Lições apreendidas das experiências de desenvolvimento

territorial brasileiro

Sérgio C. Buarque

Salvador, outubro de 2011

A abordagem territorial no Brasil

Do macrorregional ao local

• Macrorregiões – grandes Instituições de desenvolvimento e instrumentos com abordagem macrorregional (SUDENE, SUDAM) e multisetorial (desenvolvimento regional)

Região foi transformada em setor da estrutura da União Mudanças importantes nas regiões seguidas de esvaziamento político

(e técnico) Escala muito grande com enorme diversidade interna acentuada pelas

mudanças (vários Nordeste e várias Amazônia)

• Planos de Bacias Hidrográficas – unidade socioambiental organizada pela bacia (São Francisco, Araguaia-Tocantins, etc.)

Política Nacional de Desenvolvimento Regional

• Eixos Estratégicos de Integração – abordagem de eixos territoriais articulados por grandes infraestruturas e logísticas

montagem de estratégia logística de reorganização do território nacional (estradas, ferrovias, hidrovias, portos)

prioridade para a integração do território e para a competitividade brasileira no texto global

• PAC-Programa de Aceleração do Crescimento - herdeiro e continuador dos Eixos Estratégicos complementados com projetos sociais (saneamento e habitação)

reorganização do território (macrorregião) e impactos nos territórios limitada articulação com outros projetos nos territórios (moderação ou

complementação dos impactos)

Eixos de Integração e Desenvolvimento Nacional

• Mesorregiões – PNDR-Política Nacional de Desenvolvimento Regional – seleção de escala intermediária – parte das macrorregiões - com maior grau de identidade e em todo o Brasil (instrumentos limitados e resultados tímidos)

• Microrregiões – diferentes iniciativas de governos estaduais e federal em torno de aglomerado de municípios com escala média e maior identidade

formação de Unidades Regionais de Planejamento e contando com formação de Conselhos: Paraná, Pernambuco, Bahia, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul

elaboração de Planos de Desenvolvimento e formação de instituição regional (inclusive Agencia de Desenvolvimento) – Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul

60 Territórios de 2008

60 Territórios de 2009

Território da Cidadania

• Desenvolvimento local – pequena escala (em grande parte restrita a municípios) com múltiplos projetos

DLIS – coleção de projetos para enfrentamento das carências locais (apoio para formulação de projetos e alocação de recursos federais)

Planos municipais de desenvolvimento introdução da abordagem de desenvolvimento local sustentável

formação de instâncias locais de representação

Projetos setoriais no território

• Territorialização de projetos setoriais – projetos que, por sua natureza, se distribui no território:

“Luz para Todos” (onde estão as carências?) SUS, FUNDEB (descentralização e municipalização)

• Projetos setoriais nos territórios rurais – voltados para agricultura familiar e pobreza rural (diferentes escalas e distribuição setorial território sem vínculos e articulações)

Educação no campo e PRONERA Cisternas do Semi-arido Proambiente PNRA, PRONAF/Crédito PAA-Programa de Aquisição de Alimentos

Projetos Territoriais

• Programa de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais

ancorado em territórios com adensamento de beneficiários (Agricultura Familiar)

escala intermediária com aglomeração de municípios com identidade articulação de projetos e instrumentos do MDA e parceiros criação de instâncias locais e rede de representação

• Programa Território da Cidadania

articulação de projetos setoriais da União nos territórios adoção dos territórios da SDT) com adensamento de agricultura familiar criação de instâncias locais de representação

Reflexões sobre as experiências

Reflexão 1 - Território• Território é um espaço geográfico que se diferencia pelas

características socioeconômicas e culturais próprias formando um conjunto contíguo e contínuo, sendo reconhecido pela sociedade através da representação simbólica, de modo a expressar um sentimento de pertencimento àquele local.

• Território é um espaço construído pelos atores sociais e seus processos culturais, econômicos e institucionais em diferentes ecossistemas e condições ambientais que se transformam pela vida social (se organizam e reorganizam continuamente)

• Território tende a ter uma escala intermediária entre município e mesorregião – ampliação da escala tende a reduzir a adesão social e o sentimento de pertencimento

Reflexão 2 – Múltiplas escalas• Estratégias de governo (globais ou setores) devem e podem

conviver com múltiplas escalas territoriais

PAC na reestruturação e reorganização macrorregional Políticas setoriais com suas hierarquias organizacionais (Saúde,

Educação, etc.) Planos de Bacias organizados em torno dos recursos hídricos

• Centralização excessiva do Estado brasileiro dificulta escala local

União deveria se limitar á abordagem macrorregional e bacias Estados e municípios teriam que receber parcela significativa dos

recursos públicos para articulação no território

Reflexão 3 – Escalas territorial• Desenvolvimento do território requer uma escala que

assegure o sentimento de pertencimento e a organização da sociedade local - trade-off entre a escala territorial (abrangência e tamanho dos problemas) e a aderência da identidade local (quanto maior o agrupamento de municípios menor a identidade)

• Problemas, potencialidades e soluções superam os limites dos municípios e devem ser abordados de forma ampla para gerar os melhores resultados (escala intermediária)

• Agrupamento atual dos municípios em territórios são “forçados” pelos instrumentos federais – resistências, desconfiança e mesmo descompromisso

Reflexão 4 – Articulação e sinergia

• Território articula e integra os múltiplos setores e múltiplas dimensões do desenvolvimento – articulação é possível apenas quando existe uma âncora no território que organiza as diferentes intervenções, projetos e instrumentos setoriais

• Estrutura e projetos são setoriais – formas operacionais de funcionamento (cultura setorialista atrapalha)

• Articulação no território confere sinergia e amplia a efetividade das diversas intervenções locais e suas complementaridades no tempo e no espaço

• Organização do território (instâncias locais) é fundamental para esta ancoragem de múltiplas intervenções no território

Reflexão 5 – Capacidade endógena

• Desenvolvimento de um território não pode ser criado externamente – necessário lideranças, grupos de atores sociais e instituições que organizem e representem o território

• Desenvolvimento do território depende das condições endógenas - socioculturais, econômicas, naturais e institucionais (capital social, capacidade de organização e postura empreendedora)

• União e Estados podem estimular o desenvolvimento, facilitar e promover a organização e a formação de base local para o desenvolvimento

• Capacitação dos grupos sociais e das instituições locais e gestão pública municipal são fatores decisivos para o território aproveitar dos estímulos externos

Reflexão 6 – Impactos exógenos

• Impactos dos grandes empreendimentos (PAC) podem ser positivos e/ou negativos

Negativos - degradação ambiental, desorganização cultural, migração desordenada (desemprego), deterioração do espaço urbano

Positivos - emprego, renda, arrecadação municipal, externalidades econômicas (infra-estrutura e adensamento da cadeia), efeito renda (novas atividades)

• Intensidade e a natureza do impacto dependem do tamanho e tipo de intervenção (concepção do Projeto) e das características do território em que se implanta (condições endógenas do território) – RESULTADO MEDIADO PELAS CONDIÇÕES DO TERRITÓRIO

PROJETOS EXÓGENOS

CARACTERÍSTICAS E CAPACIDADES ENDÓGENAS

Enclave Inserção

FragilidadePassividade

Projetolocal

Fonte: Artur Maciel – Governo do Estado de Pernambuco

Ferrovia integra agronegócio dos Cerrados com o

Nordeste Oriental. Mas o que gera de

mudança e desenvolvimento

no caminho?

Plano de desenvolvimento

do eixo da ferrovia: impacto, novas oportunidades e investimentos

adicionais

Ferrovia Transnordestina

Planos Diretores dos Municípios ao longo dos

eixos

Fonte: Ministério da Integração Nacional

PROJETO SÃO FRANCISCO

Plano de desenvolvimento

dos Eixos da Transposição: impacto, novas oportunidades e investimentos

adicionais

Planos Diretores dos Municípios ao

longo dos eixos

Antecipação às mudanças e

iniciativas para potencializar os

impactos positivos

Investimento de R$ 20 bilhões em UHE com capacidade de 11.233 MW e formação de um

reservatório de 515 quilômetros quadrados, gerando cerca de 18 mil

empregos na fase de construção

Combina com vários outros projetos de

grande porte, incluindo pavimentação da BR

230 (Transmazônica) e da BR 163 (Cuiabá-

Santarém)

Elaboração de Plano de Desenvolvimento da

Região do Xingú (PDRS)

Reflexão 6 – Conflitos e estrutura de poder local

• Tensões entre território e municípios –

relação entre as Prefeituras - e os arranjos supra municipais (Colegiados) é naturalmente conflitiva mas também potencialmente cooperativa e complementar

diferença entre representatividade e legitimidade e no controle de instrumentos e meios de ação cria tensões e estimula cooperação

desconfiança das prefeituras decorre de distorções do sistema federativo e da intervenção federal e estadual por cima das instâncias formais (desconfiança dos projetos em relação às Prefeituras)

• Estrutura de poder prevalecente –

hegemonia é resultado da história social e política e não pode ser ignorada e atropelada (legitimidade das Prefeituras)

processo participativo promove mudanças nas relações políticas e, portanto, na estrutura de poder e na hegemonia (aprendizagem social)

Reflexão 6 – Problemas sociais e territoriais

• Problemas sociais costumam estar adensados no território

Pobreza e pobreza rural estão concentradas no Nordeste (mais especificamente no Semiárido)

“Bolsa Família” distribui mais de 50% dos benefícios no Nordeste (mesmo sendo um programa de distribuição universal para os beneficiários específicos)

• Território é pobre – não são os pobres que gostam de se juntar, são territórios pobres – carentes de fatores sistêmicos de desenvolvimento – que submetem seus habitantes à situação de pobreza

• Concentração territorial da pobreza é o resultado histórico de uma realidade socioeconômica e cultural característica do território (fenômeno coletivo)

Fonte: MDS-Plano Brasil sem Miséria - 2010

59,1% de todos os brasileiros extremamente

pobres estão no Nordeste

POR QUE?

O Nordeste tem 9,61 milhões de pessoas em estado de extrema

pobreza, das quais, cerca de 5,5 milhões no mundo rural

nordestino, ou 52,5% de todos os miseráveis do Nordeste

Competitividade dos Estados Brasileiros

Carências sociais e competitividade

Competitividade dos Estados Brasileiros

Pobreza e competitividade

Reflexão 8 - Competitividade

• competitividade sistêmica ou a eficiência coletiva de um território é construída e resulta de um processo histórico que combina fatores endógenos e de fatores e determinantes exógenos

capital social cultura empreendedora nível educacional e profissional infraestrutura e logística capacidade tecnológica

• correlação direta entre as capacidades do território em ativos sociais e econômicos - capital social, econômico e natural - e as suas condições de vida medidas pela renda e pelo acesso a bens e serviços sociais

Microrregiões geográficas com mais de 5 mil empregos industriais, 2006

Rede urbana com mais de 50 mil habitantes, 2007

Reflexão 9 – Desenvolvimento do território

• território brasileiro com desigual dotação de fatores de competitividade (determinantes sistêmicos) que condicionam as desigualdades de distribuição da pobreza no Brasil

• estratégias para enfrentamento e superação da pobreza e das desigualdades no território deveria se voltar para estes determinantes sistêmicos

• estratégia de desenvolvimento territorial de múltiplas dimensões (“território de desenvolvimento”)

• construção de um projeto coletivo de desenvolvimento assumido pela sociedade local (visão de futuro e estratégia para negociação e implantação de ações de múltiplas fontes e dimensões)

• formação de instâncias territoriais de gestão - qualificadas para negociação de parcerias com múltiplos atores e agentes públicos e acompanhamento e avaliação (evitar duplicidades)

• consolidação de mecanismo para integração territorial de projetos e iniciativas de múltiplos agentes públicos e instâncias (âncora local)

Reflexão 10 – Plano territorial

• reforma do Estado deve levar a uma profunda descentralização de recursos e responsabilidades para Estados e Municípios

• União deve se concentrar na macro estratégia regional de desenvolvimento – integração do território nacional e estímulo às redução das desigualdades

• abordagem territorial de governo que oriente todas as instâncias e órgãos governamentais) em diversos recortes (tratamento horizontal do território nacional)

Reflexão 11 – Instâncias nacionais

• desenvolvimento do território deve contar com iniciativa da sociedade local – ou os resultados serão limitados

• instituição de gestão do território - coordenação local do Plano de Desenvolvimento do Território – consórcios ou Agências de Desenvolvimento

• Prefeituras devem assumir parte das responsabilidades e custos organizacionais

• formação de um fundo de desenvolvimento do território em cada território sob a gestão do Consórcio Municipal - percentual da Cota-parte do ICMS dos municípios

Reflexão 12 – Iniciativas locais