda la función de asesorar al Gobierno de laCommonwealth en materia de gestión del Servicio Público Aus­traliano, publicó en mayo de 1996 un informe sobre «Normas yValores Eticos en el Servicio Público Australiano» para aumen­tar la concienciación y el conocimiento de las cuestiones éticasy proporcionar a los altos directivos, en particular, un marcoconceptual de conducta ética.

El informe reconoce que existen reglas y directrices querigen algunos aspectos del comportamiento en el servicio

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público, pero que asimismo en algunas situaciones la determi­nación del curso de acción adecuado requiere un considerablejuicio crítico. La concienciación y el conocimiento de la formaen que han de aplicarse coherentemente las reglas, directrices,principios y valores es esencial para el análisis ético y la tomade decisiones fundadas por parte de los funcionarios.

En 1995 se dictaron nuevas Directrices de Conducta Públi­ca de los Funcionarios de la Commonwealth que complemen­tan los anteriores cambios en los mecanismos de rendición decuentas, fruto de las reformas financieras, la mayor importanciaasignada a la equidad, el tratamiento de las alertas éticas y elcontrol del fraude y la inclusión de los valores claves de servi­cio público. La nueva Ley de Servicio Público, cuya promulga­ción está prevista para principios de 1997, reunirá por primeravez en una ley un sistema de valores y un código de conductade los funcionarios.

Al igual que en el planteamiento de Nueva Zelanda, lasdirectrices ponen el acento más bien en las relaciones que en lasreglas. También se apoyan en documentos de análisis que apor­tan asesoramiento práctico en materia ética y de rendición decuentas, incluyendo estudios de casos. El análisis ético se haincorporado también a los programas de formación de gestión ya los seminarios, talleres y módulos de formación. Al igual queen Nueva Zelanda, algunos organismos concretos han comple­mentado los códigos generales de conducta del servicio públicomediante códigos específicos adaptados a su misión y a su orga­nización (el Departamento de Defensa es un ejemplo notable).

Modernización de la administración pública

Dos de los países participantes, México y Portugal, estándesarrollando iniciativas éticas en el marco de un proceso de

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modernización de la administración pública. En ambos casos,el primer paso fue establecer las reglas de actuación y compor­tamiento administrativos, previamente inexistentes o no cono­cidas y, en consecuencia, inaplicadas. Dada esta situación departida, estas iniciativas pueden considerarse como una auténti­ca creación de un marco ético, más que un caso de reforma orevisión de sistemas preexistentes.

MÉXICO

Aunque ya en 1982 se promulgó en México la Ley Federalde Responsabilidades (el marco jurídico de todas las reglamen­taciones relativas al comportamiento de los funcionarios),resultaba evidente que las estructuras de supervisión del com­portamiento de los funcionarios eran inadecuadas. Por ejemplo,la exigencia de que registren o declaren formalmente su patri­monio y su renta era ineficaz, pues las correspondientes facul­tades revisoras de tales declaraciones eran inadecuadas o exce­sivamente lentas, haciendo en la práctica extremadamentedifícil perseguir cualquier conducta indebida. Además, loshechos muestran que los funcionarios desconocían mayoritaria­mente sus responsabilidades o posibles conflictos de intereses.

Las dos recientes iniciativas, claves para la construcción deun marco ético, son: el Programa de Modernización de la Admi­nistración Pública y la creación de la Oficina Superior de Audi­toría, anunciada por el Presidente Zedillo en 1995. Una priori­dad del citado Programa es «... realizar una revisión integral delmarco legal vigente, que debe definir con toda claridad los dere­chos y obligaciones tanto de los funcionarios como de los ciu­dadanos para reducir la discrecionalidad en la aplicación de laley» (LÓPEZ PRESA, México). Las principales funciones de laOficina Superior de Auditoría son «v.. controlar, supervisar,verificar y corregir el uso de los recursos públicos y oo, formular

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recomendaciones para la mejora de la gestión en el sector públi­co» (LÓPEZ PRESA, México). Ciertamente, la creación de unmarco ético en México (mediante la definición de las reglasaplicables al comportamiento administrativo y el estableci­miento de mecanismos de rendición de cuentas a través de audi­torías efectivas) está relacionada con el actual proceso de demo­cratización en que están embarcados el país y sus institucionesde gobierno.

PORTUGAL

Las iniciativas portuguesas en materia de ética y conductasurgen en el marco de un importante programa de moderniza­ción de la administración, en el contexto histórico de un servi­cio público que MONIZ (Portugal) describe como « ... cerrado,extremadamente jerárquico y tradicionalista, reacio a la innova­ción». El Código de Procedimientos Administrativos (1991),que contiene unos doscientos artículos, el Código de Prácticadel Servicio Público y la Carta de Calidad del Servicio Públicoson los tres instrumentos normativos básicos de la Moderniza­ción Administrativa Portuguesa (MONIZ, Portugal).

El Código de Procedimientos Administrativos tiene cuatroobjetivos principales: « ... racionalizar el trabajo de los serviciosde la administración, sistematizar y estandarizar los procedi­mientos, garantizar la información pública y la transparencia delas decisiones y establecer mecanismos de participación y acer­car los servicios públicos a sus destinatarios», incluyendo elacceso público a los registros administrativos (MONIZ, Portu­gal). El Código de Conducta del Servicio Público se introdujocomo «declaración positiva de la conducta deseable», comple­mentando por tanto al Código de Procedimientos Administrati­vos (MONIZ, Portugal), y en él se establecen los valores esencia­les del servicio público. MONIZ señala, no obstante, varios

106

problemas en el proceso de elaboración de estas normas, en par­ticular la falta de consulta con los funcionarios y la imposiciónvertical del Código de Conducta, lo que puede suponer un obs­táculo para su aplicación práctica. En todo caso, se ha produci­do un indudable avance en la definición de las reglas que hande regir la actuación de los funcionarios y en la «creación de unmarco de transparencia que desincentive las conductas indebi­das» (MONIZ, Portugal).

Como lo muestran estos resúmenes de la situación de losdiversos países, hay diferentes estímulos y enfoques bajo lasnuevas iniciativas éticas. No obstante, existen algunas iniciati­vas comunes a varios países que merecen una especial atenciónenla medida en que pueden constituir un aviso de ciertas ten­dencias o cuestiones futuras y que se analizarán en el capítulosiguiente.

107

V. TENDENCIAS Y ENFOQUES: ORIENTACIONESCOMUNES EN LA GESTIÓN ÉTICA

Las similitudes entre las nuevas iniciativas de los distintospaíses parecen indicar algunas orientaciones comunes en la ges­tión ética del servicio público, entre las que destacan:

intento de redefinir los valores;nuevos códigos de conducta;procedimientos de alerta, yobligación de declarar intereses y patrimonios.

Redefinición de los valores del servicio público: ¿enbusca de un nuevo ethos?

«... no podemos pretender instaurar una cultura ética fuer­te en nuestras organizaciones del sector público si no hay unconsenso claro sobre los comportamientos que tratamos de

109

fomentar y los que tratamos de impedir. Si no nos ponemos deacuerdo en qué es lo correcto, resultará extremadamente dificilque lo pongamos en práctica»

(Langford, 1991, pág. 22)

La mayoría de los países participantes en el estudio han trata­do de definir los valores globales que pretenden fomentar en elservicio público, y que describimos a continuación (ver la tabla«Valores Comparados del Servicio Público»). Se detecta un altogrado de homogeneidad en cuanto a los valores perseguidos.Además, hay un propósito claro de articular valores que puedanponerse en relación con las nuevas orientaciones de la gestiónpública. Los países estudiados parecen estar buscando un nuevo«ethos» en el servicio público que incorpore las nociones tradi­cionales de servicio público junto con las nuevas consideracionescomo «la eficiencia y efectividad», «el valor creado con el dineroinvertido» y «el servicio al ciudadano». Esto es especialmentemanifiesto en el caso de Australia y Nueva Zelanda:

«La búsqueda permanente de un equilibrio entre los enfo­ques contemporáneos de la gestión y los valores tradicionalesdel servicio público está en el nucleo de nuestro hincapié en laconducta, el comportamiento ético y la responsabilidad a lolargo de la última década» (lones, Australia).

«La reforma del servicio público se ha centrado en lamejora de la capacidad de gestión, reestructurando los depar­tamentos y reasignando sus funciones y equipando mejor alServicio Público para la realización de las tareas encomenda­das. Los valores básicos surgidos de esta concentración de pro­pósitos están principalmente relacionados con la eficiencia, elcumplimiento de objetivos y la responsabilidad. Este enfoqueno prescinde, por supuesto, de otros valores básicos tradicio­nalmente asociados al servicio público, tales como la honra­dez, la integridad, la justicia y la imparcialidad, pero síobliga ainculcar en los funcionarios una gama más amplia de valores.»(Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda).

110

VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PÚBLICO

Australia Países Bajos Nueva ZelandaLos principios básicos Aunque no forman La Declaración de Objetivos del Servicio Público establece losde la conducta pública, parte de una principios y valores de esta función, que deberá:establecidos en el declaración oficial de • asesorar con independencia y sinceridad al gobierno dedocumento de 1993 valores, Maas citaConstruyendo un Mejor algunas «palabras

turno, así como desarrollar y poner en práctica sus

Servicio Público, se clave» para describirdecisiones con inteligencia, entusiasmo, energía, actitudinnovadora y sentido común;

caracterizan por los «la especial situación • demostrar cualidades de liderazgo, juicio crítico fundado,siguientes valores de los funcionarios»:fundamentales:

responsabilidad fiscal y exigentes normas éticas que susciten

• imparcialidad;la confianza y el respeto del gobierno y el pueblo;

• receptividad a las • cualificación y• establecer y mantener un medio ambiente de trabajo

administraciones; profesionalidad; equitativo y estimulante, capaz de dar respuesta al cambio

• hincapié en los • fiabilidad;constante, así como formar y motivar a todos los

resultados; • lealtad, yfuncionarios para que rindan a plena capacidad;

• el mérito como la • transparencia• garantizar la contratación y formación de personas con

base de la dotación decualificación profesional de gestión y dotes de liderazgo con

personal;el fin de atender a las necesidades actuales y futuras de gestión

• niveles máximos dede alta calidad, y contribuir a mejorar la gestión global de los

honradez, integridad recursos del país;

y conducta;• garantizar que todos los funcionarios se atengan al interés

• compromisocolectivo del gobierno y a la especial naturaleza de las

decidido con larelaciones existentes entre el Parlamento, la Corona y el

responsabilidad, yServicio Público y la necesidad de un asesoramiento objetivo

• mejora continuay profesional para la elaboración de las políticas y la

mediante equipos yconservación de los recursos del país para las generaciones

personas.futuras, y

• actuar en todo momento con arreglo al verdadero espíritu dela ley y procurar el mantenimiento de la estabilidad y lacontinuidad necesarias para el funcionamiento de un sistemade elección democrática del gobierno.

VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PÚBLICO

- 1Reino Unido Estados UnidosEl Primer Informe del En abril de 1989, el Presidente Bus~ dictó la Orden Ejecuti-Comité de Normas de I va 12674, Principios de Conducta Etica de los Funciona-

\

PortugalLos Valoresesenciales del ServicioPúblico establecidosen el Código deConducta del ServicioPúblico son:

• servicio público;o legalidad;o neutralidad;o responsabilidad;o competencia, eo integridad.

la Vida Públicaenumera los siguientesSiete Principios de laVida Pública:

o autosuficiencia;o integridad;o objetividad;o responsabilidad;o transparencia;o honradez. yo liderazgo.

rios y Empleados de la Administración, en la que se señalancatorce principios de la conducta ética:

o El servicio público es un bien común que requiere quesus empleados den prioridad a la lealtad a la Constitu­ción, las leyes y los principios éticos frente al beneficioparticular.

o Los funcionarios no deben tener intereses económicosque entren en conflicto con el cumplimiento cabal de susobligaciones.

o Los funcionarios no deben realizar negocios utilizandoinformación reservada ni permitir el uso indebido de lamisma en beneficio privado de cualquier tipo.

o Los funcionarios no deben, excepto en la medida permiti­da en el subapartado B de este apartado, pedir ni aceptardonativo alguno o cualquier otro tipo de beneficio econó­mico de persona o entidad alguna que pretenda obtenerun acto público por realizar actividades reguladas por elorganismo al que pertenezca el funcionario en cuestión ocuyos intereses puedan verse substancialmente afectadospor el cumplimiento o incumplimiento de las obligacio­nes por parte de dicho funcionario.

o Los funcionarios deberán actuar honradamente en elcumplimiento de sus obligaciones.

o Los funcionarios no contraerán deliberadamente compro­misos ni formularán del mismo modo promesas no auto­rizadas de ningún tipo que puedan vincular a la Adminis­tración.

o Los funcionarios no se servirán de su cargo público enbeneficio privado.

o Los funcionarios actuarán imparcialmente y no darán untrato preferente a ninguna persona u organización privadas.

l

• Los funcionarios protegerán y conservarán los bienes fede-rales y no los utilizarán para actividades no autorizadas.

• Los funcionarios no emprenderán actividades o trabajosexternos, absteniéndose de buscar o negociar contratos detrabajo, que puedan entrar en conflicto con sus obligacionesy responsabilidades públicas.

• Los funcionarios denunciarán ante las autoridades com-petentes los despilfarros, fraudes, abusos y casos decorrupción.

• Los funcionarios cumplirán de buena fe sus obligacionesciudadanas, incluyendo las de carácter económico, especial-mente las impuestas por la ley (tales como los impuestosfederales, estatales y locales.

• Los funcionarios observarán todas las normas legales yreglamentarias relativas a la igualdad de oportunidades paratodos los estadounidenses, con independencia de su raza,color, religión, sexo, país de origen, edad o discapacidad.

• Los funcionarios tratarán de evitar los actos que den laapariencia de incumplimiento de las reglas o las normaséticas establecidas en este apartado. La determinación desi las circunstancias concretas de un supuesto crean o nola apariencia de un incumplimiento de este tipo deberáhacerse desde el punto de vista de una persona razonableinformada de los hechos pertinentes.

Nuevos códigos de conducta

Cinco de los nueve países estudiados (Australia, NuevaZelanda, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos) hanestablecido nuevos códigos de conducta para los funcionariosen los últimos cinco años, y un sexto país (1os Países Bajos)está elaborándolo actualmente. Esto parece indicar que lospaíses perciben la necesidad de definir explícitamente, aunqueno necesariamente de forma detallada, el comportamiento pro­pio de los funcionarios, aun en el caso de los países que estánpasando de un enfoque prescriptivo a otro de gestión. La ideade que los códigos no se compadecen bien con la nueva gestiónpública delegativa y discrecional no se ve avalada por la expe­riencia. De hecho, parece que estos instrumentos pueden contri­buir a mantener normas y valores comunes, mejorando portanto la coherencia en un entorno de gestión pública delegativacon riesgo de fragmentación.

Estos códigos tienden a incluir una declaración de valoresglobales y genéricos del servicio público, como ya se haexpuesto en la tabla anterior sobre Valores Comparados del Ser­vicio Público. En los países más desarrollados, el código gené­rico aplicable al conjunto del servicio público (que tiende a serde carácter general y enunciador de objetivos) suele comple­mentarse con directrices específicas de los distintos organis­mos, adaptadas a su misión y funciones.

En términos de puesta en práctica, la sencillez y el carácterintegral (algunos países mencionan la importancia de que losdocumentos sean breves y estén redactados en un lenguaje sen­cillo) son factores clave para la utilización práctica de estoscódigos como guía de comportamiento y decisión. Algunospaíses mencionan también la consulta a las partes implicadas,el personal y los representantes sindicales como un importante

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factor para la «asunción» y «aceptación» como propios de estoscódigos por parte de los funcionarios. Los países señalan lasdificultades encontradas a la hora de determinar la forma idó­nea de establecer estos códigos y los principios que propugnan.Los programas de formación y concienciación, ya sean a escalacentral o descentralizada, se consideran importantes y existen,por tanto, en muchos países. Se pone el acento en el desarrollode la concienciación y el análisis ético de los funcionarios parasu aplicación en diversas situaciones. Los códigos y las decla­raciones de valores suponen un punto de referencia importantea estos efectos.

Procedimientos de alerta

Muchos países mencionan nuevas iniciativas de «alerta»,que suelen consistir en procedimientos que faciliten la denunciade las conductas indebidas (en el Código de la Función Pública,en el Reino Unido) o que permitan a los funcionarios formularrecursos o solicitar asesoramiento (en el Reino Unido, ante losComisarios de la Función Pública independientes y en los PaísesBajos ante los «cargos de confianza») cuando se les pide reali­zar una tarea que consideran improcedente o no ética. La pro­tección de los denunciantes es otra cuestión de interés (NuevaZelanda, Estados Unidos).

Disponer de procedimientos viables y eficientes de denun­cia es tal vez más importante en el entorno moderno de ges­tión pública de lo que lo era anteriormente. La existencia deestos procedimientos revela el compromiso con la transparen­cia y la apertura, cuestiones importantes que se encuentran enla base de las reformas de la gestión pública. Además, estosprocedimientos son coherentes con la noción de control delrendimiento, pues pueden aportar otra forma de auditoría

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interna informal. Si estos procedimientos están también a dis­posición del público en general (por ejemplo, en los PaísesBajos los ciudadanos pueden denunciar actos no éticos ante elServicio Interno de Seguridad), se favorece el papel vigilantede la sociedad sobre la acción administrativa. La existencia deprocedimientos claros de denuncia contribuye también a evitarque los funcionarios sientan que su única posibilidad es denun­ciar los hechos externamente, ya sea de forma abierta o discre­ta, en forma de filtraciones a los medios de comunicación. Unmedio de comunicación perspicaz ofrece más oportunidades alos funcionarios para adoptar esta vía.

No debe olvidarse que la denuncia de las conductas indebi­das ha sido siempre problemática para los funcionarios. Sucompromiso de transparencia puede entrar en conflicto con lasnociones tradicionales de lealtad hacia los superiores y solidari­dad con los compañeros. De hecho, en el pasado los denuncian­tes han terminado a menudo en el papel de víctimas, al ser con­siderados desleales e insolidarios, de modo que la denunciasuponía un grave riesgo para su carrera profesional.

Tal vez sea la reacción frente a esta tensión entre transpa­rencia y lealtad lo que subyace en los intentos de la OCDE demejorar los procedimientos de denuncia. Estos sistemas debentener credibilidad entre los funcionarios, de modo que puedansacar a la luz sus preocupaciones y confiar en que se tomaránen serio y se resolverán. Disponer de un organismo indepen­diente ante el que asesorarse y formular denuncias es otroaspecto de la credibilidad (al igual que en el caso anterior, en elReino Unido ante los Comisarios de la Función Pública inde­pendientes y en los Países Bajos ante los «cargos de confian­za»). Una mayor protección a los denunciantes puede tambiénser otra forma de fomentar la denuncia. Como ya se ha señala­do, la revisión de los procedimientos de denuncia realizada en

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Nueva Zelanda los halló adecuados, pero no así la protecciónotorgada a los denunciantes, para lo cual se prevé una nuevanormativa (aplicable a los sectores público y privado) en 1996.

Declaración de intereses

Varios países (Finlandia, los Países Bajos y el Reino Unido)señalan nuevas iniciativas relacionadas con la declaración deintereses económicos y de otro tipo por los funcionarios. En elcaso finlandés, están limitadas a los altos funcionarios, con elfin de aumentar la transparencia y la confianza ciudadana en laadministración y de aplicar a estos funcionarios las restriccio­nes a que están sujetos los políticos. En el caso del ReinoUnido, las nuevas disposiciones se aplican a los consejeros de .organismos públicos. Los Estados Unidos y México disponendesde hace tiempo de mecanismos de registro de intereses ypatrimonios. Una reciente encuesta del PUMA reveló que 12 delos 20 países estudiados exigen a sus funcionarios (a los de altonivel, en todo caso) declarar sus intereses.

Esto puede considerarse como otro intento de mejorar latransparencia en el servicio público. Los conflictos de interesespueden detectarse más fácilmente si se solicita a los funciona­rios que declaren sus vinculaciones externas, especialmente siestos datos se hacen públicos, como ocurre en los EE. UU, endonde los medios de comunicación y el público en general pue­den actuar como vigilantes. El aumento de las exigencias dedeclaración de intereses puede constituir también un intento deregular el trasvase entre los sectores público y privado. A medi­da que se contrata a más funcionarios procedentes del sectorprivado, en ocasiones de forma temporal, aumenta la probabili­dad de que tengan intereses externos previos potencialmenteconflictivos con los de su actividad pública. La mayor transpa-

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rencia es una forma de exponer estos conflictos potenciales y elsimple hecho de tener que registrar una declaración puede, ade­más, desincentivar estos conflictos.

Por otra parte, hay una tensión entre la transparencia y laintimidad de los funcionarios. En México, las declaraciones semantienen en secreto para proteger esta intimidad y evitar pro­blemas potenciales, tales como el chantaje. En este caso, lasdeclaraciones se utilizan como parte de una función de audito­ría interna. No obstante, como ya se ha señalado (capítulo IV),se han suscitado cuestiones relativas a la eficacia de los meca­nismos actuales, especialmente con respecto a la capacidad dela administración de revisar estas declaraciones y tomar medi­das al respecto.

Conclusiones

Como se ha expuesto, los países perciben aún la necesidadde especificar niveles mínimos, como lo demuestra el estableci­miento de nuevos códigos de conducta. Pero, al mismo tiempo,hay una mayor tendencia a apoyarse en la promoción de valoresy el aumento de la transparencia mediante procedimientos dedenuncia y mecanismos de declaración previa de intereses. Estehincapié en la orientación genérica y la transparencia en lugardel control detallado refleja una tendencia general de la gestiónpública y plantea la cuestión de cómo garantizar que la infraes­tructura ética del país sea coherente con estas iniciativas globa­les de gestión y contribuya a reforzarlas. El siguiente capítulotrata de exponer algunas de las implicaciones de este desplaza­miento desde una gestión pública basada en las reglas hacia otrabasada en los resultados sobre la gestión ética y la actividad delservicio público.

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VI. DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS:IMPLICACIONES PARA LA GESTIÓN ÉTICA

Administración pública frente a gestión pública

«La administración pública es una ciencia jurídica objeti­va que descansa sobre las hipótesis de que los comportamien­tos son voluntarios y racionales, que están guiados por la lega­lidad y la ética y que los administradores públicos hacen lo quese les indica. La gestión es el arte de determinar objetivos, con­ducir a las personas, armonizar objetivos y recursos, buscarequilibrios, reaccionar ante el turbulento entorno del mercadoy buscar oportunidades de "beneficio",»

(Del borrador de Serving the EconornyBetter, OCDE, 1991)

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Las potenciales tensiones entre las nociones tradicionalesde la administración pública y las nuevas formas de gestiónpública están comenzando a manifestarse en algunos de lospaíses de la OCDE, de manera especial, obviamente, en aque­llos que han ido más lejos en la adopción de los principios yprácticas del modelo de gestión. Por ejemplo, en las conclusio­nes de su informe «Gobierno en Transición», del Comité deGestión Pública de la OCDE, señaló que fomentar la diversidadde prácticas mediante una mayor flexibilidad de gestión ha sus­citado cuestiones relativas al deterioro de la perspectiva globaldel servicio, el interés colectivo de la administración y los valo­res tradicionales del servicio público. Evidentemente, reducirlas reglas y los controles detallados aumenta el riesgo y lasoportunidades de cometer actos improcedentes.

Los partidarios de la «administración pública» tradicionalalegan que estos riesgos son demasiado grandes y proponenretomar «los olvidados fundamentos del derecho público» 4, afir­mando que es aún posible mejorar la eficiencia de la administra­ción en el marco de ese modelo y que adoptar el modelo de ges­tión o tratar de imitar al sector privado es un error. Por ejemplo,Moe y Gilmore insisten en que los sectores público y privado sonradicalmente diferentes y que los principios de administraciónpública y sus sistemas de control «protegen al ciudadano del usoautoritario, arbitrario y caprichoso del poder administrativo...», esdecir, garantizan un comportamiento ético. «Por este motivo, lasnormas de control de la administración y la obligada sujeción alos procedimientos establecidos son muy superiores, y debenserlo, a los del sector privado.» «... Todas las reglamentaciones, ya

4 Ver, por ejemplo, RONALD MOEy ROBERT GILMOUR, «Rediscovering Princi­pIes of Public Administration; The Neglected Foundation of Public Law», PublicAdministration Review, marzo/abril de 1995, vol. 55, núm. 2, págs. 135-146.

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se dirijan interna o externamente a la administración, han sidodictadas en respuesta a algún problema o crisis. Internamente,estas reglas tienen por objetivo evitar que se produzcan o repro­duzcan oportunidades reales o aparentes de fraude, conflicto deintereses u otros usos indebidos de los recursos y los poderes pú­blicos» (MOE y GILMORE, 1995, pág. 143). Tolerar cualquier actoimpropio será, por tanto, el punto de partida de su generalización.

Pocos de los partidarios del nuevo modelo de gestión, inclu­so entre los más acérrimos, defienden que los sectores públicoy privado puedan gestionarse del mismo modo y que deban eli­minarse completamente las bases jurídicas de la actividad admi­nistrativa, pero sí afirman que tratar de reglamentar todas lassituaciones posibles y exigir un estricto cumplimiento de lasnormas y procedimientos constituye un obstáculo para la efi­ciencia y puede, en la práctica, deteriorar la conducta ética. Unexceso de reglas puede generar, también, una actitud excesiva­mente reacia a la asunción de riesgos por parte de los funciona­rios, temerosos de tomar iniciativas por miedo a cometer algúnerror. Cuanto mayores sean la complejidad y la cantidad dereglas, menos probable será que los funcionarios consigan asu­mirlas y observarlas, de modo que se convertirán en un obstá­culo a evitar o rodear, en lugar de una pauta de comportamientoen situaciones de duda entre lo correcto y lo incorrecto. Ade­más, cuando las normas quedan obsoletas e inaplicables en lapráctica, pierden su credibilidad y generan confusión, lo quelleva bien a la inacción o a los comportamientos indebidos.

«El exceso de controles puede obstaculizar la actividadadministrativa sistemática y generar desigualdades, al multipli­car los requisitos para la revisión de las decisiones propuestas,aumentar los procedimientos burocráticos y retrasar la adop­ción de medidas. Se gasta tanta energía intentando controlar lasactividades administrativas que, en la práctica, apenas queda

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tiempo y dinero para hacer el trabajo real. El exceso de contro­les puede, por tanto, ahogar la receptividad de la administra­ción frente a las necesidades de sus usuarios.»

(James Fresler y Donand Kettl, citados en Anechiaricio yJacobs, 1994, pág. 147)

En lugar de reglamentar todos los procedimientos adminis­trativos, los partidarios del nuevo modelo de gestión optan pormejorar los mecanismos de responsabilidad: definir quién es elresponsable de cada cosa y desarrollar sistemas globales desupervisión, rendición de cuentas y evaluación. Es una formade evitar los comportamientos indebidos o, al menos, dejarlossujetos a posterior supervisión, incluso por parte de la ciudada­nía en general. Como se ha señalado en «Gobierno en Transi­ción» (OCDE, 1995), «la contrapartida de la mayor autonomíaha sido una mayor responsabilidad por el rendimiento, lo queexige el desarrollo de indicadores de control, rendición de cuen­tas y evaluación de la actuación en términos de resultados». Eneste contexto, los gestores públicos no están vinculados pordetalles relativos a los inputs, sino que se les exige rendir cuen­tas de los resultados. En la práctica, esto significa que los finesson relativamente más importantes que los medios.

La dicotomía entre reglas y resultados no es absoluta, demodo que han de tomarse decisiones políticas para determinarsi se debe poner el acento en la sujeción a los procedimientoscorrespondientes o la flexibilidad generadora de eficiencia.Estas decisiones suponen hacer compromisos y buscar equili­brios entre las alternativas, así como conocer los costes admi­nistrativos de los sistemas de control. Si hay un exceso de con­trol, no se llega a hacer nada (la administración queda inactiva),y si el control es insuficiente se cometen actos indebidos (losrecursos públicos se asignan a fines impropios e ilegítimos). En

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todo caso, tratar de detectar todos los comportamientos indebi­dos, pequeñas faltas o incluso actos de corrupción supone uncoste. Tal como explican ANECHIARICIO y JACOBS:

«"Varios críticos señalan que eficiencia y control de lacorrupción son objetivos contradictorios"¡ '" pero no hanexpuesto "una fórmula para el cálculo de la cantidad óptimade control de la corrupción ni han explicado cómo podría 'ven­derse' al público y a los medios de comunicación un plantea­miento de la corrupción en términos de coste-beneficio quelleve a dejar sin perseguir determinados casos ".»

(1994, pág. 472)

Tal vez más que un análisis de coste-beneficio para el con­trol de la corrupción, los países deban mejorar sus estrategiasde gestión de riesgos, de modo que la toma de decisiones seapoye en la máxima información posible, incluyendo los ries­gos de corrupción, actos improcedentes y errores.

Sería improcedente afirmar que uno de los dos modelos, elde administración pública o el de gestión, sea mejor que el otro,incluso a efectos de la gestión ética. Además, no existen mode­los puros. Cada gobierno debe elegir su propio camino a partirde los factores históricos y los sistemas constitucionales, políti­cos, administrativos y culturales vigentes. En todo caso, han deser conscientes de los compromisos y contrapesos inherentes aeste tipo de decisiones, así como de la conveniencia de que elsistema ético sea coherente con el enfoque de gestión públicageneral. De hecho, este enfoque marca el modo en que debeconfigurarse el sistema ético: por ejemplo, resultaría incoheren­te tratar de conjugar una infraestructura ética estrictamente cen­tralizada y basada en el cumplimiento de reglas con un sistemade gestión pública delegativo basado en los resultados.

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La gestión ética basada en el cumplimiento de reglasfrente a la fundada en la integridad: tipología

En la práctica, la mayoría de los países gestionan los com­portamientos, y por tanto la ética de los funcionarios, medianteuna gama de sistemas y procesos basados en la combinación dereglas e incentivos de gestión, componentes de lo que hemosdenominado la infraestructura ética.

El cuadro siguiente trata de proponer una clasificación tipo­lógica de los nueve países participantes en este estudio. Consi­deramos que uno de los extremos de la escala corresponde alenfoque teleológico, o basado en la integridad, de la gestiónética, lo que se corresponde con el modelo general de gestiónpública. Aunque deben existir reglas claras que prohíban loscomportamientos ilegales y prevean sanciones para su incum­plimiento, debe ponerse el acento más en los resultados a con­seguir que en las conductas a evitar. Esto parece implicar:

- la definición de «valores» globales perseguidos en el sec­tor público en forma de grandes criterios encauzadores(complementados, en ocasiones, por códigos descentrali­zados de conducta adaptados a los objetivos de determi­nadas entidades);

- un hincapié en los resultados más que en la forma de con­seguirlos (es decir, centrarse más en los fines que en losmedios), y

- un hincapié en el fomento del buen comportamiento, enlugar de en la vigilancia y castigo de los errores y lasmalas conductas.

Como ya se ha señalado, fomentar la asunción de riesgosimplica aceptar mayores márgenes de error, y adoptar un enfo­que de la gestión ética basado en la integridad supone renunciar

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a un cierto grado de control, lo que lleva a algunos a afirmarque los códigos detallados de conducta son incompatiblesconeste modelo. Por ejemplo, no puede haber códigos de valoresperseguidos, pues todo el que no los plasmara en su integridadse haría acreedor de una sanción.

En el otro extremo de la escala se encuentra el enfoque teleoló­gico de la gestión ética, basado en el cumplimiento de reglas, quepone el acento en el estricto cumplimiento de los procedimientosadministrativos y las reglas detalladas (a menudo plasmadas ennormativas legales) que determinan lo que los funcionarios debenhacer y no hacer. En este contexto, los códigos de conducta suelentener un planteamiento negativo, definiendo lo que no se debehacer y los comportamientos que deben evitarse, en lo que podríaconsiderarse un enfoque «restrictivo» que determina niveles míni­mos de conducta obligada. Se recalcan poderosamente las medi­das de vigilancia y persecución de las conductas indebidas, refor­zando la tendencia a la gestión mediante reglas, ya que son éstaslas que definen lo que constituye un error.

Ninguno de los países estudiados encaja exactamente enalguno de estos dos modelos. Nueva Zelanda se aproxima más alenfoque basado en la integridad, y de hecho se autoclasifica enesa posición. Es, también, el país que más lejos ha llevado elnuevo paradigma de gestión pública. Estados Unidos tiene unsistema muy complejo e integral basado en las reglas, aunque elestablecimiento de la Revisión Nacional del Rendimiento impo­ne también un hincapié claro en los resultados. Portugal y Méxi­co ponen también el acento en las reglas, principalmente debidoa que, como ya se ha señalado, están en proceso de definición dela infraestructura ética y de un sistema moderno de administra­ción pública. No obstante, ambos países están tomando medi­das para desarrollar la otra cara de la moneda, fomentando elbuen comportamiento. En Portugal, junto con las medidas dis-

125

ciplinarias [lo que Moniz (Portugal) define como el «enfoquerepresivo»] «se pone también el acento en los incentivos y la per­suasión, al considerar que encauzar a las personas mediante unsistema de valores puede resultar más eficaz que hacerlo por lavía del temor ante el castigo». En México se han analizado tam­bién estrategias a largo plazo, tales como la introducción de laeducación cívica en el sistema educativo para formar a los ciuda­danos como vigilantes de las actividades del Estado.

Otros países estudiados caen en algún punto intermedioentre ambos modelos, si bien parece existir una clara tendenciahacia el enfoque basado en la integridad. Por ejemplo, BLYMKEy B0HAGEN (Noruega) señalan un cambio esencial en los prin­cipios de gestión (de las reglas a los resultados) y en el tipo dereglas establecidas (de los procedimientos detallados hacia lasformulaciones orientadas a los resultados), aunque matizan estatendencia afirmando que «... debe añadirse, no obstante, que enla actualidad se está dictando aún un número considerable dereglas en el servicio público». Los Países Bajos y Finlandiaparecen formar parte también de esta tendencia hacia un enfo­que más basado en la integridad, en correspondencia con lasreformas descritas en su sistema de gestión pública.

En cuanto a la evolución del sistema ético, sigue sin resol­verse la cuestión de si es posible pasar directamente a un siste­ma basado en la integridad o si el sistema basado en las reglasconstituye una fase transitoria imprescindible. Éste será unpunto de especial interés para los países de Europa Central yOriental, por ejemplo, a la hora de definir un marco ético y deconducta en el servicio público. La respuesta dependerá en granmedida de la evaluación detallada de los niveles de riesgo y losmecanismos vigentes. Si una administración no tiene antece­dentes de problemas graves de malas conductas, el enfoque serádiferente del que habrá de adoptarse en el caso contrario.

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Con independencia de la posición que ocupe cada país en elcontinuo entre los modelos de administración pública y de ges­tión, los objetivos de las «tres E»: economía, eficiencia y efica­cia, continuarán siendo importantes. A ellos deberá añadirseuna cuarta «E», la ética. Dadas las funciones y responsabilida­des de los funcionarios, su buena conducta ha sido siempre unrequisito previo del buen gobierno. A pesar de los cambiosexperimentados por el sector público en muchos países de laOCDE, o tal vez debido precisamente a ellos, la buena conduc­ta resulta hoy tan importante como antes, si no más. El éxito delas reformas de la gestión pública y la confianza pública en laadministración dependerán de ella. Como ya hemos señalado,fomentar el buen comportamiento requiere dotarse de una infra­estructura ética eficaz.

127

GRÁFICO POR PAÍSES CLASIFICADOS POR SU TIPO DE GESTIÓNGLOBAL Y RÉGIMEN ÉTICO

Sistema ético basado en la integridadintegridad

principios perseguidos (<<encauzamiento general»)carácter no imperativo

~~

~r;;:;::;-n~ Modelo de gestión~ objetivoslresultados

responsabilidad.....f-----------I--- ... resultados

autonomía/discrecionalidad

Modelo de Administración Públicareglas/procedimientoscontrol«inputs»jerarquía

Estados Unidos

Sistema ético basado en elcumplimiento de reglas

disciplina (<<encauzamiento restrictivo»)carácter imperativo

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