Investindo no Futuro

Ilações da Ajuda Externa Norueguesa aos Povos Indígenas

porJean Daudelin

The North- South Institute

Traduzido por Iara Ferraz

Relatório elaborado para o Real Ministério das Relações Exteriores da Noruega

O Ministério não assume qualquer responsabilidade pelas informaçõesou pontos de vista constantes no relatório, que deverão ser a

considerar da exclusiva autoria do North- South Institute

PREFÁCIO 3

Prefácio

Este livreto resume as ilações retiradas de uma avalia-ção concluída em 1998 pelo NSI, North- South Insti-tute, por solicitação do MRE, Real Ministério dasRelações Exteriores da Noruega. 1

O Programa Norueguês para os Povos Indígenas(PNPI) vem atuando no Peru, Guatemala, Brasil, Para-guai e Chile há já quase duas décadas. Interessados emavaliar o grau de êxito que o programa tem alcançadono apoio aos povos indígenas e de que forma esse tra-balho poderia ser melhorado no futuro, a equipe doprograma e seus financiadores oficiais junto do MRE,promoveu o presente relatório escrito por um membroda equipe de avaliação, Jean Daudelin, do NSI.

Impressa em inglês, espanhol e português, a publica-ção é destinada a dois públicos importantes, tendo porobjectivo quer dar a conhecer quem contribuiu para aavaliação na América Latina, quer sensibilizar para atomada de conhecimento das recomendações extraí-

das, suas idéias, experiências e vozes, acreditando fir-memente a equipe de trabalho que poucos são osestudos que retornam para aqueles, cujas vidas maisprofundamente são afetadas pelos projetos. O livretoprocura ainda aglutinar essas mesmas vozes comoforma de auxílio aos promotores na Noruega e emoutros países que estejam desenvolvendo programasespeciais de apoio aos povos indígenas, acreditando aequipe que existam ilações importantes a serem extraí-das das experiências da Noruega que possam ser úteispara outros que estejam tentando apoiar os povos indí-genas.

Sendo as ilações e recomendações apresentadas daexclusiva responsabilidade da equipe de avaliação, nãorefletindo por isso, nem estando necessariamentesubordinadas, aos pontos de vista do Real Ministériodas Relações Exteriores da Noruega ou do PNPI, oprocesso de avaliação demonstra a disposição dogoverno norueguês em debater e contribuir para asolução de questões globais difíceis.

A ilustração usada neste livreto foi cedida graciosa-mente por Gildo Guedes Meremücü, Ticuna do AltoSolimões.

1. The North-South Institute, Evaluation of the Norwegian Pro-gram for Indigenous Peoples. Evaluation Report 8.98. RealMinistério das Relações Exteriores, Oslo, 1998. O relatórioestá disponível gratuitamente no Real Ministério das RelaçõesExteriores, P.O. Box 8114 DEP, N-0032 Oslo, Noruega, Fax+47 22 24 95 80; tel + 47 22 24 36 00, http://odin.dep.no/ud

4 PREFÁCIO

SUMÁRIO 5

Sumário

INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

OS POVOS INDÍGENAS NA ATUALIDADE E OS DILEMAS DA AJUDA EXTERNA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

OS MAIS POBRES DOS POBRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8“TEMPOS DE TRANSIÇÃO INTENSA” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8OS DILEMAS DA AJUDA EXTERNA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

O PROGRAMA NORUEGUÊS PARA OS POVOS INDÍGENAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

RELAÇÕES E ACOMPANHAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12COMPLEMENTARIDADE E PODER DE NEGOCIAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13INTEGRAÇÃO DA POLÍTICA, EDUCAÇÃO PúBLICA E SUSTENTABILIDADE NA NORUEGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

ABORDAGENS ALTERNATIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

DINAMARCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15HOLANDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15O BANCO MUNDIAL E O BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

PROPOSTA PARA UMA ABORDAGEM INTEGRADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

CONCLUSÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

ANEXO A: RESUMO EXECUTIVO DA AVALIAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

ANEXO B: REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS SELECIONADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

6 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 7

Introdução

Vindo a ganhar um crescente espaço político e socialnum cenário que se está modificando rapidamente, oque lhes promete uma voz crescente nos debates políti-cos, os povos indígenas das Américas estão se tor-nando atores importantes no processo político e naimplementação de decisões que afetam suas vidas, cul-turas, meio social e, às vezes, sua própria sobrevivên-cia. Ao mesmo tempo, a capacidade das instituiçõesindígenas de assumirem esse novo papel continuaenfraquecida, sobretudo devido a uma ausência signi-ficativa de recursos e às escassas perspectivas econô-micas.

Para os doadores externos, o dilema decisivo reside naforma de fornecer recursos estratégicos que satisfaçamquestões básicas identificadas pelos próprios povosindígenas, tais como questões de terras e o desenvolvi-mento de alternativas econômicas, sem atropelar asquase sempre enfraquecidas organizações existentes.De que forma poderão os doadores apoiar o cresci-mento considerando o impacto das atividades e acapacidade das organizações existentes em realizá-las,quando esses objetivos requerem estratégias diferentese cronogramas distintos? Por um lado, são necessáriosprojetos a curto prazo e orientados para objetivos espe-cíficos, por forma a responder a necessidades básicas;por outro, é necessario que se implementem progra-mas a longo prazo, vocacionados para o acompanha-mento de um desenvolvimento institucional.

A Noruega é o único país no mundo que dispõe deuma estrutura administrativa, recurssos humanos eorçamento de ajuda externa vocacionado exclusiva-mente para o apoio dos povos indígenas nos países emvias de desenvolvimento. O PNPI tem lidado de modocriativo com esses desafios, focando em primeiro lugarno desenvolvimento institucional, aposta que permitiuem alguns casos às organizações, terem acesso a ummaior numero de fundos por força de recursos oriun-dos de outros doadores, confiantes na capacidade daprópria organização, fortalecida, em assumir o traba-lho. A abordagem flexível do PNPI em relação aoacompanhamento permitiu ao Programa lidar com

êxito, a necessidade de fazer face quer ao desenvolvi-mento institucional, quer à de um impacto imediato.

O programa da Noruega vem complementar de boaforma o trabalho de algumas outras organizações,especialmente o das Agências multilaterais. As experi-ências de outros países e organizações, particular-mente a resultante de uma política declarada daDinamarca específicaemnte vocacionada para ospovos indígenas, podem vir a inspirar o programanorueguês. A partir dos acertos e desacertos do PNPI,assim como das inovações identificadas fora doâmbito do programa, este livreto propõe uma aborda-gem integrada para o programa norueguês.

Estão aqui resumidas, as ilações retiradas do trabalhoinovador do Programa Norueguês para os Povos Indí-genas (PNPI), financiado pela Agência Norueguesapara a Cooperação e Desenvolvimento (NORAD),programa que vem apoiando desde 1983, inúmerasorganizações indígenas em cinco países latino-ameri-canos: Paraguai, Chile, Brasil, Guatemala e Peru. Oque aprendeu o PNPI com os seus parceiros indígenasna América Latina? De que forma pode esta experiên-cia auxiliar outros países doadores e Agências multila-terais envolvidos na região? De que modo o sistema deajuda internacional como um todo, poderia apoiarmelhor o trabalho dos próprios povos indígenas? Estelivreto fornece algumas respostas a estas questões,baseadas nas conclusões de um estudo de campo sobreo PNPI em vários países, e realizado através do North-South Institute. Este breve relato está baseado numa avaliação que tevepor objetivo envolver os parceiros locais do PNPI, particularmente as organizações indígenas que rece-bem apoio, tentando observar o PNPI deste ponto devista. Assim, este livreto tem por objetivo partilhar osprincipais resultados da avaliação, como um meio decontribuir para o diálogo global sobre a forma deme-lhor apoiar os processos de autodeterminação indí-gena, assegurando a satisfação de necessidadesbásicas.

8 OS POVOS INDÍGENAS NA ATUALIDADE E OS DILEMAS DA AJUDA EXTERNA

Os Povos Indígenas na atualidade e os Dilemas da Ajuda Externa

Os mais pobres dos pobresOs aborígenes, povos indígenas ou povos das Primei-ras Nações (conforme são reconhecidos no Canadá)viviam já nas Américas há milhares de anos, quandoos primeiros Europeus chegaram no século XV. Odesastre demográfico que se seguiu não encontrouparalelo na história, dizimando grandes populaçõespor epidemias ou escravidão. Os que sobreviveramviram-se numericamente reduzidos e tiveram as suascondições materiais deterioradas. Atualmente e apesarde tudo, somam cerca de 40 milhões de indivíduosentre os 500 nações indígenas do continente, represen-tando aproximadamente 5% da população total dasAméricas. A diversidade cultural da América indígenaé enorme, deitando por terra os estereótipos que tratam“o índio” de modo genérico. Ainda assim, existe umsenso de unidade entre os povos indígenas, ampla-mente baseado numa estreita e distinta relação entreidentidade, território e meio ambiente e numa pers-pectiva comunitária para o desenvolvimento econô-mico, organização social e política, ao lado danecessidade de preservar os próprios idiomas, filoso-fias e práticas culturais tradicionais.

As profissões tradicionais e os caprichos do colonia-lismo empurraram a maioria dos povos indígenas paraa periferia econômica do continente. Como resultado,as terras indígenas estão agora situadas em locaismuito estratégicos: as últimas reservas de recursosnaturais, o que restou do meio ambiente original,assim como as regiões de fronteiras nacionais sãohabitadas por índios. Desde a fria região Norte até oSul, expandindo-se para as florestas tropicais quentese úmidas no coração das Américas, as terras indígenassurgem agora como espaços críticos e contestados porquestões ambientais, econômicas, políticas ou de segu-rança.

Os povos indígenas talvez sejam o segmento maispobre da população do hemisfério, tanto no país maisrico, os Estados Unidos, quanto nos mais pobres,como a Bolívia e a Nicarágua. Assim, por exemplo,enquanto o Canadá detém o primeiro lugar no Índicede Desenvolvimento Humano do Programa de Desen-volvimento das Nações Unidas, a população indígenado Canadá está em 63o lugar; enquanto a expectativade vida média no Peru está entre as mais baixas docontinente, a de sua população indígena é ainda signi-ficativamente inferior. Baixa renda, analfabetismo,desnutrição e mortalidade infantis, taxas de suicídio,acesso a serviços sociais básicos - em todas estas ques-tões e em qualquer lugar, a situação dos povos indíge-nas conta a história do fracasso do desenvolvimento ede uma clara discriminação. Particularmente vulnerá-

veis devido a suas pequenas populações e economiasfrágeis, muitos povos indígenas da região amazônicaviram-se numericamente reduzidos e com suas tradi-ções ameaçadas.

Em qualquer lugar, a situação dos povos indígenasconta a história do fracasso do desenvolvimento e deuma clara discriminação

Muitos desses problemas podem ser atribuídos a polí-ticas bem intencionadas mas mal-conduzidas e à dinâ-mica da globalização. Em qualquer lugar são visíveisas marcas de políticas de assimilação, racismo, espoli-ação sistemática de terras tradicionais, violência insti-tucional e massacres. A pura indiferença tambémocorre quando os povos indígenas estão “no meio docaminho” da exploração de recursos naturais, como naAmazônia ou na floresta tropical da América central,ou ainda quando vivem em regiões de atividades deguerrilha, como na Guatemala ou no Peru. Vítimasprincipais do desenvolvimento nas Américas - e apesarde tentativas de resistência localizadas - os povos indí-genas há muito tempo recuaram diante do Estado e doscolonizadores. No início dos anos 70, no entanto, asituação começou a mudar.

“Tempos de transição intensa” Em geral desconsiderados como uma força política econcebidos como vítimas e objetos de simpatiashumanas, os povos indígenas estão agora assumindo opapel de protagonistas na arena nacional e internacio-nal. Os últimos vinte anos assistiram a um grandeaumento dos esforços, no sentido de se organizarem:na maioria dos países do continente, de fato, os povosindígenas fundaram suas organizações e associaçõesformais a nível local e, não raras vezes, federações anível regional ou nacional. A Guatemala, o último paísa dar a largada devido à extrema violência desencade-ada contra os índios, tem agora 400 OrganizaçõesMaia; o Brasil, o Peru, o Equador e a Colômbia têmtambém movimentos indígenas ativos, especialmenteentre os povos das terras baixas da Amazônia. Esterenascimento político que começou em meados dosanos 70 levou também ao estabelecimento de organi-zações internacionais e hemisféricas, das quais as maisconhecidas são talvez o Conselho Mundial dos PovosIndígenas (WCIP) e a Coordinación de Organi-zaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica(COICA).

Com um esforço de importância estratégica, o movi-mento indígena florescente alcançou aliados potenci-

OS POVOS INDÍGENAS NA ATUALIDADE E OS DILEMAS DA AJUDA EXTERNA 9

ais entre os movimentos sociais nos países industriais.O desenvolvimento de uma aliança global e umaestreita cooperação prática com o movimento ambien-talista mostrou-se particularmente importante,enquanto a degradação ambiental tornou-se uma ques-tão política central, especialmente para os eleitoresjovens nos países ricos. O movimento indígena tornou-se então internacionalizado. Os objetivos primários desua mobilização política e, logo, os seus instrumentos,foram os amplos fóruns multilaterais, como as NaçõesUnidas e os tão criticados bancos multilaterais dedesenvolvimento, como o Banco Mundial e o BancoInteramericano de Desenvolvimento (BID).

Num período relativamente curto, esta mobilizaçãoproduziu resultados notáveis. O Brasil, por exemplo,reconhece 11% de seu território - representando 20%da Amazônia brasileira - como terra indígena e, até aopresente, realizou a demarcação legal em cerca demetade desta área, embora os povos indígenas somemapenas 0,2% da população nacional. Na Colômbia, asáreas protegidas cobrem agora 185.000 km quadrados.Concessões significativas de terras também foram fei-tas no Equador, Peru e Bolívia. No entanto, as terrassob alguma forma de proteção para os povos indígenasnas nações integrantes do Pacto Amazônico cobremcerca de 1,3 milhão de km quadrados.

Talvez ainda mais significativo seja o fato da identi-dade indígena estar sendo reavaliada. Mais do quenunca, as pessoas se proclamam e mostram sua identi-dade aborígene. Em parte, como um resultado destenovo sentimento de orgulho, as populações que seauto-definem como indígenas vêm crescendo rapida-mente na maioria dos países, revertendo a tendênciaem direção à assimilação. Mesmo na Amazônia, ondepopulações indígenas reduzidas estavam ameaçadas deextinção, contata-se agora que “os índios não serão oque eles foram ou o que nós queremos que eles sejam,mas mostram que estão aqui para ficar”, conformeobservou um entrevistado brasileiro.

Os índios não serão o que eles foram ou o que nósqueremos que eles sejam, mas mostram que estãoaqui para ficar

Estes ganhos, no entanto, devem ser vistos também deum outro ponto de vista: na maioria dos países, o con-trole total sobre os recursos naturais não foi assegu-rado aos povos indígenas. De fato, às vezes osgovernos violaram suas próprias leis para permitir aexploração mineral ou energética em terras indígenas emuitos territórios demarcados foram invadidos emgraus variados (80% dos casos no Brasil). Além domais, a capacidade institucional dos governos nacio-nais - e às vezes sua vontade política - de implementarmedidas legislativas ou constitucionais é, via de regra,

extremamente limitada. A demarcação formal das ter-ras indígenas é apenas um ponto de partida, ofere-cendo, em princípio, a garantia de acesso limitado.Devido ao fato de os povos indígenas serem em geral,pobres, e de suas populações estarem crescendo edeterem direitos limitados sobre os recursos da terra, aprioridade tem sido mudar rapidamente para estabele-cer economias locais sustentáveis. Este esforço colo-cou um desafio enorme: em regiões indígenasisoladas, as alternativas a longo prazo aos modos tradi-cionais de sobrevivência - freqüentemente levadas aoextremo pelo crescimento populacional, pela agricul-tura predatória ou pela exploração madeireira porcolonizadores - ainda devem ser trabalhadas. E otempo não está a seu favor.

A convergência de objetivos entre os habitantes doNorte e do Sul, que facilitou a emergência de ummovimento indígena forte, perdeu muito de seu vigor.A aliança entre organizações indígenas com antropólo-gos engajados e ambientalistas encontrou apoio nospaíses desenvolvidos, especialmente nos EstadosUnidos, onde os eleitores estavam descobrindo a inter-dependência e importância em termos ambientais dasflorestas tropicais distantes, particularmente na Ama-zônia. Em meados dos anos 80, os ambientalistas donorte identificaram os bancos multilaterais de desen-volvimento como uma força crítica no processo dedesenvolvimento, além dos governos doadores, envol-vidos com êxito através de lobbies para promoverreformas sociais nesses bancos. Consequentemente, aajuda multilateral veio a ter, pelo menos, categoriasnominais para lidar com os povos indígenas nos proje-tos de desenvolvimento, em particular em áreas ambi-entalmente sensíveis, habitadas por povos indígenasvulneráveis, como na Amazônia.

O meio ambiente continua sendo uma preocupaçãonos países ricos e, por extensão, nos círculos financei-ros internacionais, embora tenha perdido muito de suanovidade, urgência e peso político. Em parte devido àproeminência da questão na década de 80, foram cria-dos novos fóruns internacionais, incluindo a Con-venção sobre o Clima e a Convenção sobre aBiodiversidade, mas o impulso foi-se enfraquecendopouco a pouco. Funestamente, o acordo do ajusteestrutural firmado em 1998 entre o Brasil e o FundoMonetário Internacional (FMI), com o Banco Mundiale o governo dos Estados Unidos eliminou inicialmente90% dos fundos de doação internacional para progra-mas ambientais destinados a proteger a Amazônia e osdireitos territoriais dos povos indígenas. Deesde então,os protestos a níveis nacional e internacional fizeramcom que o governo prometesse ressarcir parte dos fun-dos provenientes de doações. Também está ficandoclaro que a multiplicação de organizações indígenas àsvezes passou à frente do desenvolvimento de sua capa-

10 OS POVOS INDÍGENAS NA ATUALIDADE E OS DILEMAS DA AJUDA EXTERNA

cidade institucional. As principais crises afetarammovimentos que se pretendiam nacionais e tanto oCISA (Conselho Indígena da América do Sul), quantoo WCIP (centrado nas Américas), duas das maiorescoalisões indígenas no continente, foram forçadas asuspender seus trabalhos.

A afirmação e a independência crescentes dos movi-mentos indígenas também propiciaram o surgimentode tensões com as organizações conservacionistas tra-dicionais que estão presas aos modelos do Norte e queapresentam uma dúbia aplicabilidade em regiões defronteira como a Amazônia, além de conflito com osconceitos indígenas de território, sua proteção e mode-los de desenvolvimento. As políticas domésticas einternacionais de proteção ambiental e de direitos indí-genas estão mudando e há muitas incertezas sobre osrumos dessas mudanças. Finalmente, muitas questões importantes ainda sãoamplamente ignoradas, seja pelos movimentos indíge-nas, por seus aliados locais e internacionais, seja pelosgovernos nacionais. O tráfico e a guerra contra as dro-gas têm tido conseqüências negativas no interior daAmazônia, onde se encontram as fronteiras da maioriados países sul-americanos e onde vive a maioria dospovos indígenas das terras baixas. Muito pouco vemsendo feito para lidar com os efeitos sobre os povosindígenas. A imagem da Amazônia “exótica” encobrea realidade de inúmeros povos indígenas vivendo naperiferia de centros urbanos, alimentando o miserávelsetor informal que floresce como um resultado da criseeconômica e dos programas de ajustes. Em termospolíticos, a lacuna mais notável é a falta de incorpora-ção dos povos indígenas das terras altas, cujo potencialpolítico permanece divorciado das preocupações rela-tivas a territórios coletivos e direitos sobre recursosnaturais, centrais para os grupos amazônicos.

A imagem da Amazônia “exótica” encobre a reali-dade de inúmeros povos indígenas vivendo na perife-ria de centros urbanos, alimentando o miserávelsetor informal que floresce como um resultado dacrise econômica e dos programas de ajustes

Os dilemas da ajuda externaDiante da situação social, econômica e política dospovos indígenas nas Américas, nenhum programa deajuda externa pode, legitimamente - ou mesmo prati-camente - excluí-los de seu elenco de beneficiários; Sea ajuda externa busca fazer face aos seus objetivosexplícitos, os mais pobres dos pobres devem sair bene-ficiados do desenvolvimento internacional. Uma vezreconhecida esta realidade básica, inúmeras escolhasdifíceis devem ser feitas em relação às políticas, parce-rias e seleção de projetos.

PrincípiosEm termos de política de abordagem do programa,deverá a atenção deste ser dirigida aos povos indígenaspor forma a resultar em programas especiais e objeti-vados, ou será que a programação deveria ser inseridae estar ativamente associada à política de ajuda externado país? Qual dos dois caminhos deveria seguir, ouambos?

Aqui o dilema principal é mais político do que prático.A escolha depende da importância que o país querconferir aos povos indígenas. A maioria dos países,como explicitado a seguir, apoia projetos individuaisque, coincidentemente, actuam junto de povos indíge-nas. Apenas a Dinamarca tem uma política integralespecífica e apoia financeiramente projetos indígenas,não tendo um programa especialmente dedicado aestes povos como tal. A Noruega, por outro lado, dis-põe de um programa destinado a apoiar projetos indi-viduais, mas não de uma política definida. Ocompromisso mais completo possível envolveria oapoio a projetos, uma política definida, um programaespecial e a integração de prioridades para povos indí-genas no ambito das orientações gerais do programade ajuda externa.

O compromisso mais completo possível envolveria oapoio a projetos, uma política definida, um programaespecial e a integração de prioridades para povosindígenas no ambito das orientações gerais do pro-grama de ajuda externa

ParceriasUma outra opção levanta questões relativas às parce-rias. Será que os agentes externos trabalham principal-mente com as próprias organizações indígenas, apesarde seu caráter político, das falhas institucionais fre-qüentes e, às vezes, dos níveis inadequados de conhe-cimento técnico, ou será que deveriam trabalhar comorganizações “de apoio”, mais profissionais, melhorestruturadas e tipicamente menos politizadas, que con-tam sobretudo com pessoal não-indígena em seus qua-dros?

O segundo problema é talvez o mais difícil de resolver.Grande parte do êxito da última década pode ser atri-buído ao trabalho das organizações de apoio-chave.Ainda assim, e de um modo significativo devido aosêxitos alcançados, também é verdade que muitas orga-nizações indígenas estão agora mais capacitadas e for-talecidas. Um programa de ajuda externa tem muitasvezes que optar entre experiências comprovadas ou anecessidade de aprender fazendo; entre os resultados acurto prazo e relativamente seguros fornecidos poruma organização profissional, ou os investimentos alongo prazo em processos de desenvolvimento institu-cional.

OS POVOS INDÍGENAS NA ATUALIDADE E OS DILEMAS DA AJUDA EXTERNA 11

A dependência nas fontes externas de apoio e assesso-ria que as organizações indígenas demonstram, dimi-nuiu sensivelmente ao longo dos últimos anos, masmesmo assim não é provável que venha a desaparecer.Ao mesmo tempo, uma massa crítica tem sido alcan-çada pelos povos indígenas, no sentido de desafiaremqualquer tentativa de tornar a generalização abusiva oude simplificar extremamente as questões, além de,sobretudo, pretender que falem por eles.O desenvolvimento institucional necessário levatempo, mas muitos problemas têm que ser atacadosagora: isto significa que deve ser considerada a possi-bilidade de trabalhar com organizações de apoio não-indígenas, cujas ações são suficientemente competen-tes para gerar impacto a curto prazo. Além disso, nãohá, em alguns casos, outra opção: algumas oportunida-des não podem ser perdidas (por exemplo, o processoconstitucional brasileiro) e algumas ameaças devemser enfrentadas imediatamente. Assim, um programade ajuda externa deve pressupor um grau elevado decompreensão do “campo de ação ”, ou seja, das pró-prias organizações, indígenas ou não, e do contextodas questões indígenas em países específicos. Definiti-vamente, requer uma abordagem flexível que equilibreresultados críticos a curto e médio prazos e cujo obje-tivo seja a auto-suficiência das organizações indíge-nas.

Os povos indígenas irão sempre desafiar qualquertentativa de generalização abusiva ou simplificaçãoextrema das questões, e sobretudo, que aspire a falarpor eles

Seleção de projetosUma outra opção deve ser feita na etapa da seleção deprojetos: será que a prioridade deveria ser dada a pro-jetos jurídicos, educacionais e culturais cujo impacto

pode ser, em geral, sentido prontamente, ou será queos esforços deveriam estar concentrados em apoiarprojetos a longo prazo, voltados para o desenvolvi-mento organizacional mais incerto e projetos econômi-cos experimentais?

O lado institucional do problema aponta para uma ten-são fundamental em qualquer projeto que tenha ospovos indígenas como alvo. Conforme aliás perguntouum ativista indígena: - “ Em que medida um programade ajuda externa estará disposto em ajudar os povosindígenas a construir um futuro que possa não corres-ponder àquilo que os financiadores ou os que apoiampoliticamente gostariam? ”. Por outras palavras, atéonde vai a aposta numa total autodeterminação dospovos indígenas?

O apoio - de alto risco - aos projetos de desenvolvi-mento econômico também apresenta dificuldades.O registro desencorajador de experiencias recentescom alternativas econômicas na Amazônia afastou osdoadores dessa área, embora seja crucial para a sobre-vivência dos povos em seus territórios. Num mundoonde a política de resultados predomina no pensa-mento no setor público, esta dificuldade traduz-se emincentivos pesados para que os oficiais dos programasevitem projetos nesta área essencial.

Para o próprio programa de ajuda externa, um compro-misso com a autodeterminação do parceiro, com pro-cessos difíceis de consolidação institucional e comexperimentos econômicos de risco trazem dificuldadessignificativas para a avaliação e para o processo deplaneamento estratégico. Que tipo de falha é perdoávele qual o limite de aceitaçã ? Como formular um planoestratégico para projetos de risco sobre os quais o con-trole virá a ser, em grande medida, subestimado?

12 O PROGRAMA NORUEGUÊS PARA OS POVOS INDÍGENAS

O Programa Norueguês para os Povos Indígenas

O Programa Norueguês para os Povos Indígenas(PNPI) é o programa oficial da Agência Norueguesapara a Cooperação e Desenvolvimento (NORAD),estando no entanto sediado e gerido atualmente peloInstituto para Ciências Sociais Aplicadas (FAFO),uma organização não- governamental de pesquisa econsultoria. Financiando há muito projetos no Brasil,Chile, Guatemala, Paraguai e Peru, o PNPI apoia atu-almente cerca de 40 projetos, principalmente no Bra-sil, Guatemala e Peru.

O PNPI tem uma dimensão pequena: uma equipe comduas pessoas a tempo inteiro, atividades em apenasalguns países e um orçamento anual em torno de 2,6milhões de dólares ( 20) milhões de côroas noruegue-sas), constitui-se num dos vários canais - incluindo odesembolso para as ONGs norueguesas - que permi-tem ao governo norueguês financiar projetos junto dospovos indígenas do mundo. Contudo e a julgar peloelevado numero de entrevistas e pesquisas realizadas,dir-se-ía significativo o grau de impacto que temobtido. Ator importante na maioria dos países ondeintervem, o PNPI tem tido um desempenho muitomaior do que o orçamento em dólares dos projetosapoiados faria supôr, sobretudo devido à qualidade econtinuidade da sua presença. Há muito que aprendera partir desta experiência iniciada em 1983.

Ator importante na maioria dos países ondeintervem,o PNPI tem tido um desempenho muitomaior do que o orçamento em dólares dos projetosapoiados faria supôr.

A atribuição do PNPI é “fortalecer a capacidade e ahabilidade dos povos indígenas em formular e contro-lar o seu próprio desenvolvimento, dado o contextoatual de mudança sócio-econômica”. Esta atribuiçãotem sido realizada de um modo aberto e flexível, atra-vés do apoio a uma grande variedade de projetos e auma diversidade de organizações, desde iniciativas ad-hoc de pequenas associações indígenas, até a con-solidação de organizações grandes e o financiamentode maiores esforços técnicos de organizações de apoioprofissionais. As doações são, em geral, pequenastanto para os padrões internacionais quanto noruegue-ses - uma média de menos de 40.000 dólares cada -embora seu impacto tenha sido significativo. Quatrofatores-chave devem ser considerados neste êxito: oPNPI é um programa a longo prazo, que mantém umrelacionamento confiável e consistente com seus par-ceiros; o acompanhamento; a complementaridade desuas intervenções; o financiamento com poder denegociação, sendo igualmente importante o nicho que

o PNPI ocupa no mundo mais amplo da ajuda globalaos povos indígenas.

Relações e acompanhamentoA equipe do PNPI é formada por apenas duas pessoas,sediadas em Oslo. Em cada um dos países onde temprojetos, o PNPI tem a face e a personalidade de seucoordenador. Uma equipe mínima tem sido a chave deconstrução da notável dimensão humana do Programae sua reputação quanto à confiabilidade e consistênciaa longo prazo. Conhecedora da complexidade e dasparticularidades das questões indígenas, a equipe temsido capaz de estabelecer relações pessoais com oslíderes das organizações parceiras, tornando mais fáciloperar de lidar com a complexidade que a política dosmovimentos indígenas e das organizações de apoiorepresenta.

O PNPI acompanha os seus projetos de perto atravésde visitas anuais. Embora se possa argumentar que asvisitas periódicas não substituem uma presença per-manente no país ou na região a intervir, a práticademonstra que a gestão “ horizontal ” do Programaapresenta vantagens: Os quadros do PNPI na zona deintervenção, gerem também o processo na sede, parti-cipando igualmente no processo de seleção. As linhasde comunicação dificilmente poderiam ser mais cur-tas: uma conversa com o coordenador do PNPI signi-fica acesso direto ao processo decisório e à agênciafinanciadora, uma vantagem rara nas terras altas daGuatemala e na floresta tropical do noroeste da Ama-zônia brasileira.

A gestão “ horizontal ” do Programa apresenta van-tagens: Os quadros do PNPI na zona de intervenção,gerem também o processo na sede, participandoigualmente no processo de seleção.

Apesar das visitas regulares, limitações de tempo erecursos resultaram numa supervisão do projeto relati-vamente não-direcional, tornando impossível para opessoal do PNPI estar diretamente envolvido na gestãodos projetos ou no seu meio político. Há perigosóbvios, é claro, na personalização de qualquer pro-grama e na ausência de canais alternativos de comuni-cação. A personalização e a gestão “ horizontal ” doPrograma requerem um compromisso recíproco defornecer aos parceiros informações sobre o planeja-mento e o processo decisório. Numa abordagem nãodirecionada há também o perigo da gestão de projetoscom organizações que podem ser precárias. Noentanto, o profissionalismo e um compromisso de

O PROGRAMA NORUEGUÊS PARA OS POVOS INDÍGENAS 13

aprender fazendo, ajudaram o PNPI a evitar a maioriadesses perigos latentes.

Complementaridade e poder de negociaçãoDe um modo geral, o acompanhamento do PNPI é efi-ciente, mas parece ser dispendioso dado o tamanhopequeno de suas doações. No entanto, esta impressão éenganosa: uma avaliação honesta precisa levar emconta pelo menos alguns dos recursos fornecidos poroutras agências doadoras, cujo apoio o PNPI comple-menta e, não raras vezes, possibilita.PNPI tem sido bastante cauteloso na escolha de par-ceiros. Muitas organizações e projetos pequenos rece-beram do Programa o seu primeiro recurso financeiro -e, não raras vezes, o único. O fomento dessas peque-nas iniciativas, dispendiosas e com risco, não tem sidoconsiderado pelos programas maiores, particularmenteaqueles geridos pelos bancos multilaterais de desen-volvimento. Mas as boas idéias, a equipe experiente eas organizações capacitadas - que aqueles grandesfinanciadores procuram e das quais precisam desespe-radamente - não emergem prontas.

As boas idéias, a equipe experiente e as organizaçõescapacitadas - que aqueles grandes financiadoresprocuram e das quais precisam desesperadamente -não emergem prontas

Os projetos-piloto muito pequenos e os experimentosorganizacionais necessitam de um recurso inicial(como uma semente) e da presença que o PNPI for-nece. Para ter um impacto significativo, as agênciasmultilaterais precisam de programas menores comoestes, que ajudam a capacitar as organizações paragerir de modo eficiente os recursos oriundos de finan-ciamentos maiores, disponíveis através de agênciasmultilaterais. Enquanto as somas maiores podem,enfim, assegurar um impacto mais amplo, elas nãopodem encorajar a emergência de organizações genuí-nas, consolidar a cooperação quando e onde o poten-cial existe, ou apoiar efetivamente novas organizaçõespor tempo prolongado. Além do mais, enquanto asorganizações não-governamentais trabalham comuma abordagem semelhante à do PNPI, dificilmenteelas têm a estabilidade e a segurança fornecidas peloapoio governamental total e pelo compromisso doPNPI.

Esta complementaridade entre os programas do PNPI,os fundos multilaterais e as iniciativas das ONGs temque ser levada em conta, em grande medida, para o seuimpacto definitivo. O apoio a longo prazo, consistentee confiável, ao lado do acompanhamento constantepossibilitou a muitas organizações parceiras ter acessoa somas muito maiores das agências multilaterais e degovernos locais, seja para as escolas e outras iniciati-

vas voltadas para a educação, seja para programas desaúde. Este poder de negociação é essencial para a sus-tentabilidade dos projetos de inúmeras maneiras. Emgeral, o alcance governamental é limitado em muitasregiões onde vivem os povos indígenas, assim como acapacidade local de implementar iniciativas de políticapública. De fato, a maioria dos problemas centrais queos povos indígenas enfrentam são decorrentes daausência ou da incapacidade das instituições oficiaisfornecerem serviços, tanto nas áreas de saúde ou edu-cação, quanto de monitoramento e fortalecimento deleis e provisões constitucionais que digam respeito aosdireitos indígenas e ao meio ambiente. Nestas instân-cias, a sustentabilidade significa o financiamento com-pleto, por parte do governo, de programas que ele játem a responsabilidade de fornecer. Em inúmeroscasos, os programas do PNPI foram assumidos peloEstado, como por exemplo no caso dos programas deeducação em idiomas nativos na Guatemala e do trei-namento de monitores de saúde num projeto em Ron-dônia, no Noroeste brasileiro.

Mesmo nessas circunstâncias, os desafios que a com-plementaridade e o poder de negociação representamnão estão necessariamente superados, superados por severificar o envolvimento de instituições financeirasglobais ou do próprio Estado, uma vez que nem sem-pre estas se mostram à altura da confiança depositadas.O acompanhamento constante dos programas, o apoioessencial continuado e, sobretudo, um compromisso alongo prazo com as organizações e suas iniciativaspodem se tornar um salva-vidas quando a situação sedeteriorar. Há um nicho para os pequenos programasgovernamentais, a longo prazo e flexíveis, que atuamcomo ONGs mas têm os meios necessários para semanter. O PNPI ocupa esse nicho.

Os desafios não estão necessariamente superadospor se verificar o envolvimento de instituições finan-ceiras globais ou do próprio Estado, uma vez quenem sempre estas se mostramà altura da confiançadepositada.

Integração da Política, Educação Pública e Sustentabilidade na Noruega O PNPI tem vindo a lidar acertadamente com a maio-ria dos problemas inerentes à gestão da ajuda externadestinada ao apoio das prioridades dos próprios povosindígenas. Embora os tenha claramente como alvoatravés do PNPI, o governo norueguês também temapoiado os povos indígenas pela via directa em paísesde regiões não abrangidas pelo PNPI, além de tê-losapoiado indiretamente através de financiamentos paraorganismos multilaterais.Esta, no entanto, não é parte de uma decisão políticageral de inserir as questões indígenas no programa

14 O PROGRAMA NORUEGUÊS PARA OS POVOS INDÍGENAS

global de ajuda da Noruega, nem emerge de uma visãoestratégica. O próprio PNPI, por exemplo, não tratoudeliberadamente do problema de financiar organiza-ções indígenas e não-indígenas, de apoio: no Brasilfinancia ambas, enquanto na Guatemala e no Perufocaliza as organizações indígenas.

Em geral, devido ao fato de ser quase exclusivamentevoltado para os seus projetos na América Latina, oPNPI tem pouca integração com a comunidade indí-gena e o pessoal involucrado em políticas indígenas ede ajuda externa da Noruega. Apesar da riqueza desuas informações e experiência, também não contri-buiu muito para a educação pública acerca das ques-tões indígenas. A visibilidade limitada do Programa naNoruega e a debilidade de seus vínculos com gruposgovernamentais e não-governamentais envolvidoscom as questões indígenas norueguesas - as organiza-ções Saami, por exemplo - reduziram seu impacto nopaís e poderiam afetar sua sustentabilidade política.

Finalmente, enquanto foram assumidos riscos signifi-cativos ao apoiar a consolidação institucional de orga-nizações indígenas e iniciativas indigenistas, osprojetos de desenvolvimento econômico - muitasvezes essenciais para a sobrevivência a longo prazo -foram cortados.

Por forma a enfrentar os desafios e trabalhar no aper-feiçoamento do Programa, importa equacionar algu-mas mudanças. Haverá que apresentar uma orientaçãopolítica mais explícita, prioridades políticas melhorarticuladas e um entrelaçamento maior com outroscomponentes do trabalho dos indígenas, por forma assegurar que o programa de ajuda externa mantidopela Noruega continue a manifestar uma instância pró-indígena e garantir a continuidade através de mudan-ças inevitáveis nos seus quadros de pessoal. Uma ima-gem melhor definida e prioridades mais claras tambémfacilitariam a sua promoção na América Latina. Asexperiências de outros doadores, descritas a seguir,podem ser úteis a este respeito.

ABORDAGENS ALTERNATIVAS 15

Abordagens Alternativas

Nenhum programa de ajuda externa poderá aspirar aum papel relevante nas Américas, se não tiver em linhade conta as questões indígenas. A maioria dos paísesdoadores, de fato, financiam projetos e programas quevisam apoiar o trabalho dos povos indígenas. Trêsexperiências se sobressaem pelo seu caráter inovador eimpacto potencial: a política específica da Dinamarca;o compromisso a longo prazo das ONGs holandesas eo peso do Banco Mundial e do Banco Inteamericanode Desenvolvimento.

DinamarcaA política atual da Dinamarca está baseada no docu-mento Estratégia para o Apoio da Dinamarca aosPovos Indígenas, elaborado em 1994 em resposta auma solicitação do Parlamento dinamarquês de“apresentar (...) uma estratégia geral para a assistênciaefetiva e ampla da Dinamarca aos povos indígenas domundo”. Comporta duas componentes abrangentes:Atividades políticas a nível das agências multilateraise bilaterais e apoio a projetos através da agênciadinamarquesa para a cooperação e desenvolvimento(DANIDA) em países- do Quadro de Apoio, assimcomo através de ONGs internacionais e nacionais emprogramas não baseados em países. Além disso, oMinistério das Relações Exteriores tem um compro-misso de assessorar regularmente essa estratégia e deorganizar seminários onde vários componentes sãoexaminados e as questões indígenas são discutidas.

O apoio aos povos indígenas está coorelacionadocomo uma questão que engloba as políticas ambientaisinternacionais, ajuda externa e relações exteriores. Noentanto, não há quadros nem recursos especificamentedestinados às questões indígenas. No caso da assistên-cia bilateral, por exemplo, o objetivo é investir 5% dosrecursos em projetos que foquem nos Direitos Huma-nos, dos quais as questões indígenas são um compo-nente. Além disso, a maior parte da ajuda externa apaíses- programa como a Bolívia, apoia os povos indí-genas dada a sua proeminência entre os níveis maispobres da população, mesmo onde os projetos não osconsiderem especificamente como tal.

O documento de estratégia é notável devido ao seuclaro compromisso em impedir o avanço da “margina-lização política” dos povos indígenas em todo omundo. Com um tom geral, também representa umaposição de política externa marcadamente esclarecida.A nível doméstico, a clareza e a visibilidade do com-promisso do governo contribuem para a sustentabili-dade de sua política, além de servir como um estímuloao diálogo entre os envolvidos nas questões indígenas

na Dinamarca. No campo, no entanto, a estratégiaparece fazer pouca diferença, seja em termos doalcance de projetos apoiados - que é tão variado comoaqueles apoiados pelo PNPI - seja o tipo de presença,que varia de uma equipe permanente no local a visitasregulares de acompanhamento, de acordo com asestratégias das ONGs parceiras, o único mecanismo daestratégia para a ajuda externa.

A clareza e a visibilidade do compromisso do governocontribuem para a sustentabilidade de sua política,além de servir como um estímulo ao diálogo entre osenvolvidos nas questões indígenas na Dinamarca

HolandaDuas das quatro ONGs que se beneficiam dos recursosessenciais do governo holandês - a Organização Inter-Igrejas Protestantes para a Cooperação ao Desenvolvi-mento (ICCO) e a NOVIB, uma ONG secular [mem-bro da família Oxfam] - têm sido ativas entre os povosindígenas da América Latina. Embora a ICCO nãotenha uma política específica para os povos indígenas,as questões indígenas estão no centro de suas ativida-des e estratégias. O seu trabalho tem sido notável peloesforço em encorajar parceiros locais a refletir sobre oprograma, solucionar problemas e estabelecer priori-dades. Além disso, a ICCO pautou o seu relaciona-mento com as organizações com as quais trabalha:enquanto há um termo de financiamento para ummáximo de quatro anos, as organizações com umavisão a longo prazo e grande capacidade institucionalpodem ter seus projetos prolongados por períodosmaiores. Finalmente, a ICCO tem conseguido mesclarorganizações parceiras indígenas e não-indígenas demodo bastante pragmático, resistindo às opções drásti-cas seja do impacto a curto prazo através de organiza-ções de apoio, seja do desenvolvimento institucional alongo prazo de organizações indígenas.

A NOVIB também trabalha extensivamente entre ospovos indígenas no Peru, Bolívia, Brasil e Venezuela eestá agora lançando um programa Amazônico. Assimcomo a ICCO, a NOVIB não tem uma política especialpara os povos indígenas, mas tem se referido às neces-sidades indígenas em documentos de estratégia geral etem desenvolvido uma programação específica paraquestões indígenas. Talvez ainda mais do que a ICCO,a NOVIB tem se comprometido a envolver organiza-ções parceiras ao analisar o contexto nacional e asquestões indígenas, além de desenvolver áreas centraisde programação. Também favorece mais o aporte insti-tucional do que o financiamento de projetos, e ciclosde três a cinco anos, opções que facilitam grandemente

16 ABORDAGENS ALTERNATIVAS

o trabalho dos parceiros locais. Finalmente, o uso sis-temático de avaliações tem melhorado muito a quali-dade do seu trabalho.

A experiência destas ONGs holandesas é comparávelao compromisso do PNPI como ONG em relação àcapacitação indígena, mas com avanços importantes.Enquanto o apoio a longo prazo tem sido uma caracte-rística comum do trabalho do PNPI (ainda que hajarestrições em teoria), a ICCO e a NOVIB mostramcomo este compromisso a longo prazo pode serinstitucionalizado para benefício ainda maior. Partedessa institucionalização tem envolvido definitiva-mente os parceiros no diagnóstico e na formulação doprograma, elementos que poderiam vir a inspirar oPNPI.

O Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento Os bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs)são os parceiros dominantes no jogo do desenvolvi-mento. Em 1996, o Banco Mundial emprestou 4,7bilhões de dólares à América Latina e às Caraìbas,enquanto o Banco Interamericano de Desenvolvimentocontribuiu com outros 6,7 bilhões de dólares. Alémdisso, suas operações têm um grande poder de ala-vanca, o que significa que os recursos desses organis-mos são acrescidos dos recursos dos própriosgovernos, duplicando o valor dos projetos apoiados.Ultimamente, o valor relativo desses empréstimos vemdiminuindo devido aos fluxos de investimentos priva-dos. No entanto, para os investimentos essenciais deinfra-estrutura, os BMDs ainda são, em geral, a influ-ência externa mais determinante sobre as prioridades epolíticas de desenvolvimento nacional e, às vezes, ati-vamente engajada em sua formulação. Suas políticasem relação aos povos indígenas são, direta ou indireta-mente, mais importantes.

Em 1982, o Banco Mundial adotou uma declaraçãooperacional sobre Povos Tribais em Projetos Financia-dos pelo Banco. Aquela declaração, no entanto, foimodificada em consequência da controvérsia públicasobre as consequências potencialmente desastrosaspara os povos indígenas do Projeto Polonoroeste,financiado pelo Banco Mundial na Amazônia brasi-leira. O princípio fundamental da nova política era deque “o Banco não dará assistência a projetos que, sabi-damente, envolvem a intrusão em territórios tradicio-nais, utilizados ou ocupados por povos tribais, a menosque sejam fornecidas salvaguardas adequadas”. Em1991, uma nova Diretriz Operacional alargou a defini-ção de povos indígenas, por forma a que pudesse sermais facilmente aplicada a minorias étnicas e culturaisna África e na Ásia. O foco da política - a mitigação deimpactos negativos - também foi ampliado para asse-

gurar que os povos indígenas se beneficiem do desen-volvimento. A Diretriz afirma que “o objetivo (...) éassegurar que os povos indígenas não sofram os efei-tos adversos durante o processo de desenvolvimento,particularmente dos projetos financiados pelo Banco eque eles recebam benefícios sociais e econômicosculturalmente compatíveis”.

Embora os avaliadores internos do Banco e as críticasexternas tenham apontado uma ampla variedade defracassos, na prática o Banco tem sido uma força posi-tiva, que vem crescendo com o tempo. No entanto,atuou mais energicamente quando sob pressão. ADiretriz Operacional de 1991 está agora sendo refor-mulada sob a iniciativa das “políticas de salvaguarda”do Banco, com uma muito mais ampla promoção deconsultas. No entanto, a inserção dos interesses indí-genas permanece na programação, na melhor das hipó-teses, como um esforço incompleto.

“ O Banco não dará assistência a projetos que, sabi-damente, envolvem a intrusão em territórios tradi-cionais, utilizados ou ocupados por povos tribais, amenos que sejam fornecidas salvaguardas adequadas”

Desde meados dos anos 80, que o Banco Interameri-cano de Desenvolvimento traçou diretrizes para pro-gramas destinados aos povos indígenas, a seremseguidas pelo Comitê de Gerenciamento Ambiental.Embora fossem semelhantes quanto ao teor da DiretrizOperacional do Banco Mundial, não tiveram um statusformal, por não terem sido aprovadas pela direção doBID. Em 1992, no entanto, o Banco moveu-se decidi-damente no sentido de criar meios de apoio a longoprazo às iniciativas dos povos indígenas, ao estabele-cer um Fundo dos Povos Indígenas cuja estruturainclui organizações indígenas e governos. O Fundotem por objetivo criar uma dotação de 100 milhões dedólares, a ser administrada pelo BID, com cerca de 26milhões já garantidos. Enquanto esta iniciativa poderiadesempenhar um papel importante na melhoria dasituação dos povos indígenas, as tensões que já emer-giram entre as ONGs e os governos apontam para difi-culdades potenciais significativas.

Como um todo, no entanto, os canais multilaterais nãosão uma alternativa para fontes de financiamentomenores. Os programas pequenos são tudo o que osBMDs não são: personalizados, ágeis, flexíveis e con-fiáveis ao longo do tempo. Apesar de ser encorajador ofato dos BMDs agora proporem oferecer assistênciadireta aos grupos indígenas, esta abordagem é recentee não comprovada. Para ter um impacto significativosobre a vida e o trabalho dos povos indígenas, os gran-des financiadores também precisam dos programasmenores, sejam nacionais, onde existe capacidade,

ABORDAGENS ALTERNATIVAS 17

sejam internacionais, como o PNPI, para alcançar asorganizações e pessoas que alimentam os projetosindígenas em seus estágios iniciais e vulneráveis.

Os programas pequenos são tudo o que os BMDs nãosão: personalizados, ágeis, flexíveis e confiáveis aolongo do tempo

18 PROPOSTA PARA UMA ABORDAGEM INTEGRADA

Proposta para uma Abordagem Integrada

A partir da avaliação do PNPI e do levantamento sobreorganizações e programas alternativos, a equipe deavaliadores desenvolveu um modelo para tratar dasprincipais fragilidades do PNPI e possibilitar o apro-

veitamento de oportunidades que elas mesmas apre-sentam. O quadro a seguir identifica cinco áreas deação, as instituições responsáveis e os requisitos bási-cos para sua implementação.

Proposta para uma abordagem integrada

1. Definição da PolíticaNo modelo proposto e considerando a experiência daDinamarca, o Real Ministério das Relações Exterioresda Noruega e a NORAD devem ser responsáveis emconjunto pelo desenvolvimento de uma política queidentifique os parâmetros básicos de uma nova eampla política para os povos indígenas. Para umasustentabilidade política máxima, a orientação precisaser ratificada tanto pelo Parlamento nacional quantopelo Parlamento da região da Lapónia (a instânciagovernamental para os povos indígenas da Noruega).

2. Política MultilateralO Real Ministério das Relações Exteriores deve apre-sentar um parecer sobre as questões indígenas emfóruns multilaterais, inclusive na Organização para aCooperação Econômica e Desenvolvimento e nasagências de ajuda externa multinacional com base nadefinição de uma política geral ( pt 1).

3. Comunicação/EducaçãoUma mesa redonda nacional sobre as questões indíge-nas deve ser organizada para discutir a situação dospovos indígenas do mundo, além de se dirigir ao

público da Noruega e às atividades não-governamen-tais na área. Um secretariado organizaria uma reuniãogeral anual, uma discussão da política comum e ses-sões de informação especializada e pública; tambémserviria como um centro de informação sobre as orga-nizações norueguesas e projetos no campo. A agênciaexecutora do PNPI - atualmente o FAFO - poderia serresponsável por estas atividades, que viriam a preen-cher a dimensão de educação pública, parte dos encar-gos do PNPI.

4. Programa ativoA execução de um programa eficiente é a principalvantagem comparativa do PNPI. A Noruega é o únicopaís no mundo que dispõe de uma estrutura adminis-trativa especial, uma equipe e um orçamento de ajudaexterna destinado especificamente a apoiar os povosindígenas nos países em desenvolvimento, o queaumenta a probabilidade dos planos estratégicos seremimplementados. Na estrutura proposta, o PNPI torna-se o canal principal para implementar a política gover-namental no campo. Para facilitar o trabalho, além deaumentar a confiabilidade e a perspectiva a longo

Definição da política Política multilateral Comunicação/ Educação Programa

Ativo Reativo

MRE/NORAD MRE1 PNPI NORAD MRE/NORAD

Agência executora

Parlamento Nações Unidas Mesa redonda: PNPI ONGs

Lapónia Bilateral

Parlamento daReg. Lapónia

Bancos Multilaterais de Desenvolvimento

ONGs ParlamentoAcademia

Conselho Consultivo

Fundo própriol garantido por três anos

Fundo especial

Consulta nacional para discutir/avaliar a orientação política e sua implementação

Mandato trienal vinculado à orientação política do governo

1. MRE = Real Ministério das Relações Exteriores da Noruega.

PROPOSTA PARA UMA ABORDAGEM INTEGRADA 19

prazo do Programa, os fundos de recursos especiaisdevem ser garantidos por períodos trienais, estreita-mente vinculados a um mandato e uma estratégiaespecíficos para cada período.

A Noruega é o único país no mundo que dispõe deuma estrutura administrativa especial, uma equipe eum orçamento de ajuda externa destinado especifica-mente a apoiar os povos indígenas nos países emdesenvolvimento

5. Programa ReativoComo na maioria dos países industriais, as organiza-ções de voluntários da Noruega oferecem um canalatrativo para implementar uma política ampla em rela-ção aos povos indígenas. Esta abordagem - que res-ponde às idéias de projeto elaboradas primeiro pelasONGs - oferece flexibilidade e abre a possibilidade deenvolvimento em países não incluídos e em áreas não

previstas no plano estratégico do PNPI. Além disso, ogoverno deve promover o programa nos países emdesenvolvimento, informando assim as ONGs locaissobre o interesse da Noruega em apoiar projetos quecorrespondam com a sua estratégia - e à dos povosindígenas - em relação à autodeterminação.

Enquanto principal instrumento de implementação,o PNPI é o cerne deste modelo. Como demonstrao exemplo dinamarquês, a adoção de uma políticageral de apoio aos povos indígenas ajuda a assegurar asustentabilidade política do programa de ajuda externae focaliza a discussão doméstica nessa questão.Também oferece um ponto de convergência para apolítica, os programas e os projetos a que se dirige.A partir do modelo dinamarquês, a proposta sugeridaaqui vai além, complementando e sustentando o traba-lho dedicado, atualmente realizado pelo PNPI.

20 CONCLUSÃO

Conclusão

O apoio à autodeterminação indígena - o direito dedecidir o rumo da própria vida, da cultura e do povo -reaparece sempre na documentação de muitos progra-mas de ajuda externa. Contribuir para um aumento dascapacidades, sem atrofiar os meios pelos quais essacapacidade pode ser empregada, consitui o desafio. Nopassado, entretanto, a ajuda externa foi vinculada àprovisão de bens ou serviços nos países doadores, etambem, de modo muito significativo, vinculada aosmodelos, valores e preceitos políticos formulados noNorte e tipicamente implementados pelas pessoas -estrangeiras ou locais - educadas no Norte.

No passado a ajuda externa foi vinculada à provisãode bens ou serviços nos países doadores, e tambemaos modelos, valores e preceitos políticos formuladosno Norte e tipicamente implementados pelas pessoas- estrangeiras ou locais - educadas no Norte

Durante décadas dessa ajuda ao desenvolvimento,amplos segmentos da sociedade foram ignorados. Piorainda, realçaram o empobrecimento e a alienação. Paraos povos indígenas das Américas, séculos de opressão

desestruturaram essas sociedades, destruíram a suacultura, arrasaram as suas florestas, contaminaram osseus rios, mataram as suas crianças e espezinharam oseu auto- respeito. Embora tenha havido períodos deresistência, apenas nas últimas décadas novas formasde organização social e política se ampliaram, confe-rindo aos povos indígenas e às suas visões uma proe-minência sem paralelos. Desde então, os povosindígenas têm defendido os seus interesses e, cada vezmais, recusado a se limitar aos papéis definidos poragentes externos, inclusive aqueles que chegam paraajudar.

Este novo sentimento de orgulho põe à prova o envol-vimento dos agentes externos para com a autodetermi-nação indígena. A ajuda externa fornecida aos povosindígenas deve reconhecê-los como parceiros inte-grais. Ainda mais desafiador, no entanto, deve ser tam-bém um “cheque em branco”, um compromisso em simesmo para com povos donos do seu próprio desen-volvimento e do seu próprio futuro. Hoje, a ajudaexterna aos povos indígenas só pode ser um investi-mento na sua própria liberdade.

ANEXO A: RESUMO EXECUTIVO DA AVALIAÇÃO 21

Anexo A: Resumo Executivo da Avaliação

North- South Institute, Avaliação do Programa Norue-guês para os Povos Indígenas. Relatório de Avaliação8.98, Real Ministério das Relações Exteriores, Oslo,1998.

Mensagem principalDe acordo com a avaliação, considerámos o ProgramaNorueguês para os Povos Indígenas (PNPI), um pro-grama da NORAD executado pelo Instituto Norueguêspara as Ciências Sociais Aplicadas (FAFO), como umapoio importante para o trabalho de organizações indí-genas e pró-indígenas na América Latina. Visitámostrês dos parceiros do programa - Brasil, Guatemala ePeru - e discutimos as contribuições acerca da relevân-cia e eficácia do programa ao satisfazer suas necessi-dades. Em vista de seu aperfeiçoamento, a mensagemprincipal foi de que o programa é capaz de responderàs necessidades, digno de confiança e, em algunscasos, crucial para o avanço dos pressupostos dospovos indígenas na região.

Analisámos igualmente a política e o quadro adminis-trativo do programa na Noruega, inclusive a relaçãoentre o PNPI, a NORAD, o Real Ministério das Rela-ções Exteriores e outras organizações nacionais, inclu-indo as da Lapónia, envolvidas no trabalho com povosindígenas no exterior. De acordo com a avaliação, ogoverno não tem apoiado adequadamente o mandatodo programa ou de sua administração pelo FAFO.Uma ausência de objectivacão nas apostas e progra-mas a considerar, culminou no vazio estratégico destepor um longo período, quer face À NORDA; quer ÀFAFO. Apresentando uma administração competentena gestão diária, o êxito do programa está contudodependente do esforco da equipe de trabalho e, porvezes, às vezes, do Conselho Consultivo.

As nossas recomendações, portanto, recaem em trêsgrupos: Ao nível do sistema, propondo uma série dedecisões políticas e institucionais que irão melhorar acoerência estratégica de todo o trabalho que a Noruegajá realiza de apoio aos povos indígenas. Ao nível orga-nizacional, recomendando novos modelos pelos quaiso programa possa estar amparado numa diretriz estra-tégica e num compromisso político mais solidifcados,tanto pela agência executora do programa, quanto pelaNORAD, particularmente ao reposicionar o ConselhoConsultivo do programa como um Comitê Consultivo.E ao nível da execução do programa, apresentandooutras sugestões visando uma melhoria das operaçõesnas áreas de intervenção e, mais substancialmente,permitindo expandir o trabalho de comunicação doprograma na Noruega.

Descrição do ProgramaO Programa Norueguês para os Povos Indígenas(PNPI) é um programa governamental da AgênciaNorueguesa para a Cooperação e Desenvolvimento(NORAD). Operativo desde 1983 ( comcarácter autó-nomo do Real Ministério das Relações Exteriores,desde 1980), o programa tem sido administrado desde1991 por uma agência externa, o Instituto para asCiências Sociais Aplicadas (FAFO), vindo a prestardesde então apoio financeiro às organizações indí-genas e pró-indígenas em cinco países latino- america-nos: Peru, Guatemala, Brasil e Paraguai e Chile.

Tendo por mandato “ o fortalecer da capacidade e ahabilidade dos povos indígenas de elaborarem econtrolarem o seu próprio desenvolvimento, no con-texto atual de mudanças sócio-econômicas, disponibi-liza apoios técnico-financeiros para projetos nas áreasde direitos e saúde, cultura e educação, consolidaçãoinstitucional e redes de comunicação. Em 1998, oorçamento foi de NOK 20 milhões (USD 2,6 milhões),destinados a 40 projetos nos cinco países e adminis-trados por dois profissionais membros da equipe, apoi-ados pela gerência e contabilidade da FAFO.

Ao longo da história do programa, seja dentro daNORAD ou da FAFO, nunca houve uma avaliação dograu de sucesso na realização de seu mandado(embora projetos individuais tenham sido avaliados).Como o contrato com o FAFO deve ser renovado em1998, foi adjudicada esta avaliação.

Termos de Referência e MétodosFocámos a gestão do programa pela FAFO, desde queesta assumiu a administração deste. No entanto, oapoio aos esforços dos povos indígenas existe em mui-tos sectores governamentais ( primeiramente atravésdo Real Ministério das Relações Exteriores eNORAD, seu braço de ajuda externa e, indiretamente,através do apoio às ONGs norueguesas que tambémtrabalham no campo), e algumas questões foramlevantadas no ambito da coordenação, relevância eestratégia global, não simplesmente no interior daadministração do PNPI pelo FAFO. Tentou-se comotal retirar ilações de uma série de questões com ointuito de potenciar o desenvolvimento do governonorueguês na matéria.

Entre as questões centrais colocadas nos termos dereferência iniciais propostos pelo Ministério, encontra-mos:

1. Quão relevante é o PNPI (e o apoio total daNoruega) para as necessidades articuladas pelos

22 ANEXO A: RESUMO EXECUTIVO DA AVALIAÇÃO

povos indígenas na América Latina? E para aspróprias políticas da Noruega?

2. Quão eficaz é o atual PNPI (e outros programasda Noruega) em termos de política (direção geral),estratégia (planos de implementação) e gestão(administração)?

3. Que diretrizes futuras devem ser recomendadas,outra vez em termos de política, estratégia egestão do PNPI?E de outros programas? Deverá a Noruega pros-seguir com a sua diretriz atual?

No centro de toda a avaliação, portanto, está a gestãodo FAFO em relação ao Programa Norueguês para osPovos Indígenas, tanto na Noruega como na AméricaLatina. Enquanto a avaliação realizou uma pesquisaelementar para ter acesso ao trabalho do PNPI, ela nãorealizou uma avaliação aprofundada do êxito dosprojetos individuais ou das organizações apoiadas peloprograma. Neste relatório, limitamos nossa atençãoaos níveis de sistema, organização e execução doprograma, deixando assim as contribuições a nível dosprojetos.

A implementação da avaliação envolveu sete pontosbásicos:

1. Uma equipe de dez profissionais (antropólogos,cientistas políticos e analistas organizacionais)foi formada para realizar a pesquisa e refletirsobre os procedimentos metodológicos.

2. Cinco artigos foram previamente preparados parafornecer à equipe uma base comum de infor-mações sobre as questões-chave da avaliação(estes artigos foram anexados ao relatório e seusapêndices).

3. Toda a equipe, incluindo os conselheiros,reuniram-se em Ottawa durante cinco dias em jan-eiro de 1998. O objetivo principal dessa reuniãoera desenvolver um entendimento básico com-partilhado da situação dos povos indígenas naAmérica Latina e uma metodologia comum para acoleta de dados.

4. A partir de um trabalho de campo prévio naNoruega e nos Estados Unidos, foi então realizadodurante um mês ( de Janeiro a Fevereiro de 1998 ), o trabalho decampo na América Latina.

5. Toda a equipe esteve de novo reunida ( Fevereiro)em Ottawa durante uma semana, compartilhando,

aferindo e consolidando a recolha de dadosobtida.

6. Foram executadas visitas subsequentes às agên-cias multilaterais de Washington e, após uma seg-unda reunião da equipe em Março de 1998,promovidas várias viagens à Noruega, Dinamarcae Holanda com o intuíto de obter mais infor-mações a respeito de possíveis alternativas ao pro-grama da Noruega.

7. As conclusões do relatório foram discutidas numamesa-redonda em Oslo em Março de 1998, tendouma primeira versão circulado entre um grupo dereferência na Noruega (incluindo um acadêmicoespecialista em assuntos Latino Amercianos e umrepresentante da comunidade acadêmica daLaponia, para além de membros da FAFO,NORAD e do Real Ministério das Relações Exte-riores). Uma segunda mesa-redonda em Abril de1998 reveu o texto escrito, tendo discutido o seuconteúdo, vindo o relatório final a incorporar asmodificações e concordatas aí deliberadas.

Questões principaisEsboçámos no relatório uma série de pontos fortes efracos do programa e sistema em que está integrado eonde funciona o PNPI, assim como procurámos contri-buir objectivando alternativas utilizadas por outrasorganizações. Neste capítulo conclusivo e conformeaqui sumariado, foram essa contribuições foram reuni-das num elenco de questões prioritárias e recomenda-ções- chave.

A Estratégia da NoruegaA mensagem principal é que o trabalho oficial daNoruega para com os povos indígenas demonstrouuma significativa empatia por com os mesmos, numgrau de sensibilidade que se aproxima mais daqueledas ONGs progressivas do que da maioria das agên-cias multilaterais ou bilaterais. No entanto, a ausênciade uma estratégia vocacional neste campo de atividade- incluindo o PNPI e também outros programas gover-namentais e não-governamentais - privam a própriaNoruega de maior visualizacão, coêrencia e eficácia.

1. PONTO FORTE: Trabalho gradual e importante.A Noruega sempre apoia uma ampla gama deatividades através de canais multilaterais, bilat-erais, ONGs e do PNPI. Estas atividades, progres-sivas na sua forma de abordagem, grangearam àNoruega uma reputação positiva nos países emque o trabalho é realizado.

A. RECOMENDAÇÃO: Prosseguir o trabalho comos povos indígenas.

ANEXO A: RESUMO EXECUTIVO DA AVALIAÇÃO 23

1. PROBLEMA: Fraco nível de coordenação fraca. Aampla gama das atividades apoiadas pela Norueganão está enquadrada numa perspectivacoordenada e unificada, não sendo fonte de comu-nicação sistemática entre os parceiros.

A. RECOMENDAÇÃO: Preparar uma amplaDeclaração de política governamental porforma a supervisionar atividades de apoiomultilaterais, bilaterais e de ONGs relativas aquestões indígenas.

B. RECOMENDAÇÃO: Estabelecer um fórumnacional de apoio aos povos indígenas.

1. PROBLEMA: Falta de Continuidade. O PNPI repre-senta apenas uma parte relativamente pequena doapoio da Noruega aos povos indígenas, com o res-tante dos recursos desembolsados através deapoio às iniciativas de ONGs. Tais procedimentosoferecem pouca garantia de continuidade noesforço de apoio.

A. RECOMENDAÇÃO: Providenciar um fundoespecial para programas indígenas.

B. RECOMENDAÇÃO: Preparar o uso de pro-gramas multilaterais e bilaterais, assim comoutilizar os canais das ONGs para implementaressa política.

C. RECOMENDAÇÃO: Quanto à fase de execuçãodo projeto, distintamente do trabalho dedesenvolvimento político, enfatizar os canaisdo PNPI e das ONGs.

I. PROBLEMA: Visualizar. É relativamente pequena acapacidade de visualização destas atividades. Nãoestão de modo algum garantidos o conhecimentopúblico, os apoios e sustentabilidade política doenvolvimento da Noruega junto dos povos indíge-nas.

A. RECOMENDAÇÃO: Solicitar o aval público doParlamento em relação a uma Declaraçãoestratégica de apoio aos povos indígenas.

B. RECOMENDAÇÃO: Promover o papel educa-tivo do PNPI através de contribuições adicio-nais ao seu papel de comunicação.

O quadro organizacionalO êxito do PNPI é parcialmente devido à garantia queo programa recebe como programa externo, à fle-xibilidade permitida no interior do FAFO, à competên-

cia administrativa trazida pelo FAFO e à qualificaçãoda equipe recrutada para o gerir.

I. PONTO FORTE: Independência política e buro-crática. O benefício-chave do atual modelo deadministração externa reside no estar abrigado depressões políticas indevidas e pesos administrati-vos. Esta posição, permitiu ao programa serflexível, ágil e capaz de dar respostas nas áreas deintervenção.

I. PONTO FORTE: Simplicidade administrativa eeficiência. A administração do programa pelaFAFO em termos de relatórios, contabilidade eacompanhamento é eficiente e não-burocrática.

A. RECOMENDAÇÃO: Manter o modelo deadministração externa do Programa

I. PONTO FORTE: Equipe competente. A FAFOmantem uma equipe de quadros altamente qualifi-cados,z possuindo um Conselho Consultivo com-petente. Esta especialização é importante, umavez que acreditamos que o conhecimento apro-fundado, especializado e continuado do panoramaindígena é crucial para o êxito do mesmo.

A equipe do projeto do PNPI demonstrou clara-mente que apresenta as competências requeridaspara o projeto, sendo necessárias algumas melho-rias ( ver as recomendações para o programa resu-midas abaixo), particularmente quanto àeficiência nos vectores de comunicação.

No entanto, a numero de membros revela-se insu-ficiente não apenas para assegurar a implementa-ção da dimensão da educação pública do seumandato, mas também enquanto administraçãocom capacidade para delegar e acompanhar aimplementação dos projetos.

A. RECOMENDAÇÃO: Aumentar a equipe, inclu-indo mais uma ou possivelmente duas pes-soas, dependendo do esforço realizado na áreade educação pública.

I. PROBLEMA: Dificiente planejamento estratégico.A política cautelosa do FAFO é parcialmenteresponsável pela debilidade tanto do planeja-mento estratégico geral, quanto da coerência pro-gramática do PNPI.

A.RECOMENDAÇÃO: Melhorar as competências-chave e qualidades da organização.

B. RECOMENDAÇÃO: Elaborar um plano dedesenvolvimento.

24 ANEXO A: RESUMO EXECUTIVO DA AVALIAÇÃO

C. RECOMENDAÇÃO: Fortalecer o Conselho Con-sultivo.

D. RECOMENDAÇÃO: Rever o compromisso daNORAD.

I. PROBLEMA: Resultados fracos ao nível de tra-balho de educação e informação públicas naNoruega, não tendo sido cumprido mandado deeducação e informação públicas do programa nopaís. E se no passado, eram compreensíveis osimpedimentos à ação, os planos atuais, noentanto, não são suficientes para levar adiante omandato.

A. RECOMENDAÇÃO: Desenvolver uma estratégiade informação.

B. RECOMENDAÇÃO: Incrementar a pesquisa.

Estas debilidades em si não justificam mudar o pro-grama, se as melhorias forem aplicadas. Entretanto, aescolha de outro modelo teria que levar em considera-ção as vantagens do modelo atual.

O ProgramaA nossa revisão do programa no Peru, Guatemala eBrasil demonstra o quanto o mesmo tem sido relevantepara as necessidades dos povos indígenas, sendo signi-ficativo o seu impacto. As melhorias para fortalecer oregistro do programa envolveriam uma melhor coerên-cia estratégica entre temas e regiões, revisão do ciclodo contrato, sistemas para contrabalançar uma exces-siva personalização, comunicações mais consistentes eum uso mais freqüente de avaliações.

O PNPI, um programa especial com equipe e recursosdedicados, tem tido impacto significativo nos paísesem que os projetos foram financiados. Assim, o pro-grama tem se mostrado eficiente e relevante do pontode vista de sua contribuição para a capacidade dospovos indígenas vocacionarem o seu próprio futuro. I. PONTO FORTE: Eficácia e relevância na base.

Considerando que os esforços mais relevantes sãoem geral os mais difíceis de alcançar, encontra-mos todavia instâncias de uso eficaz dos recursosdo programa em muitas áreas e em todos ospaíses.

I. PONTO FORTE: Custo-eficiência e vantagemcomparativa. Se não fomos capazes de comentarsobre o custo-eficiência do programa no sentidocontábilístico (a não ser através da observação deque o orçamento e os sistemas financeiros estãoem ordem), achamos que a natureza do programaapresenta uma relação custo-benefício vantajosa.

Como uma pequena agência financiadora tanto degrandes quanto de pequenas organizações indíge-nas, o PNPI atuou como uma alavanca para aobtenção de novos fundos, como uma fonte com-plementar de recursos junto com outros recursosexternos, e uma fonte especial de recursos parapequenas organizações que não têm acesso aoutros recursos.

No entanto, se o programa teve êxitos notáveis, tam-bém lutou com dificuldades operacionais e estraté-gicas.

I. PROBLEMA: Coerência em relação à escolha depaís. A escolha de países elegíveis para o pro-grama e a divisão de projetos e orçamentos entreestes no ambito do próprio programa não estãobaseadas nas necessidades indígenas ou nas suasagendas na região. A restrição da NORAD emrelação aos países elegíveis e às escolhas do PNPIquanto à alocação de projetos não parece apoiadade modo adequado.

A escolha dos países atuais e a escolha para umafutura expansão necessita de revisão. Examinamospossíveis alternativas para escolher países na AméricaLatina, recomendando que nas decisões sobre expan-são dentro do continente (ou para outras regiões domundo) sejam tidos em consideração os seguintes ele-mentos:

A. RECOMENDAÇÃO: Ter um perfil continental.

B. RECOMENDAÇÃO: Desenvolver prioritári-mente a qualquer outra expansão, um Pro-grama para as chamadas terras altas e terrasbaixas.

C. RECOMENDAÇÃO: Contemplar novas regiões.

D. RECOMENDAÇÃO: Rever a decisão de deixar oChile.

II. PROBLEMA: Áreas de atuação e foco temático.A decisão de limitar projetos voltados para ger-ação de renda e o (amplamente ignorado) incidirem três áreas de atuação para serem financiadas,indica uma falta de planejamento estratégico tantoda FAFO, quanto da NORAD, assim como umafalta de capacidade de responder às necessidadesna região.

A. RECOMENDAÇÃO: Adotar um objetivo amplo(campo de atividade ou orientação geral).Desenvolvimento institucional e dascapacidades.

ANEXO A: RESUMO EXECUTIVO DA AVALIAÇÃO 25

B. RECOMENDAÇÃO: Manter a flexibilidade.Continuar a considerar tanto as organizaçõesindígenas quanto as organizações pró- indíge-nas.

C. RECOMENDAÇÃO: Incluir projetos de geraçãode renda.

III. PROBLEMA: Ciclo do financiamento. O PNPIé visto como uma fonte credível de apoio por mui-tas organizações indígenas e não-indígenas deapoio na América Latina. A maioria delas, noentanto, acha difícil trabalhar com eficiência den-tro do ciclo de um ano, um padrão incomum entreoutras agências doadoras que trabalham comorganizações indígenas.

A. RECOMENDAÇÃO: Prolongar o ciclo dofinanciamento.

B. RECOMENDAÇÃO: Reconfigurar o orçamentopara permitir o risco.

IV. PROBLEMA: Personalização. A estrita divisão detrabalho entre coordenadores tem significadoexistir o perigo de super-personalização do pro-grama, tornando os parceiros potencialmente maisvulneráveis a decisões pessoais do que organiza-cionais em relação ao financiamento. Alguns pas-sos têm que ser dados para estabelecer umrelacionamento institucional com os parceiros,além da relação pessoal.

A. RECOMENDAÇÃO: elaborar um sistema degerência para limitar os perigos da personal-ização.

V. PROBLEMA: Avaliações nas áreas a intervir. Con-sideramos também que o uso pouco frequente deavaliações independentes dos projetos, para alémde se constituir num problema, pode ser perigosopara organizações cujos financiamentos correm o

risco de ser cortados devido a mal-entendidos pes-soais com coordenadores.

A. RECOMENDAÇÃO: Planejar avaliações maisregulares.

VI. PROBLEMA: Comunicações nas áreas a intervir etransparência. A pesquisa revelou que as comuni-cações (no formato de procedimentos mais for-mais e correspondência mais regular) precisamser melhoradas, para que o programa atue commais transparência.

A. RECOMENDAÇÃO: Elaborar um diagnósticoparticipativo.

B. RECOMENDAÇÃO: Implementar diretrizes decomunicação padrão.

C. RECOMENDAÇÃO: Implementar salvaguardasde transparência.

D. RECOMENDAÇÃO: Iniciar revisão ativa definanciamento.

Próximos passos recomendadosBaseados nestas recomendações, sugerimos que aNORAD e o Real Ministério das Relações Exterioresapresentem esta avaliação publicamente como base dediscussão para uma nova estratégia. As organizaçõesindígenas que formaram a espinha dorsal das informa-ções contidas neste relatório deveriam ser incluídasnesta divulgação e discussão, sugerindo ainda que asdiscussões acerca das lições contidas no programasejam divulgadas a outros programas de ONGs, agên-cias bilaterais e multilaterais que trabalhem com povosindígenas, permitindo assim o compartilhar destaexperiência da Noruegua, potenciando futuros debatesacerca de seu próprio trabalho. Finalmente, recomen-damos que as negociações inerentes aos contratos aestabelecer tenham em consideração as melhoriasnecessárias identificadas e que sejam firmados contra-tos de um mínimo de três anos.

26 ANEXO B: REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS SELECIONADAS

Anexo B: Referências Bibliográficas Selecionadas

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ANEXO B: REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS SELECIONADAS 27

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