LICENCIATURA EM ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE EMPRESAS 2013... · Américo Rocha Dias, pela excelente orientação e todo o apoio ... em especial ao coordenador do curso e ao professor

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÓMICAS E EMPRESARIAIS

Mindelo, Novembro 2013

LICENCIATURA EM

ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE EMPRESAS

“GESTÃO ORÇAMENTAL PÚBLICA”

Caso da Câmara Municipal do Porto Novo

Autor: Jorge de Fátima Veríssimo Pires

Orientador: Américo Rocha Dias

GESTÃO ORÇAMENTAL PUBLICA – CASO CMPN

CURSO: ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE EMPRESAS

Jorge de Fátima Veríssimo Pires I

Jorge de Fátima Veríssimo Pires

GESTÃO ORÇAMENTAL PÚBLICA

Caso Câmara Municipal do Porto Novo

Monografia apresentada à Universidade do

Mindelo para a obtenção do grau de licenciatura

em Organização e Gestão de Empresas

ORIENTAÇÃO: Lic. Sr. Américo Rocha Dias

Mindelo, Novembro 2013



Jorge de Fátima Veríssimo Pires II

DEDICATÓRIA

Aos meus filhos Ariciana, Rúben, Rui e Vítor, que ficaram privados da minha

companhia durante as deslocações à S. Vicente, mas suas energia e vitalidade,

foram a fonte inspiradora para prosseguir.

À minha querida Ângela Ramos Pires, um carinho especial pela força,

compreensão e solidariedade demonstrada nos momentos mais difíceis.

Ao meu pai Manuel Pires, meu exemplo e meu guia, um reconhecimento

especial pelo papel desempenhado na formação dos filhos.

À memória da minha querida mãe Elvira Veríssimo, que não pode vivenciar

essa etapa da minha vida, mas o meu pensamento e a nossa ligação são

eternos.



Jorge de Fátima Veríssimo Pires III

AGRADECIMENTOS

Um reconhecimento particular aos responsáveis da Universidade do Mindelo, em especial

ao Reitor e Vice-reitor, que foram magnânimos e, em boa hora tiveram a brilhante

iniciativa de abrirem as portas ao mundo do conhecimento, da inovação e da ciência do

saber aos jovens da Ilha de Santo Antão, em particular da Cidade de Porto Novo.

Para os que aproveitaram da oportunidade, foi uma dádiva e um prémio, cujo valor é

incalculável, alcançado com sacrifício e muito trabalho individual, mas também com apoio

e colaboração de outras pessoas e entidades, que directa ou indirectamente, foram

imprescindíveis na concretização dessa importante etapa das nossas vidas.

A minha família, nomeadamente a minha mulher, aos meus filhos e ao meu pai e irmãos,

pelo apoio e carinho demonstrado ao longo desses anos de estudo.

Ao meu Orientador Lic. Américo Rocha Dias, pela excelente orientação e todo o apoio

despendido durante o desenvolvimento do trabalho.

Os agradecimentos são extensivos a todos os docentes que colaboraram nesse processo, e

em especial ao coordenador do curso e ao professor de TCC, Eng.º Emanuel Almeida

Spencer e Graciano Nascimento, respectivamente, por todo o apoio prestado na elaboração

deste trabalho.



Jorge de Fátima Veríssimo Pires IV

EPÍGRAFE

“O Município existe em todos os povos, quaisquer que sejam suas leis e

costumes. Organiza e forma tanto os reinos como as repúblicas. O Município

parece que saiu das mãos de Deus. É a primeira escola onde o cidadão deve

aprender os seus deveres políticos e sociais”

Tocqueville



Jorge de Fátima Veríssimo Pires V

RESUMO

As organizações dinâmicas que primam pela salvaguarda do bem-estar económico e social

da colectividade, necessitam de medidas assertivas que imperem por um planeamento

adequado, uma gestão rigorosa dos recursos, controlo e transparência.

Com esta pesquisa pretendeu-se compreender o nível de cumprimento dos princípios legais

e regras na gestão orçamental do Município do Porto Novo.

Os resultados atingidos mostram que o executivo reconhece a pertinência dos princípios

legais, uma vez que se preocupa com o seu cumprimento. O mesmo não acontece com a

rubrica “operações de tesouraria” e com o “acúmulo de documentos em cofre”. As

operações de tesouraria não são transferidas na sua totalidade, muitas vezes são utilizadas

para a realização de despesas e, por vezes, relacionam-se com documentos existentes em

cofre.

Os resultados sugerem também, que se tem seguido um procedimento correcto no

estabelecimento das previsões de algumas rubricas, ao serem baseadas no histórico de

execução. Noutros casos o procedimento seguido não tem sido o mais correcto. Algumas

rubricas tem previsões com tendências crescentes, enquanto que a execução apresenta

tendência inversa.

E por fim, quanto ao nível de execução orçamental, os resultados sugerem ainda que, ao

longo do tempo, se tem situado no nível considerado de bom.

Palavras-chave: Gestão orçamental, planeamento, previsão, execução, princípios legais e

controlo orçamental.



Jorge de Fátima Veríssimo Pires VI

ABSTRACT

Dynamic organizations that are conspicuous by safeguarding the economic and social well-

being of the community require assertive measures that these political arguments rage by

an appropriate planning, a rigorous management of resources, control and transparency.

The goal of this research was to understand the level of execution of the legal principles

and rules on budgetary management of the Municipality of Porto Novo.

The results achieved show that the Executive recognizes the relevance of the legal

principles, as he cares about its fulfillment. The same does not happen with the heading

"treasury operations" and with the "accumulation of documents in safe". Treasury

operations are not transferred in its entirety, they are often used for holding costs, and

sometimes, they are related to existing documents in safe.

The results also suggest that it has been followed correct procedure in establishing

forecasts of some items, by being based on the execution history. In other cases the

procedure followed has not been the correct one. Some items have predictions with

increasing trends, while the execution presents reverse trend.

And finally, regarding the level of budgetary implementation, the results still suggest that,

over time, it has been set in a good level.

Keywords: Budgetary management, planning, forecasting, implementation, legal

principles, and budgetary control.



Jorge de Fátima Veríssimo Pires VII

ÍNDICE

AGRADECIMENTOS ...................................................................................................................... III

RESUMO ........................................................................................................................................... V

ABSTRACT ...................................................................................................................................... VI

ÍNDICE DE FIGURAS ..................................................................................................................... IX

ÍNDICE DE TABELAS ..................................................................................................................... X

ÍNDICE DE GRÁFICOS .................................................................................................................. XI

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ...................................................................................... XII

INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 1

CAPÍTULO I – REVISÃO DA LITERATURA ................................................................................ 4

1.1 – Modelos Organizacionais na Administração Pública ............................................................ 4

1.1.1 – A gestão pública e os resultados com base na excelência .............................................. 4

1.1.2 – Modelos de gestão do erário público .............................................................................. 6

1.1.3 – A função reguladora no desempenho governativo ......................................................... 9

1.2– Planeamento Estratégico no Sector Público ......................................................................... 12

1.2.1 – Conceitos de planeamento ............................................................................................ 12

1.2.2 – Processo do planeamento ............................................................................................. 16

1.3 – Orçamentação Pública ......................................................................................................... 18

1.3.1 – Conceitos de orçamentos .............................................................................................. 18

1.3.2 – Papel do orçamento na gestão ...................................................................................... 21

1.3.3 – Princípios orçamentais públicos ................................................................................... 23

1.4 – A Contabilidade Pública...................................................................................................... 24

1.4.1 – Conceitos da contabilidade pública .............................................................................. 24

1.4.2 – Objectivos da contabilidade pública ............................................................................. 27

1.4.3 – Princípios da contabilidade pública .............................................................................. 28

1.5 – O Controlo Orçamental Público .......................................................................................... 31

1.5.1 – Conceitos de controlo orçamental ................................................................................ 31

1.5.2 – Importância de controlo orçamental ............................................................................. 33

CAPÍTULO II – METODOLOGIA ................................................................................................. 36

2.1 – Problema da Pesquisa .......................................................................................................... 36

2.2 – Hipóteses da Pesquisa ......................................................................................................... 37

2.3 – Tipos de Pesquisa ................................................................................................................ 37

2.4 – Métodos da Pesquisa ........................................................................................................... 38



Jorge de Fátima Veríssimo Pires VIII

2.4.1 – Tratamento da Informação ........................................................................................... 39

CAPÍTULO III – CASO DE ESTUDO - O Município do Porto Novo ........................................... 40

3.1 – Conceito de Município ........................................................................................................ 40

3.2 – O Municipalismo em Cabo Verde ....................................................................................... 41

3.3 – Mapas Legais de Gestão Municipal em Cabo Verde .......................................................... 45

3.4 - Contabilidade Municipal ...................................................................................................... 51

3.5 – Município do Porto Novo .................................................................................................... 53

3.5.1 – Caracterização do Município........................................................................................ 54

3.5.2 - Estrutura organizacional Câmara Municipal do Porto Novo ........................................ 56

3.5.3 – Análise orçamental ....................................................................................................... 59

3.5.4 - Análise dos desvios orçamentais................................................................................... 74

3.5.5 - Princípio do equilíbrio orçamental e limites legais ....................................................... 75

3.5.6 - Operações de tesouraria ................................................................................................ 79

3.5.7 – Documentos em cofre ................................................................................................... 80

3.5.8 – Investimentos do município ......................................................................................... 81

3.6 – Confrontação de Hipóteses .................................................................................................. 83

CONCLUSÃO ................................................................................................................................. 87

RECOMENDAÇÕES ...................................................................................................................... 89

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................. 90

ANEXOS.......................................................................................................................................... 94



Jorge de Fátima Veríssimo Pires IX

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1.1 – Fases de construção do orçamento ................................................................. 20

Figura 1.2 – Diagnóstico dos desvios no processo de controlo ........................................... 35

Figura 3.1 – Organigrama da Câmara Municipal do Porto Novo ....................................... 56



Jorge de Fátima Veríssimo Pires X

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 3.1 – Fases de elaboração, aprovação e publicação do orçamento municipal ......... 49

Tabela 3.2 – Previsão e execução das receitas correntes por rubricas ................................ 60

Tabela 3.3 – Previsão e execução das receitas de capital por rubricas ................................ 63

Tabela 3.4 – Previsão e execução das receitas conta de ordem activa ................................ 66

Tabela 3.5 – Previsão e execução das receitas municipais .................................................. 67

Tabela 3.6 – Previsão e execução das despesas correntes por rubricas ............................... 68

Tabela 3.7 – Despesas de capital ......................................................................................... 71

Tabela 3.8 – Contas de ordem passiva ................................................................................ 72

Tabela 3.9 – Despesas municipais ....................................................................................... 73

Tabela 3.10 – Desvios orçamentais ..................................................................................... 74

Tabela 3.11 – Limite legal das despesas com o pessoal ...................................................... 76

Tabela 3.12 – Limite legal do endividamento de curto prazo ............................................. 77

Tabela 3.13 – Limite legal do endividamento médio e longo prazos .................................. 78

Tabela 3.14 – Operações de tesouraria ................................................................................ 79

Tabela 3.15 – Documentos em cofre ................................................................................... 80

Tabela 3.16 – Investimentos municipais ............................................................................. 81



Jorge de Fátima Veríssimo Pires XI

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 3.1 – Impostos Municipais ..................................................................................... 61

Gráfico 3.2 – Multas e Outras Penalidades ......................................................................... 61

Gráfico 3.3 – Taxas e Preços Públicos ................................................................................ 62

Gráfico 3.4 – Fundo Financiamento Municipal (FFM) ....................................................... 62

Gráfico 3.5 – Outros Subsídios Correntes Diversos ............................................................ 62

Gráfico 3.6 – Outras Receitas Correntes ............................................................................. 62

Gráfico 3.7 – Multas e Outras Penalidade não Fiscais ........................................................ 62

Gráfico 3.8 – Venda de Terrenos Municipais...................................................................... 64

Gráfico 3.9 – Venda de Habitações Municipais .................................................................. 64

Gráfico 3.10 – Venda de Edifícios Municipais ................................................................... 64

Gráfico 3.11 – Venda de Maquinarias e Equipamentos ...................................................... 64

Gráfico 3.12 – Passivos Financeiros de Curto Prazo........................................................... 65

Gráfico 3.13 – Passivos Financeiros de Médio e Longo Prazo ........................................... 65

Gráfico 3.14 – Transferências de Operações de Investimentos .......................................... 65

Gráfico 3.15 – Contas de Ordem Activa ............................................................................. 67

Gráfico 3.16 – Receitas Municipais .................................................................................... 68

Gráfico 3.17 – Aquisição Materiais, Produtos e Pequenos Equipamentos ......................... 69

Gráfico 3.18 – Despesas com Pessoal ................................................................................. 69

Gráfico 3.19 – Fornecimento de Serviços ........................................................................... 70

Gráfico 3.20 – Transferências Correntes Concedidas ......................................................... 70

Gráfico 3.21 – Outras Despesas Correntes .......................................................................... 70

Gráfico 3.22 – Encargos Financeiros .................................................................................. 70

Gráfico 3.23 – Despesas Comuns ........................................................................................ 70

Gráfico 3.24 – Investimentos Municipais ........................................................................... 71

Gráfico 3.25 – Amortizações dos Passivos Financeiros ...................................................... 71

Gráfico 3.26 – Contas de Ordem Passiva ............................................................................ 73

Gráfico 3.27 – Despesas Municipais ................................................................................... 74

Gráfico 3.28 – Equilíbrio de Tesouraria .............................................................................. 76



Jorge de Fátima Veríssimo Pires XII

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

EFQM – European Foundation for Quality Management

CAF – Common Assessment Framework

OM – Orçamento Municipal

CG – Conta de Gerência

CRCV – Constituição da República de Cabo Verde

SAAS – Serviços Autónomo de Água e Saneamento

LEO – Lei do Enquadramento Orçamental

RFAL – Regime Financeiros das Autarquias Locais

TIC – Tecnologias da Informação e Comunicação

CIAC – Centro de Informação Autárquico ao Consumidor

PNCP – Plano Nacional de Contabilidade Pública

LOPE – Lei de Organização Política do Estado

DAI – Delegado da Administração Interna

CD – Conselho Deliberativo

SA – Secretariado Administrativo

FMI – Fundo Monetário Internacional

CMPN – Câmara Municipal do Porto Novo

AM – Assembleia Municipal

AMSA – Associação dos Municípios de Santo Antão

PDSA – Plano de Desenvolvimento de Santo Antão

FFM – Fundo de Financiamento Municipal

IUR – Imposto Único sobre o Rendimento

IVA – Imposto sobre o Valor Acrescentado

INE – Instituto Nacional de Estatística

INPS – Instituto Nacional de Previdência Social

EMCV – Estatuto dos Municípios de Cabo Verde

IFAC – International Federation of Accountants



Jorge de Fátima Veríssimo Pires 1

INTRODUÇÃO

Enquadramento e pertinência do tema

Segundo ALVES (2007, p. 187) “a Administração Pública, pelo volume de emprego que

comporta, o tipo de funções que desempenha em todas as áreas da vida económica, social e

cultural, bem como, os recursos que consome e as políticas que implementa, tem um papel

incontornável na vida quotidiana de toda a gente”.

À ideia de poder local subjaz a convicção de que a unidade do Estado não deve levar à

dissolução de comunidades menores. Pelo contrário, considera-se que estas deverão ter a

possibilidade de administrar os interesses que lhes são específicos através de órgãos

representativos da vontade dos seus membros e próximos das populações1.

Decorrentes das várias competências e atribuições que compreendem as organizações,

estas devem, promover políticas direccionadas, planeamento de acções exequíveis assentes

numa boa gestão, controlo e transparência dos recursos2 que conduzam a melhorias da

eficiência económica e que promovam a redistribuição de rendimento de forma justa.

Ansoff (apud ANTÓNIO, 2006, p. 22) acrescenta que “o papel da gestão é desenvolver

diagnósticos antecipados sobre a envolvente e não esperar pela constatação das mudanças

da envolvente através das deficiências dos sistemas operacional e administrativo, ou seja, a

organização dever ter mecanismos que lhe permitam agir e não reagir”.

1 Poder local. In Infopédia. Porto Editora, 2003-2012. [Consult. 2013-06-11].

2 Necessários à administração dos recursos de uma entidade, considerando como recursos os financeiros, os

humanos, os equipamentos e ainda os recursos informáticos




Para PINTO e SANTOS, (2005) “um sistema de controlo de gestão é essencial para

qualquer organização porque permite à gestão de topo a confiança de que os

procedimentos e processos são eficazes e permite acções correctivas”.

Objectivo geral

Compreender o nível de cumprimento dos princípios legais e regras na gestão orçamental

de um município.

Objectivos específicos

Perceber a evolução das receitas e dos gastos previsionais e reais do município;

Compreender a adaptabilidade dos princípios legais e regras na preparação e

execução orçamental;

Compreender os níveis, de eficiência e eficácia, da gestão municipal;

Compreender os procedimentos legais na gestão da divida municipal;

Descrever os eixos de desenvolvimento do concelho do Porto Novo por meio

do orçamento de investimento municipal.

Fundamentação e enquadramento teórico

Para a prossecução desta pesquisa, apesar da recorrência a legislação sobre administração

pública, no geral e de Cabo Verde em particular, incidiu-se fundamentalmente sobre obras

literárias tematicamente ligadas a: administração pública, gestão orçamental pública e

empresarial, prestação de contas no sector público, controlo orçamental e de gestão,

finanças públicas, entre outras.




Relativamente à estrutura da pesquisa, no capítulo revisão da literatura, em vez de partir do

geral para o específico no que diz respeito ao tema, pautou-se por uma estrutura normal, ou

seja, uma estrutura que mostrasse uma sequência normal da produção dos instrumentos de

gestão.

No capítulo caso de estudo, antes de entrar propriamente no objecto de estudo, fez-se uma

revisão literária concernente ao conceito de município seguida de uma breve história do

municipalismo em Cabo Verde.

O objecto de estudo desta pesquisa é a gestão orçamental do Município do Porto Novo e o

procedimento utilizado iniciou-se com a caracterização do município, seguido das

características orgânicas da Câmara e por fim uma análise normal dos instrumentos de

gestão produzidos, mais concretamente a preparação, elaboração e execução orçamental.

Campo de análise e metodologia

A análise incidiu-se sobre os instrumentos de gestão da Câmara Municipal, referentes aos

períodos, de 2008 à 2012.

Para o tratamento das informações contidas nos referidos instrumentos, seguiu-se um

processo que se iniciou na inserção dos valores em planilhas do Microsoft Excel 2010 e

terminou no processamento de tabelas e gráficos que facilitam a análise e a chegada a

conclusões que ligam, às hipóteses e à pergunta de partida, previamente estabelecidas.

A análise da informação foi complementada pelo apoio de bibliografia sobre o assunto,

pesquisa na internet, revistas e artigos diversos.




CAPÍTULO I – REVISÃO DA LITERATURA

1.1 – Modelos Organizacionais na Administração Pública

1.1.1 – A gestão pública e os resultados com base na excelência

Carapeto (apud ALVES, 2007, p. 189) observou que “as novas exigências, a que as

Administrações Públicas precisam de fazer face, já não se prendem apenas com a

eficiência e a eficácia, mas também com questões de governação, estratégia, gestão de

riscos, adaptação, cooperação e com a necessidade de compreender os efeitos da acção

pública na sociedade”.

Para AZEVEDO (2007, p. 13) “a ênfase na melhoria da eficiência dos serviços públicos

leva a uma crescente reorientação da gestão pública para a importância do estudo das

políticas públicas, tendo este a aproximar-se da gestão empresarial”.

Torna-se imperativo, que os novos desígnios da Administração Pública, primem pela

inovação, modernização e gestão de qualidade orientada para resultados, assentes nos

objectivos de “Qualidade, Excelência, Liderança, Responsabilidade, Mérito e

Qualificação” (AZEVEDO, 2007, p. 9).

ALVES (2007, p. 191), partilha da mesma opinião ao reconhecer que “a gestão orientada

para resultados substitui a gestão por actividades”. Na mesma obra literária o autor refere

que neste estilo de gestão, “cada programa é concebido, planificado, implementado, gerido,

controlado e avaliado, tendo em conta os resultados esperados em cada momento; a sua

avaliação é efectuada através de diferentes categorias de indicadores de desempenho e

transcende as fronteiras da organização” (Carapeto, apud ALVES, 2007).




E ainda AZEVEDO (2007, p. 11) destaca que “a administração pública deve ser orientada

para a satisfação das necessidades/preocupações/pretensões/expectativas dos cidadãos e

que seja assegurada a audição dos mesmos como forma de melhorar os métodos e

procedimentos, privilegiando a simplicidade, a comodidade, garantido meios mais

expeditos para a tomada de decisões e resolução dos problemas/necessidade dos cidadãos”.

Para prossecução desse desiderato existe actualmente um leque variado de ferramentas,

com linhas orientadoras bem definidas, que têm vindo a ser aplicadas pela administração

públicas, nomeadamente: “o modelo European Foundation for Quality Management

(EFQM) e Common Assessment Framework (CAF), que são ferramentas de auto-avaliação

da qualidade desenvolvidas ao nível da União Europeia” (CARAPETO e FONSECA,

2006, p. 14).

Fazendo referência a esses modelos, os autores elencam seis grandes linhas de intervenção

prioritárias, que para eles, apontam caminhos que indicam «como fazer» para alcançar os

resultados que se consideram desejáveis numa organização pública moderna, a saber:

Liderança adequada – os dirigentes das organizações públicas devem ter a

capacidade de articular e divulgar uma missão, uma visão e os valores que norteiam a

actividade da sua organização; devem dar o exemplo, adoptando os comportamentos

adequados, apoiar as pessoas e gerir as relações com todas as partes interessadas

(stakeholders), ou seja, os dirigentes das organizações públicas devem ser

verdadeiros líderes;

Pensamento estratégico – Em particular, os dirigentes devem promover a

implementação de uma missão e de uma visão através de uma estratégia clara e

orientada para as diversas partes interessadas, apoiada por planos, objectivos, metas e




processos apropriados, baseados na recolha constante de informações e

permanentemente monitorizados;

Desenvolvimento das pessoas – A organização deve conseguir desenvolver e

libertar o conhecimento e todo o potencial dos seus recursos humanos, colocando-o

ao serviço da estratégia; deve, ainda, adoptar os mecanismos adequados para

optimizar o potencial das pessoas que nela trabalham, através do desenvolvimento

das suas competências e do empowerment;

Aposta estratégica nas parcerias – A organização deve gerir de forma eficaz os

seus recursos internos (materiais, financeiros, tecnológicos e de conhecimento) e

apostar nas parcerias, de modo a apoiar a sua estratégia e o respectivo planeamento e

a assegurar uma exploração eficaz dos seus processos;

Gestão do conhecimento – A organização deve desenvolver um conjunto de práticas

destinadas a criar, a organizar e a explorar o conhecimento para melhorar o

desempenho organizacional e assegurar a continuidade do capital humano perante a

mobilidade e saída de funcionários;

Empenho permanente na mudança através da melhoria dos processos – A

organização deve gerir, melhorar e desenvolver os seus processos, de forma a apoiar

e a renovar a sua estratégia e planeamento, gerar valor acrescentado e a satisfazer os

cidadãos-clientes e as restantes partes interessadas, o que passa por uma deliberada e

permanente gestão «sociotécnica» da mudança.

1.1.2 – Modelos de gestão do erário público

CARAPETO e FONSECA (2006) demonstram uma evolução da administração

burocrática, dita ultrapassada, para uma administração em rede, dita moderna.




Os autores fizeram menção ao modelo weberiano que popularizou uma concepção

instrumentalista (funcional e orgânica) da administração relativamente ao poder político.

“Weber defende que o poder político exerce a sua actividade recorrendo à força material

(coacção) através de um aparelho administrativo do tipo burocrático e hierárquico,

servindo-se de instrumentos de regulação jurídica. Este modelo de administração pública,

traduz-se na despersonalização das funções, das regras e procedimentos e caracteriza-se

pela especialização e profissionalização dos agentes” (Pittschas, apud CARAPETO e

FONSECA, 2006).

Algumas razões aliadas à constatação de fenómenos de ineficiência e disfuncionalidade na

administração pública, começaram por pôr em causa o modelo burocrático de Weber.

Mozzicafreddo, (apud CARAPETO e FONSECA, 2006), aponta alguma dessas razões,

que são as seguintes:

Peso dos gastos sociais do modelo do Estado Providência e consequente aumento

das despesas com os agentes dos serviços públicos;

Complexidade de funcionamento da máquina administrativa;

Alteração das expectativas e aumento das exigências dos cidadãos;

Novas tendências de transformação da estrutura do Estado, menos centralizada e

com uma forma de governação mais flexível e transparente.

Dando seguimento à evolução referida, CARAPETO e FONSECA (2006) afirmam que “as

burocracias públicas, organizações tradicionalmente piramidais de gestão fortemente

regulada, actualmente, estão a sofrer profundos reajustamentos face às novas exigências

sociais. Apesar das limitações decorrentes dos constrangimentos jurídicos, das dificuldades

em agir sobre a organização e de formas de gestão que diferem em muito das do sector




privado, o processo de modernização administrativa tem assentado, em grande medida, na

implementação das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC)”.

De acordo com MINTZBERG (1999) “a tendência é para o surgimento de novos modelos

organizacionais com estruturas orgânicas, continuamente adaptáveis a novas situações,

tecnológicas inovadoras e receptivas à mudança”.

Ainda segundo o autor, têm surgido também modelos de “decisão descentralizados e

participativos, apelando a uma maior autonomia e responsabilidade por parte dos

colaboradores das organizações. Esses modelos obrigam a uma alteração dos sistemas de

informação, controlo e supervisão e das relações de poder e autoridade entre chefias e

subordinados. Isto leva-nos à premissa de que a decisão fique tão próxima quanto possível

da execução, de forma a conferir-lhe maior eficácia, uma vez que o princípio hierárquico,

ligado à concentração de poder no topo perde significado”.

CARAPETO e FONSECA (2006, p.25) relembram que “todas as organizações modernas

dependem do saber especializado e da transmissão da informação, pelo que o aumento do

uso das TIC, aliado à profissionalização, está a conduzir a uma flexibilidade cada vez

maior das organizações”.

Kernaghan (apud CARAPETO e FONSECA, 2006, p. 24) fala da “emergência de um novo

paradigma organizacional – o pós-burocrático. Na opinião do autor este é adaptado à

sociedade em que o que é importante é a flexibilidade e a capacidade de manobra”.

ALVES (2007) aponta alguns modelos enfatizados na gestão da coisa pública, os quais

são:




Primazia de mercado

Consiste em privatizar tudo que for susceptível de privatização e o que não for, introduzir

taxas sobre o utilizador. Os cidadãos são encarados como consumidores de serviços

públicos e os funcionários passam a vendedores de serviços públicos. Esta dinâmica exige

uma mudança de cultura política e administrativa e a cultura de mercado levará à aplicação

do marketing aos serviços públicos.

Estrutura organizativa

Neste modelo a burocracia de Weber cede lugar à agência como unidade executiva que

presta serviço ao Governo, ou seja, o Estado fragmenta os serviços públicos obrigando-os a

competirem. O Estado controla a actividade das agências através dos resultados.

1.1.3 – A função reguladora no desempenho governativo

A actividade reguladora do desempenho governativo é definida por Kaufmann et al. (apud

ALVES, 2007, p. 215) com sendo “as tradições e instituições que determinam como se

exerce a autoridade num determinado país, incluindo o processo pelo que os governos são

seleccionados, se mantêm incorruptos e são supervisionados e substituídos, a capacidade

dos governos para gerir recursos de maneira eficaz assim como para formular, implementar

e reforçar políticas e legislações certas e o respeito dos cidadãos e do estado pelas

instituições que governam as interacções económicas e sociais entre eles”.

Neste sentido ALVES (2007) aponta quatro componentes para que se possa desempenhar

uma boa função reguladora do governo:




1. Independência

O autor realça que um certo grau de independência da esfera política e das entidades

supervisoras ajuda a conseguir que essa gestão seja mais frutífera. O autor fala de duas

vantagens da delegação de tarefas relativas à regulação económica a agências

independentes e não a uma agência do governo ou a um ministério específico: vantagem de

contar com um especialista e a vantagem de proteger o mercado de uma interferência

política, permitindo assim a estabilidade e transparência.

2. Responsabilidade

Sobre esta característica o autor afirma que a agência responsável pela regulação do

desempenho governativo deve justificar as suas acções e reflectir sobre as razões das suas

decisões.

3. Transparência

Para além desta característica desenvolver a credibilidade, desenvolve também as outras

características anteriormente mencionadas. No que diz respeito à responsabilidade

apresenta as acções realizadas para o mundo exterior, deste modo, protege a independência

da agência ao mostrar quando e de que maneira ocorrem as interferências, e também limita

os possíveis interesses pessoais que possam ter alguns supervisores.

4. Integridade

Reflecte os mecanismos que asseguram a capacidade que o pessoal das agências possui

para alcançar os propósitos institucionais de uma boa regulação, independentemente do seu

comportamento.




A função reguladora do Estado é apoiada por entidades definidas como sendo organismos

que têm como atribuições o acompanhamento de um determinado sector de actividade,

regulando os interesses contraditórios em presença. Algumas dessas estruturas têm também

funções de fiscalização do mercado e do seu modo de funcionamento3. É comum vários

países estabelecerem órgãos reguladores nos seguintes sectores estatais e/ou de interesse

público:

A nível da regulação económica e da concorrência – o órgão tem como missão

assegurar a aplicação das regras de concorrência, no respeito pelo princípio da

economia de mercado e da livre concorrência, tendo em vista:

O funcionamento eficiente dos mercados,

Um elevado nível de progresso técnico,

E, sobretudo, o prosseguimento do maior benefício para os consumidores.

A nível da regulação da comunicação – o órgão tem por finalidade principal a

regulação técnica e económica, a supervisão, regulamentação e representação do

sector das comunicações, nomeadamente os sectores das telecomunicações e

comunicações postais, a gestão e controlo do espectro radioeléctrico, gestão do

domínio, certificação de entidades credenciadoras de assinaturas digitais. Assim, no

âmbito das suas competências de regulação, o órgão promove a concorrência na

oferta de redes e serviços de comunicações electrónicas, de recursos e serviços

conexos; defende o interesse dos cidadãos;

A nível da regulação do sistema financeiro – o órgão, que é certamente o Banco

Central, tem responsabilidades no domínio da supervisão e controlo das diversas

3 CIAC – Centro de Informação Autárquico ao Consumidor - Portugal




instituições que actuam nos mercados monetário e financeiro, incluindo o sector

segurador e o mercado de capitais.

1.2– Planeamento Estratégico no Sector Público

1.2.1 – Conceitos de planeamento

FRANCO et al. (2006 p. 17) afirmam que o planeamento enquanto instrumento de gestão,

“visa fixação dos objectivos estratégicos das organizações num horizonte temporal de

longo prazo, concretizando em medidas de acção a desenvolver a médio e a curto prazo,

necessárias para que as metas definidas a nível estratégicos possam ser alcançadas”.

Para Beck e Hillan (apud DONNELLY et al. 2000, p. 139) “o planeamento é a

responsabilidade básica dos gestores. De facto, alguns gestores vêem o planeamento como

a função primeira da gestão e consideram que a organização e o controlo são secundários.

Independentemente da sua importância relativa face às outras funções de gestão, o

planeamento é essencial se as organizações quiserem atingir níveis de desempenho

eficazes”.

Roco e Richard (apud DONNELLY et al. 2000, p. 139) afirmam que “caso queiram

manter vantagem competitiva nos mercados globais, as organizações não podem continuar

a dar-se ao luxo de renunciar à mudança”. Isto porque a incapacidade ou capacidade de

uma organização implementar e adaptar-se às mudanças com sucesso está directamente

associada ao seu sistema de planeamento.




Nesta linha de pensamento, FREIRE (2008, p. 32) reconhece que “o planeamento continua

a ser necessário para apoiar e complementar o pensamento estratégico na organização”.

Em diferentes circunstâncias, o planeamento deve assumir as funções de:

Catalisador: fornecer informações e análises aos executivos para estes reflectirem

sobre as questões estratégicas.

Coordenação: recolher as visões e análises dos executivos e organizá-las em

documento de síntese.

Programação: estruturar os planos estratégicos em políticas de gestão, programas e

acções específicos, enquadrando-os no tempo e alocando recursos para os respectivos

orçamentos.

Comunicação: manter os executivos informados dos planos, políticas de gestão,

programas e acções da empresa.

Controlo: acompanhar a execução dos programas e acções e alertar os executivos

para os desvios identificados.

No que concerne ao planeamento público, CARAPETO e FONSECA (2006, p. 169)

chamam a atenção que a acção se integra num sistema mais amplo de políticas públicas

decididas a escala nacional. Isto cria ao sector público, um conjunto de limitações que

mostram diferenças entre os sectores, empresarial e público, a nível da gestão estratégica.

Neste sentido, os autores apontam algumas dessas limitações:

A nível da análise e planificação

Constrangimentos legais sobre a escolha dos objectivos;

Constrangimentos dos actores externos;




Falta de liberdade de escolha estratégica;

Pressões externas, objectivos mutáveis e múltiplos;

Privilégio ao curto prazo com objectivos fluidos e pouco envolventes.

A nível da organização e operacionalização da estratégia

Constrangimentos do quadro legal sobre utilização de recursos;

Constrangimentos da racionalidade política;

Rigidez na afectação racional de recursos humanos e financeiros;

Dificuldade de traduzir os objectivos estratégicos vagos em objectivos operacionais e

quantitativos.

A nível da implementação do plano

Constrangimentos do quadro legal sobre os sistemas de recompensas, de

remuneração e de sanção;

Dificuldade em orientar e motivar os indivíduos para atingir objectivos

organizacionais.

A nível de controlo

Constrangimentos ligados à noção de desempenho ou de impacto social da acção

pública;

Constrangimentos ligados à ausência de um sistema de medição dos custos;

Dificuldades em estabelecer critérios de desempenho ou eficácia e de medição da

eficiência;

Dificuldades em julgar a realização de objectivos estratégicos.




Para fazer face às referidas limitações BAILE (1998) aponta uma série de técnicas que

permitam com que o planeamento estratégico seja bem-sucedido:

Utilizar os mandatos e obrigações organizacionais para resolver os conflitos com os

stakeholders, criando uma estratégia implementável;

Manter o envolvimento dos stakeholders, num processo de planeamento aberto

baseado na negociação;

Colaborar com as entidades de supervisão;

Fornecer incentivos aos líderes para ganhar apoio;

Analisar frequentemente o ambiente externo e ajustar os planos;

Dar oportunidades de participação dentro da organização;

Compreender e responder aos constrangimentos impostos pela influência política;

Desenvolver uma coligação de interesses para ajudar a manter o processo no rumo;

Clarificar os objectivos durante a fase de formulação;

Desenvolver mecanismos de amortecimento para controlar a influência externa

(grupos consultivos, grupos de coordenação, etc.);

Utilizar os ideais como substitutos dos objectivos;

Desenvolver medidas de desempenho realistas;

Estabelecer accountability pela concretização dos objectivos;

Envolver a liderança da organização;

Adoptar uma abordagem incremental da mudança e gerir as tensões inerentes.




1.2.2 – Processo do planeamento

Segundo CARNEIRO (2010, p. 59) “o processo de planeamento diz respeito a um

conjunto de princípios teóricos e procedimentos metodológicos que podem ser aplicados a

qualquer tipo de organização para a tomada de decisões”.

Ainda, a autora afirma que “ no processo de planeamento ocorre a definição de planos de

acção a serem implementados e são definidos os mecanismos de avaliação da

implementação”. Neste sentido, Siegel (apud CARNEIRO, 2010) “exemplifica controlo,

como sendo uma extensão do processo de planeamento”.

JORDAN et al. (2011) explicam o envolvimento de algumas fases no processo de

planeamento estratégico: informação, formulação de alternativas estratégicas, avaliação

das alternativas e decisão.

1. Informação – conduz ao conhecimento das ameaças e das oportunidades no meio

ambiente e aos pontos fortes e fracos, face ao meio. A identificação de um problema

ou de uma ameaça é normalmente a razão de introdução do planeamento na empresa;

2. Formulação de alternativas estratégicas – consiste na identificação de estratégias

alternativas para solucionar os problemas ou aproveitar as oportunidades;

3. Avaliação das alternativas – consiste em análises e estudos sobre as consequências

de cada uma das alternativas;

4. Decisão – escolha de uma das alternativas que venha a considerar-se mais

interessante para o fim em vista.




“É também um factor de processo de planeamento o facto de os gestores aceitarem

permanentemente as mudanças no ambiente externo e consequente ajustamento constante

dos planos de acção” Keeling e Silva (apud CARNEIRO, 2010, p. 60).

Para CARNEIRO (2010, p. 61), “o processo de planeamento deve acontecer sem perder de

vista a realidade orçamental da organização. O planeamento é o processo de escolha de

objectivos e a previsão e o provimento dos meios para implementá-los, enquanto que o

orçamento é o processo pelo qual a organização traduz em valores monetários o que vai ser

feito, por meio do que será adquirido em termos de produtos e serviços. Os dois processos

são inseparáveis, sendo considerados pela autora o verso e reverso da mesma moeda”.

CARAPETO e FONSECA (2006, p.163) no seu livro sobre administração pública afirmam

que o processo de planeamento varia de organização para organização, no entanto,

concordam com McNamara, Pearce e Robinson, de que em qualquer processo de

planeamento pode-se identificar dez fases-tipo, tais como:

1. Referência à visão e à missão da organização;

2. Ao levantamento dentro e fora da organização;

3. Análise da situação externa e interna;

4. Estabelecimento de objectivos;

5. Estabelecimento de estratégias e políticas para alcançar os objectivos;

6. Estabelecimento de metas ao longo do percurso para alcançar os objectivos;

7. Associação de responsabilidade e prazos a cada objectivo;

8. Estabelecimento de um sistema de medição e acompanhamento do desempenho;

9. Elaboração e comunicação do plano; e

10. Reconhecimento dos resultados e comemoração do sucesso.




CARNEIRO (2010, p. 62) afirma que “no sector público o processo de planeamento

precisa observar referências diferentes em relação ao sector privado”.

Blair (apud CARNEIRO, 2010) aconselha que “o desenvolvimento de estratégias para o

sector público requer rigor e profissionalismo, por envolver análise da situação actual,

identificação de tendências, análise de alternativas e conduzir os destinos da sociedade em

direcção a um futuro melhor – isso significa gerenciar expectativas”.

Sendo assim, Bush (apud CARNEIRO, 2010) evidência os desafios redobrados no

desenvolvimento de estratégia na Administração Pública, ao afirmar que “as organizações

públicas se defrontam com expectativas de múltiplos interessados em constante mudança e

muitas vezes conflituantes: beneficiários, usuários, contribuintes, fornecedores, órgãos de

controlo, etc.”.

1.3 – Orçamentação Pública

1.3.1 – Conceitos de orçamentos

Segundo JUND (2006, p. 637) “o orçamento é um instrumento de controlo prévio de

gestão, cujo conteúdo reflecte programas de trabalho, objectivos globais, metas ou cargas

de trabalho a executar, responsabilidades da organização e dos respectivos agentes, aliados

a medidas de desempenho e recursos ou insumos de toda a natureza que possibilitarão a

sua execução. A sua elaboração obedece a regras que lhe são pertinentes, cujas aplicações

são feitas em função de mandamentos legais ou determinações da própria direcção da

entidade, mediante a formulação de políticas, conforme os interesses da entidade e da

população”.




“O controlo e a avaliação de desempenho na execução do orçamento, bem como dos factos

administrativos paralelos, de natureza financeira ou não, são executados com base nas

informações geradas pela contabilidade e verificadas pela auditoria” (JUND, 2006, p. 637).

RIBEIRO (1991, p. 47) afirma que “não é possível fazer despesas sem receitas

correspondentes, daí que há que prever despesas para saber as receitas de que precisa, e

prever receitas para saber se bastam a cobrir as despesas. Este processo de previsão é o

acto de orçamentar”.

MARQUES (2002, p. 61) complementa dizendo que “as verbas inscritas no orçamento das

despesas são os limites máximos que a organização pode gastar, apenas com autorização

legal específica podem ser alteradas. Já o mesmo não sucede com o montante inscrito para

as receitas, que tem um carácter estimativo, podendo ser atingido ao não”.

“Uma das características diferenciadoras das organizações públicas prende-se com o facto

da sua actividade económica financeira se submeter ao regime orçamental. Enquanto nas

empresas privadas o orçamento é um documento indicativo, quer para os custos quer para

os proveitos, nas entidades públicas o orçamento é um marco jurídico e financeiro a que a

sua actuação há-de ajustar-se” (MARQUES, 2002, p. 61).

Segundo JORDAN et al (2011, p. 77) “o orçamento é um instrumento de gestão de apoio

ao gestor no processo de alcançar os objectivos definidos para a organização, ou seja, um

instrumento de decisão e de acção”.

PINTO e SANTOS (2005, p. 193) complementam que “o orçamento consiste numa

estimativa formal dos recursos que a organização planeia consumir para atingir

determinado propósito, durante certo período, bem como dos meios propostos para adquirir




esses recursos”. Para estes autores, o orçamento actua como um modelo a partir do qual se

pode mensurar a eficiência e eficácia da organização, ao informar sobre todas as

actividades que se planeia desempenhar e da forma que se espera vir a financiar essas

actividades.

JORDAN et al (2011, p. 78) argumentam, que deve haver uma ligação muito forte entre o

planeamento e orçamento, para evitar que o orçamento não se transforma num mero

documento administrativo-burocrático e sem consistência estratégica (ver figura 1.1).

Os autores recomendam, que na elaboração do orçamento não se deve extrapolar valores

de períodos anterior e sem relação ao actual, que os planos de acção devem abarcar

objectivos criteriosamente definidos e bem quantificados, para que o mesmo possa ter

consistência e funcione como um verdadeiro instrumento de gestão para a organização,

portanto deve assentar-se com base no seguinte:

Concessão e escolha de planos de acção pertinentes, tornando a afectação de recursos

eficiente;

Avaliação da evolução da organização em relação aos objectivos, servindo para

controlo do desempenho corrente e como sinal de alerta para os gestores.

Figura 1.1 – Fases de elaboração do orçamento

Fonte: JORDAN, et al (2011) – O Controlo de Gestão. 9ª ed. Áreas Editora: p. 78

FASE 1 FASE 2 FASE 3

OBJECTIVOSPLANOS

DE ACÇÃOORÇAMENTOS

NEGOCIAÇÃO E

FIXAÇÃO

ESCOLHA PARA

ALCANCE DOS

OBJECTIVOS

QUANTIFICAÇÃO

MONETÁRIA DOS

PLANOS




1.3.2 – Papel do orçamento na gestão

De acordo com PINTO e SANTOS (2005, p. 193) “a gestão orçamental traduz-se no

planeamento sistemático das actividades de uma organização, consubstanciando-se na

elaboração de orçamentos os quais correspondem à tradução monetária dos planos”.

Ainda na óptica de FRANCO et al. (2006, p. 19) “a implementação de um sistema de

gestão orçamental implica a definição do âmbito e objectivos de cada centro de

responsabilidade, definido este como toda a unidade organizacional com objectivos

próprios e com um responsável que detenha poderes de decisões sobre os meios

necessários à realização dos seus objectivos”.

PINTO e SANTOS (2005, p. 193) chamam atenção de que “o processo orçamental deve

ser considerado como um ciclo continuo, sendo que a avaliação da performance do ano

corrente influencia significativamente os orçamentos futuros. Para além do rigor na

construção do orçamento é preciso interpretar a informação por este fornecido. A

comparação com os dados reais permite a administradores, legisladores e outros, concluir

sobre a performance da organização e tomar decisões de acção correctiva sempre que

necessário. Um orçamento correctamente elaborado, representa mais do que uma

antecipação de custos e proveito, constitui uma antecipação de compromisso e

prioridades”.

Na óptica de BORGES e RODRIGUES (2008, p. 355) “são vários os factores para

implementar numa organização o processo orçamental, desde a sua ajuda aos gestores para

compreenderem e dominarem a sua gestão, até ao desenvolvimento da comunicação e das




relações entre os responsáveis da mesma linha hierárquica, ou na situação de superior e

subordinado”.

Neste sentido JORDAN et al. (2011) consideram como principais papéis do orçamento os

seguintes:

Planeamento – o orçamento significa o ponto de partida ao plano operacional a

médio prazo, uma vez que este último identifica os objectivos definidos no tempo,

bem como as grandes acções para pôr em prática a estratégia;

Descentralização – o orçamento, para que seja uma poderosa ferramenta de

descentralização e de delegação de autoridade, ela deve ser baseada em elementos

bem definidos e quantificados e deve ser mais do que a consolidação de um conjunto

de orçamentos parcelares de cada centro de responsabilidade;

Motivação – os orçamentos não são apenas simples instrumentos técnicos, se não

influenciarem as atitudes dos gestores para realizar melhores resultados, eles perdem

o seu verdadeiro interesse e significado. A descentralização e o planeamento só

funcionarão se os gestores estiverem motivados para atingir os seus objectivos e se

forem criativos para elaborarem bons planos;

Coordenação – o processo orçamental exige uma coordenação horizontal e vertical.

No que se refere a coordenação vertical cada gestor, para além de delegar autoridade

e responsabilidade aos seus subordinados, deve negociar os objectivos e meios de

acção com a respectiva hierarquia assumindo a responsabilidade do seu

cumprimento. No que concerne a coordenação horizontal o orçamento deve

constituir um instrumento de diálogo e negociação dos objectivos e dos planos de

acção entre os elementos da mesma linha hierárquica. Só assim será possível




assegurar a coerência global dos orçamentos parcelares por cada centro de

responsabilidade;

Avaliação – o orçamento, é por definição um instrumento de acompanhamento dos

resultados sendo, por isso, a base em relação ao qual se vão avaliar os resultados

reais.

A nível da orçamentação pública, MARQUES (2002, p. 65) aponta três funções, a saber:

1. Funções económicas – o orçamento é encarrado como um elemento fundamental na

execução das políticas financeiras, permitindo uma gestão mais racional dos

dinheiros públicos;

2. Funções políticas – o orçamento é uma autorização política cujos objectivos se

prendem com a garantia dos direitos fundamentais e garantia do equilíbrio e

separação dos poderes;

3. Funções jurídicas - que decorrem do elemento político, ou seja consubstanciam-se

nos dispositivos legais destinados à concretização dos fins que o orçamento visa

prosseguir.

1.3.3 – Princípios orçamentais públicos

Conforme inúmeras bibliografias consultadas, que sempre remetem para leis de

enquadramento orçamental, dependendo do país, são geralmente consagrados os mesmos

princípios orçamentais.

PINTO e SANTOS (2005) enumeram os mesmos princípios que estão consagrados na Lei

de Enquadramento Orçamental (LEO) de Cabo Verde, que são:




Princípio orçamental da anualidade – o orçamento é unitário e deve coincidir com o

ano civil, exceptuando a possibilidade de nele se incluir programas e projectos de

caracter plurianual;

Princípio da unidade e universalidade – o orçamento é unitário e compreende todas

as receitas e despesas da Administração, independentemente da sua natureza;

Princípio do equilíbrio – o orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir

todas as despesas;

Princípio da especificação – as receitas e as despesas previstas devem ser

suficientemente especificadas de acordo com uma classificação económica;

Princípio da não consignação – salvaguardando algumas excepções prevista na lei do

enquadramento orçamental, no orçamento não pode afectar-se o produto de

quaisquer receitas à cobertura de despesas específicas;

Princípio da não compensação – todas as receitas serão inscritas no orçamento pela

importância integral em que forem avaliadas, sem dedução alguma para encargos de

cobrança ou de qualquer outra natureza. Todas as despesas serão inscritas no

orçamento pela importância integral, sem dedução de qualquer espécie

1.4 – A Contabilidade Pública

1.4.1 – Conceitos da contabilidade pública

Para JUND (2006, p. 637) “a contabilidade é um processo gerador de informações e, sendo

assim deve ser organizada de maneira que as informações obedeçam aos princípios

fundamentais de Contabilidade e possuam características que lhes sejam inerentes, entre as

quais a da utilidade e a da confiabilidade, e que permitam respostas claras e precisas às

questões que lhe são formuladas pelos seus usuários, internos e externos. Assim, as




informações deverão evidenciar os factos ligados à administração financeira, patrimonial,

orçamental e operacional, que permitam o controlo, a avaliação de desempenho e,

consequentemente, a tomada de decisões”.

Na opinião de MARQUES (2002, p. 41) “a contabilidade pública é a contabilidade das

entidades sem fins lucrativos, que constituem o núcleo central do Sector Público e,

portanto, um instrumento de controlo económico-financeiro deste sector. A autora na sua

dissertação de mestrado defende a separação entre Contabilidade das organizações que

constituem o Sector Público e a Contabilidade daquelas entidades que, por lei estão sujeitas

ao regime da Contabilidade Pública, com excepção das empresas públicas”.

Ainda na óptica da autora, a contabilidade pública em termos da sua conceituação, pode ser

analisada sob três pontos de vista diferentes: jurídico, técnico e jurídico-técnico.

1. Jurídico – tem que ver com o tradicional conjunto de regras aplicáveis à aprovação,

execução e controlo dos orçamentos públicos, determinando as responsabilidades dos

agentes públicos;

2. Técnico – tem que ver com o conjunto de regras que regulam a elaboração e

apresentação de contas públicas;

3. Jurídico-técnico – que consagra tanto o registo das operações referentes às receitas e

despesas públicas, como a prestação de contas dessas operações.

MARQUES (2002, p. 37) relembra que “as organizações do sector público devido à

existência de circunstâncias específicas da sua actividade, movimentam grandes

quantidades de recursos de natureza pública (financeiros e não financeiros), provenientes




da contribuição dos cidadãos, que requerem da parte da Administração Pública rigor e

transparência na sua gestão”.

Nesta óptica PINTO e SANTOS (2005, p. 57) falam “da importância de ter uma estrutura

contabilística eficaz e bem estruturada, que suporte e reporte credivelmente as receitas e

despesas inscritas no orçamento, bem como das suas outras implicações a vários níveis que

consigna, tendo em consideração as políticas fiscais adoptadas e que se tornam cada vez

mais a base da estabilização económica.”

Na contabilidade do sector público, segundo levantamento realizado em 1998 pelo Comité

do Sector Público da International Federation of Accountants (IFAC), identificaram-se

quatro bases independes de Contabilidade Pública, a saber:

1 - Contabilidade de caixa;

Neste conceito de contabilidade, as transacções e outras operações são reconhecidos

quando há dinheiro recebido ou pago, isto é, quando se verifica entradas e saídas de

dinheiro. O resultado do período é calculado através da diferença entre os pagamentos e

recebimentos, evidenciada através do mapa demonstração de fluxo de caixa.

2 - Contabilidade de caixa modificada;

A diferença em relação à primeira, é que neste conceito modificado, os livros mantêm-se

em aberto mais ou menos durante um mês do fim do ano e reconhecidos pertencentes ao

período de divulgação, ou seja, existe um período complementar, que permite a realização

de registos das operações contabilísticas.




3 - Contabilidade de acréscimo modificado;

Relativamente a este conceito de contabilidade, apenas se reconhecem os activos

financeiros, obrigações, os custos e os proveitos e excluem os imobilizados, ou seja, os

activos fixos.

4 - Contabilidade de acréscimo;

No que concerne à contabilidade de acréscimo, as transacções e eventos são reconhecidos

na medida em que ocorrem e são registados nos períodos correspondentes, ou seja,

processam-se à semelhança do que sucede nas empresas privadas.

1.4.2 – Objectivos da contabilidade pública

CAIADO e PINTO (2001, p. 31) sustentam que “a contabilidade pública é o elemento

principal de concretização do princípio da responsabilidade orçamental, uma vez que por

meio dela o Governo e a Administração Pública justificam perante os cidadãos o nível de

eficácia quanto às metas anteriormente definidas através do orçamento”.

Para PINTO e SANTOS (2005, p. 57) “a contabilidade orçamental tem por objectivo

fundamental o acompanhamento do orçamento das organizações do Sector Público.

Consiste em registar o orçamento legalmente aprovado e de todo o processo de execução

do mesmo, decorrentes das regras de carácter geral derivadas da Lei do Enquadramento

Orçamental e Regime de controlo financeiro da Administração Pública e das regras de

carácter específico derivadas do decreto de execução orçamental, para o Governo Central e

do articulado de proposta deliberação consagrada na Lei das Finanças Locais, para o caso

dos Municípios”.




Os autores enumeram como objectivos da contabilidade orçamental pública os seguintes:

Conhecimento e aplicação dos preceitos legais que regulam actos expressos nos

documentos que servem de base à escrituração;

Verificação da conformidade das operações com a lei vigente;

Organização do controlo sobre actos da Administração Pública.

Segundo CARVALHO (2010, p. 207) “o objectivo da contabilidade pública é o de

fornecer à administração e à sociedade, informações actualizadas e exactas para subsidiar a

tomada de decisão, principalmente aos órgãos de controlo interno e externo para o

cumprimento da sua missão institucional”.

Na óptica de JUND (2006, p. 440) “a Contabilidade Pública, possui a finalidade de

fornecer aos usuários da Administração Pública dados sobre: a organização e execução dos

orçamentos; normas para o registo das entradas de receita; normas para o registo dos

pagamentos de despesas; registo, controle e acompanhamento das variações do património

do Estado; normas para prestação de contas dos responsáveis por bens e valores; normas

para prestação de contas do Governo; controlo de custos e eficiência do sector público”.

1.4.3 – Princípios da contabilidade pública

Segundo (António Borges et al. 2007) “o grande desenvolvimento dos princípios

contabilísticos, tal como os conhecemos hoje, deveu-se fundamentalmente, ao movimento

económico-político que foi a revolução industrial”.

“Os princípios fundamentais de contabilidade são premissas básicas acerca dos fenómenos

económicos contemplados pela contabilidade que formam o postulado, necessário à




composição da estrutura contabilística e de vital importância para que o sistema de

informações contábeis possa funcionar” (JUND, 2006, p. 427).

Em Cabo Verde os princípios da contabilidade pública estão consagrados no Plano

Nacional de Contabilidade Pública (PNCP), publicado no Decreto-Lei nº 10 de 30 de

Janeiro de 2006, que enumera os seguintes princípios:

Principio da Entidade Contabilística - Constitui entidade contabilística todo o ente

público ou de direito privado que esteja obrigado a elaborar e apresentar contas de

acordo com o presente Plano de Contas, designadamente as pessoas jurídicas

públicas sem fins lucrativos com autonomia patrimonial. Quando as estruturas

organizativas e as necessidades de gestão e informação assim o requeiram, podem ser

criadas subentidades, desde que esteja devidamente assegurada a coordenação com o

sistema central.

Princípio da Continuidade- Presume-se que a actividade é considerada em

continuidade, isto é, que a entidade continuará a operar com duração ilimitada.

Princípio da Consistência - Considera-se que a entidade não altera as suas políticas

contabilísticas de um exercício para o outro. Se alterar e a alteração tiver efeito

materialmente relevante, esta deve ser divulgada no Anexo às Demonstrações

Financeiras.

Princípio do Registo - Todos os factos contabilísticos devem ser registados por

ordem cronológica, sem que possam existir vazios, saltos ou lacunas na informação.

O registo dos factos contabilísticos deve efectuar-se mediante os procedimentos

técnicos mais adequados à organização contabilística da entidade, garantindo a

coerência interna da informação.




Princípio da Prudência - À luz desse princípio devem-se relevar os empobrecimentos

prováveis futuros, mas evitar a relevação de enriquecimentos prováveis futuros.

Princípio do Acréscimo (ou da Especialização do Exercício ou da Efectividade das

Operações) - Pressupõe-se que os Custos e Perdas, Proveitos e Ganhos são

reconhecidos quando incorridos ou obtidos, independentemente do seu pagamento ou

recebimento, devendo ser apresentados nas Demonstrações Financeiras dos períodos

a que dizem respeito. A imputação temporal de Custos e Perdas, Proveitos e Ganhos

deve-se fazer em função do fluxo real de bens, serviços, direitos e obrigações que os

mesmos representam e não no momento em que se produz o fluxo monetário ou

financeiro derivado.

Princípio da Imputação das Transacções - A imputação nos Mapas de Execução

Orçamental das operações relacionadas com os orçamentos de despesas e receitas

deve efectuar-se de acordo com as seguintes regras básicas:

As despesas e as receitas orçamentais imputar-se-ão de acordo com a sua

natureza económica e, em caso de despesas, de acordo ainda com a

finalidade que se pretende atingir;

As despesas e receitas orçamentais classificar-se-ão, outrossim, atendendo

ao órgão encarregado da sua gestão.

Princípio do Custo Histórico - Como regra geral, todos os bens e direitos devem ser

registados pelo seu custo de aquisição ou de produção. As obrigações devem ser

contabilizadas pelo seu valor de reembolso. O princípio de custo histórico deve ser

respeitado sempre, excepto: no caso de haver uma disposição legal que autorize

rectificações ao mesmo; nas derrogações previstas nos critérios de valorimetria

insertos neste Plano de Contas. Nestes casos e se a alteração tiver efeito




materialmente relevante, esta deve ser divulgada no Anexo às Demonstrações

Financeiras.

Princípio da Materialidade - As Demonstrações Financeiras devem divulgar todos os

elementos que sejam suficientes e materialmente relevantes para afectar as

avaliações e decisões dos utentes da informação.

Princípio da Substância sobre a Forma - Como regra geral, as operações e os

acontecimentos devem ser contabilizados e apresentados de acordo com a sua

substância (realidade económica) e não meramente de acordo com a sua forma legal.

Princípio da não Compensação - Como regra geral, não se deverão compensar

saldos: de contas activas com os de contas passivas (balanço); de contas de custos e

perdas com os de contas de proveitos e ganhos (demonstração de resultados); e, em

caso algum, de contas de despesas com os de contas de receitas (mapas de execução

orçamental).

Princípio da não Consignação - Com carácter geral, as receitas orçamentais

destinam-se a financiar a totalidade das despesas orçamentais, sem que exista uma

relação directa entre umas e outras. Quando a lei impõe que determinadas despesas

orçamentais se financiem com receitas orçamentais específicas a elas afectas

(consignadas), o sistema contabilístico deve reflectir estas circunstâncias e permitir o

seu seguimento.

1.5 – O Controlo Orçamental Público

1.5.1 – Conceitos de controlo orçamental

O controlo interno é definido por DA COSTA (2010, p. 206) como sendo “o processo

concebido, implementado pelos responsáveis pela governação para proporcionar segurança




razoável que permita atingir os objectivos da entidade relativamente a credibilidade do

relato financeiro, eficácia e eficiência das operações e cumprimento das leis e regulamento

aplicáveis”.

MARQUES (2002, p. 111) reforça com a ideia de que “o controlo interno consiste na

verificação, acompanhamento, avaliação e informação sobre a legalidade, regularidade e

boa gestão relativamente a actividades, programas, projectos, ou operações de entidades de

direito público ao privado com interesse no âmbito da gestão ou tutela governamental em

matéria de finanças públicas e outros interesses públicos nos termos da lei”.

A autora faz uma estruturação do sistema de controlo interno como se segue:

Controlo Operacional – consiste na verificação, acompanhamento e informação,

centrado sobre decisões dos órgãos de gestão das unidades de execução de acções;

Controlo Sectorial – consiste na verificação, acompanhamento e informação, numa

perspectiva de avaliação do controlo operacional e adequação da inserção de cada

unidade operacional no sistema de gestão e planos globais de cada ministério ou

região;

Controlo Estratégico – consiste na verificação, acompanhamento e informação, numa

perspectiva de avaliação do controlo operacional e sectorial, bem como saber a

realização das metas traçadas nos instrumentos previsionais.

Segundo denominação dada por Carvalho Filho (apud OLIVEIRA, 2011, p. 71) tem-se por

controlo da administração pública “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos

por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e revisão da actividade administrativa

em qualquer das esferas de poder”.




No âmbito da Administração Pública “o sistema de controlo interno compreende os

domínios orçamental, económico, financeiro e patrimonial e visa assegurar o exercício

coerente e articulado do controlo” (MARQUES, 2002, p. 111).

FREIRE (2008, p. 521) observou que “o controlo orçamental permite apurar os desvios de

actuação operacional de curto prazo”. O autor ainda realça que o controlo orçamental deve

estar alinhado com a estrutura organizacional da entidade, por forma a facilitar a

identificação de responsabilidades e a tomada de decisões estratégicas e operacionais”.

1.5.2 – Importância de controlo orçamental

Segundo BORGES e RODRIGUES (2008, p. 392) “o controlo orçamental, não deve

funcionar apenas como forma de reconhecer mérito a àqueles que cumprem e de sancionar

quem não cumpre com as metas orçamentais. Deve sim, ser entendido como um

instrumento de ajuda à tomada de decisão e à recondução da organização no sentido dos

objectivos e da sua estratégia, bem como meio de ligação do presente ao futuro, atendendo

a que as informações proporcionadas aos gestores lhes permitam conduzir com maior

segurança as suas áreas de responsabilidade e, por conseguinte, a organização a melhores

desempenhos”.

COELHO (2010) afirma que “uma boa gestão orçamental pública permitirá, em tempo

oportuno, detectar se se está a caminhar para os objectivos definidos, onde se inclui o

controlo do défice orçamental, permitindo em tempo oportuno, tomar medidas que

permitam o alcançar dos objectivos definidos, incluindo o deficit das contas públicas e não

a sua derrapagem”.




De acordo com JORDAN et al. (2011, p. 183) “o controlo orçamental assume-se assim,

como um importante instrumento de gestão, porquanto:

Obriga o gestor a estabelecer objectivos atingíveis e a escolher planos de acção

exequíveis, o que envolve diagnósticos mais aprofundados sobre as oportunidade e

ameaças, os pontos fortes e fracos, isto é, a conhecer melhor o meio em que se move

a organização;

Obriga o gestor a um acompanhamento da sua actividade, comparando permanente e

periodicamente as realizações com as suas previsões. Tal facto, permitirá

diagnosticar em que medida as previsões foram optimistas (pessimistas) ou as

realizações estão aquém (além) das expectativas e porquê;

Obriga o gestor a conceber acções correctivas, isto é, a recorrer a planos de

contingências com novas ideias, novos métodos e recursos alternativos.

Os mesmos autores ainda, ressaltam que “as características do controlo orçamental devem

estar estritamente relacionadas com as condições e a finalidade com que ele se realiza”.

Para isso deve-lhe estar sempre subjacente o seguinte:

Identidade entre previsão e controlo – ou seja tudo o que foi objecto de previsão

deve ser objecto de controlo, de forma a responder as questões, como por exemplo:

Os projectos estavam bem definidos e planeados?

Os objectivos eram possíveis quer em valor quer em tempo?

Os planos de acção identificavam correctamente os meios e os recursos e

tinham ideias válidas?

A actividade do gestor foi orientada segundo os objectivos constantes dos

planos de acção?




Responsabilidade pessoal – todos os elementos mencionados anteriormente devem

estar relacionados com um determinado gestor, isto é, é necessário que a análise de

desvios permita a identificação de responsabilidades. Há assim a necessidade de

averiguar:

Quem errou nos prognósticos?

Quem não cumpriu com os objectivos?

Quem concebeu incorrectamente os planos de acção?

Acção – a detecção de desvios requer medidas correctivas. Assim o controlo interno

deverá manter a organização orientada no sentido dos seus objectivos e, por

inerência, da sua estratégia.

Figura 1.2 – Diagnóstico dos desvios no processo de controlo

Fonte: JORDAN, et al (2011) – O Controlo de Gestão. 9ª ed. Áreas Editora: p. 193

OR ÇA M EN TO

C OM P A R A ÇÃ O

R EA LIZA ÇÕES

D ES V IOS

EX ÓGEN OSM e io

A mb ie nt e

R e s p o ns .

d o Ge s t o r

IMPACTOA C ÇÕES

C OR R EC TIV A S

EN D ÓGEN OS

A lhe io s ao

Ge s t o r




CAPÍTULO II – METODOLOGIA

Parras Filho e Santos (apud MERTENS, et al. 2007) afirmam que “a metodologia é a parte

que informa os meios empregados na colecta de dados para posterior apresentação na

pesquisa”.

“Metodologia é a apresentação do caminho que o pesquisador segue, ou que ele traçou,

para realização da pesquisa, isto é, trata-se na verdade, de escolher a melhor ferramenta no

momento e na hora oportuna que dê uma orientação adequada na busca das respostas à

pesquisa” (MERTENS, et al. 2007).

De acordo com BRUYNE (1991) o estudo de caso é um método de investigação que

através da colecta de numerosas e detalhadas informações, visa aprender a totalidade de

uma situação, utilizando-se para tal diferentes técnicas de colectas de informações -

entrevistas, observações, documentos, etc. O estudo de caso é frequentemente de natureza

qualitativa e geralmente descreve situações, apresenta problemas e ilustra teorias, mas sem

gerá-las. Neste trabalho, os resultados obtidos irão descrever o processo de gestão

orçamental municipal da Câmara do Porto Novo.

2.1 – Problema da Pesquisa

Segundo Rudio (apud LAKATOS e MARCONI, 1992, p. 126) “formular o problema de

uma pesquisa científica consiste em dizer, de forma clara, explícita, compreensível e

operacional, qual a dificuldade com a qual se defronta e que se pretende resolver, limitando

o seu campo e apresentando as suas características. Neste sentido, o objectivo da

formulação do problema da pesquisa é torná-lo individualizado, específico, inconfundível”.




O problema desta pesquisa reduz-se na seguinte questão:

Até que ponto se pode auferir sobre o nível de cumprimento dos princípios legais e regras

na gestão orçamental do município?

2.2 – Hipóteses da Pesquisa

Na óptica de Lakatos e Marconi (apud GAYA, et al. 2008, p. 65) “a hipótese é uma

suposição que antecede a constatação dos factos e tem como característica uma formulação

provisória. Para os autores, ela deve ser testada para determinar a sua validade”.

Para esta pesquisa estabeleceram-se três hipóteses, a saber:

Hipótese 1 – Existe uma preocupação no cumprimento dos princípios legais e regras na

preparação, elaboração e execução do orçamento municipal.

Hipótese 2 – O cumprimento dos preceitos legais relacionados com gestão pública

permite uma gestão municipal adequada.

Hipótese 3 – Considera-se que ao longo do tempo a execução orçamental tem-se situado

num nível considerado de bom.

2.3 – Tipos de Pesquisa

Na óptica de Fonseca (apud GERHARDT e SILVEIRA, 2009, p. 36) “a pesquisa

possibilita uma aproximação e um entendimento da realidade a investigar, como um




processo permanente e inacabado”. Para aquele autor, a pesquisa processa-se por meio de

aproximações sucessivas da realidade, fornecendo subsídios para uma intervenção no real.

Para que se pudesse confrontar aquilo que se encontra na literatura sobre gestão orçamental

com as acções do município face a esta matéria, tornou-se imprescindível uma pesquisa

bibliográfica.

Enfatizando o objectivo final desta pesquisa pode-se dizer também, que este é um estudo

de natureza descritiva, uma vez que para a sua prossecução se procurou descrever os

procedimentos adoptados pelo Município na sua gestão orçamental, utilizando documentos

produzidos e aprovados pelos órgãos desta entidade.

2.4 – Métodos da Pesquisa

Método significa, segundo MARQUES et al. (2006) “o caminho a percorrer para alcançar

os objectivos específicos”

Para a estruturação dos tópicos a serem desenvolvidos na revisão da literatura, procurou-se

seguir o método dedutivo. Este permitiu que esta estruturação partisse do geral para o

específico.

Segundo MARQUES et al. (2006) “no método dedutivo vai-se do geral para o particular”.

No que diz respeito à parte prática seguiu-se o método do tipo analítico, pois procurou-se

analisar os procedimentos de gestão orçamental, por meio dos mapas legais de gestão

produzidos pelo efectivo camarário ao longo de cinco anos seguidos. Isto permitiu

caracterizar este trabalho como sendo uma pesquisa documental.




2.4.1 – Tratamento da Informação

A pesquisa, como já foi referido, incidiu na análise dos mapas legais de gestão, produzidos

pelo executivo camarário desde o ano 2008 ao ano de 2012. Para além desses documentos

serem de domínio público, elaborou-se um pedido de autorização formal que foi

direccionado ao Presidente da Câmara, para que o seu manuseio pudesse ser feito com o

aval da própria Câmara. Este documento encontra-se em anexo.

Para o tratamento das informações contidas nos referidos mapas, seguiu-se um

procedimento que se iniciou na inserção dos valores em planilhas do Microsoft Excel 2010

e terminou no processamento de tabelas e gráficos que facilitam a análise e a chegada a

conclusões pertinentes.




CAPÍTULO III – CASO DE ESTUDO - O Município do Porto Novo

Antes de entrar especificamente no caso do estudo percebe-se que convém explanar

resumidamente, alguns conceitos de município, seguido da evolução histórica do

municipalismo em Cabo Verde para depois entrar, efectivamente na análise dos mapas

legais de gestão municipal, que constitui o objecto de estudo desta pesquisa.

3.1 – Conceito de Município

Segundo CARVALHEDA e CABRITO (1988, p. 72) “a diversidade, configuração

geográfica e divisão administrativa natural do território nacional, bem como a necessidade

de melhor se conhecerem as carências das populações, justifica a existência de órgãos com

competências territoriais limitadas”.

Para VALENTE (1998, p. 15) “no sentido jurídico-constitucional é sabido que as

autarquias locais, onde os municípios se integram, são pessoas colectivas territoriais com

autonomia e dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses

próprios das populações respectivas.”

Moreira Baptista (apud SANTOS, 1987, p. 180) observa “que o município é a forma mais

perfeita da administração local”.

Para o autor, apesar de ser um conceito antigo, o município mantém-se para além de todas

as vicissitudes e é utilizado por todas as tendências e sistemas, porque representa a forma

natural de congregação social, é querida de todas as doutrinas e aparece sempre como

renovada conquista das sucessivas constituições políticas dos vários Estados.




3.2 – O Municipalismo em Cabo Verde4

Cabo Verde, como colónia, com estatuto de região autónoma, que durou cerca de 500 anos,

e viu o seu término em 1975, com a independência, passou a partir desse período a ter

qualificação de Estado soberano.

Antes, em Janeiro de 1975, foi instituído o Governo de Transição constituído por sete

Ministérios, que tinham como missão preparar o Território para a Independência. Porém,

esse órgão, ciente da necessidade imperiosa de se substituir as estruturas administrativas

locais existentes, que executavam as políticas de denominação colonial, legislou-se no

sentido de as dissolver e, nome ou comissões administrativas em todos os concelhos.

As comissões administrativas eram compostas por cidadãos escolhidos de acordo com a

auscultação junto das populações e tinham competências anteriormente atribuídas às

câmaras municipais, às juntas de freguesias, aos presidentes de câmaras e aos

administradores de concelho, da antiga metrópole, passando, portanto, a ser uma estrutura

unicéfala que centralizava os serviços camarários e administrativos, num só.

Pela Lei de Organização Política do Estado (LOPE), de 5 de Julho de 1975, no nº 2 do

artigo 15º, institui-se um sistema administrativo centralizado, na esteira da herança da

administração colonial, colocando os órgãos da administração local, bem como outros

serviços, sob a tutela directa da administração central.

No final de 1975, o Governo da República deu início ao processo da reforma municipal em

ordem à nova realidade político administrativa e à institucionalização da efectiva

participação das populações na gestão dos seus interesses. Contudo, a subordinação dos

4Fonte: Poder Local e Divisão Administrativa em Cabo Verde no Pós-Independente – Eurico Pinto Monteiro




concelhos ou poder central, operava-se no quadro da tutela administrativa, estabelecida nos

limites da lei, tanto no que respeita à designação dos titulares dos órgãos, bem como à sua

administração administrativa, financeira e patrimonial.

As atribuições dos concelhos foram reformuladas, passando a abranger tudo o que, nos

mais diversos aspectos, fosse de interesse das populações. As competências das câmaras

municipais e dos presidentes das câmaras municipais constantes da Reforma

Administrativa Ultramarina transitaram-se para os novos órgãos criados: o Delegado da

Administração Interna (DAI), o Conselho Deliberativo (CD) e o Secretariado

Administrativo (SA).

Nomeado pelo Primeiro-ministro, o DAI, que em 1978, passou a denominar-se Delegado

do Governo (DG), e a ter estatuto próprio, era o elemento de representação do Conselho

Deliberativo e do Governo no concelho, bem como possuía as funções de órgão da

administração municipal e de autoridade policial no concelho, sendo, portanto, órgão de

duas pessoas colectivas distintas: o Estado e o concelho ou município.

O CD, órgão colegial, foi consagrado como órgão máximo do Poder do Estado no

concelho, composto de cidadãos residentes na área do concelho nomeados pelo Primeiro-

ministro, sob proposta das estruturas locais do Partido, cabendo-lhe definir as linhas de

acção administrativa, podendo anular ou modificar os actos dos restantes órgãos

municipais.

O SA era o executivo municipal, quer do Conselho Deliberativo quer do Governo, sendo

dirigido por um funcionário administrativo experiente, nomeado pelo Primeiro-ministro em

comissão de serviço. Instituem-se também as Comissões de Moradores (CM), órgãos de




base do poder local, com actuação nos bairros e povoados, para suprir o vazio

administrativo deixado pelos cargos de regedores e de cabo-chefes.

Entretanto, já em 1977, sucessivas representações da administração municipal, expuseram

os constrangimentos que se punham à administração municipal, quer da aplicação da

Reforma Administrativa Ultramarina, quer do aparelho administrativo inadequado à

solução dos problemas locais e, reivindicaram a necessidade da reforma do poder local e

do reforço da autonomia institucional e financeira dos municípios.

Entretanto, todas as suas pretensões não foram atendidas, mas a partir desse período,

progressivamente foram-se dando passos importantes até se atingir o estado de

emancipação e dinâmica em que vive actualmente o poder local, a saber:

Com a aprovação da primeira Constituição da República em 1980, reconheceu-se

que as autarquias locais eram órgãos do poder político, embora remetesse a regulação

da sua organização e atribuições, bem como da competência dos seus órgãos para

uma Lei da Assembleia Nacional Popular;

Em 1980, procedeu-se à reforma das finanças locais - Decreto-Lei nº 41/80, de 14 de

Junho, actualmente revogada;

Em 1989, a Assembleia Nacional Popular aprovou a Lei de Bases das Autarquias

Locais – Lei nº 47/III/89, de 13 de Julho, na qual se institucionalizou legalmente o

município como autarquia municipal; alargou-se o leque das atribuições municipais;

reforçou-se a sua autonomia institucional, estabelecendo-se uma tutela basicamente

inspectiva; e, consagrou-se o princípio de eleição dos órgãos autárquicos;

Em 1990, no quadro do desenvolvimento e regulamentação da Lei de Bases das

Autarquias Locais, foi aprovado o diploma sobre a organização e atribuições dos




municípios, bem como a competência dos respectivos órgãos, passando as autarquias

locais cabo-verdianas a regerem-se por legislação do país;

Ainda em 1990, procedeu-se à nova reforma das finanças locais - Decreto-Lei nº

101-G/90, de 23 de Novembro, que vigorou até 1998.

Completando as várias etapas descritas acima, em 1991, foi aprovado o Decreto-Lei n º

123/91, de 20 de Setembro, em que se alterou a designação dos órgãos e aforma da sua

eleição, passando a denominar-se Câmara Municipal, o Presidente da Câmara Municipal e

a Assembleia Municipal, eleitos por sufrágio, universal, livre, igual, directo e secreto.

As primeiras eleições autárquicas tiveram lugar aos 15 dias de Dezembro de 1991, as quais

tiveram a participação activa de 31 listas, sendo 17 apresentadas pelos partidos políticos e

14 formadas por grupos de cidadãos5.

Com as primeiras eleições autárquicas, iniciou-se plenamente um novo paradigma na

história da administração municipal cabo-verdiana, ou seja, o da implantação do Poder

Local Democrático, cujo o ímpeto tem sido de transformar esse serviço público num corpo

eficiente e politicamente neutro, rumo à descentralização e à liberalização da administração

pública.

A Constituição da República de Cabo Verde (CRCV) no seu artigo 2º diz, que a República

de Cabo Verde reconhece e respeita, na organização do poder político, a natureza unitária

do Estado, a forma republicana de governo, a democracia pluralista, a separação e a

interdependência dos poderes, a separação entre as Igrejas e o Estado, a independência dos

Tribunais, a existência e a autonomia do poder local e a descentralização democrática da

Administração Pública. 5Fonte: 1ª

s Eleições Autárquicas em Cabo Verde – Secretaria de Estado da Administração Interna - 1992




O território de Cabo Verde encontra-se subdividido em concelhos, que se subdividem em

freguesias e de acordo com a última divisão oficial que aconteceu no ano 2005,contempla

22 concelhos e 32 freguesias.

O sector público Cabo-verdiano encontra-se dividido em Estado (Administração Pública)

na qual se engloba a Administração Local e as Empresas públicas (sector empresarial do

Estado).

3.3 – Mapas Legais de Gestão Municipal em Cabo Verde

A CRCV estabelece que a organização democrática do Estado compreende a existência de

Autarquias Locais que são dotadas de órgãos representativos, constituídos

democraticamente e que visam a prossecução de interesses das respectivas populações.

Assim sendo, para que se possa proporcionar uma administração eficaz e próxima dos

cidadãos, os municípios devem munir-se de instrumentos importantes de gestão entre os

quais se destacam:

1. Plano de actividades

O plano de actividades é o instrumento que espelha a estratégia, os objectivos a alcançar,

os projectos em curso, a programação das acções e a necessária afectação de recursos da

Câmara Municipal em matéria de investimentos.

O plano de actividades deve ser elaborado de forma a que haja a sua articulação com o

orçamento e consequentemente um melhor acompanhamento do ciclo da gestão num

período, geralmente superior a um ano.




Segundo RODRIGUES et al. (1991, p. 29) “os planos de investimentos da administração

pública concebem-se, de acordo com objectivos sociais, auscultadas as populações e

interpretando a conjugação de matrizes sociais de desenvolvimento, numa perspectiva

crescente de análise de investimento-benefício, atendendo à satisfação de necessidades e à

rentabilidade dos dinheiros públicos”.

2. Orçamento

O Orçamento Municipal (OM) é um instrumento previsional dos recursos que a Câmara

Municipal planeia consumir e dos meios propostos para adquirir esses recursos,

normalmente por um período de um ano.

O OM é elaborado pelo Órgão Executivo (Câmara Municipal) e submetido à aprovação

pelo Órgão Deliberativo (Assembleia Municipal). Após aprovação transforma-se em Lei

económica fundamental na gestão da autarquia.

Na elaboração do OM devem respeitar-se os princípios e regras orçamentais, consagradas

na Lei das Finanças Locais, mencionados no desenvolvimento deste trabalho.

O orçamento compreende uma série de mapas e anexos devidamente estruturados, e é

elaborado e executado nas formas previstas na lei, sendo o orçamento das receitas,

orçamento das despesas e o mapa XI, os principais mapas. O primeiro decompõe-se em

receitas correntes e de capital, o segundo em despesas de funcionamento e de

investimentos e o terceiro apresenta-se o resumo das operações fiscais do Município,

especificando os saldos e a natureza do seu financiamento.




As receitas correntes são provenientes dos impostos directos e indirectos, das taxas, multas

e outras penalidades, dos rendimentos de propriedade, das transferências correntes, das

vendas de bens duradouros e não duradouros, vendas de serviços e das outras receitas

correntes.

As receitas de capital provêm das vendas de activos não financeiros (terrenos, edifícios,

material de carga, etc.), das transferências de capital, dos activos financeiros e das outras

receitas de capital.

As despesas de funcionamento originam o pagamento do pessoal, de aquisição de bens e

serviços, dos juros e outros encargos financeiros, do consumo de capital fixo, de outras

transferências correntes, dos subsídios e benefícios sociais, e de outras despesas correntes.

As despesas de investimentos são para cobrir os programas e projectos contemplados no

plano de actividades, ou seja, para aquisição de bens de investimentos (activos não

financeiros), e também para cobertura dos passivos financeiros, das transferências de

capitais e das outras despesas de capital.

O OM, uma vez aprovado, inicia-se a sua execução, porém existem regras de carácter

específico, consagradas na lei e que ditam a sua execução, que são:

As operações de execução do orçamento das receitas e das despesas obedecem ao

princípio da segregação das funções de liquidação e cobrança, quanto às primeiras, e

de autorização da despesa, de autorização de pagamento e de pagamento, quanto às

segundas;

Nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, sem que

cumulativamente: tenha sido objecto de correcta inscrição orçamental e esteja




adequadamente classificada. Entretanto as liquidações e cobranças podem ser

efectuadas para além dos valores previstos na respectiva inscrição orçamental;

As dotações constantes do orçamento das despesas constituem o limite máximo a

utilizar na realização destas;

Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre

suficientemente discriminada no orçamento, tenha cabimento no correspondente

crédito orçamental, obedeça ao princípio da utilização por duodécimo, salvas, nesta

última matéria, as excepções previstas na lei;

Não é permitida a cabimentação e a liquidação de despesas inscritas no orçamento de

funcionamento através da utilização de disponibilidades orçamentais previstas no

orçamento de investimentos;

A competência para autorizar despesas e efectuar pagamentos das mesmas é

atribuída ao Presidente da Câmara;

Deve-se seguir o processamento e registo das despesas de acordo com as normas de

auditoria impostas pelo Tribunal de Contas, isto é, antes da sua liquidação deve-se

assegurar a verificação do documento comprovativo e a confirmação se o

bem/serviço adquirido está conforme o referido documento.

O OM pode ser alterado ou rectificado, conforme artigo 46º - Lei das Finanças Locais.

Para PINTO e SANTOS (2005, p. 81) “a elaboração do orçamento deve consubstanciar-se

no abandono da forma assente numa base incrementalista, para uma metodologia centrada

nos seguintes vectores”:

Concepção rigorosa das prioridades tendo em conta a escassez de recursos;

Identificação clara dos objectivos que concorrem para a sua realização;




Avaliação da relação custo/eficácia, de forma a obterem-se os resultados pretendidos

através de melhor racionalização e optimização dos meios;

Melhor eficiência através de uma maior responsabilização do cumprimento das

acções estabelecidas.

Em termos esquemáticos apresentam-se as fases que contemplam a elaboração do

orçamento, bem como a entidade responsável e as datas limites de cada fase, constante na

Lei das Finanças Locais, artigos 30º e 39º.

Tabela 3.1 – Fases de elaboração, aprovação e publicação do orçamento municipal

Fases Entidade Responsável Datas limite

1. Elaboração da proposta do orçamento

municipal e apreciada pela Câmara Presidente da Câmara 31Junho

1.1. Exposição Paços do Concelho Câmara Municipal 10 Dias

1.2. Apresentação a Assembleia Municipal

para aprovação Câmara Municipal 25 Agosto

1.3. Aprovação pela Assembleia Municipal Assembleia Municipal 20 Setembro6

1.4. Remessa orçamento ao Membro do

Governo Responsável Assembleia Municipal 01 Outubro

1.5. Publicação Boletim Oficial Assembleia Municipal 31 Dezembro

Adaptado: RFAL - Lei nº 79/VI/2005, de 5 de Setembro.

3. Conta de gerência

A Conta de Gerência (CG) é um documento indicativo da situação financeira do

Município, contendo todas as operações por ele realizadas durante um determinado

período, normalmente um ano, e que demonstra todas as arrecadações de receitas e

respectivas afectações realizadas no período económico.

6 A alínea c) nº 1 do Artº 75º, Lei nº 134/IV/95, de 03 Julho, indica o mês de Novembro como data para

aprovação. Portanto, fica ao critério do órgão executivo camarário qual das datas que deve valer-se na

apresentação e aprovação dos instrumentos de gestão municipal.




A CG deve ser apresentada sob forma consolidada, e com estrutura idêntica à do

orçamento municipal, sendo elaborada pela Câmara Municipal com clareza, exactidão e

simplicidade, de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira.

A conta de gerência municipal compreende:

O relatório do Presidente da Câmara Municipal sobre os resultados da execução

orçamental;

Os mapas referentes à execução orçamental das receitas e despesas;

Os mapas relativos à situação de tesouraria;

Os mapas relativos à situação patrimonial;

A aplicação do produto de empréstimos;

A situação da dívida pública municipal;

Os mapas de origem e de aplicação de fundos originais das receitas consignadas por

lei e o destino dado a eventuais saldos;

Os mapas de contabilização dos subsídios e comparticipações recebidos do Estado e

as respectivas aplicações de fundos.

A concepção do conjunto de mapas acima citados, obedecem ao LEO, RFAL e outros

normativos legais, conjugado com o Decreto-Lei nº 37/2011 de 30 de Dezembro que

aprova o classificador económico, no qual se especifica a classificação das receitas e das

despesas públicas municipais, dos activos não financeiros, dos activos e passivos

financeiros.

Por intermédio da classificação económica das receitas e despesas públicas, concretiza-se

uma multiplicidade de objectivos, nomeadamente:




Traduz-se na melhor adequação ao Plano Nacional de Contabilidade Pública e ao

Manual das Estatísticas das Finanças Públicas 2001 – Publicado pelo Fundo

Monetário Internacional (FMI);

Facilita a integração de informações do Orçamento Municipal, ao Orçamento Geral

do Estado, relativamente a compromissos de consolidação das contas públicas e de

prestação orçamental na óptica da contabilidade Nacional;

Traduz a adopção de procedimentos contabilísticos de alcance significativamente

mais amplo, numa óptica de gestão racional dos recursos financeiros afectos ao

município.

3.4 - Contabilidade Municipal

“Tradicionalmente, a Contabilidade Pública aplica o regime de caixa, segundo o qual se

reconhecem as transacções e factos quando se recebe e paga dinheiro, respectivamente, isto

é, quando se verifica entradas e saídas de caixa” (MARQUES, 2002, p. 59).

Trata-se do sistema implementado pela maioria dos organismos do sector público

administrativos. Tal sistema, não reflecte a amplitude, consagrada no artigo 75º - RFAL, ao

aferir que a contabilidade municipal deve basear-se no Plano Nacional de Contabilidade

Pública e reger por princípios e regras da contabilidade pública definidos por lei.

A contabilidade de caixa reconhece apenas as entradas e saídas de dinheiro que são

sumarizadas em livros, espelhando essencialmente o cumprimento dos preceitos

legislativos e orçamentais. “A sua aplicação proporciona uma informação incompleta sobre

a situação da organização, ou seja, a visão restrita que demonstra, não permite saber

efectivamente o valor dos inventários de activos não monetários, passivos, entre outras




informações de natureza patrimonial que é fornecida pela contabilidade em regime de

acréscimo” (MARQUES, 2002, p. 60).

A contabilidade municipal, mantêm a estrutura e composição, caracterizada pelo

cumprimento dos princípios e regras previstas no Decreto-Lei n.º 47/80, de 2 de Julho,

apesar das inovações tecnológicas e da introdução das TICs na gestão municipal. A

aplicação do citado dispositivo legal à contabilidade municipal, consubstancia-se no

tradicional regime de caixa, apesar de todas a limitações em termos da qualidade e da

quantidade das informações que proporciona.

Para fazer face, as tais limitações do regime de caixa, muitos autores, defendem a

necessidade do sector público adoptar o regime do acréscimo, ou digráfica, isto é, adoptar

a contabilidade patrimonial, analítica ou de gestão e de compromissos, para que a

contabilidade pública possa responder aos fins que se lhe exige.

Nesta óptica, PINTO e SANTOS (2005) defendem que “a contabilidade patrimonial e

analítica devem ser utilizadas como aliadas à gestão orçamental, tendo por objectivo

fornecer informação de natureza económica que auxilie o planeamento e o controlo de

gestão”.

Para estas autoras, estas são ferramentas importantes de gestão para as organizações,

porque proporcionam informações detalhadas sobre os custos, proveitos e resultados

associados aos diversos objectivos/actividades/serviços, que permitam dar resposta a várias

questões, nomeadamente:




Obtenção e justificação do custo por actividades intermédias (centros auxiliares,

serviços administrativos e financeiros, órgãos de gestão, etc.) e actividades finais

(curso, disciplina, refeição, serviço externo, bem ou produto final para venda ou para

activo);

Informação sobre os custos dos serviços públicos que têm como contraprestação um

preço, uma taxa ou uma propina de forma a fundamentar esse valor exigido ao

utilizador desses serviços públicos;

Apoiar a adopção de decisões sobre entregar a unidades externas a produção de bens

ou a prestação de serviços, como sejam, as concessões de exploração dos bares,

centros de cópias, limpeza, segurança, entre outros;

Justificar a aplicação de receitas provenientes de entidades externas e destinadas a

uma actividade específica, como por exemplo, subsídios, donativos e transferências;

Proporcionar ao gestor do ente público informação adequada que permita elaborar

indicadores de eficiência, eficácia e economia, a incluir no relatório de gestão.

3.5 – Município do Porto Novo

De acordo com dados históricos, por Decreto de 19 de Abril de 1912, a Porto Novo foi

atribuído pela primeira vez a categoria de concelho. Entretanto, por razões que se

desconhecem nunca funcionou como tal. Essa realidade, só se veio a concretizar a 1 de

Setembro de 1962, depois de ter passado por um Posto Administrativo em 1942, a então

denominada Carvoerios, é elevado à categoria de Município do Porto Novo, data que ficou

marcada pela inauguração do seu porto, conhecido como cais acostável.

Em 13 de Fevereiro de 1994, os três Presidentes de Câmaras dos Municípios da ilha,

constituíram a Associação dos Municípios de Santo Antão (AMSA), cujo propósito é a




promoção, defesa e dignificação do poder local em Santo Antão, bem como a integração

das políticas económicas e social dos mesmos, sem prejuízo das competências e

atribuições próprias de cada município. Através da AMSA, foi possível estabelecer

parcerias estratégicas e extremamente relevantes, através da qual se pode desenvolver e

implementar projectos estruturantes muito importantes para o desenvolvimento da ilha de

Santo Antão, destacando-se o Plano de Desenvolvimento de Santo Antão (PDSA).

A partir desse período, Porto Novo conheceu uma nova dinâmica administrativa, política e

socioeconómica, graças aos envolvimentos dos vários actores e anónimos da sociedade

civil que passaram e têm passado por este concelho. Foram várias as iniciativas

desenvolvidas ao longos dos anos, das quais se destacam a realização do 1º fórum de

desenvolvimento urbano de Porto Novo, que aconteceu em 01 de Outubro de 2003, a qual

culminou a iniciativa legislativa do Governo, através de Lei nº 78/VI/2005, de 29 de

Agosto, em que elevou à categoria de Cidade a Vila do Porto Novo, na ilha de Santo

Antão.

3.5.1 – Caracterização do Município

Caracterização geográfica

Situado no sul da ilha de Santo Antão, o concelho do Porto Novo é o maior município da

ilha, com uma área total de 557 quilómetros quadrados, correspondendo a 2/3 (67%) da

superfície da ilha, com duas freguesias: a de São João Baptista - a mais extensa e árida,

com uma área de 439 quilómetros quadrados e a Freguesia de Santo André que apresenta

uma área de 118 quilómetros quadrados. A sede do Município situa-se na Cidade do Porto

Novo.




O Concelho do Porto Novo é constituído por 32 zonas, no qual se totalizam 242 povoados.

Caracterização socioeconómica

A população municipal residente totaliza 18.028 munícipes, sendo, 9.426 do sexo

masculinos e 8.602 sexo femininos7.

Os povoados estão distribuídos maioritariamente no meio rural do Concelho, com

aglomerados populacionais inconstantes, sendo que Ribeira das Patas, seguida de Alto

Mira e Tarrafal de Monte Trigo, as localidades rurais com maior densidade populacional.

O comércio, a agricultura e a pecuária constituem as principais actividades económicas do

concelho.

O comércio representa um sector importante para o município, dada a sua posição

geoestratégica privilegiada em relação aos demais municípios da ilha em relação a ilha de

São Vicente, abrangendo o sector público, privado, cooperativo e informal.

A agricultura continua sendo a actividade mais importante do município. As actividades

agrícolas de sequeiro e regadio no município apresentam geralmente, uma produtividade

baixa, em comparação com a produtividade total a nível da ilha e em consequência das

condições climáticas.

A pecuária é um sector com grande importância devido a existência de extensos campos de

pastagem e aliada a uma cultura de criação de gado.

7 Fonte: http://webgis.ine.cv/pmapper/map_default.phtml




A pesca, sendo ainda de carácter artesanal é uma actividade que tem evoluído pouco ao

longo dos anos.

O turismo é um potencial a explorar tendo em conta que Santo Antão possui uma riqueza

paisagística atractiva com um jogo de contraste entre o verde das ribeiras, o azul do mar e a

natureza das montanhas.

3.5.2 - Estrutura organizacional Câmara Municipal do Porto Novo

A CMPN rege-se por um Regulamento Orgânico que integra um conjunto de objectivos,

princípios e normas gerais de organização administrativa, de natureza estruturante, com o

qual se deve pautar a actuação dos serviços municipais. Do Regulamento consta,

igualmente, a descrição da estrutura orgânica, dividida em gabinetes de apoio, direcções,

divisões e secções, com as atribuições e competências devidamente definidas.

Figura 3.1 – Organigrama da CMPN

Fonte: Regulamento Orgânico da CMPN




A CMPN é dirigida pelo Presidente da Câmara, órgão executivo singular que tem como

responsabilidade praticar actos da competência da Câmara Municipal.

Em conformidade com o regulamento orgânico, os serviços da Câmara Municipal do Porto

Novo encontram-se estruturados da seguinte forma:

1. Serviços de Assessoria e Coordenação;

2. Serviços Operativos;

Constituem serviços de assessoria e coordenação, as estruturas de apoio directo à Câmara

Municipal e ao seu Presidente, às quais compete, em geral, proceder a recolha de

informação directa sobre os processos cuja iniciativa ou execução não corram pelos

departamentos, em conformidade com o que se dispõe no Regulamento Orgânico, bem

como a concessão e a coordenação de acções ou programas específicos, nos termos das

deliberações e decisões dos órgãos camarários.

Os serviços de assessoria da Câmara Municipal são os seguintes:

1. Gabinete de Apoio ao Presidente;

2. Gabinete de Estudos e Projectos; e

3. O Serviço Municipal da Protecção Civil.

As Delegações Municipais e o Secretário Municipal constituem os serviços de

coordenação da Câmara Municipal:

As Delegações Municipais são serviços desconcentrados da autarquia, que funcionam nas

comunidades, criadas por deliberação da Assembleia Municipal (AM) sob proposta da




Câmara Municipal, a quem competem exercer as funções previstas no artigo 2º do

Decreto-lei nº 21/99 de 26 de Abril, bem como outras competências delegadas pelo

Presidente da Câmara Municipal.

As Delegações Municipais são chefiadas por Delegados Municipais, promovidos em

Comissão de serviço em conformidade com o perfil definido na Lei e dependem

directamente do Presidente da Câmara Municipal, ou do Vereador com competências

delegadas e do Secretário Municipal.

Os serviços de coordenação são da responsabilidade do Secretário Municipal, que exerce

as funções de gestor administrativo, financeiro e patrimonial da Câmara Municipal, e

outras que lhe forem delegadas, nos termos da lei, pelo Presidente da Câmara.

O Secretário Municipal exerce essas tarefas em estreita colaboração e articulação com os

vários níveis de decisão intermédios e de apoio instrumental, nomeadamente as direcções,

divisões e secções e outros serviços operativos.

O Serviço Autónomo de Água e Saneamento (SAAS) funciona de forma autónoma, e é

dirigido por um Director de Serviço que depende directamente do Presidente da Câmara

Municipal.

Os Serviços Operativos são unidades orgânicas de gestão de áreas específicas de actividade

da Câmara Municipal, cabendo-lhes a coordenação dos serviços deles dependentes. A

direcção dos serviços operativos é chefiada por um director de serviço podendo ser

coordenadas directamente por um Vereador, dependendo do Presidente da Camara, sendo

que as funções são as que decorrem de descrição legal.




Os serviços operativos da CMPN compreendem as direcções que se subdividem em

divisões. As direcções são as seguintes:

1. Direcção Municipal de Promoção dos Sectores Económicos;

2. Direcção Municipal de Ordenamento do Território e Gestão dos Recursos Naturais;

3. Direcção Municipal de Desenvolvimento e Integração Social;

4. Direcção Municipal de Industria, Energia e Saneamento;

5. Direcção Municipal da Educação e Formação Profissional;

6. Direcção Municipal da Juventude Cultura e Desporto;

7. Direcção Municipal do Planeamento, Orçamento e Gestão;

8. Direcção Municipal de Administração e de Recursos Humanos;

3.5.3 – Análise orçamental

De modo a ser possível analisar o impacto dos procedimentos da execução orçamental em

cada período, torna-se necessário que os gastos sejam relacionados com um volume de

actividade. Realça-se que as diferenças entre as quantidades orçamentadas no início e as

verificadas na realidade podem ficar a dever-se as múltiplas causas, algumas das quais não

se prendem exclusivamente por questões de gestão, mas a vários outros factores,

nomeadamente: factores políticos, económicos e demográficos e limitações às fontes de

recursos, entre outros.

Em conformidade com os dispositivos legais procedeu-se ao estudo e à análise dos

orçamentos aprovados pelo executivo camarário e pela AM, de 2008 a 2012. Para o efeito,

elaborou-se um conjunto de tabelas e gráficos com o objectivo de refletir sobre o equilíbrio

orçamental, a taxa de execução orçamental, a evolução e variações das receitas cobradas e




despesas pagas por rubricas, bem como o limite das despesas com o pessoal e o

endividamento municipal, entre outros.

Análise detalhada das receitas previstas e reais

Tabela 3.2 – Previsão e execução das receitas correntes por rubricas

Através da tabela percebe-se o peso de cada uma das rubricas no orçamento total das

receitas correntes, tanto a nível previsional como a nível real. A nível previsional vê-se que

as rubricas, impostos e taxas e preços públicos, têm, sobre o total das receitas correntes,

pesos que oscilam, respectivamente entre 8,5% e 14,5% e 11% e 13%.

As multas e outras penalidades, fiscais e não fiscais, bem como as rubricas, outros

subsídios correntes diversos e outras receitas correntes, não têm um peso muito

significativo, uma vez que nenhuma ultrapassa os 10%.

O Fundo de Financiamento Municipal (FFM), é a rubrica com maior peso sobre o total das

receitas correntes. O seu peso varia no intervalo de 59% à 73%, o que mostra um elevado

2008 Peso 2009 Peso 2010 Peso 2011 Peso 2012 Peso

Prev. 28.200,0 14,5% 28.200,0 13,4% 28.400,0 12,5% 21.500,0 8,5% 33.500,0 12,9%

Exec. 23.155,2 9,7% 21.723,7 11,5% 23.988,2 11,3% 25.188,5 12,5% 14.479,5 6,6%

Prev. 510,0 0,3% 510,0 0,2% 510,0 0,2% 510,0 0,2% 860,0 0,3%

Exec. 414,3 0,2% 272,6 0,1% 199,8 0,1% 198,2 0,1% 755,7 0,3%

Prev. 25.182,0 12,9% 23.212,0 11,0% 26.647,1 11,7% 30.159,2 12,0% 28.779,2 11,1%

Exec. 16.898,8 7,1% 20.080,3 10,6% 20.366,3 9,6% 20.756,3 10,3% 20.443,6 9,3%

Prev. 115.195,7 59,0% 133.509,5 63,4% 150.971,9 66,6% 183.058,2 72,8% 159.181,1 61,2%

Exec. 115.195,7 48,1% 133.509,5 70,8% 159.181,1 74,7% 132.181,1 65,4% 159.181,1 72,3%

Prev. 9.280,0 4,8% 8.280,0 3,9% 12.460,0 5,5% 10.460,0 4,2% 12.460,0 4,8%

Exec. 2.944,9 1,2% 7.089,3 3,8% 7.494,8 3,5% 7.271,9 3,6% 1.057,2 0,5%

Prev. 16.550,0 8,5% 16.550,0 7,9% 7.550,0 3,3% 5.560,0 2,2% 25.060,0 9,6%

Exec. 80.619,8 33,7% 5.887,3 3,1% 1.752,2 0,8% 16.183,7 8,0% 24.128,5 11,0%

Prev. 200,0 0,1% 200,0 0,1% 250,0 0,1% 350,0 0,1% 385,0 0,1%

Exec. 188,6 0,1% 92,6 0,0% 117,0 0,1% 196,4 0,1% 223,4 0,1%

Prev. 195.117,7 100% 210.461,5 100% 226.789,0 100% 251.597,5 100% 260.225,3 100%

Exec. 239.417,5 100% 188.655,2 100% 213.099,2 100% 201.976,0 100% 220.268,9 100%Fonte: M odelo 3M - M apa comparativo entre receitas orçada e cobrada

Valores em Contos

Impostos

Multas e Outras

Penal idades

Taxas e Preços Públ icos

Fundo Financiamento

Municipal (FFM)

Outros Subs ídios

Correntes Diversos

Outras Receitas

Correntes

Multas e Outras

Penal idade não fi sca is

TOTAL




grau de dependência do orçamento municipal relativamente às transferências da

Administração Central.

A nível real nota-se que as rubricas, impostos e taxas e preços públicos, têm, sobre o total

das receitas correntes, pesos que oscilam, respectivamente entre 7% e 12,5% e 7% e 11%.

As multas e outras penalidades, fiscais e não fiscais, bem como a rubrica, outros subsídios

correntes diversos, igualmente não têm um peso muito significativo, uma vez que nenhuma

ultrapassa os 4%.

Vê-se que a rubrica outras receitas correntes, apresenta algumas oscilações em relação ao

que foi previsto, uma vez que, por exemplo no ano 2008, o valor real é sobejamente

superior ao que foi previsto. Tal facto resultou que neste ano, esta mesma rubrica tivesse

um peso de 34% sobre as receitas correntes. Quanto aos outros anos a rubrica tem um peso

que varia entre 3% a 11%.

O FFM é igualmente a rubrica com maior peso sobre o total das receitas correntes. O seu

peso varia no intervalo de 48% à 75%, o que confirma o já afirmado, elevado grau de

dependência do orçamento municipal relativamente às transferências do Estado.

0,0

10.000,0

20.000,0

30.000,0

40.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.1 - Impostos municipais

Prev.

Exec.

0,0

200,0

400,0

600,0

800,0

1.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.2 - Multas e Outras

Penalidades

Prev.

Exec.




Os gráficos anteriores (3.1 a 3.7) mostram a tendência média das rubricas que compõem as

receitas correntes a nível previsional e a nível real. As rubricas, impostos e outros subsídios

correntes diversos mostraram-se uma tendência crescente a nível previsional e decrescente

a nível da execução.

As rubricas, multas e outras penalidades, taxa e preços públicos e multas e outras

penalidades não fiscais, a segunda com peso considerável no orçamento de receitas

correntes, obtiveram uma tendência crescente tanto a nível previsional como na sua

execução.

0,0

5.000,0

10.000,0

15.000,0

20.000,0

25.000,0

30.000,0

35.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.3 -Taxas e Preços Públicos

Prev.

Exec.

0,0

50.000,0

100.000,0

150.000,0

200.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.4 - Fundo Financiamento

Municipal (FFM)

Prev.

Exec.

0,0

5.000,0

10.000,0

15.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.5 - Outros Subsídios

Correntes Diversos

Prev.

Exec.

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.6 - Outras Receitas Correntes

Prev.

Exec.

0,0

100,0

200,0

300,0

400,0

500,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.7 - Multas e Outras

Penalidade não Fiscais

Prev.

Exec.




Quanto ao FFM, vê-se que ao longo do tempo teve uma tendência crescente, tanto na

previsão como na execução.

A rubrica, outras receitas correntes, como já foi referido, mostra maior discrepância em

comparação às outras rubricas. Ao longo do tempo esta rubrica apresentou uma tendência

quase constante em relação a previsão e decrescente em relação a execução.

Nota-se que algumas rubricas mostram a mesma tendência no que diz respeito à previsão e

à execução. Isto permite afirmar da existência de uma ligação entre aquilo que é previsto e

aquilo que é cobrado, ou seja, a orçamentação tem sido feita com base no histórico da

execução de períodos anteriores. Pelo contrário outras rubricas mostram uma dinâmica

contrária. A previsão e a execução não têm a mesma tendência.

Tabela 3.3 – Previsão e execução das receitas de capital por rubricas


Prev. 135.500,0 55,1% 101.500,0 68,1% 67.500,0 57,4% 85.000,0 52,5% 89.677,7 59,2%

Exec. 92.196,5 53,3% 91.319,9 90,9% 39.935,6 28,8% 90.988,9 58,6% 68.398,3 83,3%

Prev. 50.000,0 20,3% 50.000,0 33,6% 54.000,0 46,0% 78.500,0 48,5% 89.671,7 59,2%

Exec. 42.313,4 24,4% 70.915,6 70,6% 39.935,6 28,8% 90.898,9 58,5% 68.388,3 83,3%

Prev. 500,0 0,2% 500,0 0,3% 500,0 0,4% 500,0 0,3% 6,0 0,0%

Exec. 170,2 0,1% 1.331,0 1,3% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 10,0 0,0%

Prev. 84.000,0 34,1% 50.000,0 33,6% 12.000,0 10,2% 5.000,0 3,1% 0,0 0,0%

Exec. 49.462,9 28,6% 19.073,3 19,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Prev. 1.000,0 0,4% 1.000,0 0,7% 1.000,0 0,9% 1.000,0 0,6% 0,0 0,0%

Exec. 250,0 0,1% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 90,0 0,1% 0,0 0,0%

Prev. 93.000,0 37,8% 33.000,0 22,1% 35.000,0 29,8% 65.000,0 40,1% 5.000,0 3,3%

Exec. 64.442,2 37,2% 3.000,0 3,0% 90.000,0 65,0% 59.000,0 38,0% 5.000,0 6,1%

Prev. 3.000,0 1,2% 3.000,0 2,0% 5.000,0 4,3% 15.000,0 9,3% 5.000,0 3,3%

Exec. 5.000,0 2,9% 3.000,0 3,0% 0,0 0,0% 9.000,0 5,8% 5.000,0 6,1%

Prev. 90.000,0 36,6% 30.000,0 20,1% 30.000,0 25,5% 50.000,0 30,9% 0,0 0,0%

Exec. 59.442,2 34,3% 0,0 0,0% 90.000,0 65,0% 50.000,0 32,2% 0,0 0,0%

Prev. 17.500,0 7,1% 14.500,0 9,7% 15.000,0 12,8% 12.000,0 7,4% 56.877,4 37,5%

Exec. 16.461,9 9,5% 6.177,3 6,1% 8.545,5 6,2% 5.306,1 3,4% 8.740,0 10,6%

Prev. 9.500,0 3,9% 9.500,0 6,4% 10.000,0 8,5% 9.000,0 5,6% 53.877,4 35,5%

Exec. 8.444,5 4,9% 6.177,3 6,1% 8.545,5 6,2% 4.318,2 2,8% 8.740,0 10,6%

Prev. 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Exec. 17,4 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0% 0,0%

Prev. 8.000,0 3,3% 5.000,0 3,4% 5.000,0 4,3% 3.000,0 1,9% 3.000,0 2,0%

Exec. 8.000,0 4,6% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 987,9 0,6% 0,0 0,0%

Prev. 246.000,0 100% 149.000,0 100% 117.500,0 100% 162.000,0 100% 151.555,1 100%


Transferências Diversas

do Exterior

TOTAL

Passivos Financeiros

Pass ivos Financeiros de

Curto Prazo

Pass ivos Financeiros de

Médio e Longo Prazo

Transf. Operações

Investimentos

Transferências do

Governo

Transferências do

Sector Privado

Valores em Contos

Terrenos

Habitação

Edi fícios

Maquinarias e

Equipamentos

Imobolizações Corporeas




Pela análise da tabela 3.3, vê-se que a rubrica, imobilizações corpóreas, apresenta-se como

a principal fonte de receitas de capital, autónoma do município, com o peso que varia entre

52,5 e 68%, a nível previsional e 29 e 91%, a nível de arrecadação, sendo que o maior

contributo advém da rubrica venda de terrenos municipais.

Quanto ao passivo financeiro, destinado essencialmente ao financiamento de projectos de

investimentos municipais, teve igualmente uma contribuição relevante no cômputo geral

das receitas de capital, com um peso que oscila entre 22 e 40%, a nível da previsão e 3 e

65%, a nível da sua realização, sendo 2010, o ano preponderante.

No que respeita a Outras Transferência de Operação de Investimentos, destaca-se a rubrica

Transferências do Governo, denominados contratos programas – conforme o artigo 4º,

RFAL, com um peso que varia entre 4 e 35,5%, a nível da previsão e 3 e 11%, a nível da

execução.

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.8 - Venda de Terrenos Municipais

Prev.

Exec.

-500,0

0,0

500,0

1.000,0

1.500,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.9 - Venda de Habitação

Municipais

Prev.

Exec.

-20.000,0

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

2008 2009 2010 2011

Gráfico 3.10 - Venda de Edíficios

Municipais

Prev.

Exec.

-200,0

0,0

200,0

400,0

600,0

800,0

1.000,0

1.200,0

1.400,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.11 - Maquinarias e

Equipamentos

Prev.

Exec.




Os gráficos anteriores (3.8 a 3.14) mostram a tendência média das rubricas que compõem

as receitas de capital a nível previsional e a nível real. A rubrica, venda de terrenos

municipais apresentou uma tendência crescente, tanto a nível da previsão como a nível da

realização. Isto significa, um aumento de vendas de terrenos o que, por sua vez, demonstra

uma certa expansão urbanística da cidade ao longo do período em análise.

Quanto as rubricas, venda de habitações, edifícios e de maquinarias e equipamentos, bem

como passivos financeiros de médio e longo prazo, mostram tendência decrescente tanto a

nível previsional como a nível de execução. Isto reflecte uma diminuição de receitas

provenientes destas rubricas ao longo do período em análise. Especificamente, quanto à

rubrica, maquinarias e equipamentos, o nível de execução, ao longo do tempo têm ficado

muito aquém do previsto.

0,0

5.000,0

10.000,0

15.000,0

20.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.12 - Passivos Financeiros de

Curto Prazo

Prev.

Exec.

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.13 - Passivos Financeiros de

Médio e Longo Prazo

Prev.

Exec.

0,0

10.000,0

20.000,0

30.000,0

40.000,0

50.000,0

60.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.14 - Transferências Operações

Investimentos

Prev.

Exec.




No que tange à rubrica, passivos financeiros de curto parte, esta, ao longo do período, sofre

uma tendência crescente, a nível previsional e a nível real. Tal facto demonstra, um

incremento na necessidade da Câmara em recorrer a financiamento de curto prazo para

colmatar deficiências de tesouraria.

Relativamente à rubrica transferências de operações de investimentos, esta, tendo como

destaque as transferências do governo (Contractos Programa), ao longo do período

demonstra, ao nível previsional uma tendência crescente ao passo que, a nível real a

tendência é decrescente. O motivo disto prende-se pelo facto de no ano de 2012 ter havido

uma previsão excessivamente optimista face ao nível de execução do que tem acontecido

em períodos anteriores.

Tabela 3.4 – Previsão e execução das receitas Conta de ordem activa

A tabela 3.4, ilustra a evolução das contas de ordem activa, onde se nota um destacamento

da rubrica receitas do SAAS, com um peso que varia, a nível previsional e de execução,

respectivamente, de 76 a 94% e 87 a 94%, seguida de receitas do Estado cobradas pelo

município, com um peso que varia, a nível previsional e de execução, respectivamente, de

4 a 6% e 5 a 12%. Esta última inclui os descontos Imposto Único sobre o Rendimento

(IUR) nos salários dos funcionários e dos prestadores de serviços e Imposto sobre o Valor

Acrescentado (IVA).


Prev. 4.800,0 5,7% 4.800,0 4,1% 4.800,0 4,7% 4.800,0 5,9% 4.800,0 5,8%

Exec. 4.423,0 12,4% 4.685,0 9,2% 5.845,8 10,8% 5.315,1 8,4% 1.173,9 5,3%

Prev. 64.600,0 76,5% 97.318,0 83,1% 83.273,0 80,8% 77.138,5 94,1% 77.327,0 94,2%

Exec. 31.178,6 87,6% 46.331,1 90,8% 48.124,8 89,2% 57.651,7 91,6% 21.185,7 94,7%

Prev. 15.000,0 17,8% 15.000,0 12,8% 15.000,0 14,6% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Exec. 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Prev. 84.400,0 100% 117.118,0 100% 103.073,0 100% 81.938,5 100% 82.127,0 100%


Valores em Contos

TOTAL

Receitas do Estado

Cobradas p/Municipio

Receitas do SAAS

Plano Ambiental

Municipal





Prev. 195.117,7 37% 210.461,5 44% 226.789,0 51% 253.597,5 51% 260.225,3 53%

Exec. 239.417,5 53% 188.655,3 55% 213.099,2 53% 201.976,0 48% 220.268,6 68%

Prev. 246.000,0 47% 149.000,0 31% 117.500,0 26% 162.000,0 33% 151.555,1 31%

Exec. 173.100,6 39% 100.497,0 30% 138.480,1 34% 155.294,7 37% 82.138,3 25%

Prev. 84.400,0 16% 117.118,0 25% 103.073,0 23% 81.938,5 16% 82.127,0 17%

Exec. 35.601,6 8% 51.016,1 15% 53.970,6 13% 62.966,8 15% 22.359,6 7%

Prev. 525.517,7 100% 476.579,5 100% 447.362,0 100% 497.536,0 100% 493.907,4 100%

Exec. 448.119,7 100% 340.168,4 100% 405.549,9 100% 420.237,6 100% 324.766,5 100%

Fonte: M odelo 3 M - M apa comparativo entre receitas orçada e cobrada

Valores em Contos

Contas de Ordem

Activa

TOTAL

Receitas de Capita l

Receitas Correntes

Analisando com atenção a tendência média da totalidade da rubrica contas de ordem

activa, percebe-se um nível de previsão com algum excesso de optimismo ao longo do

período em análise. Vê-se que a execução ficou muito aquém do que foi previsto.

Análise das receitas previstas e reais em termos globais

Tabela 3.5 - Previsão e execução das receitas municipais

Através da tabela 3.5, percebe-se os pesos de cada uma das rubricas integradoras no

orçamento total das receitas municipais, tanto a nível previsional como a nível real.

Pela análise da respectiva tabela, verifica-se que as receitas correntes, mantêm-se num

nível estável ao longo dos cinco anos, com um peso que varia, entre 37 e 53%, em termos

previsionais e 48 e 68%, em termos reais, registando uma ligeira queda em 2011, a nível da

execução.

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

120.000,0

140.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.15 - Contas de Ordem Activa

Prev.

Exec.




Quanto às receitas de capital e às contas de ordem activa, mostram-se simultaneamente,

grandes diferenças entre o previsto e o real.

O gráfico 3.16, mostra a evolução média da totalidade das receitas municipais, previsionais

e executadas, ao longo dos cinco anos em análise. Pela análise do referido gráfico, verifica-

se uma tendência ligeiramente decrescente, a nível previsional e um pouco mais acentuada

a nível da realização.

Análise detalhada das despesas previstas e reais

Tabela 3.6 – Previsão e execução das despesas correntes por rubricas

0,0

100.000,0

200.000,0

300.000,0

400.000,0

500.000,0

600.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.16 - Receitas Municipais

Prev.

Exec.


Prev. 3.540,0 2,3% 3.290,0 2,0% 3.559,0 2,0% 4.836,8 2,4% 1.957,1 0,8%

Exec. 2.269,3 1,6% 2.516,9 1,6% 3.273,8 1,8% 4.545,3 2,5% 1.417,4 0,8%

Prev. 81.165,8 51,7% 83.897,3 50,3% 91.999,6 50,5% 92.174,2 45,7% 102.352,5 43,4%

Exec. 76.492,2 52,3% 82.406,6 52,5% 91.407,9 51,3% 91.242,5 50,5% 85.477,0 50,4%

Prev. 26.943,0 17,2% 26.953,0 16,2% 29.735,0 16,3% 30.104,0 14,9% 52.581,3 22,3%

Exec. 25.507,2 17,4% 25.522,9 16,2% 28.965,9 16,3% 26.967,0 14,9% 32.103,6 18,9%

Prev. 32.868,0 20,9% 37.142,9 22,3% 37.142,2 20,4% 42.880,2 21,2% 32.427,7 13,8%

Exec. 30.736,5 21,0% 31.451,9 20,0% 36.989,7 20,8% 30.343,9 16,8% 21.389,0 12,6%

Prev. 490,0 0,3% 450,0 0,3% 400,0 0,2% 3.430,0 1,7% 3.262,8 1,4%

Exec. 478,7 0,3% 396,8 0,3% 380,2 0,2% 3.310,3 1,8% 504,7 0,3%

Prev. 6.650,0 4,2% 7.520,0 4,5% 8.450,0 4,6% 15.650,0 7,8% 20.933,5 8,9%

Exec. 5.939,1 4,1% 7.515,0 4,8% 8.444,5 4,7% 15.558,8 8,6% 18.869,5 11,1%

Prev. 5.294,7 3,4% 7.561,7 4,5% 11.044,8 6,1% 12.754,0 6,3% 22.180,0 9,4%

Exec. 4.875,1 3,3% 7.269,3 4,6% 8.568,0 4,8% 8.866,6 4,9% 9.870,1 5,8%

Prev. 156.951,5 100% 166.814,9 100% 182.330,5 100% 201.829,2 100% 235.695,0 100%

Exec. 146.298,1 100% 157.079,5 100% 178.030,1 100% 180.834,5 100% 169.631,2 100%Fonte: M odelo 4M - M apa comparativo entre despesas orçada e cobrada

Valores em Contos

Aquis ição Materias ,

Produtos e Peq. Equi .

Despesas com o Pessoal

Fornecimento de

Serviços

Transferências Correntes

Concedidas

Outras Despesas

Correntes

Encargos Financeiros

Despesas Comuns

TOTAL




Analisando a tabela 3.6, percebe-se os pesos de cada uma das rubricas no orçamento total

das despesas correntes, tanto a nível previsional como a nível real. A nível previsional vê-

se que as rubricas, Despesas com o Pessoal, Fornecimento de Serviços e Transferências

Correntes concedidas, têm, sobre o total das despesas correntes, pesos que oscilam,

respectivamente entre 43 e 59%, 15 e 22% e 14 e 21,5%,e representam despesas correntes

mais relevantes.

A rubrica, encargos financeiros, ou seja, os juros suportados na amortização do passivo

financeiro de curto, médio e longo, prazos, tem um peso que varia entre 4 e 9%, a nível

previsional e 4 e 11% a nível da execução.

A rubrica, despesas comuns, que engloba as pensões, abonos, encargos sociais e subsídios,

tem um peso que varia entre 3,4 e 9,4%, a nível previsional e 3 e 6% a nível da execução.

A aquisição de materiais, produtos e pequenos equipamentos e outras despesas correntes,

são rubricas que não apresentam um peso muito relevante sobre a totalidade das despesas

correntes, visto que não chegam a ultrapassar 3%, tanto a nível previsional como a nível da

execução.

0,0

1.000,0

2.000,0

3.000,0

4.000,0

5.000,0

6.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.17 - Aquisição Materiais,

Produtos e Peq. Equipamentos

Prev.

Exec.

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

120.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.18 - Despesas com Pessoal

Prev.

Exec.




As despesas correntes, ilustradas através dos gráficos 3.17 a 3.23, mostram a evolução

média, tando a nível previsional como a nível real. Analisando as principais rubricas que as

compõem, as Despesas com o Pessoal, os Fornecimentos de Serviços, os Encargos

Financeiros, Despesas Comuns e Outras Despesas Correntes, ambas apresentaram uma

tendência crescente, quer a nível da previsão bem como a nível da execução.

Quanto à aquisição de materiais, produtos e pequenos equipamentos e às transferências

correntes concedidas, sofreram algumas oscilações, quer a nível da previsão como da

0,0

10.000,0

20.000,0

30.000,0

40.000,0

50.000,0

60.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.19 - Fornecimento de Serviços

Prev.

Exec.

0,0

10.000,0

20.000,0

30.000,0

40.000,0

50.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.20 - Transferências Correntes

Concedidas

Prev.

Exec.

-1.000,0

0,0

1.000,0

2.000,0

3.000,0

4.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.21 - Outras Despesas

Correntes

Prev.

Exec.

0,0

5.000,0

10.000,0

15.000,0

20.000,0

25.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.22 - Encargos Financeiros

Prev.

Exec.

0,0

5.000,0

10.000,0

15.000,0

20.000,0

25.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.23 - Despesas Comuns

Prev.

Exec.




execução. Pela posição relevante na estrutura dos custos na segunda, vê-se que manteve

uma tendência ligeiramente crescente a nível previsional e decrescente a nível real.

Tabela 3.7 – Despesas de capital

As despesas de capitais, compostas pelas rubricas, programa de investimentos municipais,

têm um peso que oscila, a nível previsional e de execução, respectivamente, entre 73 e

88% e 70 e 90%, seguida de amortização dos passivos financeiros, com um peso que varia,

a nível previsional e de execução, respectivamente, de 11 a 26% e 9 a 30%. Relativamente

à primeira, no que concerne à execução, registou uma queda acentuada, particularmente no

ano 2012. Pela segunda rubrica, a nível da execução, vê-se que a amortização das dívidas

de capital tem aumentado ao longo do tempo. Isto confirma o aumento da rubrica, passivos

financeiros.


Prev. 250.262,3 88,1% 158.896,5 82,4% 140.145,8 86,5% 180.250,0 84,3% 129.359,7 73,5%

Exec. 236.690,4 90,3% 112.642,9 83,1% 140.129,2 86,5% 127.347,9 80,6% 83.177,7 70,1%

Prev. 33.900,0 11,9% 33.900,0 17,6% 21.812,8 13,5% 33.518,3 15,7% 46.725,8 26,5%

Exec. 25.390,3 9,7% 22.939,5 16,9% 21.788,9 13,5% 30.678,8 19,4% 35.467,0 29,9%

Prev. 284.162,3 100% 192.796,5 100% 161.958,5 100% 213.768,3 100% 176.085,5 100%

Exec. 262.080,6 100% 135.582,4 100% 161.918,1 100% 158.026,7 100% 118.644,7 100%

Fonte: M odelo 4M - M apa comparativo entre despesas orçada e cobrada

Valores em Contos

TOTAL

Investimentos

Municipais

Amortizações dos

Pass ivos Financeiros

0,0

50.000,0

100.000,0

150.000,0

200.000,0

250.000,0

300.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.24 - Investimentos Municipais

Prev.

Exec.

0,0

10.000,0

20.000,0

30.000,0

40.000,0

50.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.25 - Amortizações dos Passivos

Financeiros

Prev.

Exec.




Os gráficos 3.24 e 3.25, ilustram a tendência média das rubricas, investimentos municipais

e amortizações dos passivos financeiros. Quanto aos investimentos municipais, vê-se uma

tendência decrescente a nível da previsão e da execução. Quanto as amortizações dos

passivos financeiros, nota-se uma tendência crescente a nível da previsão e da realização.

A percepção da existência do aumento dos passivos financeiros, ou seja, aumento de

financiamentos obtidos e consequente aumento das amortizações dos mesmos, incentiva a

conclusão hipotética de que existe um contraste, entre essas rubricas e os investimentos

municipais. Sendo que a solicitação de financiamento, muitas vezes, é incentivada pela

necessidade de investimentos, ao menos teria que ter havido um aumento dessas rubricas e

não um decréscimo.

Tabela 3.8 – Contas de ordem passiva

A tabela 3.8, ilustra a evolução das contas de ordem passiva, onde se nota um

destacamento da rubrica despesas do SAAS, com um peso que varia, a nível previsional e

de execução, respectivamente, de 76 a 94% e 91 a 100%, seguida das transferências de

receitas do Estado cobradas pelo município, com um peso que varia, a nível previsional e

de execução, respectivamente, de 4 a 6% e 0 a 9%. Nesta última inclui-se as transferências

dos descontos de IUR nos salários dos funcionários e dos prestadores de serviços e do

IVA.


Prev. 4.800,0 5,7% 4.800,0 4,1% 4.800,0 4,7% 4.800,0 5,9% 4.800,0 5,8%

Exec. 3.164,0 9,2% 380,7 0,8% 1.724,8 3,5% 17,6 0,03% 0,0 0,0%

Prev. 64.600,0 76,5% 97.318,0 83,1% 83.273,0 80,8% 77.138,5 94,1% 77.327,0 94,2%

Exec. 31.178,6 90,8% 46.331,1 99,2% 48.124,8 96,5% 57.651,7 99,97% 21.392,0 100%

Prev. 15.000,0 17,8% 15.000,0 12,8% 15.000,0 14,6% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Exec. 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Prev. 84.400,0 100% 117.118,0 100% 103.073,0 100% 81.938,5 100% 82.127,0 100%


Receitas do Estado


Despesas do SAAS

Plano Ambiental

Municipal

TOTAL

Valores em Contos




Nota-se que a rubrica, contas de ordem passiva obteve uma tendência média a nível de

previsão decrescente e constante quanto à execução, mas percebe-se, igualmente um

excesso de optimismo ao longo do período em análise. Vê-se que a execução ficou muito

aquém do que foi previsto.

Análise das despesas previstas e reais em termos globais

Tabela 3.9 – Despesas municipais

Através da tabela 3.9, percebem-se os pesos de cada uma das rubricas integradoras no

orçamento total das despesas municipais, tanto a nível previsional como a nível real.

Pela análise da referida tabela, verifica-se que ao longo dos cinco anos, percebe-se que

essas despesas tiveram um peso que varia, entre 30 e 48%, em termos previsionais e 33 e

55%, em termos reais.

Quanto as despesas de capital, mostram-se um peso que varia, entre 36 e 54%, em termos

previsionais e 38 e 59%, em termos reais.

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

120.000,0

140.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.26 - Contas de Ordem Passiva

Prev.

Exec.


Prev. 4.800,0 5,7% 4.800,0 4,1% 4.800,0 4,7% 4.800,0 5,9% 4.800,0 5,8%

Exec. 3.164,0 9,2% 380,7 0,8% 1.724,8 3,5% 17,6 0,03% 0,0 0,0%

Prev. 64.600,0 76,5% 97.318,0 83,1% 83.273,0 80,8% 77.138,5 94,1% 77.327,0 94,2%

Exec. 31.178,6 90,8% 46.331,1 99,2% 48.124,8 96,5% 57.651,7 99,97% 21.392,0 100%

Prev. 15.000,0 17,8% 15.000,0 12,8% 15.000,0 14,6% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Exec. 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%

Prev. 84.400,0 100% 117.118,0 100% 103.073,0 100% 81.938,5 100% 82.127,0 100%


Valores em Contos

Receitas do Estado


Despesas do SAAS

Plano Ambiental

Municipal

TOTAL




Pela análise das contas de ordem passiva, nota-se que essas, ao longo dos cinco anos, têm

um peso que varia, entre 16 e 25%, em termos previsionais e 7 e 15%, em termos reais.

Pela análise do gráfico 3.27, detecta-se a tendência global das despesas municipais, ao

longo do tempo em análise, tanto em termos da previsão como da execução. Verifica-se

uma tendência ligeiramente decrescente, a nível previsional e um pouco mais acentuada a

nível da realização.

3.5.4 - Análise dos desvios orçamentais

Este ponto visa apurar os desvios orçamentais ocorridos ao longo do tempo em análise, o

que permite perceber o nível de eficácia face aos objectivos ou metas previamente

estabelecidos.

Tabela 3.10 – Desvios orçamentais

0,0

100.000,0

200.000,0

300.000,0

400.000,0

500.000,0

600.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.27 - Despesas Municipais

Prev.

Exec.

RECEITAS 2008 Desvio 2009 Desvio 2010 Desvio 2011 Desvio 2012 Desvio

Prev. 195.117,7 210.461,5 226.789,0 253.597,5 260.225,3

Exec. 239.417,5 188.655,3 213.099,2 201.976,0 220.268,6

Prev. 246.000,0 149.000,0 117.500,0 162.000,0 151.555,1

Exec. 173.100,6 100.497,0 138.480,1 155.294,7 82.138,3

Prev. 84.400,0 117.118,0 103.073,0 81.938,5 82.127,0

Exec. 35.601,6 51.016,1 53.970,6 62.966,8 22.359,6

Prev. 525.517,7 476.579,5 447.362,0 497.536,0 493.907,4

Exec. 448.119,7 340.168,4 405.549,9 420.237,6 324.766,5Fonte: M odelos 3M - M apa comparativo entre despesas orçada e cobrada

-32,6%

-14,7% -28,6% -9,3% -15,5% -34,2%

-56,4%

Valores em Contos

Receitas Correntes

Receitas de Capita l

Contas de Ordem

Activa

22,7%

-57,8%

-15,4%

-45,8%

-72,8%

-6,0%

17,9%

-47,6%

-20,4%

-4,1%

-23,2%

-10,4%

TOTAL RECEITAS

-29,6%




A tabela 3.10, mostra os desvios ocorridos nas receitas municipais, e que por sua vez

mostra o nível de execução da mesma.

Relativamente às receitas correntes, exceptuando o ano de 2008 que teve um nível de

execução que superou a previsão em 22,7%, percebe-se que ocorreram desvios que

oscilaram de 6 a 20%.

As receitas de capital, mostram desvios que oscilaram entre 4 e 46%, exceptuando o ano de

2010 em que o nível de execução excedeu as expectativas em torno dos 18%.

A rubrica contas de ordem activa, é aquela em que se nota maior percentagem de desvio,

ao longo de todo o tempo de análise. Essa varia entre 23 e 73%.

Em termos globais as receitas municipais obtiveram desvios que variam entre 9 e 34%, o

que significa que o nível de eficácia oscila em torno de 66 e 81%.

3.5.5 - Princípio do equilíbrio orçamental e limites legais

Já foi abordado ao longo do trabalho, que a elaboração e execução do orçamento

municipal, rege-se por um conjunto de princípios, regras e procedimentos, emanadas pela

lei, as quais são obrigatória no seu cumprimento, para que efectivamente, haja rigor e

transparência na gestão dos recursos públicos. Analisaremos alguns desses princípios, a

saber:

Equilíbrio orçamental

O princípio de equilíbrio orçamental previsto nos nºs 1 e 2 do art.º 24º, da Lei das Finanças

Locais obriga que as despesas correntes não ultrapassem o valor das receitas correntes.




Este princípio vai de encontro com o equilíbrio de tesouraria na gestão financeira a nível

empresarial.

Pela análise da tabela 3.9, complementada com a análise do gráfico 3.28, pode-se constatar

que durante o período de abrangência do estudo, a CMPN apresentou orçamentos

equilibrados, atendendo que previu os recursos necessários para cobrir todas as despesas.

Em respeito ao referido princípio, vê-se que as despesas correntes não ultrapassaram as

receitas correntes, ou seja, parte das receitas correntes tem sido destinada a financiar

despesas de capital.

Limite legal das despesas com o pessoal

De acordo com o nº 3, do art.º 32, da Lei nº 79/VI/2005, de 5 de Setembro, que aprova o

RFAL, as despesas com o pessoal, incluindo os encargos provisionais com o pessoal não

podem ultrapassar os 50% das receitas correntes previstas no OM.

Tabela 3.11 – Limite legal das despesas com o pessoal

0,0

50.000,0

100.000,0

150.000,0

200.000,0

250.000,0

300.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Gráfico 3.28 - Equilíbrio de Tesouraria

Receitas correntes

Despesas correntes

Diferença

2008 2009 2010 2011 2012

Previsão Receitas Correntes (RC) (1) 195.117,7 210.461,5 226.789,0 253.597,5 260.225,3

Limite legal (2) = (1 x 50%) 97.558,9 105.230,7 113.394,5 126.798,7 130.112,7

Despesas Pessoal (DP) (3) 81.165,8 83.897,3 91.999,6 92.174,2 102.352,5

Percentagem DP/RC (4) = (3)/(1) 42% 40% 41% 36% 39%

Percentagem Limite Legal (5) = (3)/(2) 83% 80% 81% 73% 79%

Fonte: M odelos 3M e 4M

Valores em Contos




Pela análise da tabela 3.11, comparando as receitas correntes previsionais em relação as

despesas com o pessoal, verifica-se que em todos os anos, os valores das despesas com o

pessoal estão abaixo do limite fixado pela citada lei, porquanto a CMPN vem cumprindo o

citado dispositivo legal.

Limite do endividamento municipal

Em conformidade com o artigo 8º do RFAL, os municípios podem contrair empréstimos,

sob qualquer forma, junto das instituições devidamente autorizadas para o efeito. A

natureza dos empréstimos pode ser a curto, médio ou a longo prazos.

Curto prazo

Os empréstimos de curto prazo, podem ser contraídos, apenas por deliberação da CM e

informada à AM na sessão seguinte e são para socorrer as dificuldades inadiáveis e

imediata de tesouraria. Segundo a lei não devem exceder, em nenhum momento, 10% das

receitas correntes efectivamente cobradas no período económico anterior, excluídas as

contas de ordem.

Tabela 3.12 – Limite legal do endividamento de curto prazo

2008 2009 2010 2011 2012

Total Empréstimos CP (1) 5.000,0 3.000,0 0,0 9.000,0 5.000,0

Receitas totais cobradas excepto contas de

ordem N-1 (2)328.524,3 348.075,9 286.152,5 261.580,3 298.271,1

Limite Legal de endividamento (3) = (2) x 10% 32.852,4 34.807,6 28.615,3 26.158,0 29.827,1

Percentagem do orçamento (4) = (1)/(2) 1,52% 0,86% 0,00% 3,44% 1,68%

Percentagem Limite Legal (5) = (1)/(3) 15,2% 8,6% 0,0% 34,4% 16,8%

Fonte: Conta de Gerência e mapa dos emprestimos obtidos

Valores em Contos




Em relação aos empréstimos de curto prazo, nota-se que não se ultrapassou o limite legal

fixado pela lei, ficando pela percentagem de utilização que varia entre 8,6 e 34,4%, ao

longo do período em análise - tabela 3.12.

Médio e longo prazos

Os empréstimos de médio e longo prazos só podem ser contraídos, mediante a autorização

prévia da AM e são essencialmente destinados ao financiamento dos investimentos

municipais, mas também podem ter carácter de empréstimo para o saneamento e/ou para o

reequilíbrio financeiro municipal. Em conformidade com a lei, para se recorrer a esse tipo

de crédito, os encargos anuais com amortizações e juros dos mesmos, não podem exceder o

maior dos seguintes limites:

15% das receitas correntes, incluindo transferências a que os municípios têm direito.

25% dos investimentos realizados pelo município no ano anterior

Tabela 3.13 – Limite legal do endividamento médio e longo prazos

Analisando a tabela 3.13, depreende-se, que em relação aos empréstimos de médio e longo

prazos, o limite legal, ficou muito abaixo do estabelecido, com as percentagens de

utilização oscilando entre 13 e 59%.

Valores em Contos

2008 2009 2010 2011 2012

Empréstimos MLP (1) 59.442,2 0,0 90.000,0 50.000,0 0,0

Receitas correntes cobradas no ano N-1 (2) 153.101,7 239.071,9 188.655,2 213.099,2 201.976,0

Limite Legal (3) = (2) x 15% 22.965,3 35.860,8 28.298,3 31.964,9 30.296,4

Despesas de Investimentos pagas no ano N-1 (4) 155.890,0 236.690,4 112.642,9 140.129,2 127.347,9

Investimentos do ano N-1 (5) = (4) x 25% 38.972,5 59.172,6 28.160,7 35.032,3 31.837,0

Limite máximo endividamento (6) = ((3) ou (5)) 38.972,5 59.172,6 28.298,3 35.032,3 31.837,0

Encargos anuais empréstimos (7) 5.939,1 7.515,0 8.444,5 15.558,8 18.869,5

Percentagem Limite Legal (8) = (7)/(6) 15% 13% 30% 44% 59%Fonte: M apa dos Empréstimos obtidos - M odelo 9 e Documentos de prestação de contas




3.5.6 - Operações de tesouraria

Conforme citado no artigo 60º da RFAL, as operações de tesouraria são movimentos

excepcionais de fundos efectuados nos cofres de tesouraria municipal que não se

encontram sujeitos à disciplina do orçamento municipal. Podem ser passivas e activas,

correspondendo as activas à entrada de fundos nos cofres da tesouraria municipal e as

passivas à saída de fundos daquele cofre.

As operações de tesouraria dizem respeito ao tratamento que deve ser dado aos descontos

de IUR e contribuições para segurança social, INPS, e liquidação de IVA e imposto de selo

por parte da Câmara.

O citado normativo legal ainda faz referência da proibição da realização de despesas

orçamentais por operações de tesouraria e devem ser regularizadas no ano económico em

que tiverem lugar.

Pretende-se com esta análise averiguar se os montantes cobrados são efectivamente

transferidos aos respectivos credores e, se não, apurar o valor acumulado dos valores por

transferir ao longo de todo o período em análise.

Tabela 3.14 – Operações de tesouraria

2008 2009 2010 2011 2012

Prev. 4.800,0 4.800,0 4.800,0 4.800,0 4.800,0

Exec. 4.423,0 4.685,0 5.845,8 5.315,1 4.151,8

Prev. 4.800,0 4.800,0 4.800,0 4.800,0 4.800,0

Exec. 3.164,0 380,7 1.724,8 17,6 1,1

Prev. 5.280,0 5.280,0 9.360,0 9.360,0 9.360,0

Exec. 341,6 5.614,6 6.803,3 6.738,2 6.720,7

Prev. 1.240,0 4.390,0 7.360,0 3.879,8 10.380,0

Exec. 982,2 4.344,3 4.909,2 0,0 0,0

Prev. 4.040,0 890,0 2.000,0 5.480,2 -1.020,0

Exec. 618,4 5.574,7 6.015,1 12.035,6 10.871,4

Acumulado Exec. 618,4 6.193,1 12.208,2 24.243,9 35.115,3

Média Exec. 7.023,1Fonte: M odelos 2M , 3M , 4M e 15M

Arrecadação IUR - IVA -

Imposto Selo

Transferência IUR - IVA -

Imposto Selo

Diferença

Arrecadação INPS

Transferência INPS

Valores em Contos




Pela análise isolada da tabela acima, nota-se que parte das receitas efectivamente cobradas

não é transferida. Um valor que em média ultrapassa os 7.000 contos anual, o que resulta

num valor acumulado de mais de 35.100 contos no final dos cinco anos em análise.

Tais valores resultam da diferença entre os valores efectivamente arrecadados e os valores

efectivamente transferidos.

3.5.7 – Documentos em cofre

Os documentos em cofre normalmente são justificativos de despesas pagas sem cabimento

ou sem cobertura orçamental, ou seja, essas despesas poderão ser legais mas, não serem

autorizadas pelo orçamento ou terem cabimento e não serem executadas orçamentalmente

por já se ter ultrapassado o crédito da rubrica orçamental. Isto encontra-se citado no artigo

44º da RFAL.

Tabela 3.15 - Documentos em cofre

Nota-se, pela análise da tabela acima que o valor dos documentos em cofre tem aumentado

anualmente a uma taxa média de 89%, o que levanta a questão de como essas despesas

foram pagas. Uma vez que não se pode perceber da execução de tais despesas por meio da

análise da execução orçamental, por não haver disponível que permitisse o seu pagamento,

leva a resposta da referida questão da seguinte forma: valores das operações de tesouraria

2008 2009 2010 2011 2012

Saldo Inicial Gerência (SIG) SIG 64.523,8 68.600,5 83.829,5 102.483,7 114.440,9

Pagamentos sem Cabimento no

Périodo (PASC)PASC 4.076,7 15.229,0 18.654,2 11.957,2 23.217,1

Saldo Transitado para Gerência

Seguinte (SAGS)SAGS 68.600,5 83.829,5 102.483,7 114.440,9 137.658,0

Taxa de evolução PASC 274% 22% -36% 94%

Média evolução PASC 89%Fonte: M odelo 2M - Conta de Gerência

Valores em Contos




(ver tabela 3.14) poderão ter sido direccionados para pagamento dessas despesas,

infringindo, deste modo, o artigo 62º do RFAL.

3.5.8 – Investimentos do município

A tabela abaixo ilustra as políticas de investimento, com ênfase nos sectores chaves de

desenvolvimento do concelho e que estão no âmbito das competências da Câmara

Municipal. Nela se tiram ilações do nível efectivo de importância atribuído a cada um dos

sectores, ao longo dos cinco anos em análise.

Tabela 3.16 - Investimentos municipais

O eixo transversal engloba os programas da juventude e o ambiente. Os programas da

juventude estão relacionados com a promoção do desporto, actividades juvenis, campanhas

de sensibilização contras males sociais, formação e capacitação, entre outros. Os

programas ambientam, relacionam-se com criação e manutenção de espaço verdes,

manutenção das encostas e ribeiras, entre outros. Pela análise da tabela, nota-se que

2008 Peso 2009 Peso 2010 Peso 2011 Peso 2012 Peso Média

Prev. 5.500,0 2,2% 4.500,0 2,8% 4.150,0 3,0% 4.950,0 2,7% 942,9 0,7% 2,3%

Exec. 5.201,7 2,2% 3.190,1 2,8% 4.149,5 3,0% 1.969,7 1,6% 854,5 1,0% 2,1%

Prev. 24.400,0 9,7% 22.750,0 14,3% 12.500,0 8,9% 12.000,0 6,7% 16.272,5 12,6% 10,4%

Exec. 23.076,8 9,7% 16.127,6 14,3% 12.498,5 8,9% 6.281,4 4,9% 9.968,9 12,0% 10,0%

Prev. 34.350,0 13,7% 30.600,0 19,3% 20.650,0 14,7% 21.150,0 11,7% 13.440,8 10,4% 14,0%

Exec. 32.487,2 13,7% 21.692,6 19,3% 20.647,6 14,7% 14.738,1 11,6% 2.958,5 3,6% 12,6%

Prev. 9.250,0 3,7% 6.500,0 4,1% 7.750,0 5,5% 8.000,0 4,4% 6.969,7 5,4% 4,6%

Exec. 8.748,4 3,7% 4.607,9 4,1% 7.749,1 5,5% 238,1 0,2% 1.850,3 2,2% 3,1%

Prev. 156.962,3 62,7% 65.046,5 40,9% 72.595,8 51,8% 109.150,0 60,6% 79.546,4 61,5% 55,5%

Exec. 148.450,1 62,7% 46.112,0 40,9% 72.587,2 51,8% 96.433,9 75,9% 62.041,3 74,6% 61,2%

Prev. 19.800,0 7,9% 29.500,0 18,6% 22.500,0 16,1% 25.000,0 13,9% 12.187,3 9,4% 13,2%

Exec. 18.726,2 7,9% 20.912,8 18,6% 22.497,3 16,1% 7.327,3 5,8% 5.504,2 6,6% 11,0%

Prev. 250.262,3 100% 158.896,5 100% 140.145,8 100% 180.250,0 100% 129.359,6 100% 100%

Exec. 236.690,4 100% 112.642,9 100% 140.129,2 100% 126.988,5 100% 83.177,7 100% 100%

Fonte: M apas investimentos municipal

TOTAL

Transversa l

Boa Governação

Capita l Humano

Competitividade

Infraestruturação

Coesão Socia l

Valores em Contos




efectivamente, somente uma média de 2% do total dos investimentos municipais tem sido

direccionado para estes sectores.

Quanto ao eixo boa governação, este inclui os programas, modernização administrativa e

segurança. A primeira está relacionada com aquisição de equipamentos e mobiliários

diversos, formação e capacitação de quadros, viaturas ligeiras, entre outros. A segunda tem

a ver com aquisição de equipamentos de protecção civil, formação de bombeiros, entre

outros. Pela tabela vê-se que em média, cerca de 10% dos investimentos totais tem sido


No que diz respeito ao eixo capital humano que abarca importantes sectores de

desenvolvimento, tais como: a educação, o desporto, o emprego e formação profissional, a

cultura e a saúde. Em média cerca de 13% do total dos investimentos municipais tem sido


O eixo competitividade abrange sectores da economia local, nomeadamente, agricultura,

pesca, turismo, comércio interno e indústria. Do total dos investimentos municipais,

somente 3% em média, tem sido direccionada para estes sectores. Tal peso justifica-se pelo

facto da responsabilidade local ser somente direccionado para a promoção desses sectores.

Neste sentido a função da Câmara Municipal é mais qualitativa, ou seja, preocupa-se com a

preparação das bases.

No que concerne ao eixo infraestruturação, este engloba os programas ordenamento do

território, saneamento básico, gestão de recursos hídricos, infraestruturas e transporte,

energia e requalificação urbana. Esses são os sectores que têm merecido maior importância




no que diz respeito ao peso no total dos investimentos. Em média, mais de 61%, têm sido

direccionados para estes sectores.

Relativamente ao eixo coesão social, este abarca os programas de habitação e protecção

socais. Cerca de 11% do investimento total é a média que efectivamente tem sido

disponibilizada para esses sectores.

3.6 – Confrontação de Hipóteses

Neste ponto pretendeu-se especificar o que já se tinha concluído relativamente às três

hipóteses:

Hipótese 1 - Existe uma preocupação no cumprimento dos princípios legais e regras na

preparação, elaboração e execução do orçamento municipal.

Relativamente à primeira hipótese procurou-se:

Perceber a evolução tendencial das rubricas previsionais e reais, com vista a

investigar se as previsões feitas têm sido com base na execução histórica das

rubricas.

Responder se os princípios legais de preparação, elaboração e execução do

orçamento, tem estado a ser cumpridos e até que nível.

Quanto ao primeiro ponto, e resultante de uma análise integrada das rubricas, conclui-se

que as tendências, a nível da previsão e da execução se mantiveram as mesmas ao longo do

período em análise. Isto, quer dizer que as previsões têm sido feitas como base na

execução histórica das rubricas.




O mesmo não tem acontecido com as rubricas “impostos municipais”, “outros subsídios

correntes diversos”, “transferências correntes concedidas” e “transferências de operações

de investimentos”. Nessas rubricas, enquanto que as previsões têm tendência crescente, as

execuções têm tendência decrescente, o que, a certa medida, nos leva a concluir que tem

havido um certo descuido na elaboração do orçamento, ou seja, a orçamentação das

receitas correntes para o ano seguinte não tem levado em conta a execução dos anos

anteriores. Orçamentar com base em valores reais de períodos anteriores é que poderia

permitir um orçamento cada vez mais realista.

Quanto ao segundo ponto, ou seja, no que diz respeito ao equilíbrio orçamental, que

relaciona as despesas correntes com as receitas correntes, em que estas últimas, pelo

menos, devem ser suficientes para cobrir a totalidade das despesas correntes, segundo as

análises feitas, conclui-se que este princípio tem sido cumprido na sua íntegra, ao longo do

período em análise.

Quanto ao limite das despesas com o pessoal, conclui-se também que a CMPN tem-se

preocupado em cumpri-lo. As despesas com o pessoal, incluindo os encargos provisionais

com o mesmo, não ultrapassam os 50% das receitas correntes previstas e isto, verifica-se

em todos os anos em análise.

No que concerne aos limites de endividamento, tanto a curto, como a médio e longo

prazos, verificou-se que, da mesma forma, a CMPN tem cumprido este princípio.

Mesmo sabendo que, por lei é proibido realizar despesas com operações de tesouraria,

concluiu-se que parte significativa das mesmas não é transferida, ou seja, têm sido




direccionadas para pagamento de despesas o que por sua vez justifica o volume de

documentos em cofre, que aumenta ano após ano.

Hipótese 2 – O cumprimento dos preceitos legais relacionados com gestão pública

permite uma gestão municipal adequada.

Quanto à segunda hipótese a preocupação relacionou-se com a compreensão da pertinência

dos princípios legais na gestão orçamental, acima referidos.

Relativamente ao princípio do equilíbrio financeiro, a sua existência na citada lei, faz todo

o sentido, uma vez que se equipara ao princípio de equilíbrio de tesouraria da gestão

financeira. Este princípio é para prevenir que a gestão de tesouraria municipal seja sempre

equilibrada, ou seja, que as receitas correntes sejam suficientes para cobrir todas as

despesas correntes e/ou financiar parte das despesas de capital. Este princípio equipara-se

ao conceito tradicional de fundo de maneio, que tem de ser maior ou igual a zero.

Relativamente às despesas com pessoal, percebe-se que a sua limitação tem consequências

tanto económicas como políticas. Vê-se que, por um lado a sua limitação se justifica na

mediada em que é preciso atingir um ponto óptimo do número de pessoal, ou seja, não ter

excesso de pessoal e daí poderem resultar fracos níveis de eficiência e eficácia e por outro

lado, pelo facto de incentivar a Câmara na dinamização do sector privado local e

consequente criação de postos de trabalho, para que haja emprego e daí não tenha que ser a

câmara municipal a responder a todas as necessidades de emprego.

O limite de endividamento de curto prazo justifica-se, por ser equiparado ao conceito de

liquidez da gestão financeira. Este limite é para prevenir que os rácios de liquidez se




apresentem favoráveis ao longo do tempo, ou seja, para que não ocorram situações em que

a câmara tenha dificuldades de solver as suas dívidas de curto prazo.

A justificação do limite de endividamento de médio e longo prazos, relaciona-se com

conceito de solvabilidade, que faz da matéria de gestão financeira. Neste caso, este

princípio é para fazer com que a câmara não incorra em situações que não consiga honrar

os compromissos com o saldo das dívidas de médio e longo prazos e consequente

colocação do património público em risco.

Hipótese 3 – Considera-se que ao longo do tempo a execução orçamental tem-se situado

num nível considerado de bom.

Com esta alusão à terceira hipótese pretendeu-se perceber o nível de execução orçamental

conseguido pela câmara municipal na sua capacidade de arrecadação de receitas. Este

nível, ao ser conhecido possibilita a percepção do nível de eficácia orçamental que é

avaliada segundo a seguinte escala de classificação:

0 – 50% - Considerado um nível de eficácia insuficiente;

50 – 70% - Considerado um nível de eficácia suficiente;

70 – 90% - Considerado um nível de eficácia bom;

Mais de 90% - Considerado um nível de eficácia muito bom;

Analisando as receitas globais vê-se que, ao longo do tempo, os desvios variam de 9 a

34%, o que significa um nível de eficácia que oscila entre 66 e 81%. O que segundo a

escala de classificação adoptada é um nível que tende para bom.




CONCLUSÃO

Este trabalho teve como objectivo geral compreender o nível de cumprimento dos

princípios legais e regras na gestão orçamental de um município, onde o Município do

Porto Novo se posicionou como o objecto de estudo.

Para a prossecução deste estudo estipularam-se três hipóteses: a primeira conduziu a

resposta de que a quando da preparação e elaboração do orçamento, a câmara municipal se

tem preocupado, de uma forma satisfatória, com o cumprimento dos princípios legais,

nomeadamente, o de equilíbrio, o de limite dos gastos com o pessoal e o de limite do

endividamento, tanto a curto como a médio e longo prazos.

Quanto à execução das contas de operações de tesouraria e no acúmulo de documentos em

cofre, não existe preocupação no cumprimento da lei. Quanto as contas de operações de

tesouraria, por não serem transferidas, têm gerado uma dívida que aumenta

exponencialmente a cada ano.

Relativamente aos documentos em cofre, ao notar o seu aumento, ano após ano, permitiu-

nos a conclusão de que resultam de despesas realizadas com fundos provenientes das

contas de operações de tesouraria que não são transferidos.

No que diz respeito ao cumprimento das regras de orçamentação, relativas aos

procedimentos seguidos na estipulação das previsões, conclui-se que, na maioria dos casos,

a previsão tem uma mesma tendência que a execução, o que, por sua vez permite a

conclusão de que a previsão tem seguido um procedimento correcto ao ser baseada no

histórico de execução. Noutros casos o procedimento seguido não tem sido o mais




correcto. Algumas rubricas tem previsões com tendências crescentes enquanto que a

execução apresenta tendência inversa.

Relativamente à segunda hipótese, que através da qual se procurou chegar a respostas da

pertinência dos princípios legais de orçamentação municipal, conclui-se que, os princípios

fazem todo o sentido, uma vez que vão de encontro dos princípios adoptados na gestão

financeira ligada ao sector empresarial. A imposição do princípio de equilíbrio orçamental

está relacionada com a preocupação de que é preciso enfatizar o equilíbrio financeiro de

curto prazo.

A limitação dos gastos com o pessoal, faz sentido, na medida em que é preciso atingir um

ponto óptimo do número de pessoal e incentivar a Câmara a dinamizar o sector privado

local e consequente criação de postos de trabalho.

Quanto ao endividamento, conclui-se que a sua limitação se justifica, uma vez que é

necessária que a actividade dos municípios tenha capacidade de solver as suas dívidas,

tanto a curto como a médio e longo prazos.

E finalmente, no que concerne ao nível da execução das receitas, conclui-se que tende mais

para bom, isto, segundo a escala de classificação adoptada.




RECOMENDAÇÕES

A pertinência deste trabalho poderá dar um contributo importante em posteriores estudos

sobre gestão orçamental pública, porque o processo de gestão orçamental, não pode

manter-se basicamente do tipo “top-down”,ou seja, não pode cingir essencialmente na

elaboração do orçamento, determinando-se o nível de despesa global compatível com uma

previsão de arrecadação de receita e no seguimento de algumas regras de delimitação de

despesa para alguns centros de custos.

Isso leva-nos a perceber da amplitude desta área e, sendo este um trabalho académico não

seria possível desenvolver todos os pontos pertinentes dessa mesma área. Neste sentido,

achamos oportuno fazer algumas recomendações que ao nosso ver serão cruciais para

desenvolvimento de futuros trabalhos sobre esse assunto:

Seria importante que próximos trabalhos pudessem complementar com o desenvolvimento

de temas que fizessem enfâse nas alterações orçamentais, ou seja, na preparação do

orçamento rectificativo. Este seria um tema importante uma vez que é prática comum das

organizações públicas, como as Câmaras Municipais, fazerem alterações orçamentais, uma

vez que a legislação, ao mesmo tempo, que permite, coloca limites.

Um outro trabalho pertinente sobre este tema seria aquele que enfatizasse o sistema de

controlo interno. Esta seria uma área que ao ser desenvolvida permitiria o conhecimento do

tipo de sistema de controlo interno adoptado pelas instituições públicas, das suas virtudes e

fragilidades. Tal conhecimento, ao ser adquirido motivaria recomendações sobre melhoria

a implementar no controlo de gestão dessas instituições.




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ANEXOS

























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LICENCIATURA EM ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE EMPRESAS 2013... · Américo Rocha Dias, pela excelente orientação e todo o apoio ... em especial ao coordenador do curso e ao professor