iUrban inspirar • inovar• implementar · Amaravati: capital greenfield do século 21, pronta para atrair investimentos globais34 ... Articulação Mobilização Coordenação

iUrban inspirar • inovar• implementarEstratégias urbanas inovadoras para gerar competitividade sustentável

Junho2016

Promovendo a competitividade das cidades por meio da liderança compartilhada

Pesquisa:

Apresentação

Uma das megatendências que vão moldar o mundo nas próximas décadas é a aceleração do processo de urbanização. O fenômeno não é novo. O que muda é a velocidade e as regiões em que ele ocorrerá mais rapidamente, assim como a abrangência de suas implicações.

Cidades de Oportunidades, avalia como 30

sustentabilidade, entre outros.

enfrentamento de todos estes aspectos.

PwC e o Euricur lançam o . A publicação lança luz sobre o desenvolvimento de novas

organizações não governamentais, universidades e cidadãos. Ou seja, tornar uma cidade

Nesse contexto, esperamos que as análises e exemplos desse estudo contribuam para tornar nossas cidades cada vez melhores.

Fernando Alves Sócio-presidente PwC Brasil

Marcio Lu�erbach

Sócio e líder de Serviços ao Governo e Setor Público

ConteúdoAgradecimento 4

Prefácio 5

Sumário executivo 6

1. Introdução 9

2. O contexto mutável da liderança urbana 10

3. Dimensões da liderança urbana distribuída 13

4. Processos e táticas: como impulsionar esforços coletivos 17

5. Líderes urbanos: fontes de poder 20

6. Novos stakeholders e líderes urbanos 24

7. Os líderes urbanos transformam as instituições 30

8. Conclusões e implicações 32

Apêndice: Estudos de caso 33

Amaravati: capital greenfield do século 21, pronta para atrair investimentos globais 34

Cingapura: liderança urbana transforma vulnerabilidade em oportunidade 36

Coimbra: como a liderança distribuída levou à criação de um biocluster 38

Detroit: mobilizando stakeholders para reinventar a capital do automóvel 40

Dubai: liderança visionária e resiliência antecipam o futuro 42

Dublin: liderança econômica urbana durante a crise financeira 44

Estocolmo: liderança urbana no desenvolvimento de um bairro ecológico 46

Manchester: liderando uma estratégia digital 48

Randstad: de regiões urbanas desconectadas a sistemas urbanos integrados? 50

Rio de Janeiro: liderança e inovação na pacificação das comunidades 52

Referências 54

Colaboradores 56

Contatos no Brasil 56

Agradecimento

Nas últimas décadas, a situação dos tomadores de decisão nas cidades se transformou profundamente. Antes em uma posição de controle mais estática, eles passaram a conduzir diretamente o desenvolvimento de suas cidades.

Os decisores municipais tornaram-se precursores do desenvolvimento econômico e social, em cooperação com os cidadãos. Como consequência, o futuro das nossas cidades e da sociedade como um todo depende cada vez mais da qualidade da liderança exercida por importantes stakeholders nas cidades, tanto no setor público quanto no privado.

A força das regiões metropolitanas está na sua enorme diversidade, e isso pode gerar muito mais conquistas. A recomendação dos institutos de pesquisa holandeses é: seguir o fluxo, pois remar contra a maré é contraproducente. E o fluxo leva às regiões urbanas de todo o mundo. Os cidadãos, as empresas e organizações que residem, vivem e trabalham em áreas urbanas determinam o sucesso social e econômico de suas cidades, em conjunto com os governos locais.

Dessa forma, a iniciativa da PwC e do Euricur de estudar a questão da liderança urbana é muito relevante. Ela gera mais conhecimentos e insights sobre um elemento crucial da gestão urbana moderna.

Esta nova pesquisa da PwC e do Euricur é a segunda publicação da série IUrban. Ela começou com o relatório da pesquisa “Estratégias inovadoras para assegurar a competitividade sustentável das cidades”, discutida na conferência iUrban, em Roterdã, em 2014.

Espero que a PwC e o Euricur continuem a somar forças para gerar novos conhecimentos sobre gestão urbana e, assim, ajudar os tomadores de decisão a lidar da melhor forma com a quantidade crescente de desafios urbanos complexos.

Ahmed Aboutaleb, presidente do conselho consultivo do Euricur e prefeito de Roterdã

Promovendo a competitividade das cidades por meio da liderança compartilhada 5

Prefácio

A liderança é o segredo da competitividade urbana sustentável. Ela também é essencial para o desenvolvimento e a implementação de estratégias locais. Com a ampliação dos desafios enfrentados pelas cidades no século 21, não se pode subestimar o papel e a importância dos líderes urbanos, nem a necessidade de uma abordagem mais inclusiva dos atores que podem ajudar a produzir mudanças em um determinado local – empresas líderes, instituições científico-culturais e cidadãos engajados.

No entanto, apesar da necessidade, mencionada com frequência, de que os líderes urbanos sejam mais “empreendedores”, a liderança local é muito diferente da liderança nas empresas privadas. As cidades não têm CEOs como as empresas. O contexto urbano costuma ser muito mais complexo. Ele depende de relacionamentos entrelaçados entre uma infinidade de stakeholders que constroem o desenvolvimento urbano em conjunto, mas muitas vezes não têm mandatos claros para fazê-lo.

Além disso, a finalidade e a forma de operar das administrações de governo locais são conceitualmente diferentes das encontradas no setor privado. Isso significa que muitas ferramentas e noções convencionais de liderança são inadequadas para lidar com os desafios atuais e futuros do desenvolvimento urbano e regional.

Com base na quantidade crescente de estudos sobre liderança urbana, inclusive a publicação conjunta da PwC e do Euricur “Estratégias inovadoras para assegurar a competitividade sustentável das cidades” (iUrban), este relatório investiga as nuances, práticas e novos desafios de liderança urbana no século 21.

Acreditamos que uma compreensão melhor da liderança local e urbana é essencial para abordar uma série de desafios nas cidades. Por exemplo, para lidar com as novas agendas urbanas – como digitalização, mudanças climáticas, migrações, inclusão social e renovação econômica – há uma necessidade cada vez maior de que os municípios trabalhem em conjunto com outros, dando origem a formas de liderança mais distribuídas.

Normalmente reconhecemos uma boa liderança urbana quando a vemos, mas o que ela realmente envolve? Quem são os líderes urbanos e como atuam? Que processos, estratégias e táticas estão se tornando mais importantes? E como os diferentes tipos de líderes estão impactando o futuro das cidades? Todas essas questões são abordadas neste relatório.

Além disso, em vários lugares do mundo, as responsabilidades estão sendo delegadas do nível nacional para o regional e local. Isso aumenta a pressão por resultados, negociação de acordos, orientação de agentes dentro e fora de entidades públicas e descoberta de novas maneiras de resolver os problemas locais.

Esperamos que este relatório forneça inspiração e novas formas de pensar para impulsionar a liderança urbana na prática.

Da equipe editorial:

Hazem Galal, PwC, Líder global de Cidades e Governos Locais

Peter Teunisse, PwC, Cidades e Governos Locais, Holanda

Leo van den Berg, Euricur, Universidade Erasmo de Roterdã

Luis Carvalho, Euricur, Universidade do Porto

Isso também precisa estar no contexto do DNA da cidade – o que funciona em Amsterdã ou Londres talvez não tenha tanto sucesso em Dubai ou Cingapura. Os líderes urbanos precisam estar cientes das circunstâncias e se adaptar a situações diferentes e novas.

Sumário executivo

Desenvolver novas formas de entender e praticar a liderança urbana¹ em tempos de mudança, incerteza e aumento de expectativas da sociedade cria novos desafios para os líderes urbanos – os representantes eleitos (prefeitos, por exemplo), gestores municipais, servidores locais e outros stakeholders envolvidos na formulação de políticas e na prática do desenvolvimento urbano.

Figura A: Principais dimensões da liderança urbana distribuída

Rede

Recursos

Institucional

Interpretativo

Como?

Como?

Por quê?

Quem? O quê?

Empreendedorismoinstitucional

Visãocompartilhada

Empresaslíderes

Instituições deconhecimento

Movimentos cívicosEspaços

intermediários

Vertical ehorizontal

Colaborativa e situacionalFormal e

informal

Capacitação edelegação

Ascendente edescendente

Mudanças sociaisCrises e disrupções

Contribuiçõesvoluntárias

Sensibilização

Articulação

Mobilização

Coordenação

Catalisadores

Fontes de poder

Stakeholders

Processose táticas

Quando?

Características

LiderançaUrbana

DistribuídaPrincipais dimensões

Estabilidadee mudança

1 Este relatório se refere principalmente à liderança “urbana”, mas reconhece que a maioria de suas lições se aplica a tipos mais genéricos de liderança “local”, como pequenas cidades, regiões e ambientes rurais.


Como resultado, a liderança urbana está deixando de ser algo controlado por líderes do setor público, de forma individual, para se tornar uma capacidade sistêmica distribuída entre cinco principais grupos de stakeholders locais: setor público, setor privado, organizações não governamentais (ONGs), universidades/instituições de conhecimento e cidadãos.

Isso não quer dizer que líderes urbanos individuais – tanto representantes eleitos (prefeitos, por exemplo) quanto servidores municipais – tornaram-se irrelevantes. Ao contrário, o leque de stakeholders que criam e lideram o desenvolvimento urbano está, na verdade, ficando mais variado e interconectado.

A Figura A descreve as principais características da liderança urbana distribuída discutidas neste relatório.

Principais conclusões

O contexto mutável do desenvolvimento urbano (por exemplo, forças de urbanização, novos desafios sociais, recursos fragmentados, contenção ou descentralização do Estado) exige novos tipos de liderança urbana. A visão da liderança urbana baseada em líderes individuais (natos ou desenvolvidos) fortes (muitas vezes rotulados como “heroicos”) vem mudando nas últimas décadas e precisa ser complementada pela noção mais recente de liderança como capacidade distribuída.

Essa afirmação se apoia na nossa descoberta de que um número maior de agentes, além do governo local ou da cidade, como empresas líderes e instituições de conhecimento, estão mais ativos e dispostos a se envolver na liderança urbana. O mesmo vale para movimentos cívicos2 e outros agentes não institucionais, como líderes comunitários comprometidos com a missão de mudar o status quo.

Há boas razões para capacitar esses agentes, mas o seu envolvimento exige mais, não menos, habilidades de liderança urbana, e o conhecimento técnico deve acompanhar as competências sociais. Além disso, os líderes urbanos precisam criar novos conhecimentos para solucionar os problemas, a fim de “seduzir” e inspirar outros stakeholders a agir.

Isso precisa ser feito claramente no contexto do DNA da cidade – o que funciona em Amsterdã ou Londres talvez não tenha tanto sucesso em Dubai ou Cingapura. Os líderes urbanos precisam estar cientes das circunstâncias e se adaptar a situações diferentes e novas.

A ideia de uma liderança mais distribuída também reverbera a visão de que os líderes urbanos devem encontrar maneiras de liderar nos “espaços intermediários” – dimensões de desenvolvimento urbano interdisciplinares que não podem ser encampadas por organizações formais, pois muitas vezes não existem mandatos claros para “gerenciar” essas áreas.

Um exemplo é a administração de questões como mudanças climática, envelhecimento, desenvolvimento urbano digital ou renovação econômica envolvendo diferentes esferas administrativas. Nesses contextos, as ações colaborativas são cada vez mais importantes para assegurar os recursos e as competências que ajudem a enfrentar desafios urbanos complexos.

Mas “selecionar”, “obter” e “indicar” bons líderes, na prática, é uma tarefa muito difícil (quando possível). “Fabricar” líderes talvez não seja uma opção viável no curto prazo também. Por exemplo, embora as competências de relacionamento e liderança possam ser aprendidas em escolas de negócios e programas de treinamento, a rede de um líder, a legitimidade conferida pelos seus pares para liderar e uma compreensão tácita do contexto da cidade não podem ser obtidos do dia para a noite.

Para promover a liderança urbana distribuída, e garantir que os espaços intermediários sejam gerenciados, os líderes públicos devem, portanto, encontrar um equilíbrio entre ceder e controlar, dando margem para agir e envolvendo terceiros na formulação e na execução da estratégia urbana.

O surgimento da liderança urbana distribuída também se baseia na criação de espaço nas organizações a serem envolvidas nas questões da comunidade local, apesar de outras pressões do dia a dia. Isso é importante porque, na ausência de mandatos formais, a liderança urbana costuma depender de contribuições voluntárias e cívicas e das ações de representantes não eleitos.

2 Entre os movimentos cívicos estão organizações (ex.: ONGs) formais e grupos informais, como campanhas e movimentos sociais

Orçamentos apertados e pressões de curto prazo (dentro e fora da administração pública) impõem desafios a esse respeito. No entanto, esse espaço para agir não deve ser entendido como uma característica passiva ou um aspecto subutilizado. Muitas vezes, ele precisa ser criado pelos indivíduos, por exemplo, fazendo coisas diferentes ou de forma diferente, a fim de aumentar a margem de manobra e a flexibilidade para atuar.

A liderança urbana distribuída também depende de processos como sensibilização, mobilização, formulação das questões-chave, coordenação e conexão das diferentes visões. Para facilitar esses processos, em vez de pressionar e controlar, os líderes urbanos precisam criar novos contextos para cooperar, remover obstáculos e desentendimentos e definir claramente pontos de ação e responsabilidades. Além disso, os líderes urbanos precisam aceitar a ambiguidade e a natureza em constante mudança das redes (formais e informais).

Nesse contexto, os líderes urbanos devem mudar antigas rotinas e mentalidades em uma cidade, atuando como empreendedores institucionais. O novo líder urbano, embora influenciado por instituições antigas, precisa conseguir expandi-las, atravessar fronteiras institucionais e estabelecer novas formas de fazer as coisas.

Dessa maneira, a liderança urbana pode ser institucionalizada gradualmente, em vez de apenas imposta ou substituída. Para ser sustentável, a liderança urbana também deve evitar a dependência de pessoas-chave e trabalhar para “incorporar” gradualmente a mudança nas organizações responsáveis e fazê-la durar.

Uma agenda para ação

Com base na nossa pesquisa, fica claro que as cidades que adotam a liderança distribuída têm mais propensão a alcançar o sucesso no futuro. Ao fomentar a colaboração entre cinco grupos diferentes de stakeholders de um lugar, o novo líder urbano pode promover a competitividade sustentável da cidade. Mas o que isso significa para os grupos envolvidos?

Para os líderes das cidades (prefeitos, representantes eleitos e servidores municipais), isso significa se esforçar para ver a situação além dos limites da administração local, buscando identificar os grupos de influência dentro da (e para) sua cidade. Em um modelo de liderança urbana distribuído, a administração local deve deixar de implementar e controlar (exclusivamente) para orientar e influenciar.

O novo líder urbano precisa garantir que a visão definida para um lugar seja adotada pelos stakeholders – políticos locais (e nacionais, conforme apropriado), autoridades, empresas e habitantes.

Além disso, os líderes da cidade devem capacitar diversos tipos de líderes dentro e fora da administração pública, valorizando suas diferentes funções e capacidades para exercer a liderança local. Isso é fundamental para promover ações no sentido de lidar com os “espaços intermediários”, sobre os quais nenhum agente tem responsabilidade concreta.

Os governos central e regional também têm uma importante participação em um modelo de liderança urbana distribuída. Suas ações, status institucional e recursos (financeiros) provavelmente também os tornarão players importantes no desenvolvimento urbano. Os governos central e regional podem incentivar modos de liderança urbana distribuída, por exemplo, alocando recursos de uma forma que exija a participação ativa dos diferentes stakeholders em âmbito local.

Além disso, ao reconhecer que diferentes cidades têm diferentes desafios de desenvolvimento, eles podem incentivar ações adaptadas ao nível local (em comparação com uma estratégia única para todos), o que por sua vez exige o envolvimento e o alinhamento de diferentes tipos de líderes urbanos.

Finalmente, os stakeholders não governamentais podem conquistar um papel mais central – por exemplo, setor privado, instituições de conhecimento e movimentos cívicos. Como tal, esses stakeholders terão de avaliar a relação entre as suas próprias estratégias e o desenvolvimento das cidades em que atuam, e criar tempo para se envolver em ações de desenvolvimento urbano - e até mesmo em uma liderança conjunta.

Trabalhando e agindo de forma conjunta, a liderança urbana distribuída pode formar uma nova plataforma para promover a competitividade urbana sustentável no século 21.


1. Introdução

A capacidade de realização em momentos de incerteza é fundamental para promover a competitividade sustentável da cidade. A liderança urbana é amplamente reconhecida como um recurso fundamental para as cidades³. Visões fortes – e a capacidade de realizá-las – exigem líderes ativos no âmbito da cidade (e dos projetos).

A liderança também é fundamental para transformar instituições antigas e inadequadas e para trabalhar de forma colaborativa na criação de administrações mais ágeis⁴. Bons projetos e estratégias urbanas ambiciosas podem facilmente fracassar sem bons líderes⁵.

No entanto, reconhecer apenas que a liderança é importante não é muito útil. Um problema fundamental é que não é fácil definir o que significa a (boa) liderança urbana. Costumamos “reconhecê-la quando a vemos”, mas geralmente é difícil operacionalizar e desempenhar a liderança.

Por isso, e apesar da sua relevância para o desenvolvimento urbano, muitos estudos e relatórios assumem de forma implícita noções vagas e simplificadas de liderança.

Isso é um problema porque os elementos facilitadores das estratégias bem-sucedidas de desenvolvimento urbano – como formulação da visão, formação de redes estratégicas, comunicação e priorização – não acontecem no vácuo. Eles exigem ações concretas de diferentes tipos de líderes, eleitos e não eleitos, dentro e fora da administração municipal⁶.

Por que é diferente liderar uma cidade

O pensamento atual sobre liderança urbana tende a se concentrar nas relações verticais dentro das organizações. Mas a liderança urbana hoje é cada vez mais dependente da capacidade de gerenciar relacionamentos horizontais entre vários stakeholders e organizações, muitas vezes fragmentadas. Por essa razão, a mobilizar (em vez de criar) liderança nas cidades é um desafio fundamental.

Sendo assim, este relatório faz uma revisão oportuna das perspectivas atuais sobre liderança urbana para fornecer novas lições e propostas de ação. Atribuir o sucesso de projetos urbanos a condições de liderança únicas e impossíveis de repetir não é adequado para as cidades que querem aprender umas com as outras. Por isso, é também oportuno distinguir entre o que é exclusivo à liderança de um lugar e o que não é, e como os processos de liderança podem ser melhorados de forma mais ampla.

Estrutura do relatório

Neste relatório, exploramos as principais dimensões e mudanças na teoria e na prática da liderança urbana. Uma noção-chave de todo o relatório é que a liderança urbana não está nas mãos de líderes individuais fortes (ou chamados “heroicos”). Cada vez mais, ela representada uma capacidade sistêmica distribuída que precisa ser explorada e sustentada, envolvendo novos tipos de conhecimento, táticas ,e poder.

Desenvolvemos essa ideia nos capítulos a seguir e respondemos a várias perguntas:

• De que forma o contexto de liderança urbana mudou? (Capítulo 2)

• Como a liderança urbana pode ser formulada e definida conceitualmente? (Capítulo 3)

• Como os líderes urbanos podem inflamar, organizar e orientar as redes de políticas e de execução? (Capítulo 4)

• Quais são as fontes de poder do líder urbano e quais táticas ele usa para exercer influência? (Capítulo 5)

• Como empresas líderes, universidades, movimentos cívicos e outros grupos menos usuais contribuem para a liderança urbana? (Capítulo 6)

• Como os indivíduos conseguem mudar instituições, práticas e culturas que se mantêm após a saída de um líder? (Capítulo 7)

O Capítulo 8 encerra o relatório, resumindo as implicações e os temas de debate para os líderes urbanos. No apêndice, são apresentados vários estudos de caso detalhados e inspiradores de liderança distribuída. Suas lições principais são destacadas no corpo do relatório.

³ PwC, 2011; PwC et al., 2014. ⁴ PwC, 2012a,b; Sotarauta et al., 2012. 5 van den Berg et al., 1997. ⁶ PwC et al., 2014.

2. O contexto mutável da liderança

O desenvolvimento urbano mudou substancialmente nos últimos anos. Por exemplo, na Europa, durante décadas em meados do século 20 – quando o estado de bem-estar social estava sendo construído – a liderança das administrações municipais e de outros órgãos públicos parecia concentrar-se, em grande parte, na aplicação de visões e políticas que emanavam de esferas políticas mais elevadas, especialmente em âmbito nacional.⁷

As mudanças nos governos locais por muitos anos pareceram lentas, com políticas implementadas de forma relativamente linear, desde a concepção até a execução, e com alvos bem definidos.

Durante esse período, vários departamentos municipais cresceram muito como consequência desse processo, dando origem a “silos” municipais em áreas como planejamento territorial, fornecimento de serviços públicos, infraestrutura e obras públicas, entre outras.

Na época, a liderança urbana estava intimamente vinculada a cargos eletivos e administrativos. Ela tendia a ser hierárquica, dentro e fora da administração municipal (por exemplo, com os governos nacionais). Nesse contexto, foi essencial para os líderes urbanos ter a capacidade de fornecer e seguir instruções específicas (muitas vezes nacionais) e intervir em caso de desvios.⁸

Uma mudança na dinâmica urbana

Mas o contexto da liderança urbana começou a mudar nas últimas décadas do século 20. A partir de meados da década de 1980, a globalização, a difusão das tecnologias da informação e telecomunicação, uma maior integração política entre estados soberanos e a transição para uma economia baseada no conhecimento aumentou drasticamente a competição entre as cidades para atrair talento, capital e investimentos, entre outros recursos.9

Essa mudança influenciou não apenas as cidades de países ocidentais, mas também as de economias emergentes asiáticas e latino-americanas, que lutavam para atrair novos talentos e investimentos com base em conhecimento para diversificar as suas economias.

Em muitas dessas economias emergentes, mesmo com contextos político-institucionais e culturais distintos, a liderança urbana também teve de adaptar, de forma progressiva, modelos tradicionalmente centralizados e direcionados para formas mais distribuídas de influenciar e envolver os stakeholders nos temas urbanos (ver quadro sobre a liderança de Cingapura na gestão da água).

A liderança de Cingapura na gestão da água

Nas últimas décadas, a fenomenal transformação de Cingapura tem sido associada à liderança visionária do primeiro-ministro Lee Kuan Yew. Um exemplo é a gestão da água. Para lidar com essa questão complexa, o líder de Cingapura estabeleceu uma unidade especializada em seu gabinete que avaliou todas as políticas do governo do ponto de vista da gestão da água. No entanto, essa estratégia ampla não foi implementada isoladamente por órgãos governamentais, mas sim em estreita cooperação com parceiros privados e acadêmicos.

O programa ABC Waters é um exemplo de como essa abordagem funciona. Ele se destina a melhorar o relacionamento das pessoas com a água, por meio de atividades recreativas – integrando vias navegáveis e reservatórios em espaços públicos como parques e empreendimentos comerciais –, e melhorar a qualidade da água por meio da educação pública. Esse programa envolve a cooperação da agência responsável pela água, da unidade de planejamento urbano, da Direção Nacional de Parques e de várias agências esportivas.

O programa ABC Waters demonstra um novo e importante papel dos líderes urbanos, que vai além da definição e da implementação de estratégias, afim de atrair a atenção de terceiros para questões que são centrais para o desenvolvimento da cidade.

⁷ Sotarauta, 2002; Pike et al., 2006. ⁸ Bass, 1991. ⁹ van den Berg and Braun, 1999

urbana


Catalisadores de mudanças

Esse novo contexto tem muitas implicações para as cidades e suas lideranças. Em primeiro lugar, a mudança econômica ganhou velocidade, assim como a urbanização (e em alguns casos o declínio urbano). Os lugares tornaram-se cada vez mais conectados entre si; o ritmo da evolução tecnológica e a mobilidade das pessoas e do capital aumentaram, com consequências para o sucesso das economias urbanas.

Em segundo lugar, o desenvolvimento urbano tornou-se um processo mais indefinido, no qual o sucesso passou a depender cada vez mais das escolhas estratégicas de quem está no comando.

As cidades e seus gestores precisavam ser mais proativos e empreendedores; eles não podiam esperar soluções de fora e tiveram de encontrar novas maneiras de usar os ativos urbanos, como a infraestrutura e as habilidades nativas. Nesse contexto, a liderança urbana tornou-se uma variável-chave da capacidade de uma cidade sustentar seu desempenho econômico ao longo do tempo10.

Esses desafios à liderança urbana tornaram-se especialmente visíveis no campo do desenvolvimento econômico local. A mobilidade maior do capital humano e dos investimentos, ao lado da concorrência com outras cidades, criou desafios para o investimento em infraestrutura (por exemplo, estradas, portos, locais de reunião) e para a atração de investimentos de fora da cidade (ver quadro sobre Amaravati). Isso precisou ser complementado por políticas para ampliar as habilidades e a base econômica de uma cidade e a adequação ao DNA local¹¹.

Novas demandas para os líderes urbanos

Como resultado, a liderança urbana tornou-se muito mais focada em gestão, condução e organização de stakeholders e redes.12 Ao mesmo tempo, os recursos necessários para melhorar o bem-estar urbano, como conhecimentos e financiamento, não estão mais exclusivamente nas mãos da administração pública local. Eles exigem parcerias com agentes públicos e privados.

Mas combinar esses recursos representa uma nova demanda para a liderança urbana: construir a confiança necessária, o capital social e a compreensão mútua para incentivar outros stakeholders – empresas, instituições de conhecimento, ONGs e cidadãos engajados, que juntos formam um modelo de cinco eixos (ver Figura 1) – a investir no bem-estar econômico urbano.

Amaravati: capital greenfield do século 21, pronta para atrair investimentos globais

Amaravati foi planejada como resposta à necessidade de uma capital para o estado de Andhra Pradesh, após o desmembramento do novo estado de Telangana. Será uma cidade inteligente pioneira, potência econômica da Índia e está sendo concebida como “capital do povo”, com infraestrutura de qualidade internacional, alto índice de habitabilidade, sustentabilidade ambiental e um rico patrimônio.

A cidade criou uma organização dedicada, que está distribuindo a liderança entre vários líderes de diferentes esferas urbanas e da indústria. Isso também permite aproveitar as vantagens proporcionadas pelo estado e pelo país, a fim de atrair e implantar investimentos de forma faseada e antecipar os resultados esperados desse planejamento urbano greenfield.

Amaravati também criou uma conexão com o governo de Cingapura para utilizar lições internacionais no desenvolvimento de uma cidade sustentável. Isso amplia o conceito de relacionamentos horizontais para incluir relações entre governos com foco no planejamento urbano.

Além disso, a cidade está colaborando com o público ao fazer uso da plataforma MyGov. Isso é importante porque os planos de urbanização greenfield da cidade devem criar lugares inclusivos destinados à inovação, ao trabalho, à vida privada e ao lazer para todos os grupos sociais.

10 van den Berg et al., 1997. 11 Rodriguez-Pose, 2013. 12 Sotarauta, 2006; Teisman e Klijn, 2002.

2. O contexto mutável da liderança urbana

Conhecimento

Apoio elegitimação

Finanças

Flexibilidade eexperimentação

Entendimentomútuo

Confiança

Universidade

Entidades semfins lucrativos

Setorprivado

Cidadãos

Governo

Figura 1: Os stakeholders urbanos em cinco eixosDublin: pensamento criativo em tempos de crise

O crescimento de Dublin como “tigre celta” foi interrompido em 2008, com o início de uma crise bancária e financeira e com o colapso do setor de construção. O desemprego disparou, os orçamentos públicos diminuíram e futuro de Dublin tornou-se aparentemente sombrio.

O desconforto causado pela crise acelerou o desenvolvimento de um novo modelo de liderança metropolitana para lidar com assuntos econômicos. Isso levou à formação da Creative Dublin Alliance, uma plataforma de governança envolvendo autarquias, universidades e empresas privadas na região de Dublin, para compartilhar recursos e executar iniciativas econômicas urbanas conjuntas.

Entre outros projetos, essa plataforma lançou a Dublinked, uma iniciativa experimental destinada a explorar os dados do governo local para fomentar a inovação e o empreendedorismo. Durante os primeiros anos, a liderança do prefeito de Dublin foi fundamental para levar o projeto adiante.

Em primeiro lugar, ele ajudou a conectar redes afins de fora da Prefeitura (como universidades e o setor privado, além de outros municípios da região). Isso foi fundamental para obter as competências técnicas e os recursos financeiros necessários, criando ao mesmo tempo consenso e visões compartilhadas sobre Dublinked. Em segundo lugar, o seu envolvimento foi essencial para legitimar essa iniciativa inovadora e arriscada em um momento de crise. Em terceiro, e fundamental para a sustentabilidade futura da iniciativa, ele fez questão de delegar poder a terceiros, dando a eles liberdade para agir e alcançar os usuários finais, como programadores, desenvolvedores de software, pesquisadores, ativistas e servidores municipais.

Na verdade, mais do que coordenar relações estáveis e formais, a liderança urbana tem que lidar, cada vez mais, com incerteza, ambiguidade, barganha e compromisso.13 Os desafios da liderança urbana foram ampliados na sequência da crise financeira de 2008 (ver quadro “Dublin: pensamento criativo em tempos de crise”). Surgiram novas restrições (de cima para baixo) e desafios (de baixo para cima).

De um lado, o corte nos orçamentos de investimento e a austeridade fiscal afetaram a economia de muitas cidades do planeta, pressionando-as a “fazer mais com menos”. Por outro lado, surgiram novos e complexos desafios sociais em muitas cidades, como a necessidade de combater as mudanças climáticas, a digitalização, o impacto das mídias sociais, o envelhecimento populacional, as migrações, questões de diversidade e exclusão e o aumento das expectativas dos cidadãos.14

Ao mesmo tempo, novas formas de envolver o setor privado em assuntos urbanos, por exemplo, com base na criação de valor compartilhado,15 estão mudando o contexto da governança urbana nas cidades. Empresas e instituições de conhecimento estão cada vez mais dispostas a participar do desenvolvimento das suas comunidades. Isso exige mais – não menos – habilidades na administração local.16

Além disso, está cada vez mais difícil de prever a dinâmica urbana. Como as mudanças externas podem acontecer rapidamente e ter impactos muito fortes, os líderes urbanos precisam identificar sinais precoces, lidar com a ambiguidade e adaptar-se rapidamente a novas realidades.

Questões para pensar

• Como e por que a minha cidade está mudando?

• Quais são as antigas questões e as novas dinâmicas às quais precisamos responder? E como elas se adaptam ao DNA da cidade?

• Em quais setores posso ver sinais prematuros de mudança? E em qual direção?

• Que são os líderes novos e emergentes no modelo de cinco eixos? E como nós, gestores municipais, estamos nos relacionando com eles?

13 Lynn et al., 2000. 14 https://www.pwc.com/gx/en/industries/government-public-services/public-sector-research-centre/publications/government-19th-annual-ceosurvey.html 15 Porter e Kramer, 2011. 16 van den Berg et al., 2014


3. Dimensões da liderança

Com as mudanças no contexto da liderança, onde as cidades podem buscar ensinamentos para atuar de forma diferente? Até hoje, os conceitos de liderança urbana vêm, em sua maior parte, da gestão de negócios e dos estudos sobre administração pública.17

Apesar de fornecerem informações valiosas, esses estudos tendem a se concentrar nas relações verticais dentro das organizações (como as prefeituras). É uma limitação para conceber novas formas de liderança urbana, pois muitos relacionamentos necessários para produzir melhorias nas cidades são cada vez mais horizontais e operam fora dos limites organizacionais.

Isso não quer dizer que os líderes individuais deixaram de ser importantes, ou que relações verticais dentro das organizações estão se tornando obsoletas. No entanto, é evidente que o controle sobre os recursos necessários para gerar mudanças em um local está se tornando muito mais distribuído do que no passado.

Na verdade, os locais geográficos geralmente não têm líderes executivos da mesma forma que as empresas ou as administrações municipais. Então, quem são os líderes urbanos? Quais são as dimensões da liderança urbana distribuída? E quais são suas características?18

Diferentes visões de liderança urbana

Há três formas de ver o que define a liderança. Uma das visões dominantes é a chamada abordagem da “pessoa extraordinária”. Ela vincula o sucesso ou o fracasso de estratégias e projetos – seja em uma empresa ou em uma cidade – às virtudes e características dos indivíduos, ou seja, seu carisma, suas capacidades e potencialidades.

Como consequência desse ponto de vista, as organizações (ou cidades) devem encontrar essas pessoas e colocá-las ou mantê-las em posições de decisão. Traduzido para o contexto da liderança urbana, os líderes são muitas vezes considerados prefeitos “fortes”, “visionários” ou “heroicos”, que conduzem grandes transformações na cidade (como Pasqual Maragall, de Barcelona, ou Jaime Lerner, de Curitiba).

Considerando esse ponto de vista, os líderes não precisam necessariamente ser natos. Eles podem ser “fabricados” por meio de treinamento e prática, mas a liderança ainda é considerada uma competência individual.19

Outra visão relaciona os líderes individuais com o contexto situacional específico. Essa abordagem sugere que diferentes tipos de líderes necessariamente dependem dos desafios que enfrentam. Em princípio, ninguém, individualmente, consegue ser um líder em todos os sentidos, e a capacidade de liderança está sujeita a aspectos como tempo, lugar e tipos de estratégias.

Por exemplo, em um estudo sobre a organização de grandes projetos de desenvolvimento urbano em cidades europeias20 verificou-se que:

• A liderança foi um fator essencial, mas pessoas-chave em cargos de responsabilidade mudaram durante o projeto; e

• Bons iniciadores não necessariamente foram tão bem na implementação de visões e estratégias, ou seja, a liderança urbana efetiva pode ser um fenômeno temporário e depender de contribuições oportunas de diferentes pessoas.21

Esses estudos também descobriram que uma grande crise econômica muitas vezes cria o impulso e as descontinuidades necessárias para fazer brotar novas visões e lideranças (ver quadro sobre a decadência e a recuperação de Detroit).

Finalmente, uma terceira forma de ver a liderança urbana enfatiza os estilos comportamentais. Um exemplo disso é o contraste entre abordagens autoritárias, democráticas e de laissez-faire; líderes comuns e heroicos; e estilos socioemocionais versus orientados por tarefas.22

A decadência (e a recuperação) de Detroit

A falência de Detroit, em 2013, foi a crise de que a cidade precisava para finalmente começar a solucionar décadas de decadência econômica e má gestão.

Mas, em vez de assumir a responsabilidade total pela revitalização de Detroit, os líderes da cidade trabalharam com grupos influentes da indústria e de outros setores para expandir o alcance e o impacto de suas estratégias – por exemplo, para revitalizar a área ribeirinha no centro da cidade. Na verdade, os projetos que conectam agentes de vários setores ajudaram a expandir a influência do líder urbano e forneceram uma base para outros líderes regionais ou locais acelerarem suas próprias estratégias.

Além disso, a maneira como um líder formula uma história às vezes é tão importante quanto o conteúdo da própria história. Os líderes governamentais e empresariais de Detroit têm transmitido, insistentemente, que saída da cidade da situação de falência é uma história de sucesso, a fim de acelerar seu ritmo de recuperação. A conversa entre os habitantes e as empresas locais é cada vez mais focada na emergência econômica e no renascimento da cidade.

Embora Detroit ainda enfrente desafios importantes, um espírito empreendedor cada vez mais forte está impulsionando, em grande parte, o crescimento e o reinvestimento na cidade.

17 Harvard Business Review, 2009; Svara, 2006; Back et al., 2006. 18 Sem pretender esgotar o tema, seguimos as diretrizes de uma análise recente de Beer e Clower (2013). 19 Rooke e Torbert, 2005. 20 van den Berg et al., 1997. 21 Beer e Clower, 2013. 22 Beer e Clower, 2013.

urbana distribuída

3. Dimensões da liderança urbana distribuída

Nesse contexto, alguns autores fazem distinções entre três estilos:

• Generalistas políticos – líderes com uma visão geral do contexto e das tendências políticas urbanas;

• Pessoas com substância – com profundos conhecimentos de um campo específico; e

• Pessoas com entendimento – capazes de mediar interesses e construir pontes.23

Essas abordagens tendem a descrever como os líderes operam, enfatizando menos as fontes de liderança. No entanto, vários outros estudos analisam a influência do contexto político em estilos de liderança. Por exemplo, um grande estudo comparativo internacional sobre o relacionamento entre estruturas políticas e liderança24 local analisou diferenças substancias entre poderes, recursos e estilos de prefeitos da Europa Ocidental – cerimonial vs. executivo vs. colegiado – e sua capacidade de exercer e influenciar efetivamente a liderança urbana.

Embora valiosas, essas três abordagens tendem a associar a liderança com a ação dos indivíduos. No entanto, estudos recentes na esfera urbana e regional já começaram a discutir a liderança como uma capacidade distribuída, ou seja, uma capacidade no nível de urbano (vs. individual) que emerge de uma rede mais ampla de stakeholders, cujas ações promovem de alguma forma o desenvolvimento urbano e regional.

Por exemplo, argumenta-se que “(...) no desenvolvimento econômico regional, a liderança é, por definição, compartilhada (...); mesmo tendo o máximo possível de poder, os líderes geralmente não conseguem transformar nada importante sozinhos. Portanto, a questão não é apenas o modo como os líderes conduzem seus próprios seguidores, mas também como influenciam outros líderes”.25

Essa forma de entender a liderança tem conquistado defensores em esferas políticas urbanas internacionais e é vista como essencial para lidar com muitos dos desafios de inovação social que as cidades enfrentam (por exemplo, clima, mobilidade e saúde).26

Como definir a liderança urbana moderna

Considerando a interação necessária entre indivíduos e redes, a liderança urbana pode ter uma série de definições (ver quadro sobre definição e características).

Com base nessas definições, no entanto, é possível extrair quatro características e tendências centrais sobre a liderança urbana moderna. Em primeiro lugar, a liderança urbana tem cada vez menos a ver com o monitoramento de regras e o exercício do controle, e mais com formas de melhorar os resultados econômicos e o desempenho a longo prazo de uma cidade (ver Figura 2).

No entanto, no médio e no longo prazo, sustentar o desempenho econômico urbano tem uma relação cada vez maior com o desempenho social e ambiental de um lugar (por exemplo, equidade social, qualidade de vida), o que exige abordagens integradas.27 Por isso, a liderança urbana é crescentemente vista como um impulso à transformação que vai além de reproduzir velhas rotinas e “fazer o básico direito”.

Em segundo lugar, é possível ver na liderança urbana propriedades relacionadas à situação.28 Isso significa que não há um tipo de liderança “melhor” e específico. A qualidade da liderança urbana resulta da adequação entre os líderes e os desafios que eles devem enfrentar (como os de caráter econômico, social, ambiental e suas combinações). Os líderes urbanos precisam ter conhecimento da situação e adaptar-se aos desafios específicos que elas impõem e saber quando assumir o comando e quando envolver terceiros.

Em terceiro lugar, todas as definições anteriores significam que a liderança urbana tem uma dimensão colaborativa central. A fim de preparar o caminho para a mudança urbana, dimensões horizontais são mais importantes do que as ligações verticais dentro da organização. Isso não quer dizer que as relações verticais dentro de estruturas organizacionais não sejam importantes, elas ainda são altamente relevantes, mas não suficientes para assegurar a liderança no âmbito da cidade.

Vários diferentes tipos de colaboração precisam ser estimulados entre grupos e organizações fragmentadas que trabalham de forma independente umas das outras e que controlam diferentes tipos de recursos. Portanto, noções de confiança e entendimento comum são essenciais para fazer a liderança urbana funcionar. Dessa forma, depreende-se que inspirar a cooperação de terceiros é um dos mais importantes papéis dos líderes urbanos (ver Capítulo 5), com um vínculo próximo entre a colaboração e a geração de resultados econômicos locais. 29

Em quarto lugar, alguns líderes costumam liderar, efetivamente, sem delegação formal específica, como costuma ocorrer com altos representantes de universidades, grandes empresas e líderes comunitários comprometidos. Por outro lado, há muitos agentes com cargos e delegações formais (por exemplo, na administração pública) a quem “ninguém realmente escuta”.30

23 Sotarauta, 2006. 24 Back et al., 2006. 25 Sotarauta, 2006, p.2. 26 ex.: Urbact, 2014. 27 PwC et al., 2014. 28 Ex.:Hersey e Blanchard, 1977; PwC, 2013a, b, c. 29 Ex.: Collaborate e PwC, 2015. 30 Sotarauta, 2006.


Liderança urbana: definições e características

Há três definições distintas, mas convergentes, de liderança “de base local”:

• “A liderança de base local é a tendência de a comunidade colaborar intersetorialmente, de forma sustentada e determinada, para melhorar o desempenho ou o ambiente econômico da sua região” (Stough et al., 2001, p. 177, citado em Beer e Clower, 2013).

• “A liderança do desenvolvimento econômico regional não será baseada em relacionamentos hierárquicos tradicionais; na verdade, ela resultará de um relacionamento colaborativo ente agentes institucionais dos setores público, privado e comunitário – e se baseará em cooperação e confiança mútua. (Stimson et al., 2002 p. 279, citado em Beer e Clower, 2013).

• “Em redes de políticas [como no caso das cidades e do desenvolvimento urbano], a liderança é, de certa forma, um processo interdependente. Ela consiste em indivíduos, coalizões e suas competências, exercidas interativamente para alcançar objetivos conjuntos e/ou separados… Portanto, a liderança precisa ser compartilhada. Ninguém pode controlar todas as pressões e todas as esferas de conhecimento sozinho. São necessários indivíduos com conhecimentos diferentes e condições sociais diferentes, e eles devem ser capazes de somar seus conhecimentos para demonstrar uma liderança compartilhada (Sotarauta, 2006, p.5).

Além disso, há uma noção de “capacidade de organização”, um conceito cujos elementos lembram, em grande parte, uma abordagem distribuída da liderança urbana:

• “A capacidade organizacional é o talento para mobilizar todos os agentes envolvidos e, com a ajuda deles, gerar, desenvolver e implementar uma política voltada para responder a eventos fundamentais e criar condições para o desenvolvimento urbano sustentável” (van den Berg et al., 1997, p. 272).

Figura 2: Da visão à execução – a liderança é uma competência essencial

Stakeholdersexternos

Capacidade de fazer acontecer

Liderança inspiradoraMarca municipal resilienteInteligência socialInovaçãoCapacidade de gestão financeirae de financiamentoParceria colaborativaPriorização e planejamento da implementaçãoGestão de programas e projetos

Ampla gestão de riscos e avaliaçãode desempenhoSimplificação e otimizaçãoda organização

Stakeholdersinternos

Ambições claras evisões amplamente

compartilhadas

Execuçãoeficaz da

estratégia

Geração deresultados

Em resumo, a liderança urbana tende a combinar redes formais e informais de agentes, com e sem mandatos formais “de liderança urbana”.

Além disso, a liderança transformacional urbana requer que os líderes e decisores políticos saiam da sua zona de conforto e aceitem a ambiguidade. Isso ocorre porque:

• Muitos objetivos políticos não podem ser definidos antecipadamente com precisão;

• Os recursos podem vir de uma organização, mas gerar benefícios para outra;31 e

• A responsabilidade percebida (ou real) pode estar no nível municipal, mas os recursos terem controle nacional/regional.

O desafio passa a ser a criação de métricas e a obtenção de um acordo sobre como atribuir adequadamente as contribuições para gerar benefícios (financeiros e não financeiros) a outros participantes do sistema local.

Por essas razões, há uma necessidade crescente de liderar e gerenciar “espaços intermediários”.32 Esses, muitas vezes, estão à margem das responsabilidades centrais e tradicionais da organização, mas envolvem muitos desafios urbanos geralmente cruciais, como o combate às mudanças climáticas, o envelhecimento, a inclusão e a renovação econômica.

Administrar esses espaços costuma exigir a colaboração entre os setores público e privado e entre agentes com motivações, objetivos e modelos de geração de valor bastante diferentes. Além disso, geralmente não existem mandatos específicos para intervir nessas áreas.

31 Por exemplo, investir no conserto de calçadas ou na manutenção da qualidade do ar (responsabilidade da prefeitura) pode reduzir acidentes com idosos e casos de asma, diminuindo consequentemente o orçamento destinado à saúde. 32 PwC, 2013a.

Fonte: Making it happen, PwC, 2011


Por que a liderança distribuída é diferente?

Quais são então os elementos que diferenciam a liderança urbana distribuída (ou compartilhada)? Alguns autores destacam duas características principais: emergência e aceitação da diversidade.33

Em primeiro lugar, a liderança distribuída é uma capacidade emergente, resultante das ações de grupos de indivíduos. Isso se baseia, em grande parte, na teoria da complexidade,34 que enfatiza o funcionamento imprevisível de sistemas de agentes, por exemplo, a ascensão inesperada de novos líderes e organizações que desafiam visões e soluções anteriores para um problema urbano.

No entanto, essa característica também significa que o resultado das ações do grupo muitas vezes é maior do que a soma de suas partes individuais.35 O surgimento (ou afastamento) de líderes e interesses em um lugar não pode ser evitado, mas pode ser bem aproveitado pela liderança urbana.36

Em segundo lugar, a liderança distribuída se baseia na vontade de expandir as redes convencionais de líderes (por exemplo, dentro do governo local) para outros domínios, como universidades e empresas líderes (ver Capítulo 6). No entanto, a liderança distribuída não trata apenas de envolver agentes formais e facilmente identificáveis nas questões urbanas.

A liderança urbana pode surgir de lugares inesperados, por exemplo, por intermédio de novos empresários, organizações de base e movimentos cívicos. Em uma era de digitalização, até mesmo blogueiros com muitos seguidores podem se tornar elementos relevantes no debate de questões urbanas, definindo temas e pautas de discussão apesar da falta de um mandato claro para fazê-lo.

A liderança distribuída como uma capacidade de relacionamento acompanha, em grande parte, as práticas de liderança observadas em estratégias de desenvolvimento urbano bem-sucedidas.37 No entanto, é preciso definir em que condições a liderança distribuída pode surgir nas cidades.

É claro que “selecionar” e “obter” bons líderes, na prática, é uma tarefa muito difícil (às vezes, impossível). Há uma dimensão de tempo envolvida, e “fabricar” líderes talvez não seja uma opção viável. Por exemplo, embora as competências de relacionamento possam ser aprendidas, um líder não consegue criar sua rede do dia para a noite. Isso requer, entre outras coisas, confiança e capital social.

Mesmo que fosse teoricamente possível, “selecionar”, “obter” ou “fabricar” líderes provavelmente não bastaria para tornar a liderança uma capacidade realmente distribuída e autossustentável. É por isso que a liderança urbana às vezes emerge em comunidades, por intermédio, por exemplo, de indivíduos impetuosos que têm a missão de mudar algo, e não dentro de organizações formais. Existem riscos, porém, de que as funções de liderança não sejam assumidas. Portanto, um importante problema para as cidades não é apenas a liderança fraca, mas também a ausência de liderança.38

Dessa forma, uma noção importante é criar espaço para o surgimento da liderança.39 Essa proposta vem de um ramo da literatura de gestão, segundo o qual isso aumenta a capacidade de assumir riscos, experimentar e inovar.40 Muitas cidades e administrações municipais estão cada vez mais envolvidas com essa filosofia, por exemplo, através da criação de unidades de “design-thinking” e outros tipos de laboratórios de inovação.

A liderança urbana talvez possa contar também com contribuições de tempo voluntárias de pessoas experientes que não fazem parte do governo local. Isso significa que é preciso disponibilizar tempo suficiente para trabalhar em questões de desenvolvimento urbano em diferentes organizações.

Em períodos de austeridade e cortes no orçamento, os recursos também são escassos nos governos locais, o que pode prejudicar a capacidade de promover a liderança urbana e se engajar na formulação de uma visão de longo prazo (para solucionar problemas de curto prazo). Mas esse espaço, com frequência, precisa ser criado pelos indivíduos, por exemplo, fazendo coisas de forma diferente ou fazendo coisas diferentes, a fim de aumentar o tempo, as capacidades e a margem de manobra para agirem como líderes urbanos.


• A liderança de base local está limitada à nossa própria organização?

• Caso não esteja, até que ponto ela está distribuída e que gaps existem?

• Quais são e onde estão os espaços intermediários?

• Qual é o modelo de liderança distribuída para o nosso local?

• Dentro desse modelo, como podemos lidar com a flexibilidade e a ambiguidade sem comprometer a responsabilidade?

• Como a minha organização pode mudar suas formas de trabalhar a fim de criar espaço para a liderança urbana?

33 Bennett et al., 2003. 34 Uhl-Bien et al., 2007; Teisman, 2000. 35 Bennett et al., 2003. 36 Beer e Clower, 2013. 37 Ex. van den Berg et al., 2014; PwC et al., 2014. 38 Beer e Clower, 2013. 39 Beer e Clower, 2013, referindo-se à noção de recursos “folgados” nas organizações de uma cidade e região. 40 Cyert e March, 1963; Geiger e Makri, 2006.


Se a liderança está se tornando um esforço cada vez mais compartilhado, o que os líderes urbanos realmente fazem para impulsionar as ações coletivas e gerar resultados locais?

Uma das principais condições é que os líderes estejam dispostos a compartilhar seu poder e seus recursos, e às vezes “deixar acontecer”. Isso talvez seja um problema especialmente no âmbito das administrações públicas, em que há um instinto bem arraigado “de controlar e restringir para garantir a segurança”. 41

Além disso, um estudo sobre mais de 40 projetos de desenvolvimento lançados pelo setor público nos Estados Unidos, no Canadá e na Índia (inclusive vários projetos locais sobre a promoção de emprego, desenvolvimento econômico e alívio da pobreza) sugere que partilhar o poder é fundamental para fazer essas iniciativas funcionarem.42 Acreditamos que a partilha do poder deve caminhar lado a lado com a ênfase em abordagens integradas, o que continua sendo uma tarefa fundamental dos líderes urbanos. De modo geral, o compartilhamento do poder pode ser visto como uma combinação de “força e capitulação”.

Quais ações, portanto, os líderes urbanos podem tomar para organizar e ajustar as redes de políticas e execução? Vários estudos de liderança econômica regional na Finlândia propõem uma série de ações associadas a cinco principais processos inter-relacionados: sensibilização, mobilização, formulação, coordenação e definição de uma visão compartilhada.43 Esses processos constituem o núcleo da liderança distribuída, que é uma variável fundamental na geração de visões e estratégias da cidade e dos resultados do desenvolvimento urbano (ver Figura 3).

Sensibilização

Mais do que comandar e garantir o cumprimento das regras, um papel-chave dos líderes urbanos é atrair a atenção de terceiros para questões-chave de uma forma envolvente, por exemplo, como aconteceu em Cingapura no programa ABC Waters. Isso envolve fornecer a outros públicos um contexto para as suas estratégias, ou seja, sensibilizando-os sobre os desafios econômicos de uma cidade e as ações-chave necessárias para abrir novos caminhos de crescimento.

Isso inclui a capacidade de compreender situações e criar narrativas compartilhadas em torno dos problemas de desenvolvimento urbano.

Nesse sentido, os líderes urbanos devem poder promover novas maneiras de ver as coisas e compartilhar um vocabulário (por exemplo, usando a mídia, seminários, conferências e outros eventos). Essa é uma tarefa que consome tempo, mas que é essencial para nivelar os conhecimentos dos diferentes líderes e dos públicos e para criar interpretações saudáveis e perceptíveis da realidade.

Roger Marsh, presidente da Leeds City Region Enterprise Partnership no Reino Unido, ilustra claramente esse papel de liderança, enfatizando que:

“(...) Você precisa ser muito claro sobre propósito, com uma narrativa que seja simples, não ambígua, mas deixe espaço para interpretações, a fim de acomodar diferenças de ponto de vista. E isso não significa apenas criar um consenso, não é só criar uma cápsula de colaboração e cooperação; mas também determinar de forma legítima o que podemos fazer.”44

Mobilização

Além da sensibilização, um papel fundamental dos líderes urbanos é recrutar e incentivar grupos de um determinado lugar com recursos adequados ao desenvolvimento urbano, como conhecimento, tempo, finanças e energia. Isso significa fazer algo diferente de impor visões e planos para a cidade de cima para baixo. Mas também requer uma forte sensibilidade e a capacidade de compreender valores, metas e estratégias de diferentes players. O bairro ecológico de Estocolmo ilustra bem a necessidade de mobilizar relacionamentos entre stakeholders, que incluem entidades de serviços públicos, setor imobiliário e instituições de conhecimento.

Figura 3: Como mediar visões e resultados: principais processos de liderança distribuída

Liderança distribuída

SensibilizaçãoMobilizaçãoArticulaçãoCoordenaçãoVisão compartilhada

ResultadosEstratégias e visão

para a cidade

41 Miles e Trott, 2011, p. 7. 42 Miles e Trott, 2011. 43 Sotarauta, 2006. 44 http://www.pwc.co.uk/industries/government-public-sector/ceo-survey/what-is-the-role-of-the-local-enterprise-partnership-in-delivering-growth.html

4. Processos e táticas: como

Fonte: Inspirado em Sotarauta (2006)

impulsionar esforços coletivos

4. Processos e táticas: como impulsionar esforços coletivos

Rio de Janeiro: inovação na pacificação de comunidades

Para reduzir drasticamente o crime, os problemas sociais e promover a formalização nas comunidades, o Governo do Estado do Rio de Janeiro (Secretaria de Segurança Pública) implantou, em 2009, um programa inovador com as Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs). Ele consiste em i) recuperar territórios controlados por quadrilhas de traficantes e barões do crime, depois de assegurar a pacificação, e ii) instalar permanentemente UPPs sociais.

No trabalho inicial de liderança por trás das UPPs foram adotados vários tipos de táticas (formulação de problemas antigos de novas maneiras, criação de coalizões e mobilização de equipes) e legitimados vários tipos de poder (sobretudo institucional, mas também interpretativo). Sem dúvida, a capacidade de reinterpretar os problemas das comunidades pela lente da pacificação foi fundamental.

Além disso, o caso das UPPs traz de volta o papel-chave do momento (agenda olímpica) e da crise (a insustentabilidade da violência e da criminalidade na cidade) para legitimar uma nova liderança. Isso é indissociável da necessidade de garantir apoio social e político para iniciativas controversas.

O caso também mostra que a liderança não é desempenhada apenas em escalões políticos elevados. É preciso haver vários interesses paralelos no nível operacional. Muitas vezes, o diabo pode estar nos detalhes (por exemplo, a qualidade da comunicação e a confiança na comunidade).

A articulação requer abertura e transparência, o que representa um desafio porque alguns círculos de governança podem apresentar comportamentos oportunistas, suspeitas e segredos, com muitos participantes enfatizando demais os resultados de curto prazo.46

Coordenação

Envolve principalmente a conciliação de interesses entre diferentes líderes e stakeholders. À medida que os projetos e as estratégias urbanas evoluem (geralmente durante longos períodos), as estratégias de diferentes organizações podem mudar; alguns líderes talvez renunciem enquanto outros podem assumir.

Isso é intrínseco ao processo de desenvolvimento urbano e dificilmente pode ser descartado, o que dá origem a várias rodadas de decisão.47A liderança requer trabalho constante e retrabalho de redes e relacionamentos para reduzir a desconfiança, remover bloqueios, alinhar os interesses e se orientar em meio às estratégias dos players envolvidos.

Criar um diálogo frequente com antigos e novos stakeholders urbanos é cada vez mais relevante. Esse é o caso especialmente dos projetos de desenvolvimento urbano que lidam com desafios sociais (por exemplo, mudanças climáticas e transições econômicas), para os quais os processos de implementação são mais relevantes do que a definição prévia de objetivos específicos (muitas vezes irrealistas).

A gestão de stakeholders, portanto, se torna cada vez mais importante como uma das competências dos líderes urbanos.

45 Arnstein, 1969. 46 Piore e Lester, 2004 (citado em Sotarauta, 2006). 47 Teisman, 2000.

Com muita frequência, os players mais envolvidos nas estratégias de desenvolvimento urbano e regional são redes de confiança muito coesas, com interesses que não necessariamente coincidem com os interesses de longo prazo da cidade. Nesse ponto, os líderes urbanos devem ser capazes de envolver grupos pouco usuais e, progressivamente, incorporar novos players, com novas ideias nessas redes, mobilizá-los para agir e implementar soluções em conjunto, não só convidá-los a legitimar decisões tomadas anteriormente, como tantas vezes acontece em muitos exercícios de consulta pública.45

No entanto, em muitos casos não fica claro se alguns players estão dispostos a participar de plataformas de desenvolvimento urbano – e “forçar” sua participação não é uma estratégia eficaz. Além disso, a entrada de novos players em redes de políticas e serviços pode desestabilizar coalizões formadas antes. É, portanto, papel dos líderes sentir e compreender as estratégias de muitos agentes, mobilizando os players certos e forjando as coalizões mais adequadas para diferentes tipos de projetos.

Articulação

É a capacidade de organizar espaços de coordenação para conversas, discussões e interações entre stakeholders. Uma importante função dos líderes urbanos é criar uma base de entendimento, como aconteceu na pacificação das comunidades no Rio de Janeiro (ver quadro).

Para impulsionar a liderança compartilhada, os líderes devem articular espaços de debate sobre temas de interesse comum que contribuam para criar “bens públicos” reais e os resultados desejados. Por exemplo, os líderes urbanos devem criar plataformas de discussão sobre temas que sejam relevantes para os interesses de vários stakeholders, nas quais suas visões e estratégias possam convergir gradualmente para concepções comuns e não competir umas com as outras (por exemplo, condições sustentáveis de mobilidade e saúde em um determinado lugar).


Visão compartilhada

A construção da visão deve incluir outros stakeholders nos casos em que é necessária a colaboração interdisciplinar, além de uma visão convincente e envolvente.48 Esse processo de definição de uma visão compartilhada49 consiste em transformar ideias gerais e perspectivas irrealistas em visões e estratégias concretas compartilhadas por diferentes stakeholders, os quais podem ter as suas próprias visões e estratégias, como ocorreu na Randstad, na Holanda.

Não é raro definir visões e planos estratégicos amplos demais para orientar a ação, ou que optem propositalmente por não escolher rumos claros, a fim de evitar conflitos com as visões de outros grupos.

A liderança urbana deve ser capaz de orientar as visões e fornecer um rumo. Para que isso aconteça e influencie comportamentos, os líderes precisam valorizar as opiniões dos outros, e evitar falsas promessas. Isso significa encontrar maneiras de incluir elementos importantes das diferentes visões em processos de desenvolvimento urbano, e ajudar a transformá-las em iniciativas e projetos específicos.


• Como outros stakeholders na minha cidade se envolvem no desenvolvimento urbano?

• As visões e estratégias deles estão vinculadas aos objetivos públicos de desenvolvimento urbano? Existem grandes divergências?

• Os funcionários municipais estão aptos a “falar a língua” de outros stakeholders?

• Como podemos formular problemas de maneiras novas, claras e inspiradoras?

• Como os líderes públicos podem liderar além das suas próprias organizações?

• Que competências devo desenvolver como líder urbano para conseguir gerenciar essas ações?

48 PwC, 2011. 49 Sotarauta 2006.

5. Líderes urbanos:

Está claro que... As tarefas e os desafios que os líderes urbanos enfrentam são complexos e exigem um alto grau de inteligência social.

Neste capítulo, analisamos mais profundamente as formas de influenciar vários “tipos” de líderes urbanos e as táticas usadas para impulsionar políticas e estratégias em novas direções.50

Tipos de líderes urbanos

A liderança urbana está se tornando um fenômeno distribuído, mas, na prática, ainda existem diferentes líderes individuais em cada organização, todos com seus próprios estilos, que podem favorecer ou atrapalhar o impulso para melhorar o bem-estar urbano.

Para discutir essa questão, Markku Sotarauta introduz as noções de influência e poder. O poder muda constantemente e é um atributo essencial para exercer influência, ou seja, o “processo através do qual um agente, usando habilidades de interação e outras habilidades sociais, leva outros agentes a verem coisas, pessoas, funções, entre outros aspectos, de uma forma diferente da anterior e a fazerem, voluntariamente, algo que não fariam de outro modo.”51

Para ilustrar essa questão, o autor elaborou uma tipologia provocadora de líderes urbanos, que abrange tecnocratas, lançadores de redes, visionários, artesãos, animais políticos e aríetes. Esses tipos se distinguem nos seguintes aspectos:

• Foco de atenção, ou seja, seus comportamentos, traços e visões de mundo em relação à liderança urbana;

• Núcleo de influência, ou seja, as fontes do seu poder e de sua influência; e

• Papel no desenvolvimento (urbano-) regional, ou seja, os recursos e o conhecimento que eles aportam para os processos de desenvolvimento urbano e regional.

A Tabela 1 explora cada tipo de forma detalhada e apresenta uma série de conclusões importantes. Em primeiro lugar, o autor sugere que não há linhas divisórias claras entre algumas tipologias. Isso significa que os mesmos líderes podem usar tipos diferentes de influência e contribuir para o desenvolvimento urbano e regional de variadas maneiras. Em outras palavras, os líderes eficientes e ágeis podem ativar diferentes tipos de liderança (por exemplo, de acordo com o contexto), não estando restritos a uma única ou “melhor” fórmula de liderança (ver também Capítulo 3).

Em segundo lugar, os diferentes tipos de poder e modos de influência parecem, em geral, ser complementares. Na verdade, estratégias de desenvolvimento urbano mais integradas tendem a precisar de todos eles.

Em terceiro lugar, apesar da sua complementaridade, Sotarauta afirma que há uma necessidade cada vez maior de “visionários”, “integradores de redes” e “aríetes” focados em resultados no desenvolvimento urbano e regional (em oposição aos “tecnocratas” e “artesãos”, que, em grande parte, influenciaram a gestão urbana ao longo das últimas décadas).

A liderança urbana compartilhada e seus processos-chave (por exemplo, a coordenação, a articulação, a criação de ambientes inovadores e novos conhecimentos) parecem ser cada vez mais dependentes desses tipos de líderes urbanos e da combinação das virtudes que eles trazem para os processos de desenvolvimento urbano.

50 Sotarauta, 2002; 2009. 51 Sotarauta, 2002, p.189.

fontes de poder


Tabela 1: Tipologia de líderes e formas de influência

Foco de atenção Núcleo de influência Papel no desenvolvimento urbano-regional

Tecnocratas • Papéis e detalhes• Regulamentação para organizar a ação• Veem a cooperação como uma ameaça• Atenção em problemas (vs. pessoas) • Promove exclusividade e continuidade

• Controle de estratégias e decisões oficiais e arranjos institucionais

• Mantêm a estabilidade e asseguram que as regras sejam cumpridas

Integradores de redes

• Redes e interações, voltados para o mundo externo

• Abrem mão dos seus objetivos para fazer a rede funcionar melhor (e melhorar as suas organizações no longo prazo)

• Possível descolamento do contexto organizacional (pessoal, desafios internos, estrutura)

• Mobilização – acesso a redes• Compreensão das estratégias dos

agentes e da dinâmica da rede (renovação)

• Geram novos conhecimentos e interpretações de problemas urbanos e regionais

• Trazem novos conhecimentos, recursos e experiências para a cidade/região

• Abrem novas oportunidades

Visionários • Imaginação, capacidade de ver o cenário global

• (Potencialmente) superficial e impaciente; “sonhador”

• Cansam-se com detalhes e quase não compreendem as regras e a profundidade das estruturas socioeconômicas

• Desejo de “educar detentores de poder formal”

• Imaginam novos futuros e tentam envolver as pessoas para que eles aconteçam

• Influenciam o pensamento sobre como lidar com questões, problemas e novas atividades

• Mente aberta; pensam sobre questões que outros não pensam

• Capacidade de imaginar tipos de futuros totalmente novos

Artesãos • Necessidades do momento• Processos fáceis e soluções que

funcionam (vs. melhores soluções)• Previsíveis e confiáveis, veem as redes e

situações abertas como potencialmente fora de controle

• Foco em modelos existentes e presentes• Estão lá para “limpar a bagunça” dos

integradores de rede e dos visionários “linguarudos”

• Conhecem a lógica das pequenas coisas

• Processos fáceis por trás de regras e instituições; capacidade de fazer consertos

• Fazem as coisas avançarem, sabem a natureza dos processos e os pequenos detalhes

• Mantêm vários projetos em funcionamento

• Cuidam de muitos detalhes

Animais políticos

• Foco em sua própria posição, agora e no futuro

• Interpretam mudanças no contexto• Procuram com frequência novos

parceiros e redes de cooperação, mantendo o máximo possível de portas abertas

• Sabem como o poder funciona na prática

• Podem ajudar a criar novas instituições e redes, segundo seus próprios interesses (que podem ou não ser os da cidade)

Aríetes • Orientados à ação• Odeiam planos que permanecem não

implementados e a burocracia que impede a ação

• Coordenam redes se necessário, mas apenas as relevantes

• Foco no atingimento de metas• Exploradores de informações

e conhecimento

• Condutores por trás da implementação de visões e estratégias

5. Líderes urbanos: fontes de poder

Táticas e fontes de poder

A tipologia anterior destaca de forma implícita que os líderes urbanos não necessariamente têm de ser políticos eleitos. Em muitos casos, eles não são, mas ainda assim exercem poder e influência substanciais sobre as estratégias de desenvolvimento urbano. Um estudo52 subsequente analisou em mais profundidade os tipos de táticas usadas por um grupo mais amplo de servidores nomeados em âmbito urbano e regional para conquistar influência (inclusive, por exemplo, executivos em administrações municipais, diretores de associações público-privadas, altos funcionários da cidade em administrações municipais e regionais).

A Tabela 2 sintetiza os tipos de táticas usadas pelos servidores nomeados. Uma conclusão importante desse estudo é que as táticas de influência direta (por exemplo, a aplicação das leis, a invocação das leis e um senso de responsabilidade dos envolvidos) parecem ser muito menos relevantes do que outros tipos de táticas indiretas, mais relacionadas com a inspiração e o incentivo quase inconscientes da ação de terceiros.

Conforme sugerido no capítulo anterior, o tipo mais importante de tática para induzir a ação tem a ver com a construção do contexto de cooperação, ou seja, a mediação de relacionamentos complexos, a eliminação de obstáculos de comunicação e o esclarecimento dos papéis dos diferentes agentes envolvidos. Em segundo lugar, vem a “ativação indireta de agentes” (por exemplo, envolvendo-os positivamente em discursos e peças redigidas para a mídia, ou apresentando visões alternativas de desenvolvimento) e o “trabalho estratégico”, que captura em grande parte a essência da “visão compartilhada” e a consolidação de estratégias comuns (ver Capítulo 4).

Além do tipo de táticas usadas, uma questão importante diz respeito ao tipo de poder mobilizado para influenciar o desenvolvimento urbano e regional. A análise revela claramente que invocar a autoridade de cargos formais é a fonte de poder menos usada – e, portanto, talvez menos eficaz.

As principais fontes de poder usadas para influenciar o desenvolvimento urbano e regional são o poder interpretativo e o de rede, que estão intimamente ligados à capacidade de fornecer conhecimento especializado, pensamento criativo e novas visões para a arena política, além da capacidade de conectar e envolver outros agentes e redes nos processos de desenvolvimento (ver Tabela 3).

Os padrões encontrados no estudo são estáveis em todas as regiões (finlandesas) por sexo, idade, cargo e tipo de organização, o que indica a relevância e a consistência dos resultados. No entanto, eles se baseiam nas ações de desenvolvimento urbano e regional dos servidores e agentes finlandeses e, assim, estão no contexto de um sistema sociopolítico específico (altamente democrático e com forte estado de bem-estar). Mais pesquisas são necessárias, no entanto, para validar esses resultados em outros locais.

No entanto, à medida que as sociedades urbanas evoluem para estágios de desenvolvimento mais avançados e surgem desafios sociais mais complexos, é provável que as fontes de poder usadas no desenvolvimento urbano se tornem cada vez mais flexíveis (além de comando e controle) e distribuídas.

Tabela 2: Táticas de influência usadas por agentes de desenvolvimento regional

Táticas de influência Principais variáveis

Construção de contexto para cooperação • Arbitragem de conflitos que complicam o trabalho de desenvolvimento• Remoção de obstáculos de comunicação entre agentes• Organização do trabalho de desenvolvimento para que os papéis dos agentes

individuais fiquem claros

Ativação direta de agentes • Invocação da legislação e/ou programas de desenvolvimento oficiais• Invocação do senso de responsabilidade dos principais agentes

Ativação indireta de agentes • Incentivo a outros agentes em discursos públicos e peças escritas• Apresentação de visões alternativas sobre o futuro e promoção do desenvolvimento

regional, influenciando assim outros agentes• Influência de outros agentes por meio da produção de novas informações• Mudança da atmosfera geral via mídia

Trabalho de estratégia • Criação de uma visão para orientar atividades de desenvolvimento de vários agentes• Organização de processos coletivos de elaboração da estratégia

52 Sotarauta, 2009.


Tabela 3: Fontes de poder usadas para influenciar o desenvolvimento regional

Recursos de poder Principais variáveis

Poder institucional • Posição oficial que me dá poder para exigir que outros agentes ajam de forma diferente• Posição oficial que me dá poder para mudar as instituições que orientam o trabalho de

desenvolvimento• Posição oficial que me dá autoridade para organizar os processos oficiais de estratégia• Posição oficial que me dá autoridade para mudar as formas de organizar o trabalho

de desenvolvimento

Poder interpretativo • Conhecimento especializado que me permite convencer as pessoas-chave sobre as mudanças necessárias

• Novos conceitos, modelos e padrões de pensamento que fazem outros agentes verem as coisas de modo diferente

• Conhecimento especializado que me permite convencer as pessoas-chave sobre o meu próprio papel no trabalho de desenvolvimento

Poder sobre recursos • Poder para decidir como os recursos de desenvolvimento regional são usados• Autoridade para recompensar outros agentes pelo trabalho feito para a região• Tempo e dinheiro suficientes para alcançar os objetivos definidos para mim

Poder sobre as redes • Redes pessoais que me permitem impulsionar iniciativas• O respeito dos outros agentes pela minha experiência• Bons relacionamentos com os representantes dos meios de comunicação• Redes pessoais que me fornecem novas informações

Fonte: Adaptado de Sotarauta (2009).


• Que tipos de líderes existem nas nossas organizações?

• Como seu estilo de influência ajuda ou atrapalha o enfrentamento dos problemas urbanos e a realização da visão definida para a cidade?

• Que táticas podem ser adotadas para incentivar comportamentos coletivos na direção certa?

• Que fontes de poder estão se tornando mais importantes na nossa cidade?

• Como podemos ativar diferentes tipos de líderes para diferentes tipos de situações?

6. Novos stakeholders

Agora está claro que a liderança urbana pode (e em muitos casos deve) ir além da ação dos representantes eleitos e dos mandatos de gestão municipal, envolvendo grupos não usuais. Em muitas cidades, a liderança urbana tem de ser discutida à luz das ações de outros grupos de stakeholders influentes.

Neste capítulo, damos atenção a três desses grupos – universidades/instituições de conhecimento, empresas líderes e o público – e analisamos os impactos (e as ameaças) de suas ações na liderança urbana.53

Por exemplo, grandes empresas privadas tendem a ter uma influência forte e duradoura na formulação de políticas e na liderança urbana – elas assumem o “volante” da política econômica local para indicar necessidades futuras de desenvolvimento. E o mesmo vale para as universidades e as instituições de conhecimento, principalmente em cidades com participação muito alta de estudantes na população.

Empresas líderes e universidades estão, em muitos casos, prontas a colaborar, influenciar e assumir um papel forte na liderança urbana. Mas isso é bom ou ruim para o desenvolvimento urbano? O que os governos locais podem fazer para tirar o máximo proveito do envolvimento das empresas e das universidades na liderança urbana? E como o público e os movimentos cívicos podem se engajar melhor?

Empresas líderes

O envolvimento das empresas líderes na gestão urbana é visto de duas formas bastante contrastantes pelos estudos urbanos.54 Uma corrente de pesquisa importante encara as empresas privadas (sobretudo grandes empresas) puramente como agentes de maximização de lucros, que colocam o seu interesse próprio de curto prazo acima do bem urbano maior de longo prazo.

Elas são vistas como comprometidas com o desenvolvimento urbano na medida unicamente em que possam colher benefícios dos ativos da cidade (por exemplo, trabalho e terra) e influenciar as pautas políticas de uma forma que sirva aos seus próprios interesses.55

Com base nesse ponto de vista, o envolvimento das empresas no desenvolvimento urbano está relacionado com alavancas de crescimento (por exemplo, projetos emblemáticos de reabilitação urbana). As corporações podem colher a maior parte dos benefícios com base na ideia de que os avanços criarão empregos e outros efeitos multiplicadores para a economia da cidade, em efeito cascata.

Um exemplo clássico demonstrou que as elites industriais da região alemã do Ruhr eram bastante poderosas para influenciar a agenda econômica regional na década de 1970 e manter privilégios (apoio à indústria siderúrgica decadente) atrasando uma transição econômica essencial.56 Essa perspectiva destaca os conflitos entre o interesse privado e os benefícios urbanos (de longo prazo) e advoga contra o envolvimento privado na liderança urbana.

Em outras vertentes de estudo, no entanto, o papel das empresas líderes é visto de forma bem diferente. Uma investigação urbana sobre a relação entre a cidade e as empresas concebeu a cidade como o “contexto competitivo” em que operam as empresas, que a veem segundo seus próprios interesses a fim de contribuir para a melhorar o cenário urbano de longo prazo.57 O estudo analisou como as empresas europeias e norte-americanos contribuíram para gerar melhorias sociais em comunidades locais (como recuperação física, prevenção de crimes e redução do desemprego juvenil) por meio de programas de responsabilidade social corporativa.

Uma sugestão mais recente é de que as empresas estão avançando para além do “tokenismo” e de iniciativas de responsabilidade social corporativa muitas vezes fragmentadas para adotar “propósitos” e propostas de “valor compartilhado”, ou seja, colocando o desenvolvimento das comunidades em que atuam no centro de uma estratégia corporativa.58

Segundo essa perspectiva, melhorar o desenvolvimento urbano não é uma preocupação periférica da empresa, mas essencial à competição e à geração de lucro. Assim, as empresas líderes teriam incentivos consideráveis para apoiar os líderes urbanos de maneira a favorecer as perspectivas de longo prazo da cidade e da empresa.

Essas duas visões representam os extremos das escolas de pensamento sobre os tipos de atuação do setor privado no desenvolvimento urbano, mas chamam a nossa atenção para questões importantes relacionadas ao envolvimento de empresas líderes na liderança estratégica urbana. Os possíveis conflitos entre o interesse privado e o desenvolvimento urbano sustentável não devem ser evitados. Eles exigem sistemas de governança e mais responsabilidade para garantir um sistema de freios e contrapesos.

Está claro também que muitos dos desafios de desenvolvimento urbano contemporâneo exigem conhecimento, habilidades e recursos de empresas privadas – grandes e pequenas, tradicionais e também startups - muitos delas com ambições sinceras de melhorar o seu “ambiente urbano competitivo” a fim de fortalecer o perfil da empresa.

Dois exemplos resumem a relação desafiadora entre as empresas líderes e a liderança urbana. Um deles diz respeito à participação de grandes corporações privadas na concepção de estratégias de smart city. Por exemplo, provedores de TI importantes têm conhecimento técnico significativo para apoiar as cidades no desenvolvimento de novas soluções urbanas.

53 Além de empresas líderes e universidades, há outros tipos de agentes cujos papéis têm crescido na liderança urbana (distribuída), como o de entusiastas que podem catalisar as ações em suas comunidades locais, atuando, por exemplo, em organizações sociais e voluntárias. Para saber mais sobre esse e outros tipos de stakeholders, consulte Collaborate e PwC (2015). 54 van Winden, 2013. 55 Swyngedouw, 2002. 56 Grabher, 1993. 57 van den Berg et al., 2004. 58 Porter e Kramer, 2011.

e liderança urbana


Manchester: abrindo espaço para explorar novos rumos

A Estratégia Digital de Manchester (recentemente incorporada ao Programa Smart City de Manchester) teve vários orquestradores dentro e fora da administração municipal – como universidades, empresas privadas, grupos de ativistas independentes e ONGs. Esses e outros stakeholders estão vinculados a um “roteiro” geral da cidade ao qual se somam as suas estratégias individuais.

Organizações líderes e empresas da área de tecnologia são envolvidas no teste de novas soluções digitais (como o “Corridor”). No entanto, a capacidade de agir é distribuída de forma não usual, o que torna as estratégias digitais ou de smart city muito mais disseminadas socialmente, para além do alcance da “propaganda” e do controle de grupos individuais de especialistas e provedores de tecnologia.

Para tornar isso possível, a coordenação de estratégias digitais de Manchester há muito se beneficia dos esforços permanentes de servidores e líderes municipais para testar novas soluções, participar de eventos, participar de grupos de trabalho, conhecer novos stakeholders, conectar-se com movimentos de base e realizar “trabalhos de campo” na cidade. Para a liderança urbana, esse é um argumento para repensar o trade-off entre a eficiência de curto prazo e a abertura de espaço para explorar rumos novos e inovadores.

Liderança distribuída para desenvolver o parque científico (Cantanhede, Coimbra)

O Biocant é um parque de ciência e tecnologia exclusivamente dedicado à biotecnologia na cidade de Cantanhede, distrito de Coimbra. Atualmente, é considerado uma iniciativa muito bem-sucedida, abrigando várias startups e centros de pesquisa e associada a centros de biotecnologia globais em todo o mundo.

Mas, apesar do forte impulso e do perfil empreendedor do prefeito de Cantanhede, o Biocant só tomou forma quando um instituto de pesquisa da Universidade de Coimbra (CNC) entrou em cena e influenciou a visão sobre o parque (de um parque de ciência geral para um centro de biotecnologia dedicado).

O prefeito precisou distribuir a liderança e “delegar” a fim de obter os recursos necessários para tornar o Biocant um sucesso. Está claro que, sem a liderança do diretor do novo Biocant (um professor do CNC) – precisamente, o acesso dele a redes internacionais e o profundo conhecimento do negócio – o Biocant dificilmente teria começado.

Com o tempo, a experiência do Biocant contribuiu para alterar gradativamente as instituições da região (ou seja, a maneira de encarar a transferência de tecnologia e as relações e discussões entre representantes de alto nível) e influenciou outras iniciativas no campo da inovação em saúde.

Quando as empresas de TI preveem a venda de suas soluções proprietárias, isso pode levar a acordos de exclusividade tecnológica e dificultar a resiliência de longo prazo de uma cidade.59 Assim, as estratégias de smart city precisam adotar abordagens mais abrangentes e orientadas para o usuário (ver quadro “Manchester abre espaço para explorar novos rumos”).60

Outros exemplos tratam do envolvimento de empresas para indicar o rumo das políticas regionais de inovação. As empresas são os principais agentes de inovação e estão bem posicionadas para identificar oportunidades promissoras de mercado e inovação para uma região. Isso explica por que é importante envolvê-las ao máximo, até em posições de comando.

No entanto, as empresas líderes também têm incentivos para influenciar as políticas de acordo com seus próprios interesses, o que torna o seu envolvimento na política de inovação uma questão muito difícil, sobretudo em cidades e regiões com bases econômicas e industriais mais fracas.61

59 Townsend, 2013. 60 Carvalho, 2014, WEF/PwC 2016. 61 Boschma, 2013.

6. New stakeholders and urban

O envolvimento de universidades em questões de desenvolvimento urbano também pode ser visto do ponto de vista do “valor compartilhado”, ou seja, principalmente em campos nos quais os seus interesses se sobrepõem, embora esse talvez seja também o caso de algumas empresas líderes. Por exemplo:63

• A promoção da economia local e regional, do empreendedorismo e da inovação: a cidade tem interesses na criação de novas empresas e empregos, exportações e no reforço da base tributária local, enquanto a universidade tem interesses crescentes na comercialização de suas pesquisas, ou seja, através do apoio a incubadoras, parques científicos e programas de transferência de conhecimentos.

• Marketing, atratividade e internacionalização: a marca da cidade e a da universidade muitas vezes se entrelaçam, e ambas têm interesse em fortalecê-las, por exemplo, por meio da atração de empresas e estudantes.

• Encontrar soluções para os problemas sociais, como mobilidade urbana, saúde, inclusão e arborização da cidade: as universidades talvez vejam as cidades como plataformas de teste para novas pesquisas aplicadas nesses campos, enquanto as cidades podem se beneficiar da base de conhecimento das universidades para resolver alguns desses problemas prementes.

• Planejamento urbano e vida estudantil: As universidades têm uma participação importante em ações típicas de planejamento urbano e dotações públicas (por exemplo, espaços públicos, mobilidade, habitação), pois afetam diretamente a população acadêmica. Ao mesmo tempo, as cidades podem se beneficiar da participação dos alunos na vida urbana (por exemplo, no aumento da vitalidade cultural e econômica e do ativismo político).

Por todas essas razões, as universidades podem exercer o seu poder e assumir papéis importantes na liderança urbana (ver quadro sobre o Brainport). No entanto, o seu envolvimento também não é sempre isento de conflitos.

Por exemplo, estudantes e outros residentes podem contestar o uso do espaço limitado de uma cidade, e as universidades talvez exerçam o seu poder para assegurar que interesses específicos sejam atendidos em primeiro lugar (por exemplo, por meio da propriedade da terra e acomodações).

Universidades/instituições de conhecimento

O envolvimento de universidades e instituições de conhecimento na liderança urbana é muito menos contestado na literatura: muitas vezes é visto como algo positivo,62 talvez devido à natureza geralmente sem fins lucrativos dessas entidades. Como as economias urbanas tornam-se cada vez mais intensivas em conhecimento, o papel das universidades e sua influência no desenvolvimento urbano estão se intensificando (ver quadro “Liderança distribuída para desenvolver o parque científico em Coimbra”).

Como ocorre com as empresas, universidades e instituições de pesquisa estão bem posicionadas para identificar tendências inovadoras, e seus pesquisadores geralmente estão (ainda que nem sempre) conectados a redes relevantes de conhecimentos e negócios, cada vez mais fundamentais para o desenvolvimento urbano.

62 Russo et al., 2007; van Winden, 2012. 63 van Winden et al., 2012.


A iniciativa Brainport

Em Eindhoven, o “Brainport” foi criado como um projeto de colaboração entre parceiros de negócios, instituições de conhecimento e governos. O objetivo é fortalecer o ecossistema econômico e de inovação característico da região, além de conectar e integrar as agendas de desenvolvimento econômico regional. A região tem 740 mil habitantes e 400 mil postos de trabalho com foco em indústrias de alta tecnologia e inovação.

A liderança foi fornecida por:

• Fundação Brainport, focada na cooperação de instituições setoriais, educacionais e de conhecimento com o governo; e

• Brainport Development, organização de desenvolvimento econômico que trabalha para fortalecer a região urbana estimulando programas e projetos regionais e (inter)nacionais, promovendo a Região do Brainport e apoiando empresas inovadoras e startups com aconselhamento, recursos financeiros e incubação em centros de negócios de alto nível.

Adotando abordagens políticas e projetos inovadores e prosperando com base em atividades conjuntas de lobby e no desenvolvimento de uma marca para toda a região urbana, o Brainport aprofundou a colaboração entre municípios da região e evitou a concorrência intermunicipal infrutífera. O compromisso de longo prazo e a alta confiança entre os líderes dessas organizações possibilitaram o desenvolvimento de ambições e metas estratégicas viáveis de longo prazo (visão de longo prazo) e a obtenção dos recursos para que elas aconteçam.

Engajamento público e movimentos cívicos

Há uma longa história de exercício de influência do público, especialmente através de movimentos cívicos, no desenvolvimento urbano e na política local.64 Eles foram amplamente documentados em casos de projetos controversos de renovação urbana (por exemplo, Jacobs, 1969) e reações do tipo NIMBY (sigla em inglês para Not In My Back Yard, que significa “não no meu quintal”) contra projetos de infraestrutura ambiental e de transporte (estações de tratamento de resíduos e turbinas eólicas, por exemplo). Por essas razões, argumenta-se que a obtenção de apoio público inicial é uma variável crítica por trás de estratégias bem-sucedidas de desenvolvimento urbano.65

No entanto, além de protestar e participar da política, muitos movimentos cívicos e indivíduos, estão se envolvendo cada vez mais em iniciativas de desenvolvimento urbano. Em Barcelona, por exemplo, movimentos contra despejos de moradores surgidos após a crise financeira foram institucionalizados e hoje estão representados na administração municipal em um nível muito elevado (por exemplo, na figura da prefeita Ada Colau, ativista social muito conhecida).

Além disso, avanços em TI e mídias sociais capacitaram e facilitaram a participação de novos grupos na liderança urbana (ver quadro sobre o desenvolvimento do bairro ecológico de Estocolmo). Há muitos exemplos em vários campos do desenvolvimento urbano atual, como:

• Energia e meio ambiente, inclusive com o envolvimento de cooperativas de cidadãos na produção e agregação de energias renováveis; ou movimentos de cidadãos reivindicando e defendendo novos avanços ambientais em seus bairros.

• Assuntos econômicos, inclusive o desenvolvimento de novas soluções de software “inteligentes” (como apps) para as cidades com base em open data, liberdade de informação, comunidades distribuídas de desenvolvedores de TI e espaços comunitários de co-working; e

• Inclusão social, como instituições de caridade, bancos de horas e inovação social.

Além disso, o envolvimento com alguns movimentos cívicos é mais fácil na teoria do que na prática. Em comparação com empresas líderes e instituições de conhecimento, os movimentos cívicos podem ser mais instáveis e distribuídos e nem sempre é fácil localizar seus representantes, o que exige novas formas de engajá-los e envolvê-los na liderança urbana.

64 Jacobs, 1961. 65 van den Berg et al., 1997.

6. New stakeholders and urban

Competências necessárias para a liderança urbana distribuída

Em uma economia baseada no conhecimento, as empresas líderes e as universidades estão certamente entre os mais poderosos stakeholders no desenvolvimento urbano. Elas geram empregos, atraem estudantes, produzem qualificações, realizam pesquisas e dão dinamismo à vida da cidade. Muitas vezes, elas também sabem como ter acesso à prefeitura e podem exercer uma forte influência na liderança urbana, para o bem ou para o mal.

Mas os movimentos cívicos e outros grupos pouco usuais estão se tornando mais relevantes em muitas esferas econômicas, ambientais e sociais nas cidades, enquanto o público de forma geral se envolve nos assuntos urbanos quando vota nos líderes locais. Como as cidades podem aproveitar ao máximo o envolvimento tão necessário desses agentes?

O envolvimento mais amplo dos stakeholders na liderança urbana requer novas competências das autoridades municipais. Isso é fundamental para que as cidades colham os benefícios da participação desses grupos e evitem ameaças latentes. Além disso, a participação não deve ser confundida com substituição nem controle das tarefas e responsabilidades da administração no sentido de assegurar o interesse público.

Entre as novas competências exigidas das autoridades municipais estão: capacidade de “falar línguas diferentes” (de empresários, acadêmicos e ativistas), agilidade, mediação e gestão de conflitos. Além disso, o envolvimento de novos atores na liderança urbana pode dar origem a iniciativas inovadoras, obrigando as autoridades a sair da zona de conforto e aceitar riscos. Os líderes urbanos precisam equilibrar riscos com a responsabilidade por suas iniciativas.

Além disso, os líderes e autoridades municipais precisam de mais “inteligência urbana” para interagir com as empresas líderes e as universidades, além de identificar e mobilizar movimentos cívicos (ver quadro sobre Dubai). Para tal, eles devem conhecer melhor o que está acontecendo na cidade e avaliar permanentemente as novas tendências, identificar novos agentes e as implicações para a cidade. Isso pode envolver indicadores quantitativos e rankings comparativos, mas não basta para detectar mudanças mais sutis.

Por exemplo, algumas cidades têm posto em prática iniciativas sistemáticas de prospecção e monitoramento de tendências econômicas, e suas equipes participam de conferências, reuniões de grupos informais e comunidades para captar “sinais fracos”. Isso ajuda a identificar novos campos econômicos e empreendedores fora das redes usuais e abre a liderança urbana para novos players.

Adicionalmente, o envolvimento de empresas líderes e universidades na liderança urbana anda lado a lado com o desenvolvimento de plataformas de discussão sistemática para identificar e explorar oportunidades geração de “valor compartilhado”. No caso de movimentos de base cívicos distribuídos, o papel das mídias digitais e sociais está se tornando absolutamente essencial.

Novas vozes no desenvolvimento do bairro ecológico de Estocolmo

Estocolmo é líder mundial no desenvolvimento de bairros ecológicos. No entanto, o papel dos líderes urbanos no planejamento desses bairros está mudando. Ao contrário do que aconteceu nos primeiros projetos na década de 1990 (por exemplo, no bairro de Hammarby Sjöstad), a administração municipal não consegue estar no comando de tudo. As fontes de poder e de competências necessárias tornaram-se muito mais dispersas, envolvendo serviços públicos, empreendedores imobiliários, agentes industriais e instituições de conhecimento (como aconteceu na renovação da área do Royal Sea Port).

Os movimentos de defesa ecológica também têm desempenhado um papel cada vez mais importante. Por exemplo, em Hammarby Sjöstad, um novo movimento de defesa do bairro (chamado Hammarby Sjöstad 2020: “renovar a nova cidade”) surgiu para impulsionar uma nova geração de investimentos ambientais na área, como pontos de recarga elétrica e soluções de redes inteligentes. Isso requer que os servidores municipais e os líderes urbanos, em geral, tenham habilidades de negociação e capacidade de falar de forma diferente, na linguagem compreendida por seus grupos cívicos.


Dubai: conectando a liderança com o povo para concretizar sua visão

Desde sua fundação, Dubai é liderada por governantes que engajam ativamente o povo nos projetos da cidade. O xeque Rashid demonstrou uma qualidade essencial da boa liderança: atenção à população. Desde os primeiros dias como emir de Dubai, ele se manteve acessível em sua residência informal, conhecida como Majlis. Essa conexão com o público permitiu que o líder ouvisse a voz do emirado e as necessidades das pessoas.

Esse enfoque inclusivo, alinhado com uma coordenação maior entre os principais players, um processo holístico de tomada de decisão e uma visão forte, levou à criação de uma das cidades mais inovadoras do mundo. É uma abordagem que se mostrou muito útil para Dubai, mesmo em tempos de crise, quando a sua resiliência foi testada com mais força.


• Quais competências os stakeholders de fora do setor público oferecem para resolver os problemas urbanos?

• Que empresas e instituições de conhecimento poderiam estar trabalhando melhor, e de forma mais colaborativa, com o setor público?

• Que outras empresas e instituições de conhecimento deveriam se envolver na liderança urbana?

• Como podemos alcançar grupos pouco usuais, por exemplo, por meio das mídias sociais?

• Com quais movimentos cívicos podemos nos engajar?

• Como podemos inspirar e incentivar o envolvimento deles em questões de desenvolvimento urbano?

• E como poderíamos melhorar a sinergia combinando os esforços individuais de cada um desses stakeholders em uma iniciativa conjunta?

7. Os líderes urbanos

A liderança é fundamental para fazer as coisas acontecerem em uma cidade. Ela requer esforços múltiplos e distribuídos de muitos players até se tornar “prática comum” em um lugar.

No entanto, os líderes não operam em um vácuo como outros agentes. Seus comportamentos e decisões também são influenciados por normas, rotinas, hábitos e cultura – “regras do jogo”66 – que influenciam a ação futura e mudam lentamente.

Por exemplo, até mesmo o líder urbano mais proativo é responsável e não pode ignorar regulamentos nacionais e rotinas de formulação de políticas em uma cidade, nem mudar radicalmente a cultura de envolvimento dos cidadãos no curto prazo. Diretamente ou não, essas estruturas e instituições influenciam o grau e o conteúdo das ações de um líder. Mas, paradoxalmente, a liderança urbana trata precisamente de como agir para mudar regulamentos, rotinas e comportamentos ultrapassados.

Empreendedorismo institucional

Mas é o contexto institucional que molda o que os líderes fazem, ou os líderes que moldam o contexto institucional de uma cidade? Esse é um dilema bem conhecido não só em estudos de liderança,67 mas também nas ciências sociais de forma geral. Portanto, o conceito de “empreendedorismo institucional” foi proposto para entender como os agentes podem provocar mudanças nas mesmas instituições que os influenciam.

O empreendedorismo institucional é hoje um conceito bem estabelecido e foi definido como as “atividades de agentes que têm um interesse em arranjos institucionais específicos e que alavancam recursos para criar novas instituições ou para transformar as existentes”.68

Traduzido para o nosso campo de interesse – a liderança urbana – o empreendedorismo institucional é uma parte importante do trabalho de um líder urbano, já que muitas vezes ele precisa configurar novas formas de trabalhar na cidade.

No entanto, nem todos os líderes são empreendedores institucionais – alguns estão especialmente interessados em manter o status quo e as rotinas atuais de trabalho, mesmo que isso possa dificultar o desenvolvimento urbano sustentável (ver Capítulo 5).

Nesse sentido, uma distinção pode ser feita entre empreendedores políticos e empreendedores institucionais: enquanto os primeiros são os “defensores de uma determinada política” nos contextos institucionais atuais, os últimos são “as pessoas que conscientemente atacam instituições, talvez com várias políticas e meios”. 69

Quais são os facilitadores?

Romper com instituições e rotinas estabelecidas é uma tarefa muito difícil. Por que então, e quando, os líderes fazem isso? E o que os leva a agir? Uma revisão de diversos estudos de gestão menciona dois tipos de condições facilitadoras:70 as de nível operacional e as de nível organizacional. Como podemos interpretá-las para o estudo da liderança urbana?

• Facilitadores no nível operacional referem-se a características contextuais externas, em um determinado momento. Por exemplo, uma grande perturbação ou crise em uma cidade (econômica, social ou ambiental) ou um novo regulamento nacional pode ser um importante catalisador para a ação e a mudança. São acontecimentos que criam turbulência e perturbam o consenso, fazendo surgir novas ideias e ações. Além disso, durante esses momentos, as instituições muitas vezes se tornam mais instáveis e propensas a mudanças.71

Randstad – criando plataformas

Um relatório da OCDE de 2007 concluiu que a Randstad, uma grande área urbana na região ocidental da Holanda, não explorava todo o potencial nos arredores de suas quatro grandes cidades (região metropolitana de Amsterdã, Haia-Roterdã, Utrecht e Brainport Eindhoven). Ela não representava um sistema urbano funcional integrado, ou seja, regiões urbanas que formam um todo coerente em termos de especialidades econômicas.

O relatório da OCDE concluiu que a colaboração é um motor importante para melhorar a competitividade (internacional) de toda a área e requer novas formas organizacionais e de liderança.

Desde então, a região fez uma grande evolução: as estratégias voltadas para uma única cidade transformaram-se nas atuais estratégias de desenvolvimento econômico para a região urbana. Em especial, cada região urbana tem um conselho de desenvolvimento, um conselho de programas e/ou uma fundação que mobiliza e integra recursos e redes para o desenvolvimento urbano e regional.

São novas plataformas, que fornecem uma infraestrutura (por exemplo, a organização do projeto), um conjunto de princípios orientadores e um lugar onde diferentes participantes podem oferecer e obter serviços, discutir estratégias e coordenar ações.

66 North, 1990. 67 Sotarauta, 2010. 68 Maguire et al., 2004, p. 657. 69 Sotarauta, 2010. 70 Battilana e D’Aunno, 2009. 71 Streeck e Thelen, 2005.

transformam as instituições


• Facilitadores no nível organizacional dizem respeito, por exemplo, à posição de agentes dentro das organizações ou estruturas (ver quadro sobre a Randstad). Agentes à margem, ou no espaço entre diferentes organizações, tendem mais a agir para mudar as instituições do que os players estabelecidos há muito tempo, que preferem manter o status quo. Isso corrobora os pontos de vista anteriores sobre liderança urbana, que pedem o envolvimento de novos players e agentes capazes de expandir os limites da liderança urbana72– esses agentes têm mais incentivos para reformular as instituições do que os players estabelecidos, que lutarão para mantê-las.

Os líderes podem, portanto, mudar práticas, culturas e formas de trabalho, agindo como empreendedores institucionais. Eles ainda são influenciados pelas instituições anteriores, mas conseguem expandi-las e estabelecer novas formas de agir. Mas essas mudanças podem durar ou elas refluirão quando uma pessoa importante sair?

Esse será um resultado provável, se as novas práticas forem excessivamente dependentes de indivíduos. Por um lado, o surgimento de novos líderes e ideias é um processo natural nos sistemas de governança urbana e dificilmente pode ser evitado. Além disso, essa variedade vem aumentando em muitos lugares, à medida que autoridades municipais experientes se aposentam precocemente ou passam a trabalhar para outras organizações, e poucas posições são estáveis.

Por outro lado, como a liderança se torna cada vez mais dependente da colaboração horizontal e de habilidades sociais, substituir os líderes muitas vezes não é um processo fácil. Não é mais uma questão de treinar burocratas; o que está em jogo são as competências e redes adquiridas ao longo de uma vida.

Isso sugere que novas práticas devem ser institucionalizadas de forma gradual e não podem simplesmente ser impostas ou substituídas. Novas formas de trabalho precisam penetrar muito mais fundo nas organizações e nas cidades, em vez de incorporadas em líderes individuais.

Uma implicação importante é que a gestão urbana sustentável deve evitar a dependência de pessoas-chave e trabalhar para introduzir a mudança gradualmente e implementá-la.


• Existe uma história de empreendedorismo em nossas instituições públicas locais?

• Se não, por quê? E como seria possível promover um espírito empreendedor?

• Como podemos fazer mudanças significativas na nossa organização sem pôr em risco a sua estabilidade?

• Quem são os agentes que conseguem expandir limites na minha organização e na minha cidade?

• Como posso envolvê-los para gerar resultados compartilhados?

72 Tushman, 1977.


8. Conclusões e implicações

Os insights dos capítulos anteriores se combinam na mensagem de que a liderança urbana bem-sucedida se torna uma capacidade cada vez mais distribuída. Ela ainda se baseia em habilidades específicas de indivíduos, mas depende cada vez mais de redes distribuídas de agentes, que criam em conjunto e influenciam o desenvolvimento urbano. Os desafios sociais mais prementes estão migrando para as áreas urbanas, o que faz crescer as expectativas depositadas sobre os líderes urbanos.

O que isso significa para a prática da liderança urbana e de base local? Como discutimos antes, novos modos de liderança urbana não podem ser implementados da noite para o dia ou por decreto. No entanto, é possível tomar uma série de ações para exercer a liderança urbana distribuída no que diz respeito a diferentes tipos de agentes e organizações.

Para os líderes municipais (prefeitos, representantes eleitos, servidores com cargo executivo), é essencial considerar que nenhum agente urbano tem o monopólio do desenvolvimento da cidade. O governo local é apenas um elemento de uma complexa rede de agentes, e sua influência real varia amplamente conforme o lugar. Por isso, os líderes urbanos devem se esforçar para enxergar um cenário mais amplo, além dos limites da administração local, a fim de identificar quem são os agentes influentes na (e para) a cidade. Em um modelo de liderança urbana distribuída, a administração local deve deixar de implementar e controlar (exclusivamente) para orientar e influenciar. Além disso, é preciso capacitar diferentes tipos de líderes dentro e fora da administração, valorizando suas diferentes funções e capacidades para exercer a liderança. Isso é fundamental para promover a ação nos “espaços intermediários”, onde nenhum agente tem um mandato concreto.

Os governos central e regional também têm uma participação essencial em um modelo de liderança urbana distribuída. Suas ações, status institucional e recursos (financeiros) provavelmente os tornarão players importantes no desenvolvimento urbano também. Os governos central e regional podem incentivar formas de liderança urbana distribuída, por exemplo, alocando recursos de um modo que exija a participação ativa dos diferentes stakeholders no âmbito local. Além disso, ao reconhecer que diferentes cidades têm diferentes desafios de desenvolvimento, eles podem incentivar ações adequadas a cada local (e não estratégias unificadas), o que exigirá o envolvimento e o alinhamento de diferentes líderes urbanos.

Nesse modelo, outros tipos de stakeholders não governamentais podem conquistar um papel central, como setor privado, instituições de conhecimento e movimentos cívicos. Contudo, a maioria das empresas ainda encara as cidades como “mercados” para vender seus produtos. Mesmo que elas reconheçam a relevância dos ativos urbanos (como competências, qualidade do ambiente, desenvolvimento social, confiança) para as suas atividades, as suas contribuições para estratégias e questões de desenvolvimento urbano ainda são limitadas. Empresas e outros stakeholders devem analisar frequentemente a relação entre suas próprias estratégias e o desenvolvimento das cidades em que atuam, e dedicar tempo para se envolver em ações de desenvolvimento urbano – e até mesmo conduzir em conjunto.

Uma agenda para ação

Para concluir, destacamos dez perguntas e desafios à ação para líderes urbanos e organizações dispostas a adotar modelos de liderança distribuída:

• Qual é a natureza e a extensão da liderança distribuída em um lugar (por exemplo, onde estão as fontes de poder formal e informal) hoje e no futuro?

• Qual é o “mapa de calor” da liderança na minha cidade?

• Que tipos de líderes urbanos existem na minha organização e na minha cidade/região (inclusive grupos pouco usuais e movimentos cívicos)?

• Que tipo de líder urbano sou eu?

• Que novos tipos de habilidades e capacidades sociais são necessários para facilitar a liderança urbana distribuída no meu local?

• Como podemos definir a visão e agir, fazendo coisas diferentes, e de forma diferente, para criar o tempo necessário para a liderança urbana?

• Como podemos criar empreendimentos colaborativos em uma cidade para liderar nos espaços intermediários?

• Que alianças fortes, mas ágeis, e meios de execução conjunta podem ser desenvolvidos entre empresas líderes, universidades e instituições públicas para criar a plataforma que combinará recursos e fará as coisas acontecerem?

• Como podemos projetar e executar os programas de mudança para melhorar as qualificações de líderes urbanos e locais e transformá-los em empreendedores institucionais?

• Como podemos envolver o público e os movimentos cívicos para fazer a mudança acontecer e durar?


Apêndice: Estudos de caso

Este apêndice contém estudos de caso em profundidade dos principais pontos abordados neste relatório (ver Tabela 4). Cada um apresenta um desafio urbano específico, a influência exercida por líderes urbanos e a maneira como a liderança foi formada/legitimada para lidar com a questão.

Em cada caso são analisados desafios contemporâneos de desenvolvimento urbano (por exemplo, a economia digital “inteligente”, o desenvolvimento de parques tecnológicos e a inovação, segurança e inclusão, retrofitting ambiental, cooperação inter-regional). Eles se baseiam em informações originais coletadas pelos autores em uma série de estudos comparativos internacionais,73 e também em novas entrevistas e trabalhos originais, que abrangem cidades de diferentes regiões geográficas e de vários níveis de desenvolvimento.

A maneira como a liderança urbana é legitimada pode variar substancialmente entre culturas e economias políticas.

Por exemplo, o equilíbrio entre a liderança formal e informal, a responsabilidade e os graus de liberdade para agir de diferentes tipos de stakeholders podem ser muito diferentes entre culturas e nações (ver também Capítulo 3).

Mas as evidências neste relatório sugerem que os “elementos” de dinâmica e liderança retratados na Figura A (sumário executivo) estão se tornando cada vez mais relevantes de maneira geral. O objetivo das exposições de estudos de caso não é, portanto, sugerir “maneiras melhores” ou induzir modelos de soluções para as cidades, mas sim fornecer “elementos de reflexão” a serem aplicados em diferentes cidades.

Tabela 4: Estudos de caso

Cidade Caso

Amaravati Capital greenfield do século 21, pronta para atrair investimentos globais

Coimbra Como a liderança distribuída levou à criação de um biocluster

Detroit Mobilizando stakeholders para reinventar a capital do automóvel

Dubai Liderança visionária e resiliência antecipam o futuro

Dublin Liderança econômica urbana durante a crise financeira

Manchester Liderando uma estratégia digital

The Randstad De regiões urbanas desconectadas a sistemas urbanos integrados?

Rio de Janeiro Liderança e inovação na pacificação das comunidades

Cingapura Liderança urbana transforma vulnerabilidade em oportunidade

Estocolmo Liderança urbana no desenvolvimento de bairros ecológicos

73 xxxxx

Amaravati: Capital greenfield do século 21, pronta para atrair

Amaravati foi planejada como resposta à necessidade de uma capital para o estado de Andhra Pradesh, após o desmembramento do novo estado de Telangana. A pedra fundamental da nova capital foi assentada em 22 de outubro de 2015 em uma cerimônia para meio milhão de pessoas, entre elas autoridades de estado e integrantes de delegações, para anunciar o maior projeto de desenvolvimento greenfield de uma cidade em tempos recentes.74

Amaravati será uma cidade inteligente pioneira, potência econômica da Índia. Ela está sendo concebida como “capital do povo”, com infraestrutura de qualidade internacional, alto índice de habitabilidade, sustentabilidade ambiental e um rico patrimônio, herança da sua história dinástica como antiga capital.

Foi essencial para o projeto um acordo com o governo de Cingapura para elaborar um plano mestre segundo um Memorando de Entendimento. O plano prevê três marcos para Amaravati: a capital (c.217 km2); a região da capital (c.8.603 km2); e uma capital inicial, que será a primeira área desenvolvida para fins administrativos e comerciais (c.16,94 km2). A transferência dos funcionários do governo no curto prazo e o desenvolvimento econômico sustentável no longo prazo impulsionarão a demanda para a cidade greenfield.

74 A21C

investimentos globais


• Atrair indústrias e líderes especialistas em vários domínios urbanos de todo o país para gerenciar o planejamento e o desenvolvimento de iniciativas de infraestrutura e tecnologia.

• Assegurar a participação do público no desenvolvimento do DNA da cidade, por meio de uma pesquisa sobre os planos da cidade inteligente de Amaravati no MyGov, uma plataforma de governança participativa fornecida pelo Departamento de Eletrônica e Tecnologia da Informação, na qual os cidadãos são convidados a contribuir com ideias para o desenvolvimento da cidade.

• Promover o comprometimento da equipe, acelerando a construção de infraestrutura social e fornecendo incentivos monetários para trabalhar em uma cidade que está sendo erguida do zero.

• Demonstrar o compromisso com a criação de condições de concorrência equitativas para as empresas internacionais interessadas em fazer negócios, incentivando à competição entre empresas globais de arquitetura, segundo o Swiss Challenge Method, para conceber o complexo do governo inteligente.

• Aproveitar a avaliação do estado em termos de facilidade de fazer negócios na Índia76 com a implementação de uma política de “balcão único”, o que inclui a unificação de iniciativas fiscais, de terra e de trabalho. Os resultados dessa situação são evidenciados nos investimentos que o estado recebe de vários países, sendo que há muitos outros comprometidos em acelerar o esforço de construção da capital.

Quais foram as lições aprendidas?

Em primeiro lugar, a liderança da cidade criou uma organização dedicada que permite a distribuição da liderança, trazendo líderes de vários domínios urbanos e da indústria. Também estão sendo aproveitadas as vantagens oferecidas pelo estado e pelo país para atrair e realizar investimentos de forma faseada e assegurar os resultados previstos para o desenvolvimento da cidade greenfield.

Em segundo lugar, também foi construído um relacionamento com o governo de Cingapura para aproveitar lições internacionais no desenvolvimento da cidade. Isso amplia o conceito de relações horizontais para incluir as relações entre governos e alcançar o desenvolvimento da cidade.

Em terceiro lugar, a cidade está se engajando com o público por meio da plataforma MyGov. Isso é importante porque os planos de urbanização greenfield da cidade devem criar lugares inclusivos destinados à inovação, ao trabalho, à vida privada e ao lazer para todos os grupos sociais.

75 APCRDA 76 DIPP

Como a escala de investimentos necessários em infraestrutura alcança um valor sem precedentes e cria pressão sobre as finanças públicas, o governo estadual está buscando a colaboração com o setor privado para alcançar as metas de desenvolvimento.

Entre as várias fontes de financiamento, estão previstos: gastos públicos com foco em prédios governamentais e infraestrutura essencial; parcerias público-privadas em que a construção, operação e manutenção serão repassadas aos parceiros privados; e investimentos privados em terrenos demarcados a serem desenvolvidos por players privados, com foco na criação de empregos e de ativos de geração de fluxo de caixa.

A transformação da visão em realidade começou com planos de ação visíveis, como:

• Replicar êxitos e lições de outras cidades globais, sob a orientação de um líder comprometido - o ministro-chefe Nara Chandrababu Naidu – que tem em seu histórico a transformação de Hyderabad em um destino de investimentos, o que lhe confere vantagens como pioneiro, além de lições para adquirir vantagens como um seguidor confiável.

• Criar a Autoridade de Desenvolvimento da Região da Capital de Andhra Pradesh75 para descentralizar as atividades de planejamento, coordenação, execução, supervisão, financiamento e promoção e consolidação do desenvolvimento planejado da região da capital.

• Adotar o maior e, de longe, o mais bem-sucedido esquema de consórcio de terras na Índia para adquirir terrenos, demonstrando claramente o desejo do povo de ter uma capital para o estado que seja referência internacional.

Cingapura: a liderança urbana transforma

Com uma população de pouco mais de 5,5 milhões de pessoas e uma área de 719 km2, Cingapura é um dos países mais densamente povoados do mundo. Nesse contexto, o planejamento urbano sempre foi uma ferramenta importante na gestão do uso da terra. Devido à superfície limitada e à falta de recursos naturais, o desafio da água tem sido uma prioridade nacional desde os primeiros dias da independência. Com um foco específico, liderança determinada e esforços inter-setoriais, Cingapura transformou uma vulnerabilidade importante em uma oportunidade econômica.

Essa transformação tem sido impulsionada, em grande parte, pela liderança visionária do seu fundador, o primeiro-ministro Lee Kuan Yew. Ao compreender as implicações da forte dependência da água importada da Malásia, ele demonstrou um interesse especial pela água, considerando a gestão desse recurso valioso não só uma questão estratégica, mas existencial.

Ao afirmar que “toda política relacionada à água precisa se submeter à nossa necessidade de sobrevivência”,77 o primeiro-ministro criou uma unidade especializada em seu gabinete para avaliar todas as políticas do governo do ponto de vista da gestão da água. Priorizando a autossustentabilidade do país em relação ao recurso, ele lançou as bases de um hidrohub mundial, do qual Cingapura participa hoje com mais de 130 empresas de água e 26 institutos de pesquisa que operam dentro de suas fronteiras. Os resultados são impressionantes: entre 2003 e 2014, os habitantes do país conseguiram reduzir o seu consumo per capita diário de água de 165 litros para 151 litros, tendo como alvo 140 litros em 2030.

77 The Diplomat: http://thediplomat.com/2015/06/urban-water-management-in-singapore-past-present-and-future/

Outros exemplos da abordagem integrada e holística de gestão de uso do solo e planejamento urbano são formulados em um plano conceitual que traça orientações de longo prazo para os planos de transporte e uso do solo de Cingapura no próximo meio século.

Esse esforço constante é liderado pela Autoridade de Reordenamento Urbano de Cingapura (URA, na sigla em inglês), com base na participação e na colaboração de várias agências governamentais e do público. Soluções urbanas integradas, como a Marina Bay, um empreendimento ecológico de uso misto que também serve como reservatório de água doce, ampliando o abastecimento de água local em 10%, exemplifica um resultado do processo de planejamento colaborativo.

a vulnerabilidade em oportunidade


Em 2009, o atual primeiro-ministro, Lee Hsien Loong, criou a Comissão de Estratégias Econômicas, que aproveitou a posição de Cingapura como hub da Ásia Global para consolidar a imagem do país como um local para soluções urbanas voltadas para o futuro. Isso não só exige o envolvimento de todos os ministérios do governo, mas incentiva a participação do setor privado e, especialmente, das empresas líderes.

Por exemplo, o Public Utilities Board (PUB) de Cingapura e a Toray Industries Inc. estão desenvolvendo em conjunto tecnologias e produtos de tratamento de água que fornecerão soluções para a escassez prevista no planeta. A colaboração entre entidades públicas e privadas em Cingapura enfatiza que as iniciativas de desenvolvimento dependem de um tripé de parceiros com interesse comum em impulsionar o desenvolvimento econômico.

Outros aspectos são sensibilizar o público e inspirar mudanças de comportamento. O abastecimento de água de Cingapura vem de suas Quatro Torneiras Nacionais: captação local, importação, dessalinização e o NEWater, ou seja, águas de despejo altamente purificadas. Em paralelo, vários projetos asseguram o abastecimento sustentável de água.

O objetivo de um dos programas é mais do que atingir um abastecimento de água adequado: o ABC Waters pretende também obter apoio público e elevar a responsabilidade no uso da água. Seu foco é melhorar a relação das pessoas com a água por meio de atividades recreativas, integrando as vias navegáveis e os reservatórios em espaços públicos como parques e empreendimentos comerciais, além de melhorar a qualidade da água, recorrendo à educação pública para reduzir a poluição. Esse programa deverá contar com mais de mil projetos em 2030, por meio da cooperação entre PUB, URA, Conselho de Parques Nacionais e várias agências esportivas.

Para reduzir drasticamente as importações da Malásia, cerca de 80% do abastecimento de água virão do NEWater e de novos esforços de dessalinização até 2060, apenas um ano antes da expiração do Acordo da Água de 1962. Avanços como esses são possíveis com o emprego de pesquisas prospectivas e tecnologias revolucionárias. A Fundação Nacional de Pesquisa já investiu 470 milhões de dólares de Cingapura em várias iniciativas progressistas lideradas pelo PUB e envolvendo outros órgãos governamentais, como EDB, SPRING Singapore e International Enterprise Singapore.

O foco dessas iniciativas é atrair empresas estrangeiras para criar um ecossistema de água ainda mais forte, incentivando centros de P&D públicos e privados, apoiando a comercialização de tecnologias revolucionárias e criando em conjunto soluções de água inovadoras por meio da atuação mais ampla das empresas nacionais no mercado global. Além disso, o país é o anfitrião da Singapore International Water Week, um encontro global de autoridades públicas, líderes empresariais, especialistas em água e profissionais envolvidos em diálogos sobre políticas, soluções de negócios e tecnologias relacionadas à água.

Que lições foram aprendidas?

Cingapura é um excelente exemplo de como uma liderança urbana fora do comum pode transformar uma vulnerabilidade – que é também uma questão de segurança nacional – em uma fonte de valor econômico e vantagem competitiva para o país. A visão clara da liderança, o planejamento sólido de longo prazo, a colaboração com as empresas líderes para solucionar problemas (como a Toray Industries Inc.) e a transparência na relação com o público resultaram em uma política de água e um centro de governança de excelência nessa pequena cidade-estado que beneficia não só a própria nação, mas o maior continente do planeta.

Isso demonstra como líderes muito fortes, com planos mandatórios, podem ser importantes para as cidades com tipos semelhantes de regimes político-institucionais. Mas também mostra como esse modelo está começando a assumir formas mais distribuídas, envolvendo outros stakeholders nas decisões. O programa ABC Waters é um excelente exemplo de como os líderes urbanos de Cingapura estão chamando a atenção dos cidadãos para uma questão que é essencial para o desenvolvimento da cidade-estado.

Coimbra: Como a liderança distribuída

Conhecida principalmente por sua universidade, Coimbra é uma cidade portuguesa de médio porte com 140 mil habitantes. A base econômica de Coimbra e das cidades vizinhas é frágil e veio declinando na última década. Foi quando a Universidade de Coimbra passou a explorar comercialmente a pesquisa aplicada nas áreas de engenharia e TI. Desde 2005, a cidade vizinha de Cantanhede (25 km de Coimbra) começou a contornar essa situação, criando o que hoje é um dos mais bem-sucedidos parques de ciência e tecnologia do país, totalmente especializado em biotecnologia.

Além de espaço de escritório e laboratório, o Biocant fornece serviços diferenciados para seus ocupantes, como validação inicial de projetos de biotecnologia, corretagem informal, mentoria e acesso a várias redes internacionais. Ao contrário de outros casos de “fantasias high tech” que se transformaram em parques empresariais comuns, o Biocant abriga atualmente oito centros de transferência de tecnologia especializada, 30 empresas de biotecnologia dedicadas no estágio de startup e desenvolvimento inicial. As empresas têm atraído um grande volume de capital de risco internacional. O Biocant supera largamente outros centros de biotecnologia em Lisboa e no Porto. Muitos analistas consideram o projeto um exemplo bem-sucedido de diversificação econômica local.

Mas quem esteve por trás dele? O ex-prefeito de Cantanhede é reconhecido amplamente como um impulsionador durante os estágios iniciais do Biocant. Ele simboliza o tipo de prefeito proativo, empreendedor e orientado a negócios de muitas histórias de liderança urbana.

Os primeiros movimentos para criar o Biocant datam do fim da década de 1990. A ideia do prefeito era desenvolver um parque tecnológico para atrair empresas de alta tecnologia. No entanto, devido ao perfil generalista e a ambições muito grandes para um município rural, o projeto não obteve financiamento nem apoio nacional ou europeu. Apesar dessa dificuldade, o prefeito decidiu que o parque seria

desenvolvido de qualquer maneira, mas a um ritmo muito mais lento e apenas usando o orçamento municipal. Na prática, no entanto, e apesar das narrativas ambiciosas, o projeto ficou praticamente paralisado.

Em 2004, a ideia recebeu um impulso quando o prefeito abordou o vice-diretor do Centro de Neurociências e Biologia Celular (CNC) da Universidade de Coimbra. O CNC estava em busca de um lugar para realizar atividades de pesquisa aplicada e transferência de tecnologia fora do ambiente da universidade e se interessou em participar do projeto, mas com uma condição: o parque tinha de ser especializado em biotecnologia (como forma de se diferenciar e alcançar massa crítica), além de fornecer serviços exclusivos aos seus ocupantes.

levou à criação de um biocluster


Com essa nova parceria acadêmica, veio o nome Biocant. O projeto se candidatou novamente ao financiamento europeu e foi aprovado. Nessa fase, a liderança do Biocant foi claramente distribuída entre dois players: o município de Cantanhede (prefeito) e o CNC (na figura do seu vice-presidente, hoje diretor do Biocant).

O diretor do parque era um acadêmico jovem, mas experiente, com uma vasta rede internacional e um profundo conhecimento de duas áreas: pesquisa acadêmica e comercialização de tecnologia. Ele teve papel fundamental para criar as condições que atrairiam jovens cientistas destacados na sua rede (por exemplo, ex-alunos) para iniciar seus empreendimentos no Biocant – alguns deles saídos das principais universidades dos Estados Unidos (como MIT, Harvard ou Universidade do Texas, em Austin). Nas palavras dele, “o que oferecemos com o Biocant não foi espaço de escritório, mas um novo projeto de vida”.

Ao longo do tempo, com a presença de empreendedores experientes, serviços especializados e redes de mentoria localizadas, o Biocant continuou atraindo empresas e novos recursos, o que explica em grande parte o seu sucesso atual.

Tudo isso teria sido possível na cidade de Coimbra? Olhando para trás, o diretor do Biocant duvida e explica:

“O impulso empreendedor do prefeito de Cantanhede dificilmente se comparava ao de outros prefeitos da região; além disso, o reitor de Coimbra também não estava muito interessado no projeto, e tradicionalmente existem relações muito próximas – mas às vezes tensas – entre a liderança da cidade e da universidade (...); tudo isso criaria muitas barreiras para o projeto que não existiam em Cantanhede.”

“Hoje, a liderança da universidade fala sobre o Biocant com entusiasmo, e a cidade de Coimbra adotou muitas iniciativas vinculadas à economia da saúde. (...) [No entanto, na época], o prefeito de Cantanhede enfrentou pressões muito fortes do seu município – e resistiu a elas – especialmente pelo de estar investindo em alta tecnologia quando a cidade ainda precisava concluir seu sistema de esgoto.”.


Em primeiro lugar, o papel do prefeito empreendedor heroico foi muito importante, mas ele não conseguiria mudar nada sozinho. Foi preciso distribuir a liderança e “deixar acontecer” para obter os recursos que tornaram o Biocant um sucesso. É claro que, sem a liderança do CNC e do novo diretor do Biocant em especial – o acesso às redes internacionais e o profundo conhecimento do negócio – o projeto dificilmente teria começado.

Em segundo lugar, suas ações exemplificam o que o empreendedorismo institucional significa. Elas contribuíram para mudar gradualmente as instituições da região (por exemplo, a maneira de ver a transferência de tecnologia; o discurso dos principais expoentes). Mas essas ações só foram possíveis, em primeiro lugar, por causa da posição do diretor entre dois campos institucionais: a academia e o empreendedorismo de alta tecnologia.

Detroit: mobilizando stakeholders para

Em 2013, a cidade de Detroit decretou a maior falência municipal da história dos Estados Unidos. A dívida total estimada de Detroit ultrapassou US$ 18 bilhões. Embora a falência significasse a oportunidade de um novo começo, os problemas financeiros de Detroit estavam profundamente associados a desafios sistêmicos que nunca poderiam ser resolvidos em um tribunal.

Entre 1950 e 2013, a população de Detroit diminuiu de mais de dois milhões de habitantes para pouco mais de 700 mil pessoas. A globalização e as décadas de má administração dilapidaram lentamente a base industrial e econômica da cidade. Quando pediu falência, Detroit superava todas as grandes cidades dos Estados Unidos em apenas três categorias: desemprego, pobreza e crime.

Mas, em 2016, apenas três anos depois, a cidade começou a reverter a tendência de declínio de forma lenta, mas firme. O desemprego caiu de uma média persistente e alta de 20% para 11%, sugerindo que os habitantes de Detroit finalmente começam a participar do processo de recuperação econômica do país. E, embora a pobreza e o crime permaneçam acima da média nacional, os principais indicadores dão sinais de avançar na direção certa pela primeira vez em décadas.

reinventar a capital do automóvel


Por exemplo, dados recentes do Censo revelaram que a redução populacional da cidade foi perdendo ritmo até parar.

Quando analisamos os fatores que contribuem para essas tendências, é fácil identificar exemplos de líderes municipais que adotam as táticas de liderança urbana. De forma notável, os líderes de Detroit priorizaram investimentos que sensibilizam as pessoas para o renascimento da cidade. E eles aproveitaram esses investimentos para mobilizar outros atores públicos e privados no sentido de acelerar a reconstrução.

Em termos de sensibilização, Detroit priorizou o financiamento de projetos de alta visibilidade que ajudaram a restaurar a confiança do público e das empresas. Por exemplo, a iniciativa Detroit Riverfront Conservancy revitalizou uma área da cidade que chegou a ser considerada um deserto industrial. A região em frente ao rio agora oferece aos moradores e a visitantes internacionais uma visão agradável enquanto eles navegam rumo ao centro da cidade.

Os líderes urbanos e as empresas também conseguiram aprovar o projeto M-1 Rail, uma parceria público-privada para construir um importante sistema de bondes que vai ligar os bairros do norte às atrações do centro. Projetos como esse servem para conectar bairros historicamente segregados. Outra visão para o projeto M-1 Rail é atrair moradores mais jovens, que preferem cada vez mais viver e trabalhar perto dos equipamentos urbanos.

Todos esses projetos ajudaram a gerar impulso e apoio público necessários para os líderes de Detroit negociarem projetos ainda maiores. Mais recentemente, Detroit assinou um acordo histórico com os governos dos EUA e do Canadá para financiar a reconstrução da Ponte Detroit-Windsor, o mais movimentado cruzamento de fronteira da América do Norte.

Os líderes urbanos reconhecem que grandes projetos estratégicos como esses geralmente servem como catalisadores, sensibilizando grupos menores. Jovens empresários agora estão invadindo Detroit para aproveitar a recuperação econômica recente. Como um dos muitos exemplos, a Detroit Bus Company realizou pesados cortes nos serviços públicos de ônibus e autorizou o funcionamento de uma operadora privada que fornece serviços vitais aos residentes de bairros historicamente mal atendidos.

O líder urbano atual deve reconhecer a importância de saber posicionar a marca da sua cidade na economia global.

As megacidades do mundo competem cada vez mais por recursos financeiros e talentos transnacionais. Os líderes e as empresas de Detroit estão aproveitando o movimento popular Made in Detroit, que reflete uma América profundamente orgulhosa do seu patrimônio industrial, mas reconhece a importância de desenvolver economias urbanas sustentáveis e diversificadas. Talvez mais importante do que isso, o movimento Made in Detroit tem ajudado líderes, empresários e habitantes da cidade a redefinir um senso de propósito que acabará por reinventar a cidade do automóvel.


A maioria das crises envolve elementos de incerteza e ambiguidade que dão ao líder urbano a chance de formular novas visões e promover grandes mudanças. Detroit é um exemplo clássico de como o líder urbano pode usar uma crise em seu benefício: a falência de Detroit serve como o tão necessário catalisador de mudança.

Além disso, a liderança atual da cidade reconhece as diferentes fontes de poder dentro da comunidade mais ampla. Em vez de assumir a responsabilidade total pela revitalização de Detroit, os líderes da cidade têm trabalhado com agentes influentes da indústria e de outros setores para expandir o alcance e o impacto de suas estratégias. Projetos que conectam agentes de vários setores ajudam a expandir a influência do líder urbano. Também fornecem uma base para outros líderes regionais ou locais acelerarem suas próprias estratégias.

Finalmente, a maneira como um líder formula uma história às vezes é tão importante quanto o conteúdo da própria história. Os líderes governamentais e empresariais de Detroit têm transmitido insistentemente a ideia de que saída da cidade da falência é uma história de sucesso, como forma de acelerar seu ritmo de recuperação. A conversa entre os habitantes e as empresas locais é cada vez mais focada na emergência econômica e no renascimento da cidade. Embora Detroit ainda enfrente desafios importantes, um espírito empreendedor cada vez mais forte está impulsionando grande parte do crescimento atual e do reinvestimento em toda a cidade.

Dubai: liderança visionária e resiliência

Dubai é um dos sete Emirados Árabes Unidos (EAU) – o segundo maior, atrás apenas de Abu Dhabi. Por causa das reservas de petróleo muito limitadas, os líderes de Dubai sempre buscaram diversificar sua economia e criar formas inovadoras de posicionar bem a cidade para enfrentar o futuro. Hoje, Dubai é uma “cidade de oportunidade”78 global e serve como inspiração para a região e para o mundo.

A cidade deve sua situação atual à liderança e à visão do falecido xeque Rashid bin Saeed Al Maktoum, considerado fundador da moderna Dubai. Suas decisões inteligentes transformaram uma pequena vila de pescadores em um dos maiores centros comerciais do mundo. Visionário, xeque Rashid reconheceu o potencial de Dubai e trabalhou para desenvolver o emirado, mesmo diante da incerteza.

Antes da exploração de petróleo, o emir mobilizou receitas provenientes de atividades comerciais para construir a infraestrutura da cidade. Com a descoberta de petróleo em 1966, ele impulsionou a expansão dos dois principais portos de Dubai: Rashid e Jebel Ali. Seus assessores eram contra a decisão, alegando que haveria um pequeno aumento na demanda prevista, mas o xeque Rashid usou seu poder institucional e o da sua rede para começar a ampliar uma capacidade que atenderia a uma demanda até então inexplorada.79

Muito confiante na visão de seu pai, o atual governante de Dubai, vice-presidente e primeiro-ministro dos EAU, o xeque Mohammed bin Rashid Al Maktoum, lançou o Plano Estratégico de Dubai 2015, no primeiro ano de seu governo. A abordagem é focada em resultados e impulsionou a execução de centenas de projetos nacionais vitais nos setores de desenvolvimento econômico e social, infraestrutura, terra e meio ambiente, segurança, justiça e desenvolvimento do governo.

A liderança de Dubai criou dois mecanismos governamentais para tomar decisões estratégicas e apoiar o planejamento – o Conselho Executivo e o Gabinete Executivo. Encarregados de criar e atualizar os planos estratégicos, elaborar e implementar leis, além de determinar o orçamento anual do governo de Dubai, essas instituições incentivaram conquistas que fizeram a cidade percorrer a sua jornada de desenvolvimento e formular o atual Plano Dubai 2021, com confiança, vasta experiência e recursos humanos nacionais competentes.80

É da natureza do governo de Dubai se reunir e trabalhar visando um objetivo comum durante épocas de fortuna e de infortúnio também. Em várias ocasiões, a liderança da cidade demonstrou resiliência e capacidade de tomar decisões corajosas, de caráter estratégico e tático.

Por exemplo, durante a crise financeira global de 2008/9, o xeque Mohammed confiou nas pessoas a sua volta. Ele e o xeque Ahmed bin Saeed Al Maktoum, CEO e presidente do grupo Emirates, tomaram a decisão estratégica de seguir com a expansão da Emirates Airlines, e o xeque Mohammed criou uma comissão para estudar a viabilidade de sediar a Expo 2020 em Dubai.81

Após uma extensa preparação, o xeque Ahmed, que também era presidente da comissão, anunciou a decisão de seguir com a candidatura. A visão progressista e a abordagem focada em resultados do xeque Mohammed foram recompensadas com a vitória de Dubai na disputa, em 2013, após uma forte campanha intitulada “Conectando mentes, criando o futuro”.

78 PwC, 2014. 79 Hvidt, 2009. 80 The Executive Council, 2015. 81 Emirates 24/7, 2014.

antecipam o futuro


Mais recentemente, a liderança de Dubai foi submetida a pressões e precisou tomar uma decisão tática sob os olhos da comunidade internacional. Na véspera do Ano Novo de 2015, um hotel de luxo de 63 andares perto do Burj Khalifa, o Address Downtown Dubai, pegou fogo algumas horas antes da meia-noite. O pânico tomou conta da avenida e os espectadores locais e globais tinham certeza de que isso significaria o cancelamento do show de fogos de artifício de Dubai, comemorado universalmente.

No entanto, graças ao apoio imediato e profissional da administração municipal e da polícia de Dubai, a queima de fogos saiu conforme havia planejado. Embora muitos tivessem questionado a necessidade da celebração, o Ministro dos Negócios Estrangeiros do emirado, Anwar Gargash, endossou a decisão como “corajosa” e “em favor da vida normal, contra o medo e o pessimismo”. 82

Visando agilizar as decisões do emirado, o xeque Mohammed formou recentemente uma série de comissões governamentais a fim de impulsionar de forma indireta o trabalho do Conselho Executivo, por meio da coordenação de entidades governamentais e do monitoramento do seu desempenho.

Para complementar esse esforço, foi lançado em 2014 o sistema de “Qarar” (decisão, em árabe). Ele melhora a qualidade e a eficiência do processo de decisão pública de Dubai, fornecendo ao Conselho Executivo e às comissões informações estratégicas essenciais e plataformas de dados que permitem decidir de forma mais rápida e mais bem fundamentada.

A liderança de Dubai reconhece a importância da tecnologia e seu papel na promoção da eficiência. Com isso em mente, Dubai criou um único ponto focal, o Escritório da Cidade inteligente de Dubai, cujo objetivo vai além da tecnologia. Segundo o diretor-geral do Escritório, Dr. Aisha Butti Bin Bishr, a visão de Dubai para uma cidade inteligente prevê o desenvolvimento da cidade mais feliz do mundo, com base em aspectos como habitação, saúde, educação e economia inteligentes.83 A vontade do xeque Mohammed de se manter inovador é comprovada com uma iniciativa inteligente específica, que une de forma criativa a tradição e a modernidade: o “Mohammed Bin Rashid Smart Majlis”.84 Essa plataforma integrada conecta entidades governamentais aos cidadãos nacionais, residentes e visitantes, e permite que eles contribuam para a processo de desenvolvimento.


Desde a sua criação, Dubai tem sido liderada por governantes que se envolvem ativamente com a cidade, seus projetos e as pessoas. O xeque Rashid demonstrou uma qualidade fundamental da boa liderança: dar atenção ao seu povo. Desde seus primeiros dias como emir de Dubai, ele permaneceu acessível em seus aposentos informais, conhecidos como Majlis. Essa conexão com o público permitiu que o líder ouvisse a voz do emirado e as necessidades das pessoas.

Esse enfoque inclusivo, alinhado com uma coordenação maior entre os principais players, um processo holístico de tomada de decisão e uma visão forte, levou à criação de uma das cidades mais inovadoras do mundo. É uma abordagem que tem servido bem a Dubai, mesmo em tempos de crise, quando a resiliência da cidade foi testada com mais força.

82 Daily Mail, 2016. 83 Telecom Review. 84 Arabian Business, 2015.

Dublin: Liderança econômica urbana

Dublin é a capital nacional da Irlanda e responde por cerca de 40% da economia do país. Durante seus anos como “tigre celta” (década de 1990 ao início da seguinte), a economia irlandesa cresceu entre 6% e 8% ao ano. No entanto, em 2008, o crescimento da Irlanda e de Dublin estancou com o estouro de uma crise financeira e bancária e o colapso do setor de construção. A economia se contraiu rapidamente, o desemprego disparou e Dublin enfrentou um panorama sombrio. O que administração municipal fez para lidar com essa situação?

As autoridades de Dublin há muito tempo pediam mais poder e competências para intervir em questões de desenvolvimento econômico, e esse pedido ganhou força durante a crise. Um passo importante foi a fundação da Creative Dublin Alliance (CDA) em 2007/2008, com o objetivo de organizar a cooperação entre stakeholders importantes, representados nas mais altas esferas de poder (como gestores municipais, reitores universitários e CEOs de empresas). Essa parceria foi defendida pelo prefeito de Dublin e usada como pano de fundo para discutir e lançar uma série de novos projetos conjuntos de desenvolvimento econômico local, com foco em inovação e criação de novas redes.

Um exemplo foi o “Innovation Dublin”, um festival anual para apresentar vários tipos de inovações (em um sentido amplo) desenvolvidas em Dublin. Outro foi o Dublinked, uma iniciativa de “dados abertos” para divulgar informações urbanas (como fluxos de transporte e uso de energia) a fim de estimular a inovação digital e a criação de novos negócios na cidade. O prefeito de Dublin foi o principal orquestrador desses projetos, aproveitando redes adequadas fora da administração municipal e legitimando as ações de outros líderes e departamentos dentro da prefeitura.

durante a crise financeira


A fim de facilitar o processo, o prefeito delegou a gestão diária do Dublinked a uma unidade de design-thinking recém-criada na prefeitura (chamada “The Studio”), com menos rotinas arraigadas e interesses adquiridos, além da mentalidade adequada sobre a participação dos usuários. Essa unidade se reportava diretamente ao prefeito, o que aumentou o comprometimento dos outros departamentos com a elaboração e divulgação de dados. Dessa forma, um grupo de gestores executivos (com as habilidades técnicas e de comunicação corretas) poderia surgir e atuar como facilitador do Dublinked, criando pontes dentro e fora da administração municipal e fazendo o processo avançar.

Embora o “Innovation Dublin” tenha sido descontinuado e a Creative Dublin Alliance tenha perdido impulso, o Dublinked ainda está sendo patrocinado pela administração municipal, que agora tem um orçamento mais estável oriundo de diferentes parceiros. Enquanto isso, a unidade “The Studio” foi desmontada. No momento da redação deste artigo, “após uma mudança nas estruturas organizacionais e de governança na prefeitura, o Dublinked foi reintegrado às funções centrais de planejamento e desenvolvimento, reportando-se diretamente ao novo chefe do executivo, como parte de uma ampla abordagem mais coordenada de ‘projetos da cidade inteligente’”.

No caso de Dublinked, por exemplo, o prefeito começou a iniciativa, mas a administração municipal não poderia executá-la sozinha – era preciso contar com o conhecimento e o envolvimento de outros players, como a National University (para curadoria de dados, organização de eventos, gestão de relações com os potenciais usuários e administração da plataforma) e um provedor de TI (suporte técnico de back-office). Além disso, para ganhar escala, o Dublinked envolveu os quatro municípios da Região Metropolitana de Dublin desde o início como provedores de dados abertos. Todos esses esforços exigiram muita habilidade e tempo do prefeito, além de confiança e compreensão mútua previamente construídas.

Para se tornar realidade, porém, a iniciativa teve de ser legitimada pela administração municipal, uma vez que exigiria recursos (tempo, pessoas e dinheiro) que ficaram cada vez mais escassos durante a crise. Além disso, a divulgação de dados abertos não foi uma tarefa fácil ou simples. Muitos interesses estavam envolvidos e “as pessoas tinham medo de que suas falhas fossem vistas pelas outras”. Isso também exigiu mudanças culturais e novas formas de trabalhar no âmbito da prefeitura para aceitar a tomada de riscos.


Em primeiro lugar, o caso de Dublin mostra que uma crise profunda abre espaço para o desconforto e para novas ideias, que são fatores importantes para o surgimento de uma nova liderança urbana. Além disso, a Creative Dublin Alliance é um exemplo de liderança urbana distribuída, com contribuições de diferentes stakeholders.

Embora tenha perdido impulso recentemente, ela contribuiu para reunir os stakeholders no momento em que havia uma necessidade urgente de novos mecanismos de cooperação. Em Dublin, uma crise econômica e o comprometimento de recursos e contribuições voluntárias para a cidade se associaram para criar um novo modelo de liderança urbana.

Em segundo lugar, o papel do gestor da cidade sintetiza várias características importantes da liderança urbana. Entre outras questões, ele foi capaz de:

• Conectar redes relevantes externas à administração municipal, que foram fundamentais para reunir os recursos e as competências necessárias, criando ao mesmo tempo consenso e visões comuns sobre Dublinked;

• Legitimar uma iniciativa criativa e arriscada em um momento de crise; e

• Delegar poder para outras pessoas, dando a elas liberdade para agir.

Estocolmo: liderança urbana no

Estocolmo é a capital e maior cidade da Suécia. É tida como uma das capitais mais limpas e despoluídas do mundo. Entre outras conquistas ambientais, a cidade reduziu suas emissões de carbono em 25% por habitante desde 1990 e quer se livrar completamente dos combustíveis fósseis até 2050.

A cidade tem um histórico de décadas de iniciativas ambientais e energéticas. Entre elas, estão o desenvolvimento de bairros ecológicos, que constituem áreas funcionais da cidade dedicadas à experimentação de novos modos de vida e consumo de energia. Esses empreendimentos exigem investimentos substanciais e uma grande capacidade de organização: vários stakeholders são envolvidos, e os projetos lidam com mudanças comportamentais. Como a liderança da cidade está conseguindo planejá-los e implementá-los?

O planejamento de um dos bairros ecológicos mais conhecidos em Estocolmo (e no mundo) – o Hammarby Sjöstad – data do início da década de 1990. A Agenda de Sustentabilidade da Rio-92 influenciou suas características e sua concepção, principalmente com base em conceitos de autossuficiência e reciclagem. Além de telhados verdes e reuso de materiais, o bairro tem como característica a integração de sistemas de água, energia e resíduos em um circuito fechado (por exemplo, uso de biomassa e resíduos no aquecimento urbano e reuso de águas pluviais).

A cidade de Estocolmo conduziu o processo de planejamento e implementação desde o início, não só por causa do seu poder de planejamento, habilidades técnicas e propriedade da terra, mas também porque a cidade controlava as empresas de serviços públicos envolvidas no desenvolvimento do sistema fechado. Outros stakeholders externos à cidade – como provedores de tecnologia e desenvolvedores imobiliários – também foram envolvidos, mas essencialmente como empreiteiros, já que as tecnologias em implantação eram bastante maduras. Como disse um entrevistado em 2012, vinte anos após o início do planejamento de Hammarby, “a cidade desenvolveu o plano e ele foi parar nas mesas dos stakeholders’”. Por exemplo, muitos desenvolvedores reclamaram do irrealismo de padrões de eficiência energética definidos de cima para baixo.

A área é ainda hoje uma referência para o desenvolvimento de bairros ecológicos – principalmente para as economias em desenvolvimento – mas muitos desenvolvedores e provedores deixaram de cumprir os planos ambientais definidos pela cidade. Como resposta, surgiu um novo movimento de defesa do bairro (chamado Hammarby Sjöstad 2020 – “renovar a cidade nova”) que busca impulsionar uma nova geração de investimentos ambientais na área, como pontos de recarga elétrica e soluções de smart grids (redes inteligentes).

Um empreendimento muito mais recente em Estocolmo – a área do Royal Sea Port – foi apelidado de “Hammarby 2.0” e representa uma nova geração de bairros ecológicos na cidade. Ele foi inspirado nos debates sobre mudanças climáticas e “crescimento verde” a partir do fim da década de 2000. A ideia é usar a área para testar, prototipar e desenvolver em escala maior um novo portfólio de tecnologias inovadoras para “cidades inteligentes” e “redes inteligentes” com a participação estreita de vários parceiros, especialmente empresas de tecnologia, instituições de conhecimento, desenvolvedores imobiliários e usuários.

Para atingir esse objetivo, a cidade mantém um controle rígido das normas de planejamento e eficiência energética do bairro, mas não trabalha mais sozinha. A liderança do projeto é compartilhada com a Fortum, concessionária finlandesa de serviços públicos que comprou ações da antiga concessionária local no mercado livre. A Fortum lidera todas as ações relacionadas a energia no bairro e coordena um grande consórcio para o desenvolvimento de equipamentos para smart grids.

Como a cidade não tem habilidades em redes inteligentes – e não quer influenciar as empresas privadas – a Fortum é a líder natural do projeto. Há também contratos detalhados assinados entre a cidade e os diferentes desenvolvedores imobiliários. Apesar dos altos preços da terra e das exigências rigorosas, os desenvolvedores foram envolvidos desde o início no desenvolvimento de soluções para o bairro.

desenvolvimento de um bairro ecológico



Comparado com o Hammarby, o contexto de liderança urbana para o Royal Sea Port foi substancialmente alterado. Os debates gerais sobre políticas são diferentes (autossuficiência vs. crescimento verde), assim como a estrutura subjacente de governança da cidade. A administração municipal não pode ser mais responsável por tudo, e as fontes necessárias de poder e conhecimento tornaram-se muito mais dispersas. As empresas de serviços públicos desenvolveram-se como players transnacionais, ainda que com importantes participações locais. Além disso, o envolvimento de desenvolvedores imobiliários, players industriais e instituições de conhecimento desde o início tornou-se fundamental.

Uma conclusão é que o papel da liderança em redes horizontais foi intensificado em relação ao que ocorreu em Hammarby, onde as relações verticais dentro da estrutura da administração municipal eram dominantes (apesar do surgimento recente de movimentos de base de apoio). Isso exige uma coordenação maior, a mediação de possíveis conflitos entre todas as partes envolvidas, e um trabalho considerável para encontrar um consenso (por exemplo, as estratégias de diferentes players podem colidir). Algumas dessas novas relações foram reguladas e ajustadas por contratos formais, por exemplo, consórcios tecnológicos. No entanto, a formação de novas redes para o desenvolvimento do Royal Sea Port exigiu tempo e esforço, contribuições voluntárias, pesquisas, confiança e capacidade de falar e compreender as estratégias de cada um dos parceiros envolvidos.

O Royal Sea Port ilustra novos formas de envolvimento privado no desenvolvimento e na liderança urbana, o que não deve ser confundido com a privatização do desenvolvimento urbano. Por exemplo, os objetivos da Fortum e o envolvimento de desenvolvedores imobiliários não se destinam (apenas) a vender edifícios, redes e tecnologias para a cidade, mas a aprender e experimentar em conjunto, em um campo tecnológico que está em rápida mudança. Nesse sentido, a cidade de Estocolmo se beneficia do conhecimento da empresa, mas o contrário também.

Vale observar, no entanto, que as competências de poder e planejamento da cidade de Estocolmo são, por muitas razões, superiores à média das administrações municipais, o que torna a relação entre a cidade e a iniciativa privada relativamente equilibrada. Isso destaca a importância de garantir que as autoridades civis em geral tenham competência e habilidades suficientes (técnicas, conhecimento sobre a dinâmica urbana, habilidades de negociação, poder e legitimidade) para aproveitar ao máximo o envolvimento privado na liderança urbana e assegurar a criação de redes e parcerias horizontais equilibradas.

Manchester: Liderando uma

Nas últimas décadas, Manchester tem sido o exemplo paradigmático da transição de uma cidade de atividades manufatureiras para outras baseadas em conhecimento. A economia digital é hoje um segmento econômico cada vez mais importante, e a cidade tem conseguido atrair muitas empresas internacionais na área. No entanto, apesar de todo o progresso, ainda se sentem fortemente a carência permanente de competências, o desemprego e a exclusão social.

A administração municipal tem agido fortemente (desde 1989) para melhorar a economia da cidade e combater a exclusão social, patrocinando uma série de iniciativas digitais e relacionadas a TI, inclusive com a implantação de infraestrutura de banda larga e ações de treinamento, colocação no emprego e experimentação digital.

Até recentemente, as iniciativas digitais de Manchester eram promovidas dentro da Unidade de Recuperação Municipal (já que elas estão ligadas a desafios de reorganização econômica, social e física). De 2008 em diante, uma “Estratégia Digital” foi reconhecida como alta prioridade independente e recebeu o status simbólico de “plano mestre”.

Um dos seus objetivos é transformar Manchester em um player competitivo no mercado digital global, enfrentando também antigos desafios socioeconômicos locais. Ela tornou-se, portanto, uma estratégia “guarda-chuva”, executada por muitos stakeholders dentro e fora da administração municipal. Entre os resultados recentes, estão:

• A obtenção de recursos dos Fundos Nacionais de Banda Larga Urbana;

• O engajamento de voluntários civis e muitos stakeholders formais e informais para lidar com treinamento, empregos e inclusão digital na cidade (“modelo estratégico de competências digitais”);

• A digitalização progressiva e o estabelecimento de uma filosofia de dados abertos na administração municipal;

• A legitimação de outras organizações que lidam com questões digitais; e

• A criação de uma narrativa/visão digital compartilhada para a cidade.

estratégia digital


Qual foi o papel da liderança urbana em tudo isso? Como ela foi legitimada e quem foi envolvido? Conforme esperado, a implementação da Estratégia Digital não se baseou apenas em um, mas em vários líderes e orquestradores. Por essa razão, é melhor falar em liderança coletiva ou distribuída, trabalhando em diferentes níveis dentro da administração municipal.

Em primeiro lugar, a Estratégia Digital – e, antes dela, outras iniciativas relacionadas a TI – foram fortemente apoiadas pelos escalões políticos locais mais elevados, ou seja, pelo líder do gabinete político (Sir Richard Leese). Como disse um entrevistado, “ele é um químico industrial e sabe pouco sobre estratégia digital, mas entendeu muito bem o papel do conhecimento e da tecnologia”. Além disso, o chefe do executivo (Sir Howard Bernstein), há muito tempo no cargo, se envolveu pessoalmente na recuperação da cidade, dando assim visibilidade às iniciativas digitais de TI. Em 2013, um novo assistente do chefe do executivo liderou a “Estratégia Digital”, conferindo-lhe o status de plano mestre ou roadmap.

Em segundo lugar, o desenvolvimento da Estratégia Digital foi coordenado e conduzido diariamente pela Agência de Desenvolvimento Digital de Manchester (MDDA, na sigla em inglês), um órgão municipal autônomo encarregado do treinamento digital e de plataformas de teste. A MDDA herdou e expandiu as competências do antigo Grupo de Tecnologia de Manchester (Departamento Econômico). Ela foi ocupada por profissionais das áreas de “desenvolvimento criativo e de negócios” e de “tecnologia/programação de TI”, o que possibilitou abordar e monitorar diferentes dimensões da Estratégia Digital.

Para muitas comunidades informais de TI na cidade, a MDDA representou uma forma de acessar a administração municipal e sensibilizá-la para novidades, como os dados abertos. A MDDA apoiou esses grupos, promovendo seus serviços, mas também

fornecendo a eles legitimidade e visibilidade dentro das esferas políticas. Um exemplo é o “MadLab”, que fornece espaço de trabalho para grupos comunitários informais de tecnologia.

O MadLab teve apoio da MDDA para se candidatar formalmente a uma subvenção do governo do Reino Unido para startups e, desde então, vem cooperando com a cidade na organização de várias iniciativas.

O chefe da MDDA (hoje aposentado) era uma autoridade municipal altamente respeitada, experiente e entusiasmada, que se envolveu no desenvolvimento de estratégias de TI em Manchester desde o início. Seu papel foi fundamental para garantir estabilidade, permitindo, ao mesmo tempo, transições suaves e a criação gradual da Agenda Digital (por exemplo, laboratórios vivos, envolvimento do usuário, uma nova orientação para atrair empresas).

Além disso, como a Agenda Digital se tornou “um assunto de todos”, seu papel foi fundamental no sentido de expandir fronteiras para conectar, reunir e entender os “idiomas” de diferentes grupos (administração pública, universidades, empresas, grupos comunitários e ativistas de TI). Como muitos stakeholders tornaram-se corresponsáveis pela implementação da Estratégia (embora não compulsoriamente), esse tipo de liderança foi de extrema importância para reunir e utilizar recursos financeiros e organizacionais.

Recentemente, a MDDA tornou-se novamente parte da estrutura interna da administração municipal, e a Estratégia Digital da cidade foi incorporada ao novo Programa Smart City de Manchester. No entanto, o programa tem ambições semelhantes, que, de acordo com a prefeitura, são “oferecer coordenação e um papel estratégico para identificar, incentivar e apoiar projetos e iniciativas que possam contribuir para tornar Manchester uma cidade mais inteligente”.


A Estratégia Digital de Manchester – recentemente incorporada ao Programa Smart City – envolveu vários orquestradores dentro e fora da administração municipal. Ela se baseou em relações verticais (dentro da estrutura da administração) e horizontais (relações formais e informais entre a prefeitura e outros players na cidade).

O sucesso a longo prazo das questões digitais nas estratégias da cidade se baseou não só em apoiadores políticos de alto nível, mas também na liderança “prática” fornecida pela MDDA e, antes, pelo grupo Tecnológico da Unidade de Desenvolvimento Econômico/Recuperação. Ao longo dos anos, a administração estável e a institucionalização gradual do trabalho digital na cidade tornaram possível uma transição suave para um novo líder, o assistente do chefe do executivo.

O sucesso das estratégias digitais de Manchester foi impulsionado pela capacidade contínua de mobilizar líderes diferentes, com fontes de poder variadas, mas complementares, sobretudo de ordem institucional (altos cargos na prefeitura), interpretativa (capacidade de convencer outras pessoas) e de rede (acesso a vários stakeholders). Isso avançou em paralelo a vários outros processos-chave, como a sensibilização e a formulação de uma narrativa conjunta (para o futuro digital de Manchester), a mobilização e a coordenação de agentes e a definição de uma visão compartilhada (o alinhamento de diferentes estratégias de vários stakeholders com uma estratégia digital comum para a cidade, baseando-se em pontos convergentes). Tudo isso contribuiu largamente para colocar as estratégias realmente em execução.

Por último, mas não menos importante, o caso do Manchester mostra que uma liderança sólida (por exemplo, da MDDA) aproveitou a existência do espaço e dos recursos necessários (tempo, margem de manobra) para explorar novos rumos, participar de eventos e grupos de trabalho, conhecer novos stakeholders e conduzir “trabalhos de campo” na cidade. Para a liderança urbana, esse é um apelo para repensar o trade-off entre a eficiência de curto prazo e a criação de um espaço para explorar rumos novos e inovadores.

Randstad: de regiões urbanas desconectadas a sistemas urbanos

Um relatório da OCDE de 200785 considerou que a Randstad, uma grande área urbana na parte ocidental da Holanda, não explorava totalmente a sua proximidade de quatro grandes cidades. Ela não representava um sistema urbano funcional integrado, ou seja, regiões urbanas que formam um todo coerente em termos de especialidades econômicas. O relatório da OCDE concluiu que a colaboração é um fator importante para melhorar a competitividade (internacional) de toda a área e requer novas formas organizacionais e de liderança.

Desde então, a região evoluiu muito: as estratégias pensadas para uma única cidade deram lugar às estratégias atuais para o desenvolvimento econômico da região urbana. Três das regiões urbanas (ver a seguir) desenvolveram suas próprias especializações econômicas usando diferentes abordagens. Essas regiões são complementadas por uma quarta, Utrecht, e juntas elas formam a Randstad.86

Eindhoven é o lugar onde foi criado o “Brainport” em colaboração com um tripé de parceiros: empresas, instituições de conhecimento e governos. O objetivo é fortalecer o ecossistema econômico e de inovação da região e conectar e integrar as agendas de desenvolvimento econômico regional.

A região tem 740 mil habitantes e 400 mil empregos focados em inovações e indústrias de alta tecnologia. A liderança foi fornecida pelas seguintes entidades:

• A Brainport Foundation, focada na cooperação entre instituições industriais, educacionais e de ensino e o governo;

• A Brainport Development, uma organização de desenvolvimento econômico que trabalha para fortalecer a região urbana estimulando programas e projetos regionais e (inter)nacionais, promovendo a Brainport Region e apoiando startups e empresas inovadoras com aconselhamento, recursos financeiros e incubação em centros de negócios high-tech.

Adotando abordagens políticas e projetos inovadores e prosperando com base em atividades conjuntas de lobby e no desenvolvimento de uma marca para toda a região urbana, o Brainport aprofundou a colaboração entre municípios da região e evitou a concorrência intermunicipal infrutífera. O compromisso de longo prazo e a alta confiança entre os líderes dessas organizações possibilitaram o desenvolvimento de ambições e metas estratégicas viáveis de longo prazo (visão de longo prazo) e a obtenção dos recursos para que elas aconteçam.

A região metropolitana Roterdã-Haia não é apenas conhecida pelo porto de Roterdã, mas também pelo seu forte cluster de pesquisa médica (“delta médico”), o cluster de segurança nacional (“o delta de segurança de Haia”) e seu “porto verde”. Com uma população conjunta de 2,2 milhões de pessoas, os 23 municípios entraram em acordo, em 2015, sobre um regulamento comum para unir esforços no sentido de melhorar a acessibilidade e as condições para o estabelecimento de empresas. Esse movimento é reforçado pela Avaliação Territorial da OCDE para a região metropolitana, de 2015.

85 OECD, 2007. 86 Utrecht tem o Economic Board Utrecht, não abordado aqui, mas que também é um importante comitê de desenvolvimento regional da Randstad.

integrados?


A metrópole Leidse Regio, a Região Drechtsteden, a província do Sul da Holanda, vários líderes empresariais e instituições de conhecimento estabeleceram um Conselho para o Programa Econômico do Zuid-Vleugel (EPZ, na sigla em holandês). O EPZ busca aumentar a competitividade econômica da parte sul da Randstad, executando a agenda econômica “Koers 2020”. Ele constitui uma plataforma na qual o tripé de parceiros da região urbana mais abrangente pode apresentar os seus problemas, desafios e políticas de forma coordenada e buscar soluções melhores em conjunto.

A execução dos projetos é feita por meio, por exemplo, de uma forte organização de desenvolvimento regional – a “InnovationQuarter” – que busca reforçar a inovação, financiar empresas inovadoras e promover o marketing internacional da região. Outras envolvidos são empresas líderes (como a Siemens), organizações de empregadores (VNO-NCW Oeste) e universidades.

A “metrópole de Amsterdã” (MRA) é uma parceria informal de governos locais e provinciais na parte norte da Randstad, abrangendo cerca de 2,4 milhões de habitantes. Não só por seu aeroporto, mas, recentemente, também como uma interconexão da Internet (AMS-IX), Amsterdã está se convertendo em um importante motor da economia holandesa. Amsterdã e a região pretendem alcançar o máximo de inovação em “Qualidade de Vida", concentrando-se em cinco temas principais: conectividade digital de saúde, economia circular, mobilidade e empregos do futuro.

Nesse contexto, foi criado o Conselho Econômico de Amsterdã para estimular a colaboração entre empresas, instituições de conhecimento e o governo. Importantes empresários, representantes de instituições

de conhecimento e representantes dos governos regionais estão unidos no Conselho, presidido pelo prefeito de Amsterdã. Os membros do Conselho definem a estratégia e reúnem os seus recursos (finanças, habilidades, poder institucional) para facilitar a implementação. Um grupo de execução por trás do Conselho coordena os projetos em colaboração com o tripé de stakeholders.

Em cada desafio urbano selecionado, elabora-se uma estratégia de desenvolvimento, da qual surgem várias iniciativas de conexão inovadoras. O Conselho informa sobre os investimentos necessários e apoia uma série de “iniciativas inovadoras”. Pessoas e empresas estão conectadas on-line, em clusters e durante as reuniões (em rede). O conhecimento sobre cada cluster é partilhado durante as reuniões, e os intercâmbios entre clusters são estimulados.


Em primeiro lugar, cada região urbana tem um conselho de desenvolvimento, um conselho de programas e/ou uma fundação que constitui a força motriz de mobilização e integração de recursos e redes para o desenvolvimento urbano e regional. São novas plataformas que fornecem uma infraestrutura (por exemplo, organização do projeto), um conjunto de princípios orientadores e um lugar onde diferentes grupos podem oferecer e obter serviços, discutir estratégias e coordenar ações.

Em segundo lugar, essas plataformas e estratégias associadas (como a Brainport Network e a Koers 2020) fornecem inspiração sobre as oportunidades que existem para a região urbana, reunindo e articulando diferentes visões dos stakeholders. Essa estratégia deve ser específica, mas também bastante flexível para integrar as diferentes agendas locais. Há um papel poderoso de liderança informal para essas plataformas.

As colaborações regionais muitas vezes precisam de um embaixador que não necessariamente tenha poder formal, mas que seja visto, de forma ampla, como uma autoridade dentro da rede certa, comprometido com a região e disposto a fazer esforços pela sociedade (pode ser um prefeito, mas também outras importantes figuras sociais).

Em terceiro lugar, uma questão importante é a clareza em relação à responsabilidade por iniciativas e projetos definidos dentro dessas plataformas. Essa responsabilidade não precisa recair sobre o governo, já que outros stakeholders podem assumir a liderança.

Por último, essas plataformas mostram, cada vez mais, uma combinação de formas de trabalho ascendente e descendente: ideias e problemas são coletados de um tripé de parceiros e compartilhados em um fórum de nível mais elevado, no qual são revistos e coordenados com as estratégias governamentais formais, antes de serem executados pelas organizações. Isso reflete a tendência de um número crescente de atores, como empresas líderes e instituições de conhecimento, serem mais ativos e envolvidos na liderança urbana. O mesmo acontece com os outros players não institucionais, como líderes comunitários comprometidos com uma missão de mudança.

O caminho a seguir para as três regiões e Utrecht é fortalecer sua própria especialização e qualidade de vida adotando uma abordagem em tripé, com a missão conjunta de aumentar a competitividade sustentável da Randstad, como principal área metropolitana da Holanda, em escala europeia e global. Os líderes urbanos nas regiões devem encontrar um equilíbrio entre a concorrência e a cooperação na esfera inter-regional. Isso significa que os líderes precisam ver além das suas próprias fronteiras para desenvolver a competitividade do sistema urbano como um todo.

Rio de Janeiro: liderança e inovação

O Rio de Janeiro é conhecido como “cidade maravilhosa” por sua beleza natural, mas também como uma perigosa metrópole da América Latina, atormentada pelo crime. Depois de décadas de declínio, a cidade se recuperou e a economia vem melhorando desde então.

Em 2016, o Rio será a sede dos Jogos Olímpicos e muitos investimentos estão sendo feitos para recuperar décadas de baixo investimento. A cidade tem centenas de comunidades, com imóveis em mau estado, crime e violência, muitas delas dominadas por quadrilhas de traficantes e policiais corruptos.

Ao longo dos anos, várias medidas de policiamento repressivo foram experimentadas, mas falharam; investimentos sociais em infraestrutura de esportes e escolas também não alcançaram sucesso. Mas as comunidades do Rio não são apenas áreas socialmente problemáticas e fisicamente dilapidadas – muito dinheiro circula na economia informal (como alugueis de imóveis, serviços de transporte, oferta de serviços públicos), que os governos e as empresas querem trazer de volta para os circuitos formais.

A fim de reduzir drasticamente o crime, os problemas sociais e promover a formalização das comunidades, um programa inovador, chamado Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), foi implantado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro (Secretaria de Segurança Pública) em 2009. Em síntese, o programa de UPPs consiste em i) recuperar territórios controlados por quadrilhas de traficantes e pelos barões do crime, e, uma vez assegurada a pacificação; ii) instalar UPPs sociais de forma permanente, ou seja, unidades policiais especialmente treinadas que abrem espaço para a realização de outros programas sociais, construção de infraestrutura e legalização dos serviços.

Até agora, apesar da controvérsia sobre o deslocamento do crime das áreas com UPPs para outras regiões da cidade, os resultados do programa têm sido positivos. Por exemplo, as taxas de homicídios e outros tipos de crime diminuíram muito em comunidades com UPPs; escolas e serviços de saúde aumentaram substancialmente e muitos serviços podem começar a ser formalizados (por exemplo, o fornecimento de eletricidade).

Mudar ideias, mentalidades e a cultura das operações policiais no Rio para implantar um programa tão transformador tem sido uma tarefa difícil. Tentativas anteriores de alterar as operações policiais e alternativas de “nova gestão pública” tiveram efeito inverso ao pretendido.

Não surpreende, portanto, que o sucesso do programa tenha sido atribuído à forte liderança do secretário de Segurança Pública. No entanto, além de dizer que a liderança foi importante, é essencial entender como ela foi importante e que medidas foram tomadas para fazer as coisas acontecerem.

na pacificação das comunidades


Um estudo recente,87 de um autor que atuou como assessor da Secretaria de Segurança Pública, identificou uma série de ações e etapas essenciais que impulsionaram os primeiros estágios desse processo.

Em primeiro lugar, o secretário de Segurança Pública (e seu grupo de assistentes) conseguiu identificar um conjunto claro de prioridades e mostrar o quanto era urgente abordá-las. A coleta e a comunicação de dados relevantes pelo secretário foram importantes para demonstrar que a questão da pacificação era um problema grave que só poderia ser resolvido com base numa ação conjunta. Além disso, o secretário de Segurança Pública e sua equipe conseguiram selecionar e comunicar um conjunto articulado e coerente de ideias para a política de UPPs, em vez de alimentar o debate teórico sobre o que significa ou deveria significar a pacificação.

Em segundo lugar, o secretário de Segurança Pública negociou e formou uma ampla e sólida coalizão para apoiar suas visões sobre as UPPs. Isso foi essencial para assegurar que o processo não seria interrompido pelos diferentes interesses e susceptibilidades em torno da questão (por exemplo, da polícia, de associações de direitos humanos, de líderes comunitários e do governo local). Encontrar pontos de interesse comuns era importante para alcançar áreas de consenso, como a segurança e a inclusão social. Além disso, devido à escassez de recursos (número de policiais disponíveis e restrições financeiras), era essencial demonstrar que o processo das UPPs também poderia ser financeiramente sustentável para o governo.

Em terceiro lugar, o secretário de Segurança Pública conseguiu comunicar claramente os objetivos da nova política dentro e fora do Governo do Estado, e deu especial atenção à opinião pública. Ele conseguiu informar claramente os meios e os instrumentos necessários para atingir seus objetivos usando uma linguagem simples e clara, em vez de usar o jargão conceitual. Além disso, a liderança também foi essencial em um nível mais operacional. Por exemplo, a escolha dos líderes das UPPs em campo buscou alimentar a confiança dos moradores nas unidades policiais recém-criadas.


Talvez seja muito cedo para avaliar se as mudanças implementadas sob a liderança da Secretaria de Segurança Pública serão institucionalizadas como um modelo para lidar com a segurança e o policiamento das comunidades. Além disso, com a descoberta de uma série de escândalos de corrupção no Brasil no momento da elaboração deste artigo (abril de 2016), os níveis de confiança no governo mostraram-se, de modo geral, declinantes.

No entanto, é possível ver que o trabalho inicial de liderança por trás das UPPs precisou adotar vários tipos de táticas (formular problemas antigos de novas maneiras, construir coalizões e mobilizar a equipe no processo) e legitimar vários tipos de poder (sobretudo institucional, mas também interpretativo). De fato, foi fundamental conseguir reinterpretar os problemas das comunidades usando a lente da pacificação.

Além disso, o caso das UPPs traz de volta o papel-chave do “momento” (agenda olímpica) e da crise (a insustentabilidade da violência e do crime na cidade) para legitimar uma nova liderança. Isso faz par com a necessidade de garantir apoio social e político para iniciativas controversas.

O caso também mostra que a liderança não é desempenhada apenas nos altos escalões políticos. Ela deve ter várias preocupações paralelas de caráter operacional. Muitas vezes, o diabo pode estar nos detalhes (por exemplo, na qualidade da comunicação e na confiança da comunidade).

87 Carneiro, 2012.

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Colaboradores

deste relatório.

Equipe editorial principal

Leo van den Berg, Euricur

Luis Carvalho, Euricur

Government Sector, Líder Global

Egon de Haas, PwC, Global Government and Public Services

Nick C Jones, PwC, Public Sector Research Centre

Linus Owman, PwC, Public Sector Research Centre

Government Sector, Holanda

Outras contribuições

Anya Bukshi, PwC

Hank Fowler, PwC

Biju Kadapurath, PwC

Piyali Kundu, PwC

Christopher O’Brien, PwC

Jan Sturesson, New Club of Paris

Simone Groen, PwC

Contatos no Brasil

Marcio Lu�erbach Sócio e líder de Serviços ao Governo e Setor Público

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