Intervenção HumanItárIaDiscurso ou Norma Internacional?

Intervenção HumanItárIaDiscurso ou Norma Internacional?

PAULO EDVANDRO DA COSTA PINTOCapitão-de-Mar-e-Guerra da Marinha do Brasil

Doutor em Direito Internacional pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Doutor em Política e Estratégia Marítimas e Mestre em Ciências do Mar pela Escola de Guerra Naval

Professor colaborador do International Institute of Humanitarian Law – IIHL, Sanremo (Itália)

Professor do Inter-American Defense College – IADC Faculty Member – (Washington DC)

Belo Horizonte2015

341.67 Pinto, Paulo Edvandro da Costa P659 Intervenção humanitária: discurso ou norma internacional? Paulo Edvandro da Costa Pinto. – Belo Horizonte: Arraes Editores, 2015. p.170

ISBN: 978-85-8238-148-9

1. Direito internacional. 2. Norma internacional. 3. Intervenção humanitária. 4. Uso da força – Interdição. 5. Intervenções unilaterais. I. Título.

CDD – 341.67 CDU – 342.7

Belo Horizonte2015

CONSELHO EDITORIAL

Elaborada por: Fátima Falci CRB/6-700

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Arraes Editores Ltda., 2015.

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V

Dedico este trabalho à minha amada mãe, Severina Maria da Costa Pinto, e a toda nossa família. Vocês são para mim moti-vo de orgulho e, também, o meu porto seguro nos momentos difíceis desta minha singradura pela vida. Sem o amor incondi-cional, o carinho sempre presente e o encorajamento de vocês, iniciar e concluir esta pesquisa teria permanecido um sonho.

VI

agradecImentos

Inicialmente, atribuo a minha mais profunda graça a Deus pela realização deste trabalho, quem me permitiu viver o momento de intenso, complexo e fascinante de-bate sobre as mais diversas questões controversas de Direito Internacional, junto com um seleto grupo de doutores e mestres, nos modestos espaços, mas que encerram uma valorosa história do saber jurídico, da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Bem me recordo, e com saudade, que era um fórum onde todos eram alunos que, despidos das vaidades da academia que insistem em ofuscar o saber, compartilhavam entre si o seu conhecimento, sabedoria e esperança acerca do Direito Internacional. Acredito que isto seja a fase mais agradável na vida de um estudante de pós-graduação. No meu caso, a ocasião foi particularmente gratificante, porque muito aprendi com todos. Não posso me queixar ao Senhor pelas minhas condições de vida, saúde e de estudo.

Sou particularmente feliz por ter tido os Professores Doutores Paulo Emílio Vauthier Borges de Macedo e, Gustavo Senechal de Goffredo, como meus respec-tivos, orientador e co-orientador. Mais do que iluminar o caminho para o alcance do objetivo deste trabalho, vocês me brindaram com suas amizades. Meus sinceros agradecimentos a vocês pelos inestimáveis apoios, conselhos, incentivos e críticas construtivas a mim dirigidas durante as várias fases desta pesquisa.

Uma nota especial de reconhecimento e apreço destino à Marinha do Brasil. Este trabalho não poderia ter sido feito, neste tempo, sem o suporte dessa instituição. Neste sentido, sou muito grato ao Vice-Almirante Almir Garnier Santos, Diretor da Escola de Guerra Naval, e ao Contra-Almirante Reginaldo Gomes Garcia dos Reis, Chefe do Departamento de Ensino dessa Escola pela solidariedade.

VII

LIsta de abrevIaturas e sIgLas

ACNUR Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados

AGNU Assembleia Geral das Nações Unidas

ASEAN Associação das Nações do Sudeste Asiático

CG Convenção de Genebra

CICV Comitê Internacional da Cruz Vermelha

CIJ Corte Internacional de Justiça

CNUDM Convenção das Nações Unidas Sobre Direito do Mar

CPIJ Corte Permanente Internacional de Justiça

CSCE Conferência sobre a Segurança e Cooperação na Europa

CSNU Conselho de Segurança das Nações Unidas

DIIA Danish Institute of International Affairs

EUA Estados Unidos da América

FNSU Front for the National Salvation of Uganda

ICISS International Commission on Intervention and State Sovereignty

ICRC International Committee of the Red Cross

IICK Independent International Comission on Kosovo

IIHL International Institute of Humanitarian Law

ILA International Law Association

KLA Exército de Libertação do Kosovo

KVM Missão de Verificação no Kosovo

LDK Liga Democrática do Kosovo

MNPA Movimento dos Países Não Alinhados

VIII

MOU Memorandum of Understanding

OCHA Escritório das Nações Unidas para a Coordenação de Assuntos Humanitários

OI Organização Internacional

ONU Organização das Nações Unidas

OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte

OUA Organização da Unidade Africana

PA Protocolo Adicional

RDC República Democrática do Congo

R2P Responsabilidade de Proteger

RtoP Responsabilidade de Proteger

RFY República Federativa da Yugoslávia

SGNU Secretário-Geral das Nações Unidas

TPIY Tribunal Penal Internacional para a ex-Yugoslávia

UA União Africana

UFNSK United Front for the National Salvation of Kampuchea

UNAMIR Força de Manutenção de Paz da ONU para Ruanda

UNLF Ugandan National Liberation Front

UNO Ugandan Nationalist Organization

URSS União das Repúblicas Socialistas Soviéticas

IX

sumárIo

PREFÁCIO ........................................................................................................ XI

APRESENTAÇÃO ........................................................................................... XIV

INTRODUÇÃO ............................................................................................... 1

CAPíTulO 1FORMAÇÃO E IDENTIFICAÇÃO DA NORMA INTERNACIONAL CONSUETUDINÁRIA ............................................................................................... 71.1. O costume e a Teoria dos dois elementos ........................................................ 71.2. Identificação da prática estatal ........................................................................... 131.3. Identificação da opinio iuris ............................................................................... 171.4. Novo costume e sua recepção ............................................................................. 19

CAPíTulO 2CONCEITO DE INTERVENÇÃO HUMANITÁRIA ......................................... 242.1. Elementos constitutivos ....................................................................................... 252.2. Polissemia terminológica ..................................................................................... 302.3. Estado da arte das discussões doutrinárias ....................................................... 43

CAPíTulO 3A CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS E A CONTENÇÃO DO JUS AD BELLUM ........................................................................................................ 523.1. A doutrina da guerra justa e o jus ad bellum................................................... 533.2. O jus ad bellum na Carta das Nações Unidas ................................................. 58 3.2.1. A AGNU e os limites do princípio da interdição do uso da força 60

X

3.2.2. A CIJ e os limites do princípio da interdição do uso da força ........ 63 3.2.3. O CSNU e os limites do princípio da interdição do uso da força .. 72

CAPíTulO 4INTERVENÇÕES UNILATERAIS DURANTE A GUERRA FRIA E O ARGUMENTO HUMANITÁRIO ........................................................................... 814.1. Intervenção da Índia no Paquistão Oriental (1971) ....................................... 834.2. Intervenção do Vietnã no Camboja (1978) ...................................................... 874.3. Intervenção da Tanzânia em Uganda (1978) ................................................... 93

CAPíTulO 5INTERVENÇÕES UNILATERAIS NO PÓS GUERRA FRIA E O ARGUMENTO HUMANITÁRIO ........................................................................... 1045.1. Intervenção dos Estados Unidos e do Reino Unido no Iraque (1991) ...... 1065.2. Intervenção da OTAN no Kosovo (1999) ........................................................ 118

CAPíTulO 6RESPONSABILIDADE DE PROTEGER ................................................................ 1396.1. World Summit 2005 e a afirmação da RtoP .................................................... 1396.2. Apreciação jurídica do conceito ......................................................................... 141

CONCLUSÃO .............................................................................................................. 144

REFERÊNCIAS ............................................................................................................ 146

XI

Este é o livro de début do Comandante Paulo Edvandro da Costa Pinto, fruto da sua tese de doutorado defendida no âmbito do programa de Pós Graduação em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, em 2014, que tive o privilégio de orientar. Ele versa sobre um controverso direito – que, por vezes, foi apresentado até mesmo como um dever – em Direito Internacional: a intervenção humanitária. O autor investiga se haveria a existência, além das outras duas previstas na Carta da ONU (a legítima defesa e a competência do Conselho de Segurança das Nações Unidas relativa ao capítulo VII), de mais uma exceção à proibição da força: um di-reito consuetudinário de intervenção militar praticado por um Estado sobre outro, no silêncio de uma autorização do CSNU, para a defesa de direitos humanitários, a chamada “intervenção humanitária unilateral”.

Pouco depois da II Guerra Mundial, os juristas pareciam ter se esquecido da guerra e voltaram as suas atenções para outros temas do Direito Internacional, como o comércio, a integração econômica e os direitos humanos. Os conflitos armados se tornaram tópico exclusivo de outras ciências, como as Relações Internacionais e a História. De modo irônico, os juristas haviam negligenciado uma tradição anterior à própria constituição da disciplina de Direito Internacional. Cabe salientar que nun-ca deixaram de se preocupar com o Direito Internacional Humanitário, mas questões relativas à segurança internacional e o recurso à força haviam ficado dormentes. Então, em 1970, Thomas Franck publica, no American Journal of International Law, um artigo hoje consagrado intitulado Who Killed Article 2(4)?1, e mostra que o assunto não se encontrava esgotado. Restou claro que nem a mera proibição nem deixar de falar sobre havia resolvido o problema da guerra.

Mas o tema da legalidade da intervenção humanitária só vai ser posto na década de 1990. Com o fim da Guerra Fria, o CSNU torna-se bastante ativo: em dez anos,

1 Cf. FRANCK, Thomas M.. Who Killed Article 2(4)? Or: changing norms governing the use of force by States. The American Journal of International Law, v. 64, n. 4, pp. 809-837, outubro de 1970.

PrefácIo

XII

ele adota quase o mesmo número de resoluções (638) que havia adotado em todo o período anterior (646). Muitas intervenções militares são decretadas e quase todas são motivadas por causa da grave violação de direitos humanitários. A título de exemplo, a propósito da Guerra do Golfo, a Resolução n. 688 afirmou que o “fluxo maciço de refugiados até e entre as fronteiras internacionais (...) ameaçam a paz e segurança internacionais na região”. Um ano depois, a Resolução n. 794 sentenciou que a “magnitude da tragédia causada pelo conflito na Somália, exacerbada pelos obstáculos criados à distribuição de assistência humanitária, constitui uma ameaça à paz e segurança internacionais”. E em Ruanda, a Resolução n. 929 vinculou a grave situação humanitária com a manutenção da paz e da segurança internacionais.

De fato, entre 1991-2000, houve nove casos de intervenção humanitária: norte do Iraque (1991), Bósnia e Hezergóvnia (1992-5), Somália (1992-3), Ruanda (1994), Haiti (1994), Albânia (1997), Serra Leoa (1997-2000), Kosovo (1998-1999) e Timor Leste (1999). Desses nove casos, em apenas quatro (Iraque, Somália, Haiti e Kosovo), não havia, de forma clara, o consentimento do Estado receptor. Sete contavam com a autorização do Conselho de Segurança (e cinco desses sete contavam com a anuência do Estado receptor). Nos dois casos em que não ocorreu esta anuência, o Conselho de Segurança enfatizou a excepcionalidade da medida.

Os dois casos não autorizados pelo Conselho levantaram sérias dúvidas quanto ao “monopólio” deste órgão em relação às ações de paz internacional. Arguiu-se que, quando o Conselho estivesse em xeque, a Assembleia Geral, por meio de maioria de dois terços, poderia suprir o consentimento dele. Mas isso não é satisfatório uma vez que uma maioria dessas só seria alcançada num lapso considerável de tempo, o que vai de encontro com o caráter emergencial da intervenção. Além disso, a Assembleia só pode editar recomendações sem força vinculante.

A reflexão acadêmica, contudo, viria a partir de um texto do sans-frontiérisme. A publicação da obra “Le Droit d’Ingérence” de Mario Bettati, em 1996, sobre a as-sistência humanitária praticada pelas duas ONGs dos médecins françaises, deflagrou uma série de escritos que iriam questionar se haveria a cristalização de uma prática de intervenção, mesmo sem a expressa anuência do CSNU. Infelizmente, muito do que foi escrito padecia ou de uma agenda ideológica, ou de wishful thinking. Como bem salienta Paulo Edvandro, na literatura jurídica, não havia sequer consenso sobre o próprio conceito de intervenção humanitária.

Para tentar resolver essa questão, sob os auspícios do então Secretário Geral e do governo do Canadá, em setembro de 2000, cria-se uma comissão com a finalidade de “construir um entendimento mais amplo sobre o problema da conciliação entre a intervenção para a proteção humana e a soberania”2, a International Comission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Os trabalhos dessa entidade cunham a noção de soberania como “responsabilidade para proteger” e se tornam uma resolu-ção da AGNU em 2005. Embora tenha entusiasmado alguns por ter criado critérios (ainda que bastante vagos, e com a efetividade de soft norm) para pautar as ações

2 ICISS. The Responsibility to Protect. Ottawa: International Development Research Centre, 2001, p. 2.

XIII

do CSNU em relação ao tema, o relatório R2P silencia sobre o que fazer diante de uma inação do CSNU. Em verdade, até enfatiza a necessidade de apreciação prévia da intervenção pelo CSNU. Como afirma Paulo Edvandro, o relatório não trouxe nenhuma obrigação jurídica, apenas operou uma mudança do vocabulário exótico do sem fronteirismo.

A hipótese central do autor é a de não ter havido a cristalização de um costume internacional porque careceria de opinio iuris. O resultado foi um trabalho rigoroso que analisou o impacto de algumas intervenções, que invocaram o argumento huma-nitário, sobre os fóruns internacionais e as manifestações diplomáticas dos Estados.

Acredito que este livro será considerado, por estudiosos e especialistas, valioso enriquecimento do caminho para a compreensão do delicado equilíbrio entre a sobe-rania e a proteção aos direitos humanos, de uma maneira realista e sem ilusões, por mais desejáveis que possam ser. Como se deu em outras áreas do saber, certamente nós brasileiros também temos condições de contribuir para um tema tão relevante ao Direito Internacional contemporâneo.

Rio de Janeiro, março de 2015.

PAULO EMÍLIO VAUTHIER BORGES DE MACEDOMestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Doutor em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Atualmente, é avaliador ad hoc do Ministério da Educação, professor adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, membro da Comissão Qualis/CAPES e vice-coordenador do Programa de Pós Graduação em Direito da UERJ. Autor de diversas obras, entre as quais os livros O nascimento do Direito Internacional, Guerra e Cooperação Internacional e Hugo Grócio e o Direito: o jurista da guerra e da paz.

XIV

aPresentação

Para Carlos Eduardo Adriano Japiassú (Professor Doutor / UERJ), Paulo Edvan-dro da Costa Pinto é um notável especialista em tema atual de Direito Internacional e, por isso, consegue tratar de questão complexas relativas às intervenções humanitá-rias de maneira clara, sem ser superficial. Em tempos em que as graves violações aos Direitos Humanos e ao Direito Internacional Humanitário se tornaram tristemente frequentes, o recurso à força para fazê-las cessar precisa ser compreendido, para evitar excessos. E nesse contexto, a leitura desta obra é indispensável.

De acordo com Gustavo Senechal de Goffredo (Professor Doutor / PUC Rio), como resultado de sua tese de doutorado brilhantemente defendida na Fa-culdade de Direito da UERJ no ano de 2014, Paulo Edvandro da Costa Pinto enfrenta com método e rigor científicos um dos temas mais relevantes do Direito Internacional Público. O autor utiliza ampla bibliografia, dos autores clássicos aos atuais, dialogando com eles, aborda a prática internacional, chegando às suas próprias conclusões, ricas e esclarecedoras. Tive o prazer de acompanhar a ela-boração da sua tese, orientada pelo Professor Paulo Emílio Vauthier Borges de Macedo, e integrar suas bancas de qualificação e de defesa. A obra que o leitor tem nas mãos é, sem qualquer dúvida, uma importante, relevante e ímpar contribuição à produção brasileira em Direito Internacional Público, especialmente, no Direito Internacional Humanitário.

Segundo Paula Wojcikiewicz Almeida (Professora Doutora/FGV Direito Rio), a seriedade do trabalho do colega e amigo Paulo Edvandro da Costa Pinto fica eviden-te no presente trabalho, fruto de tese defendida na Faculdade de Direito da UERJ em cuja banca tive o prazer de participar. O estudo versa sobre um tema de atualidade inquestionável no Direito Internacional e perpassa diversas áreas do conhecimento, demonstrando domínio da doutrina nacional e estrangeira acerca do assunto. O es-tudo contribui na área das intervenções humanitárias e do uso da força, abordando

XV

a responsabilidade de proteger (“R2P”) e conceitos mais recentes como a proposta brasileira de uma responsabilidade ao proteger (“RwP”). A discussão é objetiva e precisa, atacando os principais desafios a serem enfrentados no sistema ONU, tendo em vista as recorrentes violações dos Direitos Humanos e do Direito Internacional Humanitário. A obra será extremamente importante e útil a todos os que se dedicam ao tema no Brasil e no exterior.