Lingua Portuguesa (2)

321Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 57, p. 321-434, jul./dez. 2010

* Painel Legislao em Defesa Agropecuria e desenvolvimento scio-econmico: tenses, tendncias e boas prticas (28/05/2010) apresentado na II Conferncia Nacional sobre Defesa Agropecuria, resultado do projeto de pesquisa Inova Defesa, financiado pelo Cnpq (www.inovadefesa.ning).

** Docente da Faculdade de Direito da UFMG. Coordenadora do Observatrio para Qualidade da Lei, projeto vinculado ao Programa de Ps Graduao em Direito. E-mail:[email protected]

*** Bolsista do Cnpq Modalidade: DTI, pesquisadora vinculada ao Obervatrio para qualidade da lei. E-mail: [email protected]

PROJETO DE PESQUISA - RESULTADO

DIAGNSTICO E ANLISE DO SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA AGROPECURIA

BRASILEIRO*

Fabiana de Menezes SOARES**

Letcia Camilo dos SANTOS***

RESUMO

A atividade de pesquisa desenvolvida ao longo do projeto Inovao Tecnolgica para a Defesa Agropecuria que fundamentou-se na identificao de que a legislao do setor representa um gargalo para o desenvolvimento do agronegcio no Brasil.

A perspectiva adotada foi a de promoo do desenvolvimento da defesa agropecuria e, consequentemente, do agronegcio no pas com foco na qualidade da lei produzida e aplicada por este setor, con-siderando que a manuteno e expanso desse mercado s so poss-veis pelo estabelecimento de uma relao de confiana e credibilidade entre produtores e consumidores quanto qualidade e inocuidade dos produtos comercializados (Projeto Inova Defesa, 2008).

A abordagem levou em conta, em princpio, o objetivo estabe-lecido no projeto de valorizar o conhecimento cientfico para realizar o diagnstico sobre a legislao em defesa agropecuria e agronegcio e buscou revelar os pontos nevrlgicos de um sistema complexo, ampla e intensamente impactado pelo contexto internacional, apontando, de

DIAGNSTICO E ANLISE SOBRE O SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA ...

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acordo com a Legstica ou Legisprudncia marco terico do traba-lho , a necessidade de planejamento regulatrio e legislativo para alavancar o crescimento do setor de forma equilibrada e racional e que leve em considerao o direito fundamental alimentao e sade.

Considerando essa perspectiva, o trabalho inseriu-se em um contexto de racionalizao da produo legislativa, em busca de coerncia e efetividade das normas em um ordenamento em que a complexidade potencializada pela existncia de trs mbitos de ela-borao legislativa, bem como de normas produzidas por organismos internacionais e por relaes comerciais entre pases, as quais afetam diretamente as normas produzidas pelo Brasil.

No caso do subsistema normativo de defesa agropecuria, a dificuldade de compreenso das normas, no s quanto ao seu sentido, mas quanto possibilidade de sua aplicao, apresentou-nos conflitos relativos vigncia, competncia e hierarquia de atos normativos elaborados no somente pelo Legislativo, mas tambm pela Admi-nistrao Pblica, principalmente no mbito dos ministrios e das secretarias de estado, assim como das agncias reguladoras.

Para realizar o diagnstico sobre o estado da estrutura normati-va do sistema de defesa agropecuria, as pesquisadoras desenvolveram tarefas de acordo com o mtodo da avaliao legislativa estabelecida pela legstica. Em todas as atividades, a atuao foi conjunta, exceto no que diz respeito ao levantamento dos problemas que apareceram nas decises judiciais proferidas pelos Tribunais Regionais Federais, pelo Superior Tribunal de Justia e pelo Supremo Tribunal Federal, que foi realizado exclusivamente pela bolsista, conforme plano de trabalho.

A conjuno dos dados obtidos, tanto por meio de pesquia in loco, como de pesquisa virtual, revelou o caos legislativo e norma-tivo em que se inserem as aes, s vezes conflitantes, entre rgos que atuam no setor e que, por tal motivo, levam diversas questes apreciao do Judicirio, pois o consenso no facilmente alcanado, ainda que seja querido pela lei. Este ltimo se ressente diante da m qualidade das leis, o que leva, em muitos casos, ao ativismo judicial.

Outrossim, a dificuldade de compreenso do sistema mostrou-se extraordinria no s para os juristas, mas principalmente para

Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos


aqueles que aplicam as normas, seja nas aes concernentes fiscalizao e atuao do setor pblico, de modo geral, seja quanto aquelas realizadas pelo setor privado. A ausncia de racionalidade seguida pela falta de clareza na estrutura do ordenamento e de suas proposies apontou a necessidade de capacitao em legislao e regulao daqueles que atuam diariamente com a execuo das normas e leis, seja em rgos pblicos ou privados.

Esses conflitos existentes podem ser reduzidos e sanados, em primeiro lugar, com a existncia de planejamento regulatrio que con-sidere o contexto vigente e o crculo normativo como um todo, bem como com o uso de tcnicas e experincias de simplificao, uniformi-zao e harmonizao normativa, assim como por estudos de anlise de impacto de legislaes em momento anterior e posterior sua entrada em vigor. A adoo A adoo de boas prticas inscritas em relatrios e recomendaes internacionais, assim como afirmadas no Brasil por rgos como o INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Norma-lizao e Qualidade Industrial) ou executadas por programas como o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional (PRO-REG), que incluam o MAPA, podem apontar para um caminho para o aper-feioamento das instituies e, consequentemente, o aumento do nvel de confiana dos indivduos na legislao e na execuo de aes que impliquem o efetivo desenvolvimento scio-econmico do pas.

PALAVRAS-CHAVE: sistema normativo de defesa agropecuria e segurana alimentar. Sistema normativo complexo. Sistema brasileiro de legislao multinvel.

SUMRIO: 1. CONTEXTO E INTRODUO. 2. MARCO TERICO. 3. METODOLOGIA. 3.1. A avaliao legislativa - a exigncia de racionalidade do processo legislativo. 3.2. Atividades desenvolvidas no curso do projeto INOVADEFESA . 4. A JURISPRUDNCIA DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA . Letcia Camillo dos Santos. 5. RESULTADOS. 6. O CONTEXTO INTERNACIONAL E AS AES BRASILEIRAS PARA



MELHORAR A QUALIDADE DA REGULAO. 7. CONCLUSES. 8. BIBLIOGRAFIA CITADA E ENDEREOS ELETRNICOS CONSULTADOS. 9. ANEXOS.

1. CONTEXTO E INTRODUO

A pesquisa realizada no Projeto Inovao Tecnolgica para a Defesa Agropecuria pretendeu apontar problemas de ordem normativa, considerando o subsistema de normas (leis, atos normativos exarados pelo Poder Executivo, normativas e recomendaes internacionais) afetas agropecuria brasileira. Objetivou-se a compreenso do sistema como um todo, em uma perspectiva de racionalidade do crculo normativo que tem incio com o processo de elaborao das normas, a participao de tcnicos qualificados que detm informaes qualificadas sobre o contexto de incidncias das normas, sua discusso junto aos interessados/afetados, at a efetiva implementao de polticas e execuo de atos que demandam, inclusive, sanes (fiscalizao).

O setor agropecurio representa um tero do Produto Interno Bruto do pas e por causa dele o Brasil ocupa a terceira posio no ranking dos maiores exportadores agrcolas do mundo. Esses fatores indicam a importncia de se pensar sobre o direito, pois a qualidade das normas est diretamente relacionada confiana que os cidados e empresas depositam nas instituies. No contexto da agropecuria, significativo o papel de uma poltica sanitria direcionada obteno de segurana dos alimentos, tanto para os produtores e consumidores brasileiros, como para os pases importadores de alimentos produzidos pelo Brasil e, consequentemente, para alcanar o desenvolvimento econmico e social.

Diante da perspectiva exposta acima, a pesquisa pretendeu apresentar um diagnstico sobre sistema jurdico afeto defesa agropecuria brasileira, por meio de uma abordagem que tem como marco terico e metodolgico a Teoria da Legislao, Legisprudncia ou Legstica, em que se defende o aperfeioamento terico e tcnico



dos instrumentos de ao daqueles a quem competem as decises do Estado, considerando o critrio de exequibilidade poltica das medidas e aes voltadas para a defesa agropecuria (CHEVALLIER, 1992, p. 14).

Salienta-se que a promoo e a execuo de polticas ligadas defesa agropecuria encontram respaldo na Constituio da Repblica porque tm como fundamento os direitos sociais sade e alimentao, este ltimo introduzido no ordenamento jurdico por meio da Emenda Constitucional n 63/2010. Por tal motivo, a questo sanitria na agropecuria no diz respeito somente concorrncia e desenvolvimento do agronegcio, mas surge como o direito humano de ter uma alimentao adequada e saudvel, concretizado por meio de normas efetivas e eficazes.

De fato, fundamental para o Estado e para os cidados pensar sobre a legislao, pois ela uma das formas mais importantes de expresso da vontade estatal, principalmente quando se compreende que ela no s cria obrigaes e direitos, como estabelece diretivas para a atuao do governo dentro dos limites estabelecidos no texto constitucional.

Cumpre ressaltar que, para a pesquisa desenvolvida, a palavra legislao, sob o ponto de vista da Legstica (SOARES, 2009), compreende no s os atos dos Parlamento, mas tambm todos os atos normativos editados pela Administrao Pblica, pelos organismos internacionais e por pases que negociam com o Brasil, e afetam, direta ou indiretamente, as aes concernentes defesa agropecuria.

Por fim, no contexto da pesquisa, a poltica sanitria foi abordada como aquela espcie de padro de conduta (standard) que assinala uma meta a alcanar, geralmente uma melhoria (COMPARATO, 1998, p. 42) na qualidade dos alimentos e insumos produzidos em territrio brasileiro, operacionalizada por meio de normas e leis editadas pelo Poder Legislativo federal, estadual e municipal, assim como pelos rgos do Poder Executivo nos trs mbitos da federao e, nesse caso, especialmente, a Secretaria de Defesa Agropecuria vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.



2. MARCO TERICO

Para a realizao do diagnstico e avaliao do sistema normativo de defesa agropecuria usou-se como fundamento terico e metodolgico a Teoria da Legislao, Legisprudncia ou Legstica, adotando-se uma compreenso racional terica e tcnica do fazer legislativo, que busca o aprimoramento da qualidade da legislao, tanto quanto ao seu contedo, quanto sua forma. Neste contexto, a legislao entendida em sentido mais amplo e inclui no s as normas produzidas pelos parlamentares, como tambm aquelas exaradas no mbito da administrao pblica que, na maior parte das vezes, produzem efeitos concretos e diretos na vida dos cidados.

A Legisprudncia considera o processo de elaborao legis-lativa como um processo de aprendizado reiterado, pois ainda que as leis tenham carter geral e abstrato, elas no so entendidas como algo fixo no tempo, posto e imutvel. Em um sistema de direito romano-germnico como o brasileiro, em que a lei escrita a princi-pal ferramenta de deciso do Estado e tem o condo de estabelecer diretrizes, ordenar, criar obrigaes, permisses e proibies, o peso da atividade legiferante no pode ser subestimado. neste contexto que a Legisprudncia considera necessria a discusso e a adoo de ferramentas que expressem a vontade estatal dentro de parmetros racionais.

Por este vis, o legislador tido como responsvel por seus atos, no sentido de que deve apresentar justificao para legislar, pois a justificao parte do processo de legitimao dos atos legislativos. Neste cenrio, a poltica no excluda do direito, pois o legislador, a despeito da mxima discricionariedade com que pode atuar, considerado um ator jurdico (WINTGENS, 2006) que deve justificar a restrio de liberdade que seus atos impem aos cidados, j que a liberdade vista como ponto de partida e princpio fundante da organizao do espao poltico.

A concepo exposta acima est intimamente ligada ao fato de o Brasil, assim como a maior parte dos Estados ocidentais contemporneos, ser um Estado de Direito em que vigora o regime



democrtico de tomada de decises. Por ser um Estado de Direito, prevalece aqui o princpio da legalidade (art. 5, II. Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, CR/88), do qual deriva a exigncia por segurana jurdica e por estabilidade das instituies. Por outro lado, o carter democrtico est fundado no exerccio do poder poltico, de forma direta ou indireta (representativa), pelo povo, considerado soberano por ser o seu legtimo proprietrio. O legislador e o administrador pblico devem, portanto, fazer suas escolhas de forma justificada, j que elas alcanam a legitimidade na vontade popular que eles representam e devem concretizar, diante da multiplicidade de atores que atuam para elaborar a lei conforme Soares (2004).

O Direito, fixado dentro dos limites do texto constitucional, o instrumento por meio do qual o Estado, atravs de seus agentes, manifesta suas decises e executa suas aes em prol da estabilidade e progresso da organizao poltico-social. Nesse sentido, a atuao do Estado, por estar ancorada no referido princpio da legalidade, depende invariavelmente das escolhas legislativas e regulatrias, que podem ter variadas razes de ser.

As razes para a criao legislativa, como expe Caupers (2009), podem ser de quatro tipos: jurdicas, demandadas pelo princpio de coerncia e pela necessidade de completude e densificao do ordenamento jurdico; polticas, para satisfazer os anseios de classes ou grupos que elegeram o representante, ou ainda para cumprir um plano de governo; substanciais, voltadas para resolver questes pontuais de natureza econmica, social ou organizacional; e por fim, oportunsticas, que so conjeturais e derivam, muitas vezes, de clamor social intensificado pelos meios de comunicao.

Essa contextualizao importante para a verificao de legitimidade ou, em termos legisprudenciais, de racionalidade do ato normativo proposto. Segundo Caupers (2009) e tambm Mader (2002), a racionalidade da lei deriva da sua capacidade de atender aos objetivos previamente estabelecidos e anunciados e pode ser apreendida por meio da avaliao legislativa.



A avaliao de efeitos das leis considera os aspectos formais e materiais das normas e depende essencialmente de dois sub-ramos da Legisprudncia, explicitados abaixo, conforme lio de Mader (2002):

* Metodologia legislativa ou legstica material: nesse mbito do estudo lida-se com o contedo da legislao, por meio de uma proposta metodolgica que pressupe ferramentas prticas a serem usadas no contexto de elaborao das normas;

* Sociologia da legislao: lida com o processo poltico de implementao da legislao e os seus efeitos;

Em princpio, importante destacar o que se entende por avaliao legislativa no mbito da Legisprudncia, quais os seus objetivos, mtodos e instrumentos usados para compreender a realidade em que incide um ato normativo, j que a metodologia da pesquisa deriva dos conceitos e mtodos estabelecidos pela avaliao dos efeitos das leis.

3. METODOLOGIA

3.1. A avaliao legislativa a exigncia de racionalidade do processo legislativo

Na concepo tradicional da cincia jurdica, a questo relativa produo das leis foi deixada de lado em prol da interpretao e aplicao das normas porque, em primeiro lugar, imperava uma concepo esttica de vida poltica, em que a lei tinha um carter imutvel. Na verdade, o que ocorreu foi a separao entre direito e poltica, porque os legisladores, ou melhor, os representantes do povo, estariam legitimados a agir pelo simples fato de serem soberanamente escolhidos pelos cidados. Como bem afirma Comparato (1998):

A montagem constitucional do Estado moderno foi feita, inteiramente, com base nessa substituio da vontade individual dos governantes pela autoridade da norma geral, superior e permanente, isto , da lei, no sentido solene que a palavra apresentava em suas origens. (COMPARATO, 1998, p. 40)



No entanto, especialmente a partir da passagem do Estado liberal para o Estado Social, a legitimidade do poder do Estado passou a estar associada sua capacidade de realizar objetivos predeterminados, ante o reconhecimento de direitos sociais econmicos e culturais, tais como sade, educao, trabalho, j que o Estado Social , pois, aquela espcie de Estado Dirigente em que os Poderes Pblicos no se contentam em produzir leis ou normas gerais, mas guiam efetivamente a coletividade para o alcance de metas predeterminadas (COMPARATO, 1998, p. 43). Diante de tal contexto, houve a necessidade de redefinir o papel do Estado para atender s finalidades coletivas e atingir a igualdade material entre os governados.

no Estado Social que o Poder Executivo adquire proeminncia em detrimento do Poder Legislativo, pois o critrio para avaliar a qualidade de atuao dos governantes passa a ser o da implementao de polticas pblicas que assegurem aos cidados condies dignas de existncias formuladas, como toda deciso estatal, por meio de leis.

O Poder Executivo participa do processo de deciso na escolha do contedo das normas porque a ele delegada a tarefa de densificao da legislao (SOARES, 2007 p.9), ou seja, preciso do contedo normativo com base na realidade em que a norma vai ser aplicada, o que lhe garante discricionariedade, ainda que em mbito menor que o do legislador, para realizar suas escolhas.

Essa compreenso colocou o Estado numa posio de super-regulador, com a proliferao legislativa, alm da consolidao de Cortes Constitucionais como quase-legisladoras, na medida em que suprimiam lacunas e omisses normativas, ou ainda quando interpretavam as leis, criando normas de carter geral e abstrato (smulas e smulas vinculantes), equivalentes s leis. Diante da inflao legislativa de 1988 a 2008, o Brasil editou 3.776.364 (trs milhes, setecentos e setenta e seis mil e trezentos e sessenta e quatro) atos normativos1 -, e dos gastos despendidos com legislao

1 Fonte: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio. Disponvel em



mal formulada, houve quem declarasse, inclusive, que deveramos colocar o Estado para fazer dieta (KARPEN, 2002, p. 20). Esse panorama, que no privilgio ou infortnio somente do Brasil, levou estudiosos a voltarem os seus olhares para o fazer legislativo na busca de uma racionalidade capaz de justificar a legislao, reduzir o excesso de regulamentao e aprimorar a qualidade dos atos normativos. A realizao de efeitos pretendidos pelas leis tornou-se fundamento primordial da legitimidade de aco do Estado (MADER, 1991, p. 40)

Com essa mudana de paradigma, a avaliao legislativa tornou-se o instrumento capaz de apreender os efeitos das leis sobre a realidade, o que coloca o legislador na posio de responsvel pela realidade social e pela adequao das normas a ela. Tomando como referncia a obra de Mader (2002), pode-se dizer que a avaliao legislativa implica a anlise e avaliao dos efeitos da legislao e compreende trs elementos:

1. a avaliao diz respeito legislao, compreendendo-se a os atos normativos do Parlamento e as decises da Administrao Pblica, ou seja, atos normativos como resolues, portarias, instrues normativas, decretos, etc.

2. a avaliao interessa-se pelos efeitos dos atos normativos; pelo exame da extenso e das conseqncias das mudanas e no-mudanas de atitudes, comportamentos e situaes provocadas pela legislao.

3. a avaliao feita de forma metdica, que apresenta trs caractersticas:

* realizada de forma que identifique as bases para julgamentos e afirmaes sobre relaes causais entre os atos normativos e a realidade social observvel;

* realiza-se da forma mais sistemtica possvel, de modo a

ibpt.com.br/home/publicacao.view.php?publicacao_id=13081&pagina=10> Acesso em 25 de agosto de 2010.



levar em conta os efeitos relevantes;* realiza-se da forma mais objetiva possvel, sem considerar

interesses privados.

Os resultados da avaliao podem, aps publicados, ser utilizados tanto pelo legislador e administradores pblicos, como fonte de informao para justificar a feitura das leis ou o dever de correo, como para juzes, para aumentar o grau de compreenso sobre o contexto de incidncia das normas em discusso.

Cumpre ressaltar, outrossim, parmetros usados para a avaliao das leis, tambm identificados por Mader (2002):

- Efetividade, que implica a avaliao sobre a correspondncia entre as atitudes dos destinatrios, inclusive dos agentes pblicos que implementam as leis, e o modelo normativo proposto, ou seja, se o comportamento de obedincia ou respeito s normas pelos indivduos correspondente quilo que foi proposto pela lei;

- Eficcia, que diz respeito ao alcance de objetivos propostos pela lei, ou seja, se a lei atinge os objetivos propostos e se a realizao dos objetivos resulta, de fato, da lei;

- Eficcia, um critrio que implica avaliao de custos e benefcios e envolve no somente fatores econmicos, mas tambm elementos imateriais, como dados psicolgicos e sociais, efeitos negativos e inesperados, entre outros.

importante compreender que esses conceitos implicam, necessariamente, uma avaliao da legitimidade das normas dentro do ordenamento, pois leis incoerentes produzem impactos no sistema como um todo e retiram dele, e principalmente da norma em questo, a validade necessria para a sua aplicao.

Consistncia e coerncia so dois conceitos que no se confundem. O primeiro diz respeito ausncia de contradies dentro de um dado sistema e implica uma exigncia de lgica. J a coerncia, um conceito de alcance mais amplo, demanda que o sistema, como um todo, faa sentido. Nesse caso, preciso salientar que a consistncia uma condio de coerncia, mas no a nica condio, conforme expe Wintgens (2006).



Vrias so as ferramentas que podem ser utilizadas para avaliar os efeitos das leis, no entanto, no se pode olvidar que as leis tm um carter essencialmente poltico e, por isso, possvel dizer que uma abordagem cientfica ou quase-cientfica seja praticamente invivel, at mesmo porque os custos para tanto seriam muito altos e, principalmente porque, em um determinado nvel, a lei depende de uma escolha poltica que deriva de acordo de interesses e da discricionariedade do ator poltico, como salienta Soares (2009).

3.2. Atividades desenvolvidas no curso do projeto INOVADEFESA

A pesquisa realizada no Projeto Inovao Tecnolgica para Defesa Agropecuria, baseando-se nos conceitos de avaliao legislativa, utilizou-se das seguintes ferramentas para fazer um diagnstico sobre o sistema de Defesa Agropecuria: entrevistas com agentes pblicos que atuam junto ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, com consultores legislativos do Congresso Nacional, profissionais que atuam no setor, como fiscais agropecurios, veterinrios, engenheiros agrnomos e membros do Ministrio Pblico Federal. Quanto aos documentos, foram analisados os discursos presentes em audincias pblicas organizadas pelo Congresso Nacional e no relatrio da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Cmara dos Deputados, a tipologia dos atos normativos afetos defesa agropecuria, atos normativos do sistema de defesa como: Decreto n 24.114/34, Decreto n 24.548/34, Lei n 1.283/50, Lei n 7.802/89, Lei n 7.889/89, 8.171/91, Lei n 8.918/94, Lei n 9.782/99, entre tantos outros.

Na verdade, a pesquisa no buscou catalogar todas as leis existentes, at porque tal ao prescindvel, j que se partiu do pressuposto afirmado por servidores do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento de que a base de dados contida no stio http://www.agricultura.gov.br/, no sistema de consulta legislao denominado SISLEGIS, contm dados sobre todos os atos normativos existentes, assim como sobre revogaes e alteraes.



Apenas a ttulo exemplificativo, foram documentados alguns dados para compreender a dimenso do sistema normativo afeto ao setor agropecurio brasileiro. Uma consulta na base SISLEGIS, realizada entre os anos de 2000 a 2010, nos itens portaria, resoluo e instruo normativa, so encontrados 42.904 atos2. J uma consulta feita considerando os indexadores sanidade e defesa agropecuria, somente sobre os itens lei, decreto, decreto-lei, lei complementar apresentou 107 resultados para o primeiro indexador (sanidade) e 82 resultados para o segundo (defesa agropecuria). preciso esclarecer, no entanto, que o resultado no aponta somente as normas em vigor, mas apresenta, inclusive, normas que j foram revogadas, at mesmo porque elas continuam vlidas para os atos que foram praticados durante o seu perodo de vigncia(tempus regit actum).

O objetivo da pesquisa, portanto, foi diagnosticar as incon-sistncias normativas identificadas com a conseqente elaborao de relatrio contendo recomendaes para boa legislao/regulao, de forma a orientar e qualificar a produo jurdica da rea de Defesa Agropecuria.

Dois fatores devem ser mencionados quanto pesquisa: em muitos casos, os entrevistados foram renitentes quanto afirmao da existncia de problemas normativos no sistema de defesa. Muitos, inclusive, no permitiram a sua identificao e vinculao com a fala, mesmo tendo sido afirmado que a pesquisa cientfica e, por isso, objetiva.

2 Fonte de informaes: SISLEGIS Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abas-tecimento. In: < http://extranet.agricultura.gov.br/sislegis/action/detalhaAto.do?method=abreLegislacaoFederal&chave=50674&tipoLegis=A>. A in-formao no causa espanto quando comparada aos 3.776.364 (trs milhes, setecentos e setenta e seis mil, trezentos e sessenta e quatro reais) de atos normativos editados no Brasil entre 1988 e 2008: O dado deriva do relatrio Quantidade de normas editadas no Brasil: 20 anos da Constituio Federal de 1988, elaborado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio, publicado em 03/10/2008 no site do IBPT.Disponvel em . Acesso em 25 de agosto de 2010.



Uma das formas de incentivar os envolvidos a falar sobre problemas existentes no sistema foi a criao do grupo A Defesa Agropecuria nos Tribunais na plataforma da Rede de Inovao Tecnolgica, operada atravs da rede social NING. A ao produziu mais resultados que outros grupos e fruns criados tambm para discutir a legislao que, no entanto, no foram alimentados pelos participantes da rede.

No caso especfico do grupo sobre a jurisprudncia, houve uma participao maior, mas ainda sim insuficientemente relevante, considerando a dimenso da pesquisa desenvolvida. Esse contexto levou considerao da jurisprudncia, ao lado das participaes de diversos atores (governo, setor produtivo, sociedade civil, legislativo, administrao da justia) documentadas nos relatrios da CAPDR como as fontes primordiais para a reconstruo do contexto dos efeitos dos gargalos legislativos para fins do trabalho de diagnstico e avaliao.

4. A JURISPRUDNCIA DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA.

Inicialmente, cumpre ressaltar que a pesquisa de julgados desenvolvida neste item foi realizada somente pela bolsista, Letcia Camilo dos Santos, de acordo com o estabelecido no plano de trabalho vinculado ao projeto.

Na teoria tradicional sobre fontes do direito veiculada pelo sistema de civil law, em que a lei escrita tem supremacia na produo do direito, a jurisprudncia, ou seja, os julgados exarados pelos juzes e Tribunais sempre foram considerados secundrios, pois a presena de leis de direito substanciais faz com o juiz, ao decidir uma controvrsia, deva procurar e encontrar a soluo naquilo que as leis ordinrias estabelecem (BOBBIO, 2007, p. 205). De fato, a atividade do juiz deve estar limitada lei, pois ela estabelece uma moldura legal da qual, em princpio, o magistrado no pode se afastar.

No entanto, a realidade mostra um panorama muito diferente da teoria, pois significativo o papel que a interpretao do direito



pelos tribunais vem exercendo sobre a definio da norma a ser aplicada aos casos concretos, alm de se tornarem precedentes que, ao longo do tempo, so, muitas vezes, mais citados do que a prpria lei. evidente, por outro lado que, sendo o Poder Judicirio aquele que estabelece, em ltimo plano, o sentido da lei, sua capacidade interpretativa e criadora aumenta quando a lei no clara ou incoerente, ou apresenta uma lacuna.

O processo de interpretao, por este vis, no pode ser desconsiderado. Entretanto, este ponto merece parnteses: a legstica defende o dilogo entre as fontes do direito e um processo comunicativo de participao na produo normativa que, cria um espao de discusso privilegiado, porque propicia um fluxo de informaes que tendem a minimizar a ausncia de adeso s normas jurdicas [...] (SOARES, 2004, p. 37).

A racionalizao do processo de produo da lei no contexto da legstica depende fundamentalmente de trs pilares: a justificativa para a deciso de legislar e, portanto, para interferir na esfera de liberdade dos indivduos; a exigncia de um processo comunicativo entre os envolvidos, inclusive com o dilogo entre as fontes do direito e, nesse sentido, entre Legislativo, Executivo e Judicirio; a avaliao legislativa, com a verificao dos efeitos das leis.

Como expe a professora e juza do trabalho, Mnica Sette Lopes (1993), o juiz detm um poder discricionrio e atua, nesse sentido, como ajustador do ordenamento s situaes da vida, considerando como pressuposto a existncia de uma norma ditada pelo legislador que, considerada no contexto do ordenamento jurdico, delimitar o campo de atuao judicial.

Como segurana jurdica tambm sinnimo de justia para um Estado de Direito, a confiana em uma deciso mais justa depende tambm da margem de manobra que deixada ao juiz pelo legislador para interpretar os fatos. Assim, embora esse espao de adequao sempre deva existir, importante que o legislador pense sobre a linguagem do direito e, principalmente, sobre a forma como estar estruturado o sistema de modo a garantir coerncia. preciso que o



legislador, portanto, pense sobre a lei e no atue somente com base em especulaes e intuio.

Quando a lei mal elaborada, especialmente em casos como o de invalidade perante o sistema, em que a falta de coerncia patente, seja porque houve desrespeito pelo sistema de hierarquias e competncias, seja porque o seu contedo cria para o jurisdicionado obrigaes abusivas, o Poder Judicirio pode ser chamado a resolver o conflito de interesses gerados por antinomias que impedem a efetivao do direito.

Diante desse quadro, a jurisprudncia uma fonte de informao qualificada para todos os atores envolvidos na dinmica do sistema, porque ela concentra informaes sobre os efeitos das leis. A legstica, nesse sentido, considera que

o papel do parlamento em matria legislativa no termina quando a lei adotada e entra em vigor (GUSY, 1985, p. 291 ss; 294). O legislador deve, ao contrrio, assegurar-se, ao longo da existncia da lei, de reunir informaes e fatos pertinentes que lhe permitam avaliar os efeitos do texto sobre a realidade e ressaltar as eventuais diferenas com os objetivos iniciais. (FLCKIGER, 2009, p. 15)

Tal compreenso deriva do entendimento de que o legislador responsvel tem um dever de observar o resultado, ou efeitos, das leis por meio da interpretao realizada pelos Tribunais. As cortes, portanto, fornecem ao legislador dados sobre os efeitos das leis que podem e devem ser usados no procedimento de avaliao legislativa e mesmo de elaborao de novas leis para justificar a deciso de legislar. Diante da considerao de que o legislador no tem um poder ilimitado para atuar, coerente que ele tenha uma obrigao de corrigir as leis ao verificar problemas que podem ser tanto de ordem normativa, como uma inconstitucionalidade ou invalidade dentro do sistema, como uma mudana na situao de fato regida pela norma.

A pesquisa jurisprudencial realizada neste projeto considerou, nesse sentido, o contexto terico apontado acima, j que as decises judiciais foram uma das fontes de informao e diagnstico acerca do sistema normativo de defesa agropecuria. Para tanto, foram analisadas



as decises proferidas entre os anos de 2000 a 2010, nos Tribunais Regionais Federais, no Superior Tribunal de Justia e no Supremo Tribunal Federal. Foram utilizados os seguintes indexadores para a pesquisa: Agrotxico(s), Defensivo(s) Agrcolas, Ministrio da Agricultura, Defesa Agropecuria, Sanidade/Sade/Sanitria e Animal e Sanidade/Sade/Sanitria e Vegetal para os Tribunais Regionais Federais. Os julgados foram divididos por Tribunal, por tipo e por estado da Federao. Para o Superior Tribunal de Justia foram usados indexadores mais precisos e no houve limitao do tempo do julgamento, at porque a base de dados do sistema pequena. Para o Supremo Tribunal Federal, o tempo dos julgamentos foi determinado devido grande quantidade de julgados anteriores dcada de 90.

Foram documentadas 1.086 decises dos Tribunais Regionais Federais, 13 decises do Supremo Tribunal Federal e 117 no Superior Tribunal de Justia. As concluses sobre a anlise foram colocadas no prximo item, pois foram analisadas no contexto geral da pesquisa. No entanto, abaixo tecemos algumas consideraes importantes sobre o resultado:

- no foram encontradas smulas especficas sobre o tema de defesa agropecuria;

- problemas normativos identificados: incompetncia para edio de atos normativos, inovao da ordem jurdica por resoluo de rgo do Executivo, conflito de competncia entre Unio e Estados, conflito de competncia entre Anvisa e MAPA, MAPA e Receita, MAPA e IBAMA conflito de normas - Cdigo Penal x Lei n 7.802/89, conflito entre normas, abuso na fiscalizao, questionamento sobre a legalidade do laudo de infrao, determinao de execuo de ato ante inrcia da Administrao Pblica, questionamento sobre a legalidade de cobrana de taxa.

- as matrias mais discutidas so: direito administrativo, especialmente questes afetas a servidores pblicos, como greve, gratificao, anistia, e direito tributrio.



A mdia feita entre todos os tribunais revelou que, em torno de 80% do nmero de processos encontrados pelo indexador Ministrio da Agricultura tratava de assuntos relacionados a direito administrativo e servidor pblico;

- a jurisprudncia afeta a agrotxicos foi a que mais apontou questes relativas a conflitos de competncia entre Unio e estados-membros, exorbitncia de competncia de ato normativo editado pela Administrao Pblica, conflito de atuao entre MAPA, ANVISA e IBAMA;

- a busca com o indexador Ministrio da Agricultura foi a que mais apontou ilegalidade de atos normativos do MAPA, nulidade de auto de infrao e ofensa ao devido processo administrativo;

- um dos destaques da jurisprudncia pesquisada no Superior Tribunal de Justia foi o questionamento sobre o registro em conselho profissional, como o caso do registro de frigorficos e indstrias de laticnios nos Conselhos de Qumica ou Veterinria. Como a Lei n 6.893/80 no suficientemente clara e deixa a critrio do juiz a anlise de fato sobre a atividade preponderante exercida, h decises conflitantes sobre o assunto, tanto no STJ como nos TRFs. No caso do STJ, a insegurana jurdica parece permanecer, pois h deciso que afirma ser pertinente o registro das referidas atividades em Conselho de Veterinria, mas h tambm deciso que confirma a desnecessidade de registro no referido conselho profissional. Esse tipo de situao, como j afirmado, gera enorme insegurana jurdica para o jurisdicionado e, no mbito especfico de sua aplicao, enfraquece os conselhos profissionais e a prpria atividade, o que cria, em tese, uma sobrecarga de responsabilidade para o Estado que, muitas vezes, no consegue exercer na prtica o controle sobre as atividades em questo.

- No mbito dos Tribunais Regionais Federais, o Distrito



Federal e Minas Gerais apareceram, respectivamente, como 1 e 2 maiores litigantes no TRF 1 Regio; o TRF 2 Regio foi o que apresentou menor quantidade de processos, sendo o Rio de Janeiro o maior litigante. No TRF 3 Regio, So Paulo foi a estado com maior nmero de processos. O Rio Grande do Sul apareceu como o estado com maior nmero de processos no TRF 4 Regio. Neste Tribunal, o nmero de processos foi mais equilibrado e, apesar de ser composto por apenas trs estados, o segundo em nmero de processos, perdendo somente para o TRF 5 Regio, onde a maior parte dos processos diz respeito a questes de direito administrativo. No TRF 5 Regio, o estado de Pernambuco foi o mais litigante. Esses dados podem ser compatibilizados com dados do Censo Agropecurio de 1995-1996, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A regio Sul fica em segundo lugar quanto ao nmero de estabelecimento agropecurios 1.010.335 , somente atrs do Nordeste, com 2.469.070. No entanto, deve-se ressaltar que a regio Sul tem, aproximadamente, um tero do territrio fsico da regio Nordeste. No Sudeste, Minas Gerais e So Paulo se destacam pelo nmero de estabelecimentos agropecurios, 550.529 e 231.402, respectivamente. No Nordeste, Bahia, Cear e Pernambuco esto em primeiro, segundo e terceiro lugar, com 765.498, 383.010 e 308.978, respectivamente. No entanto, a Bahia tem jurisdio no TRF 1 Regio e no apresentou elevado nmero de processos. Tal resultado pode estar associado ao fato de a Bahia, de acordo com o Censo Agropecurio de 1996, ser um estado com alta concentrao de terras (os estabelecimentos com menos de 100 ha, representavam, em 1995, cerca de 93% do total e ocupavam menos de 30% da rea). notrio o fato de que as regies Sul e Sudeste tenham os maiores ndices de desenvolvimento humano do pas, juntamente com o Distrito Federal (1 posio). Isso pode explicar o fato de



as populaes dos estados pertencentes a estas regies terem um nvel de educao superior ao dos estados das outras regies, especialmente o Nordeste, que apresenta os menores ndices de desenvolvimento humano do Brasil. A informao e a educao so fatores importantes que devem ser tomados em considerao no que diz respeito ao acesso justia.

- os mandados de segurana foram utilizados, basicamente, para atacar atos administrativos abusivos relativos a servidores e atos normativos que exorbitavam o poder regulamentar, como portarias e instrues normativas.

Abaixo seguem os dados sobre os Tribunais. Nos anexos I a IV esto as tabelas que representam os dados dos Tribunais Regionais Federais.

Supremo Tribunal Federal

Na busca pelo termo agrotxicos, foram encontrados 3 documentos. Perodo das decises: agosto de 2000 a maio de 2010.

Tipologia:

* 1 Habeas Corpus crime tipificado na Lei n 7.802/89, inpcia da denncia.

* 1 Recurso Extraordinrio constitucionalidade da exigncia de cadastramento de agrotxico perante Departamento de Meio-Ambiente;

* 1 Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio: Exame sobre a Lei n 7.747/82-RS para verificar se houve invaso de competncia da Unio. Neste julgamento, o Plenrio definiu o conceito de normas gerais a cargo da Unio e retificou as normas desta lei que superavam os limites da alada estadual.



Na busca pelo termo Ministrio da Agricultura, foram encontrados 6 documentos. Perodo das decises: dezembro de 2001 a maro de 2010.

Tipologia:

* 1 Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana alegao de que a Lei n. 6.305/75 e seu regulamento (Decreto n. 82.110/78) no foram recepcionados pela Constituio Federal de 1988;

* 1 Petio: demarcao de terras indgenas;

* 4 Mandados de Segurana: desapropriao para fins de reforma agrria; direito administrativo servidor pblico, clculo de proventos, nomeao a cargo;

Na busca pelo termo Defesa Agropecuria, foram encontrados 2 documentos. Perodo das decises: agosto de 2004 a novembro de 2007.

Tipologia:

* 1 Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio: Direito Tributrio, taxa de Classificao Vegetal - Legitimidade na utilizao da quantidade do produto a ser classificado na definio da base de clculo da taxa, j que quanto maior essa grandeza, maior o custo da atividade prestada pelo Estado;

* 1 Agravo Regimental no Agravo de Instrumento: questo infraconstitucional em que o STF alega impossibilidade de deciso por no ser a instncia adequada.

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e animal, foram encontrados 2 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: junho de 2005 a maio de 2006.



Tipologia:

* 2 Aes Diretas de Inconstitucionalidade: 1) Ao contra a lei estadual paranaense de n 14.162, de 27 de outubro de 2003, que estabelece vedao ao cultivo, a manipulao, a importao, a industrializao e a comercializao de organismos geneticamente modificados. 2. Alegada violao aos seguintes dispositivos constitucionais: art. 1o; art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI; art. 25 e art. 170, caput, inciso IV e pargrafo nico. 3. Ofensa competncia privativa da Unio e das normas constitucionais relativas s matrias de competncia legislativa concorrente. 4. Ao Julgada Procedente; 2) ao contra a lei estadual paranaense de n 14.162, de 27 de outubro de 2003, que estabelece vedao ao cultivo, a manipulao, a importao, a industrializao e a comercializao de organismos geneticamente modificados. 2. Alegada violao aos seguintes dispositivos constitucionais: art. 1o; art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI; art. 25 e art. 170, caput, inciso IV e pargrafo nico. 3. Ofensa competncia privativa da Unio e das normas constitucionais relativas s matrias de competncia legislativa concorrente. 4. Ao Julgada Procedente. 3. Ocorrncia de substituio - e no suplementao - das regras que cuidam das exigncias, procedimentos e penalidades relativos rotulagem informativa de produtos transgnicos por norma estadual que disps sobre o tema de maneira igualmente abrangente. Extrapolao, pelo legislador estadual, da autorizao constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso verificadas na legislao federal.

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e vegetal, no foram encontrados documentos relativos ao perodo de 2000 a 2010.



Superior Tribunal de Justia

Na busca pelo termo agrotxicos, foram encontrados 46 documentos. Perodo das decises: agosto de 1990 a maro de 2010.

Tipologia:

* 5 Habeas Corpus comercializao, transporte de resduos e embalagens vazias sem cumprimento das exigncias legais, contrabando.

* 2 Recurso ordinrio em HC aplicao de agrotxicos sem uso de medidas para proteo ao meio ambiente; depsito irregular de agrotxico

* 2 Recursos Ordinrios em Mandado de Segurana: Deferimento de licena ambiental para reciclagem de embalagens vazias. Inovao da ordem jurdica por resoluo do CONAMA; Legislao concorrente de Estados e Unio sobre uso, produo, consumo e comrcio de agrotxicos.

* 27 Recursos Especiais: ao civil pblica para determinar ANVISA a manuteno da proibio de uso de substncia; ausncia de competncia para edio de ato normativo pela Gerncia Regional do IBAMA; importao irregular de agrotxicos; competncia concorrente Unio e Estados para medidas emergenciais contra contaminao; habilitao de tcnico agrcola para prescrio de agrotxico; ao de indenizao por contaminao por agrotxicos no trabalho (agente de vigilncia do MAPA); conflito de competncia entre Unio e Estados; legalidade de lei estadual; direito tributrio; ofensa lei federal pela lei municipal (REsp 29299 / RS)

* 5 Agravos Regimentais: competncia concorrente para registro (verificar se isso no um mais um entrave, j que o registro j feito pelo MAPA); necessidade de prvia



anlise de impacto ambiental; possibilidade de prescrio de receiturio para venda de agrotxicos por tcnico agrcola; restrio de comercializao de agrotxicos por lei municipal.

* 1 conflito de competncia: apurar o juzo competente (federal ou estadual) para processar demanda sobre contrabando de agrotxicos.

* 3 Embargos declaratrios; 1 embargos infringentes;

Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura e competncia, foram encontrados 27 documentos. Perodo em que foram proferidas as decises: outubro de 1990 a outubro de 2008.

Tipologia:

* 14 Mandados de Segurana: direito administrativo empregado pblico, servidor, anistia; plantio de OGM conflito MAPA x Estado do PR; desapropriao e reforma agrria. A maior parte dos mandados refere-se questes sobre servidores pblicos, empregados pblicos e anistia.

* 7 Recursos Especiais: conflito aparente de normas relativas competncia para fiscalizao; direito administrativo gratificao de desempenho de atividade de fiscalizao agropecuria; direito penal, falsidade ideolgica; direito tributrio- questionamento sobre a legalidade de portaria interministerial (Receita, MAPA, Casa Civil);

* 4 Conflitos de Competncia: conflito entre juzo estadual e federal para apurar crime (transgnico); conflito competncia penal;

* 1 Agravo Regimental: receio de anulao de anistia pelo Ministro do MAPA.

* 1 Embargos declaratrios;



Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura e fiscalizao, foram encontrados 15 documentos. Perodo em que foram proferidas as decises: setembro de 1993 a setembro de 2008.

Tipologia:

* 3 Mandados de Segurana: direito administrativo concurso pblico; gratificao servidor pblico;

* 11 Recursos Especiais: legalidade de ato administrativo; ilegalidade da fiscalizao; tributrio - status jurdico diferenciado MAPA x Receita registro e alquota; greve de servio pblico (mercadoria sujeita a perecimento); registro em conselho profissional de sociedade comerciante de produtos agrcolas.

* 1 Agravo Regimental: direito tributrio registro no MAPA alquota.

Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram encontrados 6 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: maro de 1993 a agosto de 2009.

Tipologia:

* 3 Agravos Regimentais no Recurso Especial: direito administrativo servidor pblico;

* 1 Recurso Ordinrio em Habeas Corpus: Rito sobre crimes de responsabilidade de funcionrio pblico;

* 1 Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana: direito tributrio;

* 2 Recursos Especiais: direito tributrio ICMS e acordo Gatt.

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e animal, foram encontrados 17 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: junho de 1993 a maio de 2010.



Tipologia:

* 9 Recursos Especiais: indenizao sobre abate de animais (lei especial); responsabilidade civil do Estado por inobservncia de regras sanitrias; registro em conselho profissional; direito tributrio.

* 5 Mandados de Segurana: direito administrativo servidor pblico,

* 1 Embargos Declaratrios em Mandado de Segurana discusso sobre fixao de padres por Instruo Normativa que extrapolaram a lei;

* 1 Embargos Declaratrios em Recurso Especial abatedouro clandestino, crime contra relao de consumo;

* 1 Habeas Corpus dilao probatria;

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e vegetal, foram encontrados 6 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: junho de 1994 a abril de 2010.

Tipologia:

* 1 Agravo Regimental em Suspenso da Segurana: paralisao de servio risco sade;

* 2 Mandados de Segurana: omisso do Ministrio da Agricultura (suspenso de comercializao da Coca-Cola)

* 3 Recursos Especiais: suscitao de conflito de competncia do Concex para edio de atos normativos; renovao de registro, legalidade de atos normativos;

TRF 1 Regio Distrito Federal, Gois, Minas Gerais, Bahia, Piau, Tocantins, Maranho, Mato Grosso, Par, Amap, Roraima, Rondnia, Amazonas, Acre.

Na busca pelo termo agrotxico(s), foram encontrados 19 documentos.



Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 4 apelaes cveis; 10 apelaes em mandado de

segurana; 2 remessas ex ofcio em mandado de segurana; 1 agravo de instrumento; 2 remessas ex ofcio.

Localizao: DF 13; PA 1; GO 1; MG- 1; MT 3;

Na pesquisa surgiram temas como: reavaliao de agrotxicos; apostilamento; extrapolao de competncia de um ato normativo, quando a matria est afeta ao Legislativo; possibilidade de tcnico agrcola prescrever agrotxicos, questionamento sobre a legalidade de ato normativo, renovao de registro de agrotxicos.

Na busca pelos termos defensivo(s) e agrcola(s), foram encontrados 7 documentos;

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 3 apelaes cveis; 1 remessa ex officio em

mandado de segurana; 2 apelaes em mandado de segurana; 1 remessa ex officio;

Localizao: DF 2; MT 1; RO 3; PA 1.

Na pesquisa surgiram temas como: registro de empresa que comercializa defensivos em conselho profissional de veterinria; registro de patente; desapropriao pagamento de indenizao; discusso sobre excesso de regulamentao por parte da ANVISA.

Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram encontrados 169 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 78 apelaes cveis; 51 apelaes em mandado

de segurana; 12 remessas ex officio; 12 agravos de instrumento; 5 remessas ex officio em mandado de segurana; 3 apelaes criminais; 3 embargos infringentes; 1 ao rescisria; 1 habeas corpus; 1 inqurito; 1 recurso criminal; 1 agravo regimental em apelao cvel.

Localizao: DF 79; MG 33; GO 13; BA 12; AM 7; PA 6; MT 6; RO 4; MA 3; PI 2; RR 2; TO 2.



Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo servidor pblico, convnio, gratificao, anistia, reintegrao de posse, contratao temporria; processo civil, contratos Conab e Incra; direito previdencirio; concurso pblico; direito tributrio; penal, restituio de produto apreendido, comercializao em embalagens irregulares; greve de fiscais agropecurios; apostilamento de agrotxicos; legalidade multa cobrada em autuao; anulao de ato administrativo; interpretao de portaria do MAPA; auto de infrao abusivo, sem motivao; reintegrao de posse, terras indgenas; nulidade de ato administrativo; convnio Funarbe e MAPA, ilegalidade na prestao de contas; avaliao de organismos geneticamente modificados; conflito de competncia entre delegado do MAPA e Conselho Nacional de Comrcio Exterior (classificao de produto de origem vegetal); sano abusiva imposta por fiscalizao; falta de competncia do MAPA para aplicao de multa a estabelecimento varejista; direito do trabalho.

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria e animal, foram encontrados 12 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 4 apelaes cveis; 2 agravos de instrumento; 3

apelao em mandado de segurana; 1 remessa ex officio; 1 agravo regimental de suspenso da segurana; 1 agravo interno em agravo de instrumento.

Localizao: DF 5; MG 3; GO 2; BA 1; MT 1.

Na pesquisa surgiram temas como: controvrsia sobre a possibilidade de farmacutico realizar exames laboratoriais e exercer responsabilidade por laboratrio de anlise clnica de animais; direito previdencirio; direito administrativo concurso pblico, currculo ensino universitrio; impacto ambiental soja roundup ready (OGM), normas internacionais, resolues do CONAMA; fiscalizao sanitria animal, contratos temporrios; direito tributrio inspeo industrial e sanitria de produtos de origem animal; fiscalizao - questionamento sobre legalidade de auto de infrao; fiscalizao ofensa ao devido



processo administrativo; anulao de auto de infrao por ilegalidade e abuso.

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria e vegetal, foram encontrados 2 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 1 apelao criminal; 1 apelao cvelLocalizao: DF 1; TO 1;

Na pesquisa surgiram temas como: trfico de entorpecentes; impacto ambiental de OGM (soja).

Este critrio de pesquisa resultou em buscas pouco proveitosas neste Tribunal.

Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram encontrados 28 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 11 apelaes em mandado de segurana; 14

apelaes cveis; 1 agravo regimental em apelao em mandado de segurana; 1 agravo regimental em agravo de instrumento; 1 agravo regimental em suspenso de segurana.

Localizao: DF 17; BA 3; MG 3; MT 2; PA 1, TO 1, GO 1.

Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo (servidor); defesa do consumidor; legalidade de ato normativo.

TRF 2 Regio Rio de Janeiro e Esprito Santo


Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 1 agravo interno, 1 agravo de instrumento.Localizao: RJ 2.



Na pesquisa surgiram temas como: autorizao para utilizao de brometo de metila; patente e processo civil;

Neste Tribunal a pesquisa sobre o tema foi pouco proveitosa.

Na busca pelo termo defensivo(s) agrcola(s), foram encontrados 3 documentos. Perodo: 2000 a 2010.

Tipologia: 1 mandado de segurana, 1 apelao cvel, 1 apelao em mandado de segurana.

Localizao: RJ 2, ES 1.

Na pesquisa surgiram temas como: registro para empresas varejistas que comercializam defensivos agrcolas; registro de patente no INPI; direito processual civil.

Neste Tribunal a pesquisa sobre o tema foi pouco proveitosa.

Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram encontrados 47 documentos.

Perodo: 2002 a 2010.Tipologia: 6 apelaes em mandado de segurana, 27

apelaes cveis, 2 habeas corpus, 3 agravos de instrumento, 7 remessas ex officio em mandado de segurana, 1 mandado de segurana, 1 remessa ex officio.

Localizao: RJ 46; ES 1.

Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio; direito administrativo recusa de laudo de classificador de produtos exportveis registrado no CACEX; reintegrao de posse (Jardim Botnico); contrato de plano de sade pelo MAPA; direito penal venda de bebidas adulteradas; reintegrao de posse de imvel situado em rea de preservao ambiental; legalidade de IN do MAPA (caso mamo papaya); greve servidor pblico continuidade da prestao de servios; questionamento sobre a legalidade de auto de infrao; violao de patente (defensivo agrcola); questionamento sobre erradicao de lavoura de mamo papaya abuso fiscalizao; questionamento sobre a legalidade da Portaria n 70 do MAPA (caso coco ralado); embarque de mercadoria fora do prazo por aguardar certificado do MAPA, portaria MDIC; mandado de segurana para



impedir lavratura de auto de infrao para suspender ordem de no comercializao de sementes de cebola roxa; desnecessidade de licena de rgo ambiental para renovao de registro no MAPA; conflito temporal de aplicao entre lei e portaria (caso laranja Carrefour); aplicabilidade do instituto da renovao compulsria em contrato de locao firmado pela CONAB; mandando de segurana para exerccio do poder de polcia (vigilncia) em tempo razovel; vcio em processo licitatrio realizado pelo MAPA; negativa do MAPA em autorizar incluso de logomarca em rtulo, com o objetivo de proteo ao consumidor (caso xarope sade e energia);

Nesse caso, foram encontrados vrios julgados sobre greve dos servidores e continuidade da prestao de servios essenciais desembarao de mercadorias importadas.

Na busca pelos termos sade animal/sanitrio(a) animal/sanidade animal ou sanidade animal, foram encontrados 11 documentos;

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 3 apelaes cveis; 4 mandados de segurana; 2

remessas ex officio; 1 habeas corpus; 1 agravo de instrumento.Localizao: RJ 11.

Na pesquisa surgiram temas como: certificado de conferncia de sade animal, proibio de entrada no Brasil pela Receita Federal; direito tributrio; desnecessidade de registro de frigorfico em conselho profissional de veterinria; crime contra o meio ambiente.

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria(o) e vegetal, foram encontrados 75 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 50 apelaes cveis, 10 apelaes em mandado de

segurana, 3 remessas ex officio, 1 mandado de segurana, 3 embargos infringentes, 2 apelaes criminais, 6 agravos de instrumento.

Localizao: RJ 48; ES 27.



Na pesquisa surgiram temas como: propriedade industrial; licitao e responsabilidade civil do Estado; questionamento sobre a legalidade de ato administrativo (Meio Ambiente); concurso pblico, critrio de classificao; desapropriao para instituio de servido; aplicao de multa, crime e sano administrativa (Cdigo Florestal); transporte e consumo de carvo vegetal sem autorizao do IBAMA, multa; comercializao de produto vegetal sem licena, crime contra o MA e o consumidor; violao do princpio da reserva legal por Portaria do IBAMA que estabeleceu a cobrana de multa; questionamento sobre a legalidade de Portaria do MAPA aplicvel plantao de mamo papaya; direito previdencirio; desapropriao para fins de reforma agrria; questionamento sobre legalidade de taxa de classificao vegetal estabelecida em portaria conjunta do MAPA e Ministrio da Fazenda; necessidade de inscrio de empresa junto ao CREA; greve, liberao de mercadoria importada;

Na busca pelos termos defesa agropecuria, foram encon-trados 2 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 1 agravo de instrumento; 1 apelao cvelLocalizao: RJ 1; ES 1.

Na pesquisa surgiram temas como: renovao de registro junto ao Instituto de Defesa Agropecuria do estado RJ; desapropriao para fins de reforma agrria aferio de produtividade da propriedade.

TRF 3 Regio So Paulo e Mato Grosso do Sul


Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 6 apelaes cveis, 2 apelaes criminais, 2 habeas

corpus, 1 apelao em mandado de segurana.Localizao: SP 2, MS 9.



Na pesquisa surgiram temas como: transporte irregular de agrotxico (descaminho); ausncia de documentao regular de internao conflito de normas CP e Lei n 7.802/89; venda de agrotxico sem receiturio feito por agrnomo (execuo fiscal);

Na busca pelo termo defensivo(s) agrcola(s), foram en-contrados 11 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 1 remessa ex officio em mandado de segurana; 4

apelaes cveis; 6 apelaes em mandado de segurana.Localizao: SP- 10; MS 1.

Na pesquisa surgiram temas como: Direito tributrio impor-tao de enxofre para fabricao de defensivo; direito previdencirio; desnecessidade de registro de empresa que comercializa defensivos em conselho profissional de veterinria; direito tributrio micro-empresas;

Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram encontrados 160 resultados.

Perodo: 2000 a 2010Tipologia: 77 apelaes em mandado de segurana, 47

apelaes cveis, 20 remessas ex officio em mandado de segurana, 4 remessas ex officio, 3 agravos de instrumento, 7 apelaes criminais, 2 recursos em sentido estrito.

Localizao: SP 148, MS 12.

Na pesquisa surgiram temas como: desembarao aduaneiro inaplicabilidade da Portaria n 70/98 ao coco por parecer tcnico da Diviso de Trnsito e Quarentena (52 processos); venda de agrotxicos sem receiturio agronmico; desnecessidade de registro de frigorfico em Conselho de Qumica; processo civil indeferimento da inicial; impossibilidade de incluso da ANVISA no plo passivo de AMS; validade de auto de infrao sobre anlise de qualidade do vinho; registro cassado com ofensa ao devido processo legal administrativo



(MS); administrativo controle de febre aftosa; direito tributrio (apurao do Valor da Terra Nua VTN para clculo de ITR); questionamento sobre legalidade de auto de infrao (laranja); registro de embarcaes pesqueiras; contribuio sindical; execuo fiscal; servidor pblico; transporte de agrotxico sem regularizao; greve de servidores desembarao de mercadorias importadas; tributrio contribuio ao INCRA; responsabilidade civil do Estado na erradicao de cancro ctrico; questionamento sobre a legalidade de multa sobre soja transgnica; estelionato desvio de verbas; penal comercializao de produtos veterinrios adulterados; irregularidade em auto de infrao (amendoim); ilegalidade de tributo contido da IN n 19/2003; execuo fiscal - autuao bebidas padres legais desobedecidos; descumprimento do devido processo legal na anlise de amostra adubo; direito administrativo concurso pblico; ilegalidade de ato administrativo no desembarao de mercadoria ato abusivo; discusso sobre exigibilidade de multa imposta por fiscalizao aduaneira sem registro no MAPA; ilegalidade de auto de infrao na liberao de mercadorias importadas; mandado de segurana preventivo importao de mercadoria viva, problemas no sistema do SISCOMEX; Conflito de normas prevalncia ato normativo ANVISA e normas internacionais; responsabilidade civil do Estado por destruio de plantao de laranjais abuso;

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio(a) e animal, foram encontrados 16 documentos;

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 8 apelaes cveis; 1 agravo de instrumento; 1

habeas corpus; 1 inqurito; 2 apelaes em mandado de segurana; 1 remessa ex officio em mandado de segurana; 2 apelaes criminais.

Localizao: SP 13; MS 3.

Na pesquisa, surgiram temas como: certificado de conferncia de sade animal, proibio de entrada no Brasil pela Receita Federal; direito tributrio; desnecessidade de registro de frigorfico em conselho profissional de veterinria; crime contra o meio ambiente.



Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio (a) e vegetal, foram encontrados 19 documentos.


segurana; 2 remessas ex officio em mandado de segurana; 1 agravo regimental na suspenso da segurana; 1 remessa ex officio.

Localizao: SP 18; MS 1.

Na pesquisa surgiram temas como: direito previdencirio; desembarao aduaneiro - inaplicabilidade da portaria 70/98 do MAPA devido ao parecer da diviso de controle de trnsito e quarentena vegetal caso coco ralado; ilegalidade da exigncia de certificado quando h greve no servio pblico; indenizao em caso de erradicao de lavoura; registro de empresa vendedora de laticnios em conselho profissional de veterinria.

Na busca pelos termos defesa agropecuria, foi encontrado 1 documento.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 1 remessa ex officio em mandado de segurana.Localizao: SP 1.

Na pesquisa surgiram temas como: questionamento sobre pena aplicada irregularidade na importao de mercadoria.

TRF 4 Regio Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul.

Na busca pelo termo agrotxico(s) e defensivo(s) e agrcola(s), foram encontrados 44 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 12 apelaes criminais, 13 apelaes cveis, 3

habeas corpus, 3 agravos de instrumento, 4 remessas ex officio, 7 apelaes em mandado de segurana, 1 embargos infringentes, 1 recurso em sentido estrito.

Localizao: PR 15, SC 4, RS 25.



Na pesquisa, surgiram temas como: danos ao meio ambiente (IBAMA); direito previdencirio; improbidade administrativa; importao de agrotxico (concentrao diferente); conflito de competncia IBAMA x MAPA; registro de empresa em conselho profissional; legalidade de ato do MAPA; organismos geneticamente modificados (soja); ao civil pblica; legitimidade da Unio para providncia em estado-membro; direito administrativo, receiturio agronmico por tcnico agrcola; Neste Tribunal encontrei decises divergentes no sentido de que o tcnico agrcola poderia prescrever agrotxicos.

Na busca pelos termos ministrio da agricultura, foram encontrados 130 documentos.


segurana; 9 agravos; 13 apelaes criminais; 6 remessas ex officio; 2 remessas ex officio em mandado de segurana; 5 apelaes/remessa ex officio; 3 recursos em sentido estrito; 1 conflito de competncia; 2 embargos infringentes; 1 habeas corpus.

Localizao: PR 40; SC 30; RS 60.

Na pesquisa, surgiram temas como: direito tributrio; conflito de competncia entre MAPA e outros rgos do Executivo (Ministrio da Fazenda, COMEX, ANVISA, IBAMA); direito administrativo servidor pblico; legalidade de ato normativo do MAPA; direito penal; necessidade de registro de empresa em conselho profissional; fiscalizao pela Unio x atuao dos estados-membros.

Na busca pelos termos sade/sanitria(o)/sanidade e animal, foram encontrados 27 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 6 agravos de instrumento; 6 apelaes em mandado

de segurana; 10 apelaes cveis; 2 apelaes/remessa ex officio; 2 apelaes criminais; 1 embargos infringentes.




Na pesquisa, surgiram temas como: registro em conselho pro-fissional de qumica e veterinrios para indstria de laticnios; direito administrativo (contratao temporria); direito tributrio.

Na busca pelos termos sade/sanidade/sanitrio(a) e ve-getal, foram encontrados 21 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 5 agravos; 2 apelaes criminais; 4 apelaes

cveis; 4 recursos em sentido estrito; 1 remessa ex officio; 1 embargos infringentes; 4 apelaes em mandado de segurana.


Na pesquisa, surgiram temas como: administrativo - ser-vidor, demora na expedio de certificado fitossanitrio; trfico de entorpecentes; registro de atividade em conselho profissional; direito tributrio; contribuio ao INCRA; ilegalidade da Portaria 70/98 do MAPA (coco ralado); questionamento sobre legalidade de ato da ANVISA (Erva mate).


Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 2 agravos de instrumento; 1 apelao/remessa ex

officio; 6 apelaes cveis; 2 apelaes em mandado de segurana; 1 remessa ex officio.

Localizao: RS 3; PR 5; SC 4.

Na pesquisa, surgiram temas como: direito administrativo gratificao, servidor pblico, equiparao salarial; ilegalidade de portaria do MAPA (44/97); questionamento sobre legalidade de ato normativo do MAPA; aviao agrcola responsabilidade de engenheiro agrnomo na aplicao de produto agrotxico; compe-tncia para cobrana de taxa de classificao pelo rgo de origem do produto; omisso do Departamento de Defesa e Inspeo Vegetal



na expedio de licenciamento; entrada ilegal de carne bovina com risco de aftosa no estado do Rio Grande do Sul.

Doze decises trataram da ilegalidade da Portaria n 52/94 emitida pela Secretaria de Defesa Agropecuria. O tribunal se manifestou pela natureza discriminatria do ato normativo que estabelecia condutas diferentes para inspeo da mesma mercadoria. (Na busca realizada no stio eletrnico do MAPA, a portaria referida no foi encontrada)

TRF 5 Regio Alagoas, Cear, Paraba, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe

Na busca pelo termo agrotxico(s) e defensivo(s) e agrcola(s), foram encontrados 12 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 1 habeas corpus; 4 apelaes cveis; 2 remessas

ex officio; 3 apelaes em mandado de segurana; 2 apelaes em reexame necessrio.

Localizao: PE 6; CE 3; PB 1; SE 2;

Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio; emisso de receiturio agronmico por tcnico agrcola; direito penal comercializao ilegal de agrotxicos; registro de empresa que comercializa agrotxicos em conselho profissional; direito econmico desigualdade regional, reduo de IPI setor sucroalcooleiro.

Na busca pelos termos ministrio e agricultura, foram encontrados 222 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 73 apelaes cveis; 62 remessas ex officio em

mandado de segurana; 32 agravos (de instrumento e regimental); 33 apelaes em mandado de segurana; 12 remessas ex officio; 2 habeas corpus; 4 apelaes/remessa ex officio; 4 apelaes criminais, 1 ao rescisria; 1 mandado de segurana.

Localizao: PE 76; CE 101; Al 11; RN 13; SE 6; PB 15.



Na pesquisa surgiram temas como: ilegalidade de ato norma-tivo do MAPA; questionamento sobre registro de marca, INPI; direito tributrio, taxa de classificao vegetal; direito previdencirio; direito administrativo servidor pblico, greve retardao na liberao de mercadorias (maioria das REOMS); direito penal uso irregular de verbas de convnio firmado com MAPA, omisso na prestao de contas; desapropriao para fins de reforma agrria.

Nesta busca, grande parte dos casos de REOMS cuidavam de questes relativas greve de servidores da inspeo e fiscalizao sanitria.

Na busca pelos termos sanidade/ sade sanitrio (a) e animal, foram encontrados 8 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.

Tipologia: 2 apelaes em mandado de segurana; 2 apelaes cveis; 3 apelaes/remessa ex officio; 1 agravo.

Localizao: CE 2; PE 1; PB 2; SE 3.

Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio; discusso sobre responsvel tcnico por direo tcnica sanitria de estabelecimentos industriais onde estejam em exposio animais (Veterinrio ou Zootecnista); questionamento sobre fiscalizao sanitria; direito administrativo servidor pblico.

Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio(a) e ve-getal, foram encontrados 2 documentos.

Perodo: 2000 a 2010.

Tipologia: 1 apelao criminal; 1 apelao cvel.

Localizao: CE 1; PE 1.




Perodo: 2000 a 2010.Tipologia: 3 apelaes cveis; 2 agravos.Localizao: PE 4; SE 1.

Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo servidor pblico, produtos comercializados sem rtulo, sem registro no MAPA; ao civil pblica contra o estado de Pernambuco para cumprimento das normas de fiscalizao sanitria dos animais que participam do circuito da vaquejada; ilegalidade de termo de notificao e auto de infrao feitos pela secretaria de defesa agropecuria do MAPA.

5. O PAPEL DA JURISPRUDNCIA NA CADEIA DE FONTES DO DIREITO DA DEFESA AGROPECURIA

O sistema normativo de defesa agropecuria brasileiro bas-tante denso e complexo, no s pela quantidade de normas existentes, mas principalmente porque ele composto por normas produzidas por diversas autoridades competentes, em nveis hierrquicos distintos. Para compreend-lo preciso considerar, em princpio, que o Brasil uma federao, na qual as competncias legislativas e administrativas so exercidas por trs esferas de poder: no mbito federal, pela Unio; no mbito estadual, pelos 26 estados brasileiros e o Distrito Federal; por fim, pelos municpios.

A repartio de competncias entre os entes da federao encontra-se na Constituio da Repblica que, como lei mxima do ordenamento jurdico, estabelece nos artigos 23 e 24 as competncias comuns e concorrentes da Unio, Estados e Municpios brasileiros, entre as quais esto: fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar (inc. VIII, art. 23); produo e consumo (inc. V, art. 24). Como se viu pelo diagnstico da jurisprudncia, o conflito de competncia entre Unio e Estado foi identificado, especialmente no que tange extrapolao pelo estado-membro da sua competncia em relao s normas gerais editadas pela Unio.

A competncia concorrente refere-se possibilidade de todos os entes da federao legislarem sobre a matria, mas a competncia



da Unio est adstrita edio de normas gerais, cabendo ao Estado a sua complementao, de acordo a realidade regional.

J a competncia comum se d somente em nvel administrativo e no h hierarquia entre as normas editadas pela Unio, pelos Estados e pelos Municpios. Dessa forma, alm da legislao propriamente dita elaborada pelo Congresso Nacional, pelas Assemblias Legislativas dos Estados e nas Cmaras Municipais, a Unio e cada unidade da federao conta com rgos do Poder Executivo diretamente ligados questo agropecuria, entre eles o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, as Superintendncias Federais e Unidades Tcnicas Regionais a elas vinculadas e sediadas nos estados, as Secretarias de Estado de Agricultura e autarquias a elas vinculadas, secretarias municipais voltadas para questes que envolvem agricultura, abastecimento e segurana alimentar e regulam matrias afetas defesa agropecuria, todos eles produtores de normas.

O diagnstico feito com base na jurisprudncia dos Tribunais revelou a existncia de casos em que h conflito de competncia entre a Unio e os Estados, como mostra o exemplo abaixo extrado do Supremo Tribunal Federal:

ADI 3645 / PR - PARAN AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADERelator(a): Min. ELLEN GRACIEJulgamento: 31/05/2006 rgo Julgador: Tribunal PlenoPublicaoDJ 01-09-2006 PP-00016Parte(s)REQTE.(S): PARTIDO DA FRENTE LIBERAL - PFLADV.(A/S): ADMAR GONZAGAREQDO.(A/S): GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANREQDO.(A/S): ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARAN

Ementa

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 14.861/05, DO ESTADO DO PARAN.INFORMAO QUANTO PRESENA DE ORGANISMOS GENETICAMENTE



MODIFICADOS EM ALIMENTOS E INGREDIENTES ALIMENTARES DESTINADOS AO CONSUMO HUMANO E ANIMAL. LEI FEDERAL 11.105/05 E DECRETOS 4.680/03 E 5.591/05. COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE PARA DISPOR SOBRE PRODUO, CONSUMO E PROTEO E DEFESA DA SADE. ART. 24, V E XII, DA CONSTITUIO FEDERAL. ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS PELA UNIO E COMPETNCIA SUPLEMENTAR DOS ESTADOS. 1. Preliminar de ofensa reflexa afastada, uma vez que a despeito da constatao, pelo Tribunal, da existncia de normas federais tratando da mesma temtica, est o exame na ao adstrito eventual e direta ofensa, pela lei atacada, das regras constitucionais de repartio da competncia legislativa. Precedente: ADI 2.535-MC, rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 21.11.03. 2. Seja dispondo sobre consumo (CF, art. 24, V), seja sobre proteo e defesa da sade (CF, art. 24, XII), busca o Diploma estadual impugnado inaugurar regulamentao paralela e explicitamente contraposta legislao federal vigente. 3. Ocorrncia de substituio - e no suplementao - das regras que cuidam das exigncias, procedimentos e penalidades relativos rotulagem informativa de produtos transgnicos por norma estadual que disps sobre o tema de maneira igualmente abrangente. Extrapolao, pelo legislador estadual, da autorizao constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso verificadas na legislao federal. Precedente: ADI 3.035, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14.10.05. 4. Declarao de inconstitucionalidade conseqencial ou por arrastamento de decreto regulamentar superveniente em razo da relao de dependncia entre sua validade e a legitimidade constitucional da lei objeto da ao. Precedentes: ADI 437-QO, rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.02.93 e ADI 173-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.04.90. 5. Ao direta cujo pedido formulado se julga procedente. (STF, disponvel em http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=363395>acesso em 17/11/2010, grifo nosso)

A complexidade do sistema no deriva somente do fato de existirem rgos executivos voltados para a implementao de polticas no setor agropecurio no mbito dos trs entes federados, mas tambm porque alm da legislao e regulao produzida por rgos e agentes diretamente ligados agropecuria, h ainda as normas que derivam dos Cdigos Civil, de Defesa do Consumidor, Penal, Tributrio, da legislao ambiental, das agncias reguladoras,



dos Ministrios e secretarias a eles vinculadas e secretarias e rgos ligados Presidncia da Repblica.

Impactam, ainda, de forma intensa e mais especfica o sistema de defesa agropecuria as normas da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), do Ministrio do Meio Ambiente e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), dos Ministrios das Relaes Exteriores (MRE), do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).

O MAPA, como principal responsvel pela regulao e implementao de polticas de setores ligados sanidade dos alimentos, conta, em sua estrutura organizacional, com a Secretaria de Defesa Agropecuria e seus seis departamentos, no mbito da Unio, para estabelecer diretrizes internas e normas referentes defesa sanitria animal e vegetal, fiscalizao e inspeo de produtos (vide Portaria n 45/2007), as quais devero ser executadas pelos estados-membros.

da que podemos compreender o que o adjetivo denso quer dizer quando se fala em legislao no setor de defesa agropecuria. Explica-se: a Legstica ou Legisprudncia utiliza o conceito densificao(SOARES, 2007, p 9) para definir a atuao do Poder Executivo de precisar a produo normativa, ou seja, a administrao pblica tem competncias para elaborao de atos normativos a fim de concretizar o texto legal, de acordo com circunstncias que demandam uma avaliao de oportunidade e convenincia, o que no direito denomina-se poder discricionrio.

Para alm da atuao de acordo com a estrita legalidade (somente fazer aquilo que a lei permite), que serve como limite arbitrariedade dos agentes pblicos, os atos normativos expedidos pela administrao pblica consistem em comandos complementares lei e no podem inovar a ordem jurdica (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 97).

A concretizao ou preciso da lei atravs de atos normativos, ou densificao, ocorre por meio de atos como portarias, resolues, instrues normativas, ofcios circulares. preciso elucidar, ainda, que tanto o Ministrio da Sade, por meio da ANVISA, quanto o



Ministrio do Meio Ambiente, atravs do IBAMA, editam normas que afetam diretamente as aes do MAPA, seja porque a lei define competncias compartilhadas para a atuao destes Ministrios, como o caso do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, ou da Lei n 7.802/98, ou porque a exigncia de respeito s normas ambientais devem definir os rumos de toda poltica de desenvolvimento no setor agropecurio, assim como em qualquer atuao pblica ou privada3.

A ANVISA, na verdade, o rgo pblico que, no mbito da defesa agropecuria, exerce maior influncia nas aes implementadas pelo Ministrio da Agricultura e rgos de defesa agropecuria, pois as competncias para o exerccio da vigilncia sanitria so compartilhadas no que diz respeito sade humana. A Defesa Agropecuria, que tem como legislao bsica, entre outras, a Lei Complementar n 8.171/91 e a Lei n 9.712/98, deve trabalhar de forma articulada com o Sistema nico de Sade. Sua atuao na cadeia produtiva concentra-se no processo, desde o insumo at o produto final. Por tal motivo, seu foco o padro de identidade e qualidade e aspectos tecnolgicos da produo, com a realizao do monitoramento dos limites mximos de resduos e contaminantes. A Lei n 8.080/90 e a Lei n 9.782/99 estabelecem a competncia da vigilncia sanitria por meio da ANVISA. Suas aes so desenvolvidas sobre o produto destinado ao consumidor e seu enfoque volta-se para a composio nutricional e toxicolgica, com a fixao dos limites mximos de resduos e contaminantes (MAPA). De acordo com a Lei n 9.712/98, as aes de vigilncia e defesa sanitria dos animais e dos vegetais sero organizadas, sob a coordenao do Poder Pblico nas vrias instncias federativas e no mbito de sua competncia, em um Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria, articulado com o Sistema nico de Sade (SUS).

3 A reformulao do Cdigo Florestal colocou na agenda do dia a discusso sobre o desenvolvimento sustentvel e foi alvo de posicionamentos acirrados e paradoxais por parte de produtores, ruralistas, ambientalistas e da comunidade cientfica.Pblica e notria a misso do MAPA Promover o desenvolvimento susten-tvel e a competitividade do agronegcio em benefcio da sociedade brasileira.



Na teoria, esse sistema pretende ser coerente, claro e eficaz no que diz respeito s aes e polticas a serem desenvolvidas pelos rgos descritos acima, de forma a garantir a sade humana e a segurana alimentar. Inclusive, a lei determina que a atuao seja realizada de forma coordenada, o que visa garantir a coerncia e a consistncia das aes dos rgos. No entanto, comum a ocorrncia de conflitos de competncia e, especialmente, embates polticos e ideolgicos materializadas em atos normativos sobre as escolhas concernentes a cada instituio, o que s aumenta a insegurana jurdica e aponta a irracionalidade da Administrao Pblica ao executar as leis (sentido estrito). Os conflitos entre ANVISA e MAPA, MAPA e IBAMA apareceram vrias vezes na pesquisa jurisprudencial realizada e aqui so citados dois exemplos:

EMBARGOS INFRINGENTES. AVIAO AGRCOLA, IBAMA. Falece competncia gerncia executiva do IBAMA no Estado do Paran para emitir instruo normativa inibitria de atividade comercial, considerando que seu poder de polcia est adstrito a atos como a fiscalizao, expedio licenas, autorizaes, e permisses, sendo de se ressaltar ainda, que a atividade comercial da empresas ligadas ao Sindicato Nacional da Empresas de Aviao Agrcola, regulamentada e fiscalizada pelo Ministrio da Agricultura.

AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2008.04.00.011635-9/RS RELATOR: Juiz MRCIO ANTNIO ROCHAAGRAVANTE: AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA ANVISAAGRAVADO: ATC DO BRASIL PRODUTOS PARA COURO LTDA/INTERESSADO: UNIO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL)INTERESSADO: INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA INCRA

DECISOTrata-se de agravo de instrumento interposto contra deciso que deferiu parcialmente a medida liminar em mandado de segurana, a fim assegurar, em favor da impetrante, a fiscalizao, pela ANVISA, dos fungicidas BIOCIDES CB, S, T, ECB e FME importados e dos que vier a importar (fls. 29/34).



Relata a agravante que a empresa agravada impetrou mandado de segurana contra as autoridades da Anvisa, do Ministrio da Agricultura (MAPA) e da Receita Federal pretendendo sejam fiscalizadas pelo MAPA ou pela Anvisa as cargas que vierem a ser importadas contendo os fungicidas BIOCIDES CB, S, T, ECB e FME a fim de que ocorra o desembarao aduaneiro.

Sustenta a Anvisa a sua ilegitimidade passiva, uma vez que no tem competncia para fiscalizar os fungicidas utilizados em processo industrial. Aduz que os fungicidas usados pela indstria de couro e importados pela empresa impetrante independem da anuncia da Anvisa para adentrarem em territrio nacional. Argumenta que a prpria impetrante refere que os entraves na liberao aduaneira decorrem de exigncia do MAPA. Afirma que a Resoluo RDC/Anvisa n 350/05, que se constitui no regulamento sanitrio aplicvel importao de mercadorias, prev a lista de substncias e produtos que esto sujeitos fiscalizao sanitria. Assevera que apenas os fungicidas apresentados em formas ou embalagens exclusivamente para uso domissanitrio diretos esto sujeitos fiscalizao da Anvisa. Assim, os fungicidas destinados ao uso industrial, no processo fabril do couro, como o caso dos autos, no so objeto de fiscalizao pela Anvisa. Alega que a analogia utilizada na fundamentao da deciso liminar no adequada e que partir da premissa de que um produto fungicida - a ser aplicado em processo de industrializao especfico - pode causar risco sade levar a extremo a idia de controle sanitrio. Requer seja deferido efeito suspensivo. o breve relatrio. Passo a decidir.

A controvrsia posta nos autos cinge-se ao direito da impetrante em obter o desembarao aduaneiro de suas mercadorias importadas, que vem sendo obstaculizada pela exigncia de apresentao da licena oriunda do Ministrio da Agricultura, atualmente exigida pelo

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