Madagascar Revue de Dépenses Publiques - World Bank · 2016-07-13 · - Sudhir Shetty - Helga Muller - Guenter Heidenhof . L’équipe PER a été constituée de Guenter Heidenhof

RAPPORT No.: 38687 - MG

Madagascar Revue de Dépenses Publiques Réalisation du Madagascar Action Plan: Analyse pour des Résultats Volume I: MACROECONOMIE ET FINANCES PUBLIQUES

28 juin 2007

AFTPR Région Afrique

Document de la Banque Mondiale

Ce document à distribution restreinte peut être utilisé par les bénéficiaires uniquement dans l’exercice de leurs fonctions. Son contenu ne peut, par ailleurs, être révélé sans l’autorisation de la Banque Mondiale.

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TAUX DE CHANGE (Janvier 2007)

Unité monétaire = Ariary (AR)

1 USD = 2169 Ariary (AR)

EXERCICE FISCAL

1er Janvier – 31 Décembre

POIDS ET MESURES Système métrique

ABREVIATIONS ET SIGLES

AGOA Loi sur l’Opportunité de croissance pour l’Afrique (African Growth Opportunity Act) APD Aide Publique au Développement APE Accord de Partenariat Economique ARMP Autorité de Régulation des Marchés Publics BAD Banque Africaine de Développement BCM Banque Centrale de Madagascar BIANCO Bureau Indépendant Anti-corruption BTP Bâtiments et Travaux Publics CAO Commission d’Appel d’Offres CAS Stratégie d’Assistance Pays (Country Assistance Strategy) CDE Contrôle des Dépenses Engagées CDBF Conseil de Discipline Budgétaire et Financier CDMT Cadre des Dépenses à Moyen Terme CFAA Evaluation de la Gestion des Finances Publiques et des Pratiques Comptables (Country

Financial Accountability Assessment) COI Commission de l’Océan Indien COMESA Marche Commun des Etats de l’Afrique de l’Est et du Sud (Common Market for

Eastern and Southern Africa) CNM Commission Nationale des Marchés Publics CRR Comité de Régulation et de Recours DAC Comité d’Aide au Développement (Development Assistance Committee) DAF Direction Administrative et Financière DB Direction du Budget DCPE Document Cadre de Politique Economique DEF Demande d’Engagement Financier DEP Direction des Etudes et de la Programmation DFGE Direction Fiscale des Grandes Entreprises DGD Direction Générale des Douanes DGE Direction Générale de l’Economie DGI Direction Générale de l’Economie DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté EDBM Conseil pour le Développement Economique de Madagascar EPA Etablissement Public à caractère Administratif EPIC Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial FRPC Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance GAC Gestionnaire d’Activités IADM Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale

iii

IDE Investissement Direct Etranger IGE Inspection Générale de l’Etat IGF Inspection Générale des Finances INSTAT Institut National des Statistiques IPPTE Initiative pour les Pays Pauvres Très Endettés IRCM Impôt sur les Revenus des Capitaux Mobiliers IRNS Impôt sur les Revenus Non Salariés IRSA Impôt sur les Revenus Salariés LOLF Loi Organique portant Loi des Finances MAP Plan d’Action pour Madagascar (Madagascar Action Plan) MEFB Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget MENRS Ministère de l’Education Nationale et de la Recherche Scientifique NIF Numéro d’Identification Fiscale NLIM Institut National de Leadership de Madagascar (National Leadership Institute of

Madagascar) OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economiques OGT Opérations Globales du Trésor OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement OMD Organisation Mondiale des Douanes ONG Organisation Non Gouvernementale ORDSEC Ordonnateur Secondaire PAIGEP Projet d’Appui Institutionnel à la Gestion Publique PCOP Plan Comptable des Opérations Publiques PEFA Cadre de Mesure de la Performance de la gestion des Finances Publiques (Public

Expenditure and Financial Accountability) PIB Produit Intérieur Brut PRMP Personne Responsable des Marchés Publics SADC Communauté de Développement des Pays du sud de l’Afrique SGS Société Générale de Surveillance SIGFP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques SNR Section Normes et Réglementation SPGE Service Provincial des Grandes Entreprises SSID Service des Statistiques et de l’Intégration des Données SYDONIA Système de gestion informatisée des Douanes TEF Titre d’Engagement Financier TST Taxe sur les Transactions TVA Taxe à la Valeur Ajoutée UGPM Unité de Gestion et de Passation des Marchés Publics VAN Valeur Actuelle Nette

Vice-Président Directeur Pays

Directeur de Secteur Chargé de programme

Chefs d’équipe conjoints

- Obiageli Ezekwesili - Ritva Reinikka - Sudhir Shetty - Helga Muller - Guenter Heidenhof

L’équipe PER a été constituée de Guenter Heidenhof et de Henri Bernard Razakariasa (Chefs d’équipe), Benu Bidani, Odile Keller, D. Randriamanampisoa, Laza Razafiarison, Noro Aina Andriamihaja, Maria E. Bonilla-Chacin, Patrice Joachim Nirina Rakotoniaina, Christophe Prevost, Anne Bossuyt, Margaret Kajeckas, Lanto Ramanankasina, Janette Uhlmann (Banque mondiale), Josué Lala Andriamanantsoa, Crescent Michel Ramorasata, Naivosoa Rakotondrainibe, Amelie Voninirina, Venonique Hubert, (Ministère de la Santé et du Planning Familial), Simon Christophe Rakotonirina, Ambinintsoa Raveloarison, Jennie Rakotondrazafy, Josia Rajaobelison, François de Paul Rakotovao, Malala Ratomaharo, Valencia Ranarivelo, Paola Valenti, Monica Pambianco, Gianluca Ferrera, Sylke von Thadden (Nutrition), Joséphine Rasoanandrasana, Herivelo Rakotondrainibe, Sylke von Thadden (Eau et Assainissement), Johnson Randrianiaina, Lanto Rasoloelison, Olivier Rajaonarison, Eulalie Raharimisa, Haja Razafimaharo, Maurice Razanajato, Zoly Razafindrakoto, Rado Andriamatana (Ministère des Finances et du Budget)

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TABLE DES MATIERES

I. INTRODUCTION........................................................................................................................16

II. CREER UN CADRE MACROECONOMIQUE ADEQUATE POUR LE MAP...................17

1) Présentation Générale du MAP ......................................................................................................17 2) Réalisme et cohérence du cadre macroéconomique et financier qui sous-tend le MAP...............20 3) Les défis pour assurer un cadre macroéconomique et financier réaliste ........................................26 4) L’estimation des coûts objectifs du MAP et les contraintes de son financement...........................27

III. LA MOBILISATION DES RECETTES FISCALES DOUANIERES...................................34

1) Les ambitions du MAP en matière de recettes ...............................................................................34 2) Les potentiels et les contraintes pour atteindre les objectifs du MAP............................................35

i) L’évolution des recettes fiscales .............................................................................................................. 35 ii) L’élargissement de la base fiscale ........................................................................................................... 39 iii) Les enjeux de la décentralisation fiscale ................................................................................................. 43 iv) La politique fiscale et douanière.............................................................................................................. 44 v) L’environnement institutionnel ................................................................................................................ 47 vi) Les procédures fiscales et douanières...................................................................................................... 50 vii) Les défis de l’amélioration de l’éthique au niveau de l’administration fiscale et douanière.............. 53

IV. LE RENOUVEAU DES FINANCES PUBLIQUES POUR LA RÉUSSITE DU MAP .........57

1) La traduction budgétaire du MAP..................................................................................................57 2) Cadre Juridique et mécanismes de la Gestion des dépenses publiques..........................................62

i) Topographie du cadre de gestion des finances publiques........................................................................ 62 ii) La préparation du budget. ....................................................................................................................... 66 iii) L’exécution des dépenses ......................................................................................................................... 68 iv) Le contrôle de l’exécution du budget ....................................................................................................... 74

3) La passation de marchés publics ...................................................................................................79 i) Le nouveau code de marchés publics....................................................................................................... 79 ii) Situation actuelle de la passation de marchés publics............................................................................. 82

4) La capacité des ministères techniques............................................................................................84 i) La capacité managériale des ministères .................................................................................................. 85 ii) La capacité de fourniture de services de proximité ................................................................................. 86

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ENCADRE Encadré II-1: Les huit engagements du MAP .............................................................................................19 Encadré II-2:Les ressources minières et l’économie malgache...................................................................21 Encadré II-3: La performance macroéconomique de Madagascar: le profil de la croissance et le changement de la structure économique .....................................................................................................25 Encadré II-4: La Déclaration de Paris met l’accent sur l’efficacité de l’aide..............................................31 Encadré II-5: Situation de l’endettement à Madagascar..............................................................................32 Encadré III-1: La stratégie des réformes au niveau de l’administration fiscale et douanière......................35 Encadré III-2: L’intégration régionale et les accords de partenariat économique.......................................37 Encadré III-3: L’impact des mesures de détaxation....................................................................................45 Encadré IV-1: Synthèse des notes PEFA 2006 ...........................................................................................63 Encadré IV-2: Les principales réalisations du Gouvernement ....................................................................65 Encadré IV-3: Le développement de la lettre de cadrage............................................................................68 Encadré IV-4: L’Inspection Générale des finances (IGF) ou le fantôme de l’opéra...................................76 Encadré IV-5: Le Code de Marchés Publics prévoit différents modes de passation...................................80 Encadré IV-6: Les institutions prévues par le Code des Marchés Publics ..................................................81

GRAPHE Graphe II-1: Le Taux d’Epargne et d’Investissement à Madagascar ..........................................................24 Graphe III-1: Rendement Fiscal par Type d’Impôts ...................................................................................36 Graphe III-2:Evolution de la composition des recettes douanières 1996-2007..........................................39 Graphe III-3: Valeur ajoutée et impôt sectoriel...........................................................................................42 Graphe III-4: Evolution des importations malgaches par groupe de produits.............................................45 Graphe III-5: Tarif douanier: évolution de l’écart entre taux minimum et taux maximum ........................46 Graphe IV-1: Distribution des allocations du MAP par engagement..........................................................59 Graphe IV-2: Evolution des allocations en faveur des 3 priorités du DSRP...............................................60 Graphe IV-3: Evolution de la Répartition spatiale des dépenses ................................................................72 Graphe IV-4: Schéma des relations entre les différents intervenants du circuit budgétaire........................74

TABLEAU Tableau II-1 : Les grands objectifs du MAP ...............................................................................................17 Tableau II-2: Comparaison du cadrage macroéconomique et financier de la FRPC et du MAP................22 Tableau II-3: Indicateurs macroéconomiques de Madagascar ....................................................................23 Tableau II-4 : Scénario de base pour les OMD de Madagascar ..................................................................29 Tableau II-5: Encours de la Dette Extérieure de Madagascar 2005............................................................32 Tableau III-1Comparaison de la structure des recettes fiscales et douanières de Madagascar avec l'ensemble des pays Sub-sahariens 1994-2004 en pourcentage du PIB ......................................................36 Tableau III-2:Performance des Centres Fiscaux .........................................................................................37 Tableau III-3: Evolution de la provenance des importations de Madagascar (en % du total).....................38 Tableau III-4: Valeur ajoutée sectorielle et contribution au PIB (en % du PIB).........................................40 Tableau III-5: Contribution sectorielle par rapport aux recettes fiscales intérieures totales (en % des recettes fiscales intérieures totales) .............................................................................................................41 Tableau III-6: Analyse de l’élasticité des principaux impôts......................................................................43 Tableau III-7: Evolution des Budgets alloués à la DGI et la DGD (en milliards d’Ariary)........................49 Tableau III-8: Comparaison du nombre de jours pour payer les impôts .....................................................50 Tableau III-9: Comparaison du nombre d'heures pour faire les déclarations..............................................51 Tableau III-10: Comparaison du Taux de taxation en pourcentage du profit commercial total.................51 Tableau III-11: Nombre de cas de doléances reçues et traitées pour la Douane au niveau du BIANCO ...53

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Tableau IV-1: Répartition des allocations des trois derniers Budgets.........................................................58 Tableau IV-2: Allocations sectorielles en pourcentage du budget total hors intérêt de la dette, années sélectionnées entre 1997 et 2006.................................................................................................................61 Tableau IV-3: Allocations économiques en pourcentage du budget total hors intérêt de la dette, années sélectionnées entre 1997 et 2006.................................................................................................................66 Tableau IV-4: Taux d’exécution du Budget entre 1997 et 2006 .................................................................70 Tableau IV-5: Exécution du Budget par Nature..........................................................................................71 Tableau IV-6: Situation de l’effectif des magistrats financiers au 15 mars 2007 .......................................77 Tableau IV-7: Synthèse de l'évaluation de la passation de marchés publics selon les indicateurs OCDE..83 Tableau IV-8: Répartition de personnel de Ministères en 2005..................................................................87

ANNEXE ANNEXE 1: Evolution des Principales Mesures Législatives de Fiscalité Intérieure ................................89 ANNEXE 2: Evolution des principales Mesures Législatives de Fiscalité Intérieure ................................90 ANNEXE 3: Principales Mesures Législatives de Fiscalité Intérieure .......................................................92 ANNEXE 4: Evolution des tarifs des Douanes de 1998 à 2005 .................................................................93 ANNEXE 5: Répartition budget par Ministère 1997 -2006 (en milliards d’Ariary).................................101 ANNEXE 6: Répartition par fonction du budget 1997 – 2006 (en milliards d’Ariary) ............................103 ANNEXE 7: Répartition par fonction du budget 1997 – 2006 (en milliards d’Ariary) ............................104 ANNEXE 8: Répartition du Financement des investissements (en milliards d’Ariary) ...........................105 ANNEXE 9: Exécution du budget par ministère 1997 -2006 (en pourcentage) .......................................106 ANNEXE 10: Exécution du budget par ministère 1997 -2006 (en pourcentage)..................................1066 ANNEXE 11: Le Système d’Information Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIIGFP).............107 ANNEXE 12: Champs des modifications pour harmoniser LOLF du 26 juillet 2004 111

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Résumé Analytique

1. Ce premier volume du rapport de la Revue des Dépenses Publiques analyse trois préalables importants à la réussite de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de développement : un cadre macroéconomique consistant, une mobilisation adéquate des recettes intérieures et une gestion efficace des dépenses publiques.

2. Un cadre macroéconomique consistant est probablement le préalable le plus essentiel au succès du

MAP. La performance macroéconomique requise pour la mise en œuvre du MAP et notamment celle ayant trait à la croissance économique, la mobilisation de ressources et le niveau d’investissement, et spécifiquement celui de l’investissement privé, ainsi que le niveau d’assistance financière extérieure dépasse de très loin les performances économiques récentes de Madagascar qui sont supérieures à celle des années 90. Le réalisme des postulats du MAP est remis en question. La mobilisation des recettes intérieures de Madagascar est faible par rapport aux normes internationales. Bien que des limites existent pour augmenter les recettes dans le secteur agricole, on estime que la mobilisation des recettes fiscales est inferieure d’au moins de 3% du PIB du potentiel. Madagascar a des marges de manœuvre pour augmenter le niveau de recettes actuellement de 10,8% du PIB pour faciliter la mise en œuvre du MAP. Comme le démontre l’analyse, le système de finances publiques est confronté à certains problèmes. Une telle situation nécessite l’accélération de la mise en œuvre du programme de réforme pour que les dépenses publiques aient les impacts souhaités.

Le MAP et la situation macroéconomique

3. Un plan d’actions pratiques. A la différence du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) dont la mise en œuvre s’est terminée en 2006, le MAP se décline comme une série d’actions pratiques, recensées en « défis » et regroupées autour de huit « engagements » qui en constituent l’ossature. Les « engagements » sont précisés par des objectifs et traduits en projets et activités qui confirment son aspect pragmatique. La désignation des responsables de la mise en œuvre de ces activités facilite le suivi et démontre la volonté d’atteinte de résultats.

4. Le MAP se fixe des objectifs ambitieux. L’objectif global du MAP est de réduire le taux de

pauvreté à 50% d’ici 2012, avec un taux de croissance économique atteignant 10% en 2011 (7% en 2006), et d’assurer un PIB par habitant annuel de 476 dollars en 2012. Parallèlement, le MAP entend poursuivre l’amélioration notable de la fourniture de services publics de base à la population. Pour l’éducation primaire, le taux d’achèvement à atteindre est de 85% (57% en 2006) par l’amélioration du ratio maître/élèves de 1/52 à 1/40. Dans le domaine de la santé publique, le plan a pour objectif de réduire le taux de mortalité infantile de 94 à 47 (pour 1000) par l’amélioration de la couverture vaccinale (100% au lieu de 80 actuellement). La couverture de l’approvisionnement en eau potable sera augmentée de 31 % actuellement à 65 % en 2012. Enfin, 64% des communes seront accessibles par route en toute saison d’ici 2012 (35% actuellement).

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Les huit engagements du MAP

Le MAP (Plan d’Action pour Madagascar) est un plan pour cinq ans qui définit la voie et les priorités de Madagascar pour la période 2007-2012. Il précise les huit engagements stratégiques ainsi que les actions et stratégies pour initier une croissance rapide, pour la réduction de la pauvreté et pour assurer que le développement du pays réponde au contexte de la mondialisation en accord avec la vision nationale de Madagascar Naturellement et les Objectifs de Développement du Millénaire. Les huit engagements du MAP sont les suivants.

La Gouvernance responsable- L’objectif est de mettre en place un gouvernement en qui chaque citoyen et la communauté internationale peuvent avoir confiance et une fonction publique intègre, efficace et parfaitement professionnelle. Les défis spécifiques de cet engagement sont : (i) assurer une sécurité suffisante pour protéger la population, (ii) renforcer l’Etat de droit, (iii) réduire la corruption, (iv) mettre en place un processus budgétaire effectif et efficace, (v) améliorer la fourniture de services publics, (vi) décentraliser l’administration, et (vii) devenir un pays du savoir.

Infrastructure reliée- Cet engagement met l’accent sur l’importance de l’infrastructure pour Madagascar afin d’obtenir un développement rapide, faciliter la conduite des affaires et du commerce, permettre la communication et assurer un niveau de vie ainsi que l’accès aux ressources et au savoir. Les défis sont : (i) développer en priorité les infrastructures pour les zones à forte potentialité, (ii) assurer la circulation efficiente des biens et des personnes, (iii) améliorer les services de transport à travers tout le pays, (iv) assurer l’accès à l’énergie à un prix abordable et compétitif, (v) mettre en place un système de communication efficace et abordable, (vi) mettre en place une meilleure prévision météorologique ainsi qu’un système d’alerte des cataclysmes naturels tels que les cyclones et (vii) améliorer substantiellement la couverture en eau potable et l’assainissement.

Transformation de l’Education–L’objectif est d’améliorer le système éducatif pour le hisser au niveau international en efficacité et en qualité et doter ainsi le pays de ressources humaines aptes à assurer la compétitivité du pays dans l’économie mondiale. Pour ce faire, il est prévu de : (i) assurer l’accès de tout enfant aux opportunités de développement avant l’âge scolaire, (ii) mettre en place une éducation primaire et secondaire de premier cycle efficace, (iii) améliorer l’éducation secondaire du second cycle et développer le système de formation professionnelle, ( iv) améliorer l’enseignement supérieur, (v) mettre fin à l’analphabétisme et (v) développer les capacités des jeunes et transformer leur mentalité par le sport et la participation civique.

Développement rural et révolution verte– Le MAP reconnaît que la dynamique du développement rural à travers une augmentation de la production agricole est l’objet même de l’effort que le gouvernement doit déployer et que l’existence d’infrastructures et d’un réseau de communication est essentiel pour atteindre cet objectif. Les activités spécifiques pour réaliser cet engagement sont : (i) assurer la sécurisation foncière, (ii) améliorer l’accès au financement rural abordable, (iii) lancer une révolution verte pérenne, (iv) promouvoir les activités orientées vers le marché, (v) diversifier les activités dans le milieu rural, (vi) augmenter la valeur ajoutée des produits agricoles et promouvoir l’agri-business.

Santé, planning familial et lutte contre le VIH/SIDA – Le principal défi de cet engagement est d’assurer que la population soit en bonne santé pour contribuer efficacement au développement du pays. Cet engagement porte notamment sur : (i) la fourniture d’ un service de santé de qualité pour tous, (ii) l’éradication des principales maladies transmissibles (paludisme, tuberculose, maladies sexuellement transmissibles), (iii) la lutte contre le SIDA, (iv) la mise en place d’ une stratégie de planning familial hautement efficace, (v) la réduction de la mortalité infantile, (vi) l’amélioration de la nutrition et de la sécurité alimentaire, (vii) l’amélioration de la fourniture d’eau potable et la vulgarisation des pratiques d’hygiène.

Economie à forte croissance–L’objectif est d’atteindre une croissance entre 7 et 10 % d’ici 2012 par le renforcement et la diversification du secteur privé et soutenus par un investissement privé local et étranger et par le commerce. Ce défi couvre naturellement plusieurs activités dont les principales sont : (i) assurer un environnement macroéconomique stable , (ii) augmenter les investissements directs étrangers, (iii) promouvoir le plein emploi, (iv) renforcer la réforme du secteur bancaire et financier, (v) soutenir les entreprises nationales, les petites et moyennes entreprises, l’artisanat, (vi) améliorer la compétitivité du pays dans le commerce international, (vii) développer le secteur minier de manière plus intensive, (viii) développer le secteur tourisme de manière intensive, (ix) explorer les opportunités régionales et, (x) renforcer les synergies économiques à travers les activités diplomatiques.

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Chérir l’environnement– Cet engagement vise à faire de Madagascar un pionnier mondial dans le développement et la mise en œuvre de meilleures pratiques environnementales pour devenir une île verte qui chérit et protège son environnement unique. Les communautés locales seront les principaux protagonistes alors que les industries d’écotourisme et d’agriculture organique seront développées pour minimiser les dégâts sur l’environnement et maximiser les bénéfices pour le pays et sa population. Les activités se focaliseront sur : (i) l’augmentation du nombre d’aires protégées pour la conservation des terres, des lacs, des biodiversités marines et côtières. (ii) la réduction du processus de dégradation des ressources naturelles, (iii) le développement du réflexe de protection de l’environnement à tous les niveaux, (iv) le renforcement de la gestion effective des forêts.

Solidarité nationale –L’objectif est de consolider une forte identité nationale favorable à la participation citoyenne et au partenariat, permettant la responsabilisation de l’ensemble de la population dans la conduite du pays vers le futur. Les défis spécifiques sont : (i) consolider la diversité culturelle et la compréhension et le respect mutuel, (ii) bâtir une confiance mutuelle et promouvoir la participation citoyenne, (iii) promouvoir la solidarité et l’orgueil national, (iv) augmenter le soutien aux plus pauvres et la population vulnérable et, (v) promouvoir l’égalité entre les genres et la participation des femmes.

Source: Madagascar Action Plan 2007-2012

5. Certaines précisions pourraient aider dans la mise en œuvre du MAP Bien que les actions proposées par le MAP soient bien définies dans cette nouvelle stratégie, les activités ne sont ni priorisées, ni intégrées dans un plan séquentiel de mise en œuvre. En conséquence, l’articulation entre les diverses activités des « défis », celle entre les défis des mêmes « engagements » et les « défis » des différents « engagements » ainsi que celle entre les « engagements » ne sont pas explicitement développées dans le document. L’absence d’une analyse entre ces articulations semble indiquer que les activités et les projets du MAP ont une même priorité. Les ressources nécessaires sont connues pour certains secteurs, même si la totalité de ses coûts n’est pas finalisée. Une évaluation globale du coût du MAP déclencherait au niveau de sa mise en œuvre des discussions politiques capitales et des décisions sur les priorités des dépenses. On estime que les coûts globaux pourraient se situer entre 8 et 11 milliards de dollars.

6. Une économie forte requiert une augmentation significative des investissements. Comme

mentionné précédemment, une économie avec une forte performance est le préalable clé au succès du MAP. Le taux d’investissement requis pour la réalisation du MAP est estimé à 30 pour cent du PIB d’ici 2011, auquel le secteur privé doit contribuer à hauteur de plus de la moitié (17 pour cent du PIB). Selon le MAP, la réalisation de cet objectif ambitieux requiert une intensification des investissements étrangers, escomptés à 500 millions de dollars d’ici 2012 contre 84 millions de dollars actuellement. Une amélioration substantielle de l’environnement des affaires est la base d’une telle augmentation. Pour y parvenir, Madagascar entend passer de la position 131 à la position 80 dans le classement « doing business » de la Banque mondiale. Ainsi, les impératifs pour l’atteinte de ces objectifs requièrent une performance économique que le pays n’a jamais connue auparavant: le taux de croissance économique de ces dix dernières années est seulement de 3, 4% en moyenne, résultat d’un niveau d’investissement (14%) plus faible que la moyenne des pays africains subsahariens.

7. La modeste performance économique est due à un certain nombre d’obstacles qui découragent

l’investissement et entrainent un faible retour des investissements : un environnement légal peu incitatif, une capacité limitée du secteur privé à mobiliser les ressources et enfin une infrastructure inadéquate. L’environnement légal des investissements est ainsi caractérisé par une procédure administrative et bureaucratique qui demande aux entrepreneurs trois fois de plus de temps que le standard international. Ces contraintes sont aggravées par l’existence de la corruption au sein de l’administration fiscale et douanière. Madagascar, un pays aussi large que la France, la Belgique et le Luxembourg, a seulement 32.000 km de réseau routier dont 4.074 sont goudronnés et 5,8855 km praticables. Il y a seulement un seul port au standard international et un seul aéroport international.

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8. La réalisation des engagements du MAP nécessitera un niveau nettement supérieur en investissement qui devra être financé par une assistance extérieure plus importante, une mobilisation accrue des ressources publiques nationales et une participation intensive du secteur privé. D’importants investissements étrangers dans le secteur minier rendent possible l’atteinte du taux de croissance prévu par le MAP, mais il y a un risque que ces investissements n’entrainent pas une croissance partagée par une base élargie. La récente décision de Dynatec d’investir 2,5 milliards dans les trois prochaines années dans la mine de nickel peut augmenter la croissance et l’investissement dans l’économie, mais ne garantit pas automatiquement un bénéfice qui atteigne la majorité de la population malgache. Ce bénéfice dépend étroitement du niveau des ressources générées pour le Trésor public et l’utilisation transparente et effective des ressources publiques dans la fourniture de services à la population.

9. La faible mobilisation actuelle de recettes (11% du PIB) peut être améliorée. Une des priorités du MAP pour 2007 est d’entreprendre une réforme en profondeur du système fiscal la rationalisation de la politique et des procédures fiscales, la modernisation de l’administration fiscale et douanière et l’amélioration des capacités des ressources humaines ; pour une meilleure génération de recettes, un service à qualité améliorée et un environnement favorable à l’investissement. Toutefois, compte tenu des expériences du passé récent où des faiblesses ont été constatées dans le recouvrement des recettes fiscales, et qui ont entraîné des amputations des dépenses et des difficultés dans l’exécution du budget, les objectifs d’atteinte de 15 % de taux de pression fiscale en 2012 pourraient être révisés.

10. Madagascar peut effectivement absorber une assistance plus soutenue des partenaires au développement. Traditionnellement, peu de bailleurs de fonds ont opéré activement à Madagascar. Les principaux bailleurs de fonds tels que l’Union européenne et la Banque mondiale ont finalisé leur stratégie d’assistance. Mais le Gouvernement tient à mobiliser plus de partenaires au développement à renforcer la mise en œuvre du MAP, tout en encourageant les partenaires déjà présents à augmenter leur assistance au développement.

11. Un cadre macroéconomique et financier réaliste aligné aux flux des ressources identifiées

est la meilleure garantie pour une fluidité de l’exécution du budget et de la réalisation du MAP. La Loi des Finances annuelle offre la possibilité de réajuster les perspectives macroéconomiques et les allocations budgétaires en cohérence avec les assistances déjà identifiées avec les partenaires au développement, de faire des projections réalistes des recettes à collecter, et des perspectives d’investissement. Si les ressources disponibles n’atteignent pas le niveau requis pour la réalisation du MAP, la priorisation des objectifs en compétition et le réalignement des résultats escomptés du MAP seront nécessaires.

Le Madagascar Action Plan et la mobilisation des recettes fiscales.

12. Les objectifs du MAP en matière des recettes sont à la fois quantitatifs et qualitatifs. Le gouvernement vise à obtenir des recettes équivalentes à 15% du PIB. En même temps il entend réviser et simplifier de manière fondamentale le système fiscal afin qu’il contribue à la fois à l’objectif de mobilisation des recettes, grâce notamment à l’élargissement de la base fiscale, et à l’instauration d’un climat favorable aux investissements privés.

13. Madagascar est un des pays qui a les recettes fiscales les plus faibles en Afrique sub-

saharienne. Avec un taux de pression fiscale équivalent à moins de 11% du PIB (comparé à 18 pour cent pour l’Afrique sub-saharienne), Madagascar dispose d’un potentiel pour améliorer la collecte des recettes fiscales. Les efforts pour améliorer les ressources fiscales font face à deux défis: d’un côté la nécessité d’instaurer un environnement fiscal incitatif pour la

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promotion des investissements, et de l’autre celle de devoir compenser le manque à gagner sur l’abattement tarifaire suite aux divers accords d’intégration régionale.

14. Les recettes fiscales proviendront de plus en plus des recettes fiscales intérieures. A l’instar

de la plupart des pays en développement, une grande partie des recettes fiscales du pays proviennent du commerce international. Toutefois, en raison de la simplification des tarifs et de l’impact de l’intégration régionale, ces taxes ont constamment connu une réduction durant les dix dernières années. Les recettes douanières sont passées de 60 pour cent des recettes totales en 1998 à 52 pour cent en 2005. De même, les taxes et les droits sur les importations ont baissé de 37 pour cent à 22 pour cent en 2005 au profit des taxes indirectes. Mais jusqu’à présent, les recettes intérieures n’ont pas pu combler le manque à gagner.

15. L’étroitesse de la base fiscale ainsi que la complexité de la structure des impôts

constituent les deux facteurs de blocage à l’amélioration des recettes intérieures. Moins de dix catégories d’impôts représentent 90 pour cent des recettes fiscales intérieures totales. Plus de 90 pour cent des recettes fiscales sont collectées par trois centres fiscaux à Antananarivo. Par ailleurs, le cadre juridique et les procédures sont complexes, lourdes et désuètes, et contribuent à la lenteur dans le recouvrement. La législation actuelle prévoit 28 types d’impôts et plusieurs cas d’exemption. Cette situation est exacerbée par des variations dans l’application des réglementations. Si la collecte des impôts se fait sur la base des déclarations, certains contribuables sont autorisés à payer par tranches, alors que d’autres doivent tout payer au comptant, et sans que des règles précises soient instaurées.

16. Le MAP se fixe un taux de pression fiscale de 15% du PIB pour financer ses

« engagements ». L’atteinte de cet objectif demande une réforme fondamentale de la politique et de l’administration fiscale. A ce jour, seule l’administration douanière a développé une stratégie de réforme conséquente mise en œuvre depuis les deux dernières années. Cette stratégie porte principalement sur la modernisation de l’administration douanière, la lutte contre la fraude et la corruption. L’administration fiscale est en train de finaliser et d’affiner sa stratégie de réforme. Le projet vise à aller au-delà de la réforme fragmentaire faite depuis dix ans vers une réforme fondamentale. Cette stratégie est basée sur les cinq piliers suivants (i) la mise en œuvre de mesures immédiates pour renforcer l’administration fiscale, (ii) la réforme et la simplification des réglementations fiscales, (iii) le renforcement et la modernisation du cadre institutionnel de l’administration fiscale, (iv) la modernisation des procédures et des systèmes d’opération, (v) le développement et la mobilisation des ressources humaines et l’amélioration du redéploiement du personnel. De plus, la réforme assurera un meilleur déploiement territorial du personnel.

17. Plusieurs facteurs offrent une potentialité pour l’augmentation des recettes fiscales

intérieures. L’agriculture, l’élevage, la pêche, les mines, le tourisme, l’industrie hôtelière et des services constituent des secteurs à haute valeur ajoutée, mais qui sont sous-fiscalisés à cause des difficultés dans l’évaluation de l’assiette fiscale, et dans l’organisation du recouvrement effectif des impôts. Des revenus additionnels provenant de ces secteurs pourraient augmenter substantiellement les recettes fiscales. En outre, une meilleure gestion et recouvrement de certaines taxes locales pourraient contribuer à l’amélioration de la performance. C’est le cas particulièrement des taxes foncières qui pourraient être mieux recouvrées par les communes.

Madagascar Action Plan et les dépenses publiques

18. Etant donné que la mise en œuvre du MAP nécessitera une utilisation efficace des ressources publiques, il est important d’assurer que le cadre réglementaire et procédural pour la gestion des dépenses publiques ainsi que le cadre et les instruments d’exécution des dépenses publiques

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correspondent aux objectifs ambitieux du MAP et à la nouvelle stratégie de développement. Cela nécessitera une allocation des ressources alignée au MAP, un cadre réglementaire approprié dont les dispositions doivent être appliquées, et l’efficacité des outils et mécanismes de gestion des finances publiques.

19. Le premier budget du MAP est aligné aux budgets des années précédentes. Le budget de

2007 pour la première année de mise en œuvre du MAP est élaboré en conformité avec les ressources identifiées, et les allocations sectorielles gardent les mêmes priorités que celles des dix dernières années. Les dépenses globales programmées représentent environ 20 pour cent du PIB, et sont en hausse de 14 pour cent en terme nominal par rapport à celui de 2006. L’on observe également une tendance vers l’amélioration des allocations pour les secteurs économique et social, notamment pour l’agriculture, consolidant ainsi les résultats de la mise en œuvre du DSRP. Dans la mesure où les priorités du MAP ne sont pas explicitées au niveau des huit engagements, on ne peut affirmer si le budget correspond aux priorités de la nouvelle stratégie de développement.

Répartition des allocations des trois dernières années

2005 2006 Moyenne 03-06 2007

Affaires générales et Administration publique 29.16 24.93 29.47 25.85

Défense 4.90 4.43 5.34 5.15 Sécurité publique et services de sécurité publique- 2.81 2.97 3.00 3.50

Autres services économiques 7.39 13.76 8.74 9.26

Protection environnementale 1.56 1.77 2.13 1.67 Logements publics et infrastructures communautaires Publiques 2.71 2.22 2.75 1.52

Santé 9.72 8.16 8.96 8.97

Sport et affaires culturelles. 0.59 0.75 0.70 1.05

Education 18.12 17.89 18.31 18.09

Bien être social 0.55 0.97 0.68 0.56

Agriculture 5.41 5.83 5.44 8.13

Transport 17.10 16.32 14.48 16.25

Total 100.00 100.00 100.00 100.00

Source: Ministère des Finances et du Budget ; Calculs faits par la Banque Mondiale

20. L’alignement raisonnable du budget aux priorités de l’Etat a été l’un des points forts du

DSRP. Quoique les budgets de 2003 à 2006 n’aient pas été complètement alignés au DSRP, les allocations durant cette période ont favorisé les priorités sectorielles stratégiques, particulièrement les secteurs sociaux et ceux qui supportent la croissance économique. Le secteur Education recevait en moyenne 18 pour cent des dépenses totales (contre 13 pour cent pour la période de 1997 – 2001). Le secteur transport représentait 14 pour cent des dépenses durant la période de mise en œuvre du DSRP, alors qu’il ne recevait précédemment que 12 pour cent.

21. Le MAP manque d’un cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) adéquat et consistant.

Le projet de cadre des dépenses à moyen terme qui a été préparé et attaché au budget 2007 est incomplet, car il n’inclut qu’une partie du financement pour le MAP. Le cadre des dépenses à moyen terme prévoit même une diminution des allocations budgétaires pour la réalisation du MAP à partir de l’année 2009. Cette lacune résulte de l’absence d’une estimation des coûts globaux de la mise en œuvre du MAP, ainsi que de l’ordre de priorité des activités.

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22. Des améliorations certaines sont constatées dans la gestion des finances publiques depuis trois années. La révision du cadre législatif et réglementaire des finances publiques par la mise en place dd la nouvelle Loi Organique des Lois des Finances et un nouveau code de marché a été les plus importants bénéfices de la mise en œuvre de reformes engagées depuis 2004. Un progrès relatif est aussi noté au niveau de la formulation du budget par l’amélioration des allocations aux secteurs prioritaires. La transparence est aussi améliorée avec la publication régulière du rapport quadrimestriel d’exécution du budget et la mise en place du Système de Gestion Intégré des Finances Publiques.

23. Cependant, l’état actuel du contrôle de gestion des dépenses publiques nécessite des

efforts accrus de réformes pour la réussite du MAP. Des évaluations indépendantes ont mis en exergue plusieurs déficiences dans la gestion des finances publiques. Ces déficiences concernent principalement les contrôles internes et externes, et la production de rapports sur l’exécution du budget. Les contrôles internes sont jugés incomplets, car ils n’évaluent pas de manière adéquate le coût total des services rendus. Les contrôles externes exercés par la Cour des Comptes et par le Parlement pourraient être renforcés, en dépit des impératifs de rattrapage des retards sur l’examen des lois de règlement convenu avec les bailleurs de fonds. Les rapports sur l’exécution du budget, la faiblesse de l’enregistrement comptable constituent autant de lacunes de la gestion des dépenses publiques malgaches. Elles risquent de compromettre l’effectivité de la mise en œuvre du MAP.

24. La préparation du budget demeure inadéquate. Cette faiblesse se manifeste principalement

par une intégration insuffisante du budget d’investissement, de fonctionnement et de la solde qui entraîne l’incohérence du budget. L’absence de calendrier budgétaire qui pourrait favoriser un meilleur dialogue entre les ministères sectoriels et le ministère des finances constitue une autre faiblesse importante de la préparation du budget. Durant les deux dernières années, la préparation du budget a tardivement démarré au milieu de l’année, et a été bouclée deux à trois mois avant sa présentation au Parlement. Ce laps de temps ne permet pas aux ministères techniques de préparer leur budget de manière appropriée. Le Gouvernement a tenté d’apporter des solutions à ce problème par la préparation du budget 2008 dès le mois de mars, ce qui permettra de plus amples discussions sur les allocations aux différents secteurs.

25. Les dix dernières années ont été caractérisées par une amélioration de l’exécution du

budget. Le taux moyen d’exécution du budget a augmenté de 89 pour cent pour la période de 1997-2001 à 97 pour cent pour la période 2003-2006. Cependant, cette amélioration n’occulte pas les problèmes qui subsistent. L’augmentation est plutôt imputable aux réalisations des projets financés par les bailleurs de fonds qui n’intègrent pas le processus budgétaire du Gouvernement. La situation demeure préoccupante pour les dépenses financées par le budget intérieur, car au cours des deux dernières années, le Ministère des Finances a dû réajuster les allocations à cause des déficits dans la mobilisation des recettes. Ainsi, la majeure partie du budget a été exécutée au cours des derniers mois de l’année en raison des délais de mise au point des décisions de réduction des enveloppes budgétaires, au moment où la rentrée des recettes a connu une hausse significative. En 2006, trois quarts du budget ont été engagés seulement durant trois mois, ce qui pose la problématique de la qualité des dépenses et du respect de l’orthodoxie dans l’exécution du budget.

26. La complexité des procédures a un impact négatif sur l’exécution du budget. Le processus

d’exécution du budget demeure complexe et long : d’après les résultats d’une évaluation, le processus comporte en moyenne 20 différentes étapes et nécessite, si les procédures sont exécutées sans problème, au minimum 7 jours. Cela s’explique notamment par la multiplicité et la redondance des vérifications et des contrôles, qui, selon les évaluations, n’induisent pas par une amélioration de la qualité des services, mais aggravent la bureaucratie et les procédures administratives inefficaces.

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27. La persistance d’anciennes pratiques désuètes entrave les efforts de réforme de la

gestion des dépenses. Les différentes revues et évaluations ont, à plusieurs reprises, mis en relief le problème de l’application des nouvelles législations et réglementations et l’attachement aux anciennes pratiques. La loi et les réglementations qui régissent le nouveau cadre du budget de programme introduit en 2004 en est un exemple : si la nouvelle loi et les nouvelles réglementations du budget de programme prévoient un processus intégré de préparation du budget d’investissement et de fonctionnement dans une optique orientée vers l’atteinte de résultats bien spécifiés, le budget d’investissement est toujours préparé séparément du budget de fonctionnement. Cette pratique provoque ainsi des distorsions et des incohérences dans le processus d’exécution du budget. La non adhésion à la législation actuelle résulte du manque d’orientation et de réglementations sur l’application de la nouvelle loi.

28. Une nouvelle réglementation de la passation des marchés insuffisamment appliquée.

Madagascar dispose depuis 2004, d’un nouveau code des marchés publics conforme aux normes internationales, et qui est favorable à la transparence. Un audit récent portant sur les opérations de quatre ministères a révélé que les autorités contractantes (les ministères techniques et les autres entités publiques) n’appliquent la nouvelle réglementation que partiellement. Ceci proviendrait du fait que les unités de la passation des marchés et l’autorité chargée de la supervision de la passation des marchés publics ne sont pas encore entièrement opérationnels. Il s’ensuit que les anciennes procédures continuent à être appliquées, et que certaines dispositions relatives à la concurrence dans les appels d’offres et au délai pour la préparation des offres ne sont pas appliquées. Il est indiqué que l’application des dispositions du nouveau code permettrait à l’Etat d’économiser entre 25 et 30 pour cent. Cependant, il faut reconnaître que les délais de paiement sont également à l’origine des surcoûts.

29. Un système de contrôle interne et externe inadéquat. Quoiqu’il existe cinq entités

responsables du suivi et de la supervision de la gestion des dépenses et de l’exécution du budget, des faiblesses sont toujours perceptibles dans ce domaine. Le manque de clarification des rôles et attributions des organes chargés du contrôle interne constitue un problème majeur. L’Inspection générale de l’Etat, qui dispose du mandat le plus élargi, ne peut intervenir que sur demande. Un mécanisme global de contrôle interne existe théoriquement au niveau du Ministère des Finances (Inspection générale des Finances), mais n’est pas opérationnel. Les cadres de contrôle interne du Trésor et de la Cour des Comptes manquent de financement adéquat pour réaliser leurs missions. Le contrôle des engagements reste ainsi concentré aux fonctions d’approbation formelle et nécessite une réforme radicale et moderne pour le mettre aux normes, ce qui va au-delà des fonctions d’approbation formelle.

30. La capacité des ministères est également un autre facteur déterminant de la réussite de la

nouvelle stratégie de développement. Le MAP prévoit l’amélioration significative de la fourniture de services à la population. En plus des ressources financières, la fourniture effective de ces services dépend de la capacité managériale des différents départements et des agences ministérielles. Cette capacité est globalement faible. Ceci se manifeste par l’inexistence d’une stratégie sectorielle au niveau de certains ministères. Quand bien même cette stratégie existe, elle n’est pas suffisamment intégrée dans le budget. Ce manque de correspondance entre le budget et la stratégie a des impacts négatifs sur la fourniture de services à la population. Dans une première étape, il est important d’apporter des solutions à cette faible capacité managériale en clarifiant les rôles et attributions des différentes unités au sein de chaque département, particulièrement en ce qui concerne leur contribution à la fourniture de services. Ceci devrait être accompagné par une formation et un renforcement des capacités du personnel concerné.

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Conclusions et Recommandations

31. L’existence d’une stratégie selon la vision du pays est un avantage pour Madagascar. Le fait que les autorités aient pu élaborer un document immédiatement après l’achèvement du DSRP constitue un avantage pour le pays. Le MAP constitue un document de référence pour la compréhension des défis relevés pour la stratégie de développement du pays pour les années à venir.

32. L’amélioration de la gestion des finances publiques malgaches depuis 2004, fait

l’unanimité, suite à la mise en œuvre des réformes substantielles recommandées par diverses études entreprises depuis 2000. L’évaluation faite par une équipe du PEFA menée en mars 2006 donne une bonne mesure de cette évolution. D’autre part, l’on ne saurait occulter les efforts tangibles déployés par le Gouvernement concernant le développement des mesures du Plan d’Actions Prioritaires mis en œuvre par le Ministère de l’Economie, des finances et du Budget qui sont fortement appréciés par les bailleurs de fonds. Les efforts accrus pour la rationalisation des procédures qui, à terme, contribueront à l’amélioration soutenue du processus de gestion des dépenses publiques.

33. Le plus grand défi du MAP est la réussite de sa mise en œuvre et l’atteinte des ses

objectifs ambitieux. Ce problème est exacerbé dans le secteur public et peut miner la réussite de la mise en œuvre du MAP. La gestion des dépenses publiques constitue un des problèmes majeurs en général depuis 2004. Des efforts importants ont été mis en œuvre dans le cadre de la réforme de la gestion des dépenses publiques, mais des problèmes subsistent, en particulier dans le domaine du contrôle interne, du rapport d’exécution du budget et de la passation des marchés publics.

34. Le chiffrage du coût de mise en œuvre du MAP est une des recommandations-clé. Le

chiffrage du coût de mise en œuvre du MAP constitue la base du cadre des dépenses à moyen terme qui sous-tend le MAP. Le chiffrage du coût total du MAP et le développement d’un cadre des dépenses à moyen terme devront aller de pair avec la priorisation des actions du MAP, dans le cadre duquel il faut évaluer la combinaison des activités les plus économiques et les plus efficaces.

35. L’amélioration de la mobilisation des recettes est non seulement essentielle pour l’atteinte

des objectifs du MAP, mais aidera aussi à exploiter le potentiel de recettes peu valorisé. Pour atteindre ces objectifs, les réformes arrêtées au sein de l’administration des douanes et des impôts doivent être effectivement mises en œuvre, notamment la refonte du système fiscal, la simplification des procédures et le développement d’une politique fiscale et douanière cohérente et attrayante pour le secteur privé. Les réformes entreprises doivent être accompagnées par la réorganisation et la modernisation de l’administration fiscale et douanière, ainsi que la mise en place et l’application effective de standards de services.

36. L’amélioration de la fourniture de services et la mise en œuvre effective du MAP sont

tributaires de la mise en œuvre soutenue du programme de réforme de la gestion des dépenses publiques. La consolidation du programme de réforme des finances publiques en cours pourra se faire en capitalisant les acquis, notamment la modernisation du cadre législatif et réglementaire de la gestion des finances publiques et de la passation de marchés publics. Ce constat prévaut aussi pour la mise en place du système intégré de gestion des finances publiques. La mise en œuvre des règles et des mécanismes clairs pour la préparation intégrée du budget d’investissement et de fonctionnement est fondamentale. Cette mesure facilitera la mise en cohérence des allocations des ressources et de l’exécution des dépenses. Ces activités devraient être complétées par des mesures de simplification de l’exécution du processus budgétaire pour éliminer toute bureaucratie inutile et pour réduire les étapes. Les

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recommandations de l’audit indépendant sur le Contrôle des Dépenses Engagées en vue d’améliorer l’exécution du budget doivent être appliquées. L’amélioration du suivi de l’exécution des dépenses publiques et la production régulière de rapports financiers sont aussi importants pour la mise en œuvre du MAP. Dans ce contexte, le Gouvernement devrait mettre à profit les avantages offerts par le SIGFP qui peut fournir des informations pertinentes et sur la situation de l’exécution du budget. Les rapports d’exécution du budget doivent être discutés régulièrement au niveau technique et politique pour identifier les obstacles, et pour effectuer le suivi de la mise en œuvre des activités du MAP.

37. L’application effective des dispositions du nouveau code des marchés publics est un autre

élément-clé de la mise en œuvre du MAP. L’application des nouvelles réglementations aidera non seulement à raccourcir les délais de transaction, mais permettra aussi au Gouvernement de faire une économie de coût.

38. Les efforts pour le renforcement des capacités techniques et managériales au niveau des

Ministères doivent être poursuivis. Les programmes de renforcement des capacités en cours doivent être renforcés et faire l’objet d’une assistance technique complète aux secteurs et institutions prioritaires du MAP. Ce programme doit être complété par une assistance technique ciblée pour améliorer la qualité de la fourniture de services au niveau des collectivités conformément à la politique de décentralisation.

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Matrice : Recommandations prioritaires

Domaine Action à prendre Responsable Macro Mise en œuvre du MAP: Equipe MAP (Présidence)

1. Chiffrage du coût du MAP

2. Priorisation des actions du MAP financées par des ressources publiques

Recettes Amélioration des ressources de l'Etat:

1. Réorganiser l'administration fiscale par le renforcement en personnel et en équipements de la Direction Fiscale des Grandes Entreprises qui collecte 80% des recettes fiscales intérieures

Direction Générale des Impôts, Ministère des Finances

2. Simplifier la taxation en ramenant le nombre de types d'impôts à un niveau gérable par la suppression ou la fusion des impôts dont le rendement est marginal.

Direction Générale des Impôts, Ministère des Finances.

3. Revoir les procédures et la gestion des recettes non fiscales notamment celles liées à l'exploitation des ressources naturelles: redevances minières, licence pour la pêche, redevances forestières.

4. Réorganiser le personnel de la douane en relation avec la mise en place du Tradnet

Direction Générale des Douanes, Ministères des Finances

Dépenses Application des dispositions de la LOLF:

1. Préciser les modalités d'application progressive de la LOLF notamment celles sur la préparation intégrée du Budget. Direction Générale du Budget.

2. Revoir l'organisation de la chaine de la dépense en tenant compte des procédures de la LOLF et de l'informatisation en cours.

Direction Générale des Dépenses Publiques, Ministère des Finances

3. Renforcer les capacités des ministères prioritaires pour l'application progressive de la LOLF

Direction Générale des Dépenses Publiques, Ministère des finances

Application des dispositions du Code de Marché.

1. Renforcer les institutions du nouveau code au sein des Autorités Contractantes par la reconnaissance de leur existence dans l'organigramme des ministères et leur dotation en ressources humaines et équipements adéquats

Ministères Techniques.

2. Mettre en place un programme de formation continue sur les dispositions du nouveau code.

Autorité Régulation des Marchés Publics

3. Renforcer les capacités des Ministères Techniques dans la préparation de plan de Marchés

Autorité Régulation des Marchés Publics

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Domaine Action à prendre Responsable

Contrôle Contrôle interne

1. Clarifier le rôle des organes de contrôle interne Ministère des finances

2. utiliser les facilités du SIGFP pour renforcer le contrôle Ministère des finances

Contrôle Externe.

1. Renforcer les ressources humaines de la Cour des Comptes pour renforcer le contrôle des comptables. Ministère de la Justice

2. Rendre effectif le contrôle de la Cour des Comptes sur les Etablissements Publics en commençant par les EPIC qui collectent des fonds publics.

Ministère de la Justice, Ministère des Finances

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INTRODUCTION Le succès du MAP repose inévitablement sur une mobilisation générale des ressources du pays aussi bien celles du secteur privé, moteur de la croissance et du développement, que celles du secteur public. La responsabilité de l’Etat est cependant fondamentale dans la réussite du MAP. En effet, mis à part son rôle régulateur, l’Etat dispose avec les finances publiques d’un instrument déterminant pour intervenir dans le domaine économique. Le présent volume constitue le rapport principal de la Revue des dépenses Publiques 2007 et se focalise sur les conditions globales de la réalisation du MAP : il analyse en effet l‘environnement dans lequel se déroulent les dépenses publiques malgaches.

Cet environnement global est notamment composé de trois domaines : la situation globale de l’économie, le niveau des ressources publiques et le cadre global des dépenses publiques. C’est la situation économique d’un pays qui détermine en premier lieu les conditions dans lesquelles il va pouvoir lever les ressources publiques et fixer le niveau des dépenses publiques pour satisfaire les besoins de la population. Pour Madagascar, la réussite du MAP dépendra de plusieurs facteurs, mais trois d’entre eux, objets de cette partie de la Revue de Dépenses Publiques, sont déterminants. Il s’agit du cadre macroéconomique, des recettes des finances publiques et du cadre de la gestion des dépenses publiques.

Le présent volume comprend trois parties. La première partie sera consacrée à l’examen de la situation macroéconomique du pays, ses performances passées et les perspectives de son développement. Cette première partie est organisée en trois chapitres. Le premier va faire une présentation globale du MAP et de l’essentiel de ses objectifs. Le second chapitre examinera la cohérence de ces objectifs avec le cadre macroéconomique Un troisième chapitre va détailler les défis à relever pour réussir le MAP dans un cadre macroéconomique et financière stable et équilibré.

Comme le MAP exige un effort financier particulier de la part de l’Etat, la situation de la mobilisation des ressources publiques sera ensuite l’objet de la seconde partie. Cette partie comprend six chapitres. Après la revue de la situation actuelle des ressources financières de l’Etat, cette partie fait un inventaire des possibilités d’amélioration des recettes fiscales et douanières. L’examen de la reforme de la politique de la politique fiscale et douanière, de l’environnement institutionnel de cette politique et des procédures fiscales et douanières terminent cette partie.

La troisième partie de ce volume analysera finalement l’allocation des ressources publiques, le système de gestion financière des ressources publiques et l’exécution des dépenses publiques. Elle comportera quatre chapitres. Le premier chapitre fait la présentation de l’implication budgétaire des objectifs du MAP. Un second chapitre examinera le cadre juridique et les mécanismes de gestion des dépenses publiques malgaches. Le troisième chapitre est consacré à une revue globale du cadre de la passation de marchés publics qui constitue un des blocages de la bonne exécution du Budget. Le dernier chapitre de cette partie traitera la capacité des institutions publiques à fournir effectivement les services demandés par la population, objectif principal du MAP.

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CREER UN CADRE MACROECONOMIQUE ADEQUATE POUR LE MAP

Ce chapitre présente l’orientation générale du Madagascar Action Plan (MAP) et de ses objectifs en premier lieu, procède en second lieu à une revue du cadre global de la vie économique actuelle de Madagascar et des contraintes et présentera en dernier lieu les grands défis pour la réalisation des objectifs très ambitieux définis par le (MAP), notamment le lien avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) fixés par les Nations Unies.

1) Présentation Générale du MAP Le Madagascar Action Plan (MAP), nouveau document de référence pour la lutte contre la pauvreté fixe des objectifs ambitieux. Le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) étant arrivé à son terme à la fin de l’année 2006, le MAP est le nouveau document de référence du gouvernement pour la lutte contre la pauvreté pour la période 2007-2012. Il se fixe de réduire, en cinq années, le taux de pauvreté de 20 points pour atteindre un taux de pauvreté de 50% en 2012. Cet objectif qui s’appuie sur une croissance annuelle du Produit Intérieur Brut (PIB) entre 8 et 10% sur les cinq ans, permettra au pays de disposer d’un PIB/habitant à 476 US$ en 2011. Le MAP est la déclinaison de la vision globale développée dans « Madagascar naturellement » pour les cinq prochaines années . Mais le plan répond également aux préoccupations mondiales en s’insérant dans la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD).

Tableau 0-1 : Les grands objectifs du MAP

Indicateurs 2005 2012 Indice de Développement Humain des Nations Unies 146 parmi 177 pays 100 Taux de pauvreté 85.1% 50% (pourcentage de la population vivant avec moins de 2USD par jour) (en 2003) Taille de la famille (Indice de fécondité) 5.4 3 à 4 Espérance de vie 55.5 58 à 61 Taux d'alphabétisation 63% 80% Pourcentage des élèves ayant terminé l'école secondaire CEG: 19% CEG: 56%

Lycée : 7% Lycée : 14% Taux de croissance économique 4.6% 8 à 10% PIB (USD) 5 Milliards 12 Milliards PIB par tête (USD) 309 476 Investissement Direct Etranger (USD) 84 Millions 500 Millions Classification Environnement des Affaires 131 80 (Banque mondiale) Indice de perception de la corruption 2.8 5.2 Pourcentage des ménages en possession des titres ou certificats fonciers 10% 75%

Source: Document MAP 2007-2012 Les « engagements » au niveau social sont aussi ambitieux. Le MAP a aussi défini des objectifs ambitieux sur le plan social. On soulignera notamment les domaines suivants : éducation, santé et approvisionnement et accessibilité à l’eau potable. L’ « engagement » portant sur l’éducation prévoit en effet un taux d’achèvement du primaire de 85% en 2012, si celui-ci n’est que de 57% en 2006. Cet

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objectif sera poursuivi particulièrement par l’amélioration du ratio élèves/maître entre 30 et 40 et plus globalement l’augmentation des dépenses dans l’éducation par rapport au PIB qui atteindra 6% en 2012. En matière de santé, le MAP met un accent particulier sur l’amélioration de la santé des enfants, et préconise une diminution importante de la mortalité infantile de 94 pour mille en 2005 à 47 pour mille en 2012. Ce défi sera atteint par une meilleure couverture vaccinale (100 % en 2012) et la diminution de la malnutrition chez les enfants de moins de 5ans (28 % en 2012). Le pourcentage de la population disposant d’eau potable passera de 31% à 65 % en 2012. L’accessibilité de la population sera aussi au centre de la préoccupation : le pourcentage des communes pouvant être atteintes par des routes praticables en toute saison sera de 64% en 2012 s’il n’est que de 35% en 2005.

Le MAP est une série d’actions pratiques. Contrairement au DSRP qui est un document de stratégie, le MAP se présente plutôt comme une série d’actions pratiques définies dans de « défis » regroupés dans des « engagements ». Si le DRSP s’est forgé autour de trois axes stratégiques, le MAP se structure autour de huit « engagements » groupés autour de la croissance, de la gouvernance, l’infrastructure, et le développement des ressources humaines. Le MAP se présente sous la forme d’actions précises à mener, dont le coût de projets correspondants pourra être évalué facilement et de manière précise. Les responsables, soumis à une obligation de résultats, sont désignés à l’avance. La mise en œuvre du MAP ne sera pas linéaire, il se fera par de « sauts qualitatifs » et sera traduite dans la Politique Générale de l’Etat et dans le budget annuel de l’Etat.

Le MAP met en priorité une série de reformes pour entériner et approfondir celles initiées auparavant. L’engagement du MAP à approfondir les reformes entreprises depuis le DSRP, se présente comme des priorités préalables aux « engagements » proprement dits. Au nombre de six, ces réformes préalables concernent les finances publiques notamment les recettes fiscales, le climat des investissements, la sécurité publique et la justice, deux chantiers depuis longtemps à l’ordre du jour. Les conditions pour la révolution verte et les dispositifs pour le planning familial s’ajoutent à ces reformes préalables.

Le MAP est essentiellement élaboré au niveau sectoriel dont les priorités restent encore à définir. L’un des points forts du MAP est son solide ancrage au niveau des secteurs. Le document a bien identifié les « défis » dans les secteurs et les ont bien précisés. Cependant, et sans que de flagrantes incohérences soient décelées, les articulations entre les défis et entre les engagements restent à définir. Le calendrier pour la réalisation des huit engagements n’est pas précisé, dans la mesure où certaines actions sont des préalables à d’autres, certains projets auront un impact plus grand s’ils sont menés après la consolidation de certaines bases.

Le MAP est un plan d’actions qui fonde son espoir sur une mobilisation générale. Pour ce faire, le MAP va changer une partie des valeurs des malgaches et de leurs habitudes par la constitution d’un nouveau type de leadership, de changement de mentalité, la lutte contre la corruption, le renforcement du savoir faire et la mobilisation de ressources disponibles. De nouvelles structures, l’Institut National pour le Leadership de Madagascar et le Conseil pour Développement Economique de Madagascar ont été mises en place pour faciliter cette mobilisation.

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Encadré 0-1: Les huit engagements du MAP

Le MAP (Plan d’Action pour Madagascar) est un plan pour cinq ans qui définit la voie et les priorités de Madagascar pour la période 2007-2012. Il précise les huit engagements stratégiques ainsi que les actions et stratégies pour initier une croissance rapide, pour la réduction de la pauvreté et pour assurer que le développement du pays réponde au contexte de la mondialisation en accord avec la vision nationale de Madagascar Naturellement et les Objectifs de Développement du Millénaire. Les huit engagements du MAP sont les suivants.

La Gouvernance responsable- L’objectif est de mettre en place un gouvernement en qui chaque citoyen et la communauté internationale peuvent avoir confiance et une fonction publique intègre, efficace et parfaitement professionnelle. Les défis spécifiques de cet engagement sont : (i) assurer une sécurité suffisante pour protéger la population, (ii) renforcer l’Etat de droit, (iii) réduire la corruption, (iv) mettre en place un processus budgétaire effectif et efficace, (v) améliorer la fourniture de services publics, (vi) décentraliser l’administration, et (vii) devenir un pays du savoir.

Infrastructure reliée- Cet engagement met l’accent sur l’importance de l’infrastructure pour Madagascar afin d’obtenir un développement rapide, faciliter la conduite des affaires et du commerce, permettre la communication et assurer un niveau de vie ainsi que l’accès aux ressources et au savoir. Les défis sont : (i) développer en priorité les infrastructures pour les zones à forte potentialité, (ii) assurer la circulation efficiente des biens et des personnes, (iii) améliorer les services de transport à travers tout le pays, (iv) assurer l’accès à l’énergie à un prix abordable et compétitif, (v) mettre en place un système de communication efficace et abordable, (vi) mettre en place une meilleure prévision météorologique ainsi qu’un système d’alerte des cataclysmes naturels tels que les cyclones et améliorer substantiellement la couverture en eau potable et l’assainissement.

Transformation de l’Education–L’objectif est d’améliorer le système éducatif pour le hisser au niveau international en efficacité et en qualité et doter ainsi le pays de ressources humaines aptes à assurer la compétitivité du pays dans l’économie mondiale. Pour ce faire, il est prévu de : (i) assurer l’accès de tout enfant aux opportunités de développement avant l’âge scolaire, (ii) mettre en place une éducation primaire et secondaire de premier cycle efficace, (iii) améliorer l’éducation secondaire du second cycle et développer le système de formation professionnelle, ( iv) améliorer l’enseignement supérieur, (v) mettre fin à l’analphabétisme et (v) développer les capacités des jeunes et transformer leur mentalité par le sport et la participation civique.

Développement rural et révolution verte– Le MAP reconnaît que la dynamique du développement rural à travers une augmentation de la production agricole est l’objet même de l’effort que le gouvernement doit déployer et que l’existence d’infrastructures et d’un réseau de communication est essentiel pour atteindre cet objectif. Les activités spécifiques pour réaliser cet engagement sont : (i) assurer la sécurisation foncière, (ii) améliorer l’accès au financement rural abordable, (iii) lancer une révolution verte pérenne, (iv) promouvoir les activités orientées vers le marché, (v) diversifier les activités dans le milieu rural, (vi) augmenter la valeur ajoutée des produits agricoles et promouvoir l’agri-business..

Santé, planning familial et lutte contre le VIH/SIDA – Le principal défi de cet engagement est d’assurer que la population soit en bonne santé pour contribuer efficacement au développement du pays. Cet engagement porte notamment sur : (i) la fourniture d’ un service de santé de qualité pour tous, (ii) l’éradication des principales maladies transmissibles (paludisme, tuberculose, maladies sexuellement transmissibles), (iii) la lutte contre le SIDA, (iv) la mise en place d’ une stratégie de planning familial hautement efficace, (v) la réduction de la mortalité infantile, (vi) l’amélioration de la nutrition et de la sécurité alimentaire, (vii) l’amélioration de la fourniture d’eau potable et la vulgarisation des pratiques d’hygiène.

Economie à forte croissance–L’objectif est d’atteindre une croissance entre 7 et 10 % d’ici 2012 par le renforcement et la diversification du secteur privé et soutenus par un investissement privé local et étranger et par le commerce. Ce défi couvre naturellement plusieurs activités dont les principales sont : (i) assurer un environnement macroéconomique stable , (ii) augmenter les investissements directs étrangers, (iii) promouvoir le plein emploi, (iv) renforcer la réforme du secteur bancaire et financier, (v) soutenir les entreprises nationales, les petites et moyennes entreprises, l’artisanat, (vi) améliorer la compétitivité du pays dans le commerce international, (vii) développer le secteur minier de manière plus intensive, (viii) développer le secteur tourisme de manière intensive, (ix) explorer les opportunités régionales et, (x) renforcer les synergies économiques à travers les activités diplomatiques.

Chérir l’environnement– Cet engagement vise à faire de Madagascar un pionnier mondial dans le développement et la mise en œuvre de meilleures pratiques environnementales pour devenir une île verte qui chérit et protège son environnement unique. Les communautés locales seront les principaux protagonistes alors que les industries d’écotourisme et d’agriculture organique seront développées pour minimiser les dégâts sur l’environnement et maximiser les bénéfices pour le pays et sa population. Les activités se focaliseront sur : (i) l’augmentation du nombre d’aires protégées pour la conservation des terres, des lacs, des biodiversités marines et côtières. (ii) la réduction du processus de dégradation des ressources naturelles, (iii) le développement du réflexe de protection de l’environnement à tous les niveaux, (iv) le renforcement de la gestion effective des forêts.

Solidarité nationale –L’objectif est de consolider une forte identité nationale favorable à la participation citoyenne et au partenariat, permettant la responsabilisation de l’ensemble de la population dans la conduite du pays vers le futur. Les défis

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spécifiques sont : (i) consolider la diversité culturelle et la compréhension et le respect mutuel, (ii) bâtir une confiance mutuelle et promouvoir la participation citoyenne, (iii) promouvoir la solidarité et l’orgueil national, (iv) augmenter le soutien aux plus pauvres et la population vulnérable et, (v) promouvoir l’égalité entre les genres et la participation des femmes

Source : Document MAP

Mais le chiffrage du coût définitif du MAP reste à faire. On ne dispose pas pour le moment du coût total officiel du MAP. Une évaluation annexée au budget 2007 donne une évaluation partielle des interventions des finances publiques pour 13,000 Milliards d’Ariary soit environ 6 Milliards de dollars. L’évaluation définitive et officielle du coût du MAP reste à finaliser. Plusieurs estimations faites par divers organismes ont avancé un coût entre 8 à 11 milliards de dollars. Le financement du MAP se présente ainsi comme un autre défi de sa mise œuvre et constitue l’un des sauts qualitatifs le plus immédiat et le plus important. La disponibilité d’une estimation globale du coût du MAP permettra d’abord de déterminer exactement la part des coûts dont le financement devra revenir à l’Etat. Elle facilitera ensuite la définition des priorités dans les actions et permettra d’expliciter les articulations entre ces actions.

2) Réalisme et cohérence du cadre macroéconomique et financier qui sous-tend le MAP

Les objectifs du MAP sont souvent ambitieux et fondés sur une forte croissance des investissements et surtout les investissements privés. Le scénario de cadrage macroéconomique correspondant est aussi certainement ambitieux (scénario optimiste), mais c’est le moyen nécessaire pour atteindre les Objectifs du Millénaire. L’atteinte des objectifs du MAP requiert un taux de croissance élevé et soutenu de 7% à 10% entre 2007 et 2011 et une maîtrise de l’inflation à 5% à moyen terme, pour atteindre les Objectifs du Millénaire et réduire la pauvreté de moitié d’ici 2015.

Les grands objectifs macroéconomiques et financiers (taux de croissance et inflation) du scénario de base du Programme de Facilité de Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance (FRPC) avec le FMI se rapprochent de ceux du MAP (Tableau II-2). En effet, les deux scenarii prévoient un taux de croissance moyen de 7.3 pour cent entre 2005 et 2011 et ils tablent sur la réalisation des grands investissements miniers pour atteindre cet objectif. Les hypothèses du scénario de base FRPC s’appuient sur un taux d’investissement de 16% du PIB en 2008 induits par ces investissements. Les hypothèses du MAP sont un peu différentes. Elles comptent sur l’efficacité des mesures de « sauts qualitatifs » pour favoriser l’accroissement du taux d’investissement pour atteindre un taux d’investissement de l’ordre de 30% du PIB, et un taux d’épargne intérieure brut de 26% du PIB en 2011. L’effort d’investissement proviendra essentiellement du secteur privé et particulièrement de l’Investissement Direct Etranger (IDE) de 500 millions d’USD escomptés jusqu’en 2012. Le MAP compte aussi sur la mobilisation totale des ressources internes, notamment celles provenant de l’accroissement substantiel des ressources fiscales.

Ces potentiels de croissance sont concentrés sur quelques localités de Madagascar et risquent de ne pas être partagés à l’ensemble de la population Malagasy. Ces grands investissements miniers sont concentrés essentiellement dans deux régions de Madagascar (Moramanga et Fort-Dauphin) et les impacts ne visent pas directement les objectifs de réduction de la pauvreté. D’autre part, le supplément de ressources fiscales que le gouvernement escompte tirer de ces grands investissements sont minimes, car ils bénéficient des clauses de la loi sur les grands investissements miniers.

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Encadré 0-2:Les ressources minières et l’économie malgache

Les ressources minières constituent une part importante des ressources naturelles de Madagascar. Malgré la

présence de plusieurs indices permettant de savoir l’existence de plusieurs gisements intéressants, les potentiels effectifs de ces ressources sont peu connues et marginalement exploitées. Les ressources minières de Madagascar sont de deux sortes : les minerais industriels et les pierres et métaux précieux. Ses contributions à la richesse du pays sont très marginales. En effet La valeur ajoutée totale du secteur minier en 2006 représente à peine 0,2% du PIB, un pourcentage qui n’a pas varié depuis plus de 10 ans. A part la chromite, les produits des mines est essentiellement le fait de pierres semi-précieuses et les métaux précieux.

Cependant, avec l’exploitation prochaine de deux gisements miniers industriels (ilménite de Taolagnaro et le Cobalt d’Ambatovy à Moramanga) cette contribution va substantiellement augmenter. Le projet d’exploitation de l’ilménite de Taolagnaro, actuellement en pleine installation, prévoit une exportation de 70 millions de dollars par an à partir de 2009. La mise en place de l’unité d’exploitation de la mine de nickel cobalt de Moramanga, en cours de démarrage, sera opérationnelle vers la fin de 2015 pour une exportation de 600 millions de dollars par an. La part de l’industrie minière extractive dans le PIB est ainsi prévue de passer à plus de 4,6 % d’ici 2009. D’autre part, la structuration du marché des produits de l’exploitation des pierres précieuses améliorera la valeur ajoutée du secteur. Alors que la production minière est une exploitation de ressources non renouvelables, elle génère peu d’effet d’entraînement sur l’ensemble de l’économie. D’abord car elle utilise peu de main d’œuvre : les deux projets d’exploitation sus-cités gènéreraient à peine environ 2200 emplois directs pour un capital investi de plus de 3,2 milliards de dollars. Ensuite l’activité est peu intégrée à l’ensemble de l’économie en aval et en amont. Elle demande en effet peu d’inputs des autres secteurs (sauf peut être l’énergie pour laquelle Madagascar a pour le moment de problème), et elle n’engendre presque pas d’activité en aval, la quasi-totalité de la production étant destinée à l’exportation à l’état presque brut.

Paradoxalement le secteur minier bénéficie de la fiscalité la plus favorable des secteurs d’activités à Madagascar. La Loi sur les Grands Investissements Miniers (Loi No : 2001-031 du 8 octobre 2002), révisée en 2005 et dont l’objectif est d’attirer les investissements dans le secteur, prévoit plusieurs avantages fiscaux aux exploitants des grandes mines sur les trois principaux types d’impôts à savoir le Droits et Taxes Douaniers, l’Impôt sur les Bénéfices et la Taxe sur la Valeur Ajoutée. La faveur de cette loi est octroyée aux investissements égaux ou supérieurs à 50 Millions de dollars.

Cette loi prévoit en particulier l’exonération totale de droits de douanes et de la Taxe sur la Valeur Ajoutée. En effet, les importations des unités d’exploitations des grandes mines sont exonérées de droits de douanes, et comme la production est totalement destinée à l’exportation, le taux de TVA appliquée est de 0%.

Le taux de l’Impôt sur les Bénéfices des Sociétés est plus avantageux que celui du droit commun et s’applique seulement en phase de croisière après 5 ans d’exploitation. En effet, si le taux de l’IBS fixé par le code des impôts est de 30%, les unités de production sont exonérées du minimum de perception pendant les cinq premières années d’exploitation, et ne paie que 25 % (pour le titulaire de permis d’exploitation) et 10% (pour l’unité de transformation) des bénéfices imposables. La détermination des bénéfices imposables fait encore l’objet d’un traitement de faveur : plusieurs déductions sont possibles sur la valeur imposable (taxes minières, taxes et charges payés au titre du code minier..).

Seuls deux impôts marginaux restent dans le cadre du droit commun: l’Impôt sur les Revenus des Salariés des nationaux qui est prélevé à la base comme pour toutes les entreprises et l’Impôts sur les Revenus des Capitaux Mobiliers. Soulignons que l’activité minière en plus de la taxe professionnelle est frappée d’une taxe parafiscale, la redevance minière, dont le taux est de 2% de la valeur exportée.

Mis à part les droits sur les permis, l’imposition des activités pour les « petites mines » (pierres et métaux précieux) est presque impossible du fait de la prédominance des activités informelles. Cependant des initiatives ont été prises récemment pour fiscaliser les segments les plus lucratifs du sous secteur comme l’or et le saphir. L’instauration du Droit Spécial sur les Transactions minières est en passe d’être une réussite. Le droit, recouvré depuis 2005 et payé par tout acheteur étranger potentiel au moment du débarquement donne l’autorisation d’acheter des pierres sur le terrain.

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Le principal bénéfice engendré par l’exploitation des grandes mines est son impact positif sur la balance de paiement. Ce bénéfice doit être cependant géré avec dextérité pour éviter un certain effet pervers. L’afflux des devises au moment de l’investissement et pendant l’exploitation peut entraîner une appréciation notable de la monnaie nationale qui pourrait miner à moyen terme la compétitivité des autres exportations. D’autre part cette appréciation peut affecter négativement les recettes fiscales qui sont dépendantes des recettes provenant du commerce international. Source : Projet de Gouvernance des Ressources Minérales

Le défi pour le gouvernement est de pouvoir maîtriser les impacts macroéconomiques de chocs positifs induits par ces investissements. En effet, ces grands projets sont certes bénéfiques à la croissance. Mais cette croissance est concentrée sur quelques régions de Madagascar d’une part, et d’autre part, on doit redouter les effets de syndrome hollandais. Les conséquences de chocs positifs peuvent, par ailleurs, entraîner une forte appréciation du taux de change pouvant nuire à la compétitivité des autres exportations de Madagascar.

Cependant, les tendances macroéconomiques réalisées jusque là ont montré que l’économie malgache n’a jamais connu une aussi forte performance. Madagascar a connu un taux de croissance moyen de l’ordre de 3,4% entre 1996 et 2006. La gestion macroéconomique s’est certainement améliorée, mais mis à part le redressement d’après crise 2002, le taux de croissance n’a pas dépassé les 6% (Tableau II-3), (cf Encadré numéro 3) comparé aux objectifs du MAP.

Tableau 0-2: Comparaison du cadrage macroéconomique et financier de la FRPC et du MAP

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011MAPCroissance du PIB réel (%) 4.6 4.7 5.6 7.3 8.6 9.6 10.3Inflation (CPI fin de période) 11.4 10.8 8.0 6.0 5.0 5.0 5.0

Investissement intérieur brut (en % PIB) 22.5 21.8 22.1 23.0 26.2 28.3 30.5 dont Investissement prive (en % PIB) 12.3 10.8 11.7 12.2 14.6 16.1 17.6Epargne intérieure brute (en % PIB) 12.1 11.8 11.9 14.5 19.9 22.7 25.8 dont épargne privée (en % PIB) 10.9 9.3 9.7 11.9 17.0 19.2 21.7

Recettes totales (en % PIB) 10.9 11.4 11.4 12.3 13.2 14.2 15.4dont recettes fiscales (en % PIB) 10.1 10.7 11.2 11.9 12.8 13.8 15.0Dépenses totales (en % PIB) 21.2 21.5 20.7 21.4 22.6 23.7 24.9 dont intérêt du 2.6 2.2 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 dont fonctionnement 8.3 8.4 8.7 8.9 9.5 9.9 10.4 dont investissement 10.3 11.0 10.3 10.8 11.5 12.2 12.9Solde global, base engagement, dons inclus (en % PIB) -4.6 37.3 -4.2 -4.8 -4.6 -4.0 -3.4Solde global, base engagement, dons exclu (en % PIB) -10.3 -10.1 -9.3 -9.1 -9.4 -9.5 -9.5

FRPCCroissance du PIB réel (%) 4.6 4.7 5.6 5.6 5.6 5.7 5.7Inflation (CPI fin de période) 11.4 10.8 8.0 6.0 5.0 5.0 5.0

Investissement intérieur brut (en % PIB) 22.5 21.8 22.1 22.3 22.0 22.1 22.3 dont Investissement prive (en % PIB) 12.3 10.8 11.8 11.9 12.0 12.2 12.4Epargne intérieure brute (en % PIB) 12.1 11.8 12.2 12.3 12.0 12.3 12.5 dont épargne privée (en % PIB) 6.2 -35.9 6.3 6.5 6.3 6.4 6.7

Recettes totales (en % PIB) 10.9 11.4 11.4 12.1 12.6 13.1 13.5dont recettes fiscales (en % PIB) 10.1 10.7 11.2 11.7 12.2 12.7 13.1Dépenses totales (en % PIB) 21.2 21.5 20.7 20.7 20.6 20.9 21.3 dont intérêt du 2.6 2.2 1.6 1.4 1.2 1.1 1.0

dont fonctionnement 7.1 8.3 8.7 8.8 9.4 9.8 10.3 dont investissement 10.3 11 10.3 10.3 9.9 10 9.9Solde global, base engagement, dons inclus (en % PIB) -4.6 37.3 -4.2 -4.5 -4.2 -4.1 -4.1Solde global, base engagement, dons exclu (en % PIB) -10.3 -10.1 -9.3 -8.6 -8 -7.8 -7.8

Source: Ministère des Finances et cadrage macroéconomique révisé du FMI

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Tableau 0-3: Indicateurs macroéconomiques de Madagascar

Cette modeste performance trouve d’abord sa source dans un cadre légal incertain et instable pour le secteur privé. Madagascar se place au 149ème rang du classement « Doing Business » de la Banque mondiale sur 175 pays. Dans le rapport de l’Evaluation du Climat d’Investissement fait en 2005, Madagascar est largement en retard par rapport aux autres pays pour les formalités administratives et bureaucratiques. Ainsi par exemple, les entreprises perdent une bonne partie de leur temps (20%) pour remplir les formalités relatives aux régulations, alors qu’en moyenne les autres pays allouent entre 6 et 7 % de leur temps pour effectuer les mêmes opérations. Ainsi le Gouvernement a créé le Conseil pour le Développement Economique de Madagascar (Economic Development Board of Madagascar ou EDBM) pour adresser toutes ces questions.

Le problème de la gouvernance notamment dans les services publics1 demeure parmi les plus grands obstacles à l’amélioration de l’environnement économique, instaurant un climat d’incertitude pour l’investissement, bien que les indicateurs de bonne gouvernance affichent un progrès remarquable2.Toutefois, le gouvernement est bien engagé à lever ces barrières, et des efforts remarquables en matière de gouvernance ont été entrepris par le gouvernement pour lutter contre la corruption, et améliorer la transparence depuis 20023. Les défis futurs en matière de gouvernance concernent notamment les ressources naturelles et minières.

La capacité de mobilisation des ressources du secteur privé est faible. Le graphe ci-dessous montre que le taux d’épargne privée reste faible à Madagascar. Bien qu’ayant connu une hausse entre 2001 et 2004, ce taux est en général de l’ordre de 6% du PIB. Par ailleurs, le taux d’Investissement Direct Etranger est très faible et n’a jamais dépassé 2% du PIB entre 1997-2005.

1 La persistance de la corruption au niveau de l’administration fiscale et douanière et de la délivrance des permis et licences d’exploitations, incertitude du cadre juridique, le manque de transparence dans les affaires publiques. 2 Actuellement, Madagascar est parmi les rares pays à faible revenu qui se placent dans les 50ème au 75ème rang de percentile dans les « Composite Governance Indicator » alors qu’en 1998, le percentile de Madagascar a été seulement de 30. 3 En effet, le gouvernement a adopté la loi anti-corruption et la loi sur le blanchiment d’argent, mais également la création du Bureau Indépendant Anti-Corruption (BIANCO) ainsi que la simplification des procédures de gestion des dépenses publiques en instaurant le système de gestion intégrée des finances publiques.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

estimation

Variations du PIB (en %) 2.2 3.7 3.9 4.7 4.7 6.0 -12.7 9.8 5.3 4.6 4.7

PIB par tête (en U.S. dollars) 292.2 250.7 256.9 248.3 250.3 284.6 278.1 323.9 251.0 281.8 298.3

Inflation CPI (fin de période) 4.8 6.4 10.1 9.9 4.8 13.9 -0.8 27.3 11.4 10.8

Taux d'investissement 12.2 12.8 15.1 14.9 15.0 18.5 14.3 17.9 24.3 22.5 21.8

Taux d'investissement privé 5.0 6.3 6.9 8.0 8.3 11.2 9.5 10.1 11.8 12.3 10.8

Taux d'épargne nationale 7.1 4.7 7.2 6.9 7.7 15.3 7.7 8.9 9.2 8.5 8.7

Solde budgétaire, y compris dons (en %PIB) -9.1 -8.5 -10.2 -6.1 -6.9 -8.3 -8.4 -9.9 -13.9 -10.1 -10.7

Solde du compte courant, y compris dons (en % PIB) -6.0 -5.6 -7.5 -5.6 -5.6 -1.3 -6.0 -4.9 -9.3 -10.8 -10.0

Ratio VAN de la Dette (% PIB) 64.1 45.0 29.7 61.7 48.4 41.8 36.3

Source: FMI et nos propres calculs

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Graphe 0-1: Le Taux d’Epargne et d’Investissement à Madagascar

Source: Banque mondiale

Par ailleurs, la qualité et l’accès à l’infrastructure sont limités pour promouvoir le développement économique de Madagascar4. Le stock d’infrastructure de Madagascar a connu un déclin important depuis l’indépendance5. Ainsi, certaines régions de Madagascar ne sont pas accessibles pendant toute l’année, notamment durant la saison des pluies (avec 5,310 kilomètres de routes bitumées et 12,000 kilomètres utilisables pendant toute l’année sur les 32,000 kilomètres de réseaux routiers existants). La capacité d’accueil et de service des ports et aéroports est également limitée. Le port de Tamatave, le principal port de Madagascar au standard international, reste le port le moins performant de toute la région de l’Océan Indien. Le pays ne possède qu’un seul aéroport international doté d’une piste capable de recevoir les gros cargos. L’accès à l’électricité, la télécommunication et la technologie de l’information est limité, et ces secteurs sont moins compétitifs par rapport aux pays de la région de l’Océan Indien.

4 Madagascar Country Assistance Strategy 2007-2011: Encadré numéro 4, « l’état des infrastructures à Madagascar ». 5 Madagascar Revue de Politique de Développement, mai 2005.

-5

0

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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Investissement Public Investissement priveEpargne publique Epargne privéeInvestissement Direct Etranger

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Encadré 0-3: La performance macroéconomique de Madagascar: le profil de la croissance et le changement de la structure économique6

Source: Banque Mondiale

6La crise de 2002 à laquelle le texte se réfère est la crise provoquée par la contestation des résultats des élections présidentielles

tenues en décembre 2001. La crise qui a paralysé l’activité économique du pays pendant presque six mois a pris fin en juin 2002 après la reconnaissance par la communauté internationale de la victoire du Président Marc Ravalomanana au premier tour de

cette élection.

Bref Historique (1996-2002)

Une amélioration de la gestion économique de 1996 à 2001, interrompue par la crise de 2002. Les cinq années de bonne performance ont été caractérisées par une croissance économique soutenue avec un taux de croissance moyen de 4.2% et une diminution de l’inflation passant de 20% en 1996 à 6.9% en 2001 malgré les différents chocs exogènes qui ont bouleversé l’économie du pays (cataclysmes naturels, invasion de criquets…). Cette croissance est tirée par le dynamisme affiché du secteur secondaire (avec l’expansion des entreprises franches) et du secteur tertiaire (avec le Bâtiment et Travaux Publics (BTP), le commerce et le transport). Par ailleurs, les grands équilibres économiques sont rétablis tant au niveau des finances publiques qu’au niveau des échanges extérieurs et de la monnaie, les différentes reformes dans l’administration fiscale conjuguées au dynamisme des secteurs secondaires et tertiaires ont permis d’atteindre le taux de pression fiscale de 11.5% contre 8.5% en 1996. Le taux d’investissement a augmenté significativement en passant de 12.2% en 1996 à 19% en 2001. Par ailleurs, les mesures de « bonne gouvernance » de la gestion des finances publiques, les réformes de la fonction publique, de la justice ou de la lutte contre la corruption ont été ajoutées aux mesures classiques à dominance économique, et ont permis d’asseoir les réformes et de jeter les bases des performances macroéconomiques. En résumé, la période a donné lieu à des perspectives de relance de l’économie, cependant remise en cause par la crise post –électorale de 2002.

La crise 2002 a engendré un ralentissement général de l’activité économique menant à une croissance économique négative de -12.8%. Le taux de chômage est passé de 3,2% en 1997 à 4,5% en 2002, le secteur le plus touché est le secteur secondaire, engendrant une perte de 100,000 emplois dans les entreprises franches. Le taux de pression fiscale est descendu à son plus bas niveau de 6,9% du PIB en 2002, et par conséquent une réduction des dépenses au minimum vital pour compenser le déficit budgétaire. Le taux de pauvreté en 2002 est remonté à 80,7%, bien que le taux soit passé à 69,6% en 2001.

Changement de la structure économique après la crise.

Reprise de la croissance économique dès 2003, avec un taux de croissance de 9,8% sans atteindre le niveau de 2001. Cette reprise économique profite surtout au secteur Bâtiment et Travaux Publics (BTP) avec les politiques de désenclavement entamées par la réhabilitation ou l’aménagement de nouveaux axes routiers qui visent à améliorer l’environnement économique et le bien être de la population. Les efforts entrepris par la suite, pour la relance de la production et la promotion de l’investissement portent leurs fruits malgré la venue impromptue de divers facteurs exogènes.

Resistance de l’économie malgré les chocs conjoncturels 2004-2006 : En 2004, les cyclones, la hausse du prix du riz et du pétrole sur le marché international et la dépréciation de la monnaie malgache grèvent la balance des paiements et entraînent une hausse générale des prix, mais le taux de croissance se maintient à 5, 3%. En 2005, le taux de croissance n’est que de 4, 6% en 2005, les coupures fréquentes d’approvisionnement en énergie électrique dans les industries, la hausse continue du prix de carburant et le démantèlement de l'Accord multifibre ont conduit aux ralentissements des activités des secteurs secondaire et tertiaire. Et finalement, l’année 2006 est caractérisée par une résistance de l’activité économique avec un taux de croissance révisé à 4.7%, toujours sous l’emprise de la hausse du prix du pétrole malgré les efforts entrepris pour redresser la situation au niveau de la compagnie d’eau et d’électricité, le manque de pluies , le secteur tertiaire étant toujours la source principale de croissance.

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3) Les défis pour assurer un cadre macroéconomique et financier réaliste

Il est important que le cadre macroéconomique du MAP soit cohérent avec les politiques sectorielles, notamment les objectifs de politique monétaire. En effet, le cadre du MAP entend relancer une croissance économique forte à moyen terme tout en maîtrisant l’inflation. La politique monétaire et financière correspondante devrait donc être cohérente.

Au niveau de la politique monétaire et financière, le nouveau défi est de pouvoir stériliser l’impact du choc positif au niveau de l’offre comme les mesures entreprises jusque-là avaient comme objectif classique la maîtrise de l’inflation et le maintien de la stabilité des prix. Madagascar a tenté de maintenir le niveau du déficit à un niveau plus ou moins constant (dons compris) pour éviter les pressions inflationnistes. Pour ce faire, les efforts de la Banque Centrale ont convergé vers le contrôle de ses avoirs intérieurs tout en surveillant de manière étroite les évolutions de ses avoirs extérieurs et de la masse monétaire en utilisant des instruments indirects de régulation. De plus, les relations entre cette institution et l’Etat ont été assainies et la communication des informations renforcée: titrisation des dettes de l’Etat envers la Banque Centrale de Madagascar (BCM), cessation de l’octroi des crédits en devises à l’Etat et limitation des avances de la BCM au Trésor à un plafond de 10% des recettes budgétaires de l’année précédente, transmission des prévisions de liquidité et de celles sur les achats et ventes de devises, développement du marché de bons du trésor pour accroître la part du financement non monétaire des opérations de l’Etat, en encourageant le maximum de souscripteurs en approchant les institutions non financières, et en développant un marché secondaire et diversifier les échéances. Par ailleurs, le gouvernement va recapitaliser la Banque centrale en 2007. Avec les exigences macroéconomiques actuelles, la Banque centrale devra être plus active en utilisant les instruments directs et indirects de la politique monétaire (appel d’offres et mise en pension, ponction de liquidité via les opérations de titrisation). La libéralisation du change7 avait pour objectif l’élimination de toute restriction sur les échanges et transactions extérieures courantes, une nouvelle loi portant sur le nouveau code des changes a été votée en 2006 et les textes d’applications de la loi sont en cours de préparation.

La dynamique des réformes du système financier devrait suivre les exigences de l’économie. Le gouvernement a mis en place son plan d’action sur les réformes du système financier 2007-2012 qui se résume par un développement de l’intermédiation financière et une hausse de l’offre d’instruments financiers plus diversifiés, suite à la mission conjointe du FMI et de la Banque mondiale concernant l’évaluation du système financier à Madagascar. Mais depuis la restructuration des banques, l’effectivité des réformes est très timide. La décentralisation des bons du trésor à Tamatave et la révision du seuil de souscription à 20 millions d’Ariary ont été effectuées. L’opération de titrisation des dettes de l’Etat à la Banque Centrale a été initiée depuis 2004 sans aucune matérialisation effective de ces titres. Quant au secteur bancaire, les actions entreprises visaient à son assainissement et son renforcement après la restructuration et la privatisation des établissements bancaires, le recouvrement des créances douteuses et litigieuses a été confié à des structures particulières. Un programme d’amélioration du système de compensation est en cours avec l’appui du Millenium Challenge Account. Cependant, le secteur bancaire est toujours non concurrentiel (avec sept banques primaires) et un volume du crédit au secteur privé de l’ordre de 10% du PIB en 2005-20068. Depuis 2005, le gouvernement a tenté de créer un embryon de marché boursier qui ne s’est pas encore réalisé à ce jour.

7 Dès 1994, le système de taux de change fixe a été abandonné et remplacé par la politique de taux de change flexible en libre flottement déterminé par un marché interbancaire de devises. Cette réforme va éliminer la plupart des obstacles à l’importation, libéraliser les transactions courantes sur le marché des devises et permet aux résidents ainsi qu’aux non résidents d’ouvrir en toute liberté des comptes en devises. 8 Ce taux était de l’ordre de 9% du PIB entre 1998-2002

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Les réformes structurelles en cours sont fondées sur les principes d’un Etat de droit ainsi que la bonne gestion des affaires publiques dans un cadre transparent. Les mesures de « bonne gouvernance » de la gestion des finances publiques, la réforme de la fonction publique, de la justice ou de la lutte contre la corruption ont été ajoutées aux mesures classiques à dominance économique. La poursuite de ces reformes permettront d’asseoir et de fonder les performances macroéconomiques.

Les défis du MAP reposent sur un certain nombre de reformes clés de la politique économique qualifiées « d’initiatives de réforme transformationnelle » qui sont fondées sur (i) les réformes des finances publiques, reposant essentiellement sur la refonte du système fiscal ; (ii) l’augmentation significative des investissements pour promouvoir la croissance par la promotion des activités à vocation exportatrice, la priorité accordée aux projets d’infrastructure qui soutiennent les industries et par l’octroi des incitations fiscales dans les secteurs clés ; (iii) le commencement d’un processus d’une révolution verte à Madagascar pour augmenter la productivité et éliminer la famine en fournissant les engrais et les semences aux producteurs ; (iv) la transformation de la sécurité publique ; (v) des mesures audacieuses pour la santé et la planification familiale en procédant au contrôle de naissance , la lutte contre le paludisme et la lutte contre le VIH SIDA et finalement (vi) la transformation du système judiciaire.

4) L’estimation des coûts objectifs du MAP et les contraintes de son financement

Les conditions essentielles pour l’atteinte des Objectifs reposent essentiellement sur une croissance économique rapide et soutenue, et de mobilisation de ressources aussi bien internes qu’externes et finalement, l’utilisation optimale de ces ressources9. Cependant, l’utilisation optimale des ressources dépend également de la capacité d’absorption du pays.

L’atteinte des OMD supposera un réalignement des priorités du gouvernement et des dépenses publiques avec les objectifs. Cependant, l’utilisation d’une approche linéaire pour estimer les coûts relatifs à l’atteinte des OMD amène à conclure qu’avec les tendances et l’allocation actuelle des dépenses publiques, aucun objectif du millénaire ne sera atteint, bien qu’on soit proche de l’OMD (l’accomplissement des études primaires pour tous les enfants en 2015). Des écarts de financement significatifs existent pour les secteurs santé et eau et assainissement pour atteindre l’objectif de réduction du taux de mortalité à 56 pour mille naissances en 2015) et l‘objectif de réduction du taux de mortalité maternelle à 138 pour 100,000 naissances en 2015)10.

Le scénario de base de l’évaluation des coûts des OMD (tableau II-4) fait ressortir une augmentation continuelle des dépenses allouées aux secteurs éducation, santé et infrastructures aussi bien en fonctionnement qu’en investissement. Ainsi par exemple, les dépenses d’éducation primaire nécessiteront une augmentation annuelle de 10% en fonctionnement et 5% en investissement, d’autre part, les dépenses relatives à la santé préventive nécessiteront une augmentation annuelle de 20% en fonctionnement et de 26% en investissement. Les dépenses en eau et assainissement nécessiteront une augmentation annuelle de 7% aussi bien en fonctionnement qu’en investissement et pour les autres infrastructures de 6% et 6.5% respectivement en investissement et en fonctionnement. Comme la réalisation de ces objectifs repose essentiellement sur les ressources publiques, on peut conclure que le MAP nécessite d’importantes contributions des finances publiques, alors que les deux dernières années lui ont été difficiles.

Les attentes du MAP supposent une forte performance du secteur public et l’importance de la mobilisation des recettes fiscales, avec un objectif de recettes fiscales plus ambitieux de 15% du PIB et

9 Cf. “A MAMS Approach to analyzing the MDGs in Madagascar”, 2006. Le modèle MAMS est un modèle quantitatif, dynamique qui examine l’effet global sur l’économie les alternatives de politique pour atteindre les OMD. 10 “A MAMS Approach to analyzing the MDGs in Madagascar”, 2006.

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une augmentation des dépenses publiques en conséquence de 25% en 2011. Le cadre du MAP repose d’autre part sur plus de ressources provenant de l’extérieur pour financer le déficit par rapport au cadre du FRPC11, ce qui nécessiterait des efforts et des réformes supplémentaires sur la politique fiscale et une augmentation conséquente de l’aide extérieure par rapport aux engagements du gouvernement dans le cadre du FRPC.

11 FRCP : PRGF : Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la croissance.

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Tableau 0-4 : Scénario de base pour les OMD de Madagascar

Au niveau des finances publiques, les réformes structurelles vont dans le sens de la mobilisation du maximum de recettes. En s’engageant en faveur d’une gouvernance responsable, le MAP reconnaît l’insuffisance des revenus publics, handicap majeur pour la réalisation des projets ambitieux. C’est la raison pour laquelle il prévoit de poursuivre les efforts initiés dans le domaine des finances publiques pour une meilleure collecte des recettes. Le gouvernement espère ainsi que le taux de pression fiscale passera de 10% actuellement à 15% en 2012. Ces réformes concerneront surtout la refonte du système fiscal (qui sera traitée beaucoup plus en détail dans la partie III) et le renforcement de la gestion des finances publiques (qui sera traité beaucoup plus en détail dans la partie IV).

1999 2005 2010 2015 Variation annuelle(%) Objectif

Pourcentage des pauvres vivant au seuil 1$/jour 60.9 60.0 54.8 47.3 -1.6 34.0

Nombre des pauvres vivant au seuil 1$/jour 8,908 10,393 10,937 10,873 1.3

Intensité de la Pauvreté 27.9 27.2 23.5 18.7 -2.5

Sévérité de la pauvreté 15.7 15.2 12.6 9.4 -3.2

Taux d'achèvement en éducation primaire (%) 32.5 51.8 84.4 97.0 7.1 100.0

Mortalité infantile, décès par 1000 naissances 137.0 78.0 62.0 56.0 -5.4 56.0

Mortalité maternelle, décès par 100 000 naissances 550.0 238.0 164.0 137.0 -8.3 137.5

Accès à l'eau potable (%) 42.9 55.5 66.7 77.8 3.8 70.0

Accès à l'assainissement (%) 22.0 33.5 44.8 57.0 6.1 57.0

Dépenses courantes du Gouvernement (en milliard d'Ariary)

Enseignement Primaire 18.6 68.9 96.6 93.6 10.6

Enseignement Secondaire 8.5 16.8 22 28.3 7.8

Enseignement Supérieur 30.4 55.8 73.2 84.2 7.3

Santé Curative 21.9 66 158.1 376.9 19.5

Santé Préventive 2.8 8.6 21.1 52.2 20.0

Santé Familiale 3.6 10.9 26.8 66.3 20.0

Eaux et Assainissement 44.7 69.4 95.6 130.2 6.9

Autres Infrastructures 10 12.7 17.7 24.5 5.8

Sous-Total 140.6 309.1 511.2 866.3 12.0

Dépense d'investissement du Gouvernement (en milliards d'Ariary)

Enseignement Primaire 20.4 135.6 125.9 44.4 5.0

Enseignement Secondaire 4.1 12 11.6 15 8.5

Enseignement Supérieur 15.8 39.3 42.4 54.7 8.1

Santé Curative 19.7 158.3 363.2 815.2 26.2

Santé Préventive 1.7 13.5 31 69.6 26.2

Santé Familiale 3.3 26.6 60.9 136.8 26.2

Eaux et Assainissement 15.3 29.6 38 48 7.4

Autres Infrastructures 92.5 108.3 196.9 254.2 6.5

Sous-Total 172.7 523.2 870.1 1437.9 14.2

Source : Banque mondiale, MAMS 2006

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Les indicateurs des finances publiques de Madagascar montrent un renforcement du rôle de l’État notamment au niveau des dépenses publiques. La dernière décennie a vu Madagascar faire un effort important pour le financement des dépenses publiques. Ainsi, le niveau des dépenses totales hors intérêts de la dette (programmées) de Madagascar a augmenté à un rythme moyen et régulier de 17 % aussi bien pour la période 1997-2001 que celle de 2003 à 2006. Pour les deux périodes, le montant des dépenses totales programmées représente plus de 20 % du PIB au prix courant. Il convient cependant de préciser dès le début que les réalisations sont moindres. Les dépenses exécutées ne représentent en moyenne que 17 % du PIB.

Malgré cette forte évolution, le niveau du déficit budgétaire (dons compris) a été maintenu à un niveau permettant d’éviter les pressions inflationnistes. Le niveau du déficit budgétaire se situe entre 4 et 5% du PIB depuis l’année 2003. Les opérations globales du gouvernement ont essayé d’éviter le financement du déficit par le financement domestique et dépendent de plus en plus du financement extérieur. Le financement domestique du déficit a commencé à diminuer à partir de 2003, voire négatif (-1% du PIB en 2004) pour contenir la forte inflation de cette année, compensé par une hausse du financement externe (6.4% du PIB en 2004).

Cette situation a été possible grâce à une dépendance financière croissante vis-à-vis de l’extérieur. En effet, le financement du budget est de plus en plus dépendant de l’extérieur. Une revue détaillée et consolidée des sources de financement du budget malgache a permis de mettre en exergue le fait que presque la moitié des dépenses exécutées pendant les périodes 1997-2001 et 2003-2006 est financée par l’extérieur12. La part du financement extérieur s’est amplifiée entre les deux périodes : en effet si la couverture du budget par le financement extérieur s’élevait à 42 % pour la période 1997-2001, elle atteignait 44% pour la période 2001-2005. L’augmentation du financement extérieur provient notamment de la remise de la dette des créanciers multilatéraux (FMI, Banque mondiale, Banque Africaine de Développement..) dont Madagascar a commencé à bénéficier depuis 2001 après l’atteinte du « point de décision ».

Le MAP exige une forte mobilisation des ressources extérieures. L’accès limité aux ressources intérieures exigera une forte mobilisation des aides financières extérieures. Le MAP a tenu compte des déclarations sur l’évolution future de l’assistance internationale comme celle du Groupe des 8, de la Déclaration de Paris (2005), du Plan d’Action de la Banque mondiale pour l’Afrique ou de celle de l’Union Européenne. Plus spécifiquement, le MAP répond ainsi au premier souci de la Déclaration de Paris dans la mesure où il s’agit d’une stratégie nationale que le Gouvernement malgache pilotera lui-même.

12 Dans le cadre de cette analyse le financement extérieur comprend le financement direct des projets d’investissements (aide projet), les aides budgétaires et la remise de la dette.

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Encadré 0-4: La Déclaration de Paris met l’accent sur l’efficacité de l’aide

En 2005, les représentants de nombreux pays développés, en développement et d’organismes d’aide au développement approuvent la Déclaration de Paris, texte censé régir désormais de manière plus équilibrée l’aide internationale en faveur du développement. 90 pays, dont les Etats-Unis, la France, le Japon, et Madagascar, 26 organisations, dont la Banque mondiale, le FMI et la Banque Africaine de Développement (BAD), ainsi que plusieurs grandes Organisations Non Gouvernementales (ONG), ont signé ce texte ambitieux. Les signataires s’engagent à (i) redoubler d’efforts pour accroître l’efficacité de l’aide ; (ii) s’adapter à des situations nationales diverses ; (iii) préciser des indicateurs, un calendrier et des objectifs cibles ; (iv) contrôler et évaluer les progrès dans la mise en œuvre.

Les principes sur lesquels cette Déclaration se base sont :

- l’appropriation : les pays partenaires exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement et assurent la coordination de l’action d’appui au développement ;

- l’alignement : les donneurs font reposer l’ensemble de leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires ;

- l’harmonisation : les actions des donneurs sont mieux harmonisées et plus transparentes, et permettent une plus grande efficacité collective ;

- la gestion axée sur les résultats : gérer les ressources et améliorer le processus de décision en vue d’obtenir des résultats ;

- la responsabilité mutuelle : les donneurs et les pays partenaires sont responsables des résultats obtenus en matière de développement.

Source: Déclaration de Paris.

L’alignement des principaux bailleurs de fonds sur le MAP se dessine. Les partenaires internationaux de Madagascar ont vigoureusement soutenu le DSRP et travaillent pour aligner leurs stratégies d’aide publique au développement sur le MAP. L’accord pour la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance (FRPC) avec le FMI signé mi-2006, tient largement compte du MAP. Les cinq principaux bailleurs de fonds de Madagascar, constituant ensemble près de 86% de l’Aide Publique au Développement (APD) brute reçue en 2003-2006, sont la Banque mondiale, la Banque Africaine de Développement, l’Union Européenne, la France et les Etats-Unis. L’assistance d’au moins trois de ces organismes d’aide les plus importants est en train de se mettre en place : la Banque mondiale, avec sa prochaine Stratégie d’Assistance-Pays (CAS), l’Union Européenne dans le cadre de la préparation du 10e FED et la Banque Africaine de Développement avec Document de Stratégie Pays pour la période 2008-2013.

Le MAP obtient déjà un soutien important de la communauté internationale grâce à l’allègement de la dette. A moyen et long terme, les risques de surendettement du pays sont faibles si Madagascar met en place de bonnes politiques macroéconomiques et structurelles. La dernière analyse de la soutenabilité de la dette (faite conjointement par le FMI et la Banque mondiale en Juin 2006) indique que les indicateurs de la dette extérieure seront bien inférieurs aux seuils du point d’achèvement à moyen et long terme. Cependant, les indicateurs de la dette extérieure resteront vulnérables aux chocs éventuels sur les exportations ou aux conditions des nouveaux emprunts ou des emprunts dans les termes non concessionnels

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Encadré 0-5: Situation de l’endettement à Madagascar

Si l’encours de la dette à fin 2003 était de 4.8 millions d’USD, ce montant est passé à 3.5 millions d’USD en termes nominales 2005 (arriérés inclus), après que Madagascar ait l’obtenu le point d’achèvement au titre de l’IPPTE en 2004. Les créanciers du Club de Paris ont annulé leurs créances, et à la fin de l’année 2005, la composition des créanciers de Madagascar a changé dans la mesure où les créanciers bilatéraux et commerciaux ne représentent que 23% de l’encours des obligations, l’encours de la dette auprès du Club de Paris ne compte plus que 5% en 2005 contre 23% de l’encours en 2003. Inversement, l’encours des créanciers multilatéraux est passé à 75% à fin 2005 contre 54% à fin 200313.

D’autre part, Madagascar a bénéficié de la réduction de la dette au titre de l’Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale provenant du FMI, de la Banque mondiale et de la Banque Africaine de Développement en 2006. Le montant total de l’allègement s’élève à 2.3 milliards de dollars, ou 42% du PIB, ramenant l’encours de la dette à fin-2006 à presque deux-tiers de l’encours de 2005. Ainsi, le ratio de la Valeur Actuelle Nette (VAN) de la dette par rapport aux exportations serait de 52.1% et le ratio Valeur Actuelle Nette (VAN) de la dette par rapport aux recettes fiscales à 83.4%. Comme dans le cas de l’IPPTE, la réduction de la dette devrait être des ressources additionnelles pour financer les secteurs sociaux à des fins de dépense de lutte contre la pauvreté. Ainsi, l’allègement de la dette au titre de l’IADM en 2006 d’un équivalent 0,6% du PIB, ainsi que le montant prévu pour 2007 de 111.6 milliards d’Ariary (0.8% du PIB) ont été affectés à des dépenses supplémentaires de lutte contre la pauvreté. Source: Analyse de soutenabilité de la Dette.- FMI-Banque mondiale.

Tableau 0-5: Encours de la Dette Extérieure de Madagascar 2005

Créanciers Montants En % du PIB Dette Extérieure Totale 3,510.30 69.7

Créanciers Bilatéraux 784.4 15.6

Club de Paris 163.4 3.2

Autres Pays 620.9 12.3

Créanciers Privés 18.1 0.4

Multilatéraux 2707.8 53.8 Source: Analyse de la Soutenabilité de la Dette, Autorités Malagasy et Estimations du staff du FMI

Cependant, l’imprévisibilité de l’aide extérieure, notamment l’aide budgétaire constitue un obstacle majeur à l’exécution du budget et au cadrage macroéconomique. Le déblocage de l’aide budgétaire14 des bailleurs de fonds dépend de la bonne performance macroéconomique et de la réalisation des mesures structurelles, aboutissant à la conclusion d’un programme avec le FMI. En effet, le retard du déblocage de l’aide extérieure, combiné à la faible collecte des recettes fiscales et douanières a contraint le gouvernement à réduire le montant des dépenses en cours d’année. Ainsi, en 2005, les dépenses ont été réduites de 1% du PIB et de 0.5% du PIB en 2006.

13 Analyse conjointe de la Soutenabilité de la Dette de Madagascar par le Staff de la Banque mondiale et du FMI. 14 En 2005 et 2006, l’aide Budgétaire de la Banque mondiale, la Banque Africaine de Développement, ainsi que de l’Union Européenne dépendait de la conclusion d’un deuxième programme pour la Facilite pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance du FMI avec Madagascar, ainsi que le respect de certaines conditionnalités

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Conclusions et recommandations. Pour la première fois de l’histoire de Madagascar, les autorités ont élaboré selon leur propre vision, un document à la fois ambitieux et cohérent. Le MAP constitue une étape majeure dans le développement de Madagascar, non seulement avec ses ambitions affichées, mais surtout comme suite ininterrompue de la lutte conte la réduction après la mise en œuvre du Document de Stratégie de Réduction de la pauvreté.

La mise en œuvre du MAP rencontrera certainement beaucoup de défis. Son ambition la place dans un contexte économique que Madagascar n’a pas connu dans le passé et son financement constitue un handicap à surmonter. La faible mobilisation des recettes fiscales reste un des problèmes majeurs. Les recettes fiscales n’ont jamais atteint les 11% du PIB, malgré des prévisions de recettes optimistes.

Ainsi, il serait important pour le gouvernement de :

• Maintenir un cadrage macroéconomique plus réalistei sur la base des ressources identifiées, comme il est difficile d’envisager les ressources additionnelles que le gouvernement va pouvoir mobiliser dans le cadre du MAP afin d’éviter les éventuels dérapages.

• Pour assurer ce cadrage réaliste, il est préalablement nécessaire d’effectuer un chiffrage plus

précis du coût global du MAP. Le chiffrage du coût global du MAP doit être poursuivi par un exercice de Cadrage des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) pour évaluer les apports des ressources publiques dans le MAP et sa compatibilité avec le scénario macroéconomique.

• Adopter une politique monétaire et financière adéquate pour maîtriser l’impact des chocs

positifs sur l’offre afin de maintenir la compétitivité de l’économie pour une croissance économique soutenue et durable.

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LA MOBILISATION DES RECETTES FISCALES DOUANIERES

La mobilisation des recettes représente un défi particulier pour le gouvernement de Madagascar. Le défi est d’autant plus important que l’amélioration de la mobilisation des recettes devra se faire tout en contribuant à un climat favorable pour le secteur privé et à la facilitation des échanges commerciaux afin de promouvoir la croissance économique. Par ailleurs, Madagascar est en train de faire face à des mesures d’abaissement tarifaire dans le cadre de ses divers engagements d’intégration régionale, ce qui implique que la part des recettes douanières dans les recettes fiscales totales va diminuer.

Un des constats de la dernière revue des dépenses publiques en 2005 est que les manques à gagner sur les recettes fiscales affectent l’exécution des dépenses aussi bien de manière quantitative que qualitative. Malgré les différentes études sur la fiscalité, l’évaluation de l’efficacité du système fiscal malgache a été rarement effectuée dans son ensemble, alors que le système est confronté à des problèmes de performance de l’administration fiscale, ainsi que de manque de cohérence, de priorisation et de vision globale de la politique fiscale. L’objectif de la présente partie de la revue des dépenses publiques est d’examiner la question de l’efficacité des recettes du gouvernement à travers les différentes dimensions qui affectent la mobilisation des recettes. Cela permettra de mieux cerner l’étendue des problèmes et d’identifier les potentiels et les contraintes en ce qui concerne la mobilisation des recettes fiscales et douanières pour appuyer la mise en place du MAP.

Ce chapitre examinera en premier lieu les objectifs du MAP en matière de recettes fiscales, puis examinera les potentiels et les contraintes pour atteindre ces objectifs en examinant l’évolution des recettes, l’élargissement de la base fiscale, les enjeux de la décentralisation fiscale, la politique fiscale et douanière, l’environnement institutionnel, les procédures et les défis de la lutte contre la corruption. Sur cette base, la dernière section se focalisera sur les conclusions et les recommandations générales.

1) Les ambitions du MAP en matière de recettes

Dans le cadre du MAP, Madagascar s’est fixé un objectif de recette ambitieux avec un ratio de recette fiscale de 15% PIB à l’horizon 2012 dans le cadre du MAP. L’engagement actuel du gouvernement dans le cadre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance avec le FMI est d’assurer une amélioration de la performance fiscale annuelle de l’ordre de 0.5% PIB. Il s’agit aussi pour le gouvernement, en plus de ces efforts d’amélioration de la performance citée ci-dessus, de faire un saut « qualitatif » pour atteindre ces objectifs.

Dans cette perspective, le gouvernement entend refondre le système fiscal afin de le rendre plus simple, plus efficace, et plus juste. Les priorités du MAP sont la révision et la simplification radicales du système fiscal15 pour rendre le système de recouvrement des recettes efficace l’amélioration du climat des investissements et enfin l’élargissement de la base fiscale en intégrant le secteur informel dans le secteur formel. La simplification des procédures administratives notamment fiscales, et l’instauration d’un cadre incitatif aux investissements font partie des principes qui sous-tendent la nouvelle loi sur les investissements que le gouvernement voudrait mettre en place.

15 Tels que présentés dans la stratégie pour la reforme de l’administration

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Encadré 0-1: La stratégie des réformes au niveau de l’administration fiscale et douanière

Source : Banque mondiale

2) Les potentiels et les contraintes pour atteindre les objectifs du MAP

i) L’évolution des recettes fiscales

Bien que le niveau global des recettes (mesuré en pourcentage du PIB) soit resté plus ou moins constant ces dernières années, la composition des recettes s’est modifiée et continue d’évoluer. Le taux de pression fiscale de Madagascar16, parmi le plus bas au monde, a toujours été largement inférieur à celui l’ensemble des pays de l’Afrique Sub-saharienne. Le ratio recette fiscale rapporté au PIB n’a jamais dépassé 12% du PIB à Madagascar, un taux toujours inférieur à l’ensemble des pays de l’Afrique Subsaharienne17, dont la moyenne des perceptions oscille autour de 18% du PIB. La part des droits et taxes sur le commerce international est plus ou moins similaire à l’ensemble des pays africains subsahariens (de l’ordre 5% du PIB). Par contre, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les biens et services ne représentent que respectivement moins de 2% du PIB et moins de 3% du PIB. Le montant des recettes fiscales est bien en deçà du potentiel fiscal. Le taux de pression fiscale malgache est bien en dessous d’au moins 3 points de la capacité économique18.

16 La Couverture du taux de pression fiscale plus restreinte à Madagascar et n’est pas exhaustive pour financer l’ensemble du budget général car elle est définie par l’ensemble des recettes perçues par la direction générale des impôts et la Direction Générale des Douanes. Les autres ressources qu’on estime à peu près entre 3 et 5% des recettes fiscales totales (recettes non fiscales et autres) ainsi que certaines ressources perçues au profit des collectivités territoriales ne sont pas incluses dans cette définition. Or dans les autres pays, le taux de pression fiscale comprend tous les prélèvements obligatoires perçus par l’ensemble du gouvernement central et les collectivités locales décentralisés ainsi que les recettes affectées dans les ministères et autres établissement publics 17 Sur un échantillon de 20 pays africains subsahariens. 18 Georges Kopits et al, « vers la rationalisation du système fiscal malgache », Fonds Monétaire International, juillet 2003.

La DGD (Direction Générale des Douanes) a défini un plan d’action de réformes, traduits par dix (10) lignes directrices qui se recentrent autour de la modernisation et de la lutte contre les fraudes douanières. En résumé, les stratégies sont formulées comme suit (i) amélioration de l’information au préalable et en permanence pour les usagers des services de la douane ; (ii) modernisation du code des douanes, et vulgarisation de ce nouveau code, (iii) modernisation de l’organisation de la douane et refonte de l’organigramme, (iv) redéploiement des agents de la douane en fonction de l’installation du système de gestion informatisée des douanes (SYDONIA ++), (v) en collaboration avec le BIANCO (Bureau Indépendant Anti-Corruption), des actions de renforcement de l’intégrité professionnelle, (vi) introduction de la sélectivité de l’analyse des risques et possibilité de pré-dédouanement dans tous les bureaux de douane en vue de la simplification des procédures de dédouanement, ainsi que la diffusion des circuits de dédouanement ; (vii) le déploiement complet de SYDONIA ++, (viii) la définition d’un calendrier des actions et d’un circuit systématique des informations montantes et descendantes pour le management stratégique de l’administration des douanes ; (ix) le développement des surveillances par l’implantation des brigades mobiles dans les six provinces ; (x) la création d’un service de renseignement, d’une cellule centrale de renseignement et d’une cellule d’étude des trafics pour renforcer la lutte contre les fraudes douanières. Sur la base de cette stratégie, des mesures concrètes sont identifiées et mises en œuvre chaque année.

La DGI (Direction Générale des Impôts) a jusqu’ici initié un certain nombre de réformes parcellaires. Elle vise maintenant la mise en place d’une stratégie globale de reforme qui s’orienterait notamment vers la simplification l’élargissement de la base fiscale, la mise en place d’un contrôle fiscal fiable et transparent et finalement l’implication du secteur privé et des collectivités dans les démarches de l’administration fiscale. Le FMI est en train d’aider le gouvernement à développer un peu plus les lignes directrices de ces réformes aussi bien de la politique fiscale que de l’administration fiscale.

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Tableau 0-1Comparaison de la structure des recettes fiscales et douanières de Madagascar avec l'ensemble des pays Sub-sahariens 1994-2004 en pourcentage du PIB19

Moyenne 1994 - 1996 1997 - 2001 2003 - 2004

Afrique Subsaharienne

Madagascar Afrique Subsaharienne

Madagascar Afrique Subsaharienne

Madagascar

Revenues fiscales 17.0 7.9 17.3 10.3 20.9 10.4

Impôt sur les revenus

5.4 1.5 5.9 1.8 5.9 1.8

Droits et taxes sur le commerce international

6.3 4.1 6.2 5.7 7.4 5.3

Impôt sur les biens et services

4.0 2.2 5.2 2.6 6.7 9.2

Source: FMI, Government Finance Statistics, MEFB et nos propres calculs L’essentiel du rendement fiscal est concentré sur quelques impôts. La Direction Générale des Impôts (DGI) gère 28 types d’impôts dont moins de 10 assurent plus de 90% des recettes fiscales intérieures totales (cf. Figure II.2 – rendement fiscal par type d’impôts). La TVA (perçue au niveau interne) constitue 40% des recettes fiscales intérieures totales, les Impôts sur les Bénéfices des Sociétés (IBS) 20%, les redevances sur produits et droits d’accise 18%, l’impôt sur le revenu 11%, l’impôt sur les Revenus des Capitaux Mobiliers (IRCM) 5%. Les 24 autres impôts représentent moins de 10% du total.

Graphe 0-1: Rendement Fiscal par Type d’Impôts

Source: Direction Générale des Impôts L’essentiel du recouvrement des impôts se fait au niveau central: Plus de 90% des recettes totales sont collectées par trois centres fiscaux et 80% des recettes sont collectées au niveau de la Direction Fiscale des Grandes Entreprises (DFGE), 10% sont perçues par le service provincial des grandes entreprises et par le centre fiscal d’Anosy (tous dans la capitale) et le reste est réparti dans toute l’île. De même que la province d’Antananarivo perçoit plus de 95% des recettes fiscales de l’ensemble de Madagascar, la province de Fianarantsoa est la province qui perçoit le moins. Le tableau III-2 ci dessous

19 Pour chaque type de recette, seuls les pays africains subsahariens dont les données sont disponibles ont été inclus dans le calcul, c’est-à-dire 20 pays parmi les 47 pays africains subsahariens

37

représente la concentration des recouvrements par centre fiscal ainsi que le nombre de personnel affecté à chaque centre fiscal. Ainsi, un tiers des inspecteurs et un quart de l’ensemble des effectifs de la DGI assurent la collecte de plus de 90% des recettes.

Tableau 0-2:Performance des Centres Fiscaux

Source: DGI/DELF/SSID janvier à septembre 2006 Les recettes provenant du commerce extérieur sont en diminution. Si la douane assurait presque 60% des recettes fiscales totales du gouvernement dans les années 1998-1999, la part de la douane dans les recettes fiscales totales est passée à 52% en 2005. En effet cette tendance est la résultante de plusieurs facteurs, y compris l’instabilité des taux et des politiques tarifaires, la complexité des procédures douanières et les contraintes de l’intégration régionale.

Encadré 0-2: L’intégration régionale et les accords de partenariat économique

L’intégration régionale et les accords de partenariat économique auront un impact toujours plus important sur les manques à gagner au niveau des recettes. Madagascar a adhéré aux accords de coopération régionale avec la COMESA 20et la (COI)21 et l’entrée de Madagascar dans la SADC 22est en cours. Les tendances actuelles du commerce régional ont montré une augmentation de 140% de la valeur des importations originaires des pays du COMESA et 70% de la valeur des importations provenant de la COI entre 2001 et 2006. Les importations provenant de l’île Maurice dominent à 90% dans le cadre de la COI et à 50% dans le cadre de la COMESA, entraînant un déséquilibre du commerce régional et causant une perte importante en termes de recettes douanières23. Toutefois, depuis l’année 2004, on constate une augmentation des importations provenant d’Egypte et du Kenya. D’autre part, malgré l’application du tarif préférentiel, la part cumulée COMESA-COI ne constitue actuellement que 7% du total des importations de Madagascar. Concernant l’intégration à la SADC, sur la base des importations actuelles, la DGD estime un manque à gagner de 19 milliards d’Ariary générée par la première intégration des tarifs en 200724. En outre, il faut souligner que l’Accord de Partenariat Economique (APE) envisagé avec l’Union Européenne prévoirait que 80% des importations en provenance de l’Union Européenne seraient exemptées de Droit de Douane. Or bien que la part de l’Union Européenne diminue, 32% de la totalité des importations malgaches proviennent encore de cette région (Tableau III.3) Source: Direction Générale des Douanes

20 Common Market for Eastern and Southern Africa: Marché Commun pour les Etats de l’Afrique de l’Est et du Sud 21 Commission de l’Océan Indien 22 Southern African Development Communauty. : Communauté de Développement des pays du Sud de l’Afrique 23 Des problèmes se posent notamment par l’attestation des certificats des règles d’origine provenant de l’ile Maurice 24 Dans le cadre de la SADC, l’union douanière progressive entrera dès 2007, les produits entrant dans la « Catégorie A – matières première » seront au taux zéro. Ensuite suivront en 2008 les produits entrant dans la « Catégorie B- produits moins sensibles » et en 2012 suivront les produits entrant dans la « Catégorie C – produits industriels ou produits sensibles »

Localité Part de recettes Part cumulée Effectif total Dont Inspecteurs

(en %) (en %)

Direction de la Fiscalité des Grandes Entreprises 79.65 79.65 73 21

Service Provincial des Grandes Entreprises Antananarivo 8.2 87.85 15 6

Centre Fiscal Faravohitra A et B 1.76 89.61 124 13

Centre Fiscal Antsimondrano (Anosy) 1.27 90.88 44 5

Service Provincial des Grandes Entreprises Toamasina 1.03 91.91 18 4

Service Provincial des Grandes Entreprises Antsiranana 0.5 92.41 9 2

Service Provincial des Grandes Entreprises Mahajanga 0.49 92.9 10 3

Service Provincial de Coordination Fiscale Toamasina 0.48 93.38 33 4

Service Provincial de Coordination Fiscale Mahajanga 0.39 93.77 23 4

Autres Centres 6.23 100 992 128Total 100 1341 190

38

Tableau 0-3: Evolution de la provenance des importations de Madagascar (en % du total)

Les Droits de Douane et les taxes à l’importation sont en diminution au profit des taxes indirectes.La part des taxes à l’importation et Droit de Douane25 n’a cessé de diminuer depuis 1998 (37% du total et passé à 22% en 2005), lorsque la Direction Générale des Douanes a commencé à prendre des mesures conséquentes de diminution des taux26 (Cf. graphe III.3). En contrepartie, la part de la TVA collectée sur les importations ainsi que celle des taxes sur les produits pétroliers augmente dans la composition des recettes douanières, notamment à partir de l’année 1998, au détriment des droits des douanes et de la taxe à l’importation qui viennent en troisième position, et ce malgré la baisse progressive du taux de la TVA.

25 En 2005, les droits des douanes et les taxes á l’importation ont été fusionnés en une seule taxe 26 Le taux maximal est passé de 30% à 15%, et la bande tarifaire a été réduite de 7 taux à 3 taux non zéro entre 1998 et 2005.

code 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total Cumul

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

UNION EUROPEENNE REG18 41.3 44.0 38.8 31.8 33.7 26.4 29.0 28.2 27.0 32.0 32.0

ASIE-PACIFIQUE (membre de APEC) REG13 13.3 13.5 14.1 12.8 12.6 9.8 14.6 16.3 16.6 14.1 46.1

ASIE (membre de l’OPEP) REG16 15.1 13.6 12.8 18.1 13.5 19.9 11.9 6.3 4.3 11.9 58.0

ASIE DU MOYEN ORIENT REG17 0.1 1.5 9.9 12.2 7.2 11.2 2.1 8.7 16.8 7.7 65.6

AFRIQUE AUSTRALE (SACU) REG02 9.6 6.0 5.3 4.3 5.6 5.2 9.2 7.6 6.5 6.8 72.4

ASIE DU SUD-EST (ASEAN) REG12 4.2 4.7 5.6 4.6 5.4 5.0 6.4 6.4 7.2 5.7 78.1

ASIE CENTRALE REG14 3.9 3.9 4.6 4.4 5.5 4.6 7.4 5.4 8.5 5.4 83.6

ZFI REG26 0.7 0.6 0.4 0.1 5.6 6.6 5.9 4.9 0.2 3.5 87.1

AMERIQUE DU NORD (ALENA) REG09 4.8 3.8 3.1 3.8 3.4 2.6 3.2 3.2 3.8 3.4 90.4

PAYS DE L’OCEAN INDIEN REG08 1.3 1.4 1.5 1.6 2.1 3.4 2.9 1.7 1.9 2.0 92.4

AMERIQUE DU SUD (MERCOSUR) REG10 2.8 1.4 0.6 3.2 1.2 1.2 1.7 2.4 1.7 1.9 94.4

AUTRES ILES OCEANIQUES REG24 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 4.2 0.1 1.2 95.5

AFRIQUE DU NORD REG01 0.2 0.3 0.4 0.3 0.6 0.7 1.2 1.4 1.4 0.9 96.4

PAYS DES GRANDS LACS REG06 0.3 0.8 0.1 0.1 1.0 1.2 1.2 0.8 0.5 0.7 97.1

EUROPE DE L’EST REG20 1.0 2.1 0.6 0.4 0.6 0.5 0.6 0.5 0.6 0.7 97.8

PAYS D’EUROPE (membre de l’AELE) REG21 0.3 0.5 0.4 0.7 0.3 0.3 0.7 0.7 0.9 0.6 98.4

ILES OCEANIQUES REG23 0.5 0.5 0.4 0.7 0.5 0.2 0.4 0.3 0.5 0.4 98.8

ASIE ORIENTALE REG15 0.1 1.2 0.7 0.1 0.3 0.0 0.1 0.2 0.5 0.3 99.1

AUTRES PAYS D’AFRIQUE REG07 0.0 0.0 0.1 0.3 0.1 0.1 0.4 0.4 0.2 0.2 99.3

PAYS DE L’EX-URSS REG19 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.6 0.7 0.1 0.1 0.2 99.5

AUTRES PAYS D’EUROPE REG22 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 99.7

AFRIQUE de l’OUEST (UMOA) REG04 0.0 0.0 0.2 0.1 0.4 0.0 0.1 0.1 0.2 0.1 99.8

AUTRES PAYS D’AMERIQUE REG11 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 99.9

AFRIQUE CENTRALE (UDEAC) REG05 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 100.0

AFRIQUE de l’EST REG03 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 100.0

Nations Unies REG25 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0

Source: Base de donnees de la DGD et nos propres calculs

39

Graphe 0-2:Evolution de la composition des recettes douanières 1996-2007

Source: Direction Générale des Douanes

Recommandations : Etant donné l’évolution des différentes recettes, une réflexion globale sur les politiques fiscales et douanières doit se faire de manière coordonnée afin que les mesures prises concourent de manière cohérente à l’atteinte de l’objectif de 15% de recettes fiscale du MAP, tout en contribuant à créer un environnement favorable pour le secteur privé.

Le système de taxation devrait être simplifié et le nombre d’impôts réduit de manière significative afin d’éliminer ceux qui ne rapportent pas et de permettre à l’administration fiscale de consacrer ses efforts aux types d’impôts qui rapportent.

La répartition du personnel chargé de la collecte des impôts devrait tenir notamment compte des rendements des centres fiscaux.

Les avantages et les inconvénients de l’intégration régionale de Madagascar devraient être analysés sous l’angle de la mobilisation des recettes, mais également par rapport à sa contribution au développement de l’économie malgache.

ii) L’élargissement de la base fiscale

Des potentialités existent pour élargir la base fiscale sur le plan interne afin de compenser les pertes en matière de recettes douanières.

Analyse du tissu fiscal malgache : marge ou érosion fiscale ? Il s’agit ici d’analyser la contribution de chacun des secteurs économiques dans la production de valeur ajoutée totale et de déterminer ensuite leur contribution aux recettes fiscales. L’analyse de la valeur ajoutée des secteurs de l’économie malgache (cf. tableau III.4) fait ressortir une contribution importante du secteur primaire de l’ordre de 26% à la croissance économique, 13% provenant du secteur industriel, plus de 50% du secteur tertiaire. En ce qui concerne le secteur primaire, les secteurs à forte valeur ajoutée comprennent le secteur agricole, qui depuis l’année 2002, contribue à plus de 15% à la croissance économique, l’élevage et pêche à 7%. La part de la sylviculture dans l’économie de 5% en 2001 a toujours été en baisse et ne contribue plus qu’à 3% en 2005. Le poids du secteur de l’industrie traditionnelle autre que textile et minière (agro-industrie, alimentaire, boissons, tabac, corps gras, et pharmaceutiques) ne représente que 6% de la valeur ajoutée totale de l’économie. Les zones franches industrielles ont pris une place grandissante dans l’économie

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

R1996 R1997 R1998 R1999 R2000 R2001 R2002 R2003 R2004 R2005

Droits de douanes

Taxe d’Importation

TVA / Import

TUPP + TVAPP AUTRES

40

(jusqu'à 5% en 2005), mais avec le démantèlement de l’accord multifibre, cette part va diminuer en 2006. Le transport et le secteur du commerce contribuent à plus de 10% et le secteur du service à 15%.

Tableau 0-4: Valeur ajoutée sectorielle et contribution au PIB (en % du PIB)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Agriculture 13.6 13.7 16.6 15.4 15.5 15.5 Elevage et Pêche 7.8 7.3 8.8 7.6 7.2 6.9 Sylviculture 5.1 4.8 4.5 3.8 3.5 3.4 Agro-industrie, alim. et papiers27 6.6 6.5 6.2 6.2 5.9 5.7 Mines 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 Pétrole 1.5 1.4 1.2 1.0 1.0 1.0 Industrie Textile 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 Matériaux de construction et métallique 1.7 2.1 1.9 1.9 1.9 2.1 Mat. Transport 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 Zone Franche Industrielle 2.4 2.8 3.8 4.6 5.2 5.0 Bâtiments et Travaux Publics 1.6 1.8 1.8 1.9 2.3 2.7 Transport 13.7 10.7 10.1 9.6 10.2 10.2 Tourisme et Hôtellerie 3.1 3.1 3.0 2.8 3.0 3.0 Télécommunications 0.8 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 Commerce 10.8 11.2 11.8 11.5 10.8 10.8 Banque 0.9 0.7 0.5 0.6 0.7 0.7 Assurance 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 Services 15.5 16.6 15.3 15.7 14.6 14.9 Administration 5.5 5.8 5.5 6.4 6.2 6.1 Source: Direction Générale des Impôts et nos propres calculs D’autre part, partant de la base de données de la DGI, le tableau II.5 permet de voir la contribution de chaque secteur de l’économie dans les recettes fiscales intérieures, et permet de cerner la pression fiscale par secteur. Le secteur commercial constitue plus de 30% du rendement fiscal en 2005. La contribution du secteur industriel dans les recettes fiscales intérieures est en baisse en passant de 22% en 2001 à 15% en 2005. Le secteur bancaire constitue également une source potentielle de taxation, représentant 20% en 2005, ainsi que le secteur de la télécommunication, bien qu’étant en baisse en 2005.

27 Inclut l’agro-industrie, alimentaire, boissons, tabac, corps gras, pharmaceutique, cuir, bois et papeterie

41

Tableau 0-5: Contribution sectorielle par rapport aux recettes fiscales intérieures totales (en % des recettes fiscales intérieures totales)28

2001 2002 2003 2004 2005 Elevage et Pêche 0.5 0.2 0.2 0.3 0.7 Agro-industrie 0.3 0.1 0.1 0.2 0.4 Industrie 22.4 19.3 19.9 16.8 15.0 Mines 0.3 0.3 0.4 0.3 0.2 Pétrole 3.4 5.7 10.7 4.1 5.0 BTP 1.9 2.2 3.0 3.0 1.7 Transport 2.1 1.9 2.9 3.0 3.0 Hôtellerie 1.1 0.6 1.1 1.3 1.2 Tourisme 0.4 0.2 0.2 0.3 0.3 Télécommunications 8.5 13.0 10.0 12.0 7.7 Commerce 28.2 24.9 31.4 31.2 32.0 Banques 19.9 14.1 5.9 13.2 20.1 Assurance 4.4 4.7 2.5 2.8 4.2 Immobilier 0.3 0.5 0.5 0.6 0.3 Métiers 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 Profession Libérale 1.1 1.8 2.0 2.2 1.0 Prestation de Service 4.6 10.2 8.6 8.1 6.9 EPIC 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 Grand Total 100 100 100 100 100 Source: Direction Générale des Impôts et nos propres calculs

Le graphe ci-après montre une analyse de la correspondance sectorielle des recettes avec la valeur ajoutée sectorielle de l’économie afin d’identifier les marges ou érosions fiscales (notamment des secteurs potentiels) en utilisant les données de l’année 2005. Les recettes de la DGI reposent principalement sur les secteurs commerciaux, pétroliers (cela confirme l’importance la taxation indirecte au niveau des recettes intérieures), industriel, bancaire et de l’assurance. Ces secteurs ne sont pas cependant forcément à forte valeur ajoutée, sauf pour le commerce.

28 Tous impôts confondus

42

Graphe 0-3: Valeur ajoutée et impôt sectoriel

Source: MEFB, DGI et nos propres calculs

L’érosion fiscale est apparente dans les secteurs agricoles, de l’élevage et de la pêche, des mines, du tourisme, de l’hôtellerie, des professions libérales, des prestations de services, et de l’administration. Ce sont des secteurs à forte valeur ajoutée mais qui sont sous-fiscalisés. Cette différence de pression entre secteurs démontre l’existence d’un potentiel de recouvrement non exploité pour ces domaines d’activités identifiés. Ce constat est conforté par le nombre très limité des activités exonérées (revenu, TVA) qui suppose une forte correspondance théorique entre impôts payés (TVA, et impôt sur le revenu) et la valeur ajoutée sectorielle.

L’analyse de l’élasticité29 de chaque type d’impôt entre 1994 et 2005 révèle une totale instabilité globale des différentes composantes des recettes par rapport au PIB (cf. tableau ci-dessous). Cette fluctuation démontre que les recettes sont influencées par des facteurs autres que la performance des secteurs, notamment l’impact de l’instabilité des mesures législatives et organisationnelles au niveau de la DGI. L’impact des mesures législatives sur l’élasticité fiscale est cependant difficilement quantifiable.

29 Dans ce contexte, nous définissions l’élasticité fiscale par la variation des différents types d’impôt par rapport à la croissance économique

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

valeur ajoutee sectorielle impot sectoriel

43

Tableau 0-6: Analyse de l’élasticité des principaux impôts

Elasticité Recettes

intérieures

Elasticité Impôts sur le revenu

Elasticité (IRNS+ IRSA)

Elasticité Impôts sur les Biens et

Services

Elasticité Impôts sur le Commerce

Extérieur 1994 0.8 1.1 1.4 0.1 0.6 1995 1.1 0.2 0.9 0.4 1.7 1996 1.4 2.8 0.0 5.1 1.3 1997 2.2 2.5 4.3 2.1 2.6 1998 1.4 0.4 2.0 -0.7 1.9 1999 2.2 1.1 1.2 1.0 0.5 2000 1.1 1.3 1.4 1.0 0.5 2001 -0.2 2.0 2.4 2.0 -0.6 2002 -31.1 -16.9 3.8 -42.6 -42.2 2003 3.7 0.6 0.7 1.9 5.0 2004 1.5 2.0 1.7 1.5 1.5 2005 0.6 1.5 0.8 2.8 0.4

Source: DGI et nos propres calculs

Recommandations : Une analyse de la contribution des différents secteurs à la mobilisation des recettes fiscales devrait être menée, afin d’identifier les possibilités d’élargissement de la base fiscale à moyen terme.

L’analyse de l’élasticité fiscale devrait être renforcée, afin de dégager les facteurs qui influencent les variations de recettes.

iii) Les enjeux de la décentralisation fiscale La décentralisation fiscale constitue un défi particulier pour les finances publiques malgaches. Le MAP prévoit un rôle accru des communes, avec une délégation de nouvelles tâches et de responsabilités. Les communes devront donc être dotées de ressources adéquates pour fonctionner, et les collectivités territoriales seront de plus en plus autonomes en matière de collecte et de répartition de l’assiette (cf. Projet de loi sur la fiscalité locale).

La répartition des compétences entre l’administration centrale et les administrations communales est en cours et se fait au bénéfice des communes. Le transfert réel de compétence en matière de gestion des impôts fonciers a été par exemple effectué en 2006. La DGI va ainsi se délester d’une partie de ses travaux de gestion des rôles pour pouvoir se concentrer davantage sur ses missions d’appui technique, de vérification et de traitement des contentieux.

La décentralisation comporte un risque d’engendrer une ponction excessive des contribuables sous l’effet combiné des prélèvements de l’administration centrale et des administrations communales. L’autonomie communale implique la possibilité de création de prélèvements autres que fiscaux des collectivités territoriales. Ces ponctions grèvent le pouvoir contributif et nuisent à la compréhension du système fiscal général. Des cas concrets de résistance au paiement de l’impôt (Taxe professionnelle, revenu, Taxes sur les Transactions-TST) sont rapportés régulièrement par les centres fiscaux à cause de la confusion entre les types de prélèvements au niveau des contribuables.

Le transfert de compétence vers les communes rend d’autant plus important le suivi de la totalité des ressources du gouvernement central et des communes. Les informations concernant les ressources des

44

communes devraient normalement figurer dans les comptes administratifs des communes, ces informations n’étant cependant pas toujours exhaustives dans la situation actuelle. En outre, les centres fiscaux de proximité ne sont pas toujours au courant des ressources prélevées dans certaines localités. Aucune structure efficace n’existe actuellement pour consolider les informations de gestion des collectivités.

Recommandations :

Il importe de clarifier rapidement les compétences en matière de prélèvement fiscal. Afin d’éviter toute sorte de « taxation à outrance », il serait important de faire une revue de toutes les catégories d’impôts perçues par les collectivités, ainsi que la répartition de ces taxes entre le niveau central et au profit des collectivités30.

Un mécanisme de concertation entre les représentants des communes et les représentants de l’administration centrale devrait être mis en place afin de pouvoir discuter l’évolution des différentes recettes et leur impact sur le développement local.

Un mécanisme pour suivre de manière agrégée et exhaustive les ressources à disposition des communes devrait être introduit.

iv) La politique fiscale et douanière

Les modifications fréquentes de la législation ne contribuent que marginalement à une augmentation des recettes et affectent la prévisibilité nécessaire au bon fonctionnement du secteur privé.

Les structures institutionnelles existantes ne favorisent pas la cohérence entre la politique douanière et la politique fiscale. L’élaboration de la politique fiscale est animée par le service de l’unité de politique fiscale qui est directement rattaché à la Direction Générale des Impôts et appuyé par la Direction des Etudes et Législation Fiscale (DELF). Les actions de ce service ne sont pas en cohérence avec les stratégies de la Direction Générale des Douanes et l’évaluation des impacts des nouvelles mesures n’est pas effectuée de manière coordonnée au niveau des deux directions générales.

L’objectif de meilleure mobilisation des recettes est limité par le souci d’améliorer l’incitation à l’investissement. La préoccupation du gouvernement pour améliorer l’environnement fiscal des entreprises pour les encourager à investir semble être en contradiction avec l’objectif d’augmenter la pression fiscale. La plupart des entreprises existantes se plaignent de la pression de la fiscalité sur leur opération et demande non seulement l’allègement des charges fiscales, mais aussi des incitations supplémentaires pour promouvoir les investissements. Les mauvaises expériences de la détaxation en 2003 ne militent pas cependant en faveur de cette demande.

30 La taxe professionnelle qui sera totalement perçue au profit des collectivités dans la loi des finances 2007 est un des exemples.

45

Encadré 0-3: L’impact des mesures de détaxation

Le bilan des mesures de détaxation n’est pas clair : certes un impact négatif sur le manque à gagner des recettes, mais cela a-t-il permis de booster l’activité économique ? : Instaurées en Septembre 2003 pour une durée de deux ans, ces mesures étaient destinées à faciliter l’acquisition des biens d’équipements et certains biens de consommation ciblés pour relancer l’économie d’après crise de 2002 et encourager les investissements. Les mesures concernaient 1250 positions tarifaires, notamment tous les appareils électriques et électroménagers, mais également des voitures utilitaires. Les conséquences directes de la détaxation étant la hausse des importations globales mais surtout des produits cités plus haut, notamment les biens d’équipement et les biens de consommation. L’impact immédiat des mesures a été la hausse des importations, notamment des biens d’équipement et des biens de consommation (cf. Graphe III-4 - Evolution des importations entre 1996-2005). Mais l’essentiel de ces importations de biens d’équipements sont constituées par des véhicules utilitaires, ce qui a permis le renouvellement des parcs automobiles dans les coopératives de transport. Pour ce qui est des biens de consommation, l’essentiel des importations étaient les postes téléviseurs D’autre part, les manques à gagner au niveau des recettes douanières étaient respectivement de 0.3% et 0.9% du PIB par rapport aux objectifs en 2004 et 2005. Les manques à gagner au niveau des douanes devraient être compensées au niveau des recettes fiscales intérieures, car les importations ont entraîné une hausse de l’activité économique, notamment les activités de transport et de l’informatique, mais cette compensation n’était pas perceptible. Source: Banque mondiale

Graphe 0-4: Evolution des importations malgaches par groupe de produits

Source : Banque mondiale

Les politiques fiscales et douanières sont caractérisées par une absence de vision à long terme, source d’instabilité au niveau des contribuables. La politique fiscale a toujours répondu au souci d’atteinte des objectifs de recettes à court terme. A chaque élaboration de la loi des finances, la DGI adopte des mesures d’ordre administratif et législatif qui seront révisées et remises en cause quelques années plus tard lors de l’élaboration des prochaines lois des finances (Annexe 1 - Evolution des mesures législatives de 1996 à 2007). De la même manière, si la DGD a toujours modulé le tarif en fonction des objectifs de recettes à court terme et pris des mesures pour favoriser ou protéger certains produits, à partir de 2006, elle a commencé à rationaliser et à stabiliser les tarifs (Annexe 2 – Evolution des tarifs douaniers de 1988 à 2006). Compte tenu de cette situation, aucune base de référence tarifaire stable n’existe pour mener une analyse sur l’effectivité des tarifs en fonction des recettes, de même qu’il est difficile d’apprécier les impacts économiques réels de tels changements de mesures. Par ailleurs, le secteur privé est aussi fortement affecté par cette instabilité des taux qui ne lui permet pas d’avoir une prévisibilité à moyen terme et à long terme.

Les tarifs douaniers connaissent également une forte instabilité. Les tarifs douaniers sont sujets à des changements constants, à chaque loi des finances depuis 1988 à 2006 aussi bien en termes de bandes

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tarifaires, qu’en nombre de taux et de reclassification des chapitres. L’historique des tarifs douaniers a été marqué par une barrière tarifaire et un protectionnisme important mais déjà des efforts progressifs de réduction de la bande tarifaire ont été entrepris31 dès 1990, essayant de ramener à la baisse les taux des produits fortement taxés, suivis par un effort important de simplification du tarif et de réduction des taux des droits de douane. Cependant, ces efforts de simplification du système n’ont pas été déterminants et reviennent toujours en arrière, altérés par de nouvelles mesures de hausse tarifaire et d’augmentation de la bande tarifaire entre 2000-2005 et deviennent ainsi inefficaces.

Graphe 0-5: Tarif douanier: évolution de l’écart entre taux minimum et taux maximum

Source: Direction Générale des Douanes Les efforts de simplification des tarifs douaniers introduits en 2006 vont dans le bon sens. Dans la loi des finances 2006, les mesures portent sur la réduction de la bande tarifaire allant de quatre taux de 5% - 10% - 20% - 25% en 2005 à trois taux non zéro 5 % (pour les matières premières), 10% pour les équipements les intrants et les pièces détachées et de rechange et 20% pour les produits de consommation et autres en 200632. La part des produits à taux zéro non détaxés dans les importations totales est passée de 4% en 2004 à 13% en 2005, (11% en août 2006), cette part a augmenté notamment à cause de l’exemption du droit de douane sur le riz. D’autre part, la part des produits taxés à 20% dans les importations totales est passée de 17% en 2004 à 27% en 2006. Autrement dit, les manques à gagner induits par la hausse des produits à taux zéro ont été compensés par le gain provenant des produits taxés à 20%.

La mission du Professeur Harberger (2005)33 a recommandé la simplification tarifaire en instaurant un taux unique à l’importation. De telles mesures devraient être prises avec précaution et leur application pour Madagascar ne semble pas opportune dans la mesure où, pour avoir un effet neutre sur les recettes, le taux unique devrait être fixé entre 12-14%, ce qui supposerait un relèvement de la taxe à l’importation pour 60% de toutes les lignes tarifaires (les produits alimentaires, matières premières qui sont actuellement à 0%, 5% et 10%). D’autre part, le taux unique irait à l’encontre des principes de l’intégration régionale. On doit cependant souligner que cette recommandation pour un taux unique a été avancée non seulement pour simplifier le tarif douanier mais surtout pour lutter contre la corruption qui

31 Depuis 1988, on assiste á une réduction graduelle de l’écart entre le taux minimum et le taux maximum. Le taux minimum de 5% s’appliquait aux médicaments, engrais et insecticides tandis que le taux maximum de 80% s’appliquait aux friperies, et aux chiffons qui étaient fortement taxés (le taux de taxation de la vanilline était de 500% ramené au taux maximum de 80%) 32 Dans la Loi des Finances 2006, les produits à taux zéro concernent le riz, les médicaments, les engrais, les fongicides, herbicides, tracteurs agricoles, motoculteurs, moustiquaires. 33 Arnold Harberger (2005), Observations on Economic Policy in Madagascar

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Taux minimum Taux maximum

47

continue à miner les recettes de la douane. L’existence d’un taux unique rend en effet difficile la sous déclaration par l’utilisation du taux le plus favorable aux importateurs.

Recommandations :

Les politiques douanière et fiscale devraient être formulées de manière cohérente et dans une perspective à moyen terme, afin de contribuer à l’objectif de mobilisation des recettes du MAP (15% PIB), tout en assurant un environnement favorable et stable pour les activités du secteur privé.

Il importe de stabiliser la législation fiscale afin d’accroître la prévisibilité et la transparence pour le secteur privé. La mise en œuvre de la nouvelle stratégie pour la fiscalité intérieure devrait donc se décliner comme la consolidation des réformes précédentes.

Il serait important de pouvoir stabiliser les tarifs douaniers au moins pendant 3 années successives afin de disposer d’une base de données fiable et de mieux mesurer l’impact réel des taux appliqués sur le système économique.

L’introduction du taux unique devrait être examinée de manière approfondie, notamment dans la perspective de son impact sur la pauvreté (prix des produits de base), de la performance en matière de mobilisation des recettes douanières et des engagements pris dans le cadre de l’intégration régionale. Une telle mesure devrait en outre montrer sa valeur ajoutée pour le secteur privé.

v) L’environnement institutionnel

L’environnement institutionnel présente encore des faiblesses qui freinent la mobilisation des recettes. Il s’agit notamment des obligations de rapports et de comptabilisation des différentes recettes collectées, des modes de fonctionnement des institutions et des moyens mis à disposition. Différentes institutions ont des compétences pour la collecte de recettes, mais ne rapportent pas les recettes collectées de manière transparente. Il s’agit notamment des recettes suivantes (i) les recettes non fiscales perçues par les ministères au titre de recettes affectées, dont une partie seulement est perçue par le Trésor; (ii) les recettes affectées qui sont directement perçues par les Etablissement Publics à caractère Industriel et Commercial et Etablissement Public à caractère Administratif dont une majorité n’est pas retracée au niveau du trésor public (on note plus de 130 taxes parafiscales dont 30 uniquement sont recensés par le Trésor public) ; (iii) les ressources perçues par les collectivités territoriales. Il faut également souligner que les compétences relatives à la collecte et la comptabilisation des recettes minières et pétrolières ne sont pas encore clairement établies.

Les structures organisationnelles de la DGI et de la DGD ont connu différentes modifications, mais une revue exhaustive des structures organisationnelles par rapport aux objectifs de mobilisation des recettes et d’amélioration de l’environnement du secteur privé n’a pas eu lieu. Tout d’abord, il faut souligner que les efforts de réforme des structures organisationnelles de la DGI et de la DGD se font de manière indépendante, ce qui contribue souvent à des approches pas toujours cohérentes, à l’image de la définition de la politique fiscale. En outre, il faut souligner qu’il n’y pas eu de réflexions sur la valeur ajouté de la création d’une autorité autonome en matière de revenu, malgré l’expérience réalisée par d’autres pays africains.

La modernisation des deux institutions s’est traduite par un effort accru d’informatisation, sans que l’utilisation des outils informatiques soit encore forcément optimisée. Au niveau de la DGI, l’effort est axé sur l’informatisation mais beaucoup reste à faire. 65 centres sont informatisés sur les 70 existants. Les services sont relativement bien informatisés, deux systèmes cohabitent : une application développée

48

en interne qui s’appelle le SURF et un système appelé SIGTAS développé par une compagnie canadienne. Le logiciel SIGTAS est uniquement opérationnel au niveau de la Direction de la Fiscalité des Grandes Entreprises (DGFE), ce système est encore en phase de stabilisation et n’est déployé ni au niveau des Services Provinciaux des Grandes Entreprises (SPGE) ni dans les centres fiscaux. Le schéma directeur informatique en gestation prévoit le maintien de l’ancien système SURF et sa mise en compatibilité avec SIGTAS. Au niveau de la Douane, les solutions informatiques ne sont que partiellement déployées. Malgré l’adoption de SYDONIA en 2001, ce logiciel n’est installé en 2006 que dans quatre grands bureaux de la Douane (Tamatave Port, Tamatave Pétrole, Antanimena et Ivato) sur sept prévus dont Diégo, Majunga et Tuléar. La douane a récemment décidé d’utiliser le système TRADENET pour renforcer SYDONIA ++ en impliquant le secteur privé dans sa gestion. La société SGS sera l’actionnaire majoritaire et l’administration aura une participation dans le capital qui est ouvert.

Les bases de données de la DGI sur les contribuables sont incomplètes et ne font pas l’objet de mise à jour régulière. La collecte de certains impôts comme l’IRSA ou l’IRNS s’effectue uniquement sur une base déclarative des entreprises, aucune forme de recensement et aucune base de données n’est actuellement disponible pour vérifier l’exhaustivité du répertoire des déclarants. La DGI gère uniquement 230,000 fichiers de contribuables de manière régulière dont 129,000 Numéros d’Identification Fiscale (NIF) au niveau central, alors que la population active malgache est aux environs de 3,500,000. En outre, dans la mesure où les bases de données de la DFGE et des directions provinciales ne sont pas intégrées sur le plan informatique, plusieurs NIF peuvent exister pour le même contribuable. L’effort de la DGI est concentré sur la gestion des dossiers au niveau du service des grandes entreprises regroupant 800 contribuables. En ce qui concerne les petites entités de contribuables, des actions des campagnes de sensibilisation et de recouvrement sur place ont été entreprises. Les actions répressives n’atteignent pas une proportion significative et dissuasive. Enfin, il faut souligner que les classifications des secteurs d’activité au niveau de la DGI ne sont pas conformes aux pratiques de l’Institut National de la Statistique (INSTAT). D’autre part, les activités des entreprises ne sont pas mises à jour dans la base de données après leur immatriculation. Aucune mission d’audit interne n’a jamais été entreprise au niveau de la DGI pour vérifier le réalisme et la pertinence de l’imputation.

La distribution territoriale du personnel ne tient pas suffisamment compte des tâches à effectuer. La DGI est composée d’un effectif total de 134134 agents, les inspecteurs des impôts représentent 15% de l’effectif tandis que les contrôleurs et des agents d’encadrement représentent 27%. Un peu plus de 60% de l’effectif est constitué par le personnel administratif et le personnel d’appui. Certains centres fiscaux ne disposent pas d’inspecteurs des impôts comme les centres fiscaux d’Andapa, et d’Ambilobe. Des centres fiscaux comme ceux d’Antalaha et de Vohémar ne disposent que d’un seul inspecteur des impôts, ce qui est sans rapport avec l’activité économique dans ces localités. Si aucun recrutement n’est prévu, avec les départs à la retraite, l’effectif de la DGI ne sera ramené qu’à 1018 en 2012. En termes de formation du personnel, seules les formations initiales dispensées au moment du recrutement sont assurées, les formations continues sont rares et ne concernent que les cadres supérieurs. En ce qui concerne la douane, l’effectif total est au nombre de 138035 agents pour les services centraux et 21 bureaux de recettes. Cet effectif est composé de 13% d’inspecteurs des douanes et de 20% de contrôleurs, le reste est réparti en personnel d’appui et personnel administratif. La centralisation est élevée, avec 38% de l’ensemble du personnel rattaché au niveau de la Direction Générale dont 32 cadres, 802 personnes travaillent dans la province d’Antananarivo, y compris les antennes AGOA et Antsirabe. La dernière mission du FMI en Juin 2006 a constaté un sureffectif au niveau de la douane compte tenu des charges de travail36.

Le gouvernement a augmenté le budget alloué à l’administration fiscale, mais la question se pose de savoir dans quelle mesure les ressources mises à disposition sont suffisantes pour atteindre les objectifs

34 Effectif à la date du 31 Juillet 2006, soit globalement un employé de l’administration fiscale pour 12 680 habitants. 35 A la date du 7 Décembre 2006. 36 Gilles Montagnat-Rentier, Patrick Fossat, Pierre Vandenberghe et Gilles Parent dans « Reforme de l’administration fiscale et douanière » FMI, Juin 2006

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du MAP (Tableau II.737). Les allocations budgétaires de la DGI et de la DGD n’ont pratiquement pas changé entre 2001 et 2004, mais à partir de l’année 2005, le gouvernement a fait l’effort d’augmenter les dépenses de fonctionnement hors solde vu les efforts demandés en terme de recrutement du personnel, d’informatisation et de modernisation. La part du budget total alloué à la DGD est passée de 5.6 milliards en 2004 à 33.8 milliards dans la loi des finances 2006, dont 31 milliards est alloué pour régler les honoraires de la société de Surveillance (SGS). Le budget alloué à l’investissement est faible et n’a jamais dépassé 1 milliards d’Ar par an pour la DGI, et un peu plus pour la DGD, sauf en 2005 où la douane a reçu plus de financements extérieurs. Cependant, des dépenses de fonctionnement récurrent à ces nouveaux investissements ne sont pas toujours prévues (comme les dépenses de communication téléphoniques, télécopieur, internet et carburant…). Par ailleurs, la gestion du budget au niveau de ces départements se fait de manière très centralisée, et d’autre part, ces services ont supporté les coupes budgétaires dans les mêmes proportions que les autres services.

Tableau 0-7: Evolution des Budgets alloués à la DGI et la DGD (en milliards d’Ariary)

Recommandations Un inventaire des recettes non fiscales et des taxes parafiscales perçues par les EPIC et EPA38 doit être établi, afin de pouvoir cerner le montant et l’étendue des ressources parafiscales et pour avoir une meilleure vision de l’ensemble des prélèvements effectués au niveau du public et du secteur privé. En outre, des mécanismes doivent être établis pour assurer que ces montants soient rapportés de manière transparente. Il est également important de souligner les compétences relatives à la collecte et la comptabilisation des recettes minières et pétrolières.

Les bases de données de la DGI doivent être mises à jour, reliées sur le plan informatique et un recensement plus systématique de contribuables potentiels doit être effectué.

37 Le tableau présente uniquement l’allocation budgétaire de la DGI et de la DGD, sans que les données sur les salaires soient exhaustives. En effet, le salaire des agents des douanes et des impôts sont gérés au niveau de la direction de la solde et des pensions. 38 Ainsi par exemple, les ressources prélevées par l’Office Malgache pour l’Etudes et la Régulation des Télécommunication (OMERT) se montent au total jusqu’à 5% à 8% du chiffre d’affaire des entreprises de télécommunications. Pour les entreprises de distribution pétrolière, outre les Taxes sur les Produits Pétroliers et la Taxe sur la Valeur Ajoutée des Produits Pétroliers (TVAPP) perçues par la douane, les droits et taxes en douanes (DSMI) ou droits et taxes sur les marchandises importées, les remises en douanes, plusieurs taxes parafiscales sont prélevées par plusieurs agences dont :

o les redevances de flux maritimes (de 1.254 par m3 d’hydrocarbures importées) o les redevances de l’Office Malgache des Hydrocarbures (OMH) d’un montant de 2.8$ par m3 de produits liquides et

de 2.2$ par m3 de butane commercial o les redevances pour l’environnement de 3 Ariary par litre d’hydrocarbure appliqué sur la base de redevance de l’OMH

pour le compte du Ministère de l’environnement o les redevances d’entretien routier pour le compte du Fonds d’Entretien Routier (FER) dont les taux sont fixées à 5%

des prix à la pompe

- ’

DGD DGI DGD DGI DGD DGI DGD DGI DGD DGI DGD DGI DGD DGI DGD DGI

SOLDE 0.5 … 0.8 … 1.3 … 0.6 … 1.0 … … … … … … …

HORS SOLDE 0.0 2.1 8.5 3.7 9.0 5.1 8.6 5.6 3.5 5.2 5.4 4.9 15.5 6.4 32.0 6.4

EXCEPTIONNELLE … … … … … … … … 7.0 … … … … … … …

INVESTISSEMENT 0.1 0.1 1.6 0.1 1.0 0.1 - 0.1 0.3 0.3 0.1 0.2 12.0 0.3 1.7 0.9

Total 0.6 2.2 10.9 3.8 11.3 5.2 9.2 5.7 11.8 5.5 5.6 5.1 27.5 6.8 33.8 7.4

Source: MEFB

2003 2004 2005 20061999 2000 2001 2002

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Le budget de fonctionnement de la DGI et de la DGD doit être augmenté pour assurer une meilleure prestation des services.

vi) Les procédures fiscales et douanières

Les procédures sont lourdes et complexes ; elles contribuent à ralentir le processus de recouvrement des recettes, n’encouragent pas le secteur privé à se conformer à ses obligations et peuvent encourager des pratiques corrompues. Les procédures existantes en matière de recouvrement de l’impôt n’encouragent pas les contribuables à se conformer à leurs obligations. Dans le cadre de l’enquête sur la fiscalité mondiale39, les tableaux ci-après montrent la performance du système fiscal malgache en comparaison avec d’autres pays. Ainsi, le système fiscal peut être un frein ou un moteur pour encourager les opérateurs économiques à se conformer à leurs obligations, mais aussi pour l’implantation de nouveaux investissements.

Tableau 0-8: Comparaison du nombre de jours pour payer les impôts Pays Payement des Impôts (nombre par année)

Total payement Impôts

Payement des Impôts sur les Bénéfices des

Sociétés

Payement Impôts sur les Revenus de la

Main d’Œuvre

Payement d’autres Impôts

Chili 10 1 1 8 Chine 44 2 12 30 Comores 20 2 0 18 France 33 1 24 Hong-Kong 4 1 1 2 Indonésie 52 2 24 26 Lesotho 21 5 0 16 Madagascar 25 2 8 15 Malaisie 35 2 24 18 Maldives 1 0 0 1 Maurice 7 1 1 5 Mozambique 36 7 12 17 Namibie 34 2 12 20 Afrique du Sud 23 2 4 17 Thaïlande 46 3 13 30 Source: Paying Tax, The Global Picture, Banque mondiale et Pricewaterhouse Cooper, 2006

39 “Paying tax survey” The World Bank and Price Waterhouse Coopers in Paying taxes, the global picture. Ces évaluations ne concernent que les entreprises sous le régime du réel. D’autres régimes de type simplifiés existent, par exemple l’impôt synthétique nécessitant une déclaration par an.

51

Tableau 0-9: Comparaison du nombre d’heures pour faire les déclarations Pays Payement des Impôts - délai à respecter (nombre d’heures par année)

Total Payement des Impôts sur les Bénéfices des

Sociétés

Payement Impôts sur les Revenus de la

Main d’Œuvre

Impôts de consommation

Chili 432 48 192 192 Chine 872 200 288 384 Comores 100 4 48 48 France 128 24 80 24 Hong-Kong 80 50 30 0 Indonésie 576 176 200 200 Lesotho 352 16 144 192 Madagascar 304 16 96 192 Malaisie 190 50 116 24 Maldives 0 0 0 0 Maurice 158 10 100 48 Mozambique 230 50 60 120 Namibie - - - - Afrique du Sud 350 150 150 50 Thaïlande 104 32 36 36 Source: Paying Tax, The Global Picture, Banque mondiale et Pricewaterhouse Cooper, 2006

Tableau 0-10: Comparaison du Taux de taxation en pourcentage du profit commercial total Pays Taux des Impôts (en % Bénéfices commerciaux))

Total taux des Impôts

Impôts sur les Bénéfices des

Sociétés

Impôts sur les Revenus de la Main

d’Œuvre

Autres Impôts

Impôts statutaires sur les Bénéfices des Sociétés

Chili 26.3 18.4 3.9 4 17% Chine 77.1 17.7 51 8.3 33% Comores 47.5 22.8 0 24.8 30% France 68.2 8.6 54.9 4.7 34.9 Hong-Kong 28.8 23 5.4 0.4 17.5% Indonésie 37.2 25.2 11.3 0.6 10%-30% Lesotho 25.6 21.8 0 3.8 53.84% sur les dividendes

et15% sur les bénéfices avant Impôts

Madagascar 43.2 20.7 20.5 2 30% sur les bénéfices ou 0.5% sur le chiffre d’affaires

Malaisie 35.2 17.7 15.8 1.6 20% sur les premières RM 500,000 et 28% sur le

reste Maldives 9.3 0 0 9.3 - Maurice 24.8 12.4 4.6 7.9 15% Mozambique 39.2 32.2 4.6 2.4 32% Namibie 25.6 16.4 0 9.2 35% Afrique du Sud

38.3 25 2.3 11 29%

Thaïlande 40.2 29.2 6 5 30% (Impôt sur les bénéfices des sociétés) + 3.3% selon le

secteur Source: Paying Tax, The Global Picture, Banque mondiale et Pricewaterhouse Cooper, 2006

52

La DGI ne dispose pas de standard de service. Ainsi à Madagascar, un opérateur économique met 25 jours au cours d’une année pour payer l’ensemble des taxes, dont deux jours par an pour payer les impôts sur les bénéfices, 8 jours pour payer l’impôt sur les salaires, le reste du temps étant consacré à payer l’ensemble des autres types de impôts (tableau III-8). D’autre part, une entreprise à Madagascar mettra 304 heures par an pour faire des déclarations auprès de l’administration fiscale comme nous le montre le tableau II.9, dont 16 heures par an pour l’impôt sur les sociétés, et 96 heures par an pour l’impôt sur les salaires et les 192 heures restantes seront pour payer les autres types d’impôts confondus. Cet indicateur mesure le temps passé par un opérateur pour préparer les dossiers fiscaux, remplir toutes les pièces justificatives et faire les réclamations au niveau de l’administration, et traduit en quelque sorte le degré de la lourdeur ou non de l’administration fiscale. Finalement, le tableau III-10 présente le taux de taxation en pourcentage du profit commercial total de l’entreprise dans la deuxième année de son opération40. Le taux de taxation totale à Madagascar représente 43% du profit commercial dont 20.7% en impôt sur les sociétés et 20.5% en impôt sur les salaires et le reste pour les autres types de taxes.

Un autre problème spécifique concerne les procédures relatives au remboursement de la TVA. L’administration fiscale dispose d’un montant important d’arriérés de TVA41, qu’elle essaie d’apurer au fur et à mesure. Les arriérés de TVA pénalisent le fonctionnement du secteur privé, notamment les entreprises locales de taille moyenne. Les délais de remboursement de la TVA tournent autour de 60 jours42. Le stock des demandes de remboursement des crédits de TVA pour les exportateurs s’élève à 23.3 milliards d’Ariary à la date 30 Novembre 2006. Un crédit de 12 milliards d’Ariary dans le budget 2007 doit permettre d’accélérer le remboursement et de revenir aux délais prévus. L’audit des arriérés de TVA sur les projets dépenses d’investissement a été effectué en Septembre 2006, relevant un stock de 34 milliards d’arriérés pour les années antérieures à 2006. Un montant de 10.6 milliards d’Ariary correspondant aux dossiers validés est prévu dans la loi des finances 2007 pour apurer une partie de ces arriérés

En ce qui concerne les douanes, un effort de simplification des procédures a été entrepris et les informations sur les circuits de dédouanement ont été communiquées aux opérateurs. Une classification des circuits de dédouanement a été mise en place pour identifier le degré de risque et fixer le taux de contrôle des opérations de dédouanement. Les étapes vont du circuit vert (libération de la marchandise sans visite physique), circuit orange (l’opération est soumise à un contrôle documentaire de l’ensemble des documents joints à déclaration) au circuit rouge (l’opération est soumise au contrôle physique des marchandises) et un circuit bleu qui permet de revoir le calcul des droits et taxes sur certaines opérations. D’autre part, les déclarations sont attribuées aux vérificateurs d’une manière automatique par l’utilisation du module sélectivité du SYDONIA.

La DGD a essayé de définir un standard de service43, cependant, le délai de dédouanement reste long et crée des frais supplémentaires de magasinage pour les usagers. Actuellement, sur certains dossiers, ce délai s’est vu rallonger à 21 jours dans la mesure où le dédouanement des marchandises requiert la production définitive du document original du certificat d’inspection avant embarquement délivré par SGS. Deux facteurs principaux expliquent l’allongement des procédures de dédouanement : l’inspection SGS et le paiement des droits.

A cause de l’imminence de la fin du contrat de l’inspection de pré- embarquement de SGS, les vérifications sont maintenant effectuées au débarquement des marchandises pour permettre le transfert de

40 Ce taux est mesuré par l’ensemble de toutes les taxes à payer par l’entreprise après déduction et exonérations, les données se rapportent à l’année fiscale 2005 et traduisent également la charge fiscale sur le profit commercial total de l’entreprise 41 Les arriérés de TVA concernent les remboursements de crédit de VA et la TVA pris en charge par l’Etat sur les dépenses d’investissement sur financement extérieur. 42 Le délai légal de remboursement est de 30 jours 43 La Douane a fait l’effort de créer un guichet unique pour accélérer le dédouanement des marchandises dans chaque bureau des douanes et de maintenir le délai de dédouanement à 48 heures au maximum en jours ouvrable

53

technologie aux douaniers malgaches. Les droits et taxes douanières ne sont plus payés directement à la Recette des Douanes mais dans les banques primaires. L’enlèvement des marchandises ne peut s’effectuer qu’après notification du Trésor à la Recette des Douanes qu’il a effectivement reçu les paiements effectués aux banques par les opérateurs.

Recommandations Au niveau de la DGI, les procédures doivent être revues de manière fondamentale dans la perspective d’une simplification et d’une clarification de manière à encourager le secteur privé à se conformer à ses obligations.

Des standards de services doivent être développés principalement au niveau de la DGI, et doivent être utilisés pour évaluer la performance des institutions.

vii) Les défis de l’amélioration de l’éthique au niveau de l’administration fiscale et douanière

La volonté de lutter contre la corruption existe, avec une stratégie bien établie notamment pour la douane. Cependant, l’opérationnalisation des mesures reste difficile et rencontre des résistances au niveau des agents. En ce qui concerne la douane, les résultats des sondages anti-corruption ont identifié des problèmes de corruption au sein de l’administration fiscale et douanière. Au cours de l’année 2005, sur les 63 doléances reçues au niveau du Bureau Indépendant Anti-corruption (BIANCO)44, 19 dossiers ont été investigués pour corruption et aucun dossier n’a été transmis en juridiction. Pour l’année 2006, sur 46 doléances reçues sur les services douaniers, 22 doléances ont été investiguées pour corruption et 4 ont été transmis aux juridictions.

Tableau 0-11: Nombre de cas de doléances reçues et traitées pour la Douane au niveau du BIANCO

Il existe une volonté politique de lutte contre la corruption au niveau de la Douane, bien que des résistances existent au niveau des agents, et la mise en œuvre au quotidien ne soit pas encore tangible. Depuis le symposium de Toamasina en Janvier 2005, l’administration des Douanes a envoyé un message fort de volonté de changement au niveau de la lutte contre la corruption. Des efforts de sensibilisation et d’information ont été réalisés, des dispositifs de sanctions sans ambiguïté ont été introduits. Le code de conduite des douanes ainsi que les calendriers des actions de sensibilisation à la lutte contre la corruption établi avec le BIANCO ont été mis en place et seront mis en œuvre dans tout Madagascar, un programme de contrôle interne des services est en place, des ateliers de formation et de sensibilisation à la déontologie sont prévus avec l’Organisation Mondiale des Douanes (OMD), des sanctions exemplaires

44 Statistiques arrêtées à la date du 31 Octobre 2006.

2004 2005 2006

Doléances reçues pour la Douane 0 63 46

Doléance investigable pour corruption au niveau de la douane 0 19 22

Dossiers transmis aux juridictions 0 0 4

Source : BIANCO - Statistique des activités du Département Investigation - Secteur des Douanes

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ont été prises et des relevés trimestriels de toutes les sanctions seront communiqués aux agents. La douane voudrait restaurer son image et sa crédibilité, mais vu la mise en place récente de ces mesures de réformes, l’internalisation des réformes par les agents prendra du temps. Cependant, les opérateurs se plaignent encore des services de l’administration des douanes, notamment lors de la demande des « travaux supplémentaires »45.

Un projet d’audit des zones d’ombres et de corruption au niveau de la douane sera lancé par le BIANCO. L’audit aura pour triple objectif de : (i) constater et évaluer les zones de risques de corruption et des infractions assimilées au niveau de l’administration douanière, (ii) évaluer l’impact de la pratique de corruption et infractions assimilées sur la détermination des assiettes des taxes et sur le recouvrement des recettes de l’Etat, et finalement (iii) apporter des recommandations pratiques et pragmatiques en vue de renforcer la gouvernance et améliorer la performance des douanes dans le cadre de la réalisation de ses missions.

En ce qui concerne la Direction Générale des Impôts, la persistance de la corruption au sein de l’administration fiscale est confirmée. D’après les résultats des sondages anti-corruption, sur 106 doléances reçues au niveau du BIANCO pendant les années 2005-2006, 27 ont été investiguées et présentaient des cas de corruption, et 3 dossiers seulement ont été transmis aux juridictions. S’agissant de la participation à la corruption, les résultats de l’étude sur l’état des lieux de la corruption46 au sein de l’administration fiscale révèlent que sur 38 entreprises enquêtées, 26% affirment avoir été victimes de la corruption et 8% confirment avoir corrompu des agents de l’administration. Tandis que chez les particuliers, sur 50 personnes interrogées, 20% affirment avoir été victimes de la corruption, 74% n’ont reçu aucune proposition et 6% ont confirmé avoir corrompu des agents de la contribution. Des multiples raisons poussent à la corruption47 au niveau des services de contribution, notamment l’ignorance des lois et des règles par les opérateurs économiques ou la lenteur des procédures. En outre, l’expérience des autres pays a montré que la complexité des procédures et le manque de clarté des règles encouragent les pratiques de corruption dans l’administration. Plus de la moitié des personnes enquêtées ont payé des pots de vin pour différentes raisons, notamment pour la fraude fiscale, les reconnaissances des dossiers, le retard de paiement, ou simplement pour « remercier » les agents pour le service rendu. D’autre part, 26% des personnes enquêtées ont payé pour réduire le montant des impôts et 22% pour accélérer le service. Le paiement de la corruption se fait à tous les niveaux et le montant versé varie fortement. 39% des usagers de l‘administration fiscale ont déclaré avoir payé en contrepartie des services rendus au moment du contrôle fiscal, 22% au niveau de l’accueil, 17% après service rendu, 13% au niveau de la caisse et 9% au moment de l’évaluation des services. D’autre part, selon les résultats de l’enquête auprès des ménages, le montant des pots de vins versés peut varier entre 3,000 Ariary (minimum) et 3,7 millions d’Ariary (maximum).

L’administration fiscale est engagée dans la lutte contre la corruption, sans qu’une stratégie sectorielle soit bien définie. La DGI a signé un protocole d’accord avec le BIANCO en 2005 pour définir les éléments essentiels d’un code de déontologie et de lutte contre la corruption, mais l’application stricte du code n’est pas tangible, et les procédures paraissent limitées. Des sanctions (traduction en conseil de discipline, condamnation ou mise en garde) ont été déjà appliquées sur les agents indélicats sans que l’application soit généralisée.

45 Il s’agit de complément de salaire pour le douanier traitant l’opération douanière que les operateurs doivent prévoir et incorporer dans leur cout. 46 Les résultats exprimés ici proviennent des études effectuées par des cabinets indépendants HERMES Conseil basées sur des enquêtes auprès des utilisateurs des services de l’administration fiscales en choisissant comme provinces pilotes les provinces d’Antananarivo et de Toamasina en Avril 2004. 47 « Etat des lieux de la Corruption dans les principales régies financières malagasy » - Rapport final, Avril 2004.

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Recommandation: Il est important d’intensifier la lutte contre la corruption et de continuer les actions de sensibilisation des entreprises, de systématiser et renforcer les sanctions à l’égard des agents indélicats, au-delà de la mutation du personnel.

Conclusions et recommandations Les objectifs du MAP en matière de recettes sont à la fois quantitatifs et qualitatifs. Il s’agit d’atteindre un objectif de recette équivalent à 15% du PIB et de réviser et simplifier de manière fondamentale le système fiscal afin qu’il contribue à la fois à l’objectif de mobilisation des recettes, grâce notamment à l’élargissement de la base fiscale, et favorise un climat favorable au secteur privé.

Les données démontrent qu’il existe un réel potentiel à Madagascar pour élargir la base fiscale et contribuer à l’atteinte de l’objectif en matière de recettes.

• Afin de mieux identifier les marges fiscales possibles, une analyse de la contribution des différents secteurs à la mobilisation des recettes fiscales devrait être menée. En outre, une analyse de l’élasticité fiscale permettrait d’identifier les facteurs qui influencent les variations des recettes.

• Cependant, il faudrait être réaliste dans la projection des recettes afin d’éviter des dérapages

au niveau de l’exécution budgétaire en cours d’année. Il est important d’intégrer dans les projections le potentiel des recettes non fiscales résultant notamment des futures exploitations minières et pétrolières.

Jusqu’ici, les modifications fréquentes des politiques fiscale et douanière se sont faites souvent dans une perspective à court terme et de manière ad-hoc. Elles n’ont pourtant pas permis une augmentation significative des recettes et ont affecté la prévisibilité nécessaire au bon fonctionnement du secteur privé.

• Les réflexions et les modifications des politiques fiscale et douanière doivent se faire de manière coordonnée afin que les mesures prises participent de manière cohérente à l’objectif des recettes du MAP tout en contribuant à créer un environnement favorable pour le secteur privé. Par ailleurs, les reformes devraient être abordées sous tous les angles en intégrant toutes les dimensions de politique fiscale, institutionnelles, administratives et procédurales et de gestion de personnel). Les défis de l’intégration régionale et de la décentralisation devront être intégrés à cette réflexion.

• Une fois que la réforme fondamentale du Code des impôts aura été effectuée et que la décision

sur la structure des tarifs douaniers aura été prise, il importera de stabiliser la législation afin d’accroître la prévisibilité pour le secteur privé.

L’objectif d’un système fiscal simple et efficace du MAP nécessitera un certain nombre de réformes importantes.

• Sur le plan institutionnel, il conviendra d’adapter les structures organisationnelles, notamment l’unité de politique fiscale, de moderniser le fonctionnement des institutions avec une gestion des ressources humaines plus alignée aux performances en matière de mobilisation des recettes et d’optimiser l’utilisation des outils informatiques. Enfin, il conviendra d’analyser l’adéquation des moyens avec les objectifs poursuivis.

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• Les procédures principalement au niveau des Impôts devront être revues et simplifiées de manière substantielle. Des standards de service devraient être adaptés à la DGI, tandis que la DGD devrait continuer à mettre en œuvre ses objectifs en matière de dédouanement.

• La lutte contre la corruption devrait être intensifiée. Il importe non seulement de continuer les

actions de sensibilisation des entreprises, mais aussi de systématiser et renforcer les sanctions à l’égard des agents indélicats.

La Douane a commencé à mettre en œuvre une stratégie exhaustive en matière de réformes. Il importera de continuer à mettre en œuvre cette réforme de manière rigoureuse et en évaluant son impact sur la base des standards de services. Des questions se posent sur le rôle de la Douane dans la facilitation du commerce et sa contribution au développement de l’économie malgache.

Les missions du FMI prévues pour l’année 2007 permettront de soutenir la finalisation du projet de stratégie de la DGI. Dans ce cadre, il sera essentiel d’examiner non seulement la contribution de la DGI à l’effet de mobilisation des recettes mais aussi et surtout d’assurer que son fonctionnement contribue à un climat favorable aux investissements.�

57

LE RENOUVEAU DES FINANCES PUBLIQUES POUR LA RÉUSSITE DU MAP

La mise en place d’un cadre macroéconomique adéquat et une meilleure performance dans la mobilisation des ressources sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes pour la réussite de la mise en œuvre du MAP. Comme les finances publiques sont le premier véhicule de réalisation du MAP, l’amélioration de la gestion des finances publiques constitue une autre condition sine qua non de la réussite de la mise en œuvre du MAP. Cette amélioration porte sur trois plans : l’arbitrage judicieux de l’affectation des ressources dans un contexte de rareté de ces ressources, l’adéquation du cadre juridique et des mécanismes de gestion des dépenses publiques, et les capacités des ministères sectoriels en matière de gestion financière.

Le présent chapitre va examiner l’articulation de l’exécution du MAP avec les cadres pratiques de la préparation, d’exécution et de suivi du Budget. L’objectif de cette partie est de proposer des recommandations en vue de la mise en œuvre du MAP pour lequel le budget sera l’outil de réalisation le plus important. Après une première section présentant le MAP, les sections suivantes traiteront successivement du cadre général de l’exécution du MAP, de la passation des marchés publics et de la capacité des institutions à mettre ce projet en œuvre.

3) La traduction budgétaire du MAP

L’importance de la contribution des ressources publiques pour la réalisation du MAP est démontrée dès la première année de sa mise en œuvre. Le volume du budget 2007, premier budget du MAP, représente environ 21 % du PIB et est en hausse de 14% par rapport à la loi des finances initiale de 2006 en terme nominal. Ce montant est cependant globalement conforme aux tendances passées en matière de volume et de croissance. Avec un montant total d’environ 3,000 milliards d’Ariary, le budget 2007 est dans la lignée des dépenses programmées depuis dix ans. Bien que le pays n’ait jamais réalisé plus 17 % du PIB dans l’exécution du budget, le volume des dépenses totales est toujours programmé à plus de 20 % du PIB. Le niveau des dépenses totales (programmées) de Madagascar a augmenté à un rythme moyen et régulier de 17 % les dix dernières années.

La répartition des crédits du budget 2007 continue de privilégier les secteurs sociaux, mais renforce également les allocations en faveur des secteurs économiques. Le budget 2007 garde les mêmes priorités que celles des dix années précédentes. L’enseignement, traditionnellement deuxième poste du budget malgache, reçoit une allocation légèrement supérieure à 18% en 2007, soit un niveau légèrement supérieur à celui de 2006 (17,9%). L’Etat fait des transports un secteur prioritaire, comme chaque année depuis 1997, lui allouant 16,25% des dépenses publiques. L’allocation en faveur de la fonction économique est en hausse notamment pour l’agriculture, dont l’allocation a connu une croissance de plus de 36 % par rapport à l’allocation de 2006. L’engagement en faveur du développement rural dans le MAP semble donc être la première des priorités pour les cinq prochaines années. On notera les efforts continus pour diminuer l’allocation pour les Services Généraux de l’Administration48 qui, cependant, reçoivent toujours 26% des dépenses totales hors intérêts de la dette.

48 Les services généraux de l’administration regroupe selon la nomenclature fonctionnelle des Nations Unies regroupe les dépenses des organismes exécutif et législatif concernant les affaires financières et fiscales, les affaires étrangères, les administrations publique, la recherche la coopération extérieure et la dette publiques.

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Tableau 0-1: Répartition des allocations des trois derniers Budgets

2005 2006 Moyenne

03-07 2007 Services Administrations Publiques 29.16 24.93 29.47 25.85 Défense 4.90 4.43 5.34 5.15 Ordre et Sécurité Publics 2.81 2.97 3.00 3.50 Autres Affaires Économiques 7.39 13.76 8.74 9.26 Protection de l’environnement 1.56 1.77 2.13 1.67 Logement et Equipements collectifs 2.71 2.22 2.75 1.52 Santé 9.72 8.16 8.96 8.97 Loisirs, Culture et Culte 0.59 0.75 0.70 1.05 Enseignement 18.12 17.89 18.31 18.09 Protection Sociale 0.55 0.97 0.68 0.56 Agriculture 5.41 5.83 5.44 8.13 Transport 17.10 16.32 14.48 16.25

Total 100.00 100.00 100.00 100.00 Source: Ministères de l’Economie, des finances et du Budget et calcul du Bureau de la Banque mondiale à Madagascar

Mais puisque les priorités ne sont pas explicitement établies parmi les engagements, on ne peut affirmer si l’alignement budget 2007 au MAP est respecté. Sauf pour l’environnement (engagement no 6) qui reçoit 12 % de l’allocation, on ne sait pas si le rang de l’engagement traduit en même temps la priorité du gouvernement. Dans ce cas, on peut dire que les priorités du MAP sont assez bien respectées. Le premier engagement du MAP, c'est-à-dire la gouvernance reçoit en effet l’allocation la plus importante avec plus de 42 % des dépenses programmées. L’infrastructure (engagement no 2) avec plus de 22% des dépenses programmées est reçoit la second priorité. L’éducation avec seulement 9% des allocations, en troisième priorité juste avant l’engagement no 5 (développement rural) qui reçoit près de 7 % des allocations grâce à la forte augmentation de l’allocation pour l’agriculture. En tout cas, il faut noter que comme dans le cadre du DSRP, les autorités ont développé une nouvelle nomenclature budgétaire qui épouse totalement les défis et les engagements du MAP.

Le cadre budgétaire à moyen terme du MAP est insuffisamment évalué. Le cadre de dépenses à moyen terme annexé au budget 2007 évalue le financement requis par la réalisation du MAP jusqu’en 2012 à plus de presque 13,000 milliards d’Ariary soit un plus de 6 milliards de dollars. Cette évaluation est cependant très sous estimée et ne tient probablement compte que des possibilités du financement locale et les financements extérieurs déjà acquis à cette date. En effet, après avoir connu une augmentation de 13 % en 2007 par rapport au budget initial de 2006, l’estimation table sur une tendance à la baisse du volume des budgets de 2009 à 2011. Les projections de 2008 à 2011 ne sont pas à la mesure du MAP et sont vraisemblablement annexées à titre vraiment indicatif au budget 2007.

59

Graphe 0-1: Distribution des allocations du MAP par engagement49.

-

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

45.00

Engagement No1

Engagement No2

Engagement No3

Engagement No4

Engagement No5

Engagement No6

Engagement No7

Engagement No8

Source: Ministères de l’Economie, des finances et du Budget et calcul du Bureau de la Banque mondiale à Madagascar

L’acquis principal des expériences de mise en œuvre de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté de 2003 à 2006 a été de consolider deux orientations particulières importantes dans la réalisation: l’alignement du budget aux choix stratégiques et l’effort pour restaurer l’équilibre de répartition entre le budget de fonctionnement et d’investissement.

Grâce au choix de nomenclature budgétaire, les allocations budgétaires sont assez bien alignées aux choix stratégiques. En fait, la répartition se fait presque à part égale entre trois grandes rubriques du document : la gouvernance, l’appui à la croissance et les secteurs sociaux. Malgré une diminution sensible des allocations à partir de 2004, la catégorie gouvernance qui comprend les fonctions Services Généraux des Administrations Publiques, Défense, Ordre et Sécurité Publics (notamment la Justice), absorbe plus de 30% du budget. La rubrique Appui à la Croissance, qui inclut aussi bien les Affaires Economiques que la Protection de l’Environnement, représente en moyenne 30,8% du budget total entre 2003 et 2006. La part moyenne des secteurs sociaux sur le budget national pour la période 2003-2006 est supérieure de 3,3% à celle de la période 1997-2001, et traduit la volonté du gouvernement de mettre le poids sur ces secteurs. Cet alignement est facilité par le fait que la nomenclature du budget est conçue à partir des choix stratégiques du DSRP.

49 Pour les engagements du MAP se référer à l’encadré dans le Résumé Analytique

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Graphe 0-2: Evolution des allocations en faveur des 3 priorités du DSRP

(en % du budget total)

-

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

45.00

50.00

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

GOUVERNANCE

CROISSANCE

SOCIAL


Cet alignement a particulièrement amélioré l’allocation des ressources pour des fonctions primordiales pour la promotion d’une croissance partagée et durable. L’enseignement est devenu une priorité depuis 2003 et devient le deuxième poste du budget. Le secteur Education prend plus de 18% des dépenses totales en 2003-06 alors qu’elle ne recevait que 13,5% durant la période 1997-01. La mise en œuvre du programme Education Pour Tous dont l’objectif est d’atteindre un taux de scolarisation de 100% pour l’éducation primaire est la principale composante de cette dépense. Bien que le secteur des Transports ait constitué une priorité constante depuis 1997, c’est surtout pendant la période 2003-06 qu’il est devenu un poste important du budget atteignant 14.5 % des dépenses totales pour la période si l’allocation n’était que 12 % pour la période 1997-01. Le secteur des Transports consacre la quasi-totalité de son budget (95,5% en moyenne) aux dépenses d’investissement qui a profité particulièrement aux infrastructures routières.

Mais cet alignement n’est que partiel. En entrant dans les détails des fonctions, on remarque cependant que plusieurs fonctions prioritaires ont été négligées au profit de fonctions moins prioritaires. Ainsi malgré un effort pour diminuer la part pour la fonction Services Généraux des Administrations Publiques, ces allocations sont restées à un niveau élevé passant de 33% des dépenses totales en 1997-01 à 30% en 2003-06 alors que la part pour la fonction Ordre et Sécurité publique, qui comprend notamment la Justice, n’est que de 3% des dépenses totales pour la période 2003-06 (2,1% en 1997-2001). Ce déséquilibre dans l’allocation entre ces fonctions a, entre autre, ralenti les réformes dans le secteur justice et affaibli le maintien de l’ordre public, qui sont deux facteurs importants pour la croissance des investissements privés. Dans le même ordre, l’allocation pour la fonction Agriculture qui assure la croissance pour un peu moins de 80 % de la population a baissé de 7% en 1997-01 à 5% en 2003-06. On notera aussi la stagnation des allocations pour la fonction Santé dont la part dans les dépenses totales hors intérêts de la dette est passée de 9,4% durant la période 1997-01 à 9% pour la période 2003-06.

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Tableau 0-2: Allocations sectorielles en pourcentage du budget total hors intérêt de la dette, années sélectionnées entre 1997 et 2006

1997 1999 2001 Moyenne 2003 2004 2005 2006 Moyenne97- 01 03-06

Services Généraux des Administrations Publiques 25,8 40,3 35,0 33,7 32,7 31,1 29,2 24,9 29,5 Défense 5,6 5,0 3,7 4,8 6,1 6,0 4,9 4,4 5,3 Ordre et Sécurité Publics 2,0 2,3 2,1 2,1 2,9 3,3 2,8 3,0 3,0 Agriculture 10,9 7,4 5,3 7,9 4,8 5,7 5,4 5,8 5,4 Transports 13,0 9,9 14,1 12,3 11,2 13,3 17,1 16,3 14,5 Autres Affaires Economiques 11,3 8,1 8,5 9,3 8,1 5,8 7,4 13,8 8,7 Protection de l’Environnement 2,7 1,6 2,9 2,4 2,8 2,4 1,6 1,8 2,1 Logement et Equipements Collectifs 3,4 2,4 2,9 2,9 3,6 2,4 2,7 2,2 2,7 Santé 9,6 8,4 10,2 9,4 9,5 8,5 9,7 8,2 9,0 Loisirs, Culture et Culte 0,9 0,7 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,7 0,7 Enseignement 13,6 13,3 13,6 13,5 16,9 20,3 18,1 17,9 18,3 Protection Sociale 1,0 0,8 0,8 0,9 0,6 0,6 0,5 1,0 0,7


Le respect des choix stratégiques se reflète aussi dans l’exécution. Le choix stratégique au niveau de l’allocation est respecté à l’exécution. En effet, la déviation de la composition des dépenses exécutées par rapport à sa composition initiale est très marginale. Pour la répartition par fonction, les dépenses exécutées n’ont respectivement varié que de 0,8% en 2003, de 3,4 % en 2004 et de 1,5% en 2005. De même, la composition économique des dépenses à l’exécution reflète la composition des allocations. Bien que les déviations annuelles se soient amplifiées, elles sont restées marginales. Elles ont été de 0,4% en 2003, de 2,9% en 2004 et de 3,5% en 2005.

Les déviations ont profité aux secteurs prioritaires mais pénalisé les investissements. En 2003, la variation a favorisé la fonction autres Affaires Economiques (+2%) au détriment de la fonction des services des affaires générales (-2,1%). Pour l’année 2004, la baisse de réalisation de la fonction Services Généraux des Administration Publiques (-6,7%) a profité à celle de Transports (+7,7%) et la fonction Autres Affaires Economiques (+4%). Enfin en 2005 la contre performance de la réalisation de la fonction Services Généraux des Administrations Publiques (moins 5,7%) a profité à l’enseignement (+7%). Par nature de dépenses, la variation reste dans la même proportion mais on assiste à une importante détérioration en 2005 où la déviation atteint 3,5%. Cette variation a pénalisé les investissements (-10%) au profit des salaires (+10%).

Conclusions et recommandations:

La mise en œuvre immédiate du MAP marque la volonté du Gouvernement malgache de ne pas observer de trêve dans la lutte contre la pauvreté. La continuité de la lutte contre la pauvreté commencée dans le cadre du DSRP, s’est traduite par un budget initial 2007 qui prend en charge les orientations déjà prise dans la période 2003 à 2006. Le budget 2007 semble en effet tenir compte des tendances des dix dernières années et poursuit les efforts pour aligner les allocations aux priorités traditionnelles que sont l’éducation, la santé et l’infrastructure. Comme le MAP n’a pas pour le moment établi une priorité parmi ses « engagements » et ses « défis », il est difficile de se prononcer si les allocations de 2007 y sont conformes ou pas. Il est cependant constaté que dans le souci de bien suivre la mise en œuvre du MAP,

62

les autorités malgaches ont mis en place (comme dans le cadre du DSRP) une nomenclature budgétaire totalement alignée aux les « engagements » et « défis » du MAP.

Une meilleure vision des actions à entreprendre jusqu’à la réalisation du MAP en 2011 améliorera cependant sa mise en œuvre. En effet, bien que le coût des actions pour les deux premières années (2007 et 2008) reste réaliste, les défis ambitieux du MAP ne sont pas correctement chiffrés à partir de l’année 2009. Le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) de cinq ans annexé au budget 2007 évalue le financement total requis par la réalisation du MAP à plus de presque 13,000 milliards d’Ariary, soit un plus de 6 milliards de dollars. A titre d’information, plusieurs estimations faites par divers organismes ont avancé un coût entre 8 à 11 milliards de dollars. Les évaluations pour le restant de la période du MAP ne tiennent probablement compte que des possibilités du financement local et des financements extérieurs déjà acquis à cette date.

Le chiffrage du coût budgétaire du MAP doit être complété pour établir un cadre de dépenses à moyen terme adéquat. La disponibilité de ce cadre permettra certainement de mesurer les « sauts qualitatifs » à faire surtout en matière de financement. Elle permettra aussi sans doute de définir les priorités qui manquent au plan pour le moment.

En plus de ce chiffrage, le MAP doit faire face à ce stade à un autre problème : la mise en œuvre. Les expériences du passé ont démontré que le problème de mise en œuvre reste le plus difficile réalisé. Le dernier rapport de la Revue des Dépenses Publiques (Février 2005) a identifié les trois dimensions de ce problème : celle relative aux mécanismes des finances publiques, la passation de marché et la faiblesse de capacité institutionnelle. Ces trois domaines seront l’objet de l’analyse des chapitres suivants.

4) Cadre Juridique et mécanismes de la Gestion des dépenses publiques La présente section va examiner l’articulation de l’exécution du MAP avec les cadres pratiques de la préparation, de l’exécution et du suivi du budget. Après un rapide tour d’horizon destiné à décrire la topographie de l’état du cadre légal et institutionnel de la gestion des finances publique malgaches, cette section analysera successivement la préparation, l’exécution et le suivi et le contrôle du budget.

i) Topographie du cadre de gestion des finances publiques. La gestion des finances publiques malgaches a connu d’importantes évolutions depuis 2004, année au cours de laquelle le gouvernement a mis en œuvre des reformes substantielles recommandées par diverses études entreprises depuis 2000. L’évaluation faite par une équipe du PEFA50 menée en mars 2006 donne une bonne mesure de cette évolution. La synthèse de la notation du rapport PEFA est donnée par le tableau ci-dessous.

50 Le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability – Cadre de Mesure de la Performances de la gestion des Finances Publiques) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions, qui est parrainé par : La Banque mondiale, Le Fonds monétaire international, La Commission européenne, Le Département pour le développement international du Royaume-Uni, Le Ministère français des Affaires étrangères, Le Ministère des Affaires étrangères du Royaume de Norvège, Le Secrétariat d’État aux Affaires économiques de la Suisse, Le Partenariat stratégique avec l’Afrique.

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Encadré 0-1: Synthèse des notes PEFA 2006

Note A. RESULTATS DU SYSTÈME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES : Crédibilité du budget

PI-1 B Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé

PI-2 A Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé

PI-3 D Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé

PI-4 B Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses

B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence

PI-5 A Classification du budget

PI-6 C Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire

PI-7 A Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale

PI-8 B Transparence des relations budgétaires intergouvernementales

PI-9 C+ Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public

PI-10 D Accès du public aux principales informations budgétaires

C. CYCLE BUDGÉTAIRE

C(i) Budgétisation basée sur les politiques publiques

PI-11 B+ Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget

PI-12 C+ Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques

C (ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget

PI-13 C Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables

PI-14 C+ Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt, des taxes et des droits de douane

PI-15 D+ Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières

PI-16 B Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses

PI-17 B Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties

PI-18 D+ Efficacité des contrôles des états de paie

PI-19 C Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés publics

PI-20 C+ Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales

PI-21 C+ Efficacité du système de vérification interne

C (iii) Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers

PI-22 D+ Régularité et respect des délais pour les opérations de rapprochement des comptes

PI-23 C Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation de services primaires

PI-24 C+ Qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en cours d’année

PI-25 D+ Qualité et respect des délais des états financiers annuels

C (iv) Surveillance et vérification externes

PI-26 D Etendue, nature et suivi de la vérification externe

PI-27 C+ Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif

PI-28 D Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif

D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS

D-1 A Prévisibilité de l’appui budgétaire direct

D-2 ARenseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l’aide-projet et l’aide-programme et établissement des rapports y afférents

D-3 D Proportion de l’aide gérée sur la base des procédures nationales Source: Rapport PEFA 2006 Légende: A= bon, B=moyen, C=médiocre, D = mauvais

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D’une manière globale les points forts du système des finances publiques malgaches concernent la crédibilité du budget. Le budget malgache est généralement crédible, car mise à part la prévision des recettes, l’exécution de ses dépenses est proche des prévisions. Le budget malgache dispose aussi d’une nomenclature budgétaire adéquate qui permet aux autorités de bien traduire dans les budgets annuels les choix stratégiques. Cette nomenclature permet aussi une bonne couverture des opérations de l’administration centrale. La transparence des relations entre les agences gouvernementales est moyenne. D’autre part, Madagascar est favorisé par ses partenaires financiers car les appuis budgétaires qu’ils octroient sont bien prévisibles et les informations financières sur les aides programmes et aides projets sont largement disponibles. Madagascar peut améliorer l’organisation et la participation au processus budgétaire. Enfin, bien qu’on puisse encore améliorer la prévisibilité des fonds pour l’engagement et la gestion de la trésorerie reste acceptable.

La plus importante faiblesse de la gestion des finances publiques malgaches porte sur le contrôle financier interne et externe. Le système de contrôle demeure l’objet de préoccupations les plus importantes. Malgré l’existence de deux corps de contrôle interne, la défaillance du système de contrôle se situe presque partout dans la chaîne de la gestion et de l’exécution du budget. Les contrôles apparaissent redondants alors que des lacunes importantes sont constatées au niveau du contrôle de paiement de la solde et de celui du service fait. Le contrôle de la qualité de gestion est aussi négligé car les institutions de contrôle semblent plus préoccupées par les irrégularités et la répression des détournements. L’état du contrôle externe reste faible notamment à cause de retard important sur la présentation des lois de règlement au Parlement et l’absence de contrôle externe sur le contrôle des comptables. Notons enfin que la mise en concurrence et le contrôle de la passation de marchés publics figurent parmi les points faibles de la gestion financière de l’Etat.

La mission d’évaluation du PEFA a aussi constaté de graves lacunes dans le système de reportage. Ces lacunes sont dues au retard dans les délais de transmission des informations des trésoriers principaux, à la faible disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestations de service des unités de base de la santé et de l'éducation. Par ailleurs, les Opérations Globales du Trésor (OGT), le seul rapport d'ensemble disponible sur l'exécution du budget, ne permet une comparaison avec le budget qu'à un niveau relativement agrégé. Il n’est par ailleurs disponible qu’après six semaines de la clôture des écritures. Les faiblesses de la gestion des recettes concernent la transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables, l’immatriculation des contribuables et le recouvrement des contributions fiscales et douanières.

…et d’enregistrement comptable. Le rapprochement entre les comptes bancaires et ceux des comptables connaît un retard dans les délais de transmission des informations des Trésoriers principaux. Ainsi les délais pour le rapprochement des comptes peuvent atteindre plus de deux mois. En plus, les informations sur les ressources reçues par les unités de prestations de service sont rarement disponibles, la raison étant l’absence d’information sur les ressources perçues par certaines unités de base comme celles de la de la santé ou de l'éducation.

Malgré ce constat assez négatif la gestion des finances publiques a connu une importante évolution. Suite à la mise en œuvre d’un plan de reforme globale et en profondeur des finances publiques malgaches en 2004. Cette reforme a été lancé suite aux conclusions de plusieurs études dont le plus récentes sont : l’Etude de la Gestion des Finances Publiques (Country Financial Accountabilty Assesment) et Revue de la Passation de Marchés Publics par la Banque mondiale en 2003, l’audit du Trésor en 2004 par un groupe de consultants de l’ADTEF en début 2004, le PEFA pilote en 2005. Les reformes entreprises jusqu’à présent ont notamment permis de mettre en place de nouveau cadre législatif de la gestion des finances publiques de juillet 2004 (la Loi Organique des Finances Publiques) et le nouveau code de passation de marché également de juillet 2004. Cependant les bénéfices escomptés de ces reformes ne sont pas tous au rendez-vous. Le tableau ci-dessous donne une vue globale des réalisations de reformes des finances publiques.

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Encadré 0-2: Les principales réalisations du Gouvernement en matière de finances publiques depuis 2004

Formulation de budget -Amélioration de l’alignement du Budget par rapport aux priorités de la

Stratégie de réduction de la Pauvreté entre 2004 et 2006 par une augmentation des allocations des secteurs sociaux notamment Education et Santé. -Ajustement du processus de préparation du Budget pour procurer au Conseil des ministres de meilleurs outils de décisions et permettre aux ministères sectoriels une implication plus conséquente dans la préparation du budget.

Exécution du Budget -Simplification du processus des dépenses constatées par le taux d’exécution élevé du budget. -Mise en place d’un système informatique intégré de gestion de finances publiques qui a amélioré la transparence de la gestion des finances publiques. -Renforcement du Trésor notamment en matière de gestion de la trésorerie après la mise en œuvre des recommandations de l’audit du Trésor. -Amélioration du taux d’exécution du Budget qui atteint en moyenne 97% entre 2003 et 2006.

Passation de Marchés Publics -Mise en œuvre d’un nouveau code de marchés publics au standard international. Publication des textes d’application du Code -Mise en place des Institutions préconisées par le nouveau code.

Contrôle de l’exécution du Budget

-Amélioration du fonctionnement de la Brigade de Trésor érigée en Direction et dotée de ressources humaines et matérielles conséquentes.

Transparence du Budget -Publication d’un rapport quadrimestriel d’exécution du Budget pour tous les ministères. -Réduction de retard dans la production des lois de règlements et des comptes de Gestion du Trésor. -Renforcement substantielles de la Cour des comptes par

Formulation de budget -Amélioration de l’alignement du Budget par rapport aux priorités de la Stratégie de réduction de la Pauvreté entre 2004 et 2006. Augmentation des allocations des secteurs sociaux notamment éducation et Santé. -Ajustement du processus de préparation du Budget pour donner au Conseil des ministres de meilleurs outils de décisions et permettre aux ministères sectoriels une implication plus conséquente dans la préparation du budget.

Exécution du Budget -Simplification du processus des dépenses constatées par le taux d’exécution élevé du budget. -Mise en place d’un système informatique intégré de gestion de finances publiques quia amélioré la transparence de la gestion des finances publiques. -Renforcement du Trésor notamment en matière de gestion de la trésorerie après la mise en œuvre des recommandations de l’audit du Trésor. -Amélioration du taux d’exécution du Budget qui atteint en moyenne 97% entre 2003 et 2006.

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ii) La préparation du budget. Alors que le PEFA attribuait une bonne note (note B pour l’indicateur PI-1) pour une déviation moindre des dépenses exécutées par rapport au budget initial, les expériences des dix dernières années ont démontré que le taux de réalisation est resté irrégulier et faible. Cette faiblesse trouve en partie sa source dans la méthode de préparation même du budget. Cette préparation souffre tout d’abord de l’absence de calendrier précis, ce qui entraine une précipitation dans les travaux au cours du second semestre. La capacité limitée de cadrage et de prévision est la seconde source de faiblesse de l’exécution du budget. La dernière source est constituée par la préparation séparée des budgets de fonctionnement et d’investissement.

Malgré les tentatives des autorités d’instaurer le calendrier budgétaire depuis 2004, le processus budgétaire démarre toujours à l’improviste et généralement tard dans l’année. Le processus de préparation des budgets 2005 et 2006 n’a commencé que tardivement vers le mois de juillet alors que la règle constitutionnelle impose le dépôt du projet de loi de finances au Parlement. En effet, les autorités attendent que le cadrage macroéconomique et l’équilibre budgétaire soient convenus avec les partenaires extérieurs avant de lancer le processus budgétaire de l’année suivante. De plus, l’estimation de certains appuis notamment les aides budgétaires n’est souvent annoncée qu’au second semestre avant le 31 Octobre.

La préparation précipitée du budget limite les dialogues et les concertations entre les ministères techniques et celui des finances malgré les efforts déployés dans ce sens depuis trois ans. Ce manque de concertation combiné à un processus séparé de préparation du budget perturbe la répartition par nature et des allocations du budget. Ceci a été particulièrement marqué avec les deux derniers budgets qui ont nécessité plusieurs retouches par des aménagements et dernièrement même par une loi de finances rectificative. Les dialogues au niveau même au sein du conseil du gouvernement qui doit trancher sur l’orientation stratégique sont amoindris par la précipitation dans la préparation du budget.

La séparation de la préparation du budget de fonctionnement, du budget d’investissement et de la solde accentue l’impact de l’absence de calendrier. Alors que le nouveau cadre budgétaire (le budget programme) devrait, en principe, mettre fin au cloisonnement de ressources, les autorités ont gardé la procédure séparée de préparation des budgets qui est la principale source d’incohérence entre les budgets de fonctionnement, d’investissement et de la solde. La séparation de la préparation commence au sein même des ministères sectoriels où la Direction Administrative et Financière (DAF) en charge de la solde et du fonctionnement et la Direction des Etudes et de la Programmation (DEP) pour l’investissement ne travaillent pas de concert. Le nouveau montage institutionnel de la gestion du budget dont le responsable devrait être l’agent en charge du programme n’a pas permis de mettre fin à cette pratique.

Tableau 0-3: Allocations économiques en pourcentage du budget total hors intérêt de la dette, années sélectionnées entre 1997 et 2006

1997 1999 2001 Moyenne 2003 2004 2005 2006 Moyenne de la

période de la

période Dépenses de fonctionnement 29,6 29,7 28,9 29,4 41,6 38,4 31,1 33,0 36,0

dont salaires 22,5 20,2 18,7 20,5 27,7 26,5 21,5 24,0 24,9dont fonctionnement hors solde 7,1 9,5 10,2 8,9 13,9 11,9 9,6 8,9 11,1

Dépenses d'investissement 57,9 51,0 51,6 53,5 43,5 43,5 57,8 53,4 49,6

Transferts et subventions 9,9 8,5 19,0 12,5 14,5 16,6 10,8 13,5 13,9Autres dépenses 2,6 10,8 0,5 4,6 0,4 1,5 0,3 0,1 0,6Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Source: Ministères de l’Economie, des finances et du Budget et calcul de la Banque mondiale.

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Le déséquilibre du budget résulte en partie de la limitation des dépenses publiques financées par des ressources internes. L’Etat malgache a consacré en moyenne 51% de son budget aux dépenses d’investissement durant les dix dernières années. En même temps, l’allocation réelle pour les dépenses de fonctionnement hors dépense du personnel se réduit à cause de la faiblesse des ressources internes entraînant une coupure dans la composition de celles-ci. La faiblesse des dépenses de fonctionnement toujours hors dépense de personnel est à la fois relative au regard des dépenses d’investissement, mais aussi en termes absolus. En effet le budget de fonctionnement (hors solde et transfert, et comprenant l’achat de biens et services ainsi que les diverses charges) n’a cessé de se réduire entre 2003 où elles étaient de 14% du total des dépenses, et 2006 où sa part dans les dépenses totales programmées n’est que 9%. On notera cependant l’effort des autorités pour redresser le déséquilibre entre les allocations du budget d’investissement et celles du budget de fonctionnement en général. En effet, la part moyenne du budget d’investissement a diminué à 49,6% contre plus de 53% en 1997-06.

Ces constats semblent contredire les avantages promis par les récentes reformes. En effet la loi organique relative aux lois des finances (LOLF)51 en date 26 juillet 2004 qui consacre l’abandon du budget de moyens et organise une nouvelle manière de gestion des finances, est appliquée depuis janvier 2005. La LOLF est sensée apporter des clarifications à la législation financière malgache en matière de définition de concepts, ainsi que des dispositions permettant une modernisation et une plus grande efficacité dans la gestion des finances publiques.

La LOLF, conçue pour favoriser une gestion efficace des finances publiques malgache, repose sur trois principes: la budgétisation orientée vers les résultats, la vision à moyen terme et la flexibilité dans l’utilisation des fonds, ce qui pourrait en faire un instrument parfaitement adapté à la mise en œuvre du MAP. Ainsi le principe de l’obligation de résultats facilite le lien entre les dépenses publiques et les résultats escomptés. Il permet de définir les priorités et de garantir une meilleure répartition de ressources. Le second principe, la vision à moyen terme, a entraîné automatiquement la mise en place d’un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) dont l’objectif est d’assurer la stabilité macro-économique et financière pour permettre de garantir l’allocation des ressources jusqu'à l’atteinte des objectifs fixés. Le dernier principe, la flexibilité de la gestion des fonds, permet la fongibilité des types de ressources pour aider à l’allocation optimale des crédits lorsque surgissent des dépenses imprévues en cours d’exercice.

La gestion orientée vers le résultat du Budget Programme est difficile à mettre en pratique. Les trois premières années d’application du budget programme n’a pas permis de mettre en pratique ce principe ni pour la préparation du budget, ni pour l’arbitrage budgétaire. En effet, très peu de ministères ont pu élaborer une stratégie sectorielle qui aurait non seulement permis de définir clairement les résultats attendus des activités des ministères mais aurait en outre rendu possible la mise en place d’indicateurs pertinents pour évaluer ces résultats. La stratégie sectorielle est aussi l’étape préalable de la mise en place d’un CDMT au niveau des secteurs et rendre cohérents les différents types de dépenses.

Faute d’un CDMT global le gouvernement a commencé à combler ces lacunes par l’élaboration de la lettre de cadrage. La lettre de cadrage tend à combler une double carence. Elle remplace d’abord le CDMT en déclinant seulement les grandes lignes de la capacité financière du pays d’une part, et d’autre part les priorités que le gouvernement a fixées compte tenu de la situation financière. En 2006, le gouvernement a décidé de préparer une lettre de cadrage pour le projet de loi de finances 2007. L’objectif de la lettre de cadrage est de présenter dans un document synthétique, les résultats de l’exécution du budget ainsi les objectifs stratégiques pour 2007 en mettant en exergue le cadrage macroéconomique et fiscal dans lequel s’insère le programme du gouvernement. La lettre de cadrage est aussi utilisée comme outil de dialogue. En effet, cet instrument facilite le processus de préparation budgétaire en communiquant à un stade avancé les enveloppes en faveur des ministères sectoriels.

Depuis la restructuration du Ministère des Finances en 2002 entrainant l’instauration de la Direction Générale de l’Economie (DGE), celle-ci a fourni beaucoup d’efforts pour améliorer la qualité des prévisions budgétaires et

51 Une note analytique sur la LOLF est jointe en annexe

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du cadrage macroéconomique. Force est cependant de constater que l’effort restant à fournir est encore important. Si les prévisions de dépenses sont dans l’ensemble correctes, les prévisions de recettes restent un véritable défi. L’évaluation PEFA a attribué la note D à l’indicateur PI-3 relatif à l’écart les recettes réelles et les prévisions du budget initial. La prévision déficiente des recettes a été la source principale de la faiblesse d’exécution des budgets 2005 et en partie 2006.

La mauvaise qualité des prévisions est sans doute le reflet d’un besoin de renforcement de capacité des agents de la DGE et des autres départements, mais il faut reconnaître que la volatilité de la conjoncture internationale, marquée par une hausse continue et peu prévisible du prix de pétrole, et la chute brutale des produits primaires agricoles n’a pas facilité la tâche.

Encadré 0-3: Le développement de la lettre de cadrage

Dans le cadre de la revue des dépenses publiques 2005, une recommandation visant l’introduction d’une lettre de cadrage (Budget Framework Paper) a été formulée. Cette recommandation visait à renforcer le processus de préparation budgétaire.

La lettre de cadrage vise à soutenir la prise de décision stratégique du gouvernement de Madagascar en vue de la préparation de la loi des finances N+1. En présentant de manière transparente les prévisions macroéconomiques et financières et en proposant les grandes lignes de la politique fiscale ainsi que les allocations sectorielles et ministérielles, elle permet au Gouvernement de se prononcer sur ses orientations stratégiques pour l’année N+1, compte tenu des ressources disponibles, et cela avant que la préparation budgétaire détaillée intervienne au niveau des ministères.

A la demande du Gouvernement de Madagascar, la revue des dépenses publiques 2007 a soutenu le processus de préparation de la lettre de cadrage pour la loi des finances 2007. Une première mission a défini avec les représentants du MEFB, en particulier la Direction générale de l’économie et la Direction du budget, les objectifs et le rôle d’une telle lettre et en a identifié la structure et le contenu. Sur cette base, un premier projet a été préparé par la DGE et discuté lors d’une conférence téléphonique. Le projet a ensuite été révisé et complété par les services compétents du MEFB (DGE, DB, DGD, DGI). La lettre a finalement été présentée le 12 septembre au Conseil des ministres. Etant donné que la lettre de cadrage était préparée pour la première fois à Madagascar, les efforts se sont concentrés sur le contenu du document lui-même, plutôt que d’utiliser la lettre comme outil de pilotage du processus de préparation budgétaire pour la loi de finances 2007.

A la fin du mois de septembre, lors d’une discussion sur le bilan de cette expérience, les représentants du MEFB ont souligné les avantages de la lettre de cadrage, à savoir une présentation synthétique du cadrage macroéconomique et fiscal ainsi que des objectifs du projet de la loi de finance. Suite à la demande du ministère de disposer de lignes directrices pour la préparation de la lettre de cadrage, une nouvelle mission a défini en janvier 2007, en étroite collaboration avec le Ministère, des lignes directrices pour la préparation de la lettre de cadrage pour la loi des finances 2008. Dans ce cadre, la structure de la lettre de cadrage a été reformulée afin de permettre une meilleure correspondance avec d’autres documents du Gouvernement et les étapes détaillées du processus. Il est prévu de présenter la lettre de cadrage en avril au Conseil du Gouvernement, lors de la tenue d’un séminaire sur la loi des finances 2008. Les lignes directrices seront ensuite revues afin de tenir compte de l’expérience vécue.

En conclusion, il faut souligner que l’introduction d’une lettre de cadrage à Madagascar a été pilotée de manière très volontaire par le Gouvernement avec un appui limité et ponctuel d’experts extérieurs. Une des caractéristiques de l’approche a été de concevoir l’introduction de cette lettre comme un processus perfectible et non comme une mesure discrète de réformes. Source: Banque mondiale

iii) L’exécution des dépenses

Les procédures et cadres d’exécution des dépenses malgaches constituent des sources de faiblesse du budget. La chaîne des dépenses et la centralisation poussée de la gestion de la dépense sont les deux composantes de l’exécution des dépenses examinées dans cette rubrique. La mauvaise performance affecte l’investissement qui constitue la plus grande partie des dépenses publiques réduisant l’impact économique des dépenses de l’État et menaçant l’avenir. Cependant, les perturbations apportées par les réductions de dépenses et les modalités de mise en œuvre sont les principales sources de difficultés au cours des deux dernières années

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L’exécution des dépenses durant la période du DSRP s’est améliorée. Le taux d’exécution des dépenses pour la période 2003-2006 a atteint plus de 97 %, en nette progression par rapport à la période 1997-2001. Cependant cette amélioration ne peut occulter les problèmes de l’exécution des dépenses à Madagascar. Le taux d’exécution du budget s’est en effet détérioré les deux dernières années. Et le taux d’exécution de 2006 doit être considéré avec une certaine précaution car il est le résultat d’une coupe importante au niveau des allocations notamment pour le fonctionnement. Le secteur de l’Education figure parmi les moins performants en matière d’exécution. On doit cependant souligner que sa mauvaise performance pour 2006 est due principalement à la procédure de plafonnement mensuel des engagements.

Il faut mentionner que l’exécution des dépenses sur les deux dernières années a été laborieuse. En 2005, l’exécution n’a pu vraiment commencer que vers le mois d’avril à cause des réaménagements des lignes de crédits nécessaires pour les rendre opérationnelles. Les engagements ont été rationnés et même suspendus à plusieurs reprises pour défaut de trésorerie. Plus de difficultés ont été rencontrées en 2006. Après une suspension des engagements vers la fin du premier trimestre à cause toujours des insuffisances de trésorerie, ils ont été ensuite bloqués jusqu’en juillet 2006 dans l’attente de la loi rectificative des finances. La reprise des engagements a été accompagnée par un encadrement mensuel strict. Avec toutes ces contraintes, l’engagement des trois quarts des dépenses n’a été pratiquement fait qu’au mois de septembre 2006.

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Tableau 0-4: Taux d’exécution du Budget entre 1997 et 2006

1997 1999 2001 Moyenne 1997-2001 2003 2004

SERVICES GÉNÉRAUX DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 79.43 49.19 74.84 72. 86.39 80.58

DÉFENSE 102.77 95.92 100.95 101.76 96.02 105.35

ORDRE ET SÉCURITÉ PUBLICS 97.85 100.18 92.25 97.90 101.26 99.71

AUTRES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 91.30 98.93 85.43 98.13 109.20 259.35

PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT 144.93 245.28 119.65 170.57 77.25 83.99

LOGEMENT ET ÉQUIPEMENTS COLLECTIFS 50.08 36.25 36.59 40.88 58.17 96.46

SANTÉ 89.78 93.15 71.25 83.09 96.22 132.63

LOISIRS, CULTURE ET CULTE 109.27 95.85 82.64 100.85 88.98 132.46

ENSEIGNEMENT 101.45 111.32 80.22 95.39 97.87 95.07

PROTECTION SOCIALE 108.03 129.21 71.40 88.73 111.03 108.58

AGRICULTURE 85.03 84.28 81.19 89.27 88.42 142.79

TRANSPORT 91.49 94.78 54.22 77.28 94.51 175.39

Total 89.98 79.47 74.99 83.49 91.94 117.33

Source: Ministères de l’Economie, des finances et du Budget et calcul de la Banque mondiale.

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L’amélioration de la performance d’exécution a été essentiellement le fait des investissements financés par l’extérieur. La réalisation des investissements extérieurs a été en moyenne de 130 % durant la période de réalisation du DSRP alors que l’investissement financé par les ressources propres de l’Etat n’était que d’environ 61%. La meilleure performance de réalisation des financements extérieurs provient de deux facteurs. Les financements extérieurs sont d’abord inscrits à titre évaluatif et ne sont pas ainsi limités par le plafond budgétaire comme les financements intérieurs, D’autre part, leur mobilisation n’est pas retardée par les procédures budgétaires des fonds intérieurs. Ensuite, ils échappent la plupart du temps aux procédures internes en matière de passation de marchés publics qui constituent un facteur de blocage de l’exécution du budget.

Tableau 0-5: Exécution du Budget par Nature

1997 2000 2001 2003 2004 2005 2006

Dépenses Totales 89.98 79.70 74.99 91.94 117.33 87.08 90.95

Fonctionnement 112.10 90.14 83.17 91.84 95.22 86.47 94.84

-Solde 97.79 100.13 95.50 93.04 98.14 95.31 95.51

-Achats biens et services 106.01 84.53 86.42 80.13 94.11 92.99 86.10

-Subvention 122.14 81.30 69.16 89.21 96.54 64.26 96.74

Investissement 73.92 87.48 68.74 67.32 92.06 146.09 87.53

-Financement Intérieur 48.53 68.74 65.46 57.03 72.89 54.68 60.93

-Financement Extérieur 88.73 82.01 69.06 120.85 196.41 106.83 96.58 Source: Ministères de l’Economie, des finances et du Budget et calcul de la Banque mondiale.

Le manque de ressources est un des facteurs des difficultés de la réalisation. Le rationnement de l’exécution des dépenses provient des difficultés de trésorerie résultant des irrégularités des rentrées fiscales et douanières. En effet, les secteurs mieux appuyés par l’assistance financière extérieure réalisent les meilleurs taux d’exécution. Ainsi les deux fonctions, la « protection de l’environnement et « autres affaires économiques », qui ont bénéficié d’une assistance substantielle des bailleurs de fonds ont pu atteindre un taux de réalisation supérieur à 100%. Il faut souligner que les crédits financés par les bailleurs de fonds sont inscrits à titre indicatif dans le budget d’exécution. Ainsi l’environnement a atteint un taux record de 157 % en 1997-01 grâce aux ressources extérieures dont il disposait et que ce taux de réalisation est tombé par la suite à cause de l’épuisement de l’assistance financière. Le taux de réalisation de la seconde fonction est expliqué par une assistance importante des bailleurs de fonds dans le secteur énergie.

La concentration de l’exécution des dépenses au niveau central est un autre facteur de ralentissement de l’exécution des dépenses. En effet, la majeure partie des dépenses publiques continue à être gérée à partir de l’administration centrale. Bien qu’un effort important ait été entrepris par le gouvernement pour déconcentrer la gestion budgétaire en 2006, l’administration centrale continue à gérer 70 % des dépenses totales. On notera sur ces points que les deux ministères de l’Education et de la Santé sont ceux qui ont fait le plus d’efforts pour renforcer la déconcentration dans la gestion des dépenses. Ce mouvement de déconcentration dans ces deux ministères a été amplifié par la mise en place des régions qui ont profité du démantèlement des services provinciaux. Le transfert de gestion vers les services périphériques a été multiplié par deux par rapport à 2005, et par quatre par rapport à 2004.

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Graphe 0-3: Evolution de la Répartition spatiale des dépenses

-

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Périphérie.

Central

Source: Ministère de l’Economie, des finances et du Budget et calcul de la Banque mondiale

Mais la complexité de la chaîne de dépenses est un facteur aggravant de l’exécution du budget. Malgré l’allègement en 2005 par l’arrêté instituant la procédure d’exécution des dépenses des organismes publics et par le décret fixant la nomenclature des pièces justificatives des dépenses publiques, la chaîne demeure effectivement lourde et complexe. Une étude de la chaîne de la dépense réalisée en 2005 a relevé qu’un circuit normal de dépenses comportait plus de 20 étapes et que si les procédures se passent sans problème majeur, un minimum de 7 jours est nécessaire pour le réaliser52. Si les pièces justificatives sont en nombre relativement réduit, les vérifications demeurent par contre encore nombreuses. On peut se poser la question, en particulier, de savoir si les étapes de la liquidation et de l’ordonnancement ne pourraient pas être rapprochées. Les procédures comptables qui conduisent à tenir le livre des engagements, le livre des liquidations, et le livre des ordonnancements, sans liens entre eux, demeurent encore lourdes. Aujourd’hui la question d’une réforme plus complète de la chaîne de la dépense est devenue d’actualité. En effet, les problèmes que cette chaîne génère sur l’exécution des dépenses publiques sont si cruciaux que le Gouvernement a récemment manifesté sa volonté de la réformer de manière plus énergique.

Principaux problèmes rencontrés par l’actuelle chaîne de la dépense. La chaîne de la dépense budgétaire à Madagascar a été évaluée dans le cadre de l’exercice PEFA 2006 qui lui a attribué une notation C+ en raison de la présence en son sein de contrôles redondants, résultant du nombre élevé des vérifications sans assurance que le service soit effectivement rendu. Les problèmes rencontrés dans la chaîne de dépense trouvent leur source dans le cadre juridique. D’une part, les textes régissant la chaîne de la dépense sont fondés sur une vision passéiste de l’exercice du contrôle financier où il est accordé plus de place aux contrôles juridiques formels plutôt qu’aux vérifications sur la substance de la dépense.

52 Renforcement des capacités institutionnelles en gestion des dépenses publiques consacrées à l’éducation et a la sante par Ettori et all. Mai 2005

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D’autre part, cette réglementation n’intègre pas l’utilisation des instruments automatisés de gestion qui visent à rendre la chaîne de la dépense plus performante.

L’application partielle de la LOLF peut aussi expliquer son impact encore marginal sur la gestion des finances publiques. Trois années après l’adoption de cette loi fondamentale, la confection des budgets programme, la préparation, l’exécution et le suivi budgétaire restent problématiques. Plutôt que de substituer de nouvelles procédures à celles existantes, le changement du cadre budgétaire a introduit une confusion qu’il conviendra de résoudre au plus tôt. En effet, certaines dispositions du Budget Programme ne sont pas appliquées pour des raisons juridiques (nécessité de clarifier les rôles et missions des responsables de programme et des ordonnateurs secondaires), techniques (comme le cadre de dépenses à moyen terme), ou par manque de capacité des services en matière de préparation intégrée du budget. A ce titre, le gouvernement s’est engagé à mettre en place à compter de la préparation du budget 2008 des instruments d’intégration des budgets de fonctionnement et d’investissement qui, jusqu’à ce jour, sont préparés séparément par des administrations distinctes. La Direction Générale du Budget sera dans ce domaine amenée à assumer son rôle de coordination des activités de préparation budgétaire afin que le budget de l’État prenne en charge de manière cohérente les dépenses récurrentes des dépenses d’investissement afin de rendre les dépenses publiques plus efficientes.

Mais des mesures de redressement sont en cours de mise en œuvre. Conscient de cette situation, le Ministère des Finances malgache a souhaité poursuivre les actions qu’il avait mises en œuvre les années précédentes, et qui n’ont donc pas atteint les effets escomptés. Au début de l’année 2006, une première action a été entreprise : la circulaire budgétaire a permis la mise en place d’une meilleure formalisation de la chaîne, ce qui a eu pour effet de réduire significativement les rejets du CDE (Contrôle des Dépenses Engagées) et du Trésor. Mais cette amélioration n’a pas apporté d’avancées véritablement significatives permettant de réduire la complexité de cette chaîne. D’un autre coté, les autorités malgaches ont mis en place un nouveau système informatique intégré de gestion des finances publiques depuis juin 2004. Le système devrait apporter plus de célérité dans l’exécution des dépenses et la production de rapports ainsi qu’une meilleure transparence dans la gestion des finances publiques.

La mise en place d’un Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFP) a aussi pu résoudre une partie de problème. L’automatisation de nombreuses tâches par le système informatique a pu accélérer les procédures mais n’a pas fondamentalement modifié le circuit. Le problème se pose pour les chaînes non pourvues de système informatique et la non reconnaissance de l’utilisation des instruments informatiques par un texte juridique. Par ailleurs, certaines procédures de gestion de crédit comme la délégation de crédit et la gestion de caisses d’avance ne sont pas pour le moment pas pris en charge par le SIGFP et doit être traité en dehors du système. Le remodelage du circuit de la dépense est la solution définitive au problème. Ce remodelage peut par ailleurs apporter une amélioration importante au SIGFP.

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Graphe 0-4: Schéma des relations entre les différents intervenants du circuit budgétaire

Légende :1 : Planning d’activités / Moyens, 2 : Dossiers d’engagement, 3 : Dossiers d’appel d’offre, 4 : Contrat / Convention, 5 : Ordre de Service, 6 : Certificat / Visa service fait, 7 : Liquidation, 8 : Ordonnancement, 9 : Paiement, 10 : Situations Source: MEFB

iv) Le contrôle de l’exécution du budget

Les contrôles internes et externes constituent l’un des points les plus faibles de la chaîne de dépense. Le rapport d’évaluation du PEFA d’avril 2006 identifie le contrôle comme le point le plus faible de la gestion des finances publiques. Les structures de vérification interne à posteriori figurent parmi ces points faibles. Cette faiblesse du système de contrôle a été particulièrement mise en relief dans le cadre de la gestion du budget 2005 où 54 milliards d’Ariary d’engagement n’ont pas pu être tracés jusqu’à ce jour. Cette somme représentant un dépassement du plafond agrée avec le Fonds Monétaire International a été comptabilisée au niveau du Contrôle des Dépenses Engagées. Mais son imputation n’a pu être retrouvée ni dans la comptabilité administrative des ministères, ni dans la comptabilité générale de l’État tenue par le Trésor.

Le contrôle aussi bien interne qu’externe n’est pas orienté vers la qualité de gestion. Le système de contrôle des finances publiques malgaches est en effet caractérisé par son orientation quasiment juridique et administrative vers la répression des fraudes et des malversations. Comme l’a justement souligné l’évaluation PEFA, aucun des organes de contrôle n’a produit un rapport consolidé de leurs activités pouvant constituer un document de référence dans la gestion des finances publiques et de guides de bonnes pratiques. Ni l’Inspection Générale de l’Etat, ni la Cour des Comptes n’ont jamais rendu des rapports publics sur la qualité de la gestion des finances publiques et n’ont jamais formulé une quelconque situation consolidée qui pourrait servir de base à l’amélioration de la gestion des finances publiques. Le CDE, qui est en contact quasi- permanent avec les acteurs principaux de la gestion des finances publiques, n’a jamais produit de rapports d’activités qui permettraient de mesurer l’évolution de la qualité des opérations financières publiques.

Gestionnaires d’activité

Ordonnateur

PRMP

Contrôle Financier Fournisseurs

Comptable MEFB

1

2, 3 ou 2, 4

3

57

7

7, 8

9

10

10

10

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Cette situation a récemment conduit le gouvernement à prendre des initiatives en vue de mettre en œuvre une réforme des modalités d’intervention du contrôle financier sur les dépenses du budget. Un audit indépendant a en effet été récemment entrepris et a permis de dessiner les contours d’une réforme des activités du CDE, notamment en y introduisant la notion de sélectivité et de hiérarchisation des contrôles et proposant une démarche destinée à alléger la chaîne des contrôles sur les dépenses publiques. Ce rapport, en cours de validation par les autorités malgaches, servira de base à l’élaboration d’un plan global d’actions pluriannuelles couvrant la période 2007 – 2009. La première étape de cette réforme devrait consister en la modernisation du nouveau cadre réglementaire qui régira les missions dévolues au contrôle financier, ainsi que les nouveaux termes de références des activités du CDE. Puis un contrôle financier hiérarchisé sera progressivement mis en place, basé sur la sélectivité des dépenses. Cette réforme devrait à terme aboutir à alléger la chaîne des contrôles par la réduction du nombre des interventions du CDE, mais aussi mettre en place une approche plus qualitative sur l’appréciation des services rendus par l’État.

Un contrôle exercé essentiellement sur les dépenses. Un autre trait caractéristique du système de contrôle malgache est sa tendance à s’occuper essentiellement des dépenses alors que le recouvrement des recettes constitue un problème préoccupant depuis au moins une dizaine d’années. Ni les services des douanes, ni ceux des impôts dont les performances sont pourtant jugées insuffisantes par toutes les expertises, n’ont jamais été l’objet de contrôle en profondeur comme cela a été fait pour les services de dépenses. Cette lacune est mise en lumière par le rapport PEFA qui a attribué les notes C ou D en ce qui concerne la gestion et le recouvrement des recettes.

Des structures de vérification interne, comme l’Inspection Générale de l’Etat (IGE) et la Brigade du Trésor, disposent de pouvoirs d’investigations étendus. L’IGE est rattachée à la Présidence, en application de la Constitution. Les membres de l’IGE sont indépendants. L’IGE mène ses enquêtes sur la base d’un ordre de mission général du Président de la République ou d’un ordre de mission basé sur des demandes particulières du Président. La Brigade de contrôle et d’audit interne du Trésor est rattachée au Directeur Général du Trésor et a pour mission de contrôler l’organisation et le fonctionnement des postes comptables, ce qui inclut non seulement la répression des détournements, mais aussi l’amélioration des performances des services administratifs. Le programme de travail est défini par le Directeur Général du Trésor pour 80% des activités de la Brigade.

Une approche globale et stratégique en matière de contrôle ne semble pas mise en œuvre par ces organes de contrôle. Une analyse des principaux risques liés à la bonne gestion des finances publiques ne semble pas avoir lieu avant la définition de leur programme de travail. Ainsi, le programme de travail annuel de l’IGE est très général et inclut la vérification des régies financières, celle des caisses publiques, notamment les Trésoreries et Perceptions Principales, et de la gestion administrative, financière et comptable des services déconcentrés des ministères. La gestion administrative des communes urbaines et rurales est également concernée par ces vérifications. En outre, la Présidence peut demander à l’IGE de procéder à des contrôles particuliers. Ainsi, en 2006, la Présidence a demandé à l’IGE de contrôler l’ensemble des prisons de Madagascar, ce qui a mobilisé la grande majorité des ressources de l’IGE. En ce qui concerne la Brigade du Trésor, la majeure partie de ses activités est ciblée sur des contrôles systématiques, puisque les postes comptables doivent être contrôlés au moins une fois par an. Les cas d’auto saisine ou de contrôles ponctuels demandés par le Ministre des finances sont rares.

Les effectifs existants sont insuffisants pour assurer un dispositif de contrôle a posteriori solide. En 2006, l’effectif de l’IGE s’élevait à 104 personnes, mais en tenant compte du nombre élevé de professionnels en détachement et du personnel administratif, l’effectif professionnel est de 21 inspecteurs et 8 contrôleurs (données avril 2006). La Brigade du Trésor compte un effectif de 27 personnes, dont 15 professionnels (3 chefs d’unité, 3 inspecteurs vérificateurs et 9 agents vérificateurs). Ces ressources humaines ne sont pas suffisantes pour permettre à ces institutions de réaliser leur mission, étant donné l’ampleur du programme de l’IGE (programme annuel et interventions sur demande).

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L’IGE ne dispose pas d’information systématique sur le suivi des irrégularités qu’elle a identifiées, contrairement à la Brigade du Trésor. Les rapports de l’IGE sont transmis systématiquement à la Présidence, à la Primature, à l’organe contrôle et, dans les cas de malversation au Ministre de la Justice et au Procureur. Même si les autorités tiennent parfois l’IGE informée des suites qu’elles ont données à ses rapports, celle-ci ne connaît pas la part des débets qu’elle inflige et qui sont mis en œuvre. Par contre, la Brigade du Trésor s’efforce de suivre les mesures prises suite à la découverte des irrégularités. Elle tient un fichier qui permet de connaître les détournements des deniers publics, leur répartition par poste comptable, les demandes de débets formulées, les arrêtés de débet émis et les débets recouvrés. En 2005, suite aux investigations de la Brigade, 7 agents ont été impliqués dans des malversations, 6 agents ont fait l’objet de suspension de fonction, de solde et de tout avantage financier, 5 demandes de mise en débet ont été formulées et 4 plaintes ont été déposées auprès des tribunaux.

En bref, le système de vérification interne ne permet pas de contrôler de manière effective la bonne gestion des deniers de l’Etat. Si la Brigade du Trésor permet un contrôle relativement ciblé des postes comptables du Trésor, l’IGE est la seule structure à même d’assurer un contrôle a posteriori interne de la gestion des deniers publics par les autres structures. Or, les faibles effectifs de l’IGE et sa mobilisation sur les demandes particulières de la Présidence impliquent que le niveau des contrôles a posteriori n’est pas suffisant. Ce constat de faiblesse structurelle du système de vérification interne n’est pas nouveau et a déjà été fait dans le passé. Le CFAA a par exemple recommandé en 2003 la création d’une IGF, mais celle-ci bien qu’instituée ne dispose encore d’aucun personnel.

Encadré 0-4: L’Inspection Générale des finances (IGF)

Début 2003, le CFAA a recommandé la création d’une inspection générale des finances, afin de permettre au MEFB de disposer d’une institution de vérification interne mobilisable sur demande du Ministre des Finances. Un décret de création juridique de l’IGF a été approuvé le 1er juin 2004 et prévoit des tâches relativement proches de celles de l’IGE, mais concernant directement les activités du ministère des finances. Malgré l’annonce répétée par le MEFB de l’opérationnalisation prochaine de cette structure, celle-ci n’a toujours pas vu le jour en 2007.

Source: Banque mondiale La surveillance et la vérification externes de la gestion financière et des comptes publics sont du ressort de la Cour des Comptes, les Tribunaux financiers et le Conseil de discipline budgétaire et financière, qui tous disposent de pouvoirs d’investigation étendus. La Cour des Comptes juge notamment les comptes des comptables principaux de l’Etat, des provinces autonomes et des organes publics, elle statue en appel sur les décisions rendues par les juridictions financières dans les Provinces autonomes ou les organismes administratifs à caractère juridictionnel, elle est chargée du contrôle de l’exécution des lois des finances et de la gestion des ordonnateurs. Les Tribunaux financiers sont compétents pour le jugement et le contrôle administratif de la gestion des collectivités décentralisées. Le Conseil de discipline budgétaire et financière (CDBF) est chargé de sanctionner les fautes de gestion commises par les fonctionnaires de l’Etat, les élus et les agents des provinces, des régions et des communes ainsi que les responsables des organismes publics soumis aux règles de la comptabilité publique.

Face aux lenteurs constatées dans l’exercice du contrôle judiciaire, le gouvernement a décidé de renforcer les effectifs de la Cour des Comptes et des Tribunaux financiers dont les membres sont passés de 42 à la fin de l’année 2006 à 56 en mars 2007 (+ 33%). Ces effectifs sont tout juste suffisants pour procéder à des contrôles de qualité. Depuis le mois de mars 2007, la Cour des Comptes dispose de 26 magistrats tandis que les six Tribunaux financiers en disposent de 30 (voir tableau ci-dessous). Quant au CBDF institué par la loi du 26 juillet 2004, il n’est toujours pas mis en place. La situation pour la Cour des Comptes est d’autant plus difficile que son activité est pour l’instant focalisée sur le rattrapage de l’examen des lois de règlements et des comptes de gestion des comptables.

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Tableau 0-6: Situation de l’effectif des magistrats financiers au 15 mars 2007

Source: Cour des Comptes

Malgré les récents recrutements provenant de la nouvelle promotion de l’École Nationale de la Magistrature et du Greffe, la situation de l’effectif de la Cour des Comptes n’est pas encore à un niveau satisfaisant, car elle ne lui permet pas de remplir toutes ses missions de contrôle, notamment celui des établissements publics. Ce dernier contrôle est en pratique tout aussi crucial que celui des comptes de gestion des comptables publics, car la gestion financière de ces établissements s’opère actuellement sans une surveillance suffisante alors qu’elle concerne d’importants domaines de l’économie nationale.

Selon une évaluation réalisée par la Cour des Comptes elle-même, son effectif optimal devrait se situer à 35 magistrats, soit un recrutement supplémentaire de 9 magistrats par rapport aux 26 actuellement en fonction à la Cour. Cet objectif de renforcement paraît raisonnable; il convient donc de poursuivre la politique actuelle de recrutement, puis dans un second temps d’accroître les connaissances des juges financiers en les formant aux techniques modernes d’audit.

Ici encore le SIGFP peut jouer un rôle déterminant pour accroître les performances des acteurs de la chaîne des contrôles, mais ce système informatique n’a pas d’existence légale. Les organes de contrôle interne et externe semblent vouloir compter seulement sur les contrôles physiques sur le terrain pour accomplir leur mission. Le moyen moderne de contrôle s’appuie par contre sur les rapports pour pallier le manque d’effectifs. Les organes de contrôle peuvent effectivement utiliser le SIGFP pour suppléer au manque de moyens. Le système comporte en effet plusieurs modules qui pourraient aider dans leurs opérations de contrôle. Le SIGFP gère en effet, toutes les variantes des procédures de dépenses tout au long de la chaîne de la dépense, de la comptabilité administrative à la comptabilité générale et la gestion de la trésorerie. Pour les recettes, le SIGFP a développé des interfaces pour centraliser au Trésor les informations provenant des systèmes propres des bureaux de la Douane (Sydonia++), des Impôts (Surf et Sygtas).

Le nombre limité de rapports sur les finances publiques, et notamment ceux disponibles publiquement, aggrave les carences du système de contrôle sur la gestion des finances publiques. En effet le PEFA a relevé un autre point qui contribue au déficit système de contrôle : l’absence ou la rare disponibilité des rapports sur l’exécution du Budget. En fait, officiellement, le seul document à large diffusion est l’Opération Globale du Trésor (OGT) qui, comme le rapport PEFA l’a qualifié, ne permet pas vraiment pas le suivi du budget du fait de son caractère très agrégé. La qualité et la quantité des informations sur le budget disponible sur le SIGFP permettent pourtant de connaître en temps réel l’exécution des recettes et des dépenses budgétaires. Le SIGFP couvre actuellement plus de 85% des informations sur l’exécution budgétaire. Un tableau de bord résumant la situation des recettes, des engagements et des paiements est disponible depuis 2005. Ce document n’est exploité que marginalement par les autorités; il est par exemple utilisé depuis deux ans par le Comité ad hoc de suivi de l’exécution du budget au sein du Ministère des Finances pour réguler les dépenses.

La mise en œuvre du système au sein du CDE est lente. Point d’entrée du système et unique organe de contrôle connecté au SIGFP, le CDE n’est pas très enthousiaste pour l’exploiter. La Direction Générale et ses agences périphériques ont mis du temps à adopter le système et son utilisation actuelle par le CDE est réduite au strict minimum. L’agence ne semble pas trop motivée à développer l’utilisation du système

Cour des Comptes Tribunaux financiers (6)

Effectif total

Magistrats du Siège 22 (dont 7 auditeurs)

24 (dont 3 auditeurs)

46

Magistrats du Parquet 4 6 10 Total 26 30 56

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pour un meilleur suivi de la qualité de gestion des dépenses. Ainsi, alors que les informations existent dans le système, aucune délégation du CDE n’est capable par exemple de rapporter le nombre de contrats par type de marché qu’elle a approuvé durant un laps de temps déterminé.

En conclusion, il convient de souligner que les systèmes de vérification internes ou externes demeurent généralement très faibles. Au-delà du débat sur la forme que doit prendre le contrôle interne à posteriori (IGF ou non IGF), le manque de positionnement et d’actions du Gouvernement sur le renforcement des institutions de vérification interne ou externe est insuffisant. Tout d’abord, il est étonnant qu’au moment où une réflexion sur le rôle du CDE est lancée en vue d’une possible mise en place d’un contrôle a priori par sondage, aucune réflexion globale sur les différents niveaux de contrôle sur l’utilisation des deniers publics n’a eu lieu. D’autre part, ce manque d’intérêt pour des institutions de contrôles efficaces et bien dotées pourrait miner la crédibilité du gouvernement non seulement pour lutter véritablement contre le détournement des fonds publics, mais surtout pour améliorer la qualité et l’efficacité des finances publiques.

Conclusions et recommandations

Malgré l’importance et l’ampleur des réformes effectuées aussi bien sur le plan juridique (adoption d’une nouvelle LOLF) que pour les outils (une meilleure structuration du circuit de la dépense et mise en place du SIGFP), les finances publiques malgaches continuent à souffrir de graves lacunes. Ces lacunes semblent trouver leur source non plus dans une nécessité de plus de réformes, mais plutôt dans la non application de la plupart des dispositions des réformes adoptées. La préparation du budget souffre en plus de l’absence d’application des dispositions de la LOLF adoptée en 2005. Il est cependant notoire que certains aspects pratiques des mécanismes de gestion comme ceux de la gestion de la chaîne de la dépense nécessitent une révision en profondeur. Le plus urgent à ce stade est de consolider les réformes entreprises pour avoir les impacts positifs attendus.

L’amélioration du processus de préparation du budget passera d’abord par la mise en place de calendrier réaliste qui prévoit le démarrage de la préparation tôt dans l’année. Ce démarrage doit commencer vers le mois de février de l’année N-1 par la préparation de la lettre de cadrage qui est le document fondamental pour débuter un bon dialogue de l’élaboration du budget. La préparation d’une lettre de cadrage véritablement utile nécessite le renforcement des capacités des services du Ministère des Finances en charge de sa préparation. L’amélioration de la préparation du budget doit aussi passer par l’application des dispositions du budget de programme. Des instructions plus claires devraient parvenir aux ministères pour la préparation coordonnée des budgets de fonctionnement et d’investissement. Il est tout aussi important que les dispositions de la loi soient harmonisées pour rendre la fongibilité des crédits disponibles effective.

L’amélioration de l’exécution du budget passe tout d’abord par la rationalisation et la simplification de la chaîne des dépenses. La mise en place de certaines fonctionnalités du SIGFP doit être tenue compte dans le fonctionnement de la chaîne de la dépense. Le système a en effet accéléré le délai de traitement des dossiers et a commencé à fluidifier son fonctionnement. Il est cependant indispensable que la rationalisation de la chaîne intervienne au plus tôt. Cette rationalisation doit être entreprise en parallèle avec la consolidation du SIGFP et la restructuration en profondeur du rôle du CDE. Le rôle de cette institution est posé depuis la mise en place du SIGFP et tend à rendre plus complexe la chaîne sans valeur ajoutée avérée. Le rôle de contrôle a priori des engagements n’est plus justifié si la fonctionnalité de SIGFP est consolidée, alors que l’avantage comparatif du CDE dans le contrôle de service fait n’est pas non plus évident. L’utilisation du SIGFP avec la production de rapports pertinents par ce système contribuerait à un meilleur suivi de l’exécution des dépenses et il est important de ce fait que l’existence officielle de ce système qui a coûté cher à l’Etat soit reconnue par les textes légaux et réglementaires sur la gestion des finances publiques.

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L’amélioration du système de contrôle demeure un grand défi pour une réalisation efficace du MAP. Il est recommandé de ce fait de réaliser le premier saut qualitatif du MAP dans ce domaine. Pour pallier au manque de moyen notamment en matière de ressources humaines, il est préconisé d’avoir recours à l’assistance du SIGFP pour préparer les contrôles sur le terrain. Une adaptation du système pour permettre aux organes d’exercer de contrôle à partir de ce système est la concrétisation de cette recommandation. La situation de l’IGF doit être tranchée : si les autorités ne sont pas convaincues de son utilité, elle doit chercher à harmoniser les missions de contrôles des organes existants pour suppléer à ses attributions. Il s’agit donc de définir plus précisément les attributions de l’IGE et de la Brigade du Trésor pour une meilleure utilisation des ressources disponibles. Le contrôle de la Cour des Comptes sur les comptables publics doit être réalisé par le renforcement de son effectif. Ce renforcement doit impérativement se poursuivre car la Cour des Comptes n’est pas encore en mesure d’examiner les comptes des établissements publics qui couvrent des domaines significatifs de l’économie nationale. Enfin, la connexion de la Cour au SIGFP doit être rapidement entreprise en vue d’accroître sa performance et de faciliter l’accomplissement de sa mission.

Le SIGFP est maintenant en place depuis plus de deux ans. Le système a apporté de nombreuses facilités actuellement reconnues par les services financiers, notamment au niveau du Trésor. Des documents légaux importants comme la balance mensuelle du Trésor et les comptes de gestion des comptables publics sont maintenant produits dans les délais réglementaires. Mais l’utilisation du système demeure marginale alors que son potentiel est énorme. Il est recommandé en premier lieu de développer le format des rapports existants pour permettre non seulement le suivi de l’exécution du budget, mais surtout l’amélioration de la qualité de la gestion des finances publiques. Ces rapports doivent aussi aider les autorités à mieux préparer le prochain budget et améliorer les procédures existantes.

5) La passation de marchés publics

La passation de marchés publics est l’un des facteurs de blocage de l’exécution des dépenses notamment les dépenses financées sur les ressources nationales. En effet après plus de deux ans de mise en place d’un nouveau cadre juridique, beaucoup de problèmes subsistent dans ce domaine. La réalisation du MAP pourrait être compromise par le problème de passation de marchés publics. Cette section comportera trois parties qui traiteront successivement: le cadre juridique du nouveau Code des Marchés Publics, la situation actuelle de passation de marchés publics depuis la mise en œuvre de ce nouveau code et les recommandations.

v) Le nouveau code de marchés publics

Madagascar possède depuis le 26 juillet 2004 un code de passation de marchés publics au standard international. Ce code matérialise l’engagement des autorités malgaches en faveur du premier axe stratégique du DSRP, la bonne gouvernance, et a été élaboré après le constat d’échec du code des marchés adopté en 1998. Ce code institue un cadre juridique transparent, et s’appuie sur des institutions plus professionnelles. Le nouveau code définit des procédures d’adjudication plus claires. Ce code précise, en effet, dans son article 4 que « quel que soit leur montant, les marchés publics respectent les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats, d’efficacité et de transparence des procédures ». Ces principes permettent d’assurer l’efficience de la commande publique et la bonne utilisation de l’argent public.

La transparence du nouveau est traduite par l’universalisation de la concurrence. L’article 17 du code prévoit que « l’appel d’offres est la procédure par laquelle une Autorité Contractante choisit l’offre évaluée la moins disante » et les autres procédures sont strictement encadrées. Les contestations et litiges dans le processus de passation des marchés, qui constituaient auparavant le principal obstacle rencontré par les soumissionnaires des marchés publics, sont désormais pris en charge par le nouveau code. Il prévoit la possibilité de recours en cas de litige et de contestation d’attribution de marché.

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Niveau de l’autorité contractante. La Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), à la tête d’une Unité de Gestion et de Passation des Marchés Publics (UGPM), est celle qui conduit la procédure et signe le marché. Elle est notamment chargée de définir les besoins de l’Autorité Contractante de la manière la plus exacte possible et de répartir le marché en lots si elle l’estime nécessaire. L’Autorité Contractante peut être, selon le cas, le Chef d’institution, le Ministre, le Chef de la province ou de la région, le Maire, ou le Directeur de l’établissement public. La Commission d’Appel d’Offres (CAO), présidée par la PRPM, examine les offres.

Encadré 0-5: Le Code de Marchés Publics prévoit différents modes de passation

L’appel d’offres ouvert. Tout candidat peut remettre une offre, le délai de remise des offres est d’au moins 30 jours. La PRMP dépouille en séance publique les offres aux date et heure prédéfinis et sélectionne l’offre la moins disante parmi les offres conformes sur la base de l’avis de la Commission d’Appel d’Offres.

L’appel d’offres ouvert avec pré- qualification. Ce mode de passation s’impose lorsqu’il s’agit d’un contrat dont l’importance ou la complexité est particulière. La CAO sélectionne durant une première phase les entreprises ayant la capacité de répondre aux besoins spécifiques du marché, puis la PRPM invite ces entreprises à soumissionner pour le DAO, suivant la procédure de l’appel d’offres ouvert.

L’appel d’offres ouvert en deux étapes. Sont concernés ici les marchés d’une grande complexité. La première étape consiste en une soumission d’offres contenant les propositions techniques sans indication de prix, la seconde consiste à assortir les propositions de prix. L’étape de sélection des offres suivant la procédure de l’appel d’offres ouvert.

L’appel d’offres restreint. Il s’agit des appels d’offres pour lesquels seuls les candidats consultés par la PRPM peuvent être consultés. La passation d’un tel marché nécessite l’avis de l’ARMP et ne se justifie que dans des cas exceptionnels d’urgence ou de confidentialité.

Consultation restreinte de fournisseurs ou d’entreprises. Un marché peut être attribué après consultation restreinte de fournisseurs et d’entreprises en dessous d’un certain seuil, mais la consultation d’au moins trois fournisseurs est requise. Le prix est le critère de sélection.

Marché de gré à gré. L’urgence, le secret, le désistement d’un candidat ou sa défaillance, la présence de droits d’exclusivité ou d’agrément, la complémentarité avec des prestations antérieures sont les seules justifications d’un marché de gré à gré. Dans le cadre d’un tel type de marché, la PRMP attribue à sa discrétion un marché à un candidat pré-identifié, mais doit transmettre à l’ARMP un rapport justificatif.

Source: Code de passation de marchés publics.

Au niveau central, l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) est la garante de l’application du code et dispose de deux organes indépendants : la Commission Nationale des Marchés Publics (CNM)et le Comité de Réglementation et de Recours (CRR). La CNM, qui remplace l’ancienne Commission Centrale des Marchés, est chargée des fonctions de contrôle et d’assistance technique sur l’ensemble du processus de passation des marchés publics, procédant notamment à l’examen a priori et a posteriori des décisions des PRMP. Le CRR jouit de l’une autonomie administrative et financière ; il est organisé en deux sections. La Section Normes et Réglementation (SNR) a notamment pour rôle de définir les politiques de passation de marchés, d’élaborer et de diffuser des manuels de procédures, d’apporter son appui technique aux autorités contractantes et de rendre compte des aspects économiques de la commande publique. La Section Recours tranche les contestations et litiges en matière d’attribution des marchés publics ; elle est composée de représentants de l’Administration, du secteur privé et de la société civile.

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Encadré 0-6: Les institutions prévues par le Code des Marchés Publics

Le Code des Marchés Publics prévoit qu’un certain nombre d’institutions interviendront dans le domaine de la passation des marchés publics. Tous ces organes, cependant, ne sont pas encore en place.

La Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP). La PRMP a pour mission de conduire la procédure de passation des marchés publics depuis la définition des besoins de l’entité dont elle a la charge jusqu’à l’approbation définitive de chaque marché.

L’Unité de Gestion de la Passation des Marchés (UGPM). L’UGPM assiste la PRMP dans toutes les procédures. La mise en place de ce type d’unités dans chaque ministère et entité publique répond au souci du Gouvernement de professionnaliser l’achat public.

La Commission d’Appel d’Offres. Une Commission d’Appel d’Offres ad hoc est créée pour examiner les candidatures et évaluer les offres et propositions remises. La PRMP dirige cette commission et en désigne certains membres à compétence particulière dans l’évaluation des offres.

Les Groupements d’Achats Publics. Réunissant plusieurs PRMP pour organiser en commun des achats importants, les Groupements d’Achats Publics ont été créés pour simplifier les procédures.

L’Autorité de Régulation des Marchés Publics composée du Comité de Réglementation et de Recours (CRR) et de la Commission Nationale des Marchés Publics (CNM). L’ARMP a été mise sur pied, ainsi que ses deux composantes indépendantes. Son Directeur Général a été nommé, ainsi que les membres de son Conseil d’Administration.

La Commission Nationale des Marchés Publics (CNM). La Commission Centrale des Marchés a laissé la place à la CNM, comme le prévoit le Code. Elle est chargée des fonctions de contrôle et d’assistance technique sur l’ensemble du processus de passation des marchés publics, procédant notamment à l’examen a priori et a posteriori des décisions des PRMP.

Le Comité de Réglementation et de Recours. Le CRR est opérationnel et jouit selon les textes d’une autonomie administrative et financière. Il est organisé en deux sections. La Section Normes et Réglementation (SNR) a notamment pour rôle de définir les politiques de passation de marchés, d’élaborer et diffuser des manuels de procédures, d’apporter son appui technique aux autorités contractantes et de rendre compte des aspects économiques de la commande publique. La Section Recours tranche les contestations et litiges en matière d’attribution des marchés publics ; elle se compose de représentants de l’Administration, du secteur privé et de la société civile.

Le Tribunal Administratif. La Chambre Administrative de la Cour Suprême n’a pas encore pris en charge les compétences qui lui sont dévolues par le Code des Marchés Publics. Le CRR assure pour le moment le règlement des recours.

Les Comités de Règlement Amiable des Litiges. Ces Comités, dont la vocation est la conciliation des parties prenantes, n’ont pas encore été mis en place. Source: Code de Passation de Marchés publics

82

vi) Situation actuelle de la passation de marchés publics

Deux audits récents entrepris dans quatre ministères53ont démontré que très peu des dispositions du nouveau code de passation de marchés publics sont appliquées. La mise en place des institutions a ainsi pris du retard. Très peu de PRMP ont été nommées et les nominations ont été faites de manière informelle. La PRMP n’intègre pas l’organigramme de l’autorité contractante. Par ailleurs, les PRMP en place ont eu beaucoup de difficultés pour accomplir leurs missions pour deux raisons principales. D’abord, la PRMP n’a pas fait l’objet de description de poste et le niveau professionnel de certains PMRP s’en est ressenti. Ensuite la PRMP a manqué de base légale pour lui permettre de disposer des éléments (humains et matériels) indispensables à l’accomplissement de ses missions. La mise en place des UGMP ainsi que la CAO a été tout simplement omise, et n’a débuté que récemment (février 2007). L’ARMP et ses structures ont commencé à travailler au début du mois d’octobre 2006, mais elles demeurent peu opérationnelles en raison de divers problèmes, notamment de logistique.

Des règles obsolètes continuent d’être appliquées. Sur le plan juridique, les seules avancées notables de la réforme se sont principalement concrétisées dans la mise au point de textes d'application finalisés seulement à la fin du troisième trimestre de 2006. La plupart des autorités contractantes ont préféré ignorer l’application des dispositions transitoires du code de 2004. Il s’agit d’abord des pratiques possibles dans le code de 1998 mais non repris par le nouveau code. Ces pratiques comme le délai réduit pour la remise des offres, l’ordre de services anticipé et le marché de régularisation, ont eu cours jusqu’en fin 2006. Certaines dispositions comme la publication de l’Avis Général de passation de marché n’ont pas été observées par toutes les autorités contractantes.

Les audits ont aussi révélé l’existence d’autres faiblesses, qui ne sont pas nécessairement liées à l’application des dispositions de nouveau code de passation de marchés, notamment l’absence d'organisation de classement qui permettrait un contrôle externe effectif. Par ailleurs, les perturbations dans la gestion budgétaire nationale empêchent une mise en oeuvre fiable d'une planification. Dans plus de 40% des cas, des procédures de passation de marchés pour les travaux de réhabilitation ont été biaisées dans le but d'éviter un contrôle a priori, et le manque de formalisme et de rigueur dans la mise en œuvre des procédures de demandes de cotations (devis, conventions) a conduit à des sélections non transparentes.

Les audits ont conclu à la persistance de délais importants dans la passation des marchés publics.Dans beaucoup de cas les délais entre le dépôt des offres et la signature du contrat dépassent la validité de l’offre. Ces délais peuvent parfois prendre des proportions considérables. Ainsi la procédure d’un marché a duré 981 jours entre le dépôt des offres et la signature du contrat. Par ailleurs dans le cas des ministères de l’agriculture et des travaux publics, plus de 44% des marchés de fourniture ont utilisé des procédures non compétitives. L’évaluation PEFA citée plus haut a attribué la note la plus basse (D) pour la passation des marchés publics. En effet, après le financement, la passation des marchés publics constitue l’un des facteurs de blocage de l’exécution des dépenses publiques, et notamment des investissements. Le PEFA estime que l’amélioration de la passation de marchés pourrait engendrer des économies de l’ordre de 20% à 35% aux finances publiques.

L’élaboration des textes d’application du nouveau code a été lente. Les travaux d’élaboration des textes d’application ont pris plus de deux ans, et la plupart des textes n’ont été appliqués que très récemment. On dispose maintenant d’un ensemble cohérent et conforme aux standards internationaux. La période nécessaire à la formation des agents a accentué ce retard. L'évaluation récapitulative de la passation des marchés conduite sur la base des indicateurs OCDE/DAC au sein des ministères de la santé

53 Il s’agit des audits réalisés par MM. Thirion et Cipriani, qui ont tous deux été commandités par le ministère des finances au mois de janvier 2007 et qui ont passé en revue l’impact de l’application du nouveau code de passation marché publics dans les ministères de la Santé, de l’Éducation, des Transports et des Travaux publics.

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et de l’éducation a conclu que le cadre global peut être jugé satisfaisant avec la mise en place des textes et des institutions. Le tableau ci-après présente cette situation.

Tableau 0-7: Synthèse de l'évaluation de la passation de marchés publics selon les indicateurs OCDE

PILIER I: Cadre Législatif et Réglementaire

Indicateurs % Points Critères améliorables 1 Conformité aux obligations applicables 81.50 12.23/15 �Précision sur méthodes sous le seuil de

passation par appel d'offres. �Règles de sécurité après dépôt des offres.�Distinction entre recevabilité et

qualifications 2 Existence de réglementation/documentation 80.00 8/10 �Absence de guide de l'utilisateur

(Manuel de procédures) Total Pilier I (sur 25 pts) 80.92% 20.23

PILIER II: Cadre Institutionnel et Capacités de Gestion

3 Procédures de passation 74.00 6.66/9 �Planification et impact de la gestion budgétaire

4 Organe de régulation 85.00 6.80/8 �Possibilité de conflit entre CNM et le rôle indépendant de l'ARMP

5 Capacité institutionnelle de développement 25.00 2.00/8 � Insuffisance de diffusion des activités de passation des marchés

� Insuffisance de participation et dissémination vers le secteur privé

Total Pilier II (sur 25 pts) 61.84% 15.46

PILIER III: Opérations des Passations de Marchés

6 Pratiques des passations 53.00 5.30/10 �Formation des fonctionnaires �Capacité de suivi �Séparation des responsabilités en

mécanismes d'équilibre �Archivage

7 Participation du secteur privé 60.00 6.00/10 �Homogénéité/qualité des soumissions �Confiance du secteur privé

8 Gestion contractuelle et résolution de litiges 45.00 2.25/5 �Contrôle qualité à l'exécution �Procédure d'arbitrage

Total Pilier III (sur 25 pts) 54.2% 13.55

PILIER IV: Intégrité du Système

9 Systèmes d'audit 51.00 4.08/8 �Efficacité du contrôle interne �Capacités d'auditing

10 Mécanismes d'appel 35.00 1.75/5 �Opérationnalisation de la CRR 11 Accès à l'information 20.00 0.80/4 �Usage des technologies de l'information

�Collecte des données liées au système 12 Ethique et mesures anti-corruption 98.00 7.84/8

Total Pilier IV (sur 25 pts) 57.88% 14.47

Total Général (sur 100 pts) 66.71 .

Source: Evaluation de la mise en œuvre du nouveau Code des Marches. Rapport de Daniel Thirion

Le score global correspond au niveau minimal de quasi conformité avec les normes de référence. Depuis 2005, un net progrès a été accompli dans les piliers I et IV, mais des faiblesses demeurent dans les pratiques et l'organisation, la diffusion de l'information, et la mise en place de dispositifs contribuant à l'indépendance du système.

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La mise en place pour 2007 des premières mesures sur la planification et l'adoption de textes standards d'application, et l'opérationnalité de la CRR, sont susceptibles d'améliorer rapidement les scores relatifs à des indicateurs critiques des piliers II, III, et IV.

Conclusion et recommandations Malgré l’existence d’un cadre juridique adéquat et conforme aux normes internationales, les procédures de passation des marchés publics continuent d’être un facteur important de blocage dans l’exécution de budget. L’application non systématique des dispositions du nouveau code de marché public est la source principale de ces difficultés. La plupart des autorités contractantes n’ont pas encore été instituées ; la PRMP et les UGPM sont des unités ad hoc non reconnues par les ministères qui empêchent ainsi leur fonctionnement normal. Les procédures du nouveau code n’ont pas été appliquées ; il en résulte de longs délais dans la passation des marchés et des surcoûts encore très importants.

L’application du nouveau code, notamment la mise en place formelle des institutions au niveau des autorités contractantes, est l’action la plus urgente à mettre en œuvre. La PRMP et l’UGPM devront être dotées de moyens adéquats pour remplir leurs obligations. Les autorités contractantes, notamment les ministères sectoriels, doivent dans ce sens bénéficier de renforcement de leurs capacités, principalement en matière de formation. Les besoins spécifiques et les priorités des ministères doivent être complétés par une assistance technique appropriée.

Il semble aussi que la valeur ajoutée du nouveau code ainsi que son impact sur les opérations des ministères ne semblent pas être bien appréhendés au niveau managérial des ministères. L’appropriation des bénéfices du nouveau code doit être ainsi être développée avec des actions de sensibilisation et de renforcement des capacités.

Différentes mesures pratiques peuvent contribuer à activer les dispositions voulues par la réforme: En premier lieu il est recommandé d’élaborer des manuels de procédures homogènes, d'abord génériques pour toute autorité contractante. On peut par la suite passer aux chapitres des conditions particulières applicables pour chaque institution. Les objectifs principaux devront chercher à définir les mécanismes décisionnels internes, les étapes et les délais de gestion de chacun des participants, la conduite des demandes de cotations, et le prolongement appliqué du Guide de l'Utilisateur applicable aux appels d'offres. Enfin, un tel manuel pourrait être utilement complété par un recueil de commentaires reprenant les cas pratiques rencontrés avec leur mode de résolution conforme.

Une autre action pratique importante est la formation d’un corps d'auditeurs internes, puis d’activer des revues a posteriori au sein des autorités contractantes, mettant dans un premier temps l'accent sur leurs valeurs pédagogiques. La sensibilisation plus importante du secteur privé par une information accrue sur les effets de la réforme est primordiale en vue de leur plus grande participation.

6) La capacité des ministères techniques

Un des facteurs clés de la réussite du MAP résidera dans la capacité des ministères à formuler et exécuter le budget d’une part, et à fournir à la population les services publics de base, d’autre part. La présente section abordera les difficultés que les ministères rencontrent dans l’accomplissement de leurs missions, et ce qui les attend dans la mise en œuvre du MAP. Les problèmes rencontrés par les ministères se situent à deux niveaux : leur propre gestion et la fourniture de services qu’ils sont censés procurer. La gestion ministérielle permet d’assurer la vision, la bonne planification des ressources et la définition de la bonne utilisation de ressources. La fourniture des services publics est la concrétisation de la mission même du ministère vis-à-vis de la population en général et des publics cibles en particulier. Ce chapitre analysera successivement ces deux niveaux. La première section fera l’état de la situation au niveau de la gestion ministérielle, la seconde section passera en revue le problème de la capacité des ministères

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vii) La capacité managériale des ministères Après le financement, le défi le plus important auquel les autorités auront à faire face est la capacité des ministères à traduire dans le concret les missions que les « engagements » et les « défis » leur ont assignées. Cette concrétisation est d’abord dépendante de la capacité d’organisation des ministères. Le management des ministères est globalement handicapé par trois types de problèmes : l’insuffisance de capacité de vision et de planification, la déstructuration des ministères et la faiblesse de leurs capacités de mise en œuvre.

L’insuffisance de capacité de vision et de planification. Cette lacune se traduit dans la pratique par l’absence de stratégies sectorielles adéquates dans les ministères. Rares sont les ministères qui disposent de stratégies opérationnelles. On notera dans ce sens l’effort déployé par le ministère de l’éduction (MENRS) pendant plus de dix ans, qui lui permet à présent d’avoir une stratégie visionnaire et gérable. Car l’autre aspect du problème est la concrétisation de la vision en programme viable dans le budget. Peu de ministères ayant développé une stratégie ont pu la conduire jusqu’à son terme, c’est-à-dire arriver à mettre dans le budget la concrétisation de cette stratégie. Sur ce plan on peut mentionner les efforts des deux ministères de l’éducation et de la santé qui ont bénéficié de l’appui d’une assistance technique. Grâce à cet appui, ces deux ministères ont pu récemment développer des capacités pour traduire dans leur budget programme les grandes lignes de leur stratégie sectorielle.

La faiblesse dans la formulation stratégique est accentuée par la multiplication des structures dans presque tous les ministères. Le changement de cadre budgétaire introduit avec le budget 2005 a « déstructuré » la plupart des ministères. On assiste en effet à l’émergence de trois structures parallèles au sein de chaque ministère : la première structure est l’organisation administrative des ministères telle qu’elle est reflétée dans l’organigramme officiel des ministères. Coordonnées par le Secrétaire Général du ministère, elle comprend les directeurs sectoriels nommés par le Conseil de ministres. Cette structure « technique » est théoriquement chargée de mettre en œuvre la mission du ministère. La seconde structure est la structure budgétaire où le rôle principal est détenu par l’ordonnateur secondaire qui a la maîtrise sur les procédures de toute la phase administrative des opérations budgétaires. La dernière structure est celle du budget programme qui se recoupe en partie avec la structure budgétaire avec le Gestionnaire d’Activité et le Service Opérationnel des Activités, mais se trouve en concurrence avec la structure administrative au niveau des directeurs (plus ou moins en duplication avec le Responsables de Programme) et au niveau du Secrétaire Général (qui exerce en plus la fonction de coordonnateur de programme).

La coexistence de ces trois structures paralyse le fonctionnement des ministères où les responsabilités sont devenues confuses. Sauf dans quelques ministères où l’organigramme du budget programme a été intégré à l’organigramme opérationnel du ministère, il est difficile pour le directeur de programme de distinguer clairement ses responsabilités de celles des directeurs sectoriels du ministère. D’autre part, le responsable de programme n’a pas la maîtrise du budget et de son exécution (c’est l’ordonnateur secondaire qui en est responsable) alors qu’il est obligé officiellement de rendre compte sur la réalisation de son programme. Il a par ailleurs peu de pouvoir financier et aucune autorité hiérarchique opérationnelle sur le GAC qui rend compte à l’ordonnateur en matière de budget et au directeur du ministère pour les opérations.

On peut enfin mentionner le rôle de l’agent en charge de la passation des marchés dont la responsabilité est clairement définie, mais qui n’est pas pour le moment intégré dans l’organigramme officiel des ministères.

La faiblesse de capacité de conception des ministères est l’héritage d’une longue dégradation de la fonction publique malgache entamée pendant la période de la « révolution socialiste malgache ». L’égalitarisme dans la rémunération prônée par le régime de l’époque a découragé l’entrée dans la fonction publique de cadres de conception de bonne formation qui ont préféré être employés dans le

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secteur privé. Mais la dégradation de la formation d’une manière générale et la formation des cadres administratifs en particulier en est aussi l’origine. Mais l’introduction trop rapide de nouvelles réformes, notamment celle découlant de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances et le code des marchés publics, sans une préparation conséquente préalable notamment par une formation adéquate, ont perturbé un système encore fragile.

L’organisation des ministères sectoriels doit répondre aux principes du budget programme. Elle doit intégrer dans ses directions opérationnelles les contraintes du budget programme pour éviter les structures parallèles. Dans le même cadre, les ministères doivent entamer une réflexion sur le rôle futur de leur direction administrative et financière et de leurs services en charge des études et de la planification afin d’harmoniser leurs activités avec les programmes du ministère.

viii) La capacité de fourniture de services de proximité L’amélioration des allocations pour les secteurs prioritaires a permis durant la période de mise en œuvre du DSRP de fournir à la population des services de meilleure qualité qu’auparavant. Cette amélioration a été constatée dans le domaine de l’éducation où le taux de scolarisation a notablement augmenté, et dans le secteur de la santé, même si les efforts à consentir demeurent encore importants. Deux autres facteurs majeurs déterminent la fourniture de service sur le terrain : la structure de mise en œuvre et le personnel qui lui sont consacrés . La présente section va examiner ces deux domaines.

Bonne présence sur le terrain des ministères dont les services sont les plus demandés par la population. Il est encourageant de constater que la plupart des ministères impliqués dans la fourniture des services les plus demandés par la population disposent d’une structure convenable sur le terrain. Ainsi les ministères de l’éducation et de la santé disposent-ils de bonnes infrastructures sur le terrain jusqu’au niveau les plus déconcentrés. Cette présence sur le terrain des deux ministères est confirmée par la répartition de leur personnel. Ainsi, le ministère de l’éducation dispose plus de 80% de son effectif dans les périphéries, et le personnel du ministère de la santé est présent à hauteur de 73% dans les services déconcentrés. On peut parvenir à une conclusion identique pour les ministères de l’intérieur, de la défense et de la justice qui ont respectivement, de 70, 80 et 67% de personnel sur le terrain, ce qui est un signal fort de la présence des principaux services publics auprès des populations (voir le tableau ci-dessous).

Mais cette situation ne prévaut pas pour les ministères qui réalisent les infrastructures pour soutenir la production. La situation est différente pour les ministères qui s’occupent de la mise en place des infrastructures pour accompagner le développement de la production, tels que les ministères de l’environnement, de l’agriculture, des travaux publics et de l’énergie. Plus de 50% de personnel de ces ministères sont dans leurs administrations centrales. Ceci explique probablement les difficultés qu’ils ont rencontrées pour exécuter leurs budgets dans le passé.

Et les effectifs ne sont pas véritablement maîtrisés. Alors que le personnel est l’élément le plus important pour la mise en œuvre effective du budget programme, très peu de ministères parviennent à maîtriser la gestion de leur personnel. Cette lacune explique les difficultés auxquelles ils font face pour intégrer leurs ressources humaines dans leur stratégie budgétaire. A ce jour, notamment par le biais de la gestion de la solde, le ministère des finances est le seul à disposer d’une certaine maîtrise de la gestion de personnel. Le Gouvernement tente actuellement d’harmoniser les fichiers d’effectifs tenus par les ministères sectoriels et celui utilisé par le service de la solde au ministère des finances.

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Tableau 0-8: Répartition de personnel de Ministères en 2005

Pourcentage personnel au

centre

Pourcentage personnel à la

périphérie Affaires Etrangères 100.00 -

Défense 29.04 70.96 Intérieur 19.98 80.02

Sécurité Publique 43.64 56.36 Justice 32.03 67.97

Economie, Finances, Budget 55.52 44.48

Agriculture 48.11 51.89 Environnement 50.51 49.49

Energie 87.84 12.16 Travaux Publics et

Transports 52.33 47.67 Santé 26.25 73.75

Education 14.44 85.56 Ensemble 27.04 72.96

Source: Ministères de l’Economie, des Finances et du Budget et calcul de la Banque mondiale

La présence du personnel dans les services déconcentrés de l’État est une condition essentielle mais non suffisante pour fournir un service adéquat à la population. Leur motivation est un élément important de la qualité de services rendus. Il est difficile d’évaluer la qualité de ces services sans une étude approfondie, voire une enquête de proximité. La Revue des Dépenses publiques de 2004, publiée en 2005, a déjà soulevé cet important problème en analysant la structure du personnel de l’administration publique. La question soulevée dans la présente revue tente plutôt d’examiner la motivation du personnel.

Une partie importante du budget de l’Etat est consacrée aux dépenses de personnel. La solde représente en effet le tiers du budget de l’Etat pendant la période de mise en œuvre du DSRP (entre 2003 et 2006). La part des dépenses du personnel dans le budget total de l’État n’a cessé de progresser ces dix dernières années. De 24% du total des dépenses totales hors intérêts de la dette en 1997, elle a atteint en 2006 presque 34% de ces mêmes dépenses. Les dépenses de personnel ont augmenté de plus de 18 % par an durant la période de mise en œuvre du DSRP, alors que l’effectif global de la fonction publique n’a progressé que d’environ 3,5% par an pendant cette même période. L’augmentation de la masse salariale est donc effective. Mais cette augmentation ne semble pas avoir profité à tous les fonctionnaires de la même manière. Elle a fortement favorisé certains agents publics employés dans les domaines où s’exercent l’autorité et la souveraineté nationales (armée, police, justice et affaires étrangères).

Malgré les augmentations des rémunérations octroyées depuis deux ans, le salaire moyen des agents de la fonction publique est demeuré faible et constitue un facteur de démotivation pour le personnel. A titre de référence, les personnels des ministères de la santé et de l’éducation semblent particulièrement défavorisés. En effet, les salaires moyens dans ces deux ministères qui fournissent des services essentiels à la population sont respectivement de 16% et 10% inférieurs aux salaires moyens des fonctionnaires en général.

88

Conclusions et recommandations

La réussite de la mise en œuvre du MAP dépend de la capacité de l’administration publique à améliorer la fourniture des services de proximité. La capacité de cette administration est pour le moment handicapée par un management limité des ministères à cause d’un manque de ressources humaines convenablement formées. Par ailleurs, si les capacités sur le terrain des secteurs sociaux et de l’administration semblent convenables grâce aux efforts déployés durant la période de mise en œuvre du DSRP. Cependant, celles des ministères fournissant les infrastructures essentielles pour la production restent insuffisantes.

L’assistance technique est nécessaire dans un premier temps pour suppléer la faiblesse des capacités managériales des ministères. Cette assistance doit porter prioritairement sur le renforcement des ministères afin de les aider à mettre en œuvre les outils et instruments de gestion existants, notamment le budget de programme. Le soutien le plus urgent doit concerner la programmation et l’exécution intégrée du budget, comme prévu par la loi sur le budget programme. Une réorganisation des ministères aux principes du budget programme est indispensable.

Le renforcement de structures administratives fournissant les services de proximité à la population doit être poursuivi, à l’image de ce qui est entrepris dans les secteurs de l’éducation et de la santé. Ce renforcement peut être actuellement mis en œuvre dans le secteur des infrastructures avec la mise en place des régions qui peut être le niveau de déconcentration adéquat pour l’aménagement du territoire. Une première étape pourrait être la déconcentration de la gestion de certains budgets d’investissement au niveau des services régionaux.

La question de motivation de personnel est une question majeure, mais des études approfondies sont nécessaires avant toute prise de décision. Il est recommandé d’entreprendre une analyse de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique malgache afin de proposer des solutions adaptées à la résolution de ce problème. Une première étape sera d’entreprendre l’harmonisation complète des fichiers de la solde et de chaque ministère sectoriel afin de s’appuyer sur une base de données fiable.

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ANNEXE 1:Evolution des Principales Mesures Législatives de Fiscalité Intérieure (1996 à 2001)

1997

ElargissementChamp TVA

Suppression droit autransfertTVA sur produitsexonérés

Réduction délai derepriseà 3 ans

Institution NIF

1998

Suppression achats enfranchise TVA (ZF, CDI)

Institution système deremboursement au lieu detransfert TVA

Augmentation de 20%taux de certains D.A.

Harmonisation procédures

dans ‘’Dispositions

Institution ImpôtSynthétique

1999

Application effectiveSystème de

remboursementTVA ZF et export

Augmentation taux

Extension D.A. à desnouveaux produits

Hausse vignettes

Hausse droit d’entrée

Institution taxe/téléviseurs

2000

Annulation avantages partielsIBS/Code des Investissements

Relèvement minimum IRSA

Institut° régime spécialZAS

Vignettage whisky àl’importation

Affectation vignettes au B.G.

Hausse droit de timbre

Application de Redevancessur huiles minérales etlubrifiants

Amnistie fiscale sur D.E

2001

Obligation defournir listes

annexéesdéclaration de TVA

Obligation defacturation pourtoutes ventes faitespar les grossistes

ExtensionRedevances sur

- communications par mobiles

Hausse taux IRgreffé

DA :-Augmentation des taux sur les pâtesalimentaires et boissons alcooliques.-Diminution des taux sur les pierresprécieuses à l’état travaillé.-Exonération des pierres précieuses à

DE :Elargissement des tranches imposablesen matière de succession et de l’IPVI.

TVA :Taux de 25% ramené à 20% à partir du1er avril 1996.

IRCM :Institution d’un taux unique de 25%.

TVA :Institution d’un système deprorata de déduction encas d’activités mixtes.

Redevance :Augmentation des taux sur lescigarettes et boissons alcooliques.

IGR :Simplification des obligations fiscalesdes moyens et petits contribuables parle greffage de l’IGR à la TPà partir de

1996

Assujettissement du sucreà la redevance.

Présentation du CGI en IIIlivres et ses annexes.

Institution du DA sur lespierres précieuses à l’état brut.Taux : 75%.

90

ANNEXE 2:Evolution des Principales Mesures Législatives de Fiscalité Intérieure (2002-2003-2004-2005)

pour les sociétés nouvelles

2002 2003

- IBS : Taux de 35% rabaissé à30%

- IRNS et IRSA :* révision à la baisse des tauxprogressifs par tranche* taux maximum 35% ramené à30%

IRCM : taux 25% ramené à20%

Remboursement des crédits deTVA des Entreprises ZonesFranche

Autorisation de transfert de créditde TVA pour les professionnels del’exportation

Prise en charge par l’Etat de la

TVA sur marchés relevant du

Institution du Droit Spécial sur lesTransactions Minières (DSTM )Taux de 6%

Allègement de la taxed’incorporation des réserves oubénéfice au capital

Allègement du régime d’impositiondes coopératives en matière d’IBSet TP

Révision à la baisse : de 8% à 6%,du Droit d’enregistrement pourcession à titre onéreux de biensimmeubles

Reformulation du texte de laTVA concernant les opérationsexonérées et hors du champ

d’application.

Maintien et renforcement desmesures d’appui au secteurprimaire et au domaine de lasanté : exonération TVA devente locale - des produitsalimentaire frais- des articles pharmaceutiques,matériels à usage médical.

Clarification de la réduction del’IRCM sur l’l’IBS.

IBS de 10% sur les revenus desloyers des associations sans but

lucratif

Taux de l’IRCM sur lesdividendes perçus par lesparticuliers 30% ramené à 20%.

Réinstitution du droit detimbre pour les visas de transitet de court séjour des étrangers

Réduction du droit d’accisessur les pierres précieuses bruts,or et argent, 75% ramené à25%

Affectation des produits de lavignette au profit du budget dela province autonome.

Réduction de la taxe sur lescontrats d’assurances contrel’incendie souscrit dans lecadre d’activités productives

20% rabaissé à 7%

2004 2005

Affranchissement de l’IBSet du minimum de

perception pour les deuxpremières exercicesdéficitaires pour lessociétés nouvelles.

Pour les sociétés nouvellementcrées : affranchissement del’IBS et du minimum deperception pour les deuxpremiers exercices et taux réduitde 50% pour le troisième

Institution du systèmed’amortissement dégressifpermanent à un taux uniquede 30%.

Création d’un régime spéciald’IBS pour les opérations defusion de sociétés

Abrogation du système deréduction de l’IBS pourinvestissement

-Abrogation du système desdéductions pourinvestissement et épargne.IRNS et IRSA

IRSAAugmentation du montantde la réduction d’impôt àraison personne à charge500F rehaussé à 1000f

Octroi de différé de paiement deTVA à l’importation de biensd’investissement

IRSA : augmentation del’abattement du fraisprofessionnel

Obligation pour lesassujettis à la TVA dedéclaration mensuelleou trimestrielle de laliste des fournisseurs.

Institution du systèmede transfert du créditde TVA supérieur à100.000.000 Fmggénéré par desinvestissements devaleur importante

Exonération d’IRCM del’obligation à taux fixe dite« Fanambina »

TVADéductibilité de laTVA sur les gas oil etfuel oil utilisés pourles moteurs fixes desopérateurs deproduction.

DE-Droit de mutationfond de commerce10% ramené à 8%-Actes portant cessionde parts dans lesSARL 4% ramené à2%-Cessions de titre decréance : 1,50%ramené à 0.50%

Abrogation des dispositions surla réévaluation des bilans

Augmentation du minimum deperception de l’IBS

Restructuration et révision à labaisse des tarifs des droits enmatière de succession : tauxplafond 25% rabaissé à 15% etde donation : tarif lignecollatérale assimilé à celui de laligne directe et entre époux.

Réduction de divers droitd’enregistrement :

Droit au bail si habitation 3%ramené à 1% ; si location defonds de commerce et biensmeubles 4% ramené à 2%

Suppression du régime duforfait ; augmentation de la baseimposable à l’ImpôtSynthétique.

Réduction du tauxde la TVA 20%

ramené à 18%.

Réduction du tauxdes droits

d’apport ensociété : 2% à 0.5

% rabaissé à 1%à 0.1% : par

élargissement des

Abrogation de la taxed’incorporation desréserves au capital.

Harmonisation etréduction des taux

de pénalités etamendes.

Institution desintérêts moratoires.

91

TFT : - taux à 15% ramenéà 10%- exonérer de la TFT sur lesprix des services decommunications fourniesde l’étranger via lessatellites

Amnistie des pénalités de retard surles Droits d’enregistrement des

actes.

Loi sur la détaxation.

Exo IRSA Indemnité de départ à laretraite.

DA pierres brutes :25%

pierrestravaillées : 75%

92

ANNEXE 3:Principales Mesures Législatives de Fiscalité Intérieure (2006 – Nouvelles Dispositions pour la Loi des Finances 2007)

DA :-Suppression des dispositions surle régime de taxation desemballages.-Base : valeur CAF déclarée endouane.-Echéance de déclaration devenuemensuelle.-Révision du tableau du DA.

TVA :-Exonération des intérêts etcommissions prélevés par lesétablissements de crédit.-Assujettissement des articlespharmaceutiques, des matériels àusage médical, de gaz butanes etarticles de rubaneries, étiquettes,trousses, panneaux solaires etc….- Mise-en hors champd’application des transportsinternationaux.

Reconduction de l’amnistiefiscale.

DE des actes sur cessionsd’actions:Harmonisation du taux à 2%pour les SA et les SARL.

Possibilité de différer ladéduction de l’annuitéd’amortissement au coursd’exercices déficitaires.

Limitation du bénéfice d’unefranchise de l’IBS et duminimum de perception pourles sociétés nouvellementcréées, jusqu’au au 31décembre 2006.

IRSA :-Limitation de la déduction desintérêts des empruntscontractés par les organismesde crédit pour la constructionuniquement.-Date du dépôt de demande dedéduction auprès del’administration fixée avant le

IRNS :Précision sur la procédure dedéduction du déficit avant celledes amortissements différés enpériode déficitaire

2006

Imposition des intérêts de Bonde trésor à l’IRCM.

Régime fiscal des IMF.

Abrogation de la vignette.

Redevance :-les produits et les taux de bienssoumis à la redevance sont inclusdans le CGI.-Assujettissement à la redevancedes réceptions d’émissionstélévisées.-Réduction progressive de la listedes biens et services entrant dansle champ d’application de la

TP :Modification de la répartition desproduits de la TP :

39% Province Autonome

29% Régions

TVA/TST :Suppression de l’exonération deTVA et de TST à titre exceptionnelet à l’occasion des fléaux etcataclysmes naturels.

TVA :-Précision sur les modalités dedétermination du prorata.

-Délai de demande deremboursement de crédit de TVA : 6mois.

-Le principe de compensation decrédit de TVA éligible auremboursement sera fixé par un texteréglementaire.

-Suppression du système detransfert du crédit de TVA.

TVA :-Elargissement de la notiond’affaire taxable.-Distinction du fait générateur etde l’exigibilité.-Précision sur la base taxable destravaux-les destructions de biens taxablesfont l’objet de l’application de larègle du butoir.

Dispositionscommunes :Uniformisation de privilèges duTrésor et de l’Administrationfiscale en matière de recouvrement.

Fiscalité des jeux :-Nouvelle répartition des recettesdes cercles et maisons de jeux.-Taux unique du prélèvement surles produits des jeux : 30%

TP :-Séparation du lieu d’établissementdes ventes en gros et au détail.

TVA :- Seuil d’assujettissementde Ar 50 millionsapplicable aux sociétés etaux personnes physiques

IBS: Suppression de lamajoration de 50% pour lessuccursales d’entreprisesétrangères

IRCM: uniformisation du tauxà 15% (Sociétés et particuliers)Une seule échéance au lieu dedeux.

Accises et RedevancesFusion DA et redevances en unseul impôt (DA)Allumettes et produits miniersbruts hors champsd’application

2007

Impôt Synthétique :

-Rehaussement du seuild’assujettissement de Ar6 millions à AR 20millions de Chiffred’Affaires Annuel- Rehaussement duminimum à payer de Ar5000 à Ar 16 000

Droitd’Enregistrement (DE) :Allègement dudroit de

succession,réactualisationdes droits fixes

Impôt sur lesPlus ValuesImmobilières

(IPVI) :Elimination pourles entreprises.Les plus valuessont désormaisincluses dans lesbases de l’IBS

TaxeProfessionnelle:- Exonération dedroitproportionnelpour la première

93

ANNEXE 4:Evolution des Tarifs des Douanes de 1988 à 2005

DD + TITAUX Modalités d’application

DA TVA OBSERVATIONS

1988 Entre 10%(tauxminimum)80% (tauxmaximum)

- Loi de Finances 1988 :• A l’importation, regroupement des 69 catégories

tarifaires existantes en 16 catégories comprenant : des produitsexemptés, des produits taxés à 5% et des produits soumis àune surtaxe provisoire de 30%.

• A l’exportation, suppression des droits de sortie (DS)sauf pour le café, la vanille et le girofle.

- Modification LF88 :• Suppression des régimes tarifaires particuliers (taux

réduits)• Institution d’un taux minimum de perception de 5%

sauf exemption prévue dans le cadre d’accords internationaux

- Loi de Finances rectificative :• Réduction des DD +TI de certains intrants ( matières

premières de base, articles de conditionnement)• Relèvement des taux de taxation des produits finis

importés

- Adoption de la Nomenclature du Systèmeharmonisé (SH)

- Loi de Finances N° 87.024 du 11/12/87 JO du28/12/87

- Ordonnance N° 88.003 du 31/03/88 modifiantla LF88

1989 5%10%75%80%

- Abaissement de la surtaxe provisoire de 30% à 10% (Chapitre50 à 55, 60, 62, 63)

- Suppression de la surtaxe provisoire pour le chap.2 : lesviandes et abats comestibles, restent taxés à 80%

- Allègement des taux de taxation (5%) pour les principes actifsutilisés dans l’industrie pharmaceutique

- Abaissement des taux de 80% à 75% (huiles du chap.15, eauxminérales du Chap.12, fruits et légumes des Chap.7 et 8,couvertures du 63.01, préparation du cacao du 18.06, piles du85.06 et accumulateur du 85.07)

- Taux minimum de taxation fixé à 10% pour les produitsprécédemment exemptés et taxés à 5% (sur listes établiesprécédemment)

- Taux de taxation de la vanilline de 500% ramené à 80%, tauxdes friperies et chiffons de 10.000 Fmg/kg ramené à 80%

- Alignement des TUPP aux taux des 16 catégories tarifaires

- Poursuite de la politique de la protection desindustries locales

- Loi de Finances N° 88.025 du 14/12/88 JO N°1903 du 19/12/88

1990 5%50%55%60%65%

- Uniformisation des taux au niveau des positions à 4 chiffressuivant les principes : réajustement des taux (ex : 27.04.00),relèvement des taux (ex : 44.10) et allègement des taux (ex :50.05.00) selon qu’il s’agisse de produits de base, de matièrespremières pour l’industrie ou de produits finis

- Exceptions à l’uniformisation :• Maintien du taux de 5% pour les médicaments, les

principes actifs de médicaments, les engrais, les insecticides• Taux des produits à surtaxe ramenés à 70%• Maintien du taux de 80% pour la vanilline, les

- Loi de finances N°89.022 du 14/12/89 (JOdu26/12/89)

94


DA TVA OBSERVATIONS

friperies et les chiffons• Suppression de la surtaxe provisoire de 10%• Abaissement des taux de 75% aux taux de 65%,

60%, 55%, 50% ; des taux de 65% aux taux de 60%, 55%,50% ; des taux de 60% à 55% et des taux de 55% à 50%

1991 5%(minimum)

60%(maximum)

- Maintien du taux de 5% pour les médicaments, les principesactifs de médicaments, les engrais, les insecticides

- Abaissement du taux maximum à 60% pour toutes catégoriesde produits

- Aménagement des autres taux aux niveaux de taux de normeprévue en 1992, suivant les classifications des produits (soitdans le sens de la hausse, soit dans le sens de la baisse)

- Révision des tarifs à appliquer aux entreprises les plussensibles afin de leur donner les conditions optimales pourdevenir plus performantes : industries de lait, de la peinture,des allumettes, lunetterie, huilerie, énergie solaire, industrietextile

- Loi de Finances N°90.027 du 13/12/90 (JON°2034 du 24/12/90)

- Poursuite de l’uniformisation des taux auniveau des positions à 4 chiffres pour assurerune meilleure équité fiscale entre les produitsde même nature

- Abaissement des taux effectué de façondégressive et en tenant compte des recettesbudgétaires

1992 10%20%30%40%50%

- Distribution des produits dans chaque catégorie tarifaire : 10%intrants de base ; 20% intrants intermédiaires, biensd’équipement, produits de première nécessité, 30% autresproduits de consommation de base ; 40% produits deconsommation ; 50% produits de luxe

- Poursuite de l’uniformisation des taux au niveau des positions à4 chiffres

- Introduction du 1er amendement apport à laversion 1988 du SH (Version SH 1992)

- Finalisation de la réforme tarifaire

1993 10%20%30%40%50%

- Modification de la TUPP de la position 2710.00 :N 12 = 500 F/l au lieu de 473 F/lN 13 = 400 F/l au lieu de 380 F/lN 14 = 400 F/l au lieu de 380 F/lN 31 = 110 F/L au lieu de 25 F/L

- Institution de la TC sur les positions 2206- Suppression de la TUT sur les produits pétroliers de la position

27.11- Suppression de la TUT sur les voitures ambulances

- La TC sera remplacée par le DA plus tard- La TVA a remplacé la TUT

1994 10%20%30%

- Loi de Finances 1994 :• Institution de la TST (TC +TUT) = 20%, 30%, 50%• Modification taxation des huiles brutes = 10%• Modification taxation du lait de 10% à 30%• Création de nouvelles sous-positions pour le lait

infantile (10%)

- Loi rectificative II 1994 :• Suppression de la TST• Institution de la TVA à 25% (taux unique)• Réduction des DD+ TI de 50% à 30%• Suppression de la TCE (Taxe Conjoncturelle

d’Exportation)

25%

95


DA TVA OBSERVATIONS

• Modification des taux de la TUPP : 500 F/l à 1000F/l ; 400 F/l à 800 F/l ; 110 F/l à 250 F/l ; 50 F/l à 115 F/l ; 20 F/là 50 F/l ; 50 F/kw à 115 F/kw

• Modification du droit de sortie sur la vanille de 15% à35%

1995 10%20%30%

- Loi de Finances pour 1995 :• Transformation de la MTVA en DA• TUPP : application de la vérité des prix à partir du

21/02/95- Loi de Finances rectificative :

• Modification du taux de la vanille à la taxationspécifique de 85.000 Fmg/Knet

• Taxation de l’extrait de vanille à 2.550.000 Fmg/l• Modification des taux de la TUPP :

2710.00 N11 = 150 F/l2710.00 N12 = 800 F/l2710.00 N13 = 600 F/l2710.00 N21 = 170 F/l2710.00 N31 = 300 F/l2710.00 N32 = 60 F/l2711.10 K00 = 50 F/l

• Changement de la base taxable du DTD

7 taux pour leDA : 10 – 15 –20 – 30 – 75 –100 – 120%

(à la place des 11taux de la MTVA)

- La base taxable du DTD devient la Valeuren Douane à partir du 26/09/95

1996 10%20%30%

- Transposition de la nomenclature de base du SH de la version1992 à la version 1996

- Création des nouvelles sous-positions nationales pour lesmatières premières et intrants des secteurs industriels etpharmaceutiques ; pour les chaussures de sport et certainsmatériels sportifs (ballons) ; pour les mobiliers dedéménagement ; pour les ventes aux enchères

- Modification à la baisse pour les matières premières et intrantsdes secteurs industriels et pharmaceutiques, pour le rizordinaire ; pour le taux de la TVA de 25% à 20%, pour la DS dela vanille de spécifique à 85.000 F/Kg à ad valorem à 25%

- Modification à la hausse : augmentation de 20% des taux de laTUPP

20% - Loi de Finances N°96.003 du 15/03/96 JO du20/03/96

- Introduction du 2ème Amendement apport, surla version SH de 1992 Version SH 1996

- LFR N° 96.090 du 12/08/96, JO du 21/08/96- Redressement des erreurs de la LF initiale sur

pâtes alimentaires, bougies, paraffine, papieret stylos

- Harmonisation : exemption de la TVA surpapier journal (les journaux étant exemptés)

1997 5%10%20%30%

- Augmentation à 30% de la taxe d’importation sur le tabac brut- Suppression des sous positions nationales relatives aux

matières premières et intrants utilisés dans les industries- Rajout de notes complémentaires de sous-positions pour les

chapitres 39, 48, 76 et 83- Exonération de la TVA pour la paraffine du N°2712.20 K 00- Exonération du DS pour la récolte 1997 de la vanille. Maintien

du taux de 25% jusqu’à fin avril 1997- Modification à la baisse de la TI pour les sous-positions du

N°90.30 de 15% à 5%- Suppression du DA et rajout de la TVA pour les produits des

sous-positions : 15.07, 15.08, 1510.00 K 00, 15.11, 15.12,15.13, 15.14, 17.01

20%

96


DA TVA OBSERVATIONS

- Modification de la dénomination de la TUPP en TPP- Modification des taux de la TUPP et rajout de la TVA pour

certains produits pétroliers :TUPP (F/l) TPP (F/l) TVA (F/l)

2710.00 N 122710.00 N 132710.00 N 232710.00 N 31

960720205360

61742513

150

20%20%20%20%

- Exemption de la TVA pour les articles du N° 9025.11 B 00- Les produits et articles ci-après sont assujettis à la TVA :Chapitre 4 : 04.02 ; 0403.10 K 00Chapitre 5 : 05.06 ; 05.07 ; 05.11Chapitre 11 : 1101.00 R 00 ; 1102.20 K 00 ; 1102.30 B 00 ; 1103.13B 00 ; 1103.14 W 00 ; 1106.20 N 20 ; 1108.14 H 00Chapitre 12 : 1204.00 X 00 ; 1205.00 K 00 ; 1206.00 B 00 ; 12.07 ;12.08 ; 12.09 ; 12.11 ; 1213.00 K 00 ; 12.14Chapitre 14 : 1404.90 X 10Chapitre 19 : 1905.10 X 00Chapitre 23 : toutes les sous positionsChapitre 25 : 25.10 ; 2518.10 B 00 ; 2518.20 N 00 ; 25.22 ; 25.26.10B 00 ; 25.28Chapitre 27 : 27.02 ; 27.03Chapitre 28 : 2830.10 B 00 ; 2833.22 H 00 ; 2833.23 X 00 ; 28.34 ;28.40Chapitre 29 : 2903.30 W 10 ; 2903.51 H 00Chapitre 31 : toutes les sous positionsChapitre 34 : 3401.11 R 10Chapitre 38 : 38.08 ; 3824.90 B 20Chapitre 44 : 44.01 ; 4402.00 R 00Chapitre 82 : 82.01Chapitre 84 : 8419.31 K 00 ; 84.24 ; 84.32 ; 84.33 ; 84.36 ; 84.37Chapitre 87 : 8701.10 L 00 ; 8716.80 H 10Chapitre 93 : 9303.90 W 10Chapitre 98 : 9801.00 H 00 ; 98.04

1998 5%10%15%

- Pour améliorer les infrastructures routières, les TPP sontaugmentés de 30%

Au lieu deTPP (F/l)

LireTPP (F/l)

27.10.00 N 1127.10.00 N 1227.10.00 N 1327.10.00 N 1427.10.00 N 1527.10.00 N 1927.10.00 N 2227.10.00 N 2327.10.00 N 2927.10.00 N 3127.10.00 N 32

180617425342808080138015072

2348025534451041041041710419594

Augmentation dutaux de DA de 20%

20% - Loi de Finances N° 97-047 du 09/01/98 (JON°2476 du 19/01/98)

97


DA TVA OBSERVATIONS

- DD + TI sur les biens d’équipement = 10% maintenus et ceuxde 20% et 30% ramenés à 15%

- Aucune exonération de la TVA- Miel nature à la position 04.09.00 N 00 assujetti à la TVA- Création de nouvelles sous-positions nationales pour les

savons, produits et préparations organiques tensioactifs detoilette (34.01.11), non ioniques (34.02.13) et autres (34.02.90)

- Modification des sous-positions nationales et du taux des DAdes produits 24.02.10, 24.02.20, 24.02.90, 24.03.10, 24.03.91,24.03.99

1999 5%10%15%

- Augmentation de 50% des taux de TPP, sauf pour l’essence detourisme (42.4%) et le gasoil (55.7%)

Au lieu deTPP (F/l)

LireTPP (F/l)

27.10.00 N 1127.10.00 N 1227.10.00 N 1327.10.00 N 1427.10.00 N 1527.10.00 N 1927.10.00 N 2227.10.00 N 2327.10.00 N 2927.10.00 N 3127.10.00 N 32

23480255344510410410417

10419594

351120378866815615615626156304141

- Uniformisation des DD + TI à 5% pour les biens d’équipementet les matières premières

- Uniformisation des DD + TI à 15% pour les matériels de sport etles instruments de musique

- Réduction des DD + TI à 15% au lieu de 30% pour les ciments- Réduction des DD + TI à 5% au lieu de 10% pour le riz (sauf riz

de luxe)

-Augmentation destaux de DA pourles produits déjàfrappés par cettetaxe- 15 au lieude 20- 20 au lieude 25- 25 au lieude 30- 40 au lieude 50- 60 au lieude 75- 110 aulieu de 135- 120 aulieu de 150- 145 aulieu de 180- 6000F/Knet au lieu de12.000 F/Knet(friperies)- DA =10% pour lesChapitres 17.01 et17.02- DA =20% pour leschapitres 17.04,19.05, 22.01,32.08, 32.09,32.10, 39.16 à39.26, 68.02,69.07, 69.08,69.10, 85.06,

- Médicamentsexonérés dela TVA

- Lesproduitssuivant sontassujettis àla TVA :chapitre01.01 à01.05, 03.01,84.19 20 F00. 87.13.90L 00, 87.1420 N 00,90.01, 90.03

98


DA TVA OBSERVATIONS

85.07, 94.01,94.03, 94.04,94.05

2000 5%15%25%30%

- Matières premières, intrants et pièces détachées : 5%- Biens d’équipement : 5% et 15%- Biens de consommation : 25% et 30%

- Advalorem : 10% à180% suivant lesproduits (produitsde luxe- voitures –tabacs – alcools –vanilline …)- Spécifiques : 20.000 F/Knet(articles defriperie)

- 20% - Harmonisation des taux de DD + TI autour dequatre taux non zéro (5, 15, 25 et 30%)

- L’Administration des douanes est habilitée àpercevoir pour son compte une taxe appeléedroit de timbre douanier (DTD). Cette taxe au

taux de 1% sera perçue sur toute importationet calculée sur la même assiette que le DD etla TI inscrite au tarif d’entrée. Le produit decette taxe est destiné :

• A l’achat et l’entretien des moyens utilisés parl’Administration des Douanes pour larecherche, la constatation et la répression desfraudes, ainsi qu’aux frais relatifs à ces actionsdont les détails seront définis par décret

• A l’acquisition de terrains et de bâtiments, à laconstruction de bureaux et logements desAgents des douanes, aux travauxd’aménagement et d’extension desditsbâtiments

• A l’acquisition des mobiliers, matériels etfournitures techniques de bureaux

• A l’acquisition de matériels didactiques et deformation

• A la formation, au stage et au recyclage dupersonnel

• A l’entretien et maintenance des moyensmatériels et logistiques

- Une taxe fiscale appelée TSI est perçue àl’entrée du territoire douanier sur lesmarchandises de toutes provenances etorigines et calculée sur la même assiette quele DD et la TI, à l’exception des marchandisesdont la liste est déterminée par arrêté duMinistre chargé des douanes. Cette taxe estde 2% et a pour objet d’assurer les recettes dubudget de l’Etat malagasy

2001 et2002

5%15%25%30%

- Abaissement des taux de taxation de certains produits :

• Matières premières et intrants agricoles et industriels : 5%• Biens d’équipement (matériels, machines,…) : 5%• Autres biens d’équipement (outillages divers) : 15%• Biens de consommation courante (vêtements, tissus,…) : 25%

- Advalorem : 10% à180% suivant lesproduits (produitsde luxe- voitures –tabacs – alcools –vanilline …)

- 20% - Poursuite de l’harmonisation des taux deDD+TI ci-dessus

- Poursuite du renforcement des dispositifs pourle contrôle et la répression des fraudes

- Eclaircissement de certaines dispositionsrelatives aux procédures et régimes douaniers

99


DA TVA OBSERVATIONS

• Autres biens de consommation (produits de luxe, …) : 30%

- Création de nouvelles sous-positions tarifaires

- Spécifiques : 20.000 F/Knet(articles defriperie)

2003 5%15%25%30%

- Loi de Finances 2003 :a. Exemption totale DTI sur les :

• ponts et éléments de ponts• matériaux de construction : ciment, fer, tôle,

quincaillerie• médicaments et vaccins : médecine humaine et

vétérinaire• engrais• machines, appareils et matériels pour l’agriculture et

élevage• matières premières et intrants pour l’industrie textile

b. Maintien des quatre (4) taux non zéro pour les autresproduits

- Loi sur la détaxation Août 2003 :Détaxation des tarifs douanier et fiscal sur les matériels de :

• bâtiments et travaux publics• agriculture et élevage• transport des marchandises et transport commun• industrie• électroménager• bureautique et informatique• tissus ainsi que les fils et accessoires

- Advalorem : 10%-180% (produits deluxe- voitures-tabacs- alcools-vanilline, …)- Spécifiques : 20.000 F/Knet(articles defriperie)

Nb :- relèvement de 10% du tauxdes DA descigarettes etlubrifiants- normalisation et fixation destaux des DA surles articles defriperies

20% - Ordonnance N° 2002-005 portant LF 2003- JO N° 4254 du 16/01/03- Mesures prises dans le cadre de la nouvelle

politique adoptée à Madagascar articuléeautour des trois axes suivants :• Développement rapide et durable• Réduction de la pauvreté• Bonne gouvernance

Loi N°2003.026 du 27/08/03

2004 5%10%20%25%

- Restructuration des 7 taux des DD+TI existants 3%, 8%, 13%,18%, 23% et 33% en 4 taux non zéros 5%, 10%, 20% et 25%

- Fusion TI+ TSI+ DTD en TI- Maintien taux DD- Créations nouvelles sous-positions tarifaires pour les

moustiquaires imprégnées d’insecticides dans le cadre de lalutte contre le paludisme (déclaration d’Abuja)

- Réinstauration de la TVA sur certains produits détaxés tels queappareils électroménagers (sauf les réfrigérateurs et lescongélateurs), ciments, bougies, tubes tuyaux et accessoiresen plastique, ficelles, cordes et cordages, tissus et fibres desisal

- Sanschangement

20% - Loi N°2003-037 du 30/12/03 portant LF 2004JO N° 2882 du 05/01/04 (Edition spéciale)

- Loi N°2004/010 du 28/07/04

2005 5%10%20%25%

- Fusion DD +TI en DD- Maintien des (4) taux de 2004 pour les DD mais début

rationalisation de leur application suivant les catégories demarchandises :• Matières premières : 5%• Intrants et biens d’équipement : 10%• Biens de consommation de base : 20%• Autres biens de consommation : 25%

A partir de 09/05,suppression DAsur les friperies etles véhicules

20% et 18% - LF N°2004-044 du 10/01/05- Le taux de TVA sera de 18% à partir de

septembre 2005

100


DA TVA OBSERVATIONS

- Mesures spéciales sur les taux de certains PPN (suppressionou réduction DD) :• Froment de méteil (blé tendre, mélangé, seigle et

blé) : 100110 00, 1001 90 00 = 0 au lieu de 10• Fèves de soja (graines) : 1201 00 00 = 0 au lieu de 10• Arachide non grillé : 1202 10 00, 1202 90 00 = 0 au lieu de

10• Huile brut de soja : 1507 10 00 = 0 au lieu de 10• Graisses et huiles végétales : 1516 20 00 = 0 au lieu de 10• Riz décortiqué : 1006 20 00 = 10 au lieu de 20• Farine : 1101 00 00 = 0 au lieu de 10• Sucre : 1701 11 90 = 20 au lieu de 25• Plaques, feuilles, bandes en caoutchouc : 4005 91 00 = 10

au lieu de 25• Autres formes et articles en caoutchouc vulcanisé

(amélioration de la quantité de caoutchouc par traitementen soufre) : 4006 10 00, 4006 90 00 = 10 au lieu de 10

• Fils et cordes de caoutchouc vulcanisé : 4007 00 00 = 10au lieu de 10

- Suppression de la loi sur la détaxation à partir du 01/09/05- Suppression DD sur le riz destiné à la consommation humaine :10 06 10 00 = 0 au lieu de 1010 06 20 00 = 0 au lieu de 1010 06 30 10 = 0 au lieu de 2510 06 30 20 = 0 au lieu de 1010 06 40 00 = 0 au lieu de 20

101

ANNEXE 5:Répartition budget par Ministère 1997-2006 (en milliards d’Ariary)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PRESIDENCE1.61 3.21 5.62 5.46 10.58 10.63 14.72 38.87 68.14 80.56

SENAT0.22 - - - 8.22 7.52 7.16 8.08 9.88 10.43

ASSEMBLÉE NATIONALE 4.48 5.63 7.14 6.53 8.43 9.93 8.63 9.91 12.27 14.89

HAUTE COUR CONSTITUTIONNELLE 0.25 0.25 0.28 0.34 0.55 0.63 0.79 0.85 0.98 1.63

PRIMATURE 15.76 20.16 29.30 97.54 81.07 76.68 36.28 34.70 86.62 95.59

MINISTÈRE DES AFFAIRES ETRANGÈRES 10.28 10.22 22.13 27.36 27.24 26.82 26.74 30.42 36.57 58.31

MINISTÈRE DE LA DÉFENSE NATIONALE 37.87 42.17 51.20 51.38 52.79 63.11 81.92 94.46 108.34 110.47

MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR ET DE LA RÉFORMEADMINISTRATIVE 21.56 8.24 11.09 8.93 7.41 6.89 9.41 10.79 10.71 22.51

SECRETARIAT D'ETAT A LA SÉCURITÉ PUBLIQUE 6.66 8.62 8.14 11.18 13.18 15.00 18.93 24.78 30.45 34.24

MINISTÈRE DE LA JUSTICE 5.86 10.22 13.66 11.02 14.86 15.21 19.13 22.29 25.31 30.07

MINISTERE DE LA DECENTRALISATION ET DEL'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE 36.71 95.52 79.42 63.45 52.24 43.89 50.35 33.80 72.86 105.38

MINISTÈRE DE L'ECONOMIE, DES FINANCES ET DUBUDGET 118.11 165.93 320.33 348.61 442.97 359.45 400.87 398.29 513.99 562.57

MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DU TRAVAILET DES LOIS SOCIALES 1.73 2.42 2.56 2.23 2.48 2.90 3.11 3.45 4.29 5.05

MINISTÈRE DE L'INDUSTRIALISATION, DU COMMERCEET DU DEVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVE 5.85 5.39 6.58 6.77 8.30 79.40 10.68 11.73 16.93 32.12

MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ELEVAGE ET DELA PECHE 59.76 61.90 67.67 68.28 70.04 75.77 61.56 81.10 98.22 170.29

102

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DES EAUX ETFORETS 17.51 20.60 16.37 20.92 35.27 47.72 30.73 34.28 47.70 65.28

MINISTÈRE DE L'ENERGIE ET DES MINES 38.13 42.74 36.45 30.48 47.77 43.77 41.91 47.83 66.25 135.26

MINISTERE DES TRAVAUX PUBLICS ET DESTRANSPORTS 70.42 84.28 83.49 121.50 187.99 211.99 149.06 199.22 373.61 458.51

MINISTÈRE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS, DES POSTESET DE LA COMMUNICATION 9.43 5.71 6.88 6.23 4.68 5.28 7.88 9.23 11.28 16.36

MINISTÈRE DE LA SANTÉ ET DU PLANNING FAMILIAL 47.89 58.62 69.78 98.51 101.88 112.87 99.25 106.23 144.75 167.79

MINISTÈRE DE LA POPULATION, DE LA PROTECTIONSOCIALE ET DES LOISIRS 5.84 5.33 5.27 5.74 7.53 6.35 7.24 6.97 8.70 7.02

MINISTÈRE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS 1.65 1.81 1.97 3.46 5.84 6.15 5.10 4.54 6.17 9.51

MINISTÈRE DE L’EDUCATION NATIONALE ET DE LARECHERCHE SCIENTIFIQUE 86.62 117.83 132.35 168.18 191.18 243.36 225.82 311.88 389.73 403.41

MINISTÈRE DE LA CULTURE ET DU TOURISME 6.05 3.36 5.86 7.58 6.38 5.05 5.47 4.78 7.21 4.96

TOTAL 610.26 780.17 983.54 1,171.65 1,388.89 1,476.36 1,322.74 1,528.51 2,150.97 2,602.20

103

ANNEXE 6:Répartition par fonction du budget 1997-2006 (en milliards d'Ariary)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

SERVICES GÉNÉRAUX DESADMINISTRATIONS PUBLIQUES 157.45 228.51 395.88 429.54 485.95 400.90 432.42 475.18 627.23 627.88

DÉFENSE 34.41 38.85 48.90 46.70 50.75 60.72 80.21 91.06 105.30 111.66

ORDRE ET SÉCURITÉ PUBLICS 12.49 19.11 22.13 22.63 28.70 31.12 38.94 50.05 60.43 74.70

AFFAIRES ÉCONOMIQUES 214.95 236.66 249.20 329.20 386.39 492.70 318.13 378.60 643.05 904.18

PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT 16.54 19.44 15.61 23.73 40.96 55.49 37.29 36.24 33.65 44.66

LOGEMENT ET ÉQUIPEMENTSCOLLECTIFS 20.82 34.04 23.71 16.60 40.32 36.60 48.10 37.17 58.19 55.95

SANTÉ 58.51 72.37 82.15 118.31 142.32 138.62 125.01 130.34 209.08 205.43

LOISIRS, CULTURE ET CULTE 5.57 5.01 7.37 10.09 13.49 11.89 10.55 10.07 12.58 18.85

ENSEIGNEMENT 83.15 116.27 131.07 164.39 189.39 240.66 224.20 310.32 389.69 450.56

PROTECTION SOCIALE 6.40 9.90 7.53 10.47 10.62 7.67 7.89 9.48 11.76 24.46

Total 610.29 780.17 983.54 1,171.65 1,388.89 1,476.36 1,322.74 1,528.51 2,150.97 2,518.33

104

ANNEXE 7:Répartition des dépenses par nature budget 1997-2006 (en milliards d'Ariary)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

ACHAT DE BIENS 19.82 26.11 31.69 42.31 46.23 47.48 58.84 44.44 71.02 73.37

ACHAT DE SERVICES 18.35 23.78 43.52 53.88 67.00 82.25 82.03 78.97 78.94 97.76

SALAIRE 137.19 168.27 198.67 230.08 259.49 313.08 366.24 405.03 461.52 605.30

AUTRES CHARGES DEFONCTIONNEMENT 5.18 6.90 18.31 27.73 28.08 24.39 42.86 57.90 57.16 53.81

TRANSFERT ET SUBVENTION 60.49 54.42 83.16 244.53 264.30 240.50 191.22 254.41 233.36 339.30

AUTRES DEPENSES COURANTES 15.69 90.81 106.55 1.74 7.27 5.28 5.55 23.38 6.55 2.82

INVESTISSEMENT 353.56 409.87 501.65 571.39 716.53 763.39 576.01 664.37 1,242.41 1,345.97

TOTAL HORS INTERET DE LA DETTE 610.29 780.17 983.54 1,171.65 1,388.89 1,476.36 1,322.74 1,528.51 2,150.97 2,518.33

105

ANNEXE 8:Répartition du financement des investissements (en milliards d'Ariary)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Dépenses totales programmées 610.29 780.17 983.54 1,171.65 1,388.89 1,476.36 1,322.74 1,528.51 2,150.97 2,518.33

Dépenses totales en investissement 368.19 374.22 501.96 571.15 716.94 773.73 598.98 656.91 1,225.99 1,345.97

Financement intérieur 141.09 135.28 227.92 238.95 346.26 311.48 283.10 262.68 502.56 465.21

Financement extérieur 197.74 215.16 248.50 315.63 353.75 450.28 305.96 377.35 707.45 864.26

Financement sur fonds decontrevaleur 25.02 20.40 20.95 15.76 16.93 11.97 9.92 16.89 15.98 16.50

Autres 4.34 3.38 4.59 0.81

Aide budgétaire 135.259996 29.60 20.00 69.58 44.32 114.74 69.18 144.45 154.73 166.75

Remise de la dette 31.20 35.20 40.93 64.61 58.56 119.52

106

ANNEXE 9:Exécution du budget par ministère 1997-2006 (en pourcentage)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PRESIDENCE 155.14 104.13 86.27 120.24 84.10 74.79 139.27 136.19 92.41 89.93

SENAT 48.37 89.23 106.09 111.45 101.53 98.66

ASSEMBLÉE NATIONALE 107.79 109.97 76.21 103.95 93.77 57.77 101.25 112.94 100.39 95.51

HAUTE COUR CONSTITUTIONNELLE 111.09 134.42 129.41 140.48 96.22 87.57 104.54 92.90 84.95 85.18

PRIMATURE 113.76 142.49 108.90 93.64 84.23 25.63 210.19 399.13 94.53 44.50

MINISTÈRE DES AFFAIRES ETRANGÈRES 76.70 35.84 82.48 54.68 111.30 87.04 106.27 80.79 96.82 67.30MINISTÈRE DE LA DÉFENSE NATIONALE 98.49 95.19 95.64 105.03 98.89 94.46 96.33 106.25 88.02 106.19

MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR ET DE LA RÉFORMEADMINISTRATIVE 102.79 100.06 90.19 121.55 180.84 200.01 189.00 90.26 106.34 83.59

SECRETARIAT D'ETAT A LA SÉCURITÉ PUBLIQUE 98.54 93.88 102.20 102.74 89.11 70.07 99.82 106.84 104.77 105.71

MINISTÈRE DE LA JUSTICE 95.03 94.31 98.29 107.88 95.92 68.67 102.09 98.47 90.49 88.95MINISTERE DE LA DECENTRALISATION ET DEL'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE 101.68 99.47 92.68 60.41 58.76 52.80 82.20 111.64 182.92 87.67

MINISTÈRE DE L'ECONOMIE, DES FINANCES ET DUBUDGET 79.39 71.38 46.54 75.78 70.77 38.71 77.84 78.14 44.39 76.46

MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DU TRAVAILET DES LOIS SOCIALES 84.58 99.13 91.38 101.35 94.95 53.38 102.08 89.95 96.54 138.49

MINISTÈRE DE L'INDUSTRIALISATION, DU COMMERCEET DU DEVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVE 172.10 91.74 77.34 100.04 86.08 5.07 107.82 153.71 140.00 98.20

MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ELEVAGE ET DELA PECHE 81.21 121.99 79.57 87.29 78.13 29.09 84.83 138.22 145.65 68.25

MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DES EAUX ETFORETS 142.82 160.56 250.02 197.42 142.64 41.70 87.04 102.73 92.45 82.00

MINISTÈRE DE L'ENERGIE ET DES MINES 40.99 62.21 64.93 91.78 59.32 10.14 53.71 155.31 113.29 87.35

MINISTERE DES TRAVAUX PUBLICS ET DESTRANSPORTS 95.28 96.44 85.41 51.29 52.23 26.60 92.55 173.77 98.95 123.64

MINISTÈRE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS, DES POSTESET DE LA COMMUNICATION 58.54 45.43 42.30 77.17 91.79 72.94 100.79 68.33 101.55 87.14

MINISTÈRE DE LA SANTÉ ET DU PLANNING FAMILIAL 84.03 86.74 84.74 59.28 69.93 39.52 87.45 133.63 74.13 92.37

MINISTÈRE DE LA POPULATION, DE LA PROTECTIONSOCIALE ET DES LOISIRS 57.63 85.55 84.17 82.36 71.88 42.45 94.51 118.49 123.04 119.61

MINISTÈRE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS 74.23 108.63 126.15 113.79 88.28 59.53 90.88 119.08 114.61 112.84

MINISTÈRE DE L’EDUCATION NATIONALE ET DE LARECHERCHE SCIENTIFIQUE 102.20 99.12 110.72 85.36 79.89 62.28 97.48 94.28 87.79 93.47

MINISTÈRE DE LA CULTURE ET DU TOURISME 104.62 158.25 81.01 97.00 93.64 73.29 86.85 83.74 114.32 125.08

Total 89.98 93.28 79.47 79.70 74.99 43.29 91.94 117.33 87.08 90.95

107

ANNEXE 10:Exécution du budget par fonction 1997-2006 (en pourcentage)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

SERVICES GÉNÉRAUX DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 79.43 82.72 49.19 74.22 74.84 51.32 86.39 80.58 51.31

DÉFENSE 102.77 99.10 95.92 110.05 100.95 95.04 96.02 105.35 87.72

ORDRE ET SÉCURITÉ PUBLICS 97.85 94.11 100.18 105.13 92.25 69.80 101.26 99.71 95.61

AUTRES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 91.30 111.27 98.93 103.74 85.43 10.95 109.20 259.35 160.65

PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT 144.93 168.14 245.28 174.87 119.65 47.05 77.25 83.99 69.36

LOGEMENT ET ÉQUIPEMENTS COLLECTIFS 50.08 39.93 36.25 41.55 36.59 14.66 58.17 96.46 91.17

SANTÉ 89.78 95.52 93.15 65.75 71.25 36.68 96.22 132.63 84.46

LOISIRS, CULTURE ET CULTE 109.27 103.34 95.85 113.16 82.64 82.30 88.98 132.46 117.18

ENSEIGNEMENT 101.45 97.45 111.32 86.50 80.22 62.92 97.87 95.07 86.63

PROTECTION SOCIALE 108.03 53.29 129.21 81.74 71.40 139.77 111.03 108.58 101.64

AGRI 85.03 108.99 84.28 86.85 81.19 29.24 88.42 142.79 141.54

TRANSPORT 91.49 93.27 94.78 52.64 54.22 25.01 94.51 175.39 99.80

Total 89.98 93.28 79.47 79.70 74.99 43.29 91.94 117.33 87.08

108

ANNEXE 11: Le Système d’Information Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIIGFP)

Historique Suite aux actions de réformes menées à la fin des années 90 et au diagnostic effectué sur les systèmes de gestion des finances publiques en 2000, un projet d’informatisation a été lancé fin 2001 par le projet PAIGEP. Ce projet pilote mené auprès des villes de Toamasina, Fénérive Est et Ambatondrazaka comprenait à la fois l’informatisation et la mise en œuvre d’un manuel des procédures des finances publiques (c’est le projet « Site Pilote Toamasina »). Courant 2004, il a été décidé d’améliorer le système pour prendre en compte la nouvelle loi organique (LOLF), et de généraliser son usage au niveau des six chefs-lieux de province. La réalisation du système – dénommé SIIGFP à ce moment – a été découpée en 4 phases ou lots (« packages ») correspondant à des grands modules du système, et planifiée sur 2 ans initialement.

Le projet a depuis accompagné les réformes et évolutions menées au niveau des finances publiques. Si le SIIGFP a été essentiellement utilisé par les services du Ministère de l’Economie des Finances et du Budget (MEFB) au départ, un déploiement progressif a été mené depuis 2006, avec une installation auprès des Institutions et Ministères centraux. Certains services du MEFB (Contrôle financier et Trésor) ont par ailleurs entamé le déploiement du SIIGFP auprès de leurs délégations et/ou postes. Une conception basée sur le découpage des finances publiques en six domaines. L’objectif principal du projet est de standardiser et normaliser le fonctionnement des divers organismes publics par la mise en place d’un manuel des procédures et d’un système d’information de manière à avoir : 1) des procédures d’exécution couvrant toutes les opérations, 2) un système de gestion informatisé intégrant l’ensemble des systèmes comptables et financiers des organismes publics, 3) un tableau de bord de suivi de la loi des finances complet, fiable et rempli en temps réel. Le système couvrait dès sa conception initiale toutes les phases du cycle budgétaire, i.e. l’élaboration du budget, l’exécution des recettes, l’exécution des dépenses, la comptabilité, la gestion de la trésorerie et le suivi et contrôle. Le suivi de l’exécution physique des travaux et la gestion des ressources a été également pris en compte dans cette conception. Un manuel des procédures a formalisé les opérations relatives à ces domaines. Une architecture technique conçue pour s’adapter aux contraintes des ressources. Plusieurs contraintes ont conditionnés cette conception initiale, notamment : la multiplicité des entités et acteurs concernés54 qui sont éparpillés dans tout Madagascar, l’absence d’une infrastructure de télécommunication qui aurait pu permettre la mise en œuvre d’un système centralisé, le faible niveau des moyens de fonctionnement des divers services de l’Etat, notamment au niveau excentrique. Un système basé sur les technologies Oracle a été ainsi développé. Ce choix technique a été dicté notamment par la fiabilité de la solution technologique, mais aussi par l’évolutivité étant donné qu’elle permet un déploiement immédiat vers une solution centralisée dès la disponibilité des infrastructures de télécommunication idoines. Le système, fonctionnant sur un réseau local, est installé auprès de chaque site (i.e. chaque acteur des finances publiques). Les sites sont interconnectés entre eux par un réseau intra-ville (interconnexion des bâtiments) et interconnectés avec un système centralisant les données au niveau national. Dans le cas où de tels réseaux n’existent pas, les données sont échangées via des supports informatiques. Un mécanisme de centralisation des données à deux niveaux est mis en œuvre à la fois pour fiabiliser les données et pour permettre la consultation d’une situation globale par niveaux (ville, nationale).

54 Plus d’un millier de sites

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Fonctionnement général Programmation budgétaire (élaboration du budget)

Le premier module du SIIGFP comprend la préparation du budget auprès de chaque ministère et au niveau de la direction du budget (confection de la loi des finances), ainsi que la mise en place des données du budget d’exécution auprès des acteurs. Exécution des dépenses Le SIIGFP gère toutes les variantes des procédures de dépenses tout au long de la chaîne, de la comptabilité administrative jusqu’à la comptabilité générale et la trésorerie. A titre illustratif, pour le cas de la procédure normale, l’ordonnateur secondaire (ORDSEC) prépare la demande d’engagement financier (DEF), l’envoie auprès du contrôle financier. Une nomenclature des pièces justificatives par nature de dépenses, et un référentiel de tiers de l’Etat sont utilisés. Le contrôle financier assure le visa des DEF et renvoie les données vers les ORDSEC. Une copie électronique des TEF est envoyée au Trésor à cette étape. Après le service fait, l’ORDSEC effectue la liquidation et l’ordonnancement et envoie les titres de paiement accompagnés des détails des règlements à effectués au Trésor, toujours par le biais du système. Les formulaires et/ou états requis par les procédures sont édités par le système (mandat, bordereaux, fiches statistiques, etc.). Un mécanisme de « ticket électronique automatique » retrace les réceptions pour les principaux échanges entre les acteurs. Il est signalé que les packages 3 et 4 du SIIGFP, qui ne sont pas encore déployés, comprennent le suivi physique des travaux (gestion d’activités) et la gestion des ressources (comptabilité des matières, suivi de effectifs, mercuriales). Exécution des recettes Le SIIGFP comprend un module complet permettant la saisie des titres de perception, l’ordonnancement, la perception et la comptabilisation des recettes. Ce module est utilisé par exemple par les entités traitant les recettes non fiscales. Seul le module de comptabilisation est utilisé pour les deux entités – Douanes et Impôts – qui disposent de leur propre système de gestion Au niveau des impôts, les recettes liquidées et encaissées au niveau des logiciels SURF ou SYGTAS sont exportées vers le SIIGFP en vue de l’émission des ordres de recettes et la comptabilisation. Les mouvements sont transférés au Trésor par la suite avec les détails des opérations comptabilisées. La même procédure informatisée est utilisée pour les Douanes qui utilisent le logiciel SYDONIA (la version 2.7 ou ++). Dans le cas de SYDONIA++ et de SURF, le SIIGFP peut extraire directement les données relatives aux recettes liquidées et les envoyer au système central pour la production d’un tableau de bord de gestion journalier. Comptabilité, finances et trésorerie Les modules installés au Trésor constituent un volet important du SIIGFP. On a un ensemble de transactions de gestion qui couvrent la prise en charge des opérations budgétaires (recettes, dépenses), la gestion de la caisse et des opérations de trésorerie, la gestion des valeurs inactives, la centralisation des opérations. Ces transactions sont liées à un noyau comptable qui permet à la fois de saisir les mouvements

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comptables (« saisie standard »), d’intégrer les écritures issues des transactions en amont et d’assurer les transferts entre postes comptables. Le système produit l’ensemble des états comptables et financiers (y compris les comptes de gestion et les nouveaux états financiers requis par le PCOP 200655). Le suivi et contrôle

Les données détaillées (budgétaires, comptables) des divers sites sont tout d’abord centralisées sur un « serveur de centralisation » de la ville. Elles sont par la suite renvoyées vers le serveur central national. Chaque serveur de centralisation permet la consultation des opérations détaillées et la production des tableaux de bord de suivi. Des états de synthèse et autres états statistiques sont produits. Il est également possible d’utiliser le logiciel MS Access pour la production d’états d’analyse personnalisée. Les apports

Le SIIGFP a aidé à la simplification des travaux de préparation du budget de l’Etat, avec particulièrement un apport significatif dans le processus depuis l’adoption du budget de programmes. Au niveau de l’exécution du budget, le SIIGFP a aidé à la fiabilisation de la gestion des finances publiques, non seulement par la sécurisation des bases mais aussi par la mise à disposition plus rapide des informations, et l’intégration des mesures de contrôle automatisé (utilisation de référentiels uniques, contrôle de crédit, des tiers, des titres, etc.). L’informatisation des transactions et tâches élémentaires a abouti à l’accélération et la simplification des processus, et à la réduction significative des tenues manuelles de livres. La production des états et situations obligatoires est assurée au niveau du système. Finalement, le SIIGFP est devenu un standard qui a progressivement harmonisé les procédures et méthodes de travail (unification de la gestion des tiers, mise en œuvre de nomenclatures, …). L’évolution

L’évolution du SIIGFP comprend trois dimensions : fonctionnelle, technique et géographique. Les leçons de ces premières années d’expérience, mais aussi les réformes56 impliquent des améliorations au niveau fonctionnel57. La démarche à suivre pour le déploiement des modules de gestion physique de l’exécution (packages 3 et 4 du SIIGFP) devrait être finalisée. Au niveau technique, il y a notamment un besoin de sécurisation plus accrue des échanges de données dans le cas d’absence de réseau d’interconnexion, et l’exploitation optimale des infrastructures existantes en télécommunication. Le déploiement progressif dans les grands centres est à planifier pour accroître la couverture géographique et ce de manière à augmenter la prise en compte d’un volume maximal des opérations dans un processus informatisé. Mais le volet le plus important au niveau du projet se situe actuellement au niveau des procédures. En effet, il est désormais nécessaire de revoir (actualiser, clarifier et simplifier) les procédures en tenant compte de l’existant informatique et des nouvelles obligations issues notamment de la LOLF.

55 Dans la version de Janvier 2007, qui gère en sus une comptabilité multi-plan de comptes. 56 Que ce soit au niveau des finances publiques que de l’organisation administrative (avec une éventuelle suppression des faritany et un rôle plus accru des régions) 57 Il en est ainsi par exemple des obligations issues du PCOP 2006 (états financiers, intégration des comptabilités des collectivités, etc.) ou de la nécessité croissante d’un outil de style « workflow ».

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ANNEXE 12: Champ des modifications pour harmoniser LOLF du 26 juillet 2004

La loi organique sur les lois de finances a apporté à la législation financière de l’Etat des clarifications en matière de définition des concepts, ainsi que des dispositions permettant une modernisation et une plus grande efficacité économique et sociale des finances publiques. L’apport principal est l’affirmation du principe de la présentation du budget en missions et programmes, ainsi que de l’introduction d’une souplesse dans l’utilisation des crédits permettant une plus grande efficacité du travail du gestionnaire. Toutefois, la loi est pleine d’exemples où on a eu du mal à éviter l’influence des « anciens » principes budgétaires, avec comme conséquence la présence dans le texte d’un certain nombre de contradictions. La LOLF malgache est clairement inspirée par la LOLF française du 1er août 2001. Elle s’en démarque souvent, pour tenir compte de spécificités malgaches ; toutefois ces démarquages ne sont parfois pas très heureux car ils tiennent en général d’un abandon en particulier de principes adoptés en général.

La notion de mission Bien la loi dise que le budget est réparti en missions et programmes, il précise toutefois (article 43) qu’il « fixe le montant global des crédits autorisés par ministère et par catégorie d’opérations » ; il précise (article 44) une soumission au vote par programme, et enfin (article 48), que le budget est voté « par ensemble de missions au sein d’un ministère ». Dans le projet français, la mission correspond à un grand ensemble de fonctions de l’administration publique ; elle remplace le ministère, et lui est d’ailleurs souvent identique. Dans le projet malgache, la notion de mission devient floue, puisqu’on suppose qu’un ministère peut couvrir plusieurs missions, dont on ne voit plus bien la spécificité par rapport au programme. On gagnerait à simplifier les notions et dire que les crédits sont ventilés par ministère et programme. La notion de mission n’a été crée dans le texte français que pour créer des missions interministérielles telles que la sécurité (police+gendarmerie). On peut très bien s’en passer à Madagascar, compte tenu des problèmes de management que cela poserait éventuellement. Si une mission est identique à un ministère, autant appeler cela un ministère.

La spécialisation par programme Le préambule dit que les chapitres seront remplacés par les programmes. Effectivement, le texte dit que les crédits sont spécialisés par programme (article 9). Il en tire logiquement la notion de fongibilité à l’intérieur du programme, tempérée par la notion de fongibilité asymétrique, c'est-à-dire qu’on ne peut pas abonder les crédits de personnel. Pourtant, dans les articles portant sur l’exécution (articles 50 et 51), on parle de décrets de répartition par programme, chapitre, article et/ou paragraphe, contredisant l’idée que le gestionnaire est libre de l’affectation des ressources à l’intérieur du programme. On sait dans la pratique que la dotation par paragraphe est rigide et difficile à modifier. Dans la pratique, il faudrait trouver un moyen terme entre la fongibilité au niveau du chapitre, difficile à mettre en œuvre immédiatement (et qui a d’ailleurs été carrément ignorée dans les faits), et l’extrême rigidité existante, en introduisant une souplesse d’utilisation à un niveau raisonnable (il n’est pas normal que les médecins inspecteurs ne puissent pas faire eux-mêmes des aménagements entre leurs 10 lignes de biens et services).

Nomenclature des dépenses

La loi indique que les crédits des programmes seront présentés par catégories dont la liste est donnée à l’article 8. Ces catégories constituent le premier niveau du classement des charges par nature. On ne sait

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pas bien pourquoi il faut attendre l’article 14 pour avoir des détails sur ces diverses catégories. Il n’en reste pas moins que les catégories « dépenses courantes structurelles » et « dépenses courantes exceptionnelles » ne devraient pas avoir leur place ici car elles ne constituent pas des natures de dépenses mais décrivent plutôt des circonstances particulières. L’article 9 indique qu’ensuite les crédits sont ventilés par chapitre, article et/ou paragraphe, conformément au Plan Comptable des Opérations Publiques. A nouveau, on croyait que le programme avait remplacé le chapitre. Si l’on doit rentrer ainsi dans les détails, il faudrait se demander ce que devient la nomenclature administrative. Dans les faits, on continue à repérer le service. La question de la nomenclature budgétaire n’est pas traitée de façon exhaustive dans le texte. Ce point sera à traiter, sauf à courir le risque de traitements délirants comme on a vu ces dernières années.

Les articles 11 et 12 introduisent les autorisations d’engagement

Toutefois, l’article 12 parle d’autorisations de programme, sans que l’on sache bien de quoi il s’agit. Ce doit être un lapsus, ou une réminiscence du passé, les deux notions étant identiques. Il reste à voir si le concept est utilisé dans la pratique.

Reports

L’article 22 traite des reports, mais sans préciser si cela concerne les autorisations d’engagement ou les crédits de paiement. C’est également un point qui devrait être mieux précisé, car il a des conséquences importantes pour la gestion et pour l’équilibre financier.

Indicateurs de performance

Le texte ne parle nulle part de cet aspect du nouveau système budgétaire, même pas dans les annexes à la loi de finances. Pourtant la performance est l’essence du nouveau système.

Exécution du budget

On a choisi de faire figurer dans la LOLF des prescriptions relatives à l’exécution budgétaire. C’est ainsi que l’on institue ou confirme les notions de décret de répartition ainsi que de budget d’exécution, tout en nommant deux acteurs de l’exécution : les ordonnateurs et les comptables. On connaît les délais relatifs à la mise en œuvre du budget ; il est dommage que ces procédures soient gravées dans la loi alors qu’on pourrait espérer trouver des mécanismes qui simplifient et accélèrent. En fait on aurait pu décider que toutes ces dispositions relèvent plutôt d’un décret sur l’organisation de l’exécution du budget, plus facile à ajuster et à amender. En tout état de cause les questions sont nombreuses et ne sont pas toutes traitées dans la loi. En fait, la question principale, qui est celle des rôles respectifs des responsables de programmes, des responsables administratifs, des GAC et des ordonnateurs, qui n’est pas abordée dans la loi, mérite un développement rigoureux.

La mise en œuvre

On sait que dans la réalité cette loi a été mise en œuvre trop rapidement. Certaines de ses dispositions n’ont pas été appliquées, et son esprit n’a pas été respecté. Une règle de conduite devrait être d’essayer de revenir à l’orthodoxie de la LOLF, malgré ses défauts, et surtout d’essayer d’en respecter les principes, et d’abandonner au plus vite les dérives telles que les tentatives de « budget par objectif ».

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References PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability – Mars 2006 MAP: Madagascar Action Plan 2007-2011 - Octobre 2006 Madagascar Country Assistance Strategy: Banque Mondiale 2007 Revue de Politique de Développement - Banque Mondiale 2005 AMAMS Approach to analyzing the MDGS in Madagascar- Banque Mondiale 2006 Vers la rationalisation du système fiscal Malgache – Georges Kopits et Al – FMI Juillet 2003 Observations on Economic Policy in Madagascar- Arnold Harberger 2005 Reforme de l’administration fiscale et douanière – FMI Juin 2004 Paying taxes, the global picture - World Bank and Price Waterhouse Coopers Renforcement des capacités institutionnelles en gestion des dépenses publiques consacrées à l’éducation et la santé – Elton et Al Mai 2005

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Madagascar Revue de Dépenses Publiques - World Bank · 2016-07-13 · - Sudhir Shetty - Helga Muller - Guenter Heidenhof . L’équipe PER a été constituée de Guenter Heidenhof