O a

utor

© Thesaurus Editora – 2012

Silvio José Albuquerque e SilvaMinistro de Segunda Classe da Carreira Diplomática. Chefe da Divisão de Temas Sociais do Ministério das Relações Exteriores. Mestre em Política Internacional pela Universidade Livre de Bruxelas.

Revisão: Fundação Alexandre de Gusmão - FUNAG

Arte, impressão e acabamento:Thesaurus Editora de BrasíliaSIG Quadra 8 Lote 2356, Brasília – DF – 70610-480 – Tel: (61) 3344-3738Fax: (61) 3344-2353 ou End. eletrônico: editor@thesaurus.com.br

Editor: Victor Alegria

Os direitos autorais da presente obra estão liberados para sua difusão desde que sem fins comerciais e com citação da fonte. THESAURUS EDITORA DE BRASÍLIA LTDA. SIG Quadra 8, lote 2356 – CEP 70610-480 - Brasília, DF. Fone: (61) 3344-3738 – Fax: (61) 3344-2353 *End. Eletrônico: editor@thesaurus.com.br *Página na In-ternet: www.thesaurus.com.br – Composto e impresso no Brasil – Printed in Brazil

3

A consulta prévia e a Convenção 169 sobre Povos Indígenas

e Tribais da OIT

Introdução

A Convenção n. 169 sobre Povos Indígenas e Tribais é um tratado internacio-nal negociado e aprovado no âmbito da Or-ganização Internacional do Trabalho (OIT). Criada em 1919, após a Primeira Guerra Mundial, a OIT nasceu com base na crença de que a paz mundial somente seria possível por meio da justiça social.

A situação dos povos indígenas foi objeto da preocupação da OIT desde sua criação. A discriminação e a exploração de trabalhadores indígenas e tribais serviram de inspiração direta para a adoção de algumas convenções e recomendações, como a Con-venção número 29 sobre Abolição do Traba-

4

lho Forçado. Aprovada em 1930, entrou em vigor no plano internacional em 1932. Até hoje é considerada uma das convenções fun-damentais da OIT.

Nos anos 50, ficou claro que as con-dições de trabalho dos povos indígenas eram consequência direta do desrespei-to aos seus direitos fundamentais, entre os quais à sua identidade, língua, cultura e organização social. Na busca de reagir a esse quadro, em nome do sistema ONU e de forma tripartite entre governos, or-ganizações de empregadores e de traba-lhadores, a Organização Internacional do Trabalho adotou, em 1957, a Convenção n. 107 sobre Populações Indígenas e Tri-bais, a qual foi ratificada pelo Brasil em 1965. Refletindo concepções da época de sua negociação, a Convenção 107 tinha uma perspectiva assimilacionista da rela-ção entre os indígenas e o Estado.

Em 1986, um comitê de especialistas reunido pela OIT concluiu que a Convenção

5

107 era incompatível com a evolução do Di-reito Internacional dos Direitos Humanos. Em consequência, a OIT decidiu promover a revisão dessa Convenção e, finalmente, em 1989, adotou a Convenção 169 sobre Povos Indígenas e Tribais.

A Convenção 169 da OIT

A Convenção aplica-se a povos ou seg-mentos da população que são considerados indígenas, tribais, nômades ou itinerantes, cujas condições sociais, culturais e econômi-cas os diferenciam de outros segmentos da população. Mantêm suas próprias tradições e instituições sociais, culturais, econômicas e políticas.

É um tratado internacional obrigatório para todos os países que o ratificaram (até o momento, 20 países).

O Artigo 1º define os critérios subje-tivos e objetivos para determinar os sujeitos de direito da C 169:

6

Critério subjetivo Critério objetivo

Povos Indígenas

Autoidentificação como indígena ou

tribal

Descendentes de populações que viviam no país ou região no momento da conquista ou colonização ou do estabelecimento das fronteiras atuais.Mantêm alguma de suas próprias instituições sociais, culturais e políticas ou todas elas.

Povos Tribais

Suas condições sociais, culturais e econômicas os distinguem de outros setores da comunidade nacional.Seu “status” é definido totalmente ou em parte por seus próprios costumes ou tradições ou por uma legislação ou regulações especiais.

Reconhece o direito de povos indíge-nas e tribais de decidir suas prioridades de desenvolvimento, de fortalecer sua iden-tidade e instituições específicas, caso seja sua vontade. Afirma que povos indígenas e tribais têm direitos individuais e coletivos,

7

entre os quais o da autodeterminação. Além disso, sua aplicação é supervisionada pelos órgãos de controle da OIT.

A Consulta Prévia

O direito de ser consultado e de parti-cipar do processo de decisões é um dos ele-mentos centrais da Convenção 169.

Dada a situação específica dos povos indígenas e tribais, medidas especiais para consulta e participação são necessárias, a fim de melhor proteger seus direitos.

O direito à consulta prévia está previs-to basicamente em seis artigos da Conven-ção 169:

Artigo 6º Neste artigo acha-se definido o

princípio geral da consulta. O artigo define os atores da con-

sulta: os governos e os povos indígenas e tribais, estes últimos chamados ainda

8

de “povos interessados”. Diz o artigo que a consulta deve ser realizada pelos governos aos povos interessados por meio de seus representantes legítimos e mediante procedimentos adequados a cada circunstância, sempre que me-didas administrativas ou legislativas possam afetá-los diretamente.

Além disso, o objetivo da consul-ta deve ser alcançar um acordo de boa fé ou o consentimento dos povos. As duas Partes (Governo e povos interes-sados) devem demonstrar disposição de envolver-se seriamente em processo de negociação que conduza a uma decisão conjunta. Para isso, devem respeitar-se e reconhecer a legitimidade e o poder de decisão do interlocutor.

A consulta é um diálogo entre iguais.

Trata-se de responsabilidade do Estado que não pode ser levada a cabo por agentes privados.

9

A Comissão de Peritos sobre Convenções e Recomendações da OIT entende que a consulta não é um mero evento, mas sim um processo que bus-ca facilitar e conduzir a um acordo. Tampouco é uma simples transmissão de informação.

O Estado tem a obrigação de in-formar de forma clara, oportuna, ob-jetiva e imparcial, a fim de contribuir para instruir o diálogo entre Governo e povos interessados e fundamentar a decisão adotada ao final do processo.

Artigo 7º Como consequência de seu di-

reito de definir suas próprias priori-dades no desenvolvimento de suas comunidades e nos destinos de sua vida, crenças, bem-estar espiritual e terras, os povos indígenas e tribais têm o direito de participar da formulação, implementação e avaliação dos planos

10

e programas de desenvolvimento do Brasil e das regiões do País que pos-sam afetá-los diretamente.

Sempre que necessário, os go-vernos realizarão estudos, com a participação dos povos interessados, para avaliar o impacto social, espi-ritual, cultural e ambiental de proje-tos de desenvolvimento que possam afetá-los.

Artigo 15Em caso de exploração de recur-

sos naturais existentes nas terras indí-genas e tribais, os governos deverão estabelecer mecanismos de consulta para determinar se os interesses dos povos seriam prejudicados, antes do início da exploração.

Garante-se aos povos o direito de participar dos benefícios das ativi-dades desenvolvidas em suas terras. Em caso de danos provocados por es-

11

sas atividades, os povos têm direito a uma indenização justa.

Artigo 16 Os povos indígenas e tribais

somente podem ser retirados de suas terras em casos excepcionais. E mes-mo nesse caso, o Estado deve buscar obter seu livre consentimento. Caso não seja possível contar com seu consentimento, a retirada dos povos de suas terras só poderá ser realiza-da após procedimentos definidos na lei nacional. Em casos determinados, deverão ser realizadas consultas pú-blicas, com a participação dos povos indígenas e tribais.

O mesmo artigo diz que esses povos terão o direito a retornar às suas terras quando as razões que justifica-ram sua transferência tenham deixado de existir.

12

Artigo 17 Os povos indígenas e tribais

deverão ser sempre consultados para avaliar sua capacidade de vender ou transferir suas terras ou direitos para outras pessoas estranhas ao seu povo ou pessoas jurídicas.

Os governos deverão adotar medidas para impedir que pessoas de fora dessas comunidades ou que não pertençam a esses povos possam enganá-los, buscando assumir a posse ou o uso de suas terras.

Artigo 28 Os governos deverão consultar

os povos indígenas e tribais previa-mente à adoção de medidas que permi-tam, sempre que possível, às crianças dos povos interessados aprender a ler e escrever em sua própria língua ou na língua mais comumente falada no seu grupo.

13

Para isso deverão ser adotadas medidas que garantam a oportunida-de para que os povos indígenas e tri-bais possam falar e escrever na lín-gua oficial do país. O artigo também determina que deverão ser adotadas medidas para preservar e promover as línguas dos povos interessados.

Conclusão

O principal objetivo dos dispositivos da Convenção 169 que tratam da consulta prévia aos povos indígenas e tribais é asse-gurar sua participação efetiva nos proces-sos de decisão sobre medidas administra-tivas e legislativas que tenham o potencial de afetá-los diretamente.

A consulta prévia é um instrumento de diálogo social e interlocução desenha-do pelos Estados e atores sociais que in-tegram a OIT destinado a reconciliar inte-

14

resses e prevenir e superar disputas. Nas palavras da Comissão de Peritos da OIT na Aplicação de Convenções e Recomenda-ções, trata-se de “elemento essencial para assegurar equidade e garantir a paz social por meio da inclusão e do diálogo”.

15

Notas Bibliográficas

BRONSTEIN, Arturo. Hacia el Reconocimiento de la Identidad y de los Derechos de los Pueblos Indígenas en América Latina: síntesis de una evolución y temas para reflexión. OIT, Equipo Técnico Multidisciplinario, 1998.

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Monitoreo de los derechos de los pueblos indígenas y tribales a través de la OIT: una recompilación de los comentarios de los órganos de control de la OIT 2009-2010. OIT, Genebra, 2010.

PIOVESAN, Flávia (org). Código de Direito Internacional dos Direitos Humanos. São Paulo, DPJ Editora, 2008.

RODGERS, Gerry e outros. The International Labour Organization and the quest for social justice, 1919 - 2009. OIT, Genebra, 2009.

Sítio eletrônico do Instituto Socioambiental: <http://www.socioambiental.org>

Sítio Eletrônico da OIT: <http://www.ilo.org/global/lang--en/index.htm>