Índices de Cumprimento da Lei de Execuções Penais

Daniel CerqueiraAlexandre Samy de CastroLuciene Gomes de Souza

IPEA-DIEST

Conselho Nacional do Ministério PúblicoBrasília, Maio de 2014

Motivação• De forma sintética, apresentar uma fotografia das

condições do sistema prisional brasileiro, a partir das informações contidas em relatório anual de inspeção do sistema, produzido pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP);

• Apresentar um exemplo de uma possível ferramenta de gestão para tentar entender:– Temas, tipos de estabelecimento penal e regiões mais

problemáticas;– Informações que precisam ser aprimoradas;– Perguntas que precisam ser formuladas.

• Princípio geral: simplicidade!

Roteiro

• Metodologia;• Análise preliminar do ICLEP:– Brasil (agregado);– Por tema;– Por tipo de estabelecimento;– Por UF;– Conclusões;– Extensões possíveis do trabalho.

Metodologia• Dados: formulário de inspeção do CNMP(visitas de jan a set

de 2013, relativa à situação no ano de 2012;• Tais dados se referem, basicamente, à verificação total ou

parcial, do cumprimento de 42 artigos da LEP, que cobrem boa parte dos Títulos II e IV da Lei, que se referem aos direitos e condições mínimas de tratamento de presos;

• Devido ao numero excessivo de artigos, uma opção desta pesquisa foi de agrupá-los segundo temas, de acordo com a Tabela 1;

• Produzimos índices entre 0 e 1, por temas, para cada estabelecimento, que podem ser agregados em várias dimensões:– Por tema;– Por tipo de estabelecimento penal;– Por UF

Tabela 1: ICLEP segundo os temas:

Ig Global Exigências respondidas por todos os estabelecimentos.I1 Ambiente Estrutura do estabelecimentoI2 Ass. Jurídica Assistência JurídicaI3 Ass. Material Assistência MaterialI4 Ass. Religiosa Assistência ReligiosaI5 Ass. Social Assistência SocialI6 Direitos Direitos do presoI7 Disciplina Aplicação de sanções e concientização de normas.I8 Educação EducaçãoI9 Mulher Estabelecimentos com mulheres ou vagas para mulheres.I10 Ocupação Regras sobre ocupação.I11 Saúde SaúdeI12 Separação Separação/Classificação de presos.I13 Trabalho Regras associadas à trabalho.

Tema DescriçãoCódigo

O Índice do Estabelecimento• O Índice varia entre 0 e 1;• Define-se arbitrariamente o peso de cada exigência;• O índice de cumprimento da LEP no estabelecimento i,

associado ao tema t:

Questões• Ao todo se identificam 69 exigências associadas aos

temas propostos; • O índice proposto é uma soma de indicadores

qualitativos (exigências). Isto é, ou o estabelecimento cumpre a exigência ou não cumpre;

• A aplicabilidade do item depende basicamente das características do estabelecimento em questão. Por exemplo, separação de mulheres não faz sentido em estabelecimentos onde há apenas ocupantes e capacidade para sexo masculino;

• A Tabela 2 define a aplicabilidade de cada exigência, definida predominantemente a partir do tipo de estabelecimento.

Tabela 2: Exigências extraídas da LEP,sua aplicabilidade e dispositivos legais • Exemplo 1: ambiente

TemasExigências Associadas aos Temas Descrição Exigências Aplicabilidade Dispositivos*

Ambiente AER Aeração adequada à existência humana GlobalA88a , A53IV, A89cp, A92cp, A99pu e A104cp

Ambiente INSOL Insolação adequada à existência humana GlobalA88a , A53IV, A89cp, A92cp, A99pu e A104cp

Ambiente TEMPCondicionamento térmico adequado à existência humana Global

A88a , A53IV, A89cp, A92cp, A99pu e A104cp

Ambiente DIM_CELA Área mínima de 6,00m2 para cela individual GlobalA88b , A53IV, A89cp, A92cp, A99pu e A104cp

Ambiente HIG Fornec. De instalações higiênicas Global A12cp , A11I e A13cp

Ambiente CELAIND_PENCondenado alojado em cela individual com dormitório Somente Penitenciárias A88cp

Ambiente SANIT_PENCondenado alojado em cela individual com aparelho sanitário Somente Penitenciárias A88cp

TemasExigências Associadas aos Temas Descrição Exigências Aplicabilidade Dispositivos*

Separação OCUP_CAA Casa do Albergado somente para regime aberto Somente CAA A93cp e A85cp

Separação OCUP_CAIA Colônia Agrícola, Industrial ou Similar apenas para regime semi-aberto Somente CAI A91cp e A85cp

Separação OCUP_CAP Cadeia pública somente para presos provisórios. Somente CAP A102c e A85cpSeparação SEP_MULHER Separação entre mulhesres e homens Global A82p1 e A85cp

Separação ADQ_MULHERMulher recolhida em estabelecimento adequado à sua condição Global A82p1 e A85cp

Separação SEP_PROV Preso provisório separado do condenado Todos exceto HCT A84cp e A85cp

Separação SEP_REINCPreso primário em seção distinta da reservada para os reincidentes Todos exceto HCT A84p1 e A85cp

Separação SEP_IDOSO Maior de sessenta anos separado dos demais Todos exceto HCT A82p1 e A85cpSeparação COMISS Existência de Comissão de Classificação Todos exceto HCT A6cpSeparação COMP_COMIS Composição da Comissão de Classificação Todos exceto HCT A7cp e A7puSeparação OCUP_PEN Penitenciária somente para regime fechado Somente Penitenciárias A87cp e A85cp

Tabela 2: Exigências extraídas da LEP,sua aplicabilidade e dispositivos legais

• Exemplo 2: separação

Tabela 3: Definição de exigências legais e percentuais de preenchimento

Variáveis para índice (exigência)

Regra de Construção Itens do formulário de inspeção utilizados na construção

Preenchimento

AER Se a condição de aeração das celas é boa, regular ou ótima, então atende.

TP_CONDICAO_AERACAO_CELAS 100%

INSOL Se a condição de insolação das celas é boa, regular ou ótima, então atende.

TP_CONDICAO_INSOLACAO_CELAS 100%

TEMP Se a condição de temperatura das celas é boa, regular ou ótima, então atende.

TP_CONDICAO_TEMPERATURA_CELAS 100%

DIM_CELA Se a dimensão das celas for maior ou igual 6 metros quadrados, então atende.

NR_DIMENSAO_CELA_IND 100%, porém 73% com valor 0

HIG Se houver banho diário e sanitários em todas as celas, então atende.

LG_SANIT_TODAS_CELAS, LG_BANHO_DIARIO

96%

CELAIND_PEN Se não houver homens em celas coletivas e não houver

mulheres em celas coletivas, então atende. Não atende

em caso contrário e caso ambas informações não tenham

sido fornecidas pelo estabelecimento.

NR_OCUP_MULHER_CELA_COLETIVA, NR_OCUP_HOMEM_CELA_COLETIVA

100%

Resultados:Brasil

(agregado)

Tabela 4: Preenchimento (%) e cumprimento de exigências, por tema:

Preenchimento Cumprimento Aplicabilidade

Tema Descrição (por ocupação)

(por estabelec.)

%Cumprimento Médio

%Cumprimento Mediano

(por

estabelec.) (por ocupação)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) Global Exigências respondidas por todos os

estabelecimentos. 8% 8% 51% 54% 100% 100%

Ambiente Estrutura do estabelecimento 97% 96% 61% 71% 100% 100% Ass. Jurídica Assistência Jurídica 96% 96% 61% 67% 100% 100% Ass. Material Assistência Material 98% 97% 51% 67% 100% 100% Ass. Religiosa Assistência Religiosa 92% 87% 75% 75% 100% 100% Ass. Social Assistência Social 85% 72% 47% 33% 40% 75% Direitos Direitos do preso 78% 63% 68% 73% 100% 100% Disciplina Aplicação de sanções e conscientização de normas 79% 58% 64% 83% 98% 99% Educação Educação 73% 60% 28% 0% 100% 100% Mulher Estabelecimentos com mulheres ou vagas para

mulheres. 100% 100% 43% 50% 35% 21%

Ocupação Regras sobre ocupação. 98% 97% 48% 50% 100% 100% Saúde Saúde 96% 87% 48% 67% 100% 100% Separação Separação/Classificação de presos. 100% 34% 40% 38% 100% 100% Trabalho Regras associadas ao trabalho. 100% 31% 46% 50% 39% 74%

Tabela 5: Cumprimento (%) de exigências, por tamanho de estabelecimento e tema.

0 |- 18 18 |- 58 58 |- 204 204 OU MAISGlobal Exigências respondidas por todos os estabelecimentos.60% 41% 60% 50%Ambiente Estrutura do estabelecimento 80% 60% 71% 71%Ass. Jurídica Assistência Jurídica 67% 67% 100% 67%Ass. Material Assistência Material 33% 33% 67% 33%Ass. Religiosa Assistência Religiosa 75% 75% 100% 75%Ass. Social Assistência Social 0% 33% 67% 33%Direitos Direitos do preso 45% 64% 91% 82%Disciplina Aplicação de sanções e concientização de normas.17% 50% 100% 83%Educação Educação 0% 0% 75% 25%Mulher Estabelecimentos com mulheres ou vagas para mulheres.50% 50% 50% 50%Ocupação Regras sobre ocupação. 100% 50% 0% 0%Saúde Saúde 67% 0% 67% 33%Separação Separação/Classificação de presos. 63% 38% 38% 38%Trabalho Regras associadas à trabalho. 0% 38% 63% 50%

Tema Descrição% Cumprimento Mediano

ICLEP por tipo de estabelecimento

• É determinante para explicar a infraestrutura do estabelecimento, assim como o escopo de serviços e atividades oferecidos aos presos;

• A análise dos índices de cumprimento da LEP – segundo o índice global – por tipo de estabelecimento, apresentada na Tabela 6, revela que, dentre as duas categorias predominantes – Cadeias Públicas e penitenciárias – o índice de cumprimento da LEP é significativamente diferente: 45% para as Cadeias Públicas contra 60% para as Penitenciárias.

• Os índices sugerem que, nas cadeias públicas, as condições de trabalho, educação e assistência social são bastante aquém do desejável.

• As condições de saúde e assistência material também são significativamente piores, se comparadas as condições das Penitenciárias;

• A existência de presos condenados em Cadeias Públicas pode dar contornos ainda mais dramáticos à condições de vida da população carcerária.

Tabela 6: Cumprimento (%) de exigências, por tipo de estabelecimento e tema.

% Cumprimento Mediano Tema Descrição

CAA CAI CAP COC HCT PEN Global Exigências respondidas por todos os estabelecimentos. 45% 60% 45% 63% 69% 60% Ambiente Estrutura do estabelecimento 60% 80% 60% 80% 80% 71% Ass. Jurídica Assistência Jurídica 67% 100% 67% 100% 100% 67% Ass. Material Assistência Material 33% 67% 33% 67% 67% 67% Ass. Religiosa Assistência Religiosa 75% 100% 75% 100% 100% 100% Ass. Social Assistência Social 33% 67% 0% 33% 100% 33% Direitos Direitos do preso 73% 91% 64% 82% 73% 82% Disciplina Aplicação de sanções e concientização de normas. 83% 100% 50% 83% 0% 100% Educação Educação 0% 75% 0% 25% 0% 50% Mulher Estabelecimentos com mulheres ou vagas para mulheres. 50% 50% 50% 50% 50% 50% Ocupação Regras sobre ocupação. 100% 100% 50% 0% 100% 0% Saúde Saúde 0% 67% 33% 100% 100% 67% Separação Separação/Classificação de presos. 25% 38% 38% 36% 100% 38% Trabalho Regras associadas à trabalho. 25% 50% 0% 44% 0% 50%

Resultados:Por Unidade Federativa

ICLEP por UF

• Dado que a administração do sistema prisional é da competência de governos estaduais, faz-se necessária uma análise do cumprimento da LEP por UF;

• Nesse caso, faz sentido a ponderação dos índices de cumprimento pelo tamanho relativo do estabelecimento:

• Sendo

N

i

tii

t

UF II .)(

N

ii

ii

pop

Pop

ICLEP por UF (2012)

ICLEP por UF (2012)

Tema IgGlobal

PR 65%BA 62%SP 62%AL 61%MS 61%RJ 60%DF 59%ES 59%

AM 58%RS 57%

MG 56%AP 55%RO 55%SE 55%AC 55%PI 54%SC 53%PA 53%TO 52%PE 51%

MA 49%PB 49%CE 47%MT 47%RN 47%GO 46%RR 45%

Figura 2: ICLEP por temas e UF(2012)

Tabela 7: ICLEP por temas e UF (2012)Tema I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 I10 I11 I12 I13

AmbienteAss. JurídicaAss. MaterialAss. ReligiosaAss. Social Direitos Disciplina Educação Mulher Ocupação Saúde Separação TrabalhoPR 68% 97% 60% 87% 57% 89% 94% 71% 53% 64% 78% 46% 66%BA 57% 88% 59% 89% 61% 79% 87% 74% 50% 14% 87% 44% 57%SP 73% 83% 73% 89% 58% 90% 93% 68% 79% 9% 73% 32% 59%AL 61% 100% 67% 93% 51% 86% 100% 63% 50% 8% 66% 29% 30%MS 73% 83% 71% 85% 53% 88% 90% 57% 69% 17% 79% 46% 71%RJ 52% 79% 85% 90% 54% 80% 95% 59% 44% 30% 73% 46% 37%DF 59% 90% 65% 99% 52% 76% 98% 82% 100% 5% 98% 49% 55%ES 65% 83% 67% 88% 67% 72% 94% 67% 87% 40% 76% 41% 41%

AM 58% 74% 53% 80% 30% 71% 72% 42% 45% 17% 51% 46% 41%RS 60% 85% 48% 92% 61% 82% 88% 53% 51% 24% 58% 35% 45%

MG 59% 86% 65% 82% 46% 77% 77% 40% 40% 17% 67% 41% 55%AP 29% 100% 33% 100% 33% 82% 100% 75% 50% 50% 100% 65% 50%RO 60% 86% 43% 81% 37% 84% 91% 54% 51% 15% 71% 36% 42%SE 58% 46% 68% 81% 76% 81% 68% 56% 86% 13% 58% 37% 51%AC 72% 79% 37% 80% 61% 82% 97% 49% 61% 8% 90% 34% 47%PI 61% 86% 57% 57% 58% 81% 79% 29% 43% 17% 80% 29% 51%SC 64% 57% 69% 84% 49% 80% 84% 41% 73% 18% 55% 29% 50%PA 58% 86% 44% 86% 44% 72% 74% 39% 50% 10% 61% 38% 23%TO 62% 85% 46% 77% 67% 72% 70% 22% 10% 14% 59% 26% 38%PE 48% 78% 56% 88% 74% 85% 90% 62% 90% 8% 85% 34% 60%

MA 53% 73% 43% 78% 66% 46% 27% 15% 50% 22% 38% 35% 46%PB 56% 82% 34% 77% 31% 74% 81% 32% 49% 26% 60% 34% 41%CE 48% 76% 36% 78% 19% 62% 48% 28% 40% 18% 65% 29% 41%MT 52% 71% 50% 85% 54% 72% 53% 49% 50% 23% 57% 28% 77%RN 56% 35% 46% 86% 52% 62% 52% 27% 87% 40% 46% 29% 35%GO 56% 51% 45% 84% 31% 73% 79% 28% 48% 21% 61% 34% 34%RR 30% 85% 63% 94% 30% 79% 67% 41% 100% 39% 70% 26% 56%

Taxas de ocupação dosestabelecimentos, por UF

UF Mediana Média PonderadaPE 1,36 2,69AC 1,46 2,68MS 1,11 2,27SE 1,53 2,09DF 1,5 2,02AM 1,14 1,99SP 1,51 1,94RR 1,09 1,87GO 1,19 1,81AP 0,9 1,8AL 1,58 1,77PB 1,44 1,71MT 1,38 1,71PA 1,23 1,68RS 0,88 1,66MG 1,26 1,66TO 1,56 1,63PI 0,93 1,63RO 1,15 1,61BA 1,08 1,6SC 1,36 1,53CE 1,29 1,44MA 0,94 1,41RJ 0,88 1,36ES 1,07 1,26RN 1,27 1,22PR 0,65 1,03

Separação por UF (2012)

UF Mediana Média PonderadaRR 38% 26%TO 25% 26%MT 25% 28%RN 38% 29%CE 38% 29%PI 50% 29%AL 25% 29%SC 25% 29%SP 38% 32%PB 25% 34%GO 38% 34%PE 38% 34%AC 38% 34%MA 38% 35%RS 50% 35%RO 38% 36%SE 38% 37%PA 38% 38%ES 38% 41%MG 38% 41%BA 50% 44%RJ 50% 46%MS 50% 46%AM 50% 46%PR 63% 46%DF 44% 49%AP 63% 65%

Conclusões• O ICLEP pode constituir uma ferramenta sintética de

gestão, para apontar principais desafios;• Muitos dos critérios adotados são arbitrários. A

metodologia permite que se ajustem os índices de acordo com um conjunto de características que se queira observar;

• Identificamos possíveis problemas de preenchimento, devido a incentivos dos diretores;

• Sugestões específicas para aprimorar o formulário;• Baixos índices de cumprimento dos quesitos

avaliados da Lei de Execuções Penais. • Grande variabilidade entre UFs; e dentro de uma

mesma UF;

Possíveis extensões• Inclusão de legislação infra-LEP;• Desenvolvimento de ferramenta de gestão (amigável ao

usuário) de acompanhamento do sistema, com atualização mensal e que pode ser usada em múltiplos contextos, de acordo com o interesse específico e prioridades de atuação de cada instituição usuária – por exemplo, varas de execuções penais, promotorias, magistrados, etc.;

• Análise de determinantes de desempenho do sistema;• Unificação de sistemas de informação sobre sistema

prisional, com a colaboração de diversas instituições: Depen, CNMP, CNJ, CNPCP e Tribunais;

• Necessidade de haver censos penitenciários nacionais.