INTRODUÇÃO À ECONOMIA O SETOR PÚBLICO CANO, Wilson. Introdução à Economia: uma abordagem crítica. 2 ed. São Paulo: UNESP, 1998. 264p. (Capítulo 5 – As

INTRODUÇÃO À ECONOMIA

O SETOR PÚBLICO

CANO, Wilson. Introdução à Economia: uma abordagem crítica. 2 ed. São Paulo: UNESP, 1998. 264p. (Capítulo 5 – As Relações Econômicas Internacionais)

Prof. Dr. Raimundo Cláudio Gomes MacielBlog: raimundoclaudio.wordpress.com

1. A atuação do setor público na economia de mercado

• As bases doutrinárias surgidas com o liberalismo econômico na Revolução Industrial postulavam, entre outras, as seguintes afirmações:

a)o comércio não deve sofrer qualquer tipo de restrição (livre cambismo);

b) o elemento motor do progresso é o lucro, ficando portanto as atividades de produção e comércio restritas às empresas privadas, devendo o Estado se abster de qualquer coação nesse campo (livre empresa e livre concorrência);

c)o Estado é mau administrador.


• As funções clássicas do Estado liberal, que vigoraram, com maior ou menor rigidez, até o fim da década de 1920:• serviços de justiça;• manutenção da ordem social;• defesa nacional;• alguns serviços sociais.

• Com a grande “crise mundial de 1929”, os postulados clássicos foram contestados, por meio da ação direta do Estado na economia, com o objetivo de minimizar os efeitos depressivos da renda e do emprego gerados por essa crise.



• Uma profunda revolução no pensamento econômico se processou, com a grande obra de Keynes, que reformulava a noção de intervenção governamental, argumentando que:

a) o orçamento público poderá ser deficitário ou superavitário, em função do comportamento da atividade econômica;

b)o Estado poderá intervir no sistema, para manter o pleno emprego e o nível de renda, especialmente por meio do investimento público;

c) o pleno emprego é um fator uacidental no capitalismo liberal, não sendo este capaz de mantê-lo pelo simples sistema de preços (pelo mercado);

d)mantendo-se o pleno emprego (e a massa salarial), manter-se à a demanda efetiva do sistema.


Despesas públicas totais (% do PIB)

Fonte: Wilson Cano, p. 116.

Como se vê, os países desenvolvidos apresentam carga tributária crescente e substancialmente mais elevada do que as dos países subdesenvolvidos, decorrendo isso não só de maiores gastos militares, mas sobretudo de seus altos gastos com o bem estar social – Welfere State.

Estados Unidos Reino Unido

1880 2,5 1890 8,9

1914 2,2 1913 12,4

1924 3,5 1924 23,7

1934 10,4 1938 30,0

1967 28,3 1967 32,9

1980 30,0 1980 35,0

1991 30,0 1991 38,0


• Essa maior carga tem sido politicamente sancionada pelas lutas dos sindicatos dos trabalhadores e dos partidos políticos mais progressistas, e pelo comportamento menos conservador de suas elites.

Receitas fiscais correntes do governo (% sobre o PIB)1965 1970 1980 1990

Argentina 24,0 19,1 23,6 19,5

Brasil 21,8 26,0 24,7 27,8

Chile 18,0 ... 30,3 27,1

México 6,1 8,1 14,5 20,5

Bélgica 31,2 35,7 44,4 44,9

Holanda 33,2 37,6 45,8 45,2

Suécia 35,2 40,0 49,1 56,9

OCDE Europa

27,6 31,0 36,5 40,2

EUA 25,9 29,2 29,5 29,9

Japão 18,3 19,7 25,4 31,3


• A instituição de políticas neoliberais a partir do final da década de 1970 nos países desenvolvidos, embora não tenha reduzido efetivamente a carga tributária, procedeu a drásticos cortes nos gastos sociais e nos investimentos de seus governos. Essa longa crise, que continua na década atual, enfraqueceu muito o poder dos sindicatos de trabalhadores, e muitos partidos até então de esquerda ou progressistas foram os que sancionaram essas políticas.


• As instituições públicas: atuações e principais instrumentos de política• O setor público será aqui definido como o conjunto

de entidades tipicamente governamentais e ainda as empresas que, a despeito de terem uma forma jurídica semelhante a empresas particulares - a sociedade anônima, por exemplo – são de propriedade do poder público. Na análise do setor privado, definimos dois tipos de entidades – as famílias e as empresas; quanto ao setor público, também faremos uma classificação arbitrária, subdividindo-o em:

a) Órgãos de administração;b) Unidades produtoras de bens e serviços.


• As unidades produtoras de bens e serviços são agrupadas segundo os setores produtivos a que pertençam:

a)Primário- compreendendo fazendas experimentais, ou produtoras, atividades extrativas etc;

b)Industrial – abarcando toda e qualquer atividade produtora de bens (finais ou intermediários) industriais: energia elétrica, construções, aço, petróleo, química etc;

c)Serviços – como os de educação, saúde, saneamento, transportes, seguros, financeiros etc.


• Principais tipos e formas de atuação do setor público na economia:

a)Atuação direta – em que o Estado exerce uma atuação coercitiva, ou então atua diretamente, produzindo, comprando ou vendendo bens e serviços. Mais especificamente são ações desse tipo:

i. Produtora;ii. Captadora de rendas;iii. Utilizadora de rendas;iv. Regulamentação coercitiva.


b) Atuação indireta – compreendendo atividades públicas exercidas num sentido de aconselhamento, persuasão, orientação, estímulo ou desestímulo às entidades privadas, tentando fazer com que estas adotem determinados comportamentos ou atividades mais condizentes com os objetivos traçados pelo setor público para o conjunto da nação. Elas podem ser agrupadas em:

i. Persuasão;ii. Regulamentação indutora.


• Objetivos orientadores da ação do setor público:• Interesse social.

• Objetivos orientadores da ação do setor privado:• Maximização do lucro.


• Planos de governo: Até a eclosão da grande crise mundial (1929), a intervenção estatal era considerada nociva e se configurava em campos bem restritos e definidos da política econômica. Após a crise e, em seguida, como evento da Segunda Grande Guerra, a política econômica se fez mais atuante no sistema, muito embora de forma desintegrada e parcial. Aliás, até a década de 1950 a palavra planejamento (ou planificação) era tida como forma “comunista” ou “socialista” de organização da administração econômica de um país, dado que o instrumento do planejamento foi utilizado primeiro pela URSS, a pós a revolução de 1917.


InstrumentosAgentes de

coordenação, comando, controle e

execução

Agentes cumpridores das

metas estabelecidas

1. POLÍTICA FISCAL E TRIBUTÁRIA

1.1 impostos (e contribuições) sobre a renda e propriedade

1.2 impostos (e contribuições) indiretos sobre a produção e circulação de bens e serviços

1.3 contribuições (outras)

1.4 taxas

Fazenda Nacional e Local

Planejamento Nacional e Local

Empresas e famílias




execução


metas estabelecidas

2. POLÍTICA CAMBIAL

2.1 taxa cambial

2.2 impostos de importação e exportação

2.3 licenças prévias

2.4 controles quantitativos

2.5 controles para remeter dívidas

Fazenda Nacional,

Banco Central,

Administração de portos,

Alfândegas

Empresas, famílias e agentes financeiros




execução


metas estabelecidas

3. POLÍTICA MONETÁRIA

3.1 controle do meio circulante

3.2 controle do meio de pagamento e do encaixe bancário

3.3 dívida e déficit público

Fazenda Nacional

Banco Central

Planejamento Nacional

Agentes financeiros




execução


metas estabelecidas

4. POLÍTICA CREDITÍCIA

4.1 seleção (por setores, regiões ou por atividades) do crédit0

4.2 taxa de juros de desconto

4.3 taxa de redesconto

4.4 prazos de pagamento

4.5 títulos especiais de crédito

Fazenda Nacional,

Banco Central,

Planejamento Nacional,

Bancos oficiais de crédito de curto e longo prazo

Agentes financeiros

Bolsas de títulos e valores

Corretores financeiros; demais empresas




execução


metas estabelecidas

5. POLÍTICA SOCIAL-TRABALHISTA

5.1 salários e salários mínimos

5.2 condições especiais de trabalho (menores, periculosidade etc.)

5.3 previdência social

5.4 seguro-desemprego

5.5 formação técnico-científica

2.6 contrato de trabalho

Planejamento Nacional,

Ministério do Trabalho

Ministério da Educação

Institutos de Previdência

Empresas e famílias

Escolas públicas e particulares etc.


• Entretanto, a implantação de políticas neoliberais nos países subdesenvolvidos está destruindo seus sistemas de planejamento e promovendo um verdadeiro “desmonte” de vários organismos do Estado.

2. A atvidade produtora do setor público

• Estado consumidor • Estado consumidor – a partir de 1929.



• Representação antiga da oferta final:

Passa agora a:

ICPOf

ofIgofIpofCGofCpPOf


• Equação antiga da demanda:

Passando agora para:

ICD

dIgdCgdCpD


ASetor

privado ($)

BSetor

público ($)

(A+B)Total

($)

Renda gerada 1.315 736 2.051 35,8

Oferta final (Of) 1.397 654 2.051 31,8

Demanda final (D)

1.496 555 2.051 27,0

.100BA

B


• Funções de produção utilizadas pelas unidades produtoras do setor público:• absorção de mais trabalho humano;• melhor nível salarial;• diminuição das desigualdades na distribuição da

renda.

Outro ponto importante é a produção de serviços de previdência social , garantindo à força de trabalho que se retira em definitivo do processo produtivo (incapacidade acidental ou por doença, morte ou velhice) um rendimento que lhe permita sobreviver com sua família.

3. Apropriação e utilização de rendas pelo setor público

Com a crise mundial de 1929, e com a ação intervencionista maior que passaram então a exercer os governos de formação, adquirindo um sentido mais econômico, de muitos aspectos: o da distribuição, da redistribuição, da expansão do sistema do desenvolvimento econômico, do nível geral de preços etc.

3. As rendas do setor público

I – Rendas tributárias

a) Impostos diretos (sobre a renda e a propriedade);

b) Impostos indiretos (sobre o uso, consumo ou produção de bens e serviços);

c) Contribuições sociais (várias);d) Taxas (sobre a prestação de certos

serviços públicos).

3.1 As rendas do setor público

II – Rendas derivadas de atividades produtivas

a) juros (renda dos bancos públicos);b) lucros (renda das empresas públicas).


III – Rendas patrimoniais (derivadas de outras propriedades públicas)

a) aluguéis;b) outras (de aplicações financeiras,

direitos de autor etc.).


IV – Transferências (de e para outros órgãos públicos)

a) contribuições à previdência social;b) outras.


Outras fontes de captação de recursos para pagar o montante da dívida pública quando há déficit:

Empréstimos e financiamentos Emissões de papel-moeda Emissões de títulos da dívida pública

Impostos diretos progressivoImpostos indiretos regressivoContribuições “válvula de escape”


Pela captação de rendas o Estado executa um segundo ato de redistribuição: por meio dos impostos direto, recolhendo mais das pessoas de maior nível de renda (ou tributando a herança), ou dos impostos indiretos, gravando menos (ou mesmo isentando) bens e serviços de primeira necessidade.


É muito importante o papel da tributação indireta, modificando preços de insumos e de bens de capital, via impostos de consumo, de vendas, de exportação ou importação, estabelecendo “margens” de proteção à produção nacional quando em concorrência com o resto do mundo, ou orientando, via preços relativos, deferentes opções técnicas e econômicas da produção, tributando diferentemente insumos (ou bens de capital) diferentes, mas de destino comum.

3.2 O gasto público

Orçamento de rendas e gastos do setor público

* (+) déficit ou (-) superávit em conta corrente do governo.

*

Rendas

I Rendas tributárias II Rendas derivadas das atividades produtivasIII Rendas patrimoniais IV Transferências ao governo V Total de rendas correntes

Gastos

VI Compras de bens e serviços de consumo VII Funcionalismo públicoVIII Transferências de governo a) previdência social b) subsídios c) juros das dívidas interna e externa d) outros pagamentos de transferências IX Gastos correntes totais X = V – IX – Poupança bruta do governo* a) reservas para depreciação b) poupanças líquidas

3.2 O gasto público

O impacto redistributivo pode ocorrer via déficit orçamentário.

Se o déficit for coberto por meio de emissões de papel-moeda e engendrar um processo inflacionário, possivelmente essa redistribuição será negativa.

Quanto maior for o peso do setor público na economia, em termos de consumo e investimento governamental, maior possibilidade terá o setor público de manter o nível da procura efetiva total do sistema, mantendo com isso o nível de renda e do emprego.

4. Estado e desenvolvimento

A eclosão da segunda guerra obrigou a maioria dos estados a atuarem mais decisivamente no sistema econômico, em função de desorganização por ela provocada.

Essa tomada de consciência se dará com uma série de movimentos nacionais que se iniciam: na Ásia com a revolução da China, da Indochina, da

Índia, da Coréia, da Birmânia; na África, com as revoluções e guerras de

independência realizadas tanto na África “branca” como na “negra”, onde dezenas de antigas colônias tornaram-se politicamente independentes.

4. Estado e desenvolvimento

No caso da América Latina, há de destacar o papel fundamental desempenhado pela Cepal a partir de 1949, traçando um perfil do subdesenvolvimento latino-americano e introduzindo as técnicas de planejamento em nossos países.

4.1 Estado desenvolvimentista: da “crise de 29” à “crise da dívida”

(1979-1982)

Com a ruptura do modelo, gerada pelos efeitos da grande crise e da Segunda Grande Guerra, nossos países sentiram de forma inquietante a necessidade do desenvolvimento econômico.

Entretanto, a eficácia de ações tomadas ou a possibilidade de se tomar determinadas atitudes ficava condicionadas às estruturas vigentes e herdadas do modelo primário-exportador, bem como às suas instituições.


(1979-1982)

Para um sistema econômico aumentar produto, renda e emprego, há de aumentar sua capacidade produtiva, significando isso, num primeiro plano, a necessidade de aumentar a acumulação de capital.

Poupança do setor privado: as poupanças geradas eram em boa medida canalizadas para a acumulação de capital no compartimento produtor de bens de consumo “leves”.

A poupança das famílias de maior nível de renda.A poupança do exterior constitui-se numa “faca de

dois gumes”.


(1979-1982)

Quanto à poupança do setor público, lembremos que o saldo orçamentário depende, de um lado, da possibilidade captadora de rendas e, de outro, do montante do gasto público corrente.

1970 1990

EUA 18,0 16,1

Japão 10,9 17,9

Reino Unido 19,5 17,6

CEE 11,6 16,0

Argentina 3,2 1,6

Brasil 3,2 5,6

Chile 3,2 3,1

México 3,2 5,5


(1979-1982)

Com o descompasso entre a arcaica estrutura tributária e a moderna estrutura do gasto público, surge um crônico déficit público.

Quanto mais for desenvolvido o sistema, maior preponderância terão as atividades produtoras primárias na estrutura produtiva.

Um importante ponto comum das economia primário-exportadoras latino-americanas era sua infra-estrutura econômica existente até a eclosão da crise de 1929, implantada em função dos compartimentos exportador e urbano.


(1979-1982)

No momento em que o sistema muda, buscando uma forma de crescimento “para dentro”, isto é, via industrialização, depara com uma infra-estrutura relativamente inadequada às novas condições: escassez de energia elétrica para acionar o novo

compartimento industrial; redes de transporte e comunicação insuficientes para

a integração com o interior do país; pelo lado da infra-estrutura social, baixos níveis de

educação, formação técnica e de saúde pública.

4.2 O surgimento e a atuação do “Estado desenvolvimentista”

Processo de desenvolvimento: aceleração da acumulação de capital; poupanças privadas tornam-se escassas.

O setor público:I. ação planejadora;II. ação promotora;III.ação executora;IV.ação financiadora.

4.3 O mito da estatização

Os conservadores sempre criticavam o significativo peso que o setor público de países subdesenvolvidos apresentava. Argumentavam que, quanto maior fosse essa participação, a “socialização” estaria ganhando do “mercado”, e a economia operaria com menos eficiência.

4.3.1 Os investimentos da infra-estrutura

Caracterizam dos investimentos da infra-estrura: longo período de maturação; baixa ou nenhuma lucratividade; requerem alto montante de recursos financeiros para sua

realização.

Exemplos: estradas; comunicações; portos; serviços de saneamento; hospitais e escolas públicas etc.

4.3.2 A produção de bens e serviços pelo setor público

Trataremos aqui especificamente das empresas públicas que produzem bens e serviços, como por exemplo: energia elétrica, gás, água, aço, petróleo, serviços financeiros, sementes, fertilizantes etc.

Inicialmente, distingamos três tipos de empresas públicas, segundo sua lucratividade: empresas deficitárias (“D”); as equilibradas (“E”) - que não têm lucros ou prejuízos; as lucrativas (“L”)

4.3.2 A produção de bens e serviços pelo setor público

Classificação das atividades das empresas públicas:

1. os serviços públicos, transportes etc.;2. produção de insumos;3. produção de bens de capital;4. produção de bens de consumo;5. atividades comerciais;6. atividades financeiras.

4.4 O fim do Estado desenvolvimentista?

Os EUA, lançando à “estratosfera” sua taxa de juros (de algo em torno de 7% em meados de 1979 a cerca de 21% em meados de 1981).

“golpe de mestre”.

As pressões para que o Estado assumisse a dívida (privada) em dólares foram muito fortes, resultando no chamado processo de estatização da dívida externa (no Brasil, a proporção pública na dívida era de apenas 25%, e passaria a 75%)


Marcas da década de 1980: Inflação; Hiperinflação; Estagnação.

Os países desenvolvidos impuseram aos devedores um ajuste macroeconômico.


Ao assumir a dívida privada em dólares, o Estado tinha que compará-los no mercado e, para tal, era obrigado a emitir títulos da dívida pública em moeda nacional.

O baixo crescimento do período e a inflação corroíam as finanças públicas, e os juros das duas dívidas públicas (interna e externa) acabavam por destruir a capacidade financeira do Estado.


Durante a década de 1980, os países desenvolvidos fizeram sua reestruturação local e regional e, além do “remédio” do ajuste exportador, passaram a oferecer, “prazerosamente”, a chamada renegociação das dívidas públicas externas.

Pacote de políticas neoliberais: abertura comercial; privatizações etc.


O ajuste (impossível, dadas as condições estruturais impostas e às existentes na economia brasileira) aprofundou ainda mais o desgoverno das contas públicas, para poder manter a artificial política de estabilização então implantada por FHC (Plano Real) a partir de meados de 1993.

À deterioração federal: profundidade da crise econômica; desemprego; crise social; “guerra fiscal”.


Para finalizar, basta advertir sobre a deterioração (fiscal, financeira e de planejamento) que atinge o Estado, e que as “reformas”propostos pelo atual governo ameaçam piorar ainda mais esse quadro. Para manter o serviço das dívidas, cortam-se cada vez mais os gastos públicos (correntes e de capital), notadamente os do funcionalismo e os sociais, numa busca inútil e sem fim de um impossível ajuste fiscal.

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