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A dimensão territorial no planejamento governamental brasileiro: avanços e limitações na elaboração dos Planos Plurianuais1

Antonio Paulo Cargnin2

A partir da institucionalização do Plano Plurianual (PPA) como instrumento

que estrutura o planejamento público de médio prazo, após a redemocratização

do país, marcada pela promulgação da Constituição Brasileira de 1988, avançou-

se em termos metodológicos e instrumentais no sentido de consolidá-lo como

ferramenta efetiva no processo de planejamento governamental. Entretanto, o

sistema de planejamento ainda apresenta muitas lacunas, entre as quais

merecem destaque as que se referem à integração das políticas setoriais e a

efetiva orientação das mesmas para o território, de forma a traduzir-se em

políticas públicas que respondam às reais necessidades da sociedade.

Partindo do pressuposto de que a dimensão territorial constitui-se em um

elemento capaz de integrar as dimensões setoriais, pois tem como base a arena

onde as políticas se concretizam, o território, este artigo tem por objetivo discutir

como o território vem sendo abordado pelo planejamento governamental

brasileiro. Inicialmente são apresentados argumentos que reafirmam a

valorização do território, que se insere em uma sociedade globalizada, onde o

Estado assume um novo papel dividindo com uma multiplicidade de atores o

protagonismo das ações. Em um segundo momento é realizado um breve

apanhado sobre os instrumentos de planejamento governamental e intervenção

do Estado no território. Por último, procurou-se avaliar o tratamento atual deste

tema nos Planos Plurianuais 2008-2011, enfatizando a metodologia utilizada,

avanços e limitações nos casos brasileiro e gaúcho.

1 Texto elaborado como contribuição ao I Seminário Reforma do Estado e Território: Integração Sul-Americana e Gestão do Território. Porto Alegre, UFRGS/POSGEA, novembro de 2007. 2 Geógrafo da Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Rio Grande do Sul, Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Geografia da UFRGS, na linha de pesquisa de Análise Territorial, sob orientação do Professor Dr. Aldomar Arnaldo Rückert.

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1. O território como elemento de integração das políticas públicas

A retomada da dimensão territorial no contexto do planejamento

governamental brasileiro, a partir da década de 90, não é certamente um produto

do acaso, mas reflexo de um conjunto de fatores que tiveram como propulsor a

imposição do processo de acumulação flexível e globalizado. É vasta a literatura

que se ocupa em dissecar os efeitos da globalização sob múltiplos enfoques,

dando conta de que o espaço foi abreviado pela mudança dos tempos dos

diferentes processos, modificando conceitos, alterando relações econômicas,

políticas e flexibilizando os limites territoriais (Harvey, 1993; Soja, 1993, Santos,

1997).

À globalização da economia foram acrescidos fatores específicos à

realidade brasileira, dentre os quais devem ser ressaltados os relacionados ao

esgotamento do modelo de desenvolvimento brasileiro. Da mesma forma, não

faltam análises sobre os efeitos negativos do prolongamento do modelo

desenvolvimentista brasileiro, da crise na década de 80 e da dificuldade em

construir um novo projeto de desenvolvimento para o país (Fiori, 1995; Pereira,

1996).

Relacionados a esses fatores, a estrutura e o papel do Estado sofreram

profundas transformações. O tradicional Estado voluntarista, que reconstruía

economias em crise, era propulsor de reformas sociais e/ou se pautava no bem

estar social foi, aos poucos, sendo desmontado e substituído por um novo Estado,

que passou a se caracterizar pelo controle e pela regulação. Para os países

latino-americanos, a crise do petróleo, a partir de 1973, e o Consenso de

Washington são marcos dessa nova fase, instituindo instrumentos com o claro

objetivo de regrar a economia de acordo com o novo momento de expansão em

que a mesma se encontrava.

Mesmo tendo modificado seu sentido de atuação, o fim do Estado

reivindicado pela esquerda ou o Estado mínimo propagado pelas teorias

liberalizantes ainda parece distante. Se, por um lado, a globalização e suas

flexibilidades parecem enfraquecer o Estado, por outro ele se reforça, como

demonstram os estudos atuais sobre a União Européia, onde o Estado assumiu

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importante papel de regulação, articulação e integração de regiões menos

favorecidas (Touraine, 2006; Amin, 2007).

No caso dos países latino-americanos, devemos considerar que o papel

do Estado vem se tornando ainda mais importante, pois apenas agora estamos

superando um processo de abandono do tradicional modelo de Estado-Nação,

autoritário e que comandava as ações de desenvolvimento. Entretanto, devemos

reconhecer que o mundo de hoje foi significativamente modificado, e o papel do

Estado foi reposicionado de acordo com essas transformações.

Uma dessas mudanças mais importantes relaciona-se com a natureza do

poder exercido nas relações entre Estado e sociedade. Com a democratização, o

poder não mais possui um único foco centrado no Estado como nos períodos

autoritários. O poder é o resultado de uma situação estratégica e complexa que

se manifesta assimetricamente, de forma multidimensional e onipresente, sendo

capaz de se produzir a cada instante em todas as relações (Foucault, 2006).

Baseado nas definições a respeito da natureza do poder de Foucault, Raffestin

(1993:53) conclui que o poder é parte intrínseca de toda relação. “Toda relação é

o ponto de surgimento do poder, e isso fundamenta a sua multidimensionalidade.

A intencionalidade revela a importância das finalidades, e a resistência exprime o

caráter dissimétrico que quase sempre caracteriza as relações.” Dessa forma, o

poder é muito mais amplo que o Estado, e se esconde atrás de toda e qualquer

relação, manifestando-se no território e controlando a população e os recursos, de

forma assimétrica e multidimensional.

A perda de espaço do Estado-Nação, que representava a

unidimensionalidade do poder, para o mercado e a emergência do poder

multidimensional “implica no reconhecimento dos diversos agentes sociais com

suas estratégias e conflitos presentes em diferentes escalas parciais, e na

necessidade de alterar o conceito do Estado.” (Becker, 1983:2). O Estado

transformado não é assim mais o ponto máximo de exercício de poder, e o

território assume um papel fundamental. Becker (1983:7) afirma que, com “... a

multidimensionalidade do poder, o espaço reassume sua força e recupera-se a

noção de território. Trata-se pois agora de uma geopolítica de relações

multidimensionais de poder em diferentes níveis espaciais.” É nesse contexto que

a dimensão territorial teve que ser reposicionada no planejamento governamental.

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O território é entendido com seu sentido de uso (Raffestin, 1993), que, de

acordo com Santos (2003) é “sinônimo de espaço geográfico”, onde se

materializam as relações entre indivíduos e grupos sociais, que se constitui em

locus de exercício de poder, pois supõe assimetrias na posse dos recursos e das

estratégias para seu exercício (Castro, 2005).

De forma simplificada, conforme Rückert (2005:34) a dimensão regional e

o ordenamento territorial podem ser vistos “... como um corte transversal que

afeta a todas as atuações públicas com incidência territorial, dando a elas um

tratamento integrado.” Sua concepção remonta à geografia regional francesa da

década de 60, com o aménagement du territoire, utilizada amplamente no Brasil

durante o período desenvolvimentista e gradativamente esquecida a partir da

década de 70 com a geografia regional norte-americana, através de seu forte viés

quantitativista (Moraes, 2006:44).

O descolamento do desenvolvimento econômico em relação ao

desenvolvimento espacial passou a ser revisto na última década, e o interesse

pelo enfoque espacial tem se manifestado em vários estados brasileiros e

também na esfera federal3. Se por um lado a retomada da abordagem territorial

não pode ser um mero retorno ao passado, a implementação de políticas não

pode ser realizada forma de isolada ou desarticulada espacialmente. Assume um

grande valor a discussão sobre os recortes espaciais utilizados para a intervenção

no território e, também, sobre o papel do Estado na integração das regiões

excluídas pela formação do mercado global.

Deve-se destacar que a globalização não é um movimento destituído de

intenções que inclui todos os territórios de forma uniforme, ao contrário de acordo

com Araújo (2007:222):

... a globalização é um movimento hierarquizado, tem comando, e não são todos os agentes que conseguem atuar de forma global. Ele cria hierarquias. E, do ponto de vista do território, a globalização privilegia, não por acaso, determinadas escalas territoriais (a mundial e a local). E define essas prioridades a partir da sua lógica de funcionamento, ou melhor, da lógica dos interesses dominantes – os interesses do grande capital, sediado nos países mais ricos do mundo.

3 Além do Rio Grande do Sul, os estados da Bahia, Sergipe, Santa Catarina, Pernambuco, Minas Gerais, Mato Grosso, Pará e o próprio Governo Federal, através dos Ministérios do Planejamento e Integração, têm promovido discussões e capacitação sobre o tema.

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A complexidade do território onde coexistem fenômenos globais, regionais

e locais requer uma intervenção mais complexa que a simples adoção de uma

escala de intervenção. “Entende-se que o sistema funciona em múltiplas escalas,

mas que a implementação de políticas exige a seleção de escalas adequadas

para cada tipo e objetivo de política.” (Campolina e Crocco 2006:28). A escala

emerge assim como perspectiva analítica e metodológica adequada, porque

confere visibilidade e permite a problematização dos fenômenos. Em um cenário

onde os atores buscam relações mais simétricas de poder em múltiplas escalas, a

escala é uma estratégia de apreensão da realidade na impossibilidade de

compreender a totalidade. Através de sua análise mais detalhada, podem ser

elaboradas políticas públicas para regular os vetores da globalização e, em

algumas escalas, incluir territórios marginalizados, como no caso da escala

mesorregional.

Ao mesmo tempo, a incorporação da dimensão territorial por parte do

Estado deve ser observada com alguma cautela. Se por um lado o Estado tem

demonstrado avanços sobre o conhecimento de seu território, por outro, pouco se

sabe sobre a verdadeira repercussão das políticas empreendidas e a real

contribuição das mesmas para a redução das desigualdades regionais. Além

disso, os planejadores têm mostrado dificuldades em compreender o recorte

regional. Mesmo que as análises por vezes considerem esse recorte4, as políticas

efetivamente são executadas de forma setorial, e na maioria dos casos, o corte

regional torna-se meramente analítico.

Essa dificuldade relativa à dimensão regional não é nova, se constitui em

tema polêmico, e seus resultados sempre foram pouco objetivos. Na verdade há

uma contradição entre a vontade regional e a ação do Estado, pois enquanto a

região busca a diversidade, o Estado trabalha pela uniformidade e pela

generalidade. Disso decorre uma grande distância entre o discurso regional e a

prática efetiva que, segundo Raffestin (1993:182), resume-se em “... um exemplo

de dupla estratégia situado em planos diferentes: discurso regional e prática a-

regional”. Assim o discurso regional é utilizado muitas vezes para acalmar as

4 Como exemplo pode-se destacar a Mensagem enviada à Assembléia Legislativa pelo Governo do Estado em 2006, juntamente com a Lei do Orçamento Anual, ao se referir aos resultados do Programa Rumos 2015; e o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011 federal, que pouco assimila o discurso territorial.

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reivindicações regionais tornando seus resultados vazios e a implementação de

políticas desestimulante. Para Raffestin (1993:1982-1983):

As aspirações de inúmeros grupos se dirigem para esse pólo regional: uma espécie de terra prometida, mas o Estado não o quer; então, ele multiplica os discursos sobre a região, de modo a manobrar uma grande quantidade de sentidos. Para o Estado, a região é uma expressão da qual se conserva sábia e sutilmente a polissemia. É um jogo difícil, mas no qual o Estado se distingue, tanto mais que o discurso permita agir alternadamente em diferentes escalas: da pequena à grande escala, segundo as necessidades do momento.

Se para o Estado muitas vezes a questão regional é fonte de discurso

político, e os grupos regionais são vistos como obstáculos à generalização, para a

região significa seu espaço vivido, sua territorialidade, o concreto. “Destruir essa

territorialidade é destruir toda uma simbologia cujo desaparecimento impede a

manutenção de um diálogo com o meio espaço-temporal” (Raffestin, 1993:183).

O Estado busca o exercício de um poder unidimensional e descendente,

enquanto que a região engendra um sentido de multidimensionalidade, com uma

multiplicidade de atores que representam o pertencimento a um território. Esses

atores buscam relações de poder mais simétricas e, por isso, muitas vezes se

opõem ao discurso do Estado. Para Raffestin (1993:185), trata-se, em síntese “...

de redescobrir, para as coletividades, malhas concretas que se oponham às

malhas abstratas propostas pelo Estado.” Para o autor, “a região, a que é vivida,

desempenhará um papel cada vez maior para as diversas comunidades.”

Ressalvados estes elementos, a retomada da dimensão territorial no

planejamento governamental pode articular grandes temas, constituindo-se em

um poderoso instrumento intersetorial e de governança interinstitucional,

contribuindo de forma expressiva para a integração de territórios colocados à

margem do desenvolvimento.

2. A dimensão territorial no planejamento governamental brasileiro

Até os anos 30, a economia brasileira seguiu a tendência mundial do

pensamento liberal no que tange ao seu desenvolvimento, diferenciando-se pela

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forte influência conservadora, defendida pelo discurso das oligarquias agrárias.

Em um primeiro momento, no Período Imperial, a atuação governamental foi

marcada pela centralidade do poder e pela necessidade de consolidar as

fronteiras, impondo ações fortemente territorializadas, manifestadas através da

construção de núcleos de habitação nas regiões de fronteira e de redes

estruturais ferroviárias na direção do continente. Posteriormente, no período que

compreendeu a República Velha, destacaram-se as ações públicas no sentido de

consolidar a infra-estrutura estratégica, com estados da federação

desempenhando papel estratégico, atuando com certa autonomia em relação ao

poder central, especialmente na construção de ferrovias e portos (Rückert,

2001:67).

A partir de 1930, o pensamento keynesiano passou a orientar as

estratégias de desenvolvimento mundial, baseado em um modelo de Estado

presente na área social e garantidor da infra-estrutura, formando as bases do

welfare state que, no Brasil, assim como no restante da América Latina, foi

difundido a partir da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe

(CEPAL). Ao pensamento cepalino foram acrescentados novos elementos, no

sentido de compreender a especialidade periférica de nosso desenvolvimento,

instigando um programa de modernização, com base na indústria que se

desenvolveria apoiada pelo planejamento estatal, com um forte traço populista,

sendo denominada de nacional desenvolvimentismo ou nacional populismo (Fiori,

1995:98).

Nesse período começou a ser notada de forma mais estruturada a

participação do Estado no planejamento territorial, com os primeiros planos que

explicitavam preocupações com a infra-estrutura e com a criação de instâncias

político-administrativas para coordenar o processo de industrialização. O Plano

Geral de Viação, proposto na Constituição de 1934, embora apresente um viés de

preocupação com a infra-estrutura, manifesta a intenção do país com a integração

dos mercados regionais, restringindo o acesso aos países vizinhos,

especialmente à Argentina. Esse plano é reforçado com o Plano Nacional de

Viação de 1951, com ênfase para a integração do transporte fluvial (Rückert,

2001:83-88).

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Outro momento marcante foi a criação do Instituto Brasileiro de Geografia

(IBGE) e Estatística em 1942, resultado da fusão do Conselho Nacional de

Geografia de 1934 e da centralização nacional, dotando o país de um sistema

cartográfico confiável, levantando informações precisas sobre as diferentes

regiões, clarificando os conflitos nas zonas de fronteira e contribuindo para a

resolução de problemas administrativos (Messias, 1985:47-48).

Em 1947, durante o governo de Eurico Gaspar Dutra, foi elaborado o

primeiro plano econômico de maior amplitude, o Plano SALTE5, que estruturava

um conjunto de sugestões setoriais nas áreas da saúde, alimentação, transportes

e energia, demonstrando a ampliação da participação do Estado no projeto de

desenvolvimento (MPOG, 2002).

No Rio Grande do Sul, as ações do Estado Desenvolvimentista

manifestaram, entre 1930 e 1964, um caráter de implementação da infra-estrutura

estratégica, com a construção de rodovias nacionais e a nacionalização da infra-

estrutura portuária. Entre 1950 e 1964, foi construída a rede de infra-estrutura de

energia elétrica e telecomunicações, que atenderiam a industrialização que

estava em processo. Nesse período destacaram-se a criação do Departamento

Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), em 1938 e a elaboração do Plano

Hidroviário do Rio Grande do Sul, em 1961, reforçando a estrutura portuária e

sinalizando a opção pelo adensamento rodoviário como forma de integração com

o centro do país (Rückert, 2001:68).

Nos anos 50, o getulismo impôs ao Estado nacional um papel de forte

indução à industrialização, com a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento

(BNDE) e da PETROBRAS. Posteriormente, o Estado se reforça e ganha novos

componentes com Juscelino Kubitschek, através do Plano de Metas, articulando a

industrialização brasileira e compartilhando papéis entre Estado, capital privado

nacional e Internacional, proporcionando que, na década de 60, a estrutura

industrial estivesse bem diversificada (Fiori, 1995:101).

O Plano de Metas teve suas origens vinculadas ao Plano Americano de

ajuda técnica para defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento

econômico aos países subdesenvolvidos, elaborados pelo CEPAL-BNDE e, de

5 A sigla reflete as esferas principais de atuação do plano: saúde, alimentação, transporte e energia.

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fato, é a primeira ação sistemática do Estado para o planejamento territorial

integrando temas referentes de energia e transporte, indústria e, destacadamente,

propondo a construção de Brasília (MPOG, 2002:12).

A partir de 1964, o desenvolvimentismo brasileiro perdeu seu componente

populista e passou a ter um caráter nitidamente autoritário. De acordo com

Pereira (1996:37), foram incorporadas novas estratégias, que se somaram à

quase esgotada capacidade de substituir importações. Os militares, com um pacto

político que excluía trabalhadores e a esquerda progressista, incrementaram as

políticas protecionistas e incentivaram a exportação de produtos industriais.

Foram organizados instrumentos burocráticos, destacando-se as regras para

elaboração e controle do orçamento público, delegação de autoridade e,

principalmente, para o desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada,

como resultado da descentralização administrativa e da expansão da

administração indireta, com a criação de empresas públicas, fundações,

autarquias e sociedades de economia mista.

Em 1972, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) deu inicio à fase

denominada de “milagre brasileiro”, com grande crescimento econômico e

derrame de capital externo, permeado por estratégias geopolíticas, unindo o

território ao poder central através de um grande esforço de integração nacional. O

II PND, parcialmente implantado a partir de 1975, consolida esse esforço, com

ações relacionadas à infra-estrutura, energia e, principalmente, com a forte

presença intervencionista do Estado, que se manifesta com a criação de centenas

de empresas estatais.

A crise do petróleo, que tem seu auge em 1979, marca o fim do

desenvolvimentismo no Brasil e também o esvaziamento das políticas

governamentais relacionadas ao território, tornando as iniciativas posteriores

meramente formais; uma vez que os esforços estavam direcionados à

redemocratização brasileira, ao combate à inflação, à questão da dívida e à busca

de uma nova estratégia de desenvolvimento.

É importante ressaltar que, desde o início da década de 70, a estratégia de

substituição de importações, fundamentada no ideário keynesiano do

desenvolvimento, assentado em políticas sobre a demanda, não mais conseguia

resolver os problemas agravados pela crise do petróleo que se acumulavam na

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economia mundial. Os Estados Unidos, e boa parte dos estados, europeus

haviam iniciado um processo de reforma do Estado sob um novo arcabouço

denominado neoliberal que, na América Latina, o Consenso de Washington se

encarregou de difundir. Conceitos como liberalização comercial, privatizações e

ajuste fiscal, tornam-se cada vez mais comuns (Rückert, 2006).

No Brasil, a estratégia desenvolvimentista foi arrastada até a década de 80,

gerando efeitos muito prejudiciais a nossa economia, que se manifestaram na

crise vivida nesta década. Chegou-se ao limite de um Estado burocrático, que

estimulou o capital privado ao endividamento externo e, posteriormente,

transformou essa dívida em responsabilidade do Estado, que se encontrava sem

capacidade de poupança e credibilidade (Pereira, 1996:50). Ou, como afirmava

Fiori (1992:83), a “...crise atual é de natureza estrutural e esgota, em nosso

entender, o potencial schumpeteriano de nosso Estado Desenvolvimentista....

Não por acaso, esse esgotamento se dá de forma simultânea com a exaustão do

autoritarismo militar.”

É certo que a Constituição Brasileira aprovada em 1988 lançou as

primeiras bases da reforma, pois consagrou o regime democrático e modificou o

regramento básico do poder vigente no país até aquele momento. Entretanto,

muitos avanços aprovados não foram regrados por leis complementares, e, ainda,

muitos temas considerados como avanços à época acabaram por transformar-se

em novos problemas que hoje são alvo de novas reformas, como no caso da

reforma política, tributária e da previdência.

Do ponto de vista do planejamento governamental, uma das principais

modificações instituídas pela Constituição Federal de 1988, refere-se a instituição

do Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de médio

prazo, tendo como norma, de acordo com o artigo 165, estabelecer “... de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal

para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada". Essa determinação foi reforçada pela

Constituição Estadual de 1989 que, em seu artigo 149, determina que a “... lei que

aprovar o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,

objetivos e metas, quantificados física e financeiramente, dos programas da

administração direta e indireta, de suas fundações, das empresas públicas e das

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empresas em que o Estado detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital

social com direito a voto”.

A partir da nova Constituição, o PPA passou a ser pensado de forma

integrada com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento

Anual (LOA), articulando instrumentos de curto e médio prazo, submetidos à

apreciação do poder legislativo. Mesmo assim, a crescente inflação, a

instabilidade política e o aprendizado da democratização, não constituíram

condições favoráveis para o planejamento, e o primeiro PPA (1991-1995) tornou-

se apenas uma “peça de ficção”, destinada a cumprir uma exigência

constitucional. De acordo com Fialho (2003:16) “... tanto os dirigentes quanto o

aparato técnico dos governos não estavam habilitados a utilizar esses

instrumentos de modo a qualificar a gestão pública.” Mesmo incorporando

avanços, o segundo PPA também não passou de um Orçamento Plurianual de

Investimentos, ampliando apenas seu escopo no que tange a projetos

orçamentários.

Ainda de acordo com Fialho (2003:18), os dois primeiros PPAs

caracterizavam-se pela predominância da lógica orçamentária, não

institucionalização do PPA e da LDO como instrumentos objetivos de

planejamento e gestão e de racionalização do gasto público, inexistência de um

processo de planejamento permanente e integrado, falta de correspondência

entre os objetivos e diretrizes e a programação e suas metas, além da

regionalização apenas formal.

Entretanto, a partir da estabilidade econômica obtida em 1994 com o Plano

Real, foram criadas as condições para a retomada do planejamento. A

necessidade de se repensar a economia veio acompanhada da urgência em

repensar o território e, nesse sentido, foram elaborados projetos estruturantes

baseados nos Eixos de Nacionais de Integração e Desenvolvimento e no Brasil

em Ação, respectivamente. Somente a partir do PPA 2000-2003, com a

implantação do chamado novo modelo de planejamento, orçamento e gestão, é

que o planejamento governamental no país toma os moldes atuais, introduzindo a

gestão por resultados (MPOG, 2002:13).

Dessa forma, a abordagem territorial no planejamento governamental teve

sua retomada a partir de 1996, sendo que os estudos dos Eixos Nacionais de

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Integração e Desenvolvimento (Estudos 1, 2 e 3) podem ser considerados marcos

dessa retomada, subsidiando a elaboração dos Planos 1996-1999 e 2003-2007.

Esses estudos apresentaram avanços com a introdução de uma visão integrada

do desenvolvimento, a valorização dos fluxos entre regiões, a tomada do território

como unidade de planejamento, a integração de problemas multissetoriais e a

hierarquização de projetos, a introdução da temática das áreas deprimidas,

arranjos produtivos locais e da integração sul-americana. Por outro lado,

demonstraram uma fragilidade em aspectos como a falta de investimentos

sociais, a falta de diálogo entre o governo federal e os governos estaduais e

asociedade civil, propostas de intervenções somente em escala macrorregional e

desconsideração da rede de cidades.

Para Bandeira (2007:192), a realização do Estudo dos Eixos Nacionais de

Integração e desenvolvimento, juntamente com a criação do Ministério da

Integração Nacional, em 1999, são marcos da retomada da preocupação com a

dimensão territorial no contexto das políticas públicas. O primeiro por posicionar o

território novamente na esfera do planejamento governamental e, o segundo, pela

atribuição de formular e conduzir políticas, planos, programas de desenvolvimento

e estabelecer estratégias de incorporação de regiões periféricas. São exemplos

dos avanços efetivos da criação do Ministério da Integração Programa de

Desenvolvimento Integrado e Sustentável de Mesorregiões Diferenciadas e a

construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e da

Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT).

A esses importantes marcos pode ser somado o estudo contratado para

subsidiar a dimensão territorial na elaboração do Plano Plurianual 2008-2011,

aproximando a discussão ao âmbito em que efetivamente são elaboradas e

executadas as políticas públicas, rediscutindo as escalas de regionalização e

incentivando novamente a construção de uma visão estratégica para o país

vinculada com o território.

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3. A dimensão territorial no Plano Plurianual 2008-2011

A partir dos avanços e problemas dos planos anteriores, os governos vêm

buscando recuperar a abordagem territorial para elaboração do Plano Plurianual

2008-2011. A preocupação com essa dimensão está presente na elaboração do

PPA federal e em vários planos estaduais. Podem ser citados os planos

elaborados pelos estados do Pará, com enfoque territorial participativo; Sergipe,

com os chamados territórios planejamento; Mato Grosso, com enfoque

participativo e subsidiado por uma base estratégica de longo prazo; Ceará, com

as macrorregiões de planejamento; Pernambuco, com foco no planejamento local;

Santa Catarina, vinculado à descentralização administrativa; e do Rio Grande do

Sul, desenvolvendo o plano juntamente com a construção de uma base

estratégica e a regionalização dos programas, ações e produtos. Para melhor

conhecer o andamento das experiências atuais, serão aprofundados a seguir

alguns elementos metodológicos da elaboração do plano brasileiro e gaúcho.

3.1. A dimensão territorial no Plano Plurianual federal

Após um longo período em que as questões territoriais no Brasil foram

abordadas apenas do ponto de vista das grandes regiões e, notoriamente, não

apresentaram os resultados esperados na redução ou minimização das

desigualdades, há uma tendência de mudança no enfoque e de prioridade em

relação a esse tema. Embora exista alguma confusão entre as atribuições

relativas aos agentes governamentais responsáveis6, a questão territorial está

novamente na pauta do planejamento federal, orientada também para a

elaboração do Plano Plurianual 2008-20117. O objetivo foi o de incorporar a

dimensão territorial ao PPA, considerando variáveis como o desenvolvimento

sustentável e redução das desigualdades regionais, abordadas com a valorização

6 Ministério da Integração e Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, por exemplo, desenvolvem iniciativas pouco integradas no que se refere à dimensão territorial. 7 Com o auxílio do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE), contratado para realizar um estudo Abordagem da Dimensão territorial do Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual 2008–2011.

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dos espaços sub-regionais integrados com a escala mesorregional e

macrorregional, em uma abordagem multiescalar (MPOG, 2006a).

Para atender esse objetivo, o Ministério do Planejamento Orçamento e

Gestão reconhece a necessidade de um novo enfoque regional a partir das

mudanças proporcionadas pela globalização e dos seus efeitos contraditórios de

homogeneização e de aumento das diferenças em um país que apresenta um

vasto território e grandes diferenças sociais. As dificuldades históricas do tema

relativo às desigualdades são agravadas pelas novas dinâmicas com o

estabelecimento da sociedade em redes e dos processos em níveis

multiescalares.

Assim, foi contratado um amplo estudo para subsidiar a dimensão territorial

no Plano Plurianual, metodologicamente estruturado em módulos compreendendo

um conjunto de etapas, orientadas por um Marco Inicial (primeiro módulo), que

teve como objetivo estabelecer os conceitos e alinhavar as metodologias

utilizadas, servindo como orientação para as demais etapas do trabalho. O

segundo módulo teve como objetivo a construção da Visão Estratégica para o

território brasileiro no horizonte até 2027, utilizando-se de análises prospectivas

baseadas no método de foresight8,,com o objetivo de identificar áreas estratégicas

emergentes e potenciais com viés tecnológico e de inovação. O terceiro módulo

foi desenvolvido com objetivo de construir uma regionalização de referência em

nível macrorregional e sub-regional, para subsidiar a escolha e localização de

projetos que integrariam o plano plurianual. O quarto módulo realizou análises

prospectivas de acordo com temas setoriais: transportes, energia, comunicações,

infra-estrutura hídrica, saneamento, habitação, educação, saúde, ciência e

tecnologia, dentre outros.

O quinto e o sexto módulos trataram da carteira de investimentos e dos

impactos regionais, prevendo um conjunto de iniciativas estratégicas para setores

e temas, organizados por regiões de referência. A análise dessa carteira e de

seus impactos microrregionais deve contribuir para que, quando necessário,

sejam estabelecidas carteiras alternativas de investimentos. O sétimo e último 8 De acordo com o Marco Inicial, trata-se de uma tentativa sistemática de olhar, no futuro de longo prazo, para a ciência e a tecnologia, na economia e na sociedade, com o objetivo de identificar áreas estratégicas e as tecnologias genéricas emergentes com o potencial para produzir os grandes benefícios econômicos e sociais.

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módulo compreende a sustentabilidade da carteira de investimentos por região de

referência, prevendo, através de uma avaliação antecipada, os impactos dos

investimentos propostos no meio ambiente.

Constituem-se em objetivo e diretrizes do estudo a redução das

desigualdades com sustentabilidade; a integração nacional e sul-americana; a

valorização da identidade cultural e dos potenciais de desenvolvimento das

regiões; o fortalecimento das capacidades regionais de produção e inovação e a

inserção competitiva externa; a preocupação ambiental; e o fortalecimento das

relações urbano-rural e da rede de cidades.

Para a elaboração da visão de estratégica nacional foram considerados os

principais focos de futuro, que são os elementos que se apresentam com

conseqüências relevantes em um período próximo, além dos pontos positivos e

negativos, com alta probabilidade de interferir nos fenômenos. O estudo avalia as

experiências recentes e traz para o debate temas relativos ao território, distantes

do planejamento de médio prazo desde a implementação do atual modelo de

planejamento, orçamento e gestão. A visão estratégica foi proposta a partir de

cinco objetivos para o desenvolvimento brasileiro: superar as desigualdades

sociais e regionais, fortalecer a coesão social e territorial, promover os potenciais

de desenvolvimento das regiões, valorizar a diversidade cultural e o uso

sustentável dos recursos naturais e apoiar a integração sul-americana e a

inserção competitiva e autônoma no mundo globalizado (MPOG, 2006c).

A construção de uma nova regionalização, objeto do módulo 3, segundo o

marco inicial, “... visa principalmente criar regiões de referência para ações de

planejamento e políticas públicas apoiando-se no referencial teórico clássico, isto

é, certo grau de homogeneidade geoeconômica e uma organização polarizada”

(MPOG, 2006a). Pressupõe que a complexidade gerada pela reestruturação do

espaço engendra igual necessidade de atualização da regionalização que será

utilizada como base para a elaboração do Plano Plurianual.

Desse modo, além de um histórico sobre a evolução das regionalizações

brasileiras, o estudo resulta em uma regionalização preliminar, conforme a Figura

1, construída com base em uma metodologia que utiliza elementos de polaridade

e centralidade, agregando o índice de terceirização, migrações, índice de

integração entre regiões e modelo gravitacional integrado. Essa regionalização foi

16

posteriormente ajustada com a inclusão de um indicador de capacitação

tecnológica, estudos mais aprofundados em relação à centralidade urbana e

natureza na região amazônica, bem como ajustes relacionados com as

contribuições dos demais módulos. A proposta final foi organizada em três

escalas com finalidades diferenciadas:

A primeira, que divide o país em seis grandes zonas: a) urbanizada e desenvolvida (centro-sul), b)urbanizada e menos desenvolvida (litoral de Vitória a Belém), c) biomaamazônico; d) fronteira agropecuária dinâmica e em processo de urbanização moderna (cerrados ocidentais); e) duas áreas de área de menor desenvolvimento (cerrados orientais e semi-árido). A segunda, pela divisão do país em onze macro-regiões polarizadas, incluído em cada macro-região o respectivo pólo e a região complementar, indicando a atual estrutura de comando sobre o território brasileiro. Por fim, a sub-regionalização, com 118 sub-regiões, permitindo um ajuste mais fino entre os indicadores econômicos e sociais, de polarização e a compatibilização com as características ambientais e de identidade cultural” (MPOG, 2007b).

Figura 1 - Proposta Inicial de Regionalização de referência para o PPA federal 2008-2011

17

A consideração do modelo de planejamento como um processo em

construção, com a valorização dos pontos positivos das iniciativas anteriores, é o

primeiro aspecto que deve ser destacado. São avaliados os pontos positivos e as

debilidades dos estudos dos Eixos Nacionais de Integração Nacional e a forma

como repercutiram na elaboração dos PPAs anteriores.

Dentre as inovações, destacam-se a adoção de múltiplas escalas

geográficas que oferecem diversas possibilidades de intervenção, um estudo

detalhado da distribuição das cadeias produtivas, a consideração das cidades

como um recorte relevante para o desenvolvimento de programas e ações e a

inclusão de analises prospectivas. A proposta de regionalização utiliza a

territorialidade como elemento de materialização de um projeto de

desenvolvimento nacional e de promoção do desenvolvimento local a partir de

uma visão endógena, destacando o papel público de mediação e pactuação,

materializado em múltiplas escalas.

Entretanto, na prática, o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011

ainda não incorpora nenhum dos avanços propostos no Estudo, mesmo que

evidencie o propósito de reduzir as desigualdades regionais, recuperando em

alguns trechos o discurso territorial. Sobrepõem-se o propósito de acelerar o

crescimento econômico, promover a inclusão social, com ênfase ao Plano de

Aceleração do Crescimento (PAC) e do Plano de Desenvolvimento da Educação

(PDE), apenas mencionando a inclusão da dimensão territorial e da valorização

do território. São somente relacionados programas já existentes que apresentam

“vinculação com o território” e, de fato, a proposta presente no Projeto de Lei não

traz nenhum elemento inovador com relação à regionalização do Plano. Os

programas e ações são “regionalizados” como sendo para todo o território

nacional, ou pelas 5 tradicionais regiões brasileiras, o que se constitui no

subterfúgio tradicional de apenas atender ao dispositivo formal de regionalização

do Plano, não representado efetiva regionalização. A metodologia, que

acompanha o Projeto de Lei, também não apresenta a intenção ou a forma de

incorporar o detalhado estudo realizado, restando como perspectiva a elaboração

de cadernos dissociados do Projeto de Lei e das revisões anuais do plano.

18

3.2. A dimensão territorial no PPA gaúcho

O Rio Grande do Sul, a exemplo do que vem ocorrendo no Brasil, vem

qualificando seu Plano Plurianual, na tentativa transformá-lo em um instrumento

concreto de planejamento. Nesse sentido, a elaboração do Plano Plurianual 2008-

2011 apresentou vários avanços em pelo menos 4 aspectos: a vinculação do

plano com a base estratégica do governo, a reorganização dos programas e

ações, a prioridade no tratamento de questões transversais e a inovação no

tratamento da regionalização, com a elaboração dos Cadernos de

Regionalização.

O primeiro ponto a ser destacado é a vinculação do plano com a base

estratégica, que permitiu avançar na integração do planejamento setorial.

Tradicionalmente os governos fundamentam seu planejamento no Plano de

Governo, elaborado no período eleitoral, documento que normalmente se constitui

em um conjunto de intenções, desprovido de um maior rigor técnico. Mesmo não

capitalizando integralmente todos os esforços empreendidos9, é inegável que a

realização por parte do governo de oficinas de planejamento, envolvendo

secretários e demais integrantes dos altos escalões de governo, contribuiu para

elaborar diretrizes que orientassem a elaboração dos programas e ações.

A reorganização da estrutura de programas e ações é outro avanço que

merece destaque. Os 242 programas e mais de mil ações existentes foram

reorganizados em 89 programas e 647 ações, orientados solucionar problemas,

facilitando a execução e as estratégias de gestão. Com isso, mais programas

passaram a ter interface multissetorial, uma vez que a orientação por eixo de

ação governamental obrigou diferentes órgãos a compartilhar programas e ações,

e por outro lado, estimulou a utilização de indicadores mais precisos, ações,

produtos, através do estímulo à regionalização e da vinculação com o território.

A já tradicional participação da sociedade no processo de elaboração do

Plano foi também mantida. Desde a criação dos Conselhos Regionais de

Desenvolvimento (COREDEs), em 1994, estes passaram a atuar com papel

relevante, organizando o processo de participação da sociedade. Nesse sentido, 9 No ano de 2006, foram desenvolvidas várias iniciativas propondo soluções para o Estado no longo prazo, destacando-se o Estudo de Desenvolvimento Regional e Logística – Rumos 2015, a Agenda 2020 e o Pacto pelo Rio grande.

19

a elaboração do atual PPA manteve essa característica, e os COREDEs

organizaram o processo, partindo de uma avaliação do PPA 2004-2007, em cada

região, debatendo os resultados, em conjunto com a Secretaria do Planejamento

e Gestão, através da realização de um workshop. As contribuições resultantes

foram encaminhadas para discussão com os órgãos de Governo.

Deve-se ressaltar que, diferentemente dos PPAs anteriores, as

contribuições encaminhadas pelos COREDEs trataram dos grandes temas

regionais, fortemente influenciadas pelos debates proporcionados pelo Rumos

2015. Mesmo que os atrasos na execução da Consulta Popular e o discurso que

evidencia a crise do Estado tenham gerado certa frustração com a participação da

sociedade, é inegável que o exercício da participação popular tem estimulado as

regiões a reorganizarem suas agendas, deixando de ser apenas demandantes do

Orçamento Estadual e priorizando temas estratégicos regionais. Esse é, sem

dúvida, um dos grandes méritos do Estudo de Desenvolvimento Regional e

Logística para o Estado do Rio Grande do Sul – Rumos 201510, que retoma de

forma qualificada o debate regional, com forte viés territorial, fundamentado na

visão estratégica e de estratégias regionais, resultantes da aplicação da matriz

swot11. As regiões passam a contar com uma avaliação qualificada sobre sua

realidade, propiciando um estímulo à retomada do debate regional.

Para a incorporação da dimensão territorial, a elaboração do PPA sofreu

uma significativa alteração metodológica, sendo dividida em duas etapas. A

primeira, visando cumprir o prazo legal de elaboração do Projeto de Lei, que no

Estado deve ser entregue à Assembléia Legislativa em 15 de maio. A segunda,

definida no Projeto de Lei que tratava da regionalização do plano, a ser

desenvolvida em até 60 dias após a publicação da lei.

No que tange à dimensão territorial, foram recuperados elementos das

discussões e acúmulos já realizados no Estado, aprofundados no Rumos 2015,

tratando da utilização da regionalização dos Conselhos Regionais de

Desenvolvimento, como regionalização de referência, em nível sub-regional, e do

agrupamento dos mesmos em Regiões Funcionais de Planejamento, em nível 10 SECRETARIA DA COORDENAÇÃO E PLANEJAMENTO. Estudo de Desenvolvimento Regional e Logística para o Estado do Rio Grande do Sul – Rumos 2015. SCP, 2006. 11 Sigla para metodologia de construção de visão estratégica e estratégias regionais a partir dos pontos fortes, debilidades, oportunidades e ameaças (strengths, weaknesses, opportunities e threats)

20

macrorregional. Desde a implantação dos COREDEs em 1994, o Governo do

Estado vem utilizando essa divisão regional e institucional para orientar a

participação da sociedade. Ocorre que essa divisão regional vem sofrendo ajustes

e hoje conta com 26 Conselhos, cinco a mais do que quanto foi constituída. Se

por um lado a evolução dessa regionalização deve ser encarada com

naturalidade, pois representa uma melhor aproximação na construção das

identidades regionais, por outro a falta de estabilidade temporal dificulta a

regionalização de programas e ações, elaborados em diversos níveis escalares.

Para resolver essa dificuldade, considerando que a malha dos COREDEs vem se

consolidando como recorte utilizado para participação da sociedade, seja através

dos planos plurianuais ou dos orçamentos, foram consideradas as Regiões

Funcionais de Planejamento, propostas pelo Rumos 2015.

As nove Regiões Funcionais de Planejamento foram constituídas a partir

de uma análise multicriterial que considerou aspectos econômicos, sociais e

ambientais, usando múltiplos das regiões dos COREDEs. Os principais critérios

utilizados no agrupamento foram a polarização pelos empregos e as

especializações produtivas, por apresentarem-se de foram contínua sobre o

território, manifestando aspectos de homogeneidade e polaridade.

Dessa forma, o Plano Plurianual 2008-2011 foi elaborado em uma

perspectiva multiescalar, considerando como escalas de referência a escala

macrorregional e sub-regional representadas, respectivamente, pelas Regiões

Funcionais de Planejamento e pelos COREDEs, partindo das regionalizações

setoriais que organizam o planejamento de cada Órgão.

Na primeira etapa de elaboração do Plano, os Órgãos de Governo apenas

sinalizaram com as escalas de regionalização que poderiam ser utilizadas em

suas ações. A partir da entrega do Projeto de Lei em 15 de maio, iniciou-se o

processo efetivo de elaboração dos Cadernos de Regionalização. Através de

reuniões com os Órgãos de Governo, a Secretaria do Planejamento e Gestão

orientou a identificação de programas, ações e produtos a serem regionalizados.

Estes, depois de discutidos setorialmente, foram validados pelas setoriais,

resultando na regionalização dos programas através de seus indicadores, ações e

produtos, que integraram os Cadernos de Regionalização, representando o

21

possível de ser regionalizado. Foram regionalizados os programas finalísticos12

que apresentavam vinculação com o território ou que poderiam apresentar metas

diferenciadas regionalmente, utilizando critérios selecionados para cada órgão

setorial, destacando-se a localização geográfica, a expressão territorial dos

indicadores e a projeção a partir do histórico da execução das ações.

Figura 2 - Escalas de Regionalização do PPA gaúcho 2008-2011

Desse modo, os Cadernos de Regionalização foram estruturados por

Região Funcional de Planejamento, e seu conteúdo trata da abrangência territorial

dos programas e/ou ações que foram efetivamente regionalizados.

Posteriormente os Cadernos foram apresentados em 9 reuniões abertas à

participação da sociedade, e sua apresentação marcou a proposição de um

conjunto de iniciativas, que sinalizaram para a retomada do debate do

planejamento regional de longo prazo, avançando além dos anos previstos para o

Plano. Esses avanços foram encaminhados através da discussão da visão

estratégica e das estratégias de desenvolvimento das regiões, retomadas a partir

12 Destinam-se à resolução de problemas da sociedade ou ao aproveitamento de oportunidades, tendo seus resultados medidos e avaliados por indicadores específicos.

22

do Rumos 2015, acenando para parcerias acerca de projetos estratégicos de

interesse regional.

As figuras 3 e 4 são exemplos do avanço que a territorialização de

programas, ações e produtos significa do ponto de vista da proposição de

políticas públicas. O Programa de Construção de Rodovias, expresso na Figura 2,

proposto para o Estado, diferencia-se regionalmente de acordo com a avaliação

do problema, e cada região pode acompanhar o desdobramento dos diferentes

produtos. Verifica-se, por exemplo, que na Região Funcional 2, o programa está

focado na construção de acessos municipais, enquanto que na Região Funcional

5, o foco está na ampliação da capacidade das rodovias, fortemente influenciado

pela presença do Porto do Rio Grande. Da mesma forma, a regionalização do

Programa de Apoio aos Pólos Tecnológicos mostra, explicitamente, o

planejamento do Estado para as regiões, permitindo avaliar a coerência técnica

da proposta e possibilitando às comunidades locais cobrar o andamento dos

programas.

Figura 3 - PPA 2008-2011 - Regionalização do Programa de Construção de Rodovias

23

Figura 4 - PPA 2008-2011 - Regionalização do Programa de Apoio aos Pólos

Tecnológicos

Mesmo que ainda deva ser realizada uma avaliação mais detalhada da

totalidade dos programas, de acordo com as potencialidades e realidades

regionais, o olhar para o território representa avanços, pois além de cumprir

determinação legal13, contribui para a transparência no planejamento setorial,

obrigando os órgãos a assumirem metas diferenciadas, que devem ser

justificadas por indicadores e critérios consistentes.

4. Avanços e limitações na elaboração dos Planos Plurianuais

A retomada do planejamento com ênfase no território, mostrado aqui

através de uma breve análise da elaboração dos planos plurianuais brasileiro e

gaúcho, confirmam a valorização deste tema e apontam para avanços e novos

desafios que se colocam na rotina do planejamento governamental.

13 Deve-se ressaltar que a regionalização do plano foi determinada pela Constituição Federal de 1988 e Estadual de 1989, entretanto nunca havia sido efetivada.

24

Entre os avanços, a multiescalaridade é um dos temas que mais evoluiu,

apontando para a flexibilização das escalas de intervenção no território e

contribuindo para a integração do planejamento setorial através da adoção de

regiões de referência. Os planos plurianuais federal e estadual assimilaram, em

níveis diferenciados, esse conceito. No Brasil, o estudo contratado para subsidiar

a elaboração do PPA indicou a ampliação do leque de escalas utilizadas

descendo até o nível sub-regional. Da mesma forma, no Rio Grande do Sul,

avançou-se pela primeira vez ao utilizar uma regionalização de referência e dois

níveis escalares, integrando as escalas setoriais. Nos dois casos, a utilização de

mais de uma escala de intervenção emerge como elemento que agrega maior

precisão às intervenções das políticas governamentais, respondendo à tendência

de generalizar as políticas para todo o território, com “rateios” entre grandes

regiões com a finalidade de atender aos preceitos constitucionais.

A regionalização dos planos contribui também para o foco das ações

públicas, pois obriga os órgãos públicos a pensar o território em sua diversidade,

considerando suas diferenças para intervenções. Nesse sentido os programas,

ações e produtos, passam a ser tratados conforme a intensidade dos problemas

nas regiões, avaliadas por indicadores. Entretanto, a regionalização do plano não

será suficiente se este não for acompanhado e atualizado em seu andamento,

verificando a coerência da execução com os critérios de regionalização pré-

estabelecidos, dentro de um processo contínuo de planejamento.

A incorporação da dimensão territorial contribui também para a

transparência da administração pública, pois mostra a ação do Estado em cada

região. Ao indicar onde vai intensificar seus programas, ações e produtos, e como

vai diferenciá-los regionalmente, o poder público se obriga a responder pelas

opções tomadas e justificá-las perante a sociedade. Assim, a explicitação das

políticas públicas de acordo com as diferentes realidades das regiões proporciona

uma maior visibilidade às ações governamentais, focando-as de acordo com as

diferentes realidades regionais.

Outro ponto relevante em favor da abordagem territorial é o estímulo à

mutissetorialidade, ou seja, a integração de esforços tendo como centro o

território. É certo que esse tema ainda é muito incipiente tanto no caso federal,

como no estadual, e a tradição setorial de intervenção, a ocupação de Ministérios

25

ou Secretarias por linhas políticas diferenciadas e a ausência de uma

coordenação de governo, historicamente, contribuem para as dificuldades

impostas ao tema. Entretanto, em tempos em que o poder público possui cada

vez menos recursos para investimentos,a necessidade de focar as ações é ainda

maior, e a integração setorial pode contribuir para superar práticas isoladas. As

experiências existentes mostram que essa questão só pode ser superada com

grupos que sejam bem coordenados, além de um esforço de governança por

parte dos governos.

Os planos analisados avançaram também no que se refere à articulação

com a base estratégica dos governos. Contudo, esse tema ainda parece não ter

atingido uma maturidade suficiente para garantir a prioridade em relação à

dimensão territorial. A efetiva incorporação do recorte regional se dará somente

se este estiver de fato vinculado com a base estratégica, ou seja, construída de

forma articulada com uma visão estratégica e não como um módulo separado,

como tradicionalmente vem ocorrendo. De forma geral, em que pesem os

avanços, nos dois casos analisados, a dimensão territorial não parece estar na

base da elaboração do Plano, que tende a seguir a receita burocrática do modelo

de planejamento, orçamento e gestão, iniciado a partir do PPA federal de 2000-

2003. Essa rotina de planejamento tem se mostrado incapaz de antever situações

relativas às desigualdades regionais ou mesmo minimizar os efeitos

concentradores, ficando à mercê de políticas que rompem com sua continuidade,

como no caso do Plano de Aceleração do Crescimento. (PAC) ou engendrando o

desenvolvimento de políticas específicas que atuem no combate às

desigualdades entre as regiões.

De acordo com Azzoni (2007:246), o Plano Plurianual, instrumento que

materializa a prática de governo, não tem inserido a questão regional com

centralidade política, financeira e institucional, o que, somado ao sucateamento

da estrutura de planejamento territorial no Brasil, tem limitado significativamente

os avanços nessa área. Assim, em um momento em que o aparelho burocrático

do Estado ainda caminha lentamente na incorporação das questões relativas ao

território, a elaboração e implementação de políticas que estimulem a redução

26

das desigualdades regionais ainda parecem fazer muito sentido, e são inúmeros

os argumentos nessa linha14.

Considerando esses avanços e limitações, em tempos em que são

priorizados enfoques, igualmente relevantes, tais como a otimização dos gastos, o

desenvolvimento de ferramentas de gestão, o compartilhamento de

responsabilidades, o planejamento participativo e o desenvolvimento sustentável,

é fundamental reforçar os elementos em prol da valorização da dimensão

territorial. A necessidade de minimização dos efeitos concentradores do mercado,

a descentralização das atividades de governo e a integração das políticas

setoriais são alguns argumentos que justificam o posicionamento central do

território na elaboração de políticas públicas, indicando que a dimensão territorial

não somente está “na moda”, mas poderá ter um lugar destacado como categoria

de análise e de intervenção no planejamento governamental.

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