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Maldição ou Dádiva? Os dilemas do desenvolvimento sustentável a partir de uma base
mineira
Maria Amélia Rodrigues da Silva Enríquez Tese de Doutorado.
Brasília – DF, agosto /2007
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Maldição ou Dádiva? Os dilemas do desenvolvimento sustentável a partir de uma base mineira
Maria Amélia Rodrigues da Silva Enríquez
Orientador: José Augusto Drummond
Tese de Doutorado
Brasília – D.F, agosto /2007
Ficha catalográfica
É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese e
emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O(a)
autor(a) reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de doutorado
pode ser reproduzida sem a autorização por escrito do(a) autor(a).
Maria Amélia Rodrigues da Silva Enríquez
ENRÍQUEZ, Maria Amélia R. da S.
Maldição ou Dádiva? Os dilemas do desenvolvimento sustentável a partir de uma base mineira. / Maria Amélia Rodrigues da Silva Enríquez. Brasília, 2007.
Número de páginas p. 449 Tese de Doutorado. Centro de Desenvolvimento
Sustentável, Universidade de Brasília, Brasília. 1. Palavras-chave: mineração – desenvolvimento sustentável – municípios – royalties - Brasil - Canadá. I. Universidade de Brasília. CDS.
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
MALDIÇÃO OU DÁDIVA? OS DILEMAS DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL A PARTIR DE UMA BASE MINEIRA
Maria Amélia Rodrigues da Silva Enríquez
Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade
de Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Doutor em
Desenvolvimento Sustentável, área de concentração em Política e Gestão Ambiental.
Aprovado por: __________________________________________ José Augusto Drummond, PhD (Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável) (Orientador) ___________________________________________ Fabiano Toni, PhD (Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável) (Examinador Interno) ___________________________________________ Saulo Rodrigues Pereira, PhD (Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável) (Examinador Interno) ___________________________________________ Noris Costa Diniz, PhD (Universidade de Brasília. Faculdade de Engenharia Civil) (Examinador Externo) ___________________________________________ Roberto Villas-Bôas, PhD (Centro de Tecnologia Mineral) (Examinador Externo) ___________________________________________ Marcel Bursztyn, PhD (Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável) (Examinador Interno - Sulpente) ___________________________________________ Elimar Nascimento, PhD (Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável) (Examinador Interno - Sulpente) Brasília-DF, 16 de agosto de 2007
Ao Gonzalo, amor, companheirismo e incentivo de sempre!
A minha mãe Maria do Carmo inspiração primeira ...
A Nina e Cecé, futura geração já presente.
A Ruth Rodrigues in memoria .
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador José Augusto Drummond por sua competente orientação e
presença certa em todas etapas da tese, aos professores Fabiano Toni e Saulo Pereira por
suas construtivas críticas e sugestões que muito contribuíram para o aperfeiçoamento do
trabalho. Meus especiais agradecimentos aos professores do CDS Marcel Bursztyn, Maria
Augusta, Elimar Nascimento, Antônio Brasil, Herve Thiré, José Aroudo Motta, Laura Duarte,
Magda Wehrmann e Argemiro Procópio. Aos colegas de turma do doutorado de 2003
Simone Shiki, Irineu Tamaio, Victor Hugo, Cláudia Selier, Bruno Agapito, Darcton Damião,
Mônica Mello e Rossane Cardoso pelo aprendizado conjunto e convivência fraterna.
Agradeço também a Josiane Aguiar, colega da turma de 2004, por seu apoio com o
programa Philcarto. Meus especiais agradecimentos aos funcionários do CDS, Norma,
Antônio, Maurício, Willian e Ana Paula.
Agradeço de todo coração aos meus amigos Eugênia Cabral, Sérgio Gomes e
Elizabeth Reymão, pelo apoio sempre presente, seus comentários e valorosas sugestões
foram estímulos fundamentais para seguir em frente com este estudo. Aos colegas Márcio
Santos, Kátia Leão e Elaine Marques, apoio constante na busca de informações.
Aos colegas do departamento de Economia da Universidade Federal do Pará
(UFPA), pela minha liberação e incentivo. A Superintendência de Pesquisa da UniverDidade
da Amazônia (UNAMA), especialmente a Professora Núbia Maciel e ao professor Francisco
Cardoso, ex-coordenador do Centro de Estudos Sociais Aplicados (CESA).
Agradeço a equipe da Associação Brasileira das Instituições de Pesquisa
Tecnológica (ABIPTI), em especial a Cristina por sua ajuda incansável nas correções do
texto e a Leoni pelo auxílio na formatação final e na impressão, além do Sérgio, João e
Eugênia que também participaram da maratona da impressão das várias versões da tese.
Agradeço a toda equipe do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) de
Brasília, pelo valoroso apoio logístico durante os trabalhos de campo no Brasil, meus
especiais agredecimentos ao Diretor-Geral Adjunto João César por acreditar e apoiar o
trabalho, ao diretor da Divisão de Planejamento e Arrecadação (DIPAR) Marco Antônio
Valadares, muito abrigada à Karenina Miranda e à Glória Salignac que agendaram as visitas
com eficiência e gentilieza. Agradeço aos funcionários do DNPM dos Distritos de Goiás,
Minas Gerais, Santa Catarina, Pará, Amapá, Mato Grosso do Sul, Bahia e Sergipe (a
relação dos nomes está no Anexo 6) , pelo profissionalismo e pelo interesse em colaborar
com o trabalho, em especial aos que me acompanharam e que facilitaram a ida aos
municipios mineradores estudados. Meus sinceros agredecimentos aos diretores das
empresas, que gentilmente concederam seu tempo para as entrevistas, bem como os
representantes do poder público muncipal e da demais organizações da sociedade civil que
estão relacionados no Anexo 5 desta tese.
Meu muito abrigada aos colegas do Canadá que me receberam afetuosamente e que
auxiliaram no que foi possível para o bom êxito do estudo, em especial aos professores
Michael Doggett e Gema Oliva (Departamento de Geologia da Queens University), Peter
van Straaten (University of Guelph), Peter Bekett (Laurentian University), Graeme Spiers
(Minarco e Laurentian University, em Sudbury), Marcello Veiga, Malcolm Scoble e John
Meech (Departamento de Engenharia de Minas da British Columbia University), aos colegas
Steve Roberts, Carolina Silva, Carol O’Dell e Silvana Costa. Meu muito abrigada ao Neco e
Isabella que tão gentilmente me hospedaram em Vancouver. Meus especiais
agradecimentos a Joan Kuyek (coorderadora da ONG MiningWatch Canada) por suas
excelentes sugestões. Agradeço também aos diretores das empresas, INCO, Phelps Dogett,
Kirland Lake Gold, Highland Valley Cooper que cederem gentilmente o seu tempo
Em diferentres momentos esta pesquisa contou com o apoio de diversas instituições
entre as quais: International Council for Canadian Studies (ICCS) que financiou os trabalhos
de dois meses no Canadá, esse apoio foi obtido a partir de concurso promovido pela
Embaixada Canadense por intermédio do “Programa do Governador Geral”; Fundação
Instituto para o Desenvolvimento da Amazônia (FIDESA) que financia a capacitação dos
docentes da UNAMA; Fundo Estadual de Ciência e Tecnologia (FUNTEC) do Governo do
Estado do Pará, apoio obtido através de edital público; além do apoio da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), por intermédio da UFPA, nos
últimos dois anos do curso.
Sem a contribuição dessas instituições e pessoas e tantas outras que possivelmente
não foram mencionadas, como os motoristas, por exemplo, que foram fundamentais para o
bom êxito do trabalho, esta tese jamais poderia ser realizada. Meus agradecimentos de
coração a todos!
RESUMO
A atividade extrativa mineral de larga escala é maldição ou dádiva para o processo de
desenvolvimento sustentável de municípios de base mineira no Brasil? Que efeito tem o uso
dos royalties minerais (Contribuição Financeira pela Exploração Mineral - CFEM)? Para
responder a essas questões foram estudados os 15 maiores municípios mineradores do
Brasil, além de quatro municípios canadenses, com o propósito de fundamentar as análises
comparativas. A partir de uma série de indicadores ambientais, econômicos, sociais e de
governança, comparou-se a trajetória dos municípios mineradores brasileiros nas últimas
duas décadas com a dos seus entornos não-mineradores. Os resultados demonstram que a
pressão do mercado internacional e os marcos regulatórios ambientais têm contribuído para
o surgimento de uma atividade mineradora mais responsável com a dimensão ambiental do
desenvolvimento. Foi constatado ainda que a mineração é um importante fator de
crescimento econômico e de estímulo ao desenvolvimento do capital humano dos
municípios de base mineira, achado que contraria vários estudos sobre o tema que enfocam
os países mineradores, muito embora no Brasil haja um viés que faz com que a intensidade
desses efeitos varie fortemente de acordo com a região geográfica do empreendimento
mineiro. Outro achado é que a mineração, por si só, não resolve automaticamente dois
graves desafios do processo de desenvolvimento sustentável – o de geração de emprego e
o de garantias de eqüidade na distribuição de benefícios entre a atual e as futuras gerações.
A conclusão é que a CFEM é um importante instrumento econômico de que dispõem os
municípios brasileiros de base mineradora, mas o seu bom uso requer certas condições
institucionais favoráveis para que os municípios mineradores não caiam na “armadilha do
caixa único” e percam a possibilidade de diversificação produtiva e de eqüidade
intergeracional.
Palavras-chave: mineração – desenvolvimento sustentável – municípios de base mineradora
– royalties - Brasil – Canadá
ABSTRACT
Is large-scale mining a curse or a gift for the process of sustainable development of mining
communities in Brazil? What are the effects of mining royalties (“Contribuição Financeira
pela Exploração Mineral” - CFEM)? In order to find answers to these two questions, this
thesis examines the 15 largest Brazilian mining communities, besides four Canadian
municipalities, seeking a comparative analyses. Using environmental, economic, social and
governance indicators, the study compares the trajectory of the 15 selected mining
communities with that of their neighboring, non-mining communities, over a span of two
decades. Results shows that the pressure of international markets and the environmental
regulation frameworks have contributed to the emergence of a more environmentally
responsible mode of mining. It was found also that mining is an important factor for economic
growth and for human capital formation in the affected communities. This finding is at
variance with several studies that focus on mining countries, although in the Brazilian case
there is a bias in the manner by which these effects operate – they vary strongly with the
geographical regions in which mines are situated. A related finding is that mining, on its own,
does not solve automatically two serious challenges of the process of sustainable
development – the creation of jobs and the equitable distribution of benefits among present
and future generations. The major conclusion is that the CFEM is an important economic
instrument for Brazilian mining municipalities, but its adequate use demands certain
favorable institutional conditions that allow municipalities to escape the “single treasury trap”
that leads to the impossibility of productive diversification and of inter-generational equity.
Key words: mining – sustainable development – mining communities – royalties – Brazil -
Canada
RESUME
Est-ce que l’exploitation minière à grande échelle est une malédiction ou une bénédiction
pour le processus de développement durable des municipalités minières au Brésil? Quels
sont les effets des royalties, especialment de la Compensation Financière pour l’Exploration
Minérale (CFEM), un type de royalty ad valorem dont les taux atteignent jusqu’à 3% du revenu
liquide de la production minérale? Afin de trouver des réponses à ces deux questions, cette
thèse examine les 15 plus grandes municipalités minières brésiliennes, en plus de quatre
municipalités canadiennes, dont l’objectif est d’appuyer les analyses comparatives. A partir
d’une série d’indicateurs environnementaux, économiques, sociaux et de gouvernance,
l'étude compare la trajectoire des 15 municipalités minières choisies avec celle des
municipalités non-minières avoisinantes, sur les deux dernières décennies. Les résultats
montrent que la pression de marchés internationaux et les structures de régulation de
l'environnement ont contribué à l'apparition d'un mode écologiquement responsable
d’exploitation minière. Il a aussi été constaté que l’exploitation minière est un facteur
important pour croissance économique et pour le développement humain dans les
municipalités concernées. Cette découverte s’oppose avec plusieurs études concernant les
pays miniers, malgré qu’il y ait dans le cas brésilien, un parti pris dans la manière par
laquelle ces effets opèrent : ils varient fortement selon les régions géographiques dans
lesquelles les mines sont situées. D’ailleurs, il a été constaté que l’exploitation minière, à elle
seule, ne résoud pas automatiquement deux sérieux défis du processus de développement
durable : la création d’emplois et la distribution équitable d'avantages parmi les générations
actuelles et futures. La conclusion majeure est que le CFEM est un instrument économique
important pour les municipalités d’exploitation minière brésiliennes, mais son usage adéquat
requiert certaines conditions institutionnelles favorables permettant aux municipalités
d’échapper au "piège de la caisse unique », qui rend impossible la diversification des
productions et l’équité entre générations.
Mots-clefs: exploitation minière - développement durable - municipalités minières - royalties
- Brésil - Canada
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Tipos de setores e os seus potenciais de conexões produtivas 58 Quadro 2: Economias extrativas e economias produtivas, segundo Bunker 64 Quadro 3: Padrões de crescimento econômico e os seus impactos 77 Quadro 4: Valores das elasticidades de substituição para algumas commodities minerais 83 Quadro 5: Interligações entre as liberdades instrumentais e os seus efeitos sobre o desenvolvimento
econômico 96 Quadro 6: Países e seus setores produtivos predominantes, selecionados por Shafer 115 Quadro 7: Categorias utilizadas na análise setorial de Shafer e os seus efeitos sobre a reestruturação
da base produtiva. 117 Quadro 8: Tipologia e desempenho do PIB per capita das economias mineiras no período 1990-1999,
de acordo com o Banco Mundial 123 Quadro 9: Recomendações de práticas sustentáveis feitas pelo Banco Mundial quanto ao uso da
rendas mineiras 137 Quadro 10: Evolução da Institucionalização do conceito de desenvolvimento sustentável voltado para
a indústria mineral 151 Quadro 11: Delimitação dos estudos de campo no Canadá (2005) 162 Quadro 12: Aspectos comparados da política minerária: Brasil e Canadá (2005) 184 Quadro 13: Ganhos econômicos e novas oportunidades de negócios decorrentes do processo de
certificação ambiental e gestão ambiental 228 Quadro 14: Exemplos de mudanças na rotina das companhias mineradoras após a obtenção das
certificações 234 Quadro 15: Base de incidência e alíquotas praticadas dos royalties sobre a mineração nos países
selecionados 342 Quadro 16: Tributos e royalties sobre a mineração: distribuição da receita gerada, restrições ao uso,
instrumentos legais que disciplinam a cobrança e o uso de royalties e outros tipos de tributação sobre o setor mineral, em alguns países selecionados 345
Quadro 17: Uso da CFEM pelos maiores municípios mineradores do Brasil – 2005 351 Quadro 18: FUNDESI – evolução dos marcos regulatórios 353 Quadro 19: Percepção dos principais atores sociais dos 15 maiores municípios mineradores do Brasil:
sobre o sistema da CFEM 363 Quadro 20: Entendimento de “responsabilidade social”, por parte das companhias mineradoras
visitadas. 365 Quadro 21: Exemplo de ações implementadas pelas companhias mineradoras na área social 366 Quadro 22: Sugestões para melhoria da efetividade da CFEM, pelos principais atores sociais dos 15
maiores municípios mineradores do Brasil. (2005 e 2006) 368 Quadro 23: Problemas e sugestões apontados pelos principais atores sociais da mineração nos 15
maiores municípios mineradores do Brasil para melhorar a regulamentação da CFEM. 371
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Canadá - valor da produção da indústria mineral, 2000 e 2006 (CAD$ milhões) .............. 160 Tabela 2: Canadá - valor da produção das principais commodities minerais, 2005 (CAD$ 106) ....... 162 Tabela 3: Ações ambientais das companhias mineradoras estudadas no Canadá (2005) ............... 171 Tabela 4: Ações sociais das companhias mineradoras estudadas no Canadá (2005) ...................... 181 Tabela 5: Receitas públicas: Canadá, Ontario, British Columbia e municípios estudados (2004)..... 187 Tabela 6: Valor das vendas e dos impostos recolhidos pelas quatro maiores companhias mineradoras
canadenses (2002/2003) em US$ milhões ................................................................................ 189 Tabela 7: Brasil - exportações de minerais (2005) ............................................................................. 199 Tabela 8: Brasil Unidades da federação: VPM, mão-de-obra, número de minas, CFEM (2004)....... 201 Tabela 9: Área desflorestada (% da área total) dos municípios mineradores do Pará e de seus
entornos (2000 e 2005) .............................................................................................................. 206 Tabela 10: Incidência de morbidade hospitalar, por causa de internação – média dos municípios
mineradores e não-mineradores (em % do total de internações). (2005).................................. 209 Tabela 11: Incidência de morbidade hospitalar, por causa de internação de doenças infecto-
contagiosas – média dos municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste e das demais regiões (em % do total de internações). (2005) ......................................................................... 209
Tabela 12: Indicadores sobre a condição do meio ambiente nos municípios mineradores e dos entornos não-mineradores (2002) - Continua ............................................................................ 213
Tabela 13: Programas ambientais das companhias mineradoras estudadas (2005-2006). Continua224 Tabela 14: PIB per capita médio – 1980 e 2003 – municípios mineradores e não mineradores das
regiões Norte e Nordeste e das regiões do Centro-Sul (em R$ 1,00 constante de 2000) ........ 242 Tabela 15: Médias do indicador população ocupada, por município minerador ................................ 261 Tabela 16: População ocupada média, como proporção do total da população, nos municípios
mineradores e não-mineradores estudados – 1980 e 2000....................................................... 262 Tabela 17: Vitória do Jari (AP) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como %
da população total) ..................................................................................................................... 264 Tabela 18: Jaguarari (BA) e entorno não-minerador – população ocupada....................................... 265 Tabela 19: Serviços contratados pela Mineração Caraíba(2004)....................................................... 266 Tabela 20: Crixás e Minaçu (GO) e entorno não-minerador – população.......................................... 267 Tabela 21: Corumbá (MS) e entorno não-minerador – população ocupada ...................................... 269 Tabela 22: Itabira, Mariana, Paracatu e Santa Bárbara (MG) e entorno não-minerador ................... 269 Tabela 23: Canaã dos Carajás, Ipixuna do Pará, Parauapebas e Oriximiná (PA) ............................. 271 Tabela 24: Números de empregados diretos da CRVD Carajás ........................................................ 272 Tabela 25: Números de empregados da MSS – Canaã dos Carajás, 2002-2006 ............................. 274 Tabela 26: Forquilhinha (SC) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como %
da população total) ..................................................................................................................... 275 Tabela 27: Rosário do Catete (SE) e entorno não-minerador – população ocupada......................... 276 Tabela 28: Itens de receita per capita média: diferença entre municípios mineradores e não-
mineradores, em R$ 1,00 (2003)................................................................................................ 277 Tabela 29: 15 Maiores municípios mineradores do Brasil: arrecadação da CFEM e CFEM per capita –
1998 e 2003................................................................................................................................ 279 Tabela 30: componentes rotacionais da matriz do cluster.................................................................. 281 Tabela 31: IDHM médio para o conjunto de municípios mineradores e não-mineradores, de acordo
com a região de origem (1991 – 2000) ...................................................................................... 286 Tabela 32: 15 municípios mineradores do Brasil: IDHM 1991/2000 e ranking dentro dos Estados. . 287 Tabela 33: 15 Municípios mineradores do Brasil: dimensões e variações dos componentes do IDHM
1991/2000 – educação, longevidade e renda. ........................................................................... 289 Tabela 34: Média de percentual de pobres e de concentração de renda (índice de Gini) entre os
municípios mineradores e não-mineradores das regiões Norte e Nordeste e Centro-Sul (1991-2000)........................................................................................................................................... 297
Tabela 35 : Média de percentual de pobres e de concentração de renda (índice de Gini) entre os municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste e Centro-Sul (1991-2000) ................... 298
Tabela 36: 15 maiores municípios mineradores do Brasil: percentual e variação de pobres e concentração de renda, no período 1991 - 2000. ...................................................................... 299
Tabela 37: Funcionários públicos por 1.000 habitantes – média de 2005 e variação (2001/2005) nos municípios mineradores e não-mineradores do estudo ............................................................. 311
Tabela 38: Tipos de impostos e sua compatibilidade com a descentralização fiscal......................... 330 Tabela 39: 15 maiores municípios mineradores do Brasil e o seu grau de dependência e de
vulnerabilidade em relação à mineração (2005) ........................................................................ 348 Tabela 40: Usos dos recursos da CFEM pela Prefeitura Municipal de Forquilhinha (SC) - 2005...... 356 Tabela 41: Projetos Implementados pela Secretaria de Agricultura de Minaçu (2001 a 2004) ......... 358 Tabela 42: Quantidade produzida, valor da produção, área plantada e área colhida da lavoura
temporária de Minaçu (1998-2003) ............................................................................................ 358 Tabela 43: Efetivo dos rebanhos, por tipo de criação, Minaçu – 1999 - 2003.................................... 359
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Canadá - valor da produção de minerais (metálicos, não-metálicos e energéticos), por
província, em CAD$ 1.000 - 2006. ............................................................................................. 161 Gráfico 2: INCO - emissão de dióxido de enxofre (1930-2002).......................................................... 167 Gráfico 3: Dispêndios realizados pelos parceiros para os programas de recuperação ambiental de
Sudbury (1978-2004).................................................................................................................. 169 Gráfico 4: Dispêndios realizados pelos parceiros para os programas de recuperação ambiental de
Sudbury (2004) ........................................................................................................................... 169 Gráfico 5: Renda média anual da população maior de 15 anos para as cidades mineradoras visitadas,
suas províncias e para o Canadá, ano 2001.............................................................................. 173 Gráfico 6: Índice de crescimento populacional das cidades mineradoras visitadas, suas províncias e
Canadá - 1996-2006 (1996=100). .............................................................................................. 177 Gráfico 7: Taxa de desemprego nas cidades mineradoras visitadas, nas suas províncias e no Canadá
- 2001.......................................................................................................................................... 179 Gráfico 8: Acesso ao ensino secundário da população de 15 a 19 anos e população na faixa dos 20
aos 34 anos com nível pós-secundário para o ano de 2001...................................................... 180 Gráfico 9: Brasil: participação dos estados no valor da produção mineral brasileira – 1996- 2004... 200 Gráfico 10 Brasil e alguns estados, indicadores de produtividade da mineração: mão-de-obra, número
de minas, CFEM (2004).............................................................................................................. 201 Gráfico 11: Índice de crescimento econômico, gerado a partir de análise de cluster (2000)............. 242 Gráfico 12: Evolução do PIB per capita de Vitória do Jari (AP) e dos municípios do entorno (1970,
2000, 2003) R$ 1,00 de 2000..................................................................................................... 244 Gráfico 13: Evolução do PIB per capita de Jaguarari (BA) e dos municípios do entorno (1970, 2000,
2003). R$ 1,00 de 2000. ............................................................................................................. 245 Gráfico 14: Evolução do PIB per capita de Crixás e Minaçu (GO) e dos municípios do entorno (1970,
1980, 2000, 2003) R$ 1,00 de 2000........................................................................................... 246 Gráfico 15: Evolução do PIB per capita de Corumbá dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$
1,00 de 2000............................................................................................................................... 247 Gráfico 16: Evolução do PIB per capita de Itabira, Mariana, Paracatu e Santa Bárbara (MG) e dos
municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ de 2000 ............................................................. 248 Gráfico 17: Evolução do PIB per capita de Canaã dos Carajás, Parauapebas, Oriximiná e Ipixuna do
Pará (PA) e dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ de 2000 .................................. 249 Gráfico 18: Evolução do PIB per capita de Forquilhinha (SC) e dos municípios do entorno (1970,
2000, 2003) R$ de 2000............................................................................................................. 250 Gráfico 19: Evolução do PIB per capita de Rosário do Catete (SE) e dos municípios do entorno (1970,
2000, 2003) R$ de 2000............................................................................................................. 251 Gráfico 20: Evolução das taxas de crescimento populacional de Vitória do Jari (AP) e dos municípios
do entorno não-minerador (1970 - 2003) ................................................................................... 253 Gráfico 21: Evolução das taxas de crescimento populacional de Jaguarari e dos municípios do
entorno não-minerador (1970 - 2003) ........................................................................................ 254 Gráfico 22: Evolução das taxas de crescimento populacional de Itabira, Mariana, Paracatu, Santa
Bárbara e dos municípios do entorno não-minerador (1970 - 2003) ......................................... 255 Gráfico 23: Evolução da taxa de crescimento populacional de Corumbá e dos municípios do entorno
não-minerador (1970, 2000, 2003)............................................................................................. 256 Gráfico 24: Evolução das taxas de crescimento populacional de Parauapebas, Canaã dos Carajás,
Oriximiná, Ipixuna do Pará e dos municípios do entorno não-minerador(1970 - 2003) ............ 257 Gráfico 25: Evolução da taxas de crescimento populacional de Forquilhinha e dos municípios do
entorno não-minerador (1970 - 2003) ........................................................................................ 259 Gráfico 26: Evolução das taxas de crescimento populacional de Rosário do Catete e dos municípios
do entorno não-minerador (1970 - 2003) ................................................................................... 260 Gráfico 27: Classificação dos municípios de base mineradora de acordo com os fatores de
crescimento econômico e de desenvolvimento.......................................................................... 282 Gráfico 28: Anos de estudo e taxa de analfabetismo de Vitória do Jari (AP) e entorno não-minerador
(1970 a 2000) ............................................................................................................................. 291
Gráfico 29: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Jaguarari (BA) e entorno não-minerador (1970 a 2000)........................................................................................................................................... 292
Gráfico 30: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Minaçu e Crixás (GO) e entorno não-minerador (1970 a 2000) ............................................................................................................................. 292
Gráfico 31: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Itabira, Mariana, Santa Bárbara e Paracatu (MG) e entorno não-minerador (1970 a 2000) ........................................................................... 293
Gráfico 32: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Corumbá (MS) e entorno não-minerador (1970 a 2000)........................................................................................................................................ 294
Gráfico 33: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Parauapebas, Oriximiná, Canaã dos Carajás e Ipixuna do Pará (PA) e entorno não-minerador (1970 a 2000).................................................. 295
Gráfico 34: Anos de estudo e taxa de analfabetismo de Forquilhinha (SC) e entorno não-minerador (1970 a 2000) ............................................................................................................................. 295
Gráfico 35: Anos de estudo e taxa de analfabetismo de Rosário do Catete (SE) e entorno não-minerador (1970 a 2000) ............................................................................................................ 296
Gráfico 36: Funcionários públicos por cada 1000 habitantes, nos municípios de base mineradora – variação 2001/2005 (%).............................................................................................................. 310
Gráfico 37: Índice de preços dos metais – 1998/2006 (1998=100) .................................................... 327
LISTA DE MAPAS
Mapa 1: Divisão territorial do Canadá................................................................................................. 160 Mapa 2: Localização dos municípios estudados no norte de Ontario: Sudbury, Timmins e Kirkland
Lake. ........................................................................................................................................... 163 Mapa 3: Renda per capita dos estados brasileiros (R$1,00 de 2000)................................................ 198 Mapa 4: Instituições ambientais nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador
(2002).......................................................................................................................................... 205 Mapa 5: Índices de desflorestamento nos municípios mineradores do Pará e entorno não-minerador
(2000-2005) ................................................................................................................................ 207 Mapa 6: Desflorestamento na Amazônia Legal (1997-2005) ............................................................. 208 Mapa 7: Incidência de doenças respiratórias e infecciosas nos municípios mineradores do Brasil e
entorno não-minerador (2005).................................................................................................... 211 Mapa 8: Áreas reservadas no entorno da CVRD................................................................................ 232 Mapa 9: Zoneamento da Flona de Carajás......................................................................................... 233 Mapa 10: Variação populacional nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador
(1980 e 2003) ............................................................................................................................. 252 Mapa 11: População ocupada nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador (1980 e
2000)........................................................................................................................................... 263 Mapa 12: População ocupada nos municípios mineradores do Pará e entorno não-minerador, em
2000............................................................................................................................................ 270 Mapa 13: Receita per capita e ISSQN per capita nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-
minerador, em 2000.................................................................................................................... 278 Mapa 14: IDHM (2000) e PIB (2003) dos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e entorno não-
minerador.................................................................................................................................... 286 Mapa 15: Associação entre pobreza, anos de estudos, população ocupada e analfabetismo nos 15
maiores municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador........................................ 300 Mapa 16: Associação entre analfabetismo e doenças infecciosas nos 15 maiores municípios
mineradores do Brasil e entorno não-minerador........................................................................ 306 Mapa 17: Associação entre pobreza, anos de estudos, população ocupada e analfabetismo nos 15
maiores municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador........................................ 307 Mapa 18: Associação entre anos de estudo, pobreza e despesa per capita com educação nos 15
maiores municípios mineradores do Brasil e nos seus entornos (2000 e 2003) ....................... 313 Mapa 19: Associação entre índice de Gini de concentração de renda (2000) e despesas com saúde
per capita (2003), taxa de analfabetismo (2000), gastos em investimento per capita (2003); IDHM (2000) e taxa de participação nas eleições (2006) nos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e seus entornos ........................................................................................................... 315
Mapa 20: Municípios mineradores selecionados de Minas Gerais e os seus entornos não-mineradores: IDHM (2000), população ocupada (2000), anos de estudo (2000) e funcionários municipais por cada 1.000 habitantes (2001) ............................................................................ 322
Mapa 21: Municípios mineradores selecionados de Minas Gerais e os seus entornos: doenças infecciosas e respiratórias (2003), despesa com saúde per capita (2003) e participação nas eleições (2006) ........................................................................................................................... 323
Mapa 22: Municípios mineradores selecionados de Minas Gerais e os seus entornos: índice de Gini de concentração de renda (2000) , PIB per capita (2000), Conselho Ambiental ativo (2002), áreas reservadas municipais(2002), percentual de pobres (2000), gastos com investimento (2000).......................................................................................................................................... 324
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Efeitos em cadeia do consumo.............................................................................................. 58 Figura 2: Influência de setores produtivos sobre o desempenho governamental e as possibilidades de
desenvolvimento econômico ...................................................................................................... 120 Figura 3: Renda mineral como variável estratégica para o desenvolvimento .................................... 124 Figura 4: Critérios para sustentabilidade em mineração .................................................................... 148 Figura 5: Quadrado da sustentabilidade ............................................................................................. 150 Figura 6: Geografia do cluster mineiro de Ontario .............................................................................. 190 Figura 7: Institucionalização do meio ambiente nos municípios mineradores.................................... 204 Figura 8: Institucionalização do meio ambiente nos municípios não-mineradores ............................ 204 Figura 9: Associação entre pobreza, população ocupada e índice de concentração de renda (Gini)
para os municípios do estudo..................................................................................................... 302
LISTA DE FOTOGRAFIAS Fotografia 1 – Sudbury: histórico de extração de recursos madeireiros, final do século XIX. ........... 165 Fotografia 2 – Sudbury: descoberta do níquel durante a construção da ferrovia TransCanada, 1884.
.................................................................................................................................................... 165 Fotografia 3: Fundições de Sudbury nos anos 1950 .......................................................................... 166 Fotografia 4: Paisagem devastada de Sudbury nos anos 1960 – erosão, acidificação dos solos..... 166 Fotografia 5: Smelters de Sudbury nos anos 1960............................................................................. 166 Fotografia 6: Paisagem desoladora dos solos de Sudbury nos anos 1960: erosão, contaminação por
metais pesados e acidez ............................................................................................................ 166 Fotografia 7: Neutralização da acidez do solo com uso de calcário agrícola (10 t/ha) ...................... 168 Fotografia 8: Os primeiros trabalhos voluntários de revegetação envoveram as crianças ................ 168 Fotografia 9: Sudbury: paisagem desértica nos anos 1960................................................................ 168 Fotografia 10: Sudbury: recuperação da paisagem 25 anos depois .................................................. 168 Fotografia 11: Sudbury: paisagem nos anos 1981 ............................................................................. 169 Fotografia 12: Sudbury: a mesma paisagem nos anos 2000 ............................................................. 169 Fotografia 13: Centro de Logan Lake – província de British Columbia (outubro de 2005) ................ 171 Fotografia 14: Highland Valley Copper – vista da principal frente de lavra (outubro de 2005) .......... 171 Fotografia 15: Mina de caulim da CADAM, no Morro do Filipe, município de Vitória do Jari – AP .... 217 Fotografia 16: Município de Vitória do Jari (AP) – más condições de saneamento da população que
vive sobre a várzea..................................................................................................................... 217 Fotografia 17: Área inundada pela barragem da Usina Hidrelétrica Serra da Mesa, Minaçu (GO) ... 218 Fotografia 18: Praia do Sol – praia artificial construída às margens do lago da barragem Cana Brava,
Minaçu (GO) ............................................................................................................................... 218 Fotografia 19: Mina de ferro (Mineração Urucum - CVRD), Corumbá (MS)....................................... 220 Fotografia 20: Vista panorâmica da Mina de Ferro (Mineração Urucum - CVRD), Corumbá (MS) ... 220 Fotografia 21: Rio Sangão contaminado com drenagem ácida das minas de carvão – Forquilhinha
(SC)............................................................................................................................................. 221 Fotografia 22: Área degradada com rejeitos das minas de carvão – Forquilhinha (SC).................... 221 Fotografia 23: Vista aérea da mina da RPM S/A, Paracatu (MG), ocupando uma vasta área urbana
.................................................................................................................................................... 222 Fotografia 24: Centro de Itabira – ao fundo mina de ferro da CVRD (maio/2005) ............................. 222 Fotografia 25: Vista aérea da mina de cobre da MSS (CVRD), Canaã dos Carajás (PA), ao fundo a
Floresta Nacional de Carajás. .................................................................................................... 223 Fotografia 26: Mina Ferro-Carajás (CVRD) . Parauapebas (PA)........................................................ 223 Fotografia 27: Processo de antropização da área de influência de Estrada de Ferro Carajás/Ponta da
Madeira (imagem Landsat – 1975)............................................................................................. 233 Fotografia 28: Processo de antropização da área de influência de Estrada de Ferro Carajás/Ponta da
Madeira (imagem Landsat - 1995) ............................................................................................. 233 Fotografia 29: Crescimento desordenado das aglomerações humanas em Parauapebas (bairro
Altamira – 2004) ......................................................................................................................... 258 Fotografia 30: Crescimento desordenado das aglomerações humanas em Parauapebas (bairro
Altamira - 2006) .......................................................................................................................... 258 Fotografia 31: Acampamento do MST, ao longo da estrada Marabá / Parauapebas. ....................... 303
LISTA DE BOXES
BOX 1 - A controvérsia sobre a raridade dos recursos exauríveis ....................................................... 84 BOX 2 - O pensamento de Herman Daly.............................................................................................. 90 BOX 3 - Sudbury : um exemplo de cluster mineiro............................................................................. 175 BOX 4 - Super Flow Trough Program ................................................................................................. 185 BOX 5 - o sistema ISO 14000............................................................................................................. 227 BOX 6 - O caso da Licença Operacional Corretiva (LOC) da CVRD - Itabira (MG)........................... 229 BOX 7 - O caso da Carbonífera Criciúma S/A – Forquilhinha (SC).................................................... 231 BOX 8 - Mineração de cobre da CVRD e a relação Estado/município em Canaã dos Carajás (PA) 238 BOX 9 - Interação da empresa com a sociedade local....................................................................... 284 BOX 10 - Exemplo de relação preço dos minerais, lucro e imposto................................................... 328 BOX 11 - Eficiência gasto público versus gasto privado .................................................................... 329 BOX 12 - Representação esquemática da cadeia produtiva mineral ................................................. 336
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
APA Área de Preservação Ambiental APMII Associação de Proteção à Maternidade e à Infância de Itabira BEE Black Economic Empowerment BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BM Banco Mundial CADAM Caulim da Amazônia CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CAMESE Canadian Association of Mining Equipament and Services CDL Clube de Dirigentes Lojistas de Itabira CENTEC Centro Técnico Interescolar CEPAL Comissão Econômica para América Latina e o Caribe CETEM Centro de Tecnologia Mineral CFEM Compensação Financeira pela Exploração Mineral CGU Controladoria Geral da União CIA Central Intelligency Agency CIMAs Comissões Internas de Meio Ambiente CMMA Conselho Municipal de Meio Ambiente COFINS Contribução para o Financiamento da Seguridade Social COPAM Conselho Estadual de Política Ambiental de Minas Gerais CVRD Companhia Vale do Rio Doce DATASUS Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde DIPAR Diretoria de Planejamento e Arrecadação DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral DS Desenvolvimento Sustentável EIR Extractive Industry Review FEAM Fundação Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais FIDE Fundação Itabirana Difusora de Ensino FINBRA Finanças do Brasil FLONA Floresta Nacional FPIC Free, Prior and Information Consent FPM Fundo de Participação dos Municípios GMI Global Mining Iniciative HDSA Historically Disadvantaged South Africans HHS Hicks-Hartwick-Solow IBAMA Instituto Brasileiro de Recursos Naturais Renováveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBRAM Instituto Brasileiro de Mineração ICME International Council on Metais and Environment ICMM International Council on Mining & Metals ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IDH Índice de Desenvolvimento Humano IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IFC International Financial Corporation IIED International Institute for Environment and Development INCO International Nickel Company of Canada INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IPEA Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano ISO International Organization for Standartization ISSQN Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza ITCE Investment Tax Credit for Exploration IUCN União Internacional para a Conservação da Natureza e dos Recursos
Naturais LOC Licença Operacional Corretiva MAC Mining and Comunities MCT Ministério da Ciência e Tecnologia MME Ministério de Minas e Energia MMSD Mining, Minerals and Sustainable Development
MPP Mineração Pirâmide Participação MRN Mineração Rio do Norte MSG Mineração Serra Grande MSS Mineração Serra do Sossego MST Movimento dos Sem Terra MTE Ministério do Trabalho e Emprego NOHFC Fundo de Pensão do Norte de Ontário NOSA National Occupational Safety Association OMIC Ontario Mineral Industry Cluster Council ONU Organização das Nações Unidas PARTZANS People Against RTZ PDAC Propectors and Developers Association of Canada PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integração Social PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPSA Pará Pigmentos S/A RAIS Relação Anual de Informações Sociais RCCSA Imerys Rio Capim Caulim S/A REBIO Reserva Biológica RT Rio Tinto SECTAM Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SESI Serviço Social da Indústria SGA Sistemas de Gerenciamento Ambiental SPSS Statistical Package for the Social Sciences STN Secretaria do Tesouro Nacional TSE Tribunal Superior Eleitoral UCS Unidades de Conservação VAF Valor Adicionado Fiscal WBCSD World Business Council for Sustainable Development WMI Whitehorse Mining Iniciative WSSD World Summit on Sustainable Development WWF World Wildlife Fund for Nature
SUMÁRIO
LISTA DE QUADROS........................................................................................................................... 11 LISTA DE TABELAS ............................................................................................................................ 12 LISTA DE FIGURAS............................................................................................................................. 17 LISTA DE BOXES ................................................................................................................................ 19 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS .............................................................................................. 20 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 25 1 DESENVOLVIMENTO E SUSTENTABILIDADE EM REGIÕES RICAS EM RECURSOS NATURAIS, MAS POBRES NOS INDICADORES SOCIOECONÔMICOS......................................... 34
1.1 PANORAMA GERAL DAS EXPLICAÇÕES TEÓRICAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO....... 34 1.2 TEORIAS CLÁSSICAS DE CRESCIMENTO.............................................................................. 37
1.2.1 As fórmulas para o crescimento (desenvolvimento): Harrod & Domar e Solow ................. 37 1.2.2 Teoria da modernização...................................................................................................... 40 1.2.3 Teoria dos pólos de crescimento......................................................................................... 43 1.2.4 A causação circular e cumulativa de Myrdal ....................................................................... 44
1.3 TEORIAS DE INSPIRAÇÃO MARXISTAS OU NEO-MARXISTAS............................................. 48 1.3.1 A visão da CEPAL ............................................................................................................... 49 1.3.2 Teorias da dependência ...................................................................................................... 51 1.3.3 O excedente econômico como a chave para o desenvolvimento, em Baran ..................... 54 1.3.4. Os efeitos em cadeia de Hirschman................................................................................... 56 1.3.5 As economias extrativas e produtivas, em Bunker ............................................................. 62 1.3.6 A “quadratura do círculo” e o “prodequisus”, em Altvater ................................................... 67
1.4 TEORIAS INSTITUCIONALISTAS OU NEO-INSTITUCIONALISTAS........................................ 71 1.5 AS PROPOSTAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .................................................. 74
1.5.1. Ecodesenvolvimento e desenvolvimento includente, sustentado e sustentável em Sachs75 1.5.2 Sustentabilidade e suas derivações.................................................................................... 79
1.5.2.1 Sustentabilidade fraca e a regra de Hicks-Hartwick-Solow (HHS)............................................... 80 1.5.2.2 Sustentabilidade em Solow ......................................................................................................... 84 1.5.2.3 Sustentabilidade forte e a inadequação do critério de eficiência ................................................. 88 1.5.2.4 Teses econômico-ecológicas - tentativa de complementaridade entre sustentabilidade fraca e forte. ........................................................................................................................................................ 92
1.6 OUTROS ENFOQUES................................................................................................................ 94 1.6.1 Desenvolvimento como liberdade, de Amartya Sen ........................................................... 94 1.6.2 Desenvolvimento como emergência sistêmica, em Boisier ................................................ 98
1.7 UMA VISÃO CONJUNTA DAS TEORIAS DE DESENVOLVIMENTO ...................................... 103 2 MINERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO – PRINCIPAIS ABORDAGENS ...................................... 109
2.1 A MINERAÇÃO COMO UMA ATIVIDADE NEFASTA............................................................... 110 2.1.1 Maldição dos recursos e doença holandesa ..................................................................... 111 2.1.2 Natureza efêmera das economias extrativas .................................................................... 114 2.1.3 A mineração como um setor perdedor .............................................................................. 114 2.1.4 Expectativas eufóricas de desenvolvimento com base na mineração.............................. 121 2.1.5 Péssimo desempenho econômico das economias mineiras ............................................ 123
2.2 A MINERAÇÃO COMO UM TRAMPOLIM PARA O DESENVOLVIMENTO ............................. 125 2.2.1 A visão do Banco Mundial (BM) ........................................................................................ 125 2.2.2 O setor mineral como um perdedor revisitado por Davis .................................................. 127
2.2.2.1 Influência dos minerais sobre a capacidade burocrática do estado e sobre a flexibilidade estrutural................................................................................................................................................ 127 2.2.2.2 Causalidade entre o desempenho estatal e o crescimento econômico ..................................... 128 2.2.2.3 Extrair minérios ou industrializá-los? ......................................................................................... 129 2.2.2.4 Desempenho geral das economias mineradoras....................................................................... 129
2.2.3 Acelerar o timing da extração mineral ............................................................................... 132 2.3 DESAFIOS PARA COMBINAR MINERAÇÃO E SUSTENTABILIDADE................................... 133
2.3.1 Determinação e uso das rendas minerais: o calcanhar de aquiles das economias de base mineira ........................................................................................................................................ 133
2.3.2.1 Necessidade de fortalecer e diversificar produtivamente a comunidade ................................... 141 2.3.2.2 Necessidade de adicionar valor às comunidades...................................................................... 143
2.4 A CONSTRUÇÃO DA IDÉIA DE UMA MINERAÇÃO SUSTENTÁVEL..................................... 144 2.4.1 Iniciativas recentes sobre desenvolvimento sustentável e mineração.............................. 150
2.4.1.1 Global mining initiatives (GMI)e minerals, mining and sustainable development (MMSD) ........ 152 2.4.1.2 Declaração de Londres.............................................................................................................. 153 2.4.1.3 Extractive industry review (EIR)................................................................................................. 154
3 MUNICÍPIOS MINERADORES E DESENVOLVIMENTO - A EXPERIÊNCIA CANADENSE........ 158 3.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS DO CANADÁ............................................................................ 159 3.2 OS MUNICÍPIOS MINERADORES CANADENSES E AS DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ......................................................................................... 164
3.2.1 A dimensão ambiental ....................................................................................................... 164 3.2.2 A dimensão econômica ..................................................................................................... 173
3.2.2.1 A dinâmica populacional............................................................................................................ 176 3.2.3 A dimensão social.............................................................................................................. 180 3.3.4 A dimensão da governança (política minerária)................................................................ 183
4 MINERAÇÃO DE LARGA ESCALA NOS MAIORES MUNICÍPIOS-MINERADORES DO BRASIL E SUA RELAÇÃO COM AS DIMENSÕES CLÁSSICAS DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL195
4.1 A DIMENSÃO AMBIENTAL....................................................................................................... 202 4.1.1 Indicadores de institucionalização da dimensão ambiental .............................................. 203 4.1.2 Municípios mineradores e os indicadores de desmatamento ........................................... 206 4.1.3 Municípios mineradores e incidência de doenças............................................................. 209 4.1.4 As condições do meio ambiente em municípios mineradores .......................................... 212 4.1.5 Políticas de meio ambiente das empresas nos municípios mineradores ......................... 223
4.2 A DIMENSÃO ECONÔMICA..................................................................................................... 241 4.2.1 Município minerador e crescimento econômico ................................................................ 241
4.2.1.1 Comportamento do PIB per capita dos municípios de base mineira e seus entornos, por Estado.............................................................................................................................................................. 243
4.2.2 Município minerador e dinâmica populacional .................................................................. 251 4.2.2.1 Dinâmica populacional dos municípios de base mineira e seus entornos, por estado .............. 253
4.2.3 Mineração e população ocupada ...................................................................................... 260 4.2.3.1 Município minerador e população ocupada por Estado............................................................. 263
4.2.4 Municípios mineradores e receitas públicas ..................................................................... 277 4.2.4.1 Indicadores de receita e receita per capita da CFEM nos municípios mineradores .................. 279
4.3 A DIMENSÃO SOCIAL.............................................................................................................. 280 4.3.1 Mineração e os indicadores de desenvolvimento humano ............................................... 285
4.3.1.1 Desempenho do IDHM – uma visão de conjunto entre os municípios mineradores.................. 287 4.3.1.2 Desempenho da educação - uma visão de conjunto entre os municípios mineradores e não-mineradores........................................................................................................................................... 290 4.3.1.3 Mineração, pobreza e concentração de renda .......................................................................... 297 Dada a limitação de informações estatísticas para a comparação das médias com o entorno não-minerador é importante focar mais atentantamente no interior dos municípios mineradores................ 298 4.3.1.4 Mineração, pobreza e concentração de renda nos municípios mineradores............................. 298 4.3.1.6 Mineração e pobreza, suas interrelações e complementaridades ............................................. 305
4.4 A DIMENSÃO DA GOVERNANÇA............................................................................................ 308 4.4.1 Eficiência da gestão da administração pública ................................................................. 309 4.4.2 Eficiência no uso de receita e nas despesas públicas...................................................... 312
4.4.2.1 Interrelações entre dispêndios públicos e os indicadores do desenvolvimento......................... 312 4.4.3 Desconstrução e reconstrução do capital social e institucional de Itabira ........................ 317
5 ROYALTY MINERAL COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA MINERÁRIA ................................. 326 5.1 RENDA MINERAL E TRIBUTAÇÃO MINERÁRIA..................................................................... 326
5.1.1 Conceito de Tributação Minerária ..................................................................................... 329 5.1.2 Tipos de tributação incidentes sobre o setor mineral........................................................ 330 5.1.3 O que são royalties minerais? ........................................................................................... 331 5.1.4 As bases de incidência para a cobrança dos royalties ..................................................... 332 5.1.5 As bases de incidência da tributação minerária................................................................ 334 5.1.6 Diferentes níveis de cobrança dos tributos ....................................................................... 334
5.1.7 A Tributação mineral ao longo da cadeia produtiva .......................................................... 335 5.1.8 Os royalties da mineração no Brasil – a Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) ....................................................................................................................................... 337 5.1.9 A política de royalties em países mineradores selecionados ........................................... 339
5.1.9.1 Outras experiências na implantação de royalties nas economias latino americanas: Argentina, Bolívia, Colômbia, Chile e Peru ............................................................................................................. 342 5.1.9.2 Regulamentação e uso da renda proveniente dos royalties em países selecionados............... 344
6 O USO DA RENDA MINERAL PELOS MAIORES MUNICÍPIOS MINERADORES DO BRASIL – O CASO DA CFEM................................................................................................................................. 347
6.1 GRAU DE DEPENDÊNCIA E VULNERABILIDADE ASSOCIADOS À MINERAÇÃO............... 347 6.2 USOS DA CFEM ....................................................................................................................... 350 6.3 PERCEPÇÃO DO INSTRUMENTO CFEM PELOS PRINCIPAIS ENVOLVIDOS .................... 362
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 373 REFERÊNCIAS................................................................................................................................... 381 ANEXOS ............................................................................................................................................. 397
25
INTRODUÇÃO
A mineração é uma das mais antigas atividades produtivas exercidas pela
humanidade. Não é casual que a história da civilização adote as suas diferentes
modalidades como marcos divisórios de suas eras: idade da pedra lascada (paleolítico),
idade da pedra polida (neolítico) e idade dos metais (cobre, bronze e ferro). Consciente ou
inconscientemente, o consumo de bens minerais está presente em quase todos os setores
da vida moderna: de insumos para agricultura até os sofisticados materiais para indústria
eletroeletrônica; de bens de consumo aos grandes equipamentos industriais; da produção
de medicamentos e cosméticos até a indústria aeroespacial, entre tantos outros usos.
Não obstante a sua importância histórica e atual, há muita polêmica quanto ao
efetivo papel da mineração para o desenvolvimento dos espaços territoriais onde ela ocorre.
Uma corrente de pensamento (LEWIS, 1984; BUNKER, 1988; SHAFER, 1994;
FREUBENBURG, 1998; GYLFASON, 2000; WHITEMORE, 2006) afirma que economias de
base mineradora têm muito mais problemas do que vantagens para conduzir o seu processo
de desenvolvimento. Segundo essa visão, as fartas rendas provenientes da extração dos
recursos minerais produzem uma espécie de maldição por limitarem a capacidade
expansiva de outros setores produtivos. Adicionalmente, elas induzem a permanência no
poder de uma elite atrasada e parasitária que não consegue deslanchar políticas para
diversificar a economia e deixá-la menos dependente do setor mineral. Essa corrente se
inspira em duas fontes: as teorias sobre o processo de acumulação capitalista global
(BARAN, 1965; CARDOSO & FALETTO, 1970; ALTVATER, 1995; ARRIGHI, 1997) e as
teorias estruturadas a partir do paradigma de termodinâmica (ALTVATER, 1995;
CLEVELAND & RUTH, 1997; DALY, 1997).
Com o mesmo ímpeto, outra corrente, radicalmente oposta (RADETZKY, 1992;
DAVIS, 1995, 1998; DAVIS & TILTON, 2002; PEGG, 2006; STIJNS, 2006), defende a idéia
de que a mineração é um trampolim para o desenvolvimento. O argumento central é o de
que não pode haver desenvolvimento sem os meios adequados para financiá-lo e que a
extração mineral é um dos setores produtivos que tem grandes possibilidades de gerar
vultosos recursos financeiros. Portanto, regiões que foram privilegiadas com jazidas
minerais receberam verdadeira benção que, por sua vez, deve ser utilizada em prol de seu
desenvolvimento. Essa visão tem o seu principal ponto de apoio na teoria econômica
convencional (HARROD/DOMAR apud HUNT, 1989; SOLOW, 1956, 1986; ROSTOW,
1960), além do próprio processo histórico das atuais economias desenvolvidas, que
26
contaram, e ainda contam, com um forte setor minerador, como Inglaterra, Canadá,
Austrália e os Estados Unidos (INIS, 1956; MACHADO, 1989).
Há ainda uma terceira via cujo lema seria - “nem tanto ao mar, nem tanto à terra” -,
que percebe as oportunidades, mas que também vê os desafios que as regiões de base
mineradora precisam enfrentar para superar os problemas colocados pela busca do
desenvolvimento (AUTY & WARHURST, 1993; WARHURST, 1999; HILSON, 2000; VEIGA
et al., 2001). Essa perspectiva emergiu juntamente com a nova concepção do
desenvolvimento sustentável que alerta para a necessidade imperiosa de incluir as futuras
gerações nas decisões do presente e, dessa forma, promover um crescimento econômico
comprometido com os limites ecossistêmicos e com a melhor eqüidade social, ou seja, para
a necessidade de harmonizar as dimensões econômica, ecológica e social do
desenvolvimento (WECD, 1987; SACHS, 1986, 1993, 2004; PROOPS et al., 1997). Essa
proposta comporta diferentes nuances, desde a “sustentabilidade fraca” (SOLOW, 1993;
TILTON, 1996), a Escola de Londres, a “sustentabilidade sensata” (PEARCE, 1993;
PEARCE, & ATKINSON 1992, SERAGELDIN, 1995), à economia ecológica (FAUCHEUX E
NÖEL, 1995; ALIER, 1997).
Essas concepções analíticas, entretanto, estão muito mais direcionadas ao estudo
de países monoprodutores de bens minerais, com grande destaque para os produtores de
petróleo, ou a estudos pontuais de comunidades mineiras. São escassos os estudos
voltados especialmente para conhecer o que ocorre com uma escala não tão ampla como
um país, nem tão restrita como uma comunidade, como é o caso dos municípios de base
mineradora. As jazidas minerais são espacialmente concentradas e, dada sua rigidez
locacional, os estabelecimentos mineradores precisam estar localizados próximos a elas.
Esse atributo faz com que os municípios que abrigam atividades de extração mineral
adquiram características próprias. Será que essas características assumem contornos de
maldição, isto é, de atraso econômico, empobrecimento social e depleção dos recursos
naturais; ou, ao contrário, assumem feição de dádiva, isto é, de desenvolvimento sustentado
e sustentável, como afirma SACHS (2004)?
Não existe dádiva sem expectativa de retribuição (MAUSS, 1974). O sentido de
dádiva aqui adotado é a perspectiva de que a extração dessas jazidas gere oportunidades
de desenvolvimento. A noção de desenvolvimento assumida nesta tese recebeu muitas
influências teóricas. Tem a perspectiva humanista de Amartya Sen, para quem o
desenvolvimento, muito mais do que acumulação de riqueza, de crescimento do PIB e de
variáveis associadas à renda, é a diminuição das privações ou a ampliação da capacidade
de escolhas ligadas ao alargamento das liberdades reais (substantivas e instrumentais) de
27
que as pessoas desfrutam. Essa noção de desenvolvimento incorpora ainda a perspectiva
do desenvolvimento includente, sustentado, sustentável, não-mimético e capaz de
desencadear o potencial de desenvolvimento endógeno, conforme Ignacy Sachs.
Adicionalmente, inclui a perspectiva da racionalidade processual na busca da conciliação do
desenvolvimento econômico com os limites ecossistêmicos, conforme alerta a economia
ecológica. Na linha da nova economia institucionalista, trabalha-se também com a forte
convicção de que a qualidade das instituições e os custos de transação a elas associados
interferem intensamente nas possibilidades do desenvolvimento.
Considerando a natureza exaurível intrínseca do recurso mineral, para que a
mineração possa ser considerada uma atividade sustentável, de acordo com a perspectiva
da sustentabilidade sensata, ela precisa promover a eqüidade intra e intergeração (AUTY &
WARHURST, 1993). Da perspectiva da geração atual, a mineração pode ser considerada
sustentável se ela minimizar os seus impactos ambientais (mantiver certos níveis de
proteção ecológica e de padrões ambientais) e garantir o bem-estar socioeconômico no
presente (crescimento da renda, melhoria das condições de educação e de saúde,
minimização da pobreza, melhor distribuição da renda, redução da exclusão e aumento do
emprego, entre outros). Da perspectiva das gerações futuras, a mineração pode ser
considerada uma atividade sustentável se ela garantir o bem-estar das gerações futuras, o
que pode ser feito a partir do uso sustentado das rendas que a mineração proporcionou.
É este o principal problema que esta tese se propõe a responder, qual seja, saber se
para os maiores municípios de base mineradora do Brasil a atividade de extração mineral
tem se convertido em dádiva (desenvolvimento sustentável) ou em maldição.
Adicionalmente, ela pretende verificar se o uso da Compensação Financeira pela
Exploração Mineral (CFEM), importante parcela das rendas mineiras que fica com o
município, contribui para isso.
No Brasil, por volta de 1.700 municípios (30,6% do total) recebem recursos financeiros
da CFEM. Deste universo, apenas 27 municípios respondem pela maior parte da
arrecadação (81%). Destes, foram escolhidos 15 para compor a amostra da pesquisa
empírica. Eles foram selecionados a partir de três critérios: 1) valor anual da CFEM que
cabe ao município ser superior a R$ 1 milhão (valores de 2003); 2) peso da CFEM na
receita pública municipal ser entre 5% a 30%; e 3) visando uma melhor representatividade
nacional, levou-se em conta a região geográfica do município.
Para melhor compreender a dinâmica dos municípios mineradores no Brasil, é muito
inspirador conhecer outras experiências que tiveram êxito a partir de uma forte base
28
mineradora. Para isso, o Canadá foi o país escolhido, pois ele lidera o ranking da produção
de muitas commodities minerais, tem longa tradição em conviver com um forte setor mineral
e o sucesso de suas políticas minerais tem servido de exemplo para muitas novas
economias de base mineradora. Além disso, desperta curiosidade saber como um país rico
e altamente desenvolvido como o Canadá fomenta e estimula o crescimento da mineração,
já que a atividade é considerada degradadora dos recursos naturais, altamente poluidora e
geradora de muito mais custos sócio-ambientais do que benefícios. Assim, a experiência
canadense possibilita saber de que maneira a política mineral adotada pelo poder público e
pelas empresas está enfrentando o desafio de conciliar a atividade de extração mineral com
os imperativos do desenvolvimento sustentável.
Os procedimentos metodológicos adotados na parte empírica do estudo, tanto no
Brasil como no Canadá, estão descritos no Anexo 1.
A tese parte de três hipóteses: 1) após a institucionalização da questão ambiental no
mundo e, por conseqüência, no Brasil, a dimensão ambiental (biofísica) do desenvolvimento
não é o mais grave problema que os municípios de base mineradora enfrentam para seguir
uma trajetória de sustentabilidade; 2) o principal problema que atinge municípios
mineradores está relacionado às questões socioeconômicas, pois, diferentemente da
questão ambiental, ainda não há um aparato legal e institucional consolidado (mecanismos
indutores) que discipline de que forma a atividade mineradora deve contribuir para a
sustentabilidade do município produtor; e 3) a CFEM é um instrumento de grande potencial
para contornar os problemas que os municípios mineradores enfrentam e, se bem aplicada,
pode contribuir para a melhoria da eqüidade intergeração na distribuição dos benefícios da
extração mineral.
O Brasil, acompanhando a evolução internacional das questões ligadas ao meio
ambiente, elaborou importantes marcos regulatórios ambientais, com amplos efeitos sobre o
setor mineral. No entanto, para a dimensão socioeconômica não há o mesmo tratamento.
Esse é um problema global que atinge não somente o Brasil e outras economias periféricas,
mas também países ricos, como o Canadá, por exemplo.
Quanto à dimensão socioeconômica, concordamos com autores clássicos do
desenvolvimento. Eles afirmam que a dinâmica econômica, deixada ao seu livre jogo, ou
seja, sem mecanismos indutores das políticas públicas, tende a favorecer e reforçar atores
que já estão em vantagem (MYRDAL, 1972; HIRSCHMAN, 1977). Portanto, sem
mecanismos indutores, é pouco provável que o desenvolvimento de regiões com fracos
indicadores socioeconômicos ocorra espontaneamente, a reboque do crescimento do setor
29
mineral. Essa situação é de particular importância, porque no Brasil a mineração está se
expandindo para áreas muito deprimidas socioeconomicamente.
Considerando-se que é o bom uso da renda mineira a ponte para viabilizar a
distribuição eqüitativa dos benefícios minerais entre as gerações, a CFEM assume um papel
central. Não obstante representar apenas uma pequena porção da renda mineira, a CFEM1
tem a vantagem de beneficiar majoritariamente o município produtor (65% da arrecadação)
e de não estar vinculada a gasto específico, o que permite ampla flexibilidade para o gestor
público usá-la a partir de uma perspectiva de sustentablidade. Convém ressaltar que,
embora a legislação minerária brasileira tenha abrangência nacional, o uso dessas rendas
varia muito entre as cidades mineradoras. Portanto, conhecer essas práticas é de
fundamental importância para o estudo.
Desde a sua criação, pela lei no. 7.990/90, que regulamentou o artigo 20 da
Constituição Federal de 1988, este é o primeiro estudo abrangente realizado sobre a
efetividade da CFEM no Brasil. O Brasil foi um dos primeiros a criar um sistema de partilha
dos benefícios da explotação mineral com as regiões produtoras. Assim, a avaliação dessa
experiência tem uma grande importância para outros países que ainda estão implantando
seu sistema de royalties da mineração, como o Peru, em 2004, o Chile, em 2005, na
América Latina, e a África do Sul, entre outros.
Definidos o pano-de-fundo analítico e o problema da tese, o principal objetivo deste
estudo é apresentar um conjunto de indicadores capazes de captar a influência da atividade
mineradora nas dimensões clássicas do desenvolvimento – ambiental (ou ecológica),
econômica, social e governança – a fim de verificar a veracidade das hipóteses assumidas.
Um dos principais desafios para o desenvolvimento sustentável é conhecer a base
socioespacial em que os fenômenos ocorrem. Sem isso, as propostas de desenvolvimento
sustentável se fragilizam pela inadequação aos fatos. Daí a importância do uso de
indicadores, enquanto ferramentas que permitem aferir a realidade com isenção.
Indicadores que revelem a trajetória ao longo do tempo do município minerador são
importantes para verificar as transformações ocorridas. No entanto, como saber se essas
transformações se devem à existência de atividade mineral ou a outros fatores? Como uma
alternativa para contornar essa dificuldade, recorremos à comparação dos mesmos
indicadores para os municípios não-mineradores do entorno do município estudado. Por
estarem estabelecidos na mesma região geográfica, é provável que o município minerador e
1 Outras parcelas das rendas mineiras ficam com os lucros das companhias mineradoras, com os dividendos dos acionistas, com os royalties aos superficiários e outros.
30
o seu entorno recebam influências espaciais semelhantes em seu processo de
desenvolvimento. Por ter uma atividade de extração mineral, é admissível que municípios de
base mineradora apresentem peculiaridades. Quais são essas peculiaridades? Como elas
afetam as dimensões clássicas do desenvolvimento desses espaços? Estas são algumas
das questões norteadoras desta tese.
Foram selecionados 50 municípios brasileiros, distribuídos por oito estados. Quinze
deles apresentam atividade mineral de grande porte e recebem a CFEM, enquanto que os
outros 35 estão no entorno dos primeiros2. Para esse conjunto foram analisados indicadores
ambientais, econômicos, sociais e de governança, que constituem a base de dados do
Anexo 3. Essa base foi elaborada a partir de informações recolhidas junto aos sites do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Instituto de Pesquisas Econômicas
Aplicadas (IPEA), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (DATASUS), da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), entre outros listados no Anexo 2. Convém observar que muitos
municípios estudados são de criação recente (anos 1990), o que impede a análise de sua
trajetória ao longo do tempo e permite que se faça apenas uma análise estático-comparativa
com o seu entorno em um determinado ponto do tempo.
Os indicadores ambientais utilizados, ou proxies destes, foram: existência ou não de
legislação ambiental municipal, existência ou não de secretaria municipal de meio ambiente,
dispêndios municipais com o meio ambiente (2003), área desmatada (apenas para os
municípios da Amazônia Legal). É importante destacar que esses indicadores ainda são
muito precários e não permitem estabelecer um quadro fidedigno da situação ambiental do
município. As informações ambientais relevantes foram as obtidas a partir de entrevistas e
coleta de documentação feita durante os trabalhos de campo, porém essas informações não
permitem estabelecer um quadro comparativo com o rigor que requer o objetivo do estudo.
Os indicadores econômicos usados foram: PIB (para dez momentos do tempo –
1970, 1975, 1980, 1985, 1996, 1999, 2000, 2001, 2002 e 2003), PIB per capita (para os
mesmos anos do PIB) e finanças públicas municipais - receitas e dispêndios públicos para
os anos de 1998, 20033 e para 2005.
2 Originalmente, estavam selecionados 42 municípios de entorno para a comparação. Porém, descobriu-se que eles também recebiam CFEM, o que determinou a sua exclusão. 3 Esses anos foram escolhidos por dois motivos: em primeiro lugar, pela disponibilidade de informações no site da Secretaria do Tesouro Nacional e, em segundo lugar, pela existência de um estudo nacional para avaliação das finanças municipais antes e depois da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que permite realizar comparações nacionais.
31
Os indicadores sociais adotados foram: Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDHM) e sub-índices de educação, renda e longevidade (1970, 1980, 1991 e
2000), percentual de pobres (1991 e 2000), índice de Gini para concentração de renda
(1991 e 2000), população total (para os anos censitários desde 1970 a 2000), população
ocupada (para os mesmos anos da população total), posição do IDHM em relação ao seu
Estado, número de anos de estudo, taxa de analfabetismo e principais incidências de
doenças.
Os indicadores de eficiência do setor público (utilizados como proxy da governança)
foram: presteza orçamentária, número de funcionários públicos por habitante e padrão de
gasto público.
Essa base de indicadores foi trabalhada a partir da técnica da cartografia estatística,
com a utilização do programa Philcarto4, que permite combinar indicadores e espacializar
informações estatísticas na escala dos municípios. Para as regressões estatísticas e a
análise de cluster, o programa adotado foi o programa Statistical Package for the Social
Sciences (SPSS), cujos cálculos estão no Anexo 6.
Os resultados obtidos a partir desse conjunto de indicadores foram confrontados com
o uso da CFEM, com o objetivo de verificar a existência de associação entre o padrão do
gasto da CFEM e as dimensões do desenvolvimento municipal. O levantamento de campo
foi muito importante para responder a outro conjunto de questões norteadoras, do tipo: qual
a política de uso dessas rendas por parte dos municípios beneficiários? O seu uso está
vinculado a alguma estratégia de sustentabilidade? Além da CFEM, as companhias
mineradoras realizam outras despesas reveladoras de uma perspectiva de responsabilidade
social e ambiental, no município ou na comunidade onde atuam?
A tese está estruturada em seis capítulos. O Capítulo 1 apresenta um panorama
amplo das principias teorias de desenvolvimento. A revisão dessa vasta literatura clássica
lança muitas luzes para melhor compreender os desafios e as possibilidades de
desenvolvimento de regiões de base mineira. As visões teóricas sobre o desenvolvimento
revelam grande diversidade de interpretações, mas muitas interseções entre perspectivas
opostas, especialmente no que diz respeito ao conceito de desenvolvimento. Desse
manancial, é possível extrair ferramentas valiosas para entender os dilemas das regiões de
base mineradora. É possível verificar quais os argumentos que estão por trás da idéia de
que a mineração é um trampolim para o desenvolvimento e, ao contrário, da idéia de que é
4 Software francês de uso livre criado por Philippe Waniez, disponibilizado no site http://philgeo.club.fr/Index.html
32
um setor atrasado e formador de enclaves. É possível também extrair conceitos importantes
para a análise do desenvolvimento, em geral, e das regiões mineradoras, em particular, os
arranjos institucionais de North, os encadeamentos de Hirschman, a apropriação e o uso da
renda em diversos autores, a importância das liberdades constitutivas e instrumentais de
Sen, e tantos outros. O mais relevante, entretanto, é a compreensão de que
desenvolvimento é multidimensional e que receitas simplórias e unidisciplinares não têm
alcance para abarcar a extensão dos problemas que a superação da condição de
subdesenvolvimento requer.
O Capítulo 2 reforça muitas das idéias contidas no anterior, mas ele trata
especificamente a perspectiva de desenvolvimento de regiões de base mineradora. Ele
enfoca desde a discussão clássica das teses da maldição dos recursos e da doença
holandesa, em contraposição à visão que considera a atividade como um motor do
desenvolvimento, até o debate contemporâneo em torno da construção da idéia de uma
mineração sustentável. Neste capítulo são abordadas também as iniciativas recentes
promovidas por organizações internacionais, como o Conselho Global de Empresários para
o Desenvolvimento Sustentável e o Banco Mundial, entre outros, na tentativa de
estruturação da idéia de sustentabilidade e mineração, bem como os desdobramentos que
isso tem gerado.
O Capítulo 3 apresenta a experiência de quatro municípios mineradores canadenses
das províncias de Ontario e British Columbia. Ele começa com uma breve caracterização do
país e uma contextualização de seu setor mineral para, em seguida, adentrar nas
dimensões ecológica, econômica, social e de governança dos municípios estudados. O
tempo da visita ao Canadá foi muito curto e, portanto, não foi possível realizar um estudo
comparativo com o entorno não-minerador, mas apenas dos municípios mineradores entre
si e em relação às suas províncias e ao próprio Canadá. Conhecer a experiência canadense
é de grande importância para a melhor compreensão dos problemas dos municípios
mineradores no Brasil. O caso de Sudbury é muito ilustrativo de como a pressão social e a
força da lei passaram a ser o grande divisor de águas entre as práticas predatórias e as
atitudes ecológicas mais responsáveis adotadas pelo setor mineral. O caso de Logan Lake
mostra que tão importantes quanto as atitudes ecológicas são as atitudes em relação aos
aspectos socioeconômicos. Finalmente, a experiência canadense desmistifica a idéia de que
um país rico de longa tradição mineradora tem a melhor receita do que deve ser uma
política minerária.
O Capítulo 4 trata exclusivamente dos indicadores de desenvolvimento dos
municípios de base mineira no Brasil, em relação aos seus entornos não-mineradores. Com
33
o uso de uma vasta base de dados, que procurou abarcar as dimensões ecológica,
econômica, social e de governança, foi possível verificar que muito mais do que
divergências de base produtiva, o principal fator de diferenças entre os municípios é o
regional. A partir dessa constatação, houve a necessidade de separar analiticamente os
municípios das regiões Norte e Nordeste dos municípios das demais regiões do Brasil, com
o objetivo de captar as peculiaridades da atividade mineradora sobre o desenvolvimento
municipal. Municípios de base mineradora têm pior, ou melhor, desempenho do que o seu
entorno não-minerador? Como essa dinâmica vem se desdobrando nos maiores municípios
mineradores brasileiros nas últimas décadas? Essas são algumas questões que o capítulo
se propõe a responder.
O Capítulo 5 trata dos royalties da mineração como parte da renda mineral que pode
ser utilizada como instrumento de promoção ao desenvolvimento de regiões de base
mineradora. São descritos os tipos de royalties, os limites da política tributária sobre os
minerais e algumas experiências internacionais na captação, no controle e no uso desses
royalties.
O Capítulo 6 apresenta as informações coletadas em campo sobre a CFEM nos
municípios brasileiros de base mineradora escolhidos para o estudo (Anexo 4) . Ele é o
resultado das entrevistas feitas com os atores sociais locais e apresenta a descrição do
atual quadro de uso da CFEM, descreve de que forma esses municípios estão
administrando essas rendas e indaga até que ponto a gestão pública municipal reconhece o
caráter cíclico, passageiro e de vida útil determinada da mineração? O que estimula o uso
responsável e comprometido dessas rendas por parte do município minerador? Esse
capítulo apresenta também as críticas feitas a esse instrumento pelos atores sociais
entrevistados, bem como as sugestões para melhorias tanto no seu uso quanto na sua
implementação.
Finalmente, as conclusões sintetizam os principais achados da tese.
34
1 DESENVOLVIMENTO E SUSTENTABILIDADE EM REGIÕES RICAS EM RECURSOS NATURAIS, MAS POBRES NOS INDICADORES SOCIOECONÔMICOS
No final do século XX a idéia de desenvolvimento sustentável emergiu como
alternativa para solucionar os problemas da civilização pós-moderna, ou como uma “nova
utopia”, no sentido proposto por Santos (1994). Desde a publicação, em 1987, do
documento Our Common Future do World Comission on Environment and Development
(WCED), mais conhecido como Relatório Brundtland, o debate sobre o tema tem se
intensificado, resultando em uma série de princípios e definições de processos sustentáveis,
embora os indícios apontem haver mais retórica do que implementação prática e muito mais
dissensos que convergências. A maior parte das discordâncias tem raízes na própria idéia
de desenvolvimento, cuja compreensão está longe de ser consensual. Tampouco há um
entendimento comum sobre as causas e as medidas necessárias para o seu alcance,
especialmente por parte das sociedades pobres ou subdesenvolvidas.
Este capítulo se propõe a discutir a idéia do desenvolvimento, a fim de analisar quais
os novos desafios para o alcance do tão desejado desenvolvimento sustentável, por parte
de sociedades cujas bases produtivas estão assentadas no uso de recursos naturais e
particularmente de recursos não-renováveis.
1.1 PANORAMA GERAL DAS EXPLICAÇÕES TEÓRICAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO
As teorias de desenvolvimento que serão revistas nesta tese são aquelas que
influenciaram e, em muitos casos, ainda exercem forte influência nas explicações do
(sub)desenvolvimento de regiões ricas em recursos naturais, porém com graves deficiências
nos seus indicadores socioeconômicos, as “ricas regiões pobres”. Convém deixar claro que
qualquer tentativa de sistematização a respeito das teorias de desenvolvimento é arbitrária,
pois há elementos em comum mesmo entre escolas radicalmente opostas. A divisão aqui
discutida objetivou resgatar um pouco da rica e inspiradora literatura sobre o tema para
35
captar os elementos que, de alguma forma, exercem influência sobre as explicações do
(sub)desenvolvimento de regiões cuja base produtiva depende da exploração de recursos
naturais, em geral, e de recursos minerais, em particular.
Nesse sentido, o recorte teórico feito abrange quatro principais linhas de abordagem:
1) teorias clássicas de crescimento da economia convencional (mainstrean), também
denominadas teorias ortodoxas dominantes. Para elas, desenvolvimento é o mesmo que
crescimento econômico, que, por sua vez, depende do nível de investimentos produtivos
realizados na economia. Portanto, boas políticas de desenvolvimento devem estimular a
poupança que, por sua vez, se converterá automaticamente em investimentos. Essas
teorias servem de base para autores que concebem os investimentos produtivos em
mineração como um trampolim para o desenvolvimento econômico, conforme descrito na
seção 2.2. As maiores expressões desse bloco de pensamento são os modelos de
crescimento clássicos de Harrod e Domar e de Robert Solow, além da teoria das etapas de
crescimento de Rostow. A lógica é a seguinte:
Dotação mineral → atrativo de novos investimentos → ampliação do capital → expansão do crescimento → desenvolvimento econômico
2) teorias de inspiração marxista, ou neo-marxista, que representam uma crítica
devastadora aos modelos dominantes de crescimento. Vêem a possibilidade do
“desenvolvimento do subdesenvolvimento”, para usar uma expressão de André Gunder
Frank. Essas abordagens influenciaram os modelos que enxergam a mineração como uma
maldição ou como um setor perdedor. Para elas ao invés de soluções, economias de base
mineira, têm muitos problemas a administrar. Nessa linha destacam-se as teses
estruturalistas da CEPAL, as distintas interpretações dependentistas e as teses de Stephen
Bunker e, até certo ponto, de Elmar Altvater. Essas interpretações vêem com bastante
ceticismo a perspectiva de desenvolvimento das economias de base mineira. Nesta corrente
também se incluem as teses de Albert Hirschman por seu “parentesco” com as idéias
estruturalistas da CEPAL. De uma forma bastante genérica e agregada podemos dizer que
explicação lógica é a seguinte:
Extração mineral → enclave → escassos efeitos de encadeamento de produção e de consumo → estrutura de governo burocrática e fraca→ rendas minerais captadas pelos encadeamentos fiscais são dissipadas → atraso no crescimento e no desenvolvimento econômicos
3) teorias institucionalistas ou neo-institucionalistas, para as quais a qualidade das
instituições interfere diretamente nos custos de transação e, consequentemente, na
eficiência econômica e nas possibilidades do desenvolvimento. Essa abordagem influencia o
36
estudo das economias de base mineira, por ser um marco analítico que permite entender
mudanças no desenvolvimento a partir de uma perspectiva que se descola da base
puramente material do processo de desenvolvimento. O principal objeto de estudo da
análise institucionalista são as instituições políticas, econômicas e, principalmente, as regras
formais e informais que se plasmam na cultura, no comportamento e nas organizações
sociais. Esse conjunto pode favorecer ou impor obstáculos ao processo de desenvolvimento
econômico, quando um setor produtivo como, por exemplo, a mineração adquire dinamismo.
Nessa perspectiva iremos enforcar especialmente as teses de Douglass North e de Robert
Putnam, além fazer algumas breves referências sobre Ronald Coase. A lógica causal é a
seguinte:
Investimento mineral → rendas minerais e demais benefícios e oportunidades que se abrem com o investimento mineral → qualidades das instituições → custos de transação → bom ou mau gerenciamento dos benefícios e das novas oportunidades → subordinação à trajetória do desenvolvimento ou do subdesenvolvimento.
4) propostas de desenvolvimento sustentável e a busca de incorporação de outras
dimensões até então negligenciadas, ou pouco exploradas, pelas teorias tradicionais do
desenvolvimento. Nessa perspectiva, há interpretações diametralmente opostas que vêem a
impossibilidade de desenvolvimento sustentável em geral e, especialmente em regiões
periféricas que exploram os recursos naturais. Para Goldsmith, por exemplo,
desenvolvimento é uma nova palavra para “colonialismo”; Herman Daly descarta
completamente a possibilidade de um crescimento sustentável, para Altvater
desenvolvimento sustentável é o mesmo que a “quadradura do círculo”. No entanto, há
escolas e autores que vêem a sustentabilidade de regiões extrativas como uma construção
viável (Escola de Londres), desde que respeitados os critérios de justiça social, eficiência
econômica e prudência ecológica (Ignacy Sachs). Essas abordagens influenciam nas
análises sobre desenvolvimento e mineração de acordo com o seguinte esquema:
Indústria mineral { → critérios e condições sociais, ecológicos e econômicos que envolvam empresa, governo e comunidades → indicadores de sustentabilidade.
Há ainda autores importantes que não estão necessariamente enquadrados nas
quatro vertentes descritas acima, mas que exerceram e, em alguns casos, ainda exercem
papel decisivo nas interpretações sobre o desenvolvimento em geral. Autores como Amartya
intrinsecamente insustentável
possibilidade de sustentabilidade fraca ou sustentabilidade sensata
37
Sen, Sérgio Boisier e outros serão abordados na parte final deste capítulo por seu
importante aporte para a discussão do desenvolvimento de regiões de base mineira e, por
conseqüência, para se pensar o desenvolvimento das ricas regiões pobres.
1.2 TEORIAS CLÁSSICAS DE CRESCIMENTO
Para os autores analisados nesta seção, o crescimento econômico é o principal meio
para alcançar o desenvolvimento econômico, portanto, esses conceitos são equivalentes. O
PIB per capita é a medida central desse crescimento (desenvolvimento). Esses autores e
escolas têm em comum a ausência de uma perspectiva histórica do capitalismo e acreditam
que as categorias básicas de suas análises se encontram em um plano “universal” da teoria
econômica. Dessas abordagens se depreende estratégias de desenvolvimento que
enfatizam a coordenação do crescimento de diferentes setores. Os seus resultados serviram
para fundamentar várias ações da cooperação técnica e financeira internacionais. Nessa
perspectiva são discutidos os modelos de Harrod e Domar, Robert Solow, Walt Whitman
Rostow, François Perroux, além de, com ressalvas, os trabalhos de Gunnar Myrdal.
1.2.1 As fórmulas para o crescimento (desenvolvimento): Harrod & Domar e Solow
Harrod apud Hunt (1998, p. 28) apresentou uma nova perspectiva à discussão sobre
a possibilidade de uma economia crescer a uma mesma taxa a cada ano, sem desvio de
rota de recessão ou expansão explosiva. Nesse mesmo período, Domar apresentou
resultados semelhantes, demonstrando as circunstâncias que uma economia pode, ou não,
sustentar um pleno emprego. Juntos esses autores concluíram ser possível um crescimento
econômico contínuo e estável.
O medelo parte do pressuposto de que os fatores trabalho (L) e capital (K) são
combinados em proporções fixas para gerar um montante (Y) de produto. Daí o crescimento
de Y ficar limitado à taxa do crescimento do fator relativamente escasso. Nas economias
subdesenvolvidas o fator escasso é K, portanto, é o ritmo do crescimento de K que
determina a taxa de crescimento de Y. Assim, o crescimento de Y, que é resultante de K,
depende do coeficiente técnico que mede a relaçao entre K e Y. A fórmula desse
crescimento está expressa na equação 1, na qual a taxa de crescimento garantida (Gw) é
definida por duas variáveis-chave = 1) pelo montante total de poupança (S), que é a parcela
38
da renda desviada do consumo, e 2) pela razão capital/produto (cp), que é o coeficiente
técnico que garante o crescimento equilibrado, conforme a seguir:
Gw = ____ (equação 1)
Essa fórmula foi rapidamente difundida entre os organismos de ajuda internacional
como a solução para resolver o problema do crescimento. Porém, recebeu diversas críticas,
tanto do pensamento conservador como das correntes alternativas.
Para Hirschman, o modelo de crescimento econômico proposto por Harrod e Domar
teve um papel crucial na definição de proposições de políticas de
crescimento/desenvolvimento:
[...] o crescimento dependia fundamentalmente de injeção de capital em doses apropriadas, fosse doméstico ou estrangeiro, tornou-se artigo de fé, e mais convincente ainda, sobretudo, ao levar-se em conta a rápida recuperação e crescimento (então entendido desse modo) da Europa ocidental e oriental, no período após a Guerra. Toda uma geração de planejadores e funcionários de organismos de ajuda externa passou a crer na realidade e na possibilidade de manipulação da propensão a poupar e da razão capital-produto; e nessa convicção permaneceu por um período surpreendentemente longo, pela simples e boa razão de que era essencial, para que mantivessem o seu status de expertos, persistir na representação da realidade em termos desses conceitos. (HIRSCHMAN,1977, p. 68).
Uma outra forte reação partiu da corrente neoclássica, por intermédio de Robert
Solow, que apresentou o seu modelo de crescimento no final dos anos 1950.
O modelo de crescimento de Solow
Para Solow (1956), a instabilidade latente no modelo de Harrod-Domar ocorre
porque os autores partem da hipótese de que a produção se realiza a partir de proporções
fixas dos fatores de produção (trabalho e capital). Portanto, na impossibilidade de substituir
trabalho por capital, só haveria uma relação compatível com o crescimento equilibrado. Essa
hipótese é rejeitada por Solow, pois o seu modelo admite a perfeita substituição entre os
fatores produtivos. Desta forma, não há outros limites para o crescimento que não o imposto
pela escassez de capital. A hipótese da perfeita substituição de fatores produtivos de Solow
é um poderoso argumento para liberar o crescimento econômico das amarras da escassez
relativa de recursos.
S
cp
39
O modelo de crescimento apresentado por Solow (1956) mostra como a relação
entre poupança, crescimento demográfico e avanço tecnológico influenciam sobre a
acumulação de capital e sobre o crescimento econômico. O modelo parte de três
pressupostos:
1. a população e a força de trabalho crescem a uma taxa (n) constante,
determinada por fatores biológicos e independentes de outras variáveis e
aspectos econômicos;
2. a poupança e o investimento são proporções fixas do PIB líquido, em um dado
período;
3. a tecnologia é afetada por dois coeficientes constantes: a força de trabalho por
unidade de produto e o capital por produto
A produção (Y), no modelo de Solow (equação 2), é função do trabalho (L) e do
estoque de capital (K), conforme expressa a seguir:
y = F (K, L) (equação 2)
Com base nos pressupostos do modelo, as principais conclusões que podem ser
extraídas de Solow são (LADESMA, 2004):
– variação na taxa de crescimento da população – o seu crescimento implica na queda
do capital per capita, pois uma maior parte da poupança deverá ser utilizada para
manter os novos trabalhadores com as mesmas dotações de capital anteriores. O
contrário também se verifica. Uma redução populacional provoca aumento do capital
per capita. Por esta razão, países pobres com alta taxa de natalidade tem baixo PIB
per capita, o que significa dizer que carecem de capital suficiente para toda a sua
força laboral;
– variação no nível de capital – um crescimento na taxa de poupança provoca : a) um
aumento transitório na taxa de crescimento do produto de curto prazo; 2) uma
elevação no nível de renda per capita “n” de longo prazo e 3) uma elevação no
coeficiente capital/trabalho.
– variação na tecnologia – a mudança tecnológica incrementa a qualidade do trabalho
e do rendimento dos trabalhadores mediante a especialização, a educação e os
outros fatores. O progresso técnico permite um crescimento sustentado da produção
por trabalhador porque desloca a função de produção que, por sua vez, modifica a
função de poupança. Na hipótese de que a economia se encontre em um estado
40
estacionário, a taxa de crescimento da produção por trabalhador depende apenas da
taxa do progresso tecnológico. Assim o modelo de Solow demonstra que o progresso
tecnológico é a única explicação do constante aumento do nível de vida.
A conclusão geral do modelo de Solow (1956) é que apenas um baixo crescimento
da população e uma acelerada mudança tecnológica são capazes de gerar um aumento
permanente na taxa de crescimento econômico. Aumentar a poupança e o investimento, por
outro lado, resulta em um aumento apenas transitório no crescimento.
As críticas feitas a esses modelos são diversas: ilustra somente o exemplo dos
países industrializados; não considera o papel das expectativas nas tomadas de decisão
sobre investimentos; revela uma profunda diferença com a explicação Keynesiana quanto
ao papel exercido pelo crescimento da população (para Keynes o efeito é favorável, por sua
influência sobre a demanda).
Em trabalhos posteriores, Solow (1986) incluiu o uso de recursos naturais não-
renováveis em seus modelos de crescimento, sem mudar estruturalmente os seus
resultados. Em fase mais recente trata da resposta neoclássica a respeito da
sustentabilidade (SOLOW, 1992). Nesse último trabalho o autor objetiva mostrar como a
teoria econômica pode oferecer uma sugestão sobre a relação entre a economia e a
dotação de recursos naturais. Ele destaca também a importância dos trabalhos empíricos
como indutores da política econômica de longo prazo.
1.2.2 Teoria da modernização
A tentativa de explicar a transição de uma sociedade tradicional para moderna, a
partir de uma perspectiva política, sociológica e econômica, ficou conhecida como “teoria da
modernização”. Um dos principais expoentes dessa teoria foi Walt Whitman Rostow. As
suas idéias influenciaram profundamente as políticas de promoção ao desenvolvimento nos
países subdesenvolvidos. De acordo com Rostow (1960), é possível classificar todas as
sociedades, a partir de seus aspectos econômicos, em cinco categorias, ou etapas:
1. sociedade tradicional;
2. pré-condições para a decolagem (take-off);
3. decolagem (take-off) a um crescimento auto-sustentado;
4. caminho para a maturidade;
5. elevado consumo de massa.
41
Essas etapas, alerta Rostow (1960, p. 3), não são apenas descritivas, ou meras
formas de generalizar observações de certos fatos sobre a seqüência do desenvolvimento
em economias modernas. Elas têm a sua própria lógica interna e continuidade. “Estas
etapas constituem tanto uma teoria sobre o crescimento econômico como uma teoria mais
geral (ainda que parcial) de toda a história moderna”. Segundo Hunt (1988, p. 96), a
pretensão de Rostow, de acordo com as palavras do próprio autor, era a de apresentar um
modelo alternativo à teoria de Marx sobre a história moderna.5
Conforme descrito a seguir, o fator crucial que retira a economia da estagnação
provocada pelo baixo nível de renda e promove o crescimento sustentado é um crescente
aumento da parcela de poupança (investimento) em relação ao PIB. As principais
características de cada etapa, com base em Rostow (1960, p. 2-10), são:
1. sociedade tradicional – ou “pré-Newtoniana”, sua estrutura é definida a partir de
limitadas condições de produção. O ponto central que distingue esta das outras
etapas é o baixo teto do PIB per capita. Isso resulta da impossibilidade de
expansão das potencialidades econômicas latentes, por causa das deficiências
no sistema de ciência e tecnologia que, além de não estar disponível, quando
existe é irregular e não-sistemático. O resultado disso é a baixa produtividade,
típica das sociedades agrárias tradicionais.
2. pré-condições para a decolagem (take-off) - é característica das sociedades
em transição, nas quais estão se desenvolvendo as condições necessárias para
a “arrancada” rumo ao desenvolvimento. Essas condições são dadas,
principalmente, pela utilização da ciência e da tecnologia que fornecerão os
meios para explorar os frutos de ciência moderna e superar os entraves da baixa
produtividade. Essas condições não emergem de forma endógena, mas a partir
de alguma “intromissão” (intrusion) provocada por economias mais avançadas.
Essas intromissões – literal ou figurativamente – chocam a sociedade tradicional
e iniciam ou agilizam a sua trajetória rumo à decolagem. O confronto do
tradicional e do moderno faz surgir a noção de que o progresso econômico não é
apenas possível, mas é condição necessária para outros propósitos tais como:
dignidade nacional, ampliação do lucro privado, bem-estar geral, melhoria de vida
para os filhos etc. Esta etapa se caracteriza pelo surgimento de: novos tipos de
empreendedores dispostos a assumir riscos para obter os ganhos da
modernização; instituições financeiras; expansão dos investimentos em
5 “. an alternative to Karl Mar’x theory of modern history” (ROSTOW, 1960, p. 2) apud Hunt (1988, p. 96).
42
transporte, comunicações e na exploração de matérias–primas que outras
nações mais avançadas têm interesse em adquirir, além do surgimento da
moderna manufatura. No entanto, estas atividades ainda estão restritas a uma
sociedade caracterizada por baixa produtividade, velhas estruturas sociais e
instituições políticas de base regional desenvolvidas no contexto da sociedade
tradicional. Não obstante serem as mudanças econômicas e sociais as mais
expressivas durante a etapa de transição, são as mudanças políticas que se
constituem nas mais decisivas pré-condições rumo à decolagem. Politicamente, é
a construção de um estado nacional centralizado, com base na coalizão, em
oposição aos interesses regionais (forças coloniais), que proporciona as
condições efetivas para a decolagem.
3. decolagem (take-off) – é o grande divisor de águas. É a etapa na qual os velhos
blocos de resistência para o crescimento estável são finalmente dominados.
Rostow ilustra esta fase com a experiência dos EUA e do Canadá. Nessas
experiências, o estímulo para a decolagem veio fundamentalmente da tecnologia
que penetrou tanto na indústria como na agricultura. Esta etapa se caracteriza
pela acelerada expansão da poupança (investimentos), que cresce de um piso de
5% para 10%, ou mais, em relação ao PIB. Verifica-se uma intensa expansão das
indústrias líderes e os seus lucros são reinvestidos em novos estabelecimentos
industriais, o que contribui para a ampliação de novos empreendimentos e para o
aumento da demanda por trabalho e capital. Recursos naturais e novos métodos
de produção, até então não-usados, são adotados nesta etapa.
4. rumo à maturidade - após a decolagem, surge um longo intervalo de progresso
sustentado. Os investimentos se elevam de 10% para 20% do PIB, o que permite
o crescimento do PIB per capita. A configuração da economia se transforma
incessantemente com as melhorias tecnológicas. Novas indústrias aceleram o
seu ritmo, ao mesmo tempo em que desmoronam as velhas e ultrapassadas. A
economia encontra o seu lugar no mercado internacional; bens importados
passam a ser produzidos internamente; transformam-se os requisitos de
importação, bem como de novas exportações. Rostow estima que somente 60
anos após a decolagem é que se pode afirmar que a economia está madura.
5. consumo de massa – é a última etapa, característica das sociedades hoje
desenvolvidas.
Rostow, portanto, reforça a idéia do aumento da poupança (que automaticamente se
transformará em investimentos) e do papel dos investimentos em setores líderes como
alavancas que impulsionarão a economia, muito embora enfatize, em diversos momentos, a
43
importância crucial da aplicação da ciência e da tecnologia à produção para garantir um
crescimento estável e sustentado.
1.2.3 Teoria dos pólos de crescimento
Nos anos 1960, o conceito de “pólos de desenvolvimento” passou a constituir o
centro de interesses de análises estratégicas do desenvolvimento regional, nacional e
supranacional.
A teoria dos pólos de desenvolvimento foi elaborada em meados dos anos 1950 pelo
francês François Perroux em um momento histórico de crise do sistema capitalista mundial
já dominado pelos EUA e em pleno processo de reorientação das colônias recém-
independentes. Perroux (1973, p. 10) parte da “amarga verdade” que o crescimento não
aparece em todas as partes ao mesmo tempo; ele se manifesta em pontos ou pólos de
crescimento, com intensidade variável, se difunde por meio de diferentes canais, com
distintos efeitos terminais sobre o conjunto da economia.
O instrumento-chave na teoria dos pólos de Porroux é a “indústria motriz”, entendida
como aquela que impulsiona toda a economia gerando “efeitos desestabilizadores”, ou
economias externas, tanto positivos quanto negativos, que se propagam por todo o sistema
econômico. Nas palavras de Perroux (1973, p. 14) “a aparição de uma ou de várias
indústrias muda a atmosfera de um período de cria um clima conducente ao crescimento e
ao progresso”. A idéia de pólo está, portanto, relacionada ao fato de que os ganhos de uma
empresa não resultam apenas de sua própria produção, mas sim da produção e dos gastos
de outras empresas, que são induzidas pelo surgimento da indústria motriz. Assim,
“A inovação gerada pela indústria motriz, introduz variantes diferentes e suplementárias no horizonte econômico e nos planos dos agentes e dos grupos de agentess dinâmicos, tem um efeito desestabilizador. A inovação bem realizada por certos agentes serve como valioso exemplo para outros e dá origem a imitações que, por sua vez, são criativas. Finalmente a inovação realizada com êxito, ao deixar patente a desigualdade entre os agentes que a aplicam e os que não, desperta nestes o desejo de ganho e de um poder semelhante”. (PERROUX, 1973, p 15).
O desenvolvimento conseqüente dependerá do nível e da qualidade dos efeitos
sobre as estruturas preexistentes, ou das conexões existente entre a indústria motriz e as
indústria afetadas. A atividade produtiva resultante se constituirá em um “pólo” para a
região, na medida em que prevalecem os efeitos positivos e que eles se concentrem no
subsistema regional. Entretanto, tais efeitos positivos estão sujeitos a filtrações que podem
estar relacionadas a: prejuízos para outras empresas ou setores por causa da implantação
44
da indústria motriz, utilização de fatores menos produtivos, não-absorção da força de
trabalho regional, entre outros. Dessa forma, se os efeitos negativos se concentrarem mais
fortemente, a atividade passa a se constituir em um enclave para a região.
Assim, a noção de enclave em Perroux está relacionada à essas filtrações dos
potenciais efeitos positivos de uma dada atividade motriz. A região apenas se transforma em
um pólo de desenvolvimento se a resultante de efeitos for benéfica, demonstrado pelo
crescimento de indicadores específicos; porém se a resultante de efeitos for negativa, trata-
se de um enclave ou um pólo de subdesenvolvimento.
Coraggio (1974) interpreta de forma crítica a concepção da teoria dos pólos. Para ele
a listagem parcial dos efeitos mencionados por Perroux apenas reflete a ausência de uma
teoria dinâmica da polarização. Para ele, trata-se de uma concepção neocolonialista que
relaciona o acoplamento do espaço territorial dominado pela “constelação dominante de
pólos” (através da exportação de capitais) com o necessário acoplamento interno. Nesse
sentido,
O pólo-coisa não é mais que um fragmento desprendido do aparato produtivo do verdadeiro pólo, que, por sua vez, forma parte de uma nação dominante, a qual se insere nos acoplamentos como espaços dominados, ao assentar livremente as máquinas, os capitais, os técnicos. Porque o aparato produtivo funciona em um marco das relações sociais e não como mecanismo socialmente neutro. (CORAGGIO, 1974, p. 55).
A partir da perspectiva de Perroux os investimentos em extração mineral de larga
escala (independente da origem do capital) podem exercer o papel da indústria motriz e
promover a criação de um pólo de crescimento, mas, para que este se transforme em um
pólo de desenvolvimento, é necessária a promoção de transformações significativas na
estrutura regional. Ele requer adoção de outras medidas complementares que potencilizem
os efeitos benéficos, caso contrário pode degenerar para um pólo de subdesenvolvimento
(uma maldição).
1.2.4 A causação circular e cumulativa de Myrdal
Gunnar Myrdal, economista sueco, teve grande influência no debate sobre o
subdesenvolvimento nos anos 1960-70. As idéias de Myrdal representam uma continuidade
do pensamento econômico convencional, por causa de seu foco no PIB per capita como
medida de desenvolvimento e da prescrição de aumento de poupança como meio para
crescer. Entretanto, ele representa também uma ruptura com esse pensamento, na medida
em que insiste que não há uma única causa explicativa do subdesenvolvimento e tampouco
45
uma garantia para sua superação, uma vez que os mecanismos automáticos de mercado
tendem a reforçar tanto a condição de desenvolvimento quanto a de subdesenvolvimento.
Myrdal (1972) parte da constatação de que, ao longo do tempo,6 têm aumentado as
desigualdades econômicas entre um pequeno grupo de países prósperos e um grande
grupo de países extremamente pobres. Os países do primeiro grupo se encontram em
processo de desenvolvimento econômico contínuo, enquanto os do segundo estão sob
permanente ameaça da estagnação e de o progresso médio, quando exista, ser muito mais
lento (MYRDAL,1972, p. 23).
Como hipótese metodológica ou teoria social7 para analisar os problemas do
(sub)desenvolvimento, Myrdal propõe o que denominou de “causação circular e cumulativa”.
Ela pode tanto promover “efeitos regressivos” - causação circular e cumulativa da pobreza –
como gerar “efeitos propulsores centrífugos” – levando a um ciclo de causação circular e
cumulativa do desenvolvimento. Segundo essa hipótese (teoria), para a explicação do
processo de subdesenvolvimento:
[...] é inútil buscar um ‘fator predominante’, um ‘fator básico’, tal como ‘fator econômico’. Quando se estuda (...) um problema social partindo desta hipótese, é difícil perceber como pode ser entendido, precisamente, por ‘fator econômico’ isolado, e ainda menos compreender como pode ser básico, pois tudo é causa de tudo, de maneira circular e interdependente. (MYRDAL, 1972, p. 42).
Myrdal (1972) defende a idéia de que desenvolvimento é resultado de múltiplos
fatores. Daí vem a sua crítica à fragilidade das explicações unilaterais e disciplinares para
tratar de um assunto tão complexo. Para ele, o problema do subdesenvolvimento é social e
econômico e as suas possíveis soluções são de natureza política. Portanto, as teorias
econômicas convencionais não têm alcance para resolvê-lo. Assim, uma das vantagens da
adoção do princípio da causação circular e cumulativa é alertar para a necessidade de se
conhecer como se interrelacionam os diferentes fatores que geram e reforçam a situação de
subdesenvolvimento.
Para Myrdal, a única alternativa para reverter a causação circular e cumulativa da
pobreza (efeitos regressivos) e iniciar um novo ciclo de causação circular e cumulativa do
desenvolvimento (efeitos propulsores centrífugos) é a ação planejada do setor público.
Apenas o planejamento estatal “inteligente e eficaz”, que objetive abraçar a decisão de
elevar os investimentos destinados a expandir a capacidade produtiva do país, pode reverter
6 O seu período de análise são os anos 1960. 7 Ele usa indistintamente essas duas tipologias.
46
os efeitos regressivos da causação circular da pobreza e gerar efeitos propulsores do
desenvolvimento. Esse plano, no entanto, deve seguir os exemplos dos países
industrializados.
Myrdal (1972, p. 62) afirma que quanto mais alto o nível de desenvolvimento que um
país alcance, mais fortes tenderão a ser os seus efeitos propulsores. “O progresso rápido e
contínuo se torna quase automático quando um país alcança rapidamente um alto nível de
desenvolvimento”. Entretanto, o contrário também se verifica, ou seja, quanto mais baixo o
nível de desenvolvimento de um país, maiores tenderão a ser os efeitos regressivos. Assim,
[...] o livre jogo das forças de mercado em um país pobre funcionará mais poderosamente no sentido de criar desigualdades regionais e de ampliar as existentes. O fato de um baixo nível de desenvolvimento econômico ser acompanhado, em geral por grandes desigualdades econômicas representa, por si mesmo, grande obstáculo ao progresso. Esta é uma das relações interdependentes, por meio das quais, no processo acumulativo ‘a pobreza se torna sua própria causa’. (MYRDAL, 1972, p. 63).
De acordo com Myrdal (1972, pp. 129-133) “a hipótese da causação circular, que
pode levar ao desespero os países mais pobres, no caso de permitirem que os fatores
sigam seu curso natural, proporciona magníficas recompensas à política de interferências
deliberadas”. Myrdal, dessa forma, comunga da idéia comum de que,
[...] não há outra solução para o desenvolvimento econômico fora do aumento compulsório da parte da renda nacional que é retirada do consumo e consagrada ao investimento. Isso implica uma política de extrema austeridade, independentemente de saber se o acréscimo das poupanças resulta dos altos níveis de lucros, reaplicados na expansão industrial, ou decorre do aumento da tributação. (MYRDAL, 1972, p. 133).
Myrdal esclarece que a maior parte dos investimentos necessários para gerar os
efeitos propulsores não é lucrativa do ponto de vista do mercado, pois o seu propósito é
gerar economias externas para as indústrias ainda inexistentes, mas que estão
programadas. Myrdal faz uma declaração que se choca totalmente com idéia apresentada
cinqüenta anos depois por Amartya Sen (2000):
[...] assistir os incapazes – os doentes, os inválidos, os velhos e, o que é mais valioso, as crianças – será importante no esforço geral de fortalecimento dos investimentos racionais. Mas é necessário fazê-lo de maneira econômica. Um país pobre, subdesenvolvido não pode, nas etapas iniciais de seu desenvolvimento econômico, empenhar-se muito nesse tipo de medidas redistributivas, que, nos países adiantados, se conhecem sob o nome de ‘previdência social’. (MYRDAL, 1972, p. 129)
No entanto, Myrdal (1972) reconhece que existem problemas para um eficiente
planejamento estatal nos países pobres. Em primeiro lugar, por causa da crescente
47
demanda social provocada pela grave situação de pobreza (“sem similar na história dos
países ricos”). Em segundo lugar, pela ideologia disseminada de que o propósito do
desenvolvimento é elevar a qualidade de vida da população. Em terceiro lugar, pelas
restrições impostas pelo jogo democrático e pela necessidade de se fazer concessões às
massas que elegem os governantes.
Myrdal também se refere a ocorrência de enclave nos países colonizados:
[...] o capital, a iniciativa e a mão-de-obra qualificada que um país colonizador enviava a um país dependente, tendiam, por motivos óbvios, a formar núcleos (enclaves) separados e isolados da economia circundante, e se mantinham ligados à economia da metrópole. Suas relações econômicas com a população nativa limitavam-se a empregá-la como mão-de-obra comum. As diferenças raciais e culturais e o nível muito baixo de salários e a maneira de viver tornavam a segregação rigorosa conseqüência natural até mesmo dentro dos próprios núcleos. (MYRDAL, 1972, p. 96).
Trata também do papel preponderante das instituições herdadas pelos países
colonizados de suas metrópoles:
[...] o colonialismo tinha réplicas em certas estruturas institucionais do poder dentro de cada país: um sistema de castas, as dissensões raciais e religiosas, a dependência das regiões rurais ao centro urbano mais rico e, na ordem feudal e semi-feudal, a submissão dos camponeses ao senhor da terra, ao comerciante, ao agiota ou ao coletor de impostos. Essas inflexíveis instituições que mantêm desigualdades são inimigas do progresso econômico, em cada país subdesenvolvido. Se impedem os ‘efeitos propulsores’ dentro desses países, essas instituições, ao mesmo tempo criam dificuldades ao ritmo expansionista vindo do exterior dos países adiantados. (MYRDAL, 1972, p. 98).
De forma sintética, pode-se afirmar que as teorias de crescimento aqui analisadas
exerceram e ainda exercem forte influência tanto no imaginário dos elaboradores de
políticas, quanto no conteúdo das efetivas propostas de promoção ao desenvolvimento.
Quase todas as teorias subseqüentes que serão revisadas, embora discordem total ou
parcialmente dessa visão, não deixam de se referir à rota do crescimento econômico,
enquanto caminho para o desenvolvimento e à necessidade de adoção de medidas austeras
para alcançá-lo – retirar renda do consumo presente, reduzir benefícios sociais, ampliar a
poupança e direcioná-la aos investimentos de capital etc.
Por essa ótica, o papel da indústria motriz (Perroux) poderia ser exercido pela
indústria mineral. Os investimentos em mineração, quer estrangeiros ou nacionais, criariam
a possibilidade de romper com a causação circular e cumulativa da pobreza (Myrdal), pela
possibilidade de elevação do PIB per capita (Solow) e proporcionar as condições para a
decolagem das ricas regiões pobres para estágios mais avançados do desenvolvimento, de
48
acordo com as etapas de Rostow. A partir dessa perspectiva, a rota para a superação do
subdesenvolvimento seria a seguinte:
Aumento da poupança (igual a investimento) -> indústria líder ou motriz -> acumulação de capital -> aumento da produtividade -> crescimento -> desenvolvimento
O problema dessa visão é que é uma “meia-verdade”. A sua força está na
proposição de ingredientes universais que, por si só, são difíceis de contestar,
principalmente porque se verificaram empiricamente, em época e espaço historicamente
determinados. No entanto, os próprios autores clássicos como Perroux e Myrdal
reconhecem que essa possibilidade pode ser comprometida pela formação de economias de
enclave, ou por filtrações dos efeitos positivos do crescimento. Mas, a despeito desse
reconhecimento, eles não apresentam fórmulas para sair dessa situação.
Um outro aspecto dos autores referidos é que eles não fazem nenhuma alusão
explícita à questão ambiental. Os recursos naturais são vistos apenas como fatores de
produção e são considerados plenamente substituíveis por outros fatores de produção,
como bem enfatiza Robert Solow.
1.3 TEORIAS DE INSPIRAÇÃO MARXISTAS OU NEO-MARXISTAS
A perspectiva desta escola conflita quase que radicalmente com as visões anteriores,
tanto pela ênfase na questão histórica, pela rejeição de fórmulas “universais” e pela
exposição do caráter político subjacente à idéia de desenvolvimento. Paul Baran apud
Hirschman (1977, p. 69) argumentava que:
[...] sem revolução social seria impossível o crescimento nos países subdesenvolvidos. O capital estrangeiro privado era explorador, parasita; ou então as elites consumidoras locais eram incapazes, ou não desejavam fazer investimentos produtivos – nessas circunstâncias a ajuda estrangeira tinha o efeito exclusivo de reforçar a estrutura de poder existente, face a qual o crescimento seria impotente. (HIRSCHMAN,1977, p. 69).
Os autores aqui agrupados, além da crítica à visão precedente, têm em comum uma
forte descrença na possibilidade de que sociedades que se integraram tardiamente à
dinâmica global de acumulação possam superar os graves problemas do
subdesenvolvimento, como é o caso das ricas regiões pobres.
49
Nesse bloco analisaremos as teses estruturalistas da Cepal, as interpretações
dependentistas, as teses de Setephen Bunker e as interpretações de Elmar Altvater. Nesta
corrente também se incluem as teses de Hirschman, por causa de seu “parentesco”, como
ele mesmo afirma, com as idéias estruturalistas da CEPAL8.
1.3.1 A visão da CEPAL
Criada em 1948, pelas Nações Unidas, a Comissão Econômica para América Latina9
(CEPAL) gerou um pensamento econômico latino-americano autóctone que ficou conhecido
como estruturalismo. O pensamento da CEPAL, segundo Santos (2000, p. 125)
“representou uma etapa extremamente avançada da reflexão da região sobre a sua
evolução histórica, experiência política e posição na evolução do sistema econômico e
político mundial”. A nova teoria proposta pela Cepal enfatizava problemas tanto na estrutura
econômica como na natureza da exposição das economias subdesenvolvidas ao mercado
internacional (HUNT, 1988).
Grande parte do sucesso do pensamento Cepalino se deve às idéias desenvolvidas
pelo economista argentino Raúl Prebisch10. De acordo com Santos (2000, p. 30), o
pensamento Prebisch transcendia a visão puramente econômica do economicismo
tradicional e revelava fortes implicações sociais e políticas.
Com base nas informações das Nações Unidas, Prebisch demonstrou que a troca
entre produtos primários e manufaturados conduzia a uma “deterioração nos termos de
intercâmbio”. Isso significava que os preços agrícolas e das demais matérias-primas
tendiam à queda secular, enquanto os preços dos produtos industrializados tendiam à
estabilidade ou mesmo à alta. As razões desse processo estavam relacionadas aos limites
da expansão do consumo, tanto dos produtos agrícolas - caracterizados por baixa
“elasticidade-renda da demanda” - como das matérias-primas, largamente substituídas por
produtos sintéticos. As teses de Prebisch e Singer representaram uma afronta às “verdades
inquestionáveis” da economia ortodoxa das vantagens comparativas, que, por sua vez, não
via a necessidade de que países exportadores de matérias-primas adotassem medidas para
8 De acordo com Hunt (1989), os cepalinos não consideram Hirschman como membro da escola estruturalista. As suas análises, entretanto, podem ser vistas como justificativa teórica ex post facto para o modelo de substituição de importação adotado por diversos países latino-americanos nos anos 1950. 9 Em 1984 os países do Caribe também passaram a integrar a CEPAL e sua denominação atual é “Comissão Econômica para América Latina e o Caribe”. 10 É importante destacar a importante contribuição de Hans Singer na elaboração e disseminação dessas idéias.
50
promover a sua industrialização para obter benefícios nas trocas internacionais e, por
conseguinte, para aproveitar as vantagens do crescimento econômico.
As alternativas propostas para superar a situação de subdesenvolvimento exigiam
reformas estruturais e, principalmente, a promoção da industrialização, pois somente assim
se superaria a condição de vulnerabilidade das economias latino-americanas. Para Santos
(2000, p. 127), essa proposta era perfeitamente justificável ao se levar em consideração o
contexto mundial da época, quando se falava de uma “civilização industrial”, identificando o
funcionamento do capitalismo dos países centrais da economia mundial com a sua base
material, que era a indústria moderna.
Nesse sentido, os cepalinos sugeriram medidas sociais, políticas e econômicas para
superar os obstáculos estruturais à expansão do mercado interno. Algumas dessas ações,
destacadas por Roxborough (1979, p. 37 - 38), foram: medidas protecionistas como a
redução de tarifas para a indústria interna e a manipulação cuidadosa da taxa de câmbio;
reforma agrária, que significava um confronto com as velhas oligarquias agrárias e o apoio
aos setores progressistas; diversificação das exportações, como forma de reduzir as
vulnerabilidades, além de redistribuição de renda, para aumentar a demanda dos
consumidores por bens manufaturados de preços relativamente baixos.
Os resultados e críticas dessas políticas (ou tentativas de) tornaram-se mais
evidentes com a posterior análise dos dependentistas e da própria autocrítica cepalina. Elas
podem ser sintetizadas como se segue (ROXBOROUGH, 1979, p. 41-42).
• As reformas foram incompletas, houve muitas concessões à oligarquia agrária e
o problema da concentração fundiária persistiu.
• Quando as barreiras tarifárias eram manipuladas para encarecer as importações
de produtos manufaturados e favorecer a indústria nascente, as companhias
multinacionais criavam subsidiárias nos países latino-americanos, favorecidas
pelas políticas de atração ao crescimento.
• O modelo de industrialização (capital-intensivo) transplantado dos países ricos
demonstrou-se inadequado às necessidades de emprego na periferia (abundante
em mão-de-obra).
• A demanda suntuosa dos ricos dos países subdesenvolvidos, baseada em
produtos de luxo e caros, gerava um elevado custo de importação e não
contribuía para o crescimento (desenvolvimento) em uma base sólida.
• O aumento da necessidade de importações acabou gerando problemas com o
balanço de pagamentos, além de maior penetração estrangeira na economia,
51
aumento do desemprego, ampliação (e não redução) das diferenças de renda,
maior vulnerabilidade da economia aos movimentos cíclicos, contínua
dependência da exportação de uma gama limitada de matérias-primas ou
produtos agrícolas, e crescimento industrial limitado e flutuante. Como resultante
final dessas condições, verificou-se que a massa da população não estava
participando dos benefícios do crescimento econômico.
1.3.2 Teorias da dependência
As interpretações sobre a natureza dependente do capitalismo latino-americano
conhecidas como “teoria da dependência”, surgiram nos anos 1960. Segundo Santos
(2000), visava explicar as novas características do desenvolvimento socioeconômico
iniciado nos anos 1930-45 e ser uma síntese do movimento intelectual e histórico
predominante na América Latina anos 1950 e 1960. Essa abordagem questiona a idéia
comum, na época, inclusive por parte da escola estruturalista, de que subdesenvolvimento
significava a falta de desenvolvimento. Ela propõe uma interpretação alternativa de que
desenvolvimento e subdesenvolvimento são, na realidade, o “resultado histórico do
desenvolvimento do capitalismo”.
O pensamento dependentista não formou um bloco homogêneo. O elemento comum
que une os dependencistas é a idéia de que o sistema mundial capitalista produz
simultaneamente desenvolvimento e subdesenvolvimento, ou seja, a periferia
subdesenvolvida seria apenas a outra face do desenvolvimento dos países centrais. Isso
faria parte da própria natureza da dinâmica capitalista.
Os dependentistas têm também em comum a crítica à proposta de industrialização
recomendada pela CEPAL. As promessas de distribuição de renda, criação de centros
nacionais de decisões autônomas e de acumulação capitalista e a criação de condições
democráticas que viriam a reboque da industrialização não ocorreram, principalmente
porque “o centro de poder continuava nos pólos centrais da economia mundial” (SANTOS,
2000, p. 127). Além disso, as tecnologias importadas eram poupadoras de mão-de-obra,
portanto, incapazes de criar empregos suficientes para incorporar as massas de
desempregados liberados do campo e das atividades de autoconsumo.
A tarefa mais importante dos dependentistas era revelar as contradições que
ocorriam no interior do desenvolvimento capitalista dependente latino-americano. Um
aspecto fundamental das teorias da dependência estava relacionado ao controle do
excedente econômico gerado na região dependente. A falta de autonomia para determinar a
52
apropriação e o uso do excedente é a peça-chave para a compreensão do
subdesenvolvimento das ricas regiões pobres, conforme será aprofundado em outras
seções. No entanto, os dependentistas divergem sobre esse e outros pontos.
Uma importante forma de apropriação do excedente, evidenciada na obra de
Cardoso & Faletto (1984, p. 46-51) são as “economias de enclave”. De acordo com os
autores, as economias de enclave se formam a partir de um duplo processo: 1) da
desarticulação dos setores econômicos pré-existentes, por causa da incapacidade local de
reagir e competir internacionalmente com a produção de bens que exigem condições
técnicas, sistemas de comercialização e capitais de grande vulto; 2) do projeto de expansão
das economias centrais. Em ambos os casos, o enclave expressa o dinamismo das
economias centrais e, por conseguinte, o caráter capitalista global, independentemente dos
grupos locais.
O impulso dinâmico possibilitado por enclaves externos permite à economia local a
formação de um “setor moderno”, que é uma espécie de prolongamento tecnológico e
financeiro das economias centrais; entretanto,
[...] na medida em que as economias locais tenderam a organizar-se em torno desse tipo de sistema produtivo apresentaram, em grau elevado, características que tornavam compatível um relativo êxito do sistema exportador com uma grande especialização da economia e fortes saídas de excedentes. Nesses casos, o êxito do crescimento orientado ‘para fora’ nem sempre permitiu criar um mercado interno, pois levou à concentração da renda no setor do enclave. (CARDOSO & FALETTO, 1984, p. 48).
Cardoso & Faletto (1984, p. 48) distinguem dois tipos de enclave e as suas
características, conforme a seguir:
1) enclave agrícola – emprega muita mão-de-obra, pode haver pouca
concentração de capital, mas apresenta tendência à pouca distribuição de
renda. A expansão e a modernização da economia provocam expansão da
fronteira agrícola, o que, por sua vez, afeta negativamente a economia de
subsistência e a própria produção para o mercado interno.
2) enclave mineiro – o nível de ocupação da mão-de-obra é reduzido, a
concentração de capital é muito elevada, o nível de produção tende a se
expandir e os salários são mais elevados para os técnicos especializados. Da
mesma forma, apresenta tendência à pouca distribuição de renda, porém não
afeta o setor da economia orientado para o mercado interno, uma vez que não
compete com as outras formas de uso e ocupação do solo, como no enclave
agrícola.
53
Conforme o tipo de enclave e o seu processo de formação, ele pode provocar
distintos efeitos sociais e políticos, em decorrência das alianças entre os grupos e classes
que o tornam possível. Em geral, o sistema de alianças, típico do enclave, fortalece muito
mais as funções políticas, administrativas e reguladoras do Estado do que as funções
econômicas do setor privado, possibilitando a formação de uma pesada burocracia de
Governo a partir dos impostos cobrados do setor de enclave.
As principais características das economias de enclave podem ser assim sintetizadas
(CARDOSO & FALETTO, 1984, p. 51):
• a produção é um prolongamento direto da economia central, tanto no controle
das decisões de investimento, como na apropriação dos lucros gerados pelo
capital;
• não existem conexões com a economia local. Existem apenas conexões com o
sistema de poder, que define as condições de concessão;
• as relações econômicas são estabelecidas no âmbito dos mercados centrais.
Conforme será revisado nas teorias especialmente focadas na discussão entre
desenvolvimento e indústria mineral, a idéia de enclave, originalmente sugerida por Perroux
e difundida na América Latina por Cardoso & Faletto, exerceu e ainda exerce uma profunda
influência nas análises explicativas sobre o porquê do atraso das regiões ricas em recursos
naturais, porém pobres no aspecto socioeconômico.
A principal contribuição da teoria da dependência foi o seu alerta para a necessidade
de entender o subdesenvolvimento das regiões periféricas como resultado do sistema de
acumulação global. Além de sua crítica à idéia de que apenas a industrialização é capaz de
gerar desenvolvimento.
O atual momento do mercado das commodities minerais demonstra essa
interdependência global. Um outro fator relevante para a compreensão do
subdesenvolvimento das periferias, principalmente das exportadoras de matérias-primas, é
a importância do controle do excedente. Não obstante a difusão da idéia do enclave da
produção mineral, muito pouco é discutido sobre o uso do excedente como elemento capaz
de reverter e/ou amenizar a situação de dependência. Nesse sentido, verifica-se forte visão
determinista do processo histórico, com poucas perspectivas para as regiões dependentes.
54
1.3.3 O excedente econômico como a chave para o desenvolvimento, em Baran
Contrariamente aos que vêem o desenvolvimento como uma ilusão ou mito, como
algo impossível de alcançar quando se considera a composição das forças globais e as
assimetrias entre os países, Baran (1964, p. 332) vê o desenvolvimento econômico “como
uma necessidade mais urgente e vital da esmagadora maioria da raça humana. Cada ano
perdido representa a perda de milhões de vidas humanas. Cada ano de inatividade significa
maior enfraquecimento e mais desesperança para os povos que vegetam nos países
subdesenvolvidos”.
A idéia de desenvolvimento, para Baran (1964, p. 70), é muito semelhante à noção
da economia convencional, como fica evidenciado por sua definição - “definamos
crescimento (ou desenvolvimento) econômico como um aumento ao longo do tempo da
produção per capita de bens materiais”. No entanto, as suas causas são bem distintas.
Problemas como, escassez de poupança, excesso de população, desequilíbrio entre a taxa
de natalidade e de mortalidade, entre outros, são veementemente rejeitados por Baran
enquanto fatores explicativos do atraso das economias periféricas, principalmente, quando
esses indicadores são comparados aos das economias centrais. Para Baran, a variável-
chave para entender o processo de acumulação do capital é o conceito de excedente
econômico. Portanto, para compreender as possibilidades de desenvolvimento das regiões
periféricas, é de fundamental importância conhecer a origem, a distribuição (apropriação) e
a destinação (uso) dada ao excedente.
Segundo Baran o excedente econômico não se confunde com os lucros observáveis
estatisticamente. Há dois principais tipos de excedentes econômicos: o efetivo e o potencial.
• O excedente econômico efetivo é aquele que se origina a partir da diferença
entre o produto social efetivo de uma comunidade e o seu consumo. É idêntico à
poupança ou à acumulação e se materializa em ativos de diversas espécies que
se adicionam à riqueza da sociedade durante o período determinado. Nas
sociedades atrasadas, o excedente econômico efetivo participa do processo
produtivo e contribui, de maneira modesta, para o incremento da produtividade da
economia.
• O excedente econômico potencial é a diferença entre o produto social que
poderia ser obtido com o auxílio dos recursos produtivos realmente disponíveis e
produto existente. É aquele que estaria disponível para os investimentos se o
produto nacional, com os mesmos recursos que não são hoje empregados, fosse
55
utilizado com mais eficiência e de forma consciente, ou seja, se não fosse
desperdiçado em consumo suntuoso e todas as formas de gastos improdutivos .
O excedente econômico potencial pode assumir quatro formas (BARAN, 1964, p.
76): 1) consumo supérfluo das sociedades, 2) produção que deixa de ser realizada por
causa do trabalho improdutivo, 3) produção desperdiçada por causa da organização
irracional e 4) produção que não se obtém devido à deficiência de procura efetiva.
Baran (1964) se foca nas economias periféricas produtoras de petróleo e de
matérias-primas, principalmente minerais. A conclusão geral a que ele chega é a de que,
[...] em primeiro lugar, ao contrário do que comumente se sustenta com grande destaque na literatura ocidental sobre países subdesenvolvidos, o principal obstáculo ao seu desenvolvimento não é a escassez de capital. O que é escasso em todos esses países é o que denominamos excedente econômico efetivo investido na ampliação de seu aparelho produtivo. O excedente econômico potencial, que poderia ser utilizado com esse objetivo, é grande em todos esse países. Note-se que ele não é grande em termos absolutos, isto é, quando comparado à ordem de grandeza do excedente de nações adiantadas como, por exemplo, os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, embora existam algumas áreas subdesenvolvidas onde ele é considerável até mesmo quando medido por esse padrão. (BARAN, 1964, p. 308).
Dessa forma, ele critica a noção, amplamente difundida, de que “a escassez de
capital é o mais importante fator limitativo do desenvolvimento econômico dos países
atrasados e que a deterioração das relações de troca das áreas de produção primária tem
comprometido seriamente o seu progresso econômico” (BARAN, 1964, p. 314). O problema
mais crítico para o desenvolvimento das nações periféricas é a distribuição e de uso desse
excedente, já que uma grande parcela dele é canalizada para fora da região produtora por
intermédio das empresas multinacionais e dos endividamentos externos. Assim,
[...] o principal obstáculo ao rápido desenvolvimento econômico dos países atrasados é o modo de utilização de seu excedente econômico potencial, ele é absorvido por várias formas de consumo suntuoso da classe capitalista, é utilizado para acrescer as quantidades já entesouradas tanto no país quanto no exterior, para manter a vasta e improdutiva burocracia e uma força militar. (BARAN, 1964, p. 309).
Embora Baran (1964, p. 314 - 15) reconheça a existência de uma tendência à queda
nos termos de trocas, conforme argumentação da CEPAL, ele questiona até que ponto essa
tendência possa ser responsabilizada pela ausência de desenvolvimento da América Latina.
Para isso ele usa o seguintes argumentos:
1) pouco sentido se pode atribuir às relações de troca. As companhias de
petróleo, por exemplo, podem manipular os seus lucros e, em conseqüência,
56
o preço FOB de seus produtos, com o objetivo de minimizar o montante de
royalties devidos aos países onde operam. Isso também ocorre com
empresas exportadoras de outras matérias-primas;
2) para a maioria das nações subdesenvolvidas exportadoras de matérias-
primas por intermédio de empresas estrangeiras, modificações nas relações
de troca têm pouco significado, na medida em que essas variações dependem
muito mais de alterações dos preços das matérias-primas que dos preços dos
bens importados;
3) a importância do montante de lucros para o bem-estar dos países
subdesenvolvidos ou para o desenvolvimento econômico depende
exclusivamente de quem se apropria desses lucros e do emprego que lhes dá.
Se o montante dos lucros vai para os acionistas estrangeiros, as suas
variações em pouco ou em nada afetarão as condições de vida da população
local.
As categorias desenvolvidas por Baran (1964) lançam verdadeiros holofotes para a
compreensão do subdesenvolvimento de regiões produtoras de bens minerais,
especialmente no que se refere ao papel crítico exercido pelo excedente econômico – ou
renda mineira. Quanto é gerado? Quem se apropria? Como ele é usado? São questões
fundamentais. Essa discussão remete à necessidade do controle das rendas mineiras.
Porém, a partir da leitura de Baran se conclui que são remotas as possibilidades de isso
ocorrer e, por conseguinte, de se alcançar o desejado desenvolvimento da periferia. Por
outro lado, a história é farta em exemplos de nacionalização e de apropriação estatal do
excedente dos recursos naturais, sem que os problemas do subdesenvolvimento tenham
sido solucionados. É possível que existam outros motivos que estão muito além do simples
acesso ao excedente econômico.
1.3.4. Os efeitos em cadeia de Hirschman
Hirschman (1958, 1977) inaugurou uma perspectiva teórica que abriu um novo
caminho metodológico para a análise empírica dos efeitos do investimento, bem como para
a definição de critérios objetivos para embasar políticas de promoção do desenvolvimento.
Ele considera que as recomendações para desenvolver um país devem ser analisadas caso
a caso, pois impor um padrão uniforme, sem considerar as circunstâncias locais, repetir
sempre a mesma receita e a mesma terapia para resolver diversos tipos de doenças, não
admitir a complexidade e querer reduzí-la a todo o custo, quando o mundo real é um pouco
mais complicado, é uma receita certeira para o desastre, afirma Hirschman.
57
Para Hirschman (1977), as decisões empresariais de investimento, tanto públicas
quanto privadas, não são determinadas exclusivamente pela perspectiva dos rendimentos
provenientes da demanda, mas por fatores provocados pelos efeitos em cadeia que ocorrem
do lado da produção. A esses encadeamentos denominou “efeitos retrospectivos e efeitos
prospectivos (para frente – ou a jusante – e para trás – ou a montante)”. Atividades
econômicas, cujos bens ou serviços sirvam de insumo para outras atividades produtivas têm
a capacidade de gerar fortes efeitos para frente. Por outro lado, atividades econômicas, que
requerem bens ou serviços de outras atividade produtivas para a sua produção final11 têm a
capacidade de gerar fortes efeitos para trás.
Uma cadeia produtiva existe sempre que uma atividade em andamento provoca
pressões econômicas, ou de outra natureza, que levam ao surgimento de uma nova
atividade. Dessa forma:
[...] efeitos em cadeia de uma dada linha de produto são definidos como forças geradoras de investimento que são postas em ação, por intermédio das relações insumo-produto, quando as facilidades produtivas que suprem os insumos necessários à mencionada linha de produto, ou que utilizam sua produção, são inadequadas ou inexistentes. Os efeitos em cadeia a montante levam a novos investimentos no setor de fornecimento de insumos (input-supplying) e os feitos em cadeia a jusante levarão a investimentos no setor da utilização da produção (output-using). (HIRSCHMAN, 1977, p. 12).
O conceito de efeitos em cadeia em Hirschman (1977), embora tenha a indústria
como referência, pode também ser usado como método de análise da tese do produto
primário de exportação12 (staple thesis). A tese do produto primário de exportação procura
demonstrar como a experiência do crescimento econômico de um país “novo” é moldada, de
forma concreta, por produtos primários exportados para os mercados internacionais. A
aplicação da análise dos efeitos em cadeia é uma tentativa para descobrir, em seus
pormenores, como o produto primário de exportação induz a criação de novas atividades
econômicas, por meio de suas exigências, influências, facilidades de transporte e modelos
de acordos, entre outros (HIRSCHMAN, 1977).
Conforme será visto na seção 2.1.3, é possível que esse tipo de abordagem tenha
influenciado as análises setorialistas, pois há muitas semelhanças entre os enfoques.
11 O que determina se um bem ou serviço é final é a natureza do consumidor e a finalidade para o qual será utilizado. 12 A tese do produto primário de exportação, originalmente desenvolvida por Harold Innis e aprofundada por economistas e historiadores canadenses.
58
Hirschman (1977) identificou três tipos de efeitos em cadeia, ou encadeamentos: 1)
os efeitos da produção, ou efeitos diretos, para frente (a jusante) e para trás (a montante)
que podem ser fracos ou fortes; 2) efeitos de natureza fiscal e 3) efeitos do consumo.
Os encadeamentos da produção, ou efeitos físicos, decorrem diretamente do
investimento, que é capaz de induzir as outras atividades produtivas. Baseado em
Hirschman, Drummond (2002) classificou as conexões potenciais de acordo com o tipo de
setor econômico, conforme com o Quadro 1.
tipos de setores econômicos potenciais de conexão indústrias de produtos intermediários para trás – fortes
para frente – fortes indústrias de produtos finais para trás – fortes
para frente – fracos produção primária de bens intermediários
para trás – fracos para frente – fortes
produção primária de bens finais para trás – fracos para frente - fortes
Quadro 1: Tipos de setores e os seus potenciais de conexões produtivas Fonte: Drummond (2002)
A partir dessa perspectiva se abre a possibilidade de os países periféricos
desencadearem processos de desenvolvimento industrial, se forem tomadas decisões
corretas. Para acelerar o desenvolvimento, as decisões empresariais e as políticas públicas
deveriam favorecer as atividades capazes de gerar os maiores números de conexões.
Assim, uma economia desenvolvida seria aquela formada por uma rede complexa de
empreendimentos especializados, distintos e interdependentes. (DRUMMOND, 2002).
Os encadeamentos fiscais se referem à habilidade de o Estado regular o fluxo de
rendimento entre os diferentes agentes econômicos, taxar esses rendimentos e canalizá-los
para outros investimentos produtivos.
Os efeitos em cadeia do consumo, se drenarem recursos para fora do país, podem
resultar em aumento das importações e transformarem-se em negativos e não apenas em
efeitos fracos ou inexistentes (Figura 1).
Figura 1: Efeitos em cadeia do consumo Fonte: baseado em Hirschman (1977)
Produto primário de exportação
Novos rendimentos Novas demandas Positivos:
substituição de importações pelas
indústrias
{
Negativos: aumento das importações ,
devido ao consumo imitativo
59
A interação desses três efeitos - produção, de consumo e fiscais - gera uma estrutura
que conduz os exportadores de produtos primários a trajetórias de desenvolvimento ou de
subdesenvolvimento. Para Hirschman (1977), a combinação mais favorável seria aquela em
que um produto primário de exportação produzisse fortes encadeamentos de todos os tipos.
Porém, nem sempre ocorre essa combinação ideal e economias dependentes de um único
produto de exportação ficam sujeitas à situação do tipo “enclave”.
Em Hirschman, assim como em outros autores já revisados, reaparece a idéia de
enclave como uma ducha de água fria nas pretensões de desenvolvimento das regiões ricas
em recursos naturais, mas pobres do ponto de vista socioeconômico. Hirschman (1977)
define enclave como:
[...] a ausência de envolvimento com o restante da economia, isto é, pela ausência de outros tipos de elos em cadeia (...) O enclave é um corpo estranho, freqüentemente de propriedade de estrangeiros, com o fim exclusivo de tirar proveito, e poucos dentre eles tomarão a defesa de seus interesses uma vez que o Estado tenha adquirido a disposição e autoridade para apropriar-se de parte do fluxo de rendimentos, originário do enclave, para seus próprios projetos. (HIRSCHMAN, 1977, p. 74).
Nem tudo é negativo no enclave. Diversamente de outras atividades produtivas que
têm muitos elos com o restante da economia, é muito mais fácil taxar o enclave,
principalmente, se ele for de propriedade estrangeira. Hirschman (1977), todavia, chama
atenção para o fato de que a capacidade de taxar o enclave dificilmente pode ser
considerada condição suficiente para promover um intenso crescimento econômico. Para
que os efeitos fiscais sejam mecanismos eficazes de desenvolvimento, a habilidade de taxar
deve ser combinada com a capacidade de investir produtivamente. “E aqui se encontra
precisamente o ponto fraco dos efeitos fiscais comparados aos efeitos mais diretos da
produção e do consumo”, adverte Hirschman (1977, p. 74), pois a possibilidade de mal
aplicação ou de desperdício dos recursos podem simplesmente levar a uma ampliação do
aparato burocrático, ao invés de gerar desenvolvimento.
Para Hirschman isso acontece,
[...] não porque os fundos que acabam nas mãos do governo sejam ‘sistematicamente’ desperdiçados, mas porque os empreendimentos assumidos pelos governos através dos efeitos fiscais são intrinsecamente mais difíceis do que os usualmente assumidos pelo capital privado, em conjunto com os efeitos de produção e de consumo. (HIRSCHMAN,1977, p. 77).
Ou seja, Hirschman enfatiza que os efeitos de encadeamentos fiscais somente
podem ser potencializados e se constituírem em mecanismos desenvolvimentistas eficazes,
60
se o Estado desenvolver, simultaneamente à capacidade de tributar, a competência para
investir em atividades que gerem os mais numerosos e mais fortes encadeamentos
possíveis. Ele conclui que a propensão a taxar o produto primário é um tipo de
comportamento desenvolvimentista assumido pelo Estado. Contudo, o Estado apenas surge
em cena como um autêntico ator do desenvolvimento quando passa a assistir os
exportadores de produtos primários, ao invés de apenas taxá-los. As áreas típicas para a
assistência são as dos bens públicos, em especial, na área de infra-estrutura (fornecimento
de energia, transporte, irrigação, educação e saúde pública).
Hirschman (1977, p. 87- 88) faz duas importantes advertências quanto à questão de
o tipo de produto primário (café, cana-de-açúcar, cacau, minérios etc.) para exportação
condicionar o tipo de desenvolvimento experimentado pelos países que nele se
especializam:
1. ao buscar propriedades gerais nos produtos primários, que tenham probabilidade
de conferir características distintivas ao processo de desenvolvimento, o método
mais adequado não é tomar emprestadas as propriedades de qualquer campo
alheio, como o da botânica ou da climatologia, porém procurar as propriedades
que surjam do próprio processo de desenvolvimento, e, em seguida, conduzir a
análise, segundo essas propriedades;
2. é mais revelador saber se o produto primário de exportação de um país é ou não
o centro de uma constelação de efeitos em cadeia, do que a informação de que o
produto primário é um produto agrícola ou mineral, por exemplo.
Essa observação se choca com as análises setorialistas13 desenvolvidas 40 anos
mais tarde. Hirschman deixa claro que não é a natureza do produto – minérios, matérias-
primas agrícolas etc – que define as reais possibilidades de desenvolvimento de uma região,
mas sim a capacidade de este produto gerar fortes efeitos em cadeia de todas as naturezas
– de produção, de consumo e fiscais. Ele acrescenta que não existe nada intrinsecamente
em uma dada mercadoria agindo como uma “conspiração multidimensional” a favor ou
contra o desenvolvimento, dentro de certo quadro histórico e sócio-político.
Hirschman (1977) utiliza a abordagem dos efeitos em cadeia também como um
quadro de referência para a discussão da tese do “desenvolvimento do
subdesenvolvimento”, sugerido por André Gunder Frank. Essa possibilidade se revela
explicitamente por intermédio do mecanismo dos encadeamentos. O contexto social e
13 Ver seção 2.1.3
61
político em que ocorrem o investimento e a combinação de efeitos em cadeia são os fatores
que determinarão a possibilidade de desenvolvimento ou, ao contrário, do “desenvolvimento
do subdesenvolvimento”.
Ao contrastar o seu modelo analítico com a teoria clássica do comércio internacional,
Hirschman (1977, p. 91) afirma que o seu modelo “não ignora a possibilidade de
empobrecimento e, é nesse respeito, bastante diferente da teoria clássica do comércio
internacional, a qual pode conceber, no pior dos casos, uma ausência de ganhos (um ganho
zero) decorrente das relações comerciais para qualquer país que participa do comércio
mundial”.
Para Hirschman (1977, p. 91), “um dos grandes méritos da tese do desenvolvimento
do subdesenvolvimento foi a crítica devastadora e definitiva feita ao conceito de ‘sociedade
tradicional’, um ‘construto’ a-histórico endêmico na maior parte da literatura anterior sobre
desenvolvimento, a qual supostamente prevalecia onde quer não tivesse ocorrido uma
forma de desenvolvimento dinâmico”.
Assim, nos dizeres do próprio Hirschman,
[...] consideradas minhas distâncias das teorias neomarxistas contemporâneas sobre os países periféricos, posso agora reivindicar certo grau de parentesco intelectual entre meu esquema de abordagem e o sistema marxista”. Acrescentar “‘micro-marxismo’ pode ser um bom modo de descrever a tentativa de mostrar como a forma que assume o desenvolvimento econômico, incluindo os seus componentes sociais e políticos, pode ser referida às atividades econômicas específicas de um país. (HIRSCHMAN, 1977, p. 92).
Há muita semelhança entre a metodologia proposta por Hirschman e as abordagens
setorialistas dos anos 1980. As análises dos efeitos em cadeia realçam o poder das
conexões fiscais para induzir desenvolvimento, mas também alertam que os efeitos podem
ser nulos ou mesmo provocar influências adversas se os recursos fiscais forem mal
empregados. A natureza e os requisitos tecnológicos do principal produto da economia
podem induzir fortes efeitos de encadeamento e, dessa maneira, resultar em crescimento e
desenvolvimento ou, ao contrário, contribuir para o aumento das importações, gerar fracos
efeitos de encadeamento e até resultar em “desenvolvimento do subdesenvolvimento”.
Essas idéias, originalmente exploradas por Hirschman, estão presentes com algum
grau de sofisticação nas interpretações setorialistas.
Quanto ao papel exercido pelo Estado, enquanto agente indutor de desenvolvimento,
Hirschman revela uma dualidade na avaliação da eficiência dos gastos públicos. Em
62
determinado contexto sugere que o governo não tem competência para usar os recursos
fiscais de forma eficiente. Em outro, afirma que o tipo de gasto público é mais complexo que
o gasto privado. De qualquer forma, sua a idéia é de que apenas os encadeamentos fiscais
são inadequados ou insuficientes, enquanto mecanismos indutores de desenvolvimento.
Dessa forma, para maximizar a taxa de desenvolvimento, Hirschman sugere que os
governos devem estimular investimentos nos ramos de produção que tenham potencial
elevado de gerar encadeamentos para frente e/ou para trás.
Na tipologia dos efeitos em cadeia de Hirschman se percebe certa hierarquização, de
acordo com o tipo de produto (final, intermediário ou commodity) e com o setor, no qual o
setor industrial gera encadeamentos maiores e mais fortes que o setor agrícola, por
exemplo. Com a maior integração dos mercados, resultado do fenômeno da globalização,
essa divisão categórica ficou fragilizada. Não é possível dizer que os encadeamentos
gerados na produção de flores da Holanda são mais fracos que os gerados pela obsoleta
indústria siderúrgica dos EUA. O mesmo se pode dizer do cultivo de frutas do Chile. Para
que esses tradicionais produtos primários cheguem com rapidez, eficiência, segurança e,
acima de tudo, com qualidade aos exigentes mercados consumidores internacionais é
necessária ampla gama de serviços just in time, de controle de qualidade, de logística de
transportes eficiente, enfim, de uma série de serviços que subvertem a simples
hierarquização de operações industriais e “operações não-industriais”, conforme Hirschman
denomina os serviços de transporte, comércio e financiamento.
1.3.5 As economias extrativas e produtivas, em Bunker
As teses de Bunker (1988) analisam o (sub)desenvolvimento de regiões
dependentes da exploração de seus recursos naturais. Um de seus espaços privilegiados é
a Amazônia. Para explicar o processo de subdesenvolvimento dessa região, Bunker parte
da crítica às teorias econômicas tradicionais. Ressalta as deficiências das teorias da
modernização, das teorias da dependência e das próprias teses marxistas, por seu enfoque
excessivo na lógica econômica e no foco exclusivo no trabalho incorporado como fonte de
valor.
Na visão de Bunker (1988, p. 21), essas interpretações não permitem tratar a
dinâmica interna de uma formação social não-capitalista, das relações de classe, ou da
complexa e custosa organização burocrática do moderno estado periférico. Afirma que as
teorias de desenvolvimento não reconhecem a absoluta dependência material das
economias baseadas na extração dos recursos.
63
A partir dessa idéia, ele desenvolve o seu conceito de “modo de extração” que se
contrapõe à categoria marxista “modo de produção”. Segundo Bunker, “modo de produção”
é uma noção ortodoxa que deve ser reformulada para considerar as interdependências
ecológicas que ocorrem na base sócio-produtiva, conforme a seguir,
Eu não acredito que nós possamos integrar adequadamente essas perspectivas a menos que sejam remodeladas e incorporadas em modelos ecológicos e evolucionários de mudança social que considerem simultaneamente a dependência física da produção da extração (de recursos naturais) e a interação entre os sistemas regional e global. (BUNKER, 1988, p. 21).
Para Bunker, o conceito “modo de extração” revela as conexões sistêmicas entre a
extração de recursos naturais e os fenômenos que ocorrem tanto na “base produtiva” quanto
na “superestrutura”, tais como relações de classe, organização do trabalho, sistemas de
troca e de propriedade, ações do Estado, dinâmica e distribuição populacional,
desenvolvimento da infra-estrutura física, além das crenças e ideologias às quais as
organizações sociais moldam o seu comportamento.
Bunker (1988) considera essencial a existência de um modelo teórico14 que
considere a seqüência histórica dos efeitos de uma economia extrativa, ou seja, uma
economia que depende da extração de seus recursos naturais, vis-à-vis à de uma economia
produtiva, cuja base econômica está fundamentalmente assentada na transformação desses
recursos naturais. O Quadro 2 , a seguir, é uma tentativa de síntese dos aspectos básicos
dessas economias no que se refere a participação de trabalho na formação do valor, ao
comportamento em relação aos ciclos econômicos, à trajetória da escala de produção, à
distribuição espacial da indústria, aos recursos humanos, à formação de encadeamentos e
outros, conforme a perspectiva de Bunker (1988) .
14 Bunker (1988) denomina seu modelo de commodity-based model for underdevelopment.
64
elementos comparativos
economias extrativas economias produtivas
Participação de trabalho e capital na formação do valor
baixa Alta
Comportamento em relação aos ciclos econômicos
Auge e colapso (boom and bust).
É possível neutralizar os extremos.
Trajetória da escala de produção
O aumento da escala de produção provoca aumento de preço dos fatores e estimula o desenvolvimento de substitutos, já que os custos unitários tendem a subir.
O aumento da escala de produção reduz o preço dos fatores e os custos unitários tendem a cair, estimulando o maior consumo do produto.
Distribuição espacial da indústria
Próxima às fontes dos recursos naturais que serão explotados, onde não há externalidades positivas.
Próxima às outras indústrias, que compartilham os custos de infra-estrutura, gerando externalidades positivas e economias de escopo.
Recursos humanos Dificuldade para recrutar mão-de-obra qualificada.
Mão-de-obra qualificada é facilmente recrutável.
Geração de encadeamentos locais
Poucos. A atividade extrativa gera enclaves.
Muitos encadeamentos.
Organização socioeconômica
Dependente e desarticulada. Economias socialmente articuladas.
Regime de posse da terra e de acesso aos recursos
Importância excessiva. Importância normal.
Papel do Estado Burocracia custosa, irracionalidades e falhas na intervenção do Estado central nas periferias.
Burocracia moderna, formada por agências especializadas.
Razões da falha/êxito do Estado
A exigüidade dos encadeamentos políticos e econômicos e a instabilidade demográfica e infra-estrutural impedem a participação e administração racional do Estado. Além do que não há suficiente oferta energética.
O oposto das economias extrativas.
Dinâmica populacional Sua distribuição limita, ao invés de melhorar, as forças de produção.
O oposto das economias extrativas.
Quadro 2: Economias extrativas e economias produtivas, segundo Bunker Fonte: baseado em Bunker (1988)
A partir da leitura do quadro acima, fica explícito que, na visão de Bunker (1988), as
peculiaridades dos arranjos econômicos, políticos e sociais das economias extrativas as
tornam muito mais frágeis e vulneráveis em termos econômicos, institucionais, sociais e
ambientais do que as economias produtivas.
No caso das economias extrativas exportadoras, denominadas por Bunker (1988)
“desarticulação dependente”, a situação se agrava, por causa da razão trabalho/capital na
65
composição final do valor ser extremamente baixa. Na fase inicial da produção, essa baixa
razão pode induzir um rápido crescimento da renda nacional. Entretanto, esse processo
pode ser seguido por um colapso igualmente rápido, na medida em que os recursos
facilmente acessíveis se esgotem e requeiram incrementos adicionais de trabalho e capital,
sem o correspondente incremento no volume e no valor da produção. O rápido aumento no
custo de extração geralmente estimula a pesquisa de substitutos ou de novas fontes de
oferta. Ambas as alternativas provocam profundas fraturas na economia da região
exportadora. Essa situação é potencializada pela drenagem da energia das economias
extrativas para as economias produtivas, agravando a situação das primeiras.
No caso das economias extrativas, Bunker (1988) estabelece ainda uma
subcategorização - “periferia extrema”. Nela as condições citadas acima são ainda piores.
Nessas “periferias extremas de base extrativa”, é muito baixa a proporção de trabalho e de
capital incorporado no valor total da produção, por causa do nível restrito de conexão com
outras atividades econômicas e organizações sociais. Mesmo quando os custos da
ampliação da escala se elevam, acrescenta Bunker, ainda assim compensa aumentar a
escala de produção, uma vez que esses custos representam uma parcela ínfima dos preços
finais. Para ele, esse é, por excelência, o caso da produção de commodities minerais.
As economias extrativas provocam o empobrecimento do ambiente do qual as
populações locais dependem para sua própria reprodução e para a extração de commodities
para o mercado exportador. Bunker (1988, p. 25) adverte que quando um sistema extrativo
responde ao crescimento da demanda externa, ele tende a se empobrecer, por três
principais razões: 1) pelo esgotamento dos recursos não-renováveis; 2) pela extração dos
recursos renováveis para além da sua capacidade de regeneração e, 3) pelo estímulo ao
desenvolvimento de sintéticos ou alternativas cultiváveis em outras regiões, em função da
brusca alta dos custos unitários da extração material.
Nas economias produtivas, por sua vez, como os empreendimentos ficam
localizados próximos uns aos outros, os custos de transporte, de comunicação e de
transmissão de energia são rateados entre várias empresas. Novas empresas podem iniciar
suas atividades sem ter de assumir os custos totais da infra-estrutura que ela requer. As
populações atraídas para esses locais fornecem força de trabalho que pode ser facilmente
mobilizada entre as empresas com diferentes taxas e direções de crescimento.
Enfim, para Bunker (1988), as economias extrativas geram configurações próprias
em termos de dinâmica populacional, econômica, de infra-estrutura e do conseqüente
potencial de desenvolvimento que provocam sérias desarticulações demográficas,
66
ambientais e infra-estruturais, sem produzir a contrapartida do desenvolvimento
socioeconômico. Tudo isso é agravado devido à natureza efêmera dessas economias
extrativas, que não possibilitam a formação de organizações sociais e políticas que
contribuam para reverter essa situação. Para Bunker (1988), é um fato irreversível a
impossibilidade de desenvolvimento Amazônico. Ele afirma que:
De toda a energia extraída durante a longa história amazônica de suprimento de commodities para o mercado mundial, muito pouco foi incorporado em projetos duradouros e valorosos de organização social e de infra-estrutura física, e nem há perspectivas de que isso vá ocorrer no futuro. Pelo contrário, a Bacia Amazônica é uma das áreas mais pobres do mundo e o sistema econômico e social do qual muitos de seus habitantes dependem está seriamente ameaçado pela desestruturação ou extinção. O empobrecimento tende a continuar a despeito e, em muitas instâncias, por causa dos próprios programas governamentais. (BUNKER, 1988, p. 55).
Bunker (1988) critica as teorias tradicionais pelo excesso de importância dada às
variáveis econômicas. As suas idéias parecem fortemente influenciadas pelos conceitos da
termodinâmica introduzidos no campo econômico por Georgescu-Roegen’s:
[...] matéria e energia, os componentes essenciais da produção, não podem ser criados, apenas transformados, e cada transformação eleva a entropia, ou seja, transforma energia livre em energia humanamente inutilizável. (Georgescu-Roegen’s apud Bunker, 1988, p. 32).
No entanto, Bunker (1988) não incorpora, de fato, essas dimensões no seu modelo
teórico de “modo de extração”. Os seus principais marcos analíticos estão ancorados nas
esferas econômica (mercado, custo, preço, escala de produção) e política (burocracia
estatal, direcionamento das políticas públicas). O seu conceito “modo de extração” se baseia
nas condições concretas de reprodução da vida material e, portanto, nos aspectos ligados à
operacionalidade da produção, às condições de mercado e outras variáveis econômicas,
conforme ele mesmo destaca: “eu proponho que diferentes níveis de desenvolvimento
regional resultam da interação entre mudança na demanda do mercado global por
commodities específicas e a reorganização local dos modos de produção e extração”.
(BUNKER, 1988, p. 21).
Bunker (1988) reconhece que as sociedades humanas dependem de uma
combinação de valores naturais e de trabalho complexa e variável. A energia, como uma
medida, pode ser aplicada para a mensuração de ambos os tipos de valores, por possibilitar
simplificá-los a um denominador comum. No entanto ele admite que:
É forçoso reconhecer que não é possível a realização de um cálculo unidimensional do valor e que a manutenção da vida humana no longo prazo depende do processo de transformação de energia, ao qual nós ainda não estamos bem atentos. Ainda não podemos mensurar todo o
67
complexo processo de troca de energia na cadeia biótica que forma o ecossistema do qual participamos. (BUNKER, 1988, p. 36).
Bunker pretendeu apresentar uma teoria unificada que abarcasse todas as
especificidades de uma economia extrativa. No entanto, dependendo do tipo de recurso
natural extraído - renovável ou não-renovável - há diferenças profundas na estruturação
econômica, ambiental, social e política em que são geradas. No caso das jazidas minerais,
por exemplo, o aumento da escala de produção provoca queda nos preços unitários. Isso
contraria um dos pilares de sua tese a respeito da dinâmica das economias extrativas de
que o aumento da escala tende a elevar os custos unitários de produção e gerar substitutos.
A sua perspectiva de que as economias extrativas são efêmeras e inviáveis, nem
sempre parece coincidir com a realidade. Ele cita o Alaska como um território, baseado em
economia extrativa, cuja proteção social e redes de bem-estar são realizadas com muito
menos sucesso do que em outras regiões dos EUA (BUNKER, 1988, p. 29). Essa análise
não condiz com a articulação institucional criada para o tratamento das rendas petrolíferas e
a conseqüente preocupação com a eqüidade intergeracional que se observa naquele Estado
norte-americano (ENRÍQUEZ, 2006).
O engessamento em duas categorias – “economias extrativas” e “economias
produtivas” - parece minimizar a importância do processo histórico e da trajetória das
economias que hoje fazem parte do centro hegemônico, pois elas já foram economias
extrativas. Economias como o Canadá, a Austrália, além do próprio EUA, embora tenham
desenvolvido outras formas produtivas de maior valor agregado, ainda mantêm uma forte
base extrativa e, em muitos casos, ainda são altamente competitivas no mercado
internacional de commodities. O que faz com que, naquelas economias, extrair commodities
seja uma atividade socialmente importante e, via de regra, estimulada pelos próprios
governos? Por que nas regiões periféricas a extração de minérios está, ao contrário,
associada ao atraso e ao subdesenvolvimento? É provável, portanto, que as respostas a
esses questionamentos não estejam apenas na natureza da base extrativa ou produtiva,
mas sim em outras esferas.
1.3.6 A “quadratura do círculo” e o “prodequisus”, em Altvater
Em contraposição aos que defendem a idéia de que grandes teorias sobre
desenvolvimento tornaram-se obsoletas e que se deve privilegiar pequenos estudos de caso
comparativos (“resignação teórica”), Altvater (1995, p. 17) defende a tese da imprescindível
necessidade de seguir a linha da “grande teoria”. Ao menos, se deve apreender o panorama
68
social mundial que é objeto das propostas de projetos de desenvolvimento e de política
ambiental, pois, para Altvater “a ignorância teórica é articulada à arrogância prática”.
Altvater (1995, p. 295) rejeita as teses, muito comuns no debate ambiental e nas
propostas de políticas de desenvolvimento, de que a miséria, a falta de eficiência e de
participação ou a ausência de instituições da sociedade civil seriam responsáveis pelos
danos ao meio ambiente. Para ele a pobreza é apenas o reverso da afluência e as “relações
caóticas” constituem somente o outro lado da coerência e da ordem.
Embora as teses de Altvater revelem forte influência marxista e do paradigma da
termodinâmica, ele considera que as atuais teorias não podem simplesmente remeter às
categorias tradicionais, ou ampliá-las ‘trans e interdisciplinarmente’.
Ao contrário, impõe-se a formação de um novo discurso, a produção teórica de novas distinções, apropriadas para ordenar a multiplicidade dos processos de desenvolvimento no fim do século XX, possibilitando sua reprodução categorial. A questão ecológica é uma questão social; e hoje a questão social pode ser elaborada adequadamente apenas como questão ecológica. (ALTVATER, 1995, p. 18)
Altvater vê com bastante ceticismo a possibilidade de regiões periféricas trilharem
uma rota de desenvolvimento e, ainda por cima, sustentável. Para ele, desenvolvimento
significa industrialização15, e
[...] sistemas industriais não constituem apenas artefatos técnicos que podem ser levados de um local a outro pela transferência de tecnologia (...) são complexos modos técnicos, sociais, econômicos, culturais, políticos e ecológicos de regulação e produção, em cada região, no espaço nacional e no sistema global em conjunto. (ALTVATER, 1995, p. 25-26).
Altvater (1995, p. 28) reforça a idéia de que a industrialização é um “bem
oligárquico”16. Nesse sentido, as sociedades industriais só podem ter as benesses que
usufruem, enquanto o mundo não-industrializado assim o permanecer.
15 Essa visão é totalmente questionada por Giovanni Arrighi, para o qual “essa conceituação se baseia num número de suposições extremamente questionáveis, tanto por razões apriorísticas quanto históricas. A primeira suposição questionável é que ‘industrialização’ é o equivalente de ‘desenvolvimento’ e que o ‘núcleo orgânico’ é o mesmo que ‘industrial’. É interessante que essa suposição atravesse a grande linha divisória entre as escolas da dependência e da modernização. Para ambas as escolas, “desenvolver-se” é “industrializar-se”, por definição. Desnecessário dizer, as duas escolas discordam vigorosamente a respeito de como e por que alguns países se industrializaram e outros não, ou se desindustrializaram, mas a maioria dos profissionais aceita como verdadeiro que desenvolvimento e industrialização são a mesma coisa” (ARRIGHI, 1997, p. 208) 16 A distinção entre riqueza “democrática” e “oligárquica” é atribuída a Roy Harrod (1958) apud Arrighi (1997, p. 216). Para ele, “a riqueza democrática é o tipo de domínio sobre os recursos que, em princípio, está disponível para todos, em relação direta com a intensidade e eficiência de seus esforços. A riqueza oligárquica, em contrapartida, não tem qualquer relação, com a intensidade e
69
Portanto, segundo Altvater, é impossível universalizar o padrão de consumo que a
sociedade capitalista afluente produziu no Norte, ordeiro, desenvolvido e industrializado, ao
Sul, agrário, subdesenvolvido, desordenado e caótico. Para Altvater, esse padrão se baseia
em um elevado consumo energético e material; precisa de sistemas de transformações
eficientes e inteligentes e precisa realizar e organizar nesta base uma prática de vida ao
estilo europeu-ocidental, com os correspondentes modelos ideológicos e de pensamento e
instituições políticas e sociais reguladoras.
Nesses moldes, para Altvater, pensar em um desenvolvimento que seja compatível
com o meio ambiente é uma quimera. As razões que ele aponta são: 1) qualquer estratégia
de desenvolvimento, e, portanto, de industrialização, traz conseqüências para o meio
ambiente, em todas as regiões do mundo; 2) os recursos naturais e ambientais se esgotam;
e 3) a capacidade de suporte da Terra já está alcançando o seu limite. (ALTVATER, 1995, p.
25-29).
Assim, a possibilidade de um desenvolvimento sustentável é veementemente
rejeitada por Altvater. Para ele, eficácia ecológica com justiça distributiva e eficiência
econômica com base na alta produtividade do trabalho, eis de fato o que seria a quadratura
do círculo. (ALTVATER, 1995, p. 304). A sua descrença quanto à perspectiva de uma ordem
ao mesmo tempo ecológica, social e democrática vem da certeza da não-adoção, por parte
da atual sociedade industrial, de princípios, tais como: igualdade, liberdade, participação,
aproveitamento da sintropia, rejeição da entropia, diminuição do consumo de recursos
naturais e de descarga de emissões tóxicas, entre outros, que caracterizariam uma
sociedade moderna e de baixa entropia. Nesse sentido, para Altvater, conceitos como
“ecodesenvolvimento” e “desenvolvimento sustentável” são apenas “fórmulas vazias”
(ALTVATER, 1995, p. 282).
Altvater (1996, p. 284) criou o neologismo prodequisus (que é junção dos prefixos
dos termos produtividade, eqüidade e sustentabilidade) para denominar a estratégia
necessária à criação de uma estrutura social e econômica que considere as restrições
sistêmicas que o desenvolvimento sustentável requer. Para ele, “o termo é tão improcedente
lingüisticamente quanto o comportamento que pretende descrever ser de ‘difícil realização’
quando não simplesmente impossível”. O prodequisus é, portanto, a expressão do fracasso
das teorias e estratégias tradicionais de desenvolvimento, pelas quais se esperava uma
prosperidade (individual e social) e partir da industrialização (econômica) e da modernização
eficiência dos esforços de seus receptores e nunca está disponível para todos não importa quão intensos e eficientes são os seus esforços (...) Assim, a luta para conseguir riqueza oligárquica é, portanto, inerentemente auto-fracassada”.
70
(social e política). Altvater (1995, p. 308) admite que “o prodequisus pode ser até
temporariamente bem sucedido, delimitado regional e nacionalmente, mas no plano global
trata-se de um projeto estritamente impossível”.
Altvater reforça essa visão afirmando que, historicamente, sempre foi o descaso com
a natureza que beneficiou a origem e a expansão capitalista, via o modelo fordismo, que, por
sua vez, se baseia no esbanjamento de matérias-primas minerais e energéticas fósseis e no
descarte de rejeitos gasosos, líquidos e sólidos. O fordismo forjou toda uma organização
social, política e cultural que está profundamente enraizada nas aspirações dos povos,
inclusive aqueles que estão nas regiões mais “miseráveis e caóticas da Terra”. Essa
“superestrutura” tende a se propagar a despeito de pequenas mudanças na forma de
produzir.
As teses deterministas de Altvater (1995), em alguns aspectos, se assemelham às de
Bunker (1988). Ambos receberam influência do paradigma da termodinâmica e do marxismo.
As economias extrativas de Bunker (1988) podem ser consideradas como as “ilhas de
sintropia” de Altvater (1995). Só que, para Bunker, as economias produtivas encarnam a
expressão do desenvolvimento, representam o que as economias extrativas não têm
possibilidade de alcançar, por causa das peculiaridades de sua configuração. A análise de
Altvater é sistêmica e para ele o processo de acumulação global implica que a melhoria de
uma região somente possa ocorrer à custa da piora de outra região.
Nesse sentido, é impossível, na visão de Altvater, implementar estratégias de
desenvolvimento das ricas regiões pobres, já que a pobreza é o reverso do que está
ocorrendo com o lado da afluência. Não há espaço para que uma região periférica possa
fazer algo em seu próprio benefício. Ela está inexoravelmente atada aos ditames do que
ocorre com o lado “ordeiro”. Ela é reflexa, e não autora de seu destino.
A trajetória histórica e o acompanhamento dos indicadores de desenvolvimento
mostram, de fato, um distanciamento cada vez maior entre o Norte e o Sul. No entanto, esse
não é o foco de discussão desta tese, mas sim o da possibilidade de desenvolvimento de
municípios cuja base produtiva depende da extração de minérios. Quanto a esse aspecto,
Altvater até que faz uma concessão e considera factível que alguma região rompa as
amarras do determinismo da lógica da acumulação global. Porém, ele afirma
categoricamente que qualquer avanço isolado será provisório.
Não obstante a lucidez e a atualidade das críticas de Altvater, não apresenta
alternativas para que as regiões periféricas (que abrigam “ilhas de sintropia”) conduzam o
71
seu processo de desenvolvimento. Para ele, a ecologia é política e, portanto, sua gestão
deve ser tarefa do Estado. No entanto, ele afirma também que o Estado não está em
condições de compensar o seu estrutural desconhecimento sobre as questões ecológicas.
Assim, ele elimina, de antemão, qualquer possibilidade para enfrentar os graves problemas
de ordem social, política, econômica e ambiental que a questão do desenvolvimento de
economias dependentes da extração de minérios coloca.
1.4 TEORIAS INSTITUCIONALISTAS OU NEO-INSTITUCIONALISTAS
Douglass North17 é um dos principais expoentes do denominado “neo-
institucionalismo”. Para os institucionalistas, a análise econômica convencional (neoclássica)
é limitada para explicar a realidade do desenvolvimento, pois abusa de supostos
simplificadores que não têm alcance para revelar as diferenças entre países e regiões. Para
o institucionalismo, em geral, e para o neo-institucionalismo, em particular, o conceito de
instituição é a chave explicativa da evolução e do desenvolvimento econômicos. No sentido
amplo, “instituição” pode ser entendida como “as normas implícitas ou explícitas que
regulam a adoção de decisões pelos indivíduos e que limitam, voluntária ou
involuntariamente a capacidade de escolhas” ou simplesmente como “as regras da
sociedade que moldam as interações humanas” (NORTH,1990). Assim, as instituições são
importantes porque reduzem as incertezas e proporcionam uma estrutura para a vida
cotidiana, por definir e limitar o conjunto de escolhas humanas.
North (1990) faz uma distinção entre instituições e organizações. Se as instituições
são as regras do jogo, diz ele, as organizações e os seus atores são os jogadores. É da
interação entre instituições e organizações que se estabelece a evolução institucional de
uma economia.
As organizações consistem de grupos de indivíduos unidos por um propósito comum,
com o fim de obter certos objetivos. Dentre outras, se destacam as: políticas (partidos
políticos, assembléias municipais, os corpos reguladores), econômicas (empresas,
sindicatos, cooperativas), sociais (igrejas, clubes, associações esportivas) e educativas
(escolas, universidade, centros de ensino técnicos) - (NORTH, 1993). As organizações 17 Vencedor do prêmio Nobel de economia de 1993, juntamente com Robert W.Fogel, por suas contribuições originais ao campo da investigação da história econômica, com o uso de métodos quantitativos para explicar as mudanças econômicas e institucionais.
72
refletem as oportunidades oferecidas pela matriz institucional. Isto quer dizer que, se o
marco institucional premia a pirataria, emergirão organizações piratas. Ao contrário, se o
marco institucional premiar as atividades produtivas, surgirão organizações – empresas –
voltadas para essa modalidade.
Para os institucionalistas é possível que a chave para se alcançar o crescimento e o
desenvolvimento econômico e social, estável e sustentável, não esteja apenas na
manipulação das variáveis macroeconômicas e sim na lenta reelaboração das instituições
que regem o comportamento e as relações entre os indivíduos e as suas atividades
cotidianas, tanto no interior das empresas como no do Estado. O benefício da instituição é
maior quanto mais eficiência gere na economia e quanto mais minimize os custos de
transação e de informação (NORTH, 1993).
Além do conceito de instituição, um outro fundamental para os institucionalistas é o
de “custo de transação”. Os custos de transação podem ser definidos como os custos de se
transferir os direitos de propriedade ou custos de estabelecer e manter os direitos de
propriedade (COASE, 1960). Assim, instituições afetam o desempenho econômico por
intermédio de seus efeitos sobre os custos de transação e, por conseqüência, sobre os
custos de produção (NORTH, 1990).
O enfoque institucionalista considera a existência dos custos de transação não
somente nas trocas de mercado, mas também nos intercâmbios no interior das empresas e
das organizações18.
Segundo North (1990), em Coase (1960) o resultado neoclássico de mercados
eficientes (alocação ótima dos recursos) só pode ser alcançado com a inexistência de
custos de transação. Considerando essa impossibilidade no mundo real, as instituições
exercem um papel decisivo. De acordo com a sua eficiência, elas podem reduzir ou
aumentar esses custos e, portanto, favorecer ou dificultar o processo de desenvolvimento
econômico.
Essas análises podem levar a interpretações equivocadas de que basta “criar”
instituições eficientes para que os custos de transação sejam minimizados e, dessa forma,
sejam geradas as condições necessárias para se promover um competente programa de
desenvolvimento econômico. No entanto, a análise institucionalista atribui uma importância
18 Para o enfoque neoclássico, custo de transação é o somatório dos custos envolvidos para realizar a referida transação, tais como: busca de informações sobre os preços e alternativas existentes nos mercados, a fiscalização e a medida do intercâmbio, a comunicação entre as partes e os custos de assessoramento legal.
73
decisiva aos fatores culturais que estão profundamente arraigados no seio das sociedades e
que não são facilmente modificáveis.
Esse tema foi muito bem explorado por Robert Putnam (1996), a partir da
observação sistemática de 20 anos da política italiana. O trabalho de Putnam (1990, p. 19-
22) trata de algumas questões controversas exploradas pelos institucionalistas, tais como:
de que modo as instituições formais influenciam a prática da política e do governo e,
conseqüentemente, o desenvolvimento? Mudando-se as instituições, mudam-se também as
práticas? Quais as condições necessárias para se criar instituições fortes, responsáveis e
eficazes? A prosperidade social e econômica é causa ou conseqüência de uma sociedade
cívica?
De acordo com Putnam (1996, p. 30), a comunidade cívica que se “caracteriza por
cidadãos atuantes e imbuídos de espírito público, por relações políticas igualitárias e por
uma estrutura social firmada na confiança e na colaboração”, é a causa tanto do bom
desempenho institucional quanto do desenvolvimento socioeconômico.
A parte mais polêmica da tese de Putnam é a afirmação de que as raízes dessa
sociedade cívica estão fincadas na milenária história, no caso específico, da sociedade
italiana. Ele formula essa suposição por intermédio da “tese da subordinação à trajetória”
que diz que: aonde você pode chegar depende do ponto onde você está; portanto, há certos
lugares impossíveis de serem alcançados a partir do ponto no qual você está. Essa tese
está muito bem fundamentada com exemplos da história italiana. Todavia, deixa uma
sensação incômoda de impotência diante da inevitabilidade do determinismo histórico e,
portanto, das reduzidas chances de se promover mudanças institucionais profundas. Se a
pré-condição para melhorias institucionais e socioeconômicas é a existência de uma
“comunidade cívica” é evidente que ela não se forma do dia para noite. Muito pelo contrário,
está fincada na história.
Nesse sentido, North (1993) adverte que as categorias analíticas institucionalistas
conseguem explicar razoavelmente o processo de desenvolvimento no longo prazo. No
entanto, há uma grande deficiência em estudos que investiguem como isso ocorre como
curto prazo. Para North, a questão é saber como, a partir do ponto em que uma sociedade
adota uma determinada trajetória, ela tende a permanecer nela.
As teses institucionalistas adicionam outras questões importantes no debate sobre o
desenvolvimento e abrem uma perspectiva analítica que permite enxergar além das
variáveis econômicas. Sem arranjos institucionais que favoreçam o desenvolvimento
74
econômico, apenas os investimentos produtivos (no setor mineral, por exemplo) terão pouco
alcance para transformar a realidade socioeconômica. Pode-se indagar: o que são boas
instituições para potencializar os benefícios da mineração? Quando inexistem inovações
institucionais podem ser criadas ou estimuladas de alguma forma? North (1990), sustenta
que as mudanças nos arranjos institucionais são conseqüências de tentativas de maximizar
utilidades. A oportunidade de obter utilidades por intermédio das inovações institucionais se
apresenta quando se produzem deslocamentos exógenos de demanda, variações no custo
de organizar ou operar uma inovação ou mudanças no poder político de grupos particulares.
No entanto, esse é ainda um campo aberto e o próprio North reconhece que:
[...] as organizações políticas moldam o desempenho econômico porque definem e implantam as regras econômicas. Portanto, parte fundamental de uma política de desenvolvimento é a criação de instituições políticas que, por sua vez, criam e fazem cumprir os direitos de propriedade eficientes. No entanto, sabemos muito pouco como criar essas organizações políticas porque a nova economia política (a nova economia institucional aplicada à política) tem estado predominantemente enfocada nos Estados Unidos e nas organizações políticas de países desenvolvidos. Uma desafiante linha de investigação é moldar as organizações políticas do Terceiro Mundo e da Europa do Leste. (NORTH, 1993, p. 12).
A análise institucionalista, por intermédio da “tese da subordinação à trajetória”,
também lança luzes para compreender o porquê do atraso de certas economias,
independemente de sua base produtiva. Ou seja, não é apenas a base econômica em si,
mas as instituições que se plasmaram ao longo do tempo que permitem compreender a
trajetória de desenvolvimento ou de subdesenvolvimento das regiões.
1.5 AS PROPOSTAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A conceitualização de desenvolvimento sustentável difundida pelo Relatório
Brundtland (1987), apresenta considerações universais, das quais em um nível filosófico
bem amplo, ninguém discorda. Como grandes objetivos, o desenvolvimento sustentável
pretende sustentar ou elevar, simultaneamente, o meio ecológico – incluindo a qualidade
ambiental e o estoque dos recursos – o bem-estar econômico e a justiça social.
Na prática, esforços em direção à sustentabilidade em suas três dimensões clássicas
(ecológica, econômica e social) envolvem conflitos e tradeoffs. Atividades que mantêm ou
elevam apenas o bem-estar econômico ocorrem às expensas de degradação ecológica. A
melhoria da qualidade ecológica, em algum ponto do tempo, implica em dispêndios de
75
recursos financeiros que poderiam ser gastos para a melhoria do bem-estar econômico ou
da justiça social. Uma atividade comercial, como a mineração, pode beneficiar a economia
nacional às expensas de danos nos valores culturais das comunidades locais. Alguns
autores consideram a idéia de um desenvolvimento sustentável uma verdadeira “quadratura
do círculo”. Outros a consideram como uma “emergência sistêmica” e uma necessidade
trazida pelo processo civilizatório.
1.5.1. Ecodesenvolvimento e desenvolvimento includente, sustentado e sustentável em Sachs
O tema desenvolvimento tem assumido diferentes denominações na obra de Sachs
(1986, 2004), tais como: desenvolvimento endógeno, ecodesenvolvimento19,
desenvolvimento sustentável e sustentado, desenvolvimento includente, entre outros.
Apresentar alternativas de desenvolvimento “não-mimético”, voltado para a satisfação das
reais necessidades da sociedade, e que seja realizado em harmonia com a natureza, é o
elemento comum entre essas distintas designações.
Sachs (1986) parte da crítica aos modelos clássicos de crescimento, muito embora
reconheça a importância estratégica das variáveis-chave componentes, como a poupança
(investimento), por exemplo. Mas ele questiona a finalidade do seu uso, onde e por quem
ela será investida e quais serão os seus beneficiários. Ou seja, ressalta a importância de se
conhecer a “eficácia social do investimento”, e não simplesmente a crença cega de que seu
aumento conduzirá automaticamente ao crescimento e ao desenvolvimento econômico.
Para Sachs, os modelos de crescimento neoclássicos,
[...] gozam de muito prestígio junto às autoridades que decidem sobre as grandes orientações, graças à sua simplicidade conceitual, mas, sobretudo em virtude da aparência de ‘objetividade’ que conferem às decisões eminentemente políticas relativas à distribuição dos encargos e dos benefícios do crescimento.(SACHS, 1986, p. 32).
Em trabalhos mais recentes, Sachs (2004) se dedica não apenas a criticar o modelo
dominante de desenvolvimento, mas, acima de tudo, a propagar os princípios e os critérios
para operacionalização de sua proposta de desenvolvimento includente e sustentável.
Nesse sentido, o seu trabalho é muito mais normativo do que comprometido com o rigor
teórico.
19 Termo adotado pela primeira vez por Maurice Strong, então primeiro Secretário das Nações Unidas, na época da primeira conferência mundial das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, em 1972.
76
É sobre esse caráter normativo que recaem as principais críticas aos seus trabalhos,
como as de Altvater (1995), por exemplo. Para ele, ninguém discorda das boas intenções do
desenvolvimento sustentável; no entanto, para equacioná-lo é preciso se distanciar do
princípio do lucro e, no caso das economias dependentes, das restrições monetárias
externas, o que é muito pouco provável. Altvater ressalta que:
[...] qualquer concretização da palavra mágica “sustentável” provoca, inevitavelmente, um recuo da análise teórica frente a considerações normativas: o desenvolvimento deve ser economicamente eficiente, ecologicamente suportável, politicamente democrático e socialmente justo. Posicionamentos normativos deste tipo são consensualmente sustentáveis inclusive no plano global, apesar das diferenças e contextos culturais, de posições política e de correntes acadêmicas – até o ponto, evidentemente, em que precisam ser explicitadas as implicações éticas dessa norma. (ALTVATER,1995, p. 283)
Sachs (2004, p. 23), por sua vez, rechaça veementemente aqueles que consideram
que o desenvolvimento é “uma armadilha ideológica construída para perpetuar as relações
assimétricas entre as minorias dominadoras e as maiorias dominadas, dentro de cada país e
entre os países”. Essas críticas, segundo Sachs (2004), “tratam de verdades óbvias que não
dizem muito sobre o que deveríamos fazer nas próximas décadas para superar os dois
principais problemas herdados do século XX: o desemprego em massa e as desigualdades
crescentes”. A essas propostas, afirma Sachs (2004) “falta conteúdo operacional concreto”.
Nesse sentido, as idéias de Sachs (1986; 2004) se distinguem pela recusa ao
reducionismo e pela estreiteza do referencial analítico do desenvolvimento, tanto dos
“otimistas tecnológicos sem raias”, como dos “pessimistas ecológicos”. No seu ponto de
vista, ambos pecam pelo reducionismo e pela ignorância histórica, já que selecionam no
passado certas tendências e as extrapolam para chegar a uma visão diametralmente
oposta, mas igualmente falsa.
Sachs (1986) ressalta que não se pode falar em desenvolvimento de longo prazo
desconectado de um “projeto coerente de civilização”, o que requer que as escolhas dos
objetivos e dos meios sejam constantemente reavaliados à luz dos resultados concretos e
dos novos conhecimentos. Um dos principais desafios para a promoção do
“desenvolvimento includente, sustentável e sustentado”, segundo Sachs (1986, 2004), é
estimular o “potencial de desenvolvimento endógeno”.
De acordo com Sachs (1986, p. 86) um dos primeiros documentos a usar a
expressão “desenvolvimento endógeno” foi o Relatório Dag Hammarksjold (Que Faire?).
Consoante o referido relatório, três condições devem ser associadas ao termo: 1) o primado
da lógica das necessidades sociais sobre a do produtivismo estreito; 2) a procura de
77
estratégias socioeconômicas que permitam viver em harmonia com a natureza; e 3) uma
ampla abertura à inovação social e às reformas institucionais.
A idéia de endogeneidade em Sachs (1986, p. 81),
[...] não deve, de forma nenhuma, ser compreendida como um convite à autarquia econômica, à recusa de intercâmbios culturais, científicos ou técnicos com o exterior, nem como retorno incondicional à tradição. Ela conduz essencialmente à autonomia do processo de definição do projeto nacional e de tomada de decisões (inclusive as que se referem ao grau de abertura da economia e da sociedade à escolha de parceiros) assim como à importância primordial da comunicação e da cultura na elaboração de estilos de desenvolvimento, isto é, de uma escolha coerente de objetivos e meios de acordo com uma escala de valores que, sem ser prisioneira do passado, representa um belo papel no sentido da identidade e da especificidade nacionais. (SACHS, 1986, p. 81).
Para operacionalizar o “potencial de desenvolvimento endógeno”, são necessários
enfatiza três elementos: 1) a capacidade cultural de pensar-se a si mesmo e de inovar; 2) a
capacidade político-administrativa de tomar decisões autônomas e de organizar a execução
das mesmas e 3) a capacidade do aparelho de produção para assegurar a sua reprodução
ampliada em conformidade com os objetivos sociais do desenvolvimento. (SACHS, 1986, p.
84)
Segundo Sachs (1986, p. 102), o desenvolvimento se apresenta cada vez mais como
conceito “pluridimensional”, cujas diferentes facetas não são redutíveis a um denominador
comum. Sachs (2004, p. 36) afirma que “desde os anos 70, a atenção dada à problemática
ambiental levou a uma ampla reconceitualização do desenvolvimento, em termos de
ecodesenvolvimento, recentemente renomeado de desenvolvimento sustentável”20.
Assim , o desenvolvimento sustentável deve obedecer ao duplo imperativo ético da
solidariedade com as gerações presentes e futuras, e exigir a explicitação de critérios de
sustentabilidade social e ambiental e de viabilidade econômica. O Quadro 3 sintetiza os
critérios, conforme os impactos sociais e ambientais, que determinarão se o crescimento
econômico é considerado sustentável, selvagem ou algo entre esses dois qualificativos.
tipo de crescimento impactos sociais impactos ambientais 1) desenvolvimento + + 2) selvagem - - 3) socialmente benigno + - 4)ambientalmente benigno - +
Quadro 3: Padrões de crescimento econômico e os seus impactos Fonte: Sachs (2004, p. 36) 20 Não é consensual essa visão. Originalmente o ecodesenvolimento foi uma proposta feita para as regiões periféricas dos países pobres, enquando que a proposta de desenvolvimento sustentável, de acordo com o Relatório “Nosso Futuro Comum”, é bem mais ampla, abrangendo regiões ricas e pobres.
78
As pesquisas sobre o desenvolvimento devem se revestir de caráter mais realista e
superar três grandes limitações: 1) tendência a tomar a Europa como ponto exclusivo de
referência; 2) noção demasiado estreita de desenvolvimento, a qual deve passar do
crescimento, ao conceito de projeto de civilização; e 3) dificuldade de se pensar
interdisciplinarmente. (SACHS, 1986, p. 31).
Nesse sentido, Sachs (1986, p. 34 - 35) chama atenção para a necessidade de se
estabelecer algumas prioridades da pesquisa no campo das ciências sociais, quais sejam:
1. institucionalizar o processo de planejamento, enquanto mecanismo de decisão e
baseado na participação;
2. inserir a dimensão política no modelo explicativo; mas para isso é preciso superar
a tendência de incorporá-la apenas de maneira pró-forma e acessória e/ou
reduzí-la a uma escolha ideológica;
3. preencher as condições necessárias para uma abordagem verdadeiramente
interdisciplinar.
A noção de desenvolvimento sustentável, para Sachs (2004, p. 17), deve, portanto,
estar assentada em cinco pilares – social, ambiental, territorial, econômico e político. Para
alcançar adequadamente essas dimensões, é necessário passar por uma etapa de
transição. Assim, a transição para o desenvolvimento sustentável requer uma mudança
imediata de paradigma, “passando-se o crescimento financiado pelo influxo de recursos
externos e pela acumulação de dívida externa para o do crescimento baseado na
mobilização de recursos internos, pondo as pessoas para trabalhar em atividades com baixo
conteúdo de importações e para aprender a ‘vivir com lo nuestro’”.
Da mesma forma que Myrdal (1972), Sachs (1986, 2004) considera que a
ferramenta-chave para melhor preparar a transição para o desenvolvimento sustentável é o
planejamento. Contudo, ele alerta para não confundi-lo com o fracassado planejamento
autoritário do tipo soviético. O planejamento moderno é participativo e dialógico e exige uma
negociação quadripartite entre os atores envolvidos, conduzindo a arranjos contratuais entre
autoridades públicas, empresas, organizações de trabalhadores e sociedade civil
organizada. O processo de planejamento deve compatibilizar três objetivos importantes
SACHS, 2004, p. 88)
1. consolidar e modernizar o “núcleo modernizador” da economia, representado por
empresas industriais, mineradoras, e, por vezes agrícolas, intensivas em
conhecimento, de alta tecnologia e de alto valor agregado;
79
2. direcionar ações para a geração de emprego em todos os níveis, considerando-
se que o “núcleo modernizador” normalmente é poupador de mão-de-obra,
visando aumentar a elasticidade emprego/crescimento;
3. determinar maneiras e meios para a ação direta focalizada no bem-estar das
pessoas – educação, saúde, saneamento e habitação, bem como apoiando-as na
modernização de suas atividades de subsistência fora do mercado.
1.5.2 Sustentabilidade e suas derivações
De acordo com Faucheux & Nöel (1995, p. 285-286), poucos conceitos atraíram
tanto a opinião pública e acadêmica como o do desenvolvimento sustentável, tornando-se
um importante objetivo nas agendas nacionais e internacionais. Esses autores apresentam
uma abordagem mais formalizada da proposta de desenvolvimento sustentável a qual
abrange os modelos da “sustentabilidade fraca” e da “sustentabilidade forte”. Primeiramente,
eles afirmam que:
• o que está em causa é, antes de mais nada, um desenvolvimento econômico
sustentável, indicando o adjetivo sustentável a permanência, a continuidade;
• o desenvolvimento econômico pode ser definido estritamente em termos de PIB
per capita, mas pode também ser alargado a fim de incluir outras dimensões
como a educação, a saúde, a qualidade de vida e, obviamente, a qualidade do
meio ambiente;
• o desenvolvimento sustentável é multidimensional, visto que conduz teoricamente
às dimensões econômica, social e ecológica;
• ele é um conceito normativo, ou um vetor de objetivos sociais desejáveis, ou seja,
uma lista de atributos que a sociedade pretende maximizar ou alcançar. A
escolha desses objetivos é baseada nos valores predominantes e nas normas
éticas
Faucheux & Nöel chamam atenção para o fato de que,
[...] definir o desenvolvimento sustentável não permite determinar as condições necessárias e suficientes para alcançar nem medir a sustentabilidade. Trata-se então de propor, não só regras, mas também indicadores de sustentabilidade. Isso implica determinar primeiramente as condições em que se encontra o país numa via de desenvolvimento sustentável, seguidamente medir o grau de sua sustentabilidade em função da distância entre o sentido efetivo em que se encontra e o sentido sustentável. É então evidente que o modo de abordar o desenvolvimento sustentável tem conseqüências sobre a escolha das regras e dos indicadores de sustentabilidade. (FAUCHEUX & NÖEL ,1995, p. 286).
80
Para esses autores, há três modos de abordar o desenvolvimento sustentável: 1)
sustentablidade fraca, que conduz à regra de Hicks-Hartwick-Solow (HHS), e trata da
sustentabilidade como uma nova forma de eficiência econômica; 2) sustentabilidade forte,
que considera que a eficiência é um critério inadequado e 3) teses econômico-ecológicas,
que propõem certa complementaridade entre as análises da sustentabilidade fraca e forte.
1.5.2.1 Sustentabilidade fraca e a regra de Hicks-Hartwick-Solow (HHS)
O conceito de sustentabilidade fraca segue os preceitos teóricos da economia
neoclássica e está associado ao conceito hicksiano de renda sustentável. Para Hicks (1946)
apud Faucheux & Nöel (1995, p. 289), “o rendimento de uma pessoa não é outra coisa
senão aquilo que ela pode consumir durante um período, contando sempre ser tão rica no
fim como no início do período”.
Nesse sentido, o objetivo do desenvolvimento sustentável, no que se refere à
eqüidade intertemporal, é o não-decréscimo do bem-estar per capita. O conjunto de
recursos naturais e de serviços ambientais pode, dessa forma, ser agregados nos modelos
neoclássicos de crescimento e estão sujeitos às mesmas regras que outros fatores de
produção (capital e trabalho). Para essa abordagem, a preservação do capital natural não
está associada aos imperativos éticos, mas sim à lógica da maximização. Os modelos da
sustentabilidade são, portanto, extensões dos modelos de crescimento econômicos
neoclássicos. Os mais representativos, de acordo com análise de Faucheux & Nöel (1995,
p. 290 - 300), são:
• modelo de Stiglitz (1974), considerado o primeiro a integrar os recursos não-
renováveis em um modelo de crescimento econômico. A introdução desse fator
não é impeditivo para que a economia continue crescendo Os resultados deste
modelo diferem, em parte, daqueles de crescimento equilibrado sem recursos
esgotáveis. Na ausência de recursos não-renováveis, a taxa de crescimento se
torna independente da taxa de poupança. No caso da inclusão destes, aumentos
de poupança conduzem permanentemente a taxas de crescimento mais
elevadas. O elemento comum é que taxas de poupanças mais altas resultam em
consumo mais fraco no presente, porém mais elevado no futuro;
• o modelo de Hotelling (1931), ou regra de Hotelling, embora datado do início dos
anos 1930, foi revitalizado como peça fundamental na discussão sobre
sustentabilidade de recursos não-renováveis. Apresenta as condições para que
os recursos exauríveis sejam esgotados a uma “taxa ótima”. A condição para isso
é que a taxa de utilização do recurso seja igual à diferença entre a taxa de juro
81
social21 e a taxa de crescimento da população. Por exemplo, se a taxa de juros
for 12% e a taxa de crescimento da população 2%, a taxa ótima de uso dos
recursos exauríveis será de 10%. Assim, quanto mais elevada for a taxa de juros,
mais rapidamente o recurso será esgotado;
• da junção do modelo de Stiglitz com a regra de Hotelling se deduz que é sempre
possível manter um rendimento per capita constante, período a período, mesmo
na presença de um recurso exaurível, desde que respeitada uma das seguintes
condições quanto à elasticidade de substituição22 entre recursos naturais e
capital e/ou trabalho:
1. elasticidade constante ou crescente (superior à unidade);
2. elasticidade constante e igual - a unidade é a parte do produto que
remunera o capital, que é mais importante do que a que remunera o
recurso exaurível;
3. elasticidade não-constante, mas há um progresso técnico positivo que
permite restringir o uso do recurso, o que equivale a considerar que o
estoque aumenta.
• Outra consideração importante é a de que esses modelos admitem apenas uma
“trajetória convergente”, ou seja, a trajetória ótima é instável. Isso quer dizer que
“qualquer desvio temporário para fora desta trajetória se traduz por um desvio
definitivo; nenhuma força de mercado é capaz de recolocar a economia no rumo
dessa trajetória. Isso pressupõe que desde a partida, quando se começa a utilizar
o estoque dos recursos , há que se situar na trajetória correta”;
• no modelo de Hartwick (1977, 1978a, 1978b) o progresso técnico e,
principalmente, os investimentos alternativos em bens de capital são os dois
meios propostos para atenuar os efeitos do esgotamento e/ou da degradação do
capital natural. Os meios financeiros para os investimentos devem vir da “renda
de escassez” dos recursos não-renováveis. Este princípio ficou conhecido como
“regra de Hartwick”. Para que essa regra seja satisfeita, é necessário haver uma
política deliberada de incentivo ao investimento em bens de capital. Os bens de
capital a serem investidos não precisam ser substitutos perfeitos23 do recurso
21 Taxa de juro média do mercado. Taxa de juros elevadas reapresentam forte preferência pelo consumo presente, o contrário ocorre com taxas mais baixas, ou seja, preferência pelo futuro. 22 Entende-se por elasticidade de substituição,a variação percentual dos fatores produtivos usados como reação a uma variação percentual dos preços relativos. 23 Substitutos perfeitos são denominados backstop technologies (tecnologia de fundo), obtidas por meio do progresso técnico, e não apenas pelo aumento do investimento. Para alguns autores, o
82
exaurível, por causa do progresso técnico que permite a substituição entre o
capital técnico e o capital natural;
• o modelo de Solow (1986, 1992) não considera que haja incompatibilidade
intrínseca entre o modelo de crescimento e o capital natural (Kn). Basta que este
seja entendido como um componente do capital total (Kt). O Kt, por sua vez, é
composto pelo capital manufaturado ou reproduzível (Km), pelo capital humano
ou estoque de conhecimentos ou capacidades (Kh) e pelo Kn, ou pelos recursos
renováveis, não-renováveis e pelos serviços ambientais. Em tese, esses capitais
podem ser mensurados. De acordo com a teoria do capital e com a regra de
Hartwick, a repartição dos capitais entre as gerações é regular e a
sustentabilidade estará assegurada se o estoque inicial de capital (Kt) for
constante, ou aumentar, de forma a garantir a manutenção de um potencial bem-
estar ao longo do tempo. Esta regra traz implícita a hipótese de substituição
quase ilimitada entre o Kn e Km e Kh. Isso significa que as rendas provenientes
do uso do capital natural pela geração atual devem ser reinvestidas sob a forma
de capital reprodutível que será transmitido às gerações futuras em proporções
que permitam manter os reais níveis de consumo do recurso ao longo do tempo
(FAUCHEUX e NÖEL 1996, p. 307).
A partir desses modelos clássicos, a abordagem da sustentabilidade fraca propõe
indicadores que objetivam mensurar o crescimento sustentável. São eles: o preço de
mercado (bem como a renda de escassez), a elasticidade de substituição entre o capital
natural e o capital reprodutível e a taxa de progresso técnico.
No caso da elasticidade de substituição, o Quadro 4, abaixo, apresenta valores
(calculados nos anos 1970) para alguns metais e para o papel. As elasticidades mais
elevadas (elásticas) ocorrem entre os recursos naturais e o trabalho, e as menores
(inelásticas) acontecem entre o capital técnico e trabalho. Uma elevada elasticidade significa
que pequenas alterações nos preços relativos provocam substituições mais que
proporcionais à taxa de variação do preço. Uma baixa elasticidade significa que grandes
alterações nos preços relativos provocam substituições menos que proporcionais à taxa de
variação do preço.
período de uso dos recursos esgotáveis é transitório, antes do advento de uma tecnologia que os substitua (por exemplo: madeira – carvão – petróleo –energia nuclear – outra fonte???)
83
elasticidade entre
ferro alumínio cobre papel
Kh e kn 4,5 3,0 15,1 1,9 Km e kn 3,0 3,4 9,4 6,0 Km e kh 1,0 1,4 0,6 0,8
Quadro 4: Valores das elasticidades de substituição para algumas commodities minerais Kh : trabalho; kn: recursos naturais; km :capital técnico Fonte: Brown e Field (1979, p. 24) apud Faucheux & Nöel (1995, p. 311).
Faucheux & Nöel (1995, p. 311) admitem que, na prática, se conhece muito pouco
a respeito da substituição do capital natural pelo capital manufaturado e das suas
implicações. Isso ocorre, em primeiro lugar, por causa da imprecisão das avaliações quanto
ao preço dos recursos (a parte relativa ao capital sempre é mais fraca). Em segundo lugar,
há riscos e injustiças intergeracionais. Esses riscos são provocados bem menos pela
escassez dos recursos em si do que pela capacidade de absorção do meio ambiente natural
(por exemplo, capacidade de absorção do carbono pela atmosfera) e das perdas da
biodiversidade. Esses problemas são muito mais preocupantes, pois não há substitutos para
certos ativos naturais que são “suporte da vida” e que têm função de “sobrevivencialidade”.
Nesse sentido, as teses a respeito da escassez dos recursos (BOX 1) não podem ajudar na
determinação do consumo sustentável, reconhecem os autores.
Quanto ao progresso técnico, é reconhecido que o desenvolvimento sustentável é
impossível no mundo HHS se a taxa de progresso técnico for inferior à taxa de crescimento
da população; esse ponto é admitido por Solow (1986, p. 145) apud Faucheux & Nöel (1995,
p. 312). No entanto, inexiste meio simples de medir progresso técnico e, portanto, para
avaliar a sua contribuição (histórica e futura) para a aceleração (ou para o abrandamento)
do esgotamento do capital natural.
Outro indicador difícil de ser mensurado adequadamente é a renda de escassez, ou
renda de raridade. A pergunta a ser respondida é “como proceder com os estoques de bens
e serviços ambientais que não têm preços?”. Segundo a teoria neoclássica,
[...] há que se distinguir entre o capital natural mercantil, já criado pelo sistema de preços (recursos exauríveis e alguns recursos renováveis, como os recursos florestais madeireiros) e capital natural não mercantil (recursos renováveis tais como o ar e os serviços ambientais, ou seja, as amenidades, os serviços ambientais e as capacidades de assimilação da biosfera). (FAUCHEUX & NÖEL, 1995, p. 315).
Dessa forma, essa visão de sustentabilidade, além de parcial, revela muitas lacunas
de difícil solução no âmbito estreito da visão econômica convencional que dá suporte às
suas análises.
84
BOX 1 - A controvérsia sobre a raridade dos recursos exauríveis
Até os anos 1970, predominou a opinião de que os recursos naturais não podiam constituir um limite ao crescimento
econômico, por causa do progresso técnico, da descoberta de novas jazidas e da substituição dos recursos mais raros pelos
mais abundantes. No final dos anos 1970, foram feitos diversos estudos teóricos e empíricos sobre as vantagens e os
inconvenientes dos diferentes indicadores econômicos passíveis de refletir a raridade de um recurso natural no longo prazo. Os
principais trabalhos nesta linha se dividem em três correntes: 1) os índices que privilegiam os custos de extração, 2) os índices
baseados nos preços dos recursos e 3) os índices sobre a renda de escassez (ou custo marginal da utilização).
1) índices de custos de extração: os trabalhos de Barnett e Morse (1963) são referência nessa área. Para eles o
custo de extração unitário é definido como o custo em trabalho (pessoas-hora trabalhadas) e em capital (fixo e variável)
necessários para produzir uma unidade de recurso natural. Estudos empíricos por eles realizados, para o período 1870-1957,
sugerem que, à exceção da floresta (para a qual os resultados são às vezes ambíguos), os custos de extração unitários de
numerosos recursos naturais – renováveis e não-renováveis – diminuíram. A partir desse resultado, os recursos exauríveis
ficaram mais abundantes, e não mais raros. Os possíveis fatores explicativos são: a substituição de recursos de baixa
qualidade, mas abundantes, por recursos de alta qualidade, mas de pouca quantidade; a descoberta de novas jazidas, as
mudanças tecnológicas na exploração, na extração e no processo de produção dos recursos, permitindo uma produção
acrescida a custos marginais decrescentes. No entanto, esses fatores foram mais tarde questionados. A mudança tecnológica
pode tornar ambígua a interpretação do custo unitário, pois ele não é a única causa das suas alterações. Por exemplo, quando
se aproxima o esgotamento físico de um recurso natural, é possível que os custos unitários aumentem à medida que as jazidas
se tornem mais difíceis de encontrar, porém pode ser que o esforço para encontrar novas jazidas provoque mudanças
tecnológicas que permitam reduzir os custos de exploração. A conclusão a que se chegou é de que nenhum sinal
verdadeiramente claro sobre a raridade dos recursos pode ser deduzido a partir da medição do custo unitário.
2) índices baseados em preços dos recursos (de mercado e real) – o preço é considerado um bom indicador de
escassez, por incluir o custo de extração e o custo de oportunidade da extração corrente. No entanto, os preços podem refletir
uma série de alterações econômicas (grau de monopólio, intervenções governamentais, ação de sindicatos etc.),
independentemente do grau de raridade dos recursos naturais, além do que a escolha do deflator (no caso dos preços reais)
pode enviesar a análise.
3) índices que fazem intervir a renda de escassez (ou o custo marginal da utilização de um recurso) – eles são
preferíveis aos preços, porque incorporam os efeitos das mudanças tecnológicas e as possibilidades de substituição. O método
mais usual para encontrar a renda de raridade é calcular a diferença entre o preço de mercado e o custo marginal de extração.
Entretanto, há objeções quanto a esse método, especialmente para o caso das rendas do petróleo, por causa de fortes
influências da concentração da propriedade. Nesse caso, é melhor designar tal renda como “excedente energético” – composto
pela renda de raridade acrescido da renda de monopólio.
Fonte: baseado em Faucheux & Nöel (1995, p. 143-145)
1.5.2.2 Sustentabilidade em Solow
De acordo com Solow (1992), é lugar comum pensar que o produto e a renda
nacionais apresentam uma imagem distorcida do valor da atividade econômica das nações.
Para ele, o PIB e o PNB não são indicadores ruins para estudar as flutuações do nível de
emprego, ou para analisar a demanda por bens e serviços. No entanto, eles são
incompletos quando se quer medir o bem-estar dos habitantes de um país. A mais óbvia
omissão é a depreciação dos ativos de capital fixo. Se duas economias produzem o mesmo
85
PIB, mas uma delas desperdiça os seus estoques e deprecia rapidamente os seus
estabelecimentos e equipamentos industriais, enquanto que outra usa apenas uma pequena
parcela destes ativos, é óbvio que esta última está fazendo muito mais por seus cidadãos,
afirma Solow. O sistema de contas nacionais reconhece estes pontos e desenvolveu os
conceitos de agregados líquidos para dar uma resposta apropriada a estas questões. Sabe-
se, no entanto, que a depreciação do capital fixo pode ser mensurada erroneamente e que o
erro pode afetar a mensuração da produção líquida, muito embora tenha sido feito um
esforço de superar esse problema.
Para Solow (1992), esse mesmo princípio deve ser estendido para a análise do
estoque de recursos não-renováveis e para os ativos ambientais, como ar puro e água
limpa. Imagine-se duas economias que produzem o mesmo PIB, diz Solow, com a
possibilidade de depreciar os seus ativos fixos, mas uma deles desperdiça os seus recursos
naturais e permite a deterioração de seu meio ambiente, enquanto a outra conserva
recursos e preserva o seu ambiente natural. Neste caso, não há problemas de afirmar que a
primeira proporciona menos abundância aos seus cidadãos do que a segunda. Dessa
forma, é necessário um ajustamento para medir o estoque e o fluxo dos recursos naturais e
dos ativos ambientais não-incluídos no sistema convencional de contas nacionais.
Entretanto, é necessário um ajustamento para medir o estoque e o fluxo dos recursos
naturais e dos ativos ambientais não-incluídos no sistema de contas nacionais. Algum
esforço já foi feito nesse sentido. A natureza desses problemas tem sido pesquisada há
algum tempo. Isso começou com William D. Nordhaus e James Tobin, em 1972. No entanto,
Solow (1992) enfatiza que há uma maneira correta de fazer esses ajustes, não
necessariamente de forma mais simples e direta, mas de forma a incorporar na economia o
consumo da dotação de recursos naturais. Entretanto, ele alerta que as correções são mais
fáceis de definir do que de realmente fazer. Os cálculos necessários podem ser mais
equivocados do que os cálculos para estimar a depreciação dos ativos fixos. Porém, se o
país, o governo ou a comunidade estão empenhados em fazer a coisa certa, as dotações de
recursos naturais e ambientais e a própria medida de estoque e de fluxos devem estar no
topo da lista dos passos a serem dados na direção de decisões inteligentes e prudentes.
Se “sustentabilidade” é algo mais que um slogan ou expressão emotiva, afirma Solow
(1992), o conceito deve estar relacionado a uma injunção para preservar a capacidade
produtiva para um futuro indefinido. Isso só é compatível com o uso de recursos não-
renováveis se a sociedade como um todo substituir o uso desses recursos por outros
recursos. Dessa forma, o mesmo cálculo requerido para construir um ajuste no produto
nacional líquido para a avaliação corrente dos benefícios econômicos é também essencial
86
para a construção de uma estratégia de sustentabilidade. Além do próprio Solow,
importantes economistas têm contribuído para essa linha de estudos, tais como: John
Hartwick, Partha Dasgupta, Karl-Göran Mäler, Martim L Weitzman, Robert Repetto e
Nordhaus, em trabalhos pioneiros.
Os pressupostos do modelo de Solow (1992) para encontrar o produto líquido
verdadeiro de uma economia simples num futuro longínquo são:
1. estoque fixo de recursos naturais não-renováveis;
2. esses recursos são essenciais para produção futura;
3. descartam-se as possibilidades de descobertas futuras e outras particularidades,
como localização, facilidade de extração, teor etc.
4. é sempre possível substituir grandes insumos de trabalho, capital reprodutível e
recursos renováveis por pequenas quantidades de insumos de recursos fixos;
5. estabilidade populacional no longo prazo;
6. a cada ano são acrescidos mais estabelecimentos e equipamentos industriais
(investimentos líquidos);
7. a cada ano diminui o estoque de recursos remanescente;
Prevalece a hipótese de substituição entre os fatores produtivos. No entanto, ela deve
ser vista em termos razoáveis, uma vez que os processos de substituição acarretam custos
elevados. Porém, sem essa possibilidade de substituição, a conclusão a que se poderia
chegar é que a economia funciona como um relógio, com uma programação fixa do número
de tic-tacs. Quando estes cessarem, o relógio para, definitivamente, comenta Solow. Sem a
possibilidade de substituição, diz ele, não é possível se pensar em sustentabilidade e a
única escolha possível é entre uma vida curta e feliz e uma vida longa, porém infeliz. Para
essa economia, a vida consiste em usar todo o seu estoque de capital e de trabalho e
exaurir o seu estoque remanescente de recursos a cada ano (PIB). Parte da produção anual
é consumida e proporciona satisfação para os consumidores correntes. O restante é
investido em capital reprodutível, para ser utilizado no futuro. Existem várias hipóteses que
podem ser feitas sobre a evolução da população e do emprego. A hipótese assumida é a de
estabilidade.
A cada ano existem duas novas decisões: 1) quanto poupar e investir? 2) que parte do
estoque remanescente de recursos não-renováveis usar? Os consumidores desse ano
fizeram uma troca com a posteridade. Eles usaram parte dos estoques de recursos não-
renováveis, e em troca eles pouparam e investiram; dessa forma, a posteridade herdará um
amplo estoque de capital reprodutível.
87
Essa troca intergeracional pode ser bem ou mal gerenciada, pode ser eqüitativa ou
pode promover iniqüidades. Supondo-se que a troca é feita com eqüidade, isso significa
duas coisas:
1) nada é desperdiçado, a produção é feita com eficiência;
2) a noção de eqüidade intergeracional é muito mais complicada e não se pode
esperar uma explicação completa. A idéia é de que cada geração concede a favor de
si mesma no futuro, mas não demais. Cada geração pode, por seu turno, descontar o
bem-estar das futuras gerações. Cada geração sucessiva aplica a mesma taxa de
desconto para o bem-estar de seus sucessores. A taxa de desconto não pode ser
muito elevada, para garantir a preservação em um nível razoável.
Com o objetivo de tornar o debate em torno da sustentabilidade mais pragmático e
menos emocional, Solow recorre aos teoremas de Hotelling e de Hartwick, como métodos
indicados para se proceder a uma adequada contabilidade do estoque de capital natural
exaurido. O valor sombra dos recursos exauridos é exatamente o das rendas agregadas de
Hotelling, que é igual à quantidade que deve deduzida da contabilidade usual para revelar a
“renda líquida real”. A regra de Hartwick, por sua vez, diz o seguinte: uma sociedade que
investe as rendas agregadas dos recursos em capitais reprodutíveis está preservando a
capacidade de manter o seu nível de consumo. O mesmo procedimento deve ser adotado
em relação aos recursos ambientais.
Assim definido, o montante exaurido deve ter uma contrapartida. Os países ricos
devem separar uma dotação de recursos equivalentes para investimentos em substitutos e
os países pobres exportadores de minerais devem deixar à parte as rendas hotellianas para
realizar investimentos produtivos, e isso deve ter uma alta prioridade. Nesse sentido, o
pecado primordial não é a mineração, mas sim o consumo das rendas mineiras (SOLOW,
1992, p. 20).
Solow reconhece que a sustentabilidade é um objetivo difícil de ser alcançado pelos
países pobres. Para ele, os países pobres enfrentam um grande dilema, pois é muito mais
difícil eles serem competitivos se adotarem os mesmos padrões ambientais dos países
ricos. Dessa forma, o dilema que os países pobres enfrentam é ser condescendente com a
pobreza e preservar o meio ambiente ou utilizar o seu meio ambiente para ter mais
competitividade, e assim combater a pobreza. Quando o meio ambiente afetado é
pontualmente localizado, esse dilema é menos grave, porém, quando as opções produtivas
implicam em danos ambientais difusos, o problema se agrava, admite Solow.
88
Solow insiste em que a mesma metodologia utilizada no tratamento dos recursos
naturais não-renováveis deva ser utilizada para os recursos ambientais. No entanto, ele
reconhece que nesse campo há muito mais complexidade, por diversas razões. Uma delas
é que os ativos ambientais têm valor intrínseco, como o caso dos monumentos naturais
(Grand Canyon ou o Parque Nacional Yosemite), para cuja paisagem ambiental não existe
substituto – não havendo, portanto, possibilidade de trade-offs. Os recursos minerais
utilizáveis estão em uma categoria mais utilitária; por conseguinte, são passíveis de
substituição. Outra grande dificuldade está relacionada às incertezas a respeito dos custos e
dos benefícios ambientais.
De acordo com Müller (2007) ,
“[...] essa visão que Solow tentou passar a ambientalistas nada mais é do que uma versão, em linguagem mais fácil para o público em geral compreender, de mensagens que há mais de trinta anos o autor passou a economistas então preocupados com a insustentabilidade do padrão contenporâneo de crescimento da economia mundial”.
1.5.2.3 Sustentabilidade forte e a inadequação do critério de eficiência
Os defensores do primado da sustentabilidade forte usam dois conjuntos de
argumentos para se contrapor às receitas sugeridas pela sustentabilidade fraca, de acrodo
com Faucheux & Nöel (1995, p. 335):
1) há incertezas a respeito dos principais indicadores apresentados pela escola da
sustentabilidade fraca, quais sejam: valor de elasticidade de substituição, taxa
de progresso técnico e valor da renda de escassez;
2) existe uma assimetria fundamental entre o capital manufaturado e o capital
natural no que se refere à irreversibilidade do seu uso.
A sustentabilidade forte incorpora uma aversão à incerteza e uma preferência pelo
“princípio da precaução” nas tomadas de decisão sobre questões que envolvam o uso de
recursos naturais e ambientais. Essa preferência por opções mais prudentes visa permitir a
preservação dos potenciais de escolha das futuras gerações. (FAUCHEUX & NÖEL, 1995,
p. 336).
As principais teorias representantes dessa abordagem são 1) as interpretações
conservacionistas - Herman Daly (1985, 1996, 1997) e Cleveland e Ruth (1997) - e 2) as
análises da Escola de Londres – Pearce & Atkinson (1992).
89
A primeira visão defende a manutenção do estoque de capital natural (estado
estacionário), para essa corrente é importante desenvolver indicadores de sustentabilidade
não-monetários, baseados em medidas físicas materiais e energéticas24. Essa percepção
não aprofunda a discussão a respeito das implicações das propostas de taxas de
crescimento econômicos e demográficos nulas.
As hipóteses de modelo de desenvolvimento sustentável de Daly apud Faucheux &
Nöel (1995, p. 337) são as seguintes: 1) a taxa de desconto é nula, pois o direito das
gerações futuras é o mesmo das gerações presentes; 2) a elasticidade de substituição entre
o capital reprodutível e o capital natural é nula, já que as funções de produção têm fatores
complementares e não substitutos (o capital manufaturado não é independente do capital
natural, pois este cumpre as funções de sobrevivência que não podem ser substituídas pelo
capital manufaturado, por exemplo, a camada de ozônio). A tese essencial de Daly é que
nos encontramos em um mundo onde o fator limitador já não é mais o capital criado pelo
homem, mas sim o capital natural; 3) O progresso técnico apenas pode ter impactos
extremamente limitados no que respeita ao capital natural; 4) Os preços das rendas de
escassez não têm qualquer significado; em matéria de gestão de capital natural, o mercado
deve ser substituído por instituições encarregadas de regulamentar o seu uso e de elaborar
indicadores biofísicos; 5) O desenvolvimento sustentável é definido como o desenvolvimento
máximo que pode ser atingido sem diminuir os ativos de capital natural da nação, que são
os seus recursos de base.
Cleveland & Ruth (1997, p.158) seguem os preceitos de Georgescu-Roegen’s e sua
devastadora crítica aos fundamentos da economia convencional. Para esses autores, a
substituição entre o capital natural e capital construído pelo homem deve ser restrita devido
ao pouco conhecimento do papel desempenhado pelos serviços ecossistêmicos. O atual
nível de desenvolvimento tecnológico é também insuficiente para fazer face à depleção dos
os recursos não-renováveis como os combustíveis fósseis, por exemplo; as tecnologias
renováveis que têm sido saudadas como uma panacéia, muitas delas não passam nos
testes rudimentares de energia líquida e exigências ambientais. Essa visão é compartilhada
pela escola da Economia Ecológica, que será vista a seguir.
24 Esse tipo de proposição encontra total amparo nos fundamentos da segunda lei da termodinâmica. De acordo com essa lei, o processo econômico é considerado como uma transformação contínua da baixa entropia em direção à alta entropia. Isto significa que toda a energia utilizada pelo sistema econômico reaparece inevitavelmente após a produção, sob uma forma degradada (fumaça, cinzas, resíduos, lixo etc.), ou seja, enquanto poluição. Daí o interesse em recorrer a indicadores energéticos a fim de monitorar simultaneamente o esgotamento da energia e das matérias-primas e a criação de desperdícios pelo sistema econômico. (FAUCHEUX & NÖEL,1995, p. 347)
90
Esses autores, todavia, fazem concessão para o caso dos países pobres, conforme
pode-se contstatar pelas declaraçãoes de Daly (Box 2).
BOX 2 - O pensamento de Herman Daly
De acordo com Daly (1996), “é impossível à economia mundial crescer sem pobreza e degradação ambiental. Por
outras palavras, o crescimento sustentável é impossível”. Para ele é “politicamente muito difícil admitir que o crescimento, com
as suas quase religiosas conotações de bem supremo, tenha de ser limitado. Mas é precisamente a não-sustentabilidade do
crescimento que torna premente o conceito de desenvolvimento sustentável”. Para Daly (1996) crescimento “significa aumentar
naturalmente no tamanho, com a adição de material, através da assimilação ou aumento”; já desenvolvimento “significa
expandir, ou realizar o potencial de: fomentar gradualmente para um estádio mais pleno, maior, ou melhor,”. Acrescenta que
“quando alguma coisa cresce, fica maior. Quando algo se desenvolve, fica diferente!”. Dessa forma, a proposta de
desenvolvimento sustentável é uma adaptação cultural feita pela sociedade à medida que se percebe a emergente
necessidade de não-crescimento.
Muito embora as análises de Daly estejam associadas à propagação das idéias de crescimento zero ou mesmo de
decrescimento econômico, ele tem uma visão bastante realista a respeito das assimetrias do desenvolvimento global e da
necessidade de crescimento econômico das regiões pobres do mundo. Isso ficou bem evidente no seu clássico discurso,
quando abandonou a carreira de economista-chefe do Banco Mundial, em 1994. Nesse discurso, Daly oferece quatro
recomedações para que o Banco Mundial consiga ser um agente difusor do desenvolvimento sustentável. São as seguintes as
suas recomendações (DALY, 1997):
Não considerar como receita o consumo do capital natural. Contabilizar o capital natural como um bem gratuito pode
ter feito algum sentido no mundo vazio de antigamente, mas no planeta “cheio” de hoje isto é claramente anti-econômico.
2 - Taxar menos o trabalho e a receita e taxar mais o fluxo de recursos naturais. O sistema atual incentiva as
empresas a diminuírem o número de empregados e substituir mais capital e fluxo de recursos enquanto for possível. Seria
melhor economizar no fluxo dos recursos, pelo alto custo externo do seu próprio esgotamento e por causa da poluição gerada
e, ao mesmo tempo, utilizar mais mão-de-obra, pelos benefícios sociais decorrentes da redução do desemprego. Ao mudar a
base de impostos em direção ao fluxo de recursos, induz-se uma maior eficiência neste fluxo e internaliza-se, ainda que
grosseiramente, as externalidades da exaustão destes recursos e da poluição. Esta mudança deveria, antes de mais nada, ser
iniciada nos países do Norte. De fato, o próprio desenvolvimento sustentável deveria ser estabelecido em primeiro lugar nestes
países. É um absurdo esperar qualquer sacrifício em direção à sustentabilidade no Sul se medidas similares não tiverem sido tomadas no Norte. A maior fraqueza do Banco, ao propalar o desenvolvimento sustentável, é que ele só tem
influência no Sul, não no Norte. O Banco deve achar alguma forma de afetar o Norte também. Os países nórdicos e a Holanda
já começaram a serem afetados.
3 - Maximizar a produtividade do capital natural no curto prazo e investir no aumento de seu suprimento no longo
prazo. Para obter recursos renováveis e não-renováveis, é necessário investimento para fortalecer a produtividade do fluxo de
recursos. Aumentar a produtividade dos recursos é também um bom substituto para novas descobertas de depósitos. A
incapacidade do Banco de cobrar dos usuários os custos do capital natural certamente desestimula investimentos em projetos
de recuperação desse capital natural.
4 - Abandonar a ideologia de integração econômica global pelo livre comércio, livre mobilidade de capital e
crescimento baseado na exportação, em favor de uma orientação mais nacionalista, que procure desenvolver produção
doméstica para mercados internos como primeira opção, recorrendo ao comércio internacional quando isso for claramente
muito mais eficiente.
Um dos principais representantes da Escola de Londres é David Pearce (1992). Essa
escola teve o mérito de avançar na proposição de articular a preservação ambiental às
91
exigências do crescimento econômico. Porém, seus resultados podem conduzir tanto à
recomendação prescrita pela sustentabilidade fraca como aos preceitos da sustentabilidade
forte.
A Escola de Londres admite a substituição entre os recursos naturais e outras formas
de capital (manufaturado e humano); porém, reconhece que há limites para esta
substituição, por causa da “multifuncionalidade”25 do “capital natural não-mercantil”26 e da
escala do prejuízo potencial que essa substituição gera (reversível ou irreversível).
O capital natural, cuja degradação é reversível e se manifesta em pequena escala,
pode ser tratado por intermédio de critérios tradicionais de eficiência econômica. Mas, para
aqueles capitais cujo uso gera irreversibilidade e atinge grande escala, deveria haver
limitação prévia. É nesse sentido que a Escola de Londres defende a necessidade da
preservação de um limite mínimo de “capital natural crítico”.
A hipótese de substituição entre capital manufaturado e capital natural é considerada pertinente quando as funções econômicas e produtivas do capital natural estão relacionadas. Todavia, quando as funções sobrevivência do capital natural estão em jogo, esta hipótese deve ser abandonada em proveito da complementaridade. (FAUCHEUX & NÖEL, 1995, p. 360).
A partir dessa proposição, emerge a questão de saber qual o limite de capital natural
crítico que deve ser mantido, uma vez que os critérios provenientes tanto da
sustentabilidade fraca quando da sustentabilidade forte não oferecem respostas adequadas.
Para a Escola de Londres, o “capital natural crítico deve estar submetido às normas
mínimas de salvaguarda”, que se exprime por três “barreiras ecológicas”, são elas: 1) a taxa
de utilização dos recursos naturais renováveis não pode exceder a sua taxa de renovação;
2) os recursos exauríveis devem ser extraídos a uma taxa que permita a sua substituição
por recursos renováveis; e 3) as emissões de desperdícios devem ser inferiores à
capacidade de assimilação do meio. Os modelos existentes (FAUCHEUX & NÖEL, 1995, p.
362 - 365) revelam que apenas os critérios de eficiência de mercado não permitem o
alcance da sustentabilidade.
25 Um mesmo recurso pode exercer funções econômicas, recreativas, biológicas, de tratamento da poluição etc. Um exemplo disso é um riacho. O progresso técnico não pode se aplicar uniformemente a todas essas funções. 26 O capital natural pode também ser classificado como: mercantil (há um mercado definido) e não-mercantil (não há um mercado definido). Essa classificação pode contribuir para hierarquizar o grau de substituição entre eles. Por exemplo, pode-se substituir petróleo por álcool, mas não há um substituto para a camada de ozônio.
92
A principal crítica feita à Escola de Londres é de que ela não dedicou atenção
necessária aos problemas da medida do estoque de capital natural crítico a ser preservado.
Segundo David Pearce e sua equipe,
[...] a medida física do estoque de ativos naturais é problemática devido à dificuldade que existe em homogeneizar unidades de medidas físicas heterogêneas. Efetivamente, é difícil associar quantidades físicas expressas em unidade diferentes. Por exemplo, se o estoque de madeira aumentar, ao mesmo tempo que as reservas de petróleo diminuírem, como é que se pode afirmar que o estoque de ativos naturais aumentou, diminuiu ou permaneceu o mesmo? De igual modo, se as emissões de CO2 diminuírem enquanto as de SO2 aumentarem, como é que se pode afirmar que o estado do meio ambiente melhorou, se degradou, ou permanece o mesmo? (PEARCE apud FAUCHEUX & NÖEL, 1995, p. 366)
Dadas essas dificuldades, uma alternativa possível é a avaliação monetária. No
entanto, esta recai no mesmo receituário da sustentabilidade fraca e dissocia a fixação dos
objetivos ambientais, determinada em termos físicos, dos meios necessários para alcançá-
los. Nesse sentido, de acordo com Faucheux e Nöel (1995, p. 367), o quadro do modelo de
desenvolvimento sustentável da Escola de Londres oscila em torno de duas possibilidades:
1. se as barreiras incidentes sobre o capital natural crítico são determinadas
unicamente em termos físicos, então haverá uma tendência para a
sustentabilidade forte;
2. se as barreiras incidentes sobre o capital natural crítico são determinadas
unicamente em termos econômicos, então haverá uma tendência para a
sustentabilidade fraca.
As alternativas de usar indicadores ainda não fiscos não obtiveram êxito esperado.
Assim, os instrumentos propostos pela Escola de Londres estão voltados para a
contabilidade ambiental e para os indicadores ambientais que descrevem os efeitos
ambientais das mudanças de política e as tendências gerais da economia.
1.5.2.4 Teses econômico-ecológicas - tentativa de complementaridade entre sustentabilidade fraca e forte.
A abordagem de desenvolvimento sustentável da economia ecológica enfatiza que
“qualquer escolha política a respeito do desenvolvimento sustentável é confrontada com a
incerteza, a irreversibilidade e a complexidade, ou ainda com a multimensionalidade dos
critérios de ordem ecológica, econômica e social” (FAUCHEUX & NÖEL, 1995, p. 372-373).
Para a economia ecológica, a economia é um subsistema de um ecossistema mais amplo.
Disso deriva a necessidade de conhecer os limites do crescimento econômico para não
provocar danos irreversíveis ao ecossistema. Para essa tarefa, a economia ecológica adota
93
conceitos centrais da economia (custo de oportunidade, substituição, preferências
temporais), da física - termodinâmica (definição de sistemas e dos seus limites, avaliação de
fluxos de matéria e de energia através dos seus limites, por meio das leis da termodinâmica,
distinção de sistemas detentores de diferentes níveis de ordem) e da ecologia (ciclo de
matéria, fluxos de energia, complexidade das interações sistemas/meio ambiente).
A economia ecológica aceita os indicadores ambientais propostos pela
sustentabilidade forte, mas discorda do viés estritamente conservacionista desta escola. Por
outro lado, embora utilize elementos da racionalidade e da eficiência econômicos, discorda
do privilégio exclusivo dado à dimensão econômica.
Por isso, ela adota a denominada “racionalidade processual”, que consiste:
• na possibilidade da substituição de um objetivo global, não-mensurável, por
objetivos intermediários, ou até por sub-objetivos (subgoals) intermediários, cujo
alcance pode ser observado e medido. Cada um desses objetivos intermediários
pode, ele próprio, ser fragmentado em vários sub-objetivos intermediários que
tomam a forma de normas a respeitar. O processo de dissociação não pára no
momento em que cada sub-objetivo intermediário é mensurável de modo
homogêneo;
• na possibilidade da substituição de escolhas “ótimas” por “escolhas satisfatórias”
do ponto de vista ecológico, econômico, sociais e outros.
Para definir qual política de desenvolvimento sustentável deva ser adotada, o gestor
é confrontado com incerteza, complexidade e multidimensionalidade dos critérios (Faucheux
& Nöel, 1995, p. 382), assim “devido às incertezas que implicam, políticas de controle da
poluição deveriam ser vistas como um processo iterativo de pesquisa baseado no princípio
da satisfação preferencialmente ao princípio da otimização”. (PEARCE & TURNER, 1990 p.
20 apud FAUCHEUX & NÖEL, 1995, p. 384).
As diferentes abordagens teóricas sobre o desenvolvimento, em maior ou menor
grau, estão voltadas para quatro aspectos do assunto: 1) definição, 2) mensuração, 3)
avaliação e 4) proposição. No que se refere ao desenvolvimento sustentável, a maioria dos
estudos ainda está voltada para o primeiro aspecto. Já é praticamente consensual a idéia de
que o desenvolvimento sustentável requer uma abordagem muldimensional e de que se
trata de um conceito muito mais ético e, portanto, normativo, do que resultante de uma
proposição teórica. Quanto aos outros aspectos, há muitas críticas, especialmente no que
se refere à fragilidade dos mecanismos concretos de mensuração e de avaliação. Dessa
94
forma, as proposições ficam comprometidas por não estarem embasadas em medidas de
avaliação mais consistentes.
Os modelos de desenvolvimento sustentável, na ótica da “sustentabilidade fraca”,
são, na realidade, os mesmos modelos neoclássicos de crescimento com a adição da
variável recurso natural específico (capital natural). Os modelos dão ênfase ao aspecto
quantitativo, ignoram questões éticas e ecossistêmicas. Os modelos de “sustentabilidade
forte”, baseados na contabilidade energética, não apresentam alternativas factíveis para as
economias que dependem economicamente da extração e do uso de seus recursos naturais
e ambientais. O “caminho do meio”, como diz Veiga (2005), talvez esteja em algum ponto
entre a Escola de Londres e outras abordagens como, a de Sachs e de Amartya Sen, entre
outras.
1.6 OUTROS ENFOQUES
Nesta seção serão apresentados alguns autores importantes que tratam do
desenvolvimento a partir de enfoques distintos dos até então apresentados.
1.6.1 Desenvolvimento como liberdade, de Amartya Sen
Uma perspectiva mais humanista do desenvolvimento tem sido atribuída a Dudley
Seers, cuja obra teve grande influência nos anos 1960. Seers (1969) apud Nafzider (2005)
teve o mérito de propor, de forma direta e simples, os três principais indicadores para
mensurar o desenvolvimento: 1) pobreza, 2) iniqüidade e 3) desemprego. Isso representou
um grande avanço nas tentativas de medir o desenvolvimento, além de uma agenda em prol
do desenvolvimento. Nessa perspectiva, dentro de certos limites, o trabalho de Amartya Sen
representa uma continuidade de Seers.
A obra de Amartya Sen, economista indiano, prêmio Nobel de 1988, é considerado
uma das grandes contribuições para o restabelecimento da dimensão ética na discussão
dos problemas econômicos (NAFZIGER, 2005). Como a maioria dos autores que trata do
tema desenvolvimento, Sen (2000, p. 51) inicia a sua obra com críticas à visão precedente à
sua. Ele distingue duas atitudes gerais a respeito do processo de desenvolvimento: 1) é um
processo feroz, conquistado com muito “sangue, suor e lágrimas”, isto é, requer sacrifícios
que comprometem redes de segurança sociais, fornecimento de serviços sociais para a
95
população, direitos democráticos etc.27, e 2) é um processo “amigável”, construído a partir
de trocas mutuamente benéficas. Ele se identifica com esta última abordagem.
Sen (2000) compartilha da idéia, ressaltada por Furtado (1974), Hirschman (1977),
Sachs (1986, 2004) e outros, de que uma concepção adequada de desenvolvimento deve
significar muito mais do que a simples acumulação de riqueza e o crescimento do PIB e de
variáveis associadas à renda. Ainda assim, tanto esses autores como Sen (2000) não
desconsiderem a importância do crescimento econômico. Eles reforçam a idéia de que é
necessário enxergar além dele.
Para Sen (2000), o principal propósito do desenvolvimento é reduzir as privações, ou
ampliar as escolhas. O sentido do termo privação extrapola a idéia usual de pobreza,
entendida apenas como baixo nível de renda per capita. A pobreza, enquanto privação,
segundo Sen (2000), não significa um baixo nível de bem-estar, mas a incapacidade de
perseguir o bem-estar. A privação é um conceito multidimensional que inclui: fome,
analfabetismo, sujeição às doenças, saúde fraca, exclusão, ausência de poder, humilhação,
insegurança, deficiência de acesso à infra-estrutura básica, barreiras para a ascensão
econômica das mulheres, violação das liberdades políticas, ameaças ao meio ambiente,
entre outros. É lógico que a elevação da renda per capita pode resolver grande parte dessas
privações. No entanto, embora necessária, ela não é condição suficiente. Os exemplos
disso abundam no livro Desenvolvimento como Liberdade que é considerado uma síntese
das principais idéias de Sen.
Desenvolvimento para Sen (2000, p. 51 - 71), é um processo de expansão das
liberdades reais de que as pessoas desfrutam. A liberdade é o fim, o objetivo e o meio para
se alcançar o desenvolvimento. A liberdade, portanto, assume um duplo papel na obra de
Sen: o papel constitutivo e o papel instrumental na determinação do desenvolvimento. O
papel constitutivo relaciona-se à importância das “liberdades substantivas” para o
enriquecimento da vida humana. As liberdades substantivas estão relacionadas às
capacidades elementares tais como: ter condições de evitar fome, subnutrição, morbidez
evitável, morte prematura, além de saber ler e fazer cálculos aritméticos, ter participação
política e liberdade de expressão, entre outros.
O papel instrumental relaciona-se à contribuição das liberdades para o progresso
econômico, ou seja, a liberdade é também um meio para se obter o desenvolvimento. Sen
(2000, p. 54 - 71) destaca os cinco mais relevantes tipos de liberdades instrumentais:
27 Conforme ficou explícito nos trabalhos de Myrdal, Rostow e outros.
96
1. liberdades políticas – direitos civis e políticos associados á democracia;
2. facilidades econômicas – oportunidades para utilizar recursos econômicos
para consumo, produção ou troca. Sen (2000, p. 56) ressalta que o modo
como as rendas são distribuídas faz uma profunda diferença;
3. oportunidades sociais – condições existentes nas áreas da educação, da
saúde, da segurança etc. que influenciam a liberdade substantiva de o
indivíduo viver melhor;
4. garantias de transparências - referem-se às necessidades de sinceridade
que as pessoas esperam. Elas são inibidoras da corrupção, da
irresponsabilidade financeira e das transações ilícitas;
5. segurança protetora – proporciona uma rede de seguridade social,
impedindo que a população excluída seja reduzida à miséria abjeta.
Essas liberdades se complementam umas às outras. Portanto, apreender as
interligações que existem entre elas é de fundamental importância para deliberar sobre
políticas de desenvolvimento (SEN, 2000, p. 57). O Quadro 5, a seguir, ilustra algumas
dessas interligações e os seus efeitos sobre o desenvolvimento.
liberdade instrumental interligação efeito sobre o desenvolvimento
oportunidades sociais
Ampliação da educação pública, da saúde pública e da imprensa livre e ativa → redução das taxas de natalidade e de mortalidade infantil.
Elevação do nível de emprego, elevação da renda per capita, redução da mortalidade infantil.
liberdades individuais
Garantia social das liberdades→ tolerância e possibilidade de troca e de transações econômicas.
Formação e aproveitamento das capacidades humanas.
transações econômicas
Crescimento do PNB per capita → elevação das rendas privadas→financiamento dos programas sociais do governo→ elevação das rendas dos pobres→gastos públicos com serviços de saúde em geral.
Elevação da expectativa de vida.
Quadro 5: Interligações entre as liberdades instrumentais e os seus efeitos sobre o desenvolvimento econômico Fonte: Baseado em Sen (2000, p. 57 - 71)
As possibilidades de combinações entre as liberdades instrumentais são muito
amplas. Um dos aspectos importantes para o qual Sen (2000) chama a atenção é o
mecanismo da forte correlação entre aumento do PNB per capita e elevação da expectativa
de vida. Essa relação, diz ele, não é automática, mas intermediada pelo gasto feito para
97
reduzir a pobreza e elevar dispêndios na área da saúde pública. É nesse sentido que Sen
(2000, p. 61) alerta que “o impacto do crescimento econômico depende muito do modo
como os seus frutos são aproveitados”.
O contraste entre China e Índia, ressaltado por Sen (2000, p. 59), ilustra o papel das
oportunidades sociais como meio para se galgar o desenvolvimento. Desde que a China
iniciou o seu processo de crescimento acelerado, no final dos 1970, ao contrário da Índia,
ela já contava com a massificação do sistema de educação e de saúde, ou seja, havia uma
população alfabetizada e em boas condições de saúde28. Ele também destaca as
desvantagens reais da China, em relação à Índia, por causa da ausência de liberdades
democráticas.
Sen (2000, p. 65 - 66), questiona o argumento geralmente usado da falta de recursos
para realizar investimentos socialmente importantes como universalização da saúde e do
ensino, entre outros. Para ele, o parâmetro para a determinação de quanto um país pode ou
não gastar é a relação entre preços e custos relativos. Esses serviços relevantes, do ponto
de vista socioeconômicos, são altamente trabalho-intensivos e, portanto, relativamente
baratos nas economias pobres, onde os salários são baixos. De acordo com Sen (2000), o
país - ou região - não precisa ficar rico para iniciar a tarefa de realizar os investimentos nas
áreas–chave que permitam ampliar as interligações entre as liberdades instrumentais e,
assim, potencializar os efeitos sobre o desenvolvimento. O papel do gasto público é de
crucial importância para acionar os encadeamentos e, dessa forma, promover a expansão
da liberdade humana, ou o desenvolvimento.
Os fins e os meios do desenvolvimento exigem que a perspectiva da liberdade seja colocada no centro do palco. Nessa perspectiva, as pessoas têm de ser vistas como ativamente envolvidas – dada a oportunidade – na conformação de seu próprio destino, e não apenas como beneficiárias passivas dos frutos de engenhosos programas de desenvolvimento. (SEN, 2000, p. 71)
Sem diminuir a importância do gasto público, Sen (2000) reconhece que
investimentos socialmente importantes, mediados pelo crescimento econômico, têm a
vantagem de oferecer mais em relação ao exclusivo custeio destes investimentos por parte
do setor público, uma vez que há muito mais privações diretamente vinculadas aos baixos
níveis de renda. No entanto, ele mostra uma série de exemplos de casos em que não é
preciso haver altas taxas de crescimento econômico para iniciar esse tipo de ação.
28Para Sen (2000, p. 60) o atraso social da Índia, com sua avconcentração elitista na educação superior,a sua vasta negligência com relação à educação elementar e o descaso substancial para com os serviços básicos de saúde, deixou o país despreparado para uma expansão econômica amplamente compartilhada.
98
A questão do dispêndio público, enquanto meio para promoção do desenvolvimento,
ressaltado com grande propriedade por Sen, tem sido abordada sob diferentes ângulos
pelos teóricos do desenvolvimento, entre os quais Baran, Hirschman, Myrdal e outros. A
qualidade deste gasto público é de fundamental importância para a argumentação desta
tese. Até que ponto as rendas minerais repassadas para as administrações públicas são
utilizadas em prol do desenvolvimento? Elas estão sendo usadas para a ampliação das
liberdades constitutivas e instrumentais? As interligações entre gastos e essas liberdades
estão sendo potencializadas?
1.6.2 Desenvolvimento como emergência sistêmica, em Boisier
Boisier (1999, 2003), constata que qualquer que seja a definição de desenvolvimento
que se utilize, a proporção da população mundial que vive em um marco qualificado como
de desenvolvimento não supera 12%29. Portanto, a conclusão lógica é que as políticas de
estímulo ao desenvolvimento resultaram em completo fracasso. Essa comprovação tem
levado muitos autores a renegar a idéia de desenvolvimento. Para Goldsmith (1996, p. 271),
por exemplo, “desenvolvimento pouco mais é do que o caminho pelo qual o Ocidente tem
guiado, durante séculos, o resto da humanidade (..) é apenas uma nova palavra para o que
os marxistas chamavam de imperialismo e que nós podemos referir genericamente como
colonialismo”.
Outros autores apontam para a concepção errada de objetivos, ou para o desenho
equivocado dos programas e projetos, mas, segundo Boisier (2003, p. 3) tanto os objetivos
como os instrumentos de estratégias de desenvolvimento têm sido mal definidos30. Boisier
(2003, p.19) acrescenta outras causas do fracasso das políticas de desenvolvimento, tais
como: posturas radicais da esquerda sobre a impossibilidade de um desenvolvimento
regional no marco das economias capitalistas dependentes de industrialização tardia;
posturas igualmente radicais que se fundamentam em uma suposta sobredeterminação
sistêmica (para espaços subnacionais), no mesmo marco anterior, que não deixaria espaço
de manobra, em nível local, para conduzir processos de desenvolvimento.
O ponto de vista de Boisier (2003, p. 19), é de que carências cognitivas e
epistemológicas impediram a formulação de intervenções assentadas em um conhecimento
29 “somando com generosidade a América do Norte (Estados Unidos e Canadá), a União Européia, o Japão, a Austrália, a Nova Zelândia, Israel e dois pequenos países asáticos e talvez um punhado de países europeus”(BOISIER, 2003, p. 3). 30 Na América Latina, as primeiras políticas públicas em pról do desenvolvimento datam do final dos anos 1940. Como, por exemplo, em 1947 no México (Primeira Comissão das Bacias Fluviais do Rio Papaloapan ), em 1948 no Brasil (Idem para o Rio São Francisco). (BOISIER, 2003, p. 18).
99
consistente das relações de causalidade ocultas por detrás dos fenômenos aparentes de
concentração, disparidades e centralização, fazendo das políticas públicas “simples apostas
com baixa probabilidade de êxito”. Nesse sentido, ele alerta para a necessidade de um novo
paradigma “cognitivo, construtivista, lingüístico, sistêmico, complexo, e necessidade de
novos procedimentos associativos”, uma vez que “fazer mais do mesmo só pode agravar a
situação da maioria das pessoas”.
Boisier (2003, p. 19), também considera que o mapa latino-americano de políticas
regionais contemporâneas mostra um conjunto vazio. Para Boisier (1999, p. 41), o
desenvolvimento é um fenômeno de ordem qualitativa que se tenta alcançar por intermédio
de ações de ordem quantitativa. Isso resulta da dificuldade de compreender a natureza
subjetiva e complexa do desenvolvimento. Assim, a idéia de “desenvolvimento” se confunde
com mais objetos materiais (mais casas, mais estradas, mais escolas, mais hectares para
cultivos etc.) e raras vezes se admite que o que interessa é mudar e melhorar situações e
processos.
Boisier (1999, p. 39), propõe o conceito de “capital sinergético”, que seria capaz de
colocar o território em um “caminho virtuoso do desenvolvimento”. Para ele, esse conceito
tem um vínculo muito mais estreito com a concepção contemporânea de desenvolvimento
do que apenas a construção de infra-estrutura e outras ações materiais que, valiosas em si
mesmas, não equacionam com o desenvolvimento. Capital sinergético, portanto, é,
[...] a capacidade social de promover ações em conjunto dirigidas a fins coletivos e democraticamente aceitos, com o conhecido resultado de se obter um produto final que é maior que a soma de seus componentes. Trata-se de uma capacidade normalmente latente em toda a sociedade organizada. Como toda a forma de capital, o capital sinergético é um estoque de magnitude determinada em qualquer território e tempo, que pode receber fluxos de energia, que aumenta este estoque do qual fluem outros fluxos de energia, dirigidos precisamente a articular outras formas de capital. (BOISIER, 1999, p. 42).
O capital sinergético decorre da combinação de nove outros capitais - econômico,
cognitivo, simbólico, cultural, institucional, psicossocial, social, cívico e humano. Boisier não
inclui o capital natural por considerá-lo como a mais primitiva e elementar forma de capital e
fator de primeira importância nos processos de crescimento e de desenvolvimento. Faz isso
para evitar polêmicas a respeito do determinismo do meio físico.
Uma pergunta que emerge naturalmente é como potencializar o capital sinergético?
Esse aspecto é pouco aprofundado na obra de Boisier. Ele remete à noção de “relações
sinérgicas” explorada por Peter Evans (1996), como análoga ao seu conceito de capital
sinergético. Ao analisar a origem das relações sinérgicas, Peter Evans apud Boisier
100
considera que a dotação e a construção destas relações é o ponto mais fundamental. Para
Evans, o estoque limitado de capital social, a desigualdade social muito acentuada, os
regimes políticos pouco democráticos ou a natureza adversa das instituições
governamentais deixam pouco espaço para “engenharia da intervenção”. Mas, mesmo
assim, ele acredita na possibilidade de construção de relações sinérgicas, o que tem a plena
concordância de Boisier.
A resposta de como fazê-lo, para Boisier (1999. p. 4) passa, em primeiro lugar, por
avaliar empiricamente a existência do estoque disponível de cada forma de capital e, em
segundo, pela articulação e, inclusive, criação desses capitais (como sugere Evans)
mediante a preparação de um “projeto político” de desenvolvimento. No entanto, Boisier
afirma que “estamos em uma fase muito primária em relação à medição do estoque destas
diferentes formas de capital, ou de algumas delas”. É certo que, tratando-se de ativos
intangíveis, a tarefa não é nada fácil.
Como pré-condição para provocar o desenvolvimento, é necessário que a sociedade
faça uma “intervenção sobre si mesma” (BOISIER, 2003, p. 6). Porém, essa intervenção não
pode ser feita nos moldes tradicionais. Para Boisier,
[...] os conceitos de ‘plano de desenvolvimento regional’ e de ‘estratégia de desenvolvimento regional’, correntemente usados para descrever o conjunto de propostas para desencadear e estimular processos de crescimento e, eventualmente, de desenvolvimento, não têm correspondência com a complexidade da realidade atual e, por isso, é melhor usar o conceito de “projeto político” que é mais intersubjetivo e construtivista que os anteriores. O projeto político é por definição um projeto coletivo, concertado e consensuado (dentro dos limites da realidade possível), cumpre um dos requisitos básicos de uma proposta de desenvolvimento: por um lado, o projeto político exclui a questão do desenvolvimento em um território próprio do campo de azar (o que equivale a esperar um desenvolvimento que se produz por uma “boa sorte”) para colocá-lo em um campo probabilístico (ou seja, colocar o desenvolvimento nas mãos da sociedade) e, por outro, o projeto político transforma um conjunto massivo e desordenado, entrópico, de decisões individuais, em uma matriz decisional coerente com a própria visão de desenvolvimento. (BOISIER,1999, p. 51)
O projeto político é, portanto, de importância crucial para a criação, promoção e
articulação dos diferentes tipos de capitais. No entanto, não se trata apenas de “vontade
política”, mas de aprendizagem e de conhecimentos substantivos sobre processos capazes
de criar poder político para alterar o curso histórico dos acontecimentos.
Em trabalhos mais recentes, Boisier (2003, p. 25) apresenta a tese de que o
desenvolvimento endógeno é, na realidade, uma “emergência sistêmica”. Para isso, ele
101
recorre aos fundamentos da teoria dos sistemas. Para entender essa idéia, é necessário
esclarecer de antemão alguns conceitos-chave, tais como:
• conhecimento estrutural – saber que permite compreender que um território
organizado (região, departamento, província, localidade etc.) é uma estrutura de
natureza sistêmica, aberta e complexa;
• conhecimento funcional – corpo cognitivo capaz de revelar a forma pela qual o
sistema se articula com o seu entorno e modela seus próprios processos de
mudanças, ou seja, a transformação do processo de crescimento econômico de
um território em um processo de desenvolvimento do território;
• sistema - segundo Johansen (1997, p. 54) apud Boisier (2003, p. 24) - “é um
conjunto de partes coordenadas e em interação para alcançar um conjunto de
objetivos, ou também, um grupo de partes e objetos que interagem e que formam
um todo, que se encontra sob a influência de forças em alguma relação definida”.
• subsistema – conjunto de partes que formam o sistema;
• supersistema – é sistema maior no qual se encontra imerso o sistema em
questão;
• propriedades emergentes – resultado da interação do conjunto de partes de um
sistema que funcionam como uma só entidade. Essas propriedades são distintas
das partes (subsistema) que constituem o sistema. Elas se sobressaem do
próprio sistema, quando este alcança certo nível de complexidade, e
desaparecem quando se trata de efetuar reducionismo analítico (cartesiano);
• abertura sistêmica – a maneira como o sistema se relaciona com o seu entorno
ou meio.
Do ponto de vista do estudo de regiões, os conceitos acima permitem extrair
importantes considerações práticas. Por exemplo, o estudo de uma região, a partir da
estratégia de examiná-la de cima para baixo (regiões, estados, microrregiões, municípios,
localidade etc.) resulta em certo momento que a região desaparece como tal. O que resta
nas mãos do analista é um conjunto não-estruturado de elementos que já não definem a
região, porque se desceu muito abaixo do nível de emergência. (BOISIER, 2003, p. 25).
Segundo Boisier (2003, p. 25 - 26), grande parte dos problemas da vida real tem uma
estrutura sistêmica. Isso significa que a sua provável solução deve necessariamente
envolver um enfoque sistêmico, pois não é possível obter soluções sistêmicas com ações
parciais, porque, em última instância, as causas se encontram na estrutura do sistema e não
nas suas partes. No entanto, é preciso considerar que os sistemas não funcionam de forma
102
aleatória. O seu comportamento está regido por leis de funcionamento sistêmico. Estas leis
são cinco, segundo Johasen, 1996, apud Boisier, 2003.
1. Lei da viabilidade – relacionada à permanência da organização como um
fenômeno real;
2. Lei da complexidade – na medida em que uma organização aumenta a sua
especialização interna ela experimenta um incremento importante de sua
complexidade, o que tende a aumentar a incerteza dentro dela;
3. Lei da hierarquia da autoridade - relacionada com o aumento da variedade do
sistema e, em conseqüência, de sua complexidade, e com a necessidade de
estabelecer redutores da variedade, a fim de garantir a governabilidade da
organização;
4. Lei do conflito – resulta de que as partes especializadas (que visam à
maximização) se encontram em uma relação de interdependência e,
inevitavelmente, se envolvem em situação de conflito umas com as outras;
5. Lei da desmaximização - não é possível otimizar de forma simultânea todos os
subsistemas que compõem um sistema dado. A otimização do sistema completo
conduz à sub-otimização de algumas de suas partes.
O conceito de “abertura sistêmica” é de fundamental importância para compreender
a dinâmica sistema/entorno. Em termos práticos, significa uma profunda mudança na
perspectiva de análise da região e, por conseguinte, do desenvolvimento regional. Para
Boisier,
Sistemas territoriais pequenos (como a enorme maioria das regiões) tendem a mostrar uma elevada abertura sistêmica e a conseqüência mais significativa disto é transformar em exógeno o território e o seu processo de crescimento econômico, do ponto de vista da tomada de decisão. Assim, quanto mais aberto é o sistema, menores os graus de liberdade disponíveis endogenamente para o seu controle. (BOISIER, 2003, p. 27).
Isso significa que, dado o cenário de globalização atual, a matriz de decisão (sobre os
destinos do crescimento regional) está cada vez mais distante da matriz dos agentes locais,
ou seja, escapa ao controle regional as decisões sobre o seu próprio crescimento. Dessa
forma, é necessário ampliar a capacitação local, com o objetivo de influenciar os destinos de
seu próprio crescimento. Nesse sentido, uma estratégia de desenvolvimento endógeno deve
ter o fim de tornar mais complexo o sistema regional, para reduzir a complexidade do
entorno. Enquanto sistema aberto e complexo, toda região tem uma complexidade menor
que o entorno. Em termos práticos, significa a necessidade de introduzir mais diversidade,
103
mais subsistemas no sistema regional, mais atividades e organizações dotando-as de
maiores níveis de autonomia (descentralização).
Nas palavras de Boisier,
[...] a região vê mais e mais distanciada a possibilidade de controlar o seu próprio crescimento e isso deveria obrigá-la a potencializar ao máximo a sua capacidade para influenciar nas decisões pertinentes. Por exemplo, o fluxo de capital que chega à região, o desenho de determinados instrumentos de política econômica, a colocação da produção no mercado global etc. Tal capacidade de influenciar está aliada a uma capacidade técnica de negociação e a uma verdadeira mudança cultural com relação a como a região se coloca face aos fatores exogenamente controlados (BOISIER, 2003, p. 30).
Boisier (1999; 2003), estrutura as suas proposições sobre desenvolvimento regional
em torno de duas idéias centrais: 1) que o desenvolvimento resulta muito mais de
dimensões intangíveis, mas que podem ser criadas e potencializadas pelo conhecimento; e
2) que é necessário mudar os instrumentos e os objetivos das políticas de desenvolvimento
à luz dos fundamentos da teoria dos sistemas. Nesse sentido, ele considera que a região é
um sistema aberto e que as decisões que influenciam diretamente o crescimento regional
são externas à matriz de decisões dos agentes locais. Dessa forma, é necessário reforçar a
capacidade de aprendizagem local e tornar mais complexo o sistema local – o que significa
no mínimo questionar a possível virtude de qualquer forma de “tradicionalidade local”, a fim
de reduzir a complexidade do entorno. Assim, o desenvolvimento passa a ser uma conquista
do contexto.
1.7 UMA VISÃO CONJUNTA DAS TEORIAS DE DESENVOLVIMENTO
Uma síntese dos principais autores e escolas do desenvolvimento revisados neste
capítulo é feita a seguir. As principais idéias desses pensadores foram agregadas em cinco
tópicos: 1) concepção de desenvolvimento, 2) principais categorias/variáveis para avaliar o
desenvolvimento; 3) alternativas e soluções para superar o subdesenvolvimento e alcançar
o desenvolvimento; 4) perspectivas das regiões ricas em recursos naturais, mas pobres em
seus indicadores socioeconômicos e 5) contribuições para ententer o dilema das economias
de base mineira.
1) Quanto às concepções de desenvolvimento
104
É interessante notar que autores e escolas que divergem radicalmente em certos
aspectos, como a escola neoclássica e a cepalina, por exemplo, convergem quanto à
concepção de que desenvolvimento é o aumento do PIB per capita. A CEPAL critica a visão
ortodoxa de que a especialização nas trocas internacionais conduz a um duplo dividendo
para periferia; no entanto, o receituário que aplica é o mesmo da economia convencional:
aumento da poupança, aumento do investimento via industrialização, crescimento (que é o
mesmo que desenvolvimento econômico). Essa visão não é exclusiva dessa vertente de
pensamento crítico. Autores marxistas, como Paul Baran, Altvater e os próprios
dependentistas também entendem que desenvolvimento é industrialização e ampliação da
renda per capita e, claro, algo mais.
Não obstante a forte fixação no PIB per capita como medida e fim do
desenvolvimento, em grande parte explicada pelo fato de ele ser um padrão universal que
permite a comparação entre países, nações, regiões e até municípios, a concepção
moderna de desenvolvimento se expandiu enormemente. A noção de desenvolvimento hoje
abarca uma visão pluridimensional, abrangendo desde o capital humano, o capital social, a
qualidade das instituições, as liberdades constitutivas, os diferentes tipos de capitais
intangíveis relacionados e, fundamentalmente, o equilíbrio ecossistêmico e a necessidade
de se atentar para as futuras gerações, conforme alertam as proposições do
desenvolvimento sustentável.
2) Quanto às principais categorias/variáveis para avaliar o desenvolvimento
Neste aspecto, as escolas apresentam um arsenal muito rico de conceitos e
categorias inovadoras para definir, caracterizar e mensurar o desenvolvimento. Esses
instrumentos e ferramentas analíticas são suportes teóricos que possibilitam interpretar a
realidade. Os exemplos são fartos e serão explorados ao longo da tese. Hirschman, por
exemplo, com suas categorias, amplia a nossa capacidade de percepção quanto às
possibilidades geradas pelas conexões produtivas induzidas por investimentos produtivos.
No entanto, esse mecanismo não é seguro e tampouco automático. Ele depende de
decisões de investimento que, para ocorrerem, exigem outros importantes pontos. É
possível, por exemplo, que as oportunidades abertas pela indução de novos investimentos
não sejam aproveitadas, por falta de decisão quanto a efetivação desses investimentos.
Baran reconhece que a deterioração dos termos de intercâmbio, mote da teoria
cepalina, pode ter sido uma tendência, mas ele sustenta que isso não é, por diversos
motivos, relevante para explicar o processo de subdesenvolvimento da periferia: 1) o
domínio da produção para exportação, por parte da periferia, é feito pelos grupos
105
multinacionais, que manipulam preços; 2) a elevação dos preços dos produtos importados
afetaria a elite; 3) o que importa mesmo é o controle e o uso que se faz do excedente
econômico. Isso, sim, seria o mais relevante para entender o problema do
subdesenvolvimento.
3) Quanto às alternativas e soluções para superar o subdesenvolvimento e alcançar o desenvolvimento
Pode-se, grosseiramente, classificar as alternativas propostas para superação do
subdesenvolvimento em três direções, duas das quais não são excludentes entre si: 1) via
mercado, isto é, o crescimento econômico desencadeia forças que conduzem à superação
do subdesenvolvimento, 2) via atuação do governo, por intermédio de suas múltiplas
funções de: planejamento, regulação, gestão, taxação, indução de sinergias, fomento ao
capital humano e social, estímulo aos setores estratégicos, articulação institucional, definidor
das regras do jogo e, portanto, das instituições, estímulo ao desenvolvimento da ciência e
tecnologia etc. É importante constatar que pensadores de diferentes escolas convergem
completamente quanto ao papel estratégico do governo como entidade-chave no processo
de promoção ao desenvolvimento, principalmente, a ortodoxia, no que se refere ao papel de
definidor das regras do jogo e de regulação (CEPAL, North, Myrdal, Sachs, Sen, Boisier,
Perroux, Rostow e outros) e 3) a posição nada se pode fazer para contrapor às forças
inexoráveis da dinâmica de acumulação do capitalismo global e do crescimento da entropia;
assim as regiões periféricas estão condenadas ao eterno atraso socioeconômico, conforme
sugerem as teses de Altvater, Bunker e, com ressalvas, Daly.
4) Quanto às perspectivas das ricas regiões pobres
Dada a importância crucial do governo, a possibilidade de êxito, ou não das ricas
regiões pobres está estreitamente relacionada ao sucesso das políticas que ele adotar. Boa
vontade apenas não basta, como bem destaca Myrdal,
[...] sociedade alguma logrou reformar-se a si mesma, substancialmente, com movimento partido de cima ou com simples decisão voluntária de uma classe superior, originada em sua consciência social, de tornar-se igual às classes inferiores e permitir-lhes o livre acesso aos monopólios de classe. Os ideais e a consciência social desempenham papel muito importante, que não pode ser menosprezado; mas são fracos como forças autopropulsoras que iniciam reformas sociais em grande escala – necessitam do impulso de reivindicações que se definem e, por isso, passem a exercer pressão. (MYRDAL ,1972. p. 112)
A perspectiva desta tese é o caminho do meio, ou seja, acredita-se (1) na
possibilidade de margem de manobra para as ricas regiões pobres encontrarem uma via
106
alternativa de desenvolvimento, e (2) que os governos exercem um papel fundamental para
o êxito de estratégias de desenvolvimento, por intermédio de suas múltiplas funções.
5) Quanto às contribuições para compreender o dilema das economias de base mineira
Para a discussão sobre as possibilidades de o setor mineral gerar desenvolvimento,
Hirschman é uma excelente referência metodológica, especialmente, quando aplicada à
teoria do produto primário de exportação. Ele esclarece muito sobre as possibilidades e os
desafios que as economias de base mineira devem enfrentar para promover o seu
desenvolvimento. Hirschman também chama atenção para os riscos dos requisitos
tecnológicos desses novos investimentos, que podem atuar como fator limitante e até
mesmo negativo para a potencialização dos efeitos de encadeamento.
Os conceitos de efeitos propulsores e regressivos, além da própria hipótese da
causação circular e cumulativa de Myrdal, são muito inspiradores para compreender o
problema do desenvolvimento de regiões mineiras. Essas categorias podem ser
relacionadas ao uso da CFEM, ou de uma forma mais ampla ao uso das rendas mineiras.
Myrdal também aporta com a idéia da necessidade premente do planejamento público para
romper com o mecanismo da causação circular.
Não obstante a contribuição dessas teorias clássicas, elas, não raras vezes,
apresentam uma visão excessivamente linear, não consideram as variáveis ambientais, as
possibilidades de irreversibilidades, o processo histórico de usos e ocupação de cada
região, conforme alertam as teorias sobre o desenvolvimento sustentável.
De forma transversal, há importantes conceitos, de interesse especial para a tese,
que são enfocados com mais ou menos ênfase pelas diferentes teorias, tais como:
Renda - a renda, ou o excedente, é variável estratégica em torno da qual convergem
distintas correntes do desenvolvimento e distintas cepas de autores (Paul Baran,
dependentistas, Solow, Hirschman, Bunker, Sachs, Sen, Boisier e outros). O processo de
cálculo, apropriação e distribuição da renda (renda de escassez no caso dos recursos
naturais não-renováveis) é decisivo para o crescimento e, por conseguinte, para o
desenvolvimento das ricas regiões pobres. Portanto, entender essa dinâmica é de
fundamental importância para se compreender os dilemas do desenvolvimento das ricas
regiões pobres. Se esta renda deve ser concentrada, ou bem distribuída não é uma questão
fechada. No entanto, o seu uso sustentado é condição sine qua non para se estabelecer
estratégias de desenvolvimento.
107
Enclave - de acordo com as perspectivas de Hirschman, Perroux, Bunker,
dependentistas e outros, a noção de enclave está fortemente associada às atividades
primárias exportadoras. Para Hirschman, são os encadeamentos fiscais as mais fortes
conexões que se estabelecem entre esse tipo de atividade e o desenvolvimento das ricas
regiões pobres. Portanto, a “vocação natural” de regiões pobres exportadoras de minérios
deveria ser a de usar sabiamente esses fortes encadeamentos fiscais para promover o seu
desenvolvimento. No entanto, os fatos históricos revelam o fracasso dessa possibilidade.
Será que o fracasso associado à inabilidade de os governos locais utilizarem
produtivamente as receitas fiscais tem a ver apenas com a incompetência das elites locais?
Essa questão não é adequadamente respondida por Hirschman e outros autores que
seguem essa linha de argumentação. Embora sua análise seja altamente lúcida, ela não
aprofunda o porquê do mau uso dessas rendas.
Livre jogo das forças de mercado ou atuação pró-ativa do governo - o principal
elemento de divergência é o peso e o papel que o mercado exerce no processo de
desenvolvimento, conforme já mencionado. Drummond conclui que é possível extrair lições
relevantes das idéias clássicas e contemporâneas da “velha” sociologia do desenvolvimento
para os debates interdisciplinares em torno do desenvolvimento sustentável. O autor afirma
que
[...] existe fundamento de sobra para argumentar que a abundância de recursos naturais numa região ou num país (ou a sua grande participação nos outputs produtivos) se associa fortemente ao subdesenvolvimento ou ao menos a um nível de prosperidade e dinamismo relativamente menor do que ocorre em regiões industriais e de serviços. Essa constatação deve servir de advertência para os que esposam a contra-tendência de igualar conceitualmente os recursos naturais explorados ”sustentavelmente” ao bem-estar e à prosperidade. Enquanto essa igualdade não for comprovada empiricamente, essa contra-tendência se assemelhará a um “neo-fisiocratismo”, ou seja, a uma crença não comprovada de que as terras ricas em recursos naturais ’devem‘ ser habitadas por povos ricos. (DRUMMOND, 2001, p. 22).
Drummond (2001), chama atenção para o irrealismo do que denomina de atitude
“neo-fisiocrática”, uma vez que as evidências empíricas e teóricas indicam que regiões ricas
em recursos naturais, aproveitando essa vantagem comparativa, tornam-se extratoras de
recursos e, portanto, se condenam ao subdesenvolvimento. É justamente em cima dessa
questão que será dada seqüência a esta pesquisa (objeto de estudos posteriores), visando
aprofundar a discussão no sentido de investigar se houve, ou não, mudança de perspectiva,
108
a partir da introdução da variável ambiental. Por enquanto, cabem algumas reflexões que
alertam para a necessidade de se repensar as posturas metodológicas, ou paradigmáticas.
Altvater bem adverte que:
[...] hoje, grandes teorias já não podem mais simplesmente remeter a categorias tradicionais, e, no melhor dos casos, ampliá-las ‘trans e interdisciplinarmente’. Ao contrário, impõe-se a formação de um novo discurso, a produção teórica de novas distinções, apropriadas para ordenar a multiplicidade dos processos de desenvolvimento no fim do século XX, possibilitando sua reprodução categorial. A questão ecológica é uma questão social; e hoje a questão social pode ser elaborada adequadamente apenas como questão ecológica. (ALTVATER, 1995, p. 18).
Furtado (1972), já destacava o papel que os mitos exercem na mente dos homens,
citando exemplos históricos, tais como o do “bon sauvage” de Rousseau, do
desaparecimento do Estado, de Marx, do princípio populacional de Malthus, do equilíbrio
geral de Walras. Para Furtado, o mito não deixa de ser necessário:
[...] o mito congrega um conjunto de hipóteses que não podem ser testadas. A função principal do mito é orientar, num plano intuitivo, a construção daquilo que Schumpeter chamou de visão do processo social, sem a qual o trabalho analítico não teria qualquer sentido. Os mitos operam como faróis que iluminam o campo de percepção do cientista social, permitindo-lhe ter uma visão clara de certos processos e nada ver de outros, ao mesmo tempo em que lhe proporciona conforto intelectual, pois as discriminações valorativas que realiza surgem ao seu espírito como um reflexo da realidade objetiva. (FURTADO, 1972, p. 15).
Santos (1994, p. 323), alerta que para se fazer ciência, é necessária a utopia,
entendida como a “exploração de novas possibilidades e vontades humanas, por via da
oposição da imaginação à necessidade do que existe, em nome de algo radicalmente
melhor que a humanidade tem direito de desejar e por que merece a pena lutar” acrescenta
que “uma compreensão profunda da realidade é assim essencial ao exercício da utopia,
condição para que a radicalidade da imaginação não colida com o seu realismo”.
Portanto, a utopia do desenvolvimento sustentável deve servir como um mito
necessário à busca de alternativas, tanto nos campos teórico-positivo como normativo, para
orientar as discussões sobre o desenvolvimento de regiões periféricas.
John Maynard Keynes, grande pensador e economista do início do século XX, dizia
que os homens que se consideram pragmáticos, na realidade, são escravos das teorias de
algum pensador já falecido. É nesse sentido que o resgate teórico das idéias sobre o
desenvolvimento é de fundamental importância para se expandir o entendimento das raízes
das concepções e explicações do (sub)desenvolvimento e para enquadrar adequadamente
109
proposições aparentemente inovadoras, mas que, às vezes, são idéias antigas apenas
travestidas de novas. As teses que associam mineração e desenvolvimento que serão
apresentadas no capítulo seguinte, são exemplos disso. Nesse sentido, este capítulo reforça
muitas das idéias que serão aprofundadas no próximo capítulo. Seria injustiça, entretanto,
retirar o mérito dessas novas interpretações, uma vez que elas são referências em seus
campos. Mas é importante ressaltar que elas não emergem do nada e que as suas raízes
estão profundamente arraigadas nas teorias mais gerais que lhes deram origem.
O próximo capítulo, portanto, trata exclusivamente da relação entre desenvolvimento
e mineração. Ele aborda as principais teorias clássicas e contemporâneas sobre o tema e
finaliza com o recente debate sobre a construção da idéia de uma mineração sustentável.
2 MINERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO – PRINCIPAIS ABORDAGENS
Como uma das mais antigas atividades produtivas exercidas pela humanidade,
durante séculos a mineração movimentou e continua movimentando a economia de muitos
povos. No entanto, ela também provocou e ainda provoca graves distúrbios ecológicos e
sociais nos espaços onde ocorre. Os efeitos dos empreendimentos minerais, normalmente,
são de amplo alcance, abarcando desde a comunidade local até os grandes mercados
financeiros internacionais. Por esse histórico e abrangência é que há um intenso e vasto
debate a respeito da relação entre a atividade mineradora e os processos de
desenvolvimento socioeconômico, particularmente, sobre os processos de desenvolvimento
sustentável.
Nesse sentido, o objetivo deste capítulo é resgatar a contribuição do setor mineral
para o desenvolvimento. O debate atual obre este tema oscila entre duas posições opostas
dominantes e uma terceira via alternativa.
1. A mineração é uma atividade nefasta e as economias de base mineira apresentam
indicadores socioeconômicos inferiores aos das economias não-mineradoras.
Nessa linha de argumentação se destacam os trabalhos clássicos de Lewis (1984),
Bunker (1988), Shafer (1994) e, mais recentemente, Freudenburg (1998), Gylfason
(2000) e Whitemore (2006).
110
2. A mineração é um trampolim para o desenvolvimento. Isso seria provado pela
experiência histórica de alguns países que se desenvolveram a partir da atividade
mineral. Diversos relatórios do Banco Mundial e os estudos de Davis (1995, 1998),
Radetzki (1992) e Pegg (2006) representam essa linha.
3. A mineração gera possibilidades de desenvolvimento, mas, para que seja
considerada uma atividade sustentável, há grandes desafios a superar, conforme
alertam os trabalhos clássicos de Hartwick (1975), Bomsel (1992) e os mais
recentes de Mikesell (1994), Eggert (2000), Veiga et al. (2001) e Curi (2002).
Um desdobramento dessas abordagens acontece quando se considera a escala
espacial onde ocorrem os efeitos da mineração: nacional (macro) e local (micro). Na escala
macro, a discussão está focada nas políticas nacionais. Nessa linha se destacam: a “tese da
maldição dos recursos”, a “doença holandesa”, as análises setorialistas e outras
denominações congêneres (LEWIS, 1984; BUNKER, 1988; SHAFER, 1994; e ALTVATER,
1995). Na escala micro, a discussão focaliza os impactos nos meios natural e
socioeconômico das comunidades afetadas, bem como as alternativas de políticas para
atenuar tais impactos (HILSON, 2000; VEIGA et al, 2001).
Os trabalhos sobre mineração e desenvolvimento sustentável estão focados nos
estudos de casos – mineração em países ricos, mineração em países pobres e mineração
de uma commodity específica – e na proposição de princípios e de medidas normativas que
levem ao desenvolvimento sustentável (DS).
2.1 A MINERAÇÃO COMO UMA ATIVIDADE NEFASTA
Há vários estudos que procuram demonstrar que o desempenho socioeconômico das
economias mineradoras é inferior ao das economias não-mineradoras e que elas têm muito
mais custos do que benefícios. Destacam-se os textos clássicos de Lewis (1984), com sua
conhecida “tese da maldição dos recursos”, as pesquisas de Bunker (1988) sobre as
economias extrativas, as teses dos denominados “setorialistas”, tais como Shafer (1994),
Snider (1996), Karl (1997), Mahon (1992) e Auty (1993, 1994), cujos estudos foram
investigados por Davis (1998), além de autores como Nankani (1979), Gelb (1988) e Nitsh
(1995). Da mesma forma, eles compartilham a idéia de que a mineração gera mais
111
problemas do que vantagens para as regiões e países produtores. Vejamos os argumentos
usados por esses autores.
2.1.1 Maldição dos recursos e doença holandesa
As abordagens são conhecidas como “tese da maldição dos recursos” (resource curse
thesis) e “doença holandesa” (Ducth disease). Compartilham da idéia de que a abundância de
recursos minerais sabota o desenvolvimento da região onde esta riqueza está concentrada
(LEWIS, 1984, 1989 apud DAVIS, 1995; AUTY, 1993; GLEB, 1988 e NANKANI, 1979).
Lewis (1984), a partir dos fundamentos dos modelos clássicos de crescimento
econômico, afirma que a falta de capitais, ou de poupança interna, é um dos principais pontos
de estrangulamento para que países subdesenvolvidos alcancem o tão sonhado
desenvolvimento econômico. Adota também o receituário da economia convencional de que a
maneira de superação dessa dificuldade é o auxílio financeiro externo. Para uma economia
de base mineira, isso não deveria ser um problema, uma vez que a renda proveniente das
exportações de bens minerais equivaleria a esse auxílio. Entretanto, as evidências
demonstram que a renda mineral não é capaz de impulsionar o desenvolvimento econômico e
que, em muitos casos, até piora a situação.
Para Lewis (1984), países ricos em recursos minerais não têm “vantagens”, mas sim
“problemas” para alcançar o desenvolvimento econômico, pois a pujança da mineração acaba
dificultando o desempenho de outras atividades. As dificuldades provêm de várias
características intrínsecas à atividade mineradora. Freqüentemente, os indicadores de
economias de base mineira revelam má distribuição da renda, pouca diversificação
econômica, ganhos das exportações concentrados apenas nos produtos primários, além de
taxas de crescimento de seus setores econômicos não-mineiros inferiores aos das outras
economias não-mineradoras, entre outros. Além disso, a mineração gera um mercado de
trabalho monopsônico, ou seja, uma única grande companhia é a principal responsável direta
e indireta (por intermédio de suas empresas contratadas) pela absorção de uma força de
trabalho pulverizada e exerce um papel importante, porém servil, de captador de divisas para
financiar o desenvolvimento industrial em outras regiões do mesmo país.
Lewis (1984), chama de “maldição dos recursos” esse conjunto de efeitos negativos
típicos das economias de base mineradora. As causas dessa “maldição” estariam
relacionadas às características específicas do setor mineral, tais como: existência de renda
diferencial proveniente da qualidade das jazidas; baixa participação dos salários no valor
adicionado; grande parte das rendas mineiras vai para as empresas multinacionais ou para o
112
governo, o que gera problemas de intermediação financeira e de alocação de poupança; a
instabilidade da receita mineral, devida às flutuações do mercado internacional (volátil por
natureza), o que faz com que muitas vezes as companhias mineradoras trabalhem no
vermelho, por causa da inelasticidade da produção no curto prazo.
Outra perspectiva que segue esta linha ficou conhecida como Dutch disease (“doença
holandesa”). Ela também sustenta que existe uma relação negativa entre mineração e
desenvolvimento. Segundo Bomsel (1992), a denominação “doença holandesa” foi inspirada
na experiência de produção de gás natural da Holanda, no Mar do Norte, nos anos 1970.
Para Auty & Warhurst (1993), a Dutch disease ocorre devido às altas taxas de lucratividade
do segmento mineral, possibilitado pela renda diferencial da mineração, o que provoca
excessiva valorização cambial e reduz a competitividade das atividades não-mineiras. Os
salários do setor mineiro também tendem a crescer e essa inflação de salários se espalha
para outros setores da economia que, por sua vez, acabam perdendo a mão-de-obra
qualificada para o setor mineral. Se quiserem continuar produzindo, esses outros setores
precisarão pagar salários equivalentes aos da indústria mineral. O resultado é a queda de
competitividade dos produtos não-mineiros no mercado internacional. Esses fatores
resultaram da simbiose negativa entre o setor mineral e os setores não-mineiros, tais como a
agricultura e a manufatura. Essa simbiose acaba por comprometer a competitividade destes
setores e por retardar o processo de crescimento econômico e de geração de investimentos
(AUTY & WARHURST, 1993).
Davis (1995), tenta estabelecer uma distinção entre as teses da “maldição dos
recursos” e da “doença holandesa”. Afirma que a segunda se refere à coexistência negativa
de um setor econômico dinâmico com outro atrasado, o que gera uma relação nefasta para
economia já que os ganhos de exportação do setor dinâmico provocam alta de inflação e
queda na taxa de crescimento de outros setores, ou uma desindustrialização da economia. A
tese da “maldição dos recursos”, por sua vez, revela que países bem dotados em minerais,
comparativamente aos países que não exploram tais recursos, têm sempre um pior
desempenho.
De acordo com Bomsel (1992), os efeitos negativos da Dutch disease podem ser
reduzidos, ou até mesmo evitados, se forem adotadas medidas capazes de controlar as altas
elevações do câmbio e dos salários. O problema é que em muitas economias mineiras as
políticas associadas ao uso das rendas mineiras tornam difícil ou até mesmo impossível a
implementação de tais medidas. Segundo essa visão, nesses países a abundância das
rendas gera uma elite que se favorece dessa bonança e que usa esses recursos com o
objetivo de se perpetuar no poder. Portanto, há uma tendência à adoção de políticas
113
populistas baseadas no uso não-produtivo dessas rendas. Assim, as medidas necessárias
para se contrapor à doença holandesa seriam austeras e impopulares, como por exemplo,
limitar a expansão dos salários e controlar o câmbio (encarecendo o consumo suntuoso das
elites), entre outros.
Lewis (1984), seguindo uma linha de argumentação muito semelhante à de Hirschman
(1977), sustenta que o ponto forte da mineração é a tributação, mas, da mesma forma, afirma
que a potencialização desse benefício exige competência e qualificação dos governantes
para administrar essa renda adicional. Para Gelb (1988) o uso prudente da renda mineral é
muito mais exceção que regra. Para esses autores, o principal problema é o desperdício da
renda mineira nos períodos do boom mineral. As alternativas propostas para evitar esse
problema envolvem políticas macroeconômicas ortodoxas e o comprometimento com a
prudência fiscal e com uma taxa de câmbio competitiva.
Davis (1995), afirma que a tese da “maldição dos recursos” não é uma lei de ferro,
sendo muito mais uma exceção do que uma regra. É uma tendência forte que pode ser
evitada com uma cuidadosa política mineral. Davis (1998) aponta que os seguintes fatores
têm contribuído para que a mineração seja encarada como uma “atividade maldita”:
fortes variações dos preços dos produtos minerais, provocada pela instabilidade da
demanda, o que gera também instabilidade no fluxo de receitas públicas;
natureza “colonial” da mineração, devido ao controle do mercado mineral por
multinacionais;
mercado de trabalho monopsônico;
antigas regiões produtoras acabaram degenerando para uma situação de ultra-
subdesenvolvimento, devido à exaustão das minas.
As teses da doença holandesa e da maldição dos recursos são importantes alertas
para os feitos negativos do boom mineral. A partir desse alerta, muitas economias de base
mineradora, especialmente, as produtoras de petróleo (Noruega, província de Alberta, no
Canadá, Estado do Alaska, nos EUA e Reino Unido, entre outros) passaram a adotar medidas
para conter o excesso de liquidez que o saldo das exportações proporciona. Dessa forma, se
anteciparam aos efeitos indesejáveis do boom mineral e conseguiram potencializar os efeitos
benéficos que a mineração proporciona. Uma dessas medidas importantes foi a criação de
Fundos, com o objetivo de conter o excesso de liquidez, evitar a excessiva valorização
cambial, e gerar alternativas de renda para quando os recursos minerais se esgotarem
(ENRÍQUEZ, 2006).
114
2.1.2 Natureza efêmera das economias extrativas
Para Nitsch (1995), por definição, a mineração é insustentável, já que os minerais são
recursos inevitavelmente exauríveis. Por isso, não faz sentido falar em “sustentabilidade” em
mineração. Bunker (1988), conforme já abordado no capítulo anterior, vê a mineração como
rota para um progressivo subdesenvolvimento. Ao analisar a evolução da atividade mineral na
Amazônia, nos anos 1980, afirma que a mineração tem permanecido largamente como um
enclave econômico, gerando poucos efeitos para frente e para trás e que as minas e a infra-
estrutura urbana de suporte somente podem ser mantidas enquanto os depósitos existirem.
Por causa dessa natureza efêmera, as economias extrativas têm tido muito pouco sucesso
em criar diferentes setores de produção.
Bunker (1988, p. 26) cita Levin (1960) para se referir à natureza de enclave das
economias extrativas. As argumentações que usa são as mesmas apresentadas
originalmente por Perroux, Baran e difundidas e por Cardoso & Falleto. Afirma que o enclave
é decorrente: 1) da baixa proporção de trabalho e capital no valor de mercado, o que
concentra os lucros na esfera da troca, e não na esfera da extração; 2) da falta de vantagens
locacionais que alimentem a mútua proximidade das empresas produtivas; 3) da rigidez
locacional dos recursos naturais que eleva custos de recrutamento de pessoal, de
subsistência, de infra-estrutura e de desenvolvimento, entre outros. Além disso, a importação
de insumos básicos também tende a reforçar a situação do enclave.
Como foi possível verificar no Capítulo um, é antiga e forte a idéia do enclave na
análise das economias de base mineradora. No entanto, esse tipo de interpretação privilegia
apenas um aspecto da dimensão econômica (o do crescimento), além de não apresentar
alternativas às regiões ricas em recursos naturais. Certamente que essa análise tem o mérito
de alertar para os perigos da falta de conexões produtivas e de consumo. Essas economias
contam, por sua vez, com a vantagem dos encadeamentos fiscais que, se bem geridos,
poderiam dinamizar outras dimensões do desenvolvimento não percebidas pela noção de
enclave. A rigidez locacional, ao invés de um problema, pode ser uma solução para o início
do processo de desenvolvimento de regiões remotas, mas isso não é percebido a partir da
ótica do enclave.
2.1.3 A mineração como um setor perdedor
Há uma vertente de estudiosos que têm na análise dos setores produtivos o seu
principal objeto de investigação, são os denominados “setorialistas” (DAVIS ,1998). Um dos
principais expoentes da análise setorial é Michael Shafer, autor do artigo Winners e Losers,
115
de 1994. Nesse estudo, Shafer (1994) afirma que o desempenho econômico de um país
está intimamente vinculado ao setor produtivo predominante na economia, seja mineração,
agronegócios, indústria leve, ou pequena agricultura, entre outros. Ele relaciona a dinâmica
econômica ao tipo de especialização setorial desenvolvido pelo país. A sua análise é
baseada em dados empíricos de quatro países, cujos setores produtivos dinâmicos estão
descritos no Quadro 6.
país setor (atividade econômica predominante)
Zâmbia mineração (cobre) Sri Lanka agronegócios Costa Rica pequena agricultura Coréia do Sul indústria leve
Quadro 6: Países e seus setores produtivos predominantes, selecionados por Shafer Fonte: Shafer (1994)
Neste estudo comparativo, Shafer (1994), considera quatro variáveis-chave:
intensidade de capital31, economia de escala32, flexibilidade da produção33 e flexibilidade dos
ativos de produção34. A partir da combinação dessas variáveis, ele idealiza dois tipos de
estruturas setoriais: 1) setor “high/high”, caracterizado por alta intensidade de capital, alta
economia de escala, alta inflexibilidade de produção e alta inflexibilidade nos ativos
(mineração, agronegócios) e 2) setor “low/low”, marcado pelo oposto, ou seja, por baixa
intensidade de capital, baixa economia de escala, baixa inflexibilidade de produção e baixa
inflexibilidade nos ativos (indústria leve, pequena agricultura) (SHAFER, 1994, p. 10).
Conhecer essas combinações é importante porque elas revelam as diferentes
estruturas e competências do Estado e sua conseqüente capacidade de promover (ou não)
a necessária reestruturação em sua base produtiva, para não ficar dependente
exclusivamente da atividade mineral. Assim, a possibilidade de empreender a reestruturação
econômica é uma condição fundamental para os setorialistas. De acordo com Shafer,
Reestruturação significa um esforço deliberado do Estado para realocar recursos e reorientar a atividade econômica por intermédio das mudanças na composição setorial da economia, com o objetivo de reduzir a vulnerabilidade do país aos riscos associados ao principal setor exportador,
31 Elevada participação relativa do capital (ativos fixos, máquinas, equipamentos, instalações etc.) na composição da produção. 32 Ocorre quando a expansão da capacidade produtiva de uma indústria causa um aumento dos custos totais de produção menor que, proporcionalmente, os do produto; como resultado, os custos médios de produção caem, a longo prazo. 33 É a capacidade de realizar mudanças de curto prazo nas condições de oferta, por intermédio da variação dos níveis de produção. 34 Se refere aos recursos (instalações) típicos de um setor, infraestrutura de apoio, destreza da força de trabalho e outros que determinam as dificuldades de reestruturação no longo prazo.
116
ou ampliar e assegurar oportunidades presentes em outros setores, ou ambos. (SHAFER, 1994, p. 11).
Além de aspectos econômicos, as referidas combinações envolvem aspectos
políticos que se refletem na distribuição (interna e externa) de poder e na formatação do
conjunto dos atores sociais (SHAFER, 1994).
Shafer (1994), avalia o desempenho das economias a partir de duas dimensões
(internacional e nacional) e seis categorias: 1) estrutura de mercado e estratégia setorial, 2)
governabilidade (maleabilidade de reestruturação), 3) capacidade absoluta de gerenciar os
setores produtivos, 4) capacidade de ação coletiva dos atores sociais, 5) autonomia e 6)
capacidade relativa para promover a reestruturação produtiva. O Quadro 7, a seguir, é uma
síntese das possíveis relações entre essas categorias e o setor produtivo dinâmico
(high/high ou low/low. Mostra também como essas relações se refletem sobre as estruturas
sociais e governamentais e, por conseguinte, como influenciam a capacidade de promover a
desejável reestruturação da base produtiva.
117
efeitos sobre a possibilidade de implementar mudanças categoria definição setor high/high setor low/low
estrutura do mercado internacional e estratégia social
Possibilidade de acesso estável ao mercado internacional e de reestruturar a atividade econômica.
Altas barreiras para entrar; mercado oligopolista, dominado por multinacionais; tendência de apogeu e crise (boom na bust). As firmas nacionais ficam em desvantagem e os governos não podem ajudá-las, pois estão sujeitas à volatilidade dos mercados. Para escapar da crise, é necessário realizar mudanças na base setorial.
Não há barreiras à entrada; mercado altamente competitivo; pouca participação das multinacionais. As margens de lucro são pequenas, mas as empresas das economias subdesenvolvidas podem competir em pé igualdade com as economias ricas. A reestruturação requer desenvolvimento e diversificação, e não mudanças radicais.
governabilidade
Possibilidade de uma boa gestão no processo de reestruturação da base econômica.
A inflexibilidade impede que o setor responda rapidamente aos sinais de mercado. Crises assolam o mercado, provocam aumento da demanda pela ajuda das receitas públicas.
A flexibilidade na produção permite ajustes nos períodos de crise.
capacidade absoluta
Possibilidade de o Governo captar renda e gerir os setores produtivos.
O Governo se especializa em taxar, monitorar, regular e promover poucas grandes firmas, deixando em aberto a competência de fazer o mesmo com outros setores, o que limita a capacidade de reestruturação.
O grande número de empresas pequenas e diversificadas contribui para a flexibilidade de o Governo captar rendas, monitorar, regular e promover essas diversas atividades.
capacidade de ação coletiva dos atores sociais
Possibilidade de os atores sociais empreenderem ações coletivas.
Facilita a ação dos profissionais das poucas grandes companhias.
A ação coletiva de firmas ou trabalhadores é pouco provável, devido à dispersão das firmas.
autonomia
Possibilidade de tomada de decisão isenta e independente, por parte de Governo.
Os líderes têm pouca autonomia para tomar decisões em prol da reestruturação de seus setores por causa do forte grupo de influência (concentrado).
Os líderes têm grande autonomia para tomar decisões em prol da reestruturação de seus setores, por causa do fraco grupo de influência (pulverizado).
capacidade relativa
Possibilidade de autonomia e capacidade institucional para atuar e promover a reestruturação em momentos de crise.
O Governo tem deficiências (e nenhuma liderança) para realizar a reestruturação que não coincida com os interesses do setor líder. A inflexibilidade de produção e dos ativos piora a crise.
O Governo tem melhores perspectivas para realizar a reestruturação. A flexibilidade de produção e de ativos ameniza a crise.
Quadro 7: Categorias utilizadas na análise setorial de Shafer e os seus efeitos sobre a reestruturação da base produtiva. Fonte: Baseado em Shafer (1994)
A maneira como essas categorias se relacionam com o setor predominante
(high/high ou low/low) define as reais possibilidades de fortalecimento e de diversificação de
uma economia. No entanto, o autor adverte que estas possibilidades dependem também de
ações e do desempenho do Governo. Ou seja, a especialização setorial modela uma
determinada estrutura de governo que, por sua vez, tem características próprias, que estão
vinculadas ao setor dominante. Essa estrutura poderá facilitar ou dificultar a capacidade de
118
reestruturação produtiva, que é de importância crucial para evitar o colapso das economias
extrativas, conforme esquema a seguir:
especialização setorial → estruturas de governo → capacidade de reestruturação
A conclusão é de que os setores low/low são mais flexíveis, mais suscetíveis aos
ajustes, mais favoráveis às ações coletivas. Eles possibilitam aos governos melhores
perspectivas de realizar a reestruturação; os setores high/high apresentam condições
opostas.
De acordo com Shafer (1994), os setores geram diferentes arranjos institucionais
que, por sua vez, regulam a distribuição dos ativos fixos, das instituições financeiras, das
agências regulatórias, além de definirem a identidade política dos grupos sociais aos quais
estão relacionados. Acrescenta que o grau de dificuldade para que uma economia promova
a sua reestruturação produtiva é maior em setores “ampla e profundamente
institucionalizados”, como ele considera que é o setor mineral.
Quanto ao setor mineral, Shafer (1994) sugere que até mesmo os governos mais
responsáveis e perspicazes de economias mineiras já partem em desvantagem na “corrida”
rumo ao desenvolvimento. Isso acontece porque o setor mineral e os seus componentes
moldam a capacidade institucional do Estado para monitorar, regular e dirigir a atividade
econômica, de tal forma que incapacitam os líderes de formular e implementar políticas
adequadas para a reestruturação necessária.
A mineração é considerada por Shafer (1994) um setor inflexível, porque requer
infra-estrutura própria (estradas, portos, energia, eletrificação etc.) e investimentos
especializados em capital físico e em capital humano, que depois não podem ser
diretamente empregados em outras atividades produtivas. Shafer (1994) afirma que a
inflexibilidade para reestruturar a economia mineral, inserida em uma economia global e
volátil, conduz à incapacidade governamental para responder rapidamente às crises de
mercado que ocorrem por causa da flutuação dos preços das commodities minerais. Isto faz
com que, freqüentemente, o Estado tenha que prestar socorro às companhias mineradoras,
por causa da inaptidão do setor mineral para administrar esses riscos.
Shafer (1994), defende o desenvolvimento conduzido pelo Estado, mas admite que,
devido às políticas de grupos de interesse, o Estado só é capaz de promover políticas
sábias quando a economia é envolvida em produção caracterizada pela baixa intensidade
de capital, baixa economia de escala, elevada flexibilidade de produção e pelo uso de
119
fatores produtivos que podem ser usados indistintamente por quaisquer setores que não
aqueles considerados específicos de um setor.
Snider (1996)35 apud Davis (1998), segue a mesma linha de Shafer (1994). Para ele,
a mineração conduz muito mais ao atraso do que ao desenvolvimento, em razão das
debilidades das políticas de uso das rendas geradas pela mineração. No seu ponto de vista,
um governo forte pode induzir a um rápido crescimento econômico, porém a especialização
na produção mineral enfraquece o poder do Estado. O seu raciocínio é de que há baixo
incentivo a tributar em uma economia extrativa. Um governo fraco tem uma baixa
capacidade de tributar. Essa baixa capacidade resulta e, ao mesmo tempo, provoca
acomodação de não taxar outros setores produtivos da sociedade, por causa da magnitude
das rendas minerais. Porém, essa conduta enfraquece os go vernos, principalmente nos
momentos de crise. As seguras e fartas rendas provenientes da mineração inibem a
capacidade de os governos extraírem mais impostos da população. Em tempos de crise,
essas economias ficam em desvantagem, porque são menos capazes de mobilizar os
recursos humanos e materiais necessários para enfrentar as ameaças externas.
A análise de Karl36 (1997) apud Davis (1998), mescla elementos de Shafer (1994) e
de Snider (1996). As rendas mineiras que fluem para o governo favorecem o esbanjamento
do gasto público em programas sociais e de infra-estrutura, resultando em um Estado fraco
ou “politizado”. No momento de redução das reservas e das rendas mineiras, estes padrões
de gastos persistem, provocando dívida e causando déficit público. Como o estado é
incapaz de reformar a economia durante o declínio do ciclo econômico, a situação social,
política, e econômica se deteriora. Na visão de Karl, a extração do petróleo é a principal
causa da revolução no Irã, dos súbitos golpes militares na Nigéria, das crises de democracia
na Venezuela e da ameaça de guerra civil na Argélia, entre outros exemplos.
Para Auty37 (1994) apud Davis (1998), todos os países em desenvolvimento têm uma
elevada propensão a administrar mal o desenvolvimento econômico. Snider (1996)
compartilha de visão semelhante, de que governos dos países pobres têm uma tendência
de atuar como protetores ou provedores de favores, e não como organizadores de energias
produtivas da sociedade.
35 SNIDER, L.W. Growth, Debt, and Politics: Economic Adjustment and the Political Performance of Developing Countries. Westview Press: Boulder (CO), 1996. 36 KARL, T. L.The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States. University of California Press: Berkeley (CA), 1997. 37 AUTY, R. M. Industrial policy reform in six large newly industrializad countries: the resource curse thesis. In World Development, n.12, 1994 (p. 11-26).
120
Com considerável determinismo, cada uma das análises precedentes vê na
abundância mineral o motivo para o mau desempenho econômico das economias de base
mineradora, por causa da incapacidade estatal de gerenciar os seus recursos minerais e,
principalmente, as suas rendas minerais. Shafer (1994) é provavelmente o mais pessimista
e determinista, enquanto Karl (1997), citando a Noruega como um exemplo, afirma que os
produtores de minerais podem escapar da degradação econômica se tiverem instituições
políticas fortes e consistentes, desde o instante em que as reservas minerais forem
descobertas.
As políticas indicadas para evitar o colapso das economias de base mineira são
aquelas que buscam diminuir o peso relativo da produção mineral, ou seja, que promovam a
diversificação produtiva. Auty (1994), recomenda usar as rendas mineiras para diversificar
rapidamente a base produtiva dos setores não-mineiros. Afirma que "o setor mineral não
deveria ser considerado como a coluna vertebral da economia; ao invés disso, ele deveria
ser visto como um bônus que permite acelerar o crescimento econômico e promover
mudanças estruturais saudáveis na economia" (AUTY, 1993, p. 258), enquanto " [o
governo] prudente pode evitar as armadilhas políticas” (AUTY, 1994, p. 24). No entanto, o
próprio Auty reconhece que predomina muito mais o mau uso das rendas mineiras e que, na
média, os governantes não têm se mostrado capazes de evitar as armadilhas associadas à
dependência mineral.
Em síntese, para a análise setorialista, o lento ou rápido desempenho econômico é
intermediado pelo governo que, por sua vez, pode ser forte ou fraco. Governos fortes têm
capacidade para implementar boas políticas, que resultam num desenvolvimento rápido.
Governos fracos são incapazes de realizar as políticas necessárias para a reestruturação
produtiva e as suas ações acabam resultando em um fraco desenvolvimento econômico.
Nas análises setorialistas, a produção mineral está majoritariamente associada a governos
fracos e, portanto, ao desenvolvimento lento, conforme Figura 2.
Figura 2: Influência de setores produtivos sobre o desempenho governamental e as possibilidades de desenvolvimento econômico Fonte: Davis (1998, p. 221)
Produção Mineral
Manufatura Leve
Governo Fraco
Governo Forte
Desenvolvimento Lento
Desenvolvimento Rápido
121
A pergunta que emerge da análise setorialista é a seguinte: por que alguns governos
adotam boas políticas e outros adotam políticas ruins? O que faz um governo forte ou fraco?
Pare esse tipo de análise, a resposta está ligada ao tipo de setor produtivo predominante na
economia e à capacidade deste setor de influenciar a moldagem do governo.
Para fugir da “maldição dos recursos”, os setorialistas sugerem diversificar e
impulsionar a economia em direção aos setores vencedores e suprimir os setores
perdedores. A mineração é considerada um dos setores perdedores. Porém, a pergunta de
como pode um governo fraco suprimir um setor minerador poderoso, mesmo que perdedor
fica sem resposta.
2.1.4 Expectativas eufóricas de desenvolvimento com base na mineração
De acordo com Freudenburg (1998), a expectativa de que a exploração mineral
possa ser um antídoto contra a pobreza e uma rota para o desenvolvimento encontra
suporte nas teorias econômicas neoclássicas e gera “expectativas eufóricas” nas economias
de base mineira. No entanto, afirma o autor, as evidências que sustentam tais expectativas
são falsas. Ele afirma isso com base em estudos econométricos que revelam a associação
positiva entre crescimento da mineração e elevação da pobreza, principalmente nas zonas
rurais. Para o autor, há duas formas de a extração mineral contribuir para a prosperidade
das regiões extrativas:
1) benefícios provenientes das rendas dos salários e dos impostos, que são
temporários, restritos e existem apenas enquanto houver atividade
mineradora;
2) benefícios potenciais que vão além do período extrativo e que sobrevivem
ao esgotamento da mina - infra-estrutura (normalmente feita com
investimentos públicos) criada para dar suporte à mineração, entre os
quais: portos, estradas, parques industriais, centros de convenções,
investimentos em escolas e em serviços, entre outros. Podem ocorrer
ainda efeitos de encadeamento, a partir dos investimentos privados em
uma rede de outras indústrias independentes da extração dos recursos
naturais. Aqui, prevalece a idéia de que, uma vez estabelecida, uma
indústria tem potencial de desenvolver outros mercados e capacidades,
muitos dos quais independentes da extração dos recursos naturais, de
acordo com os efeitos em cadeia à la Hirschman, conforme verificado na
seção 1.3.4.
122
No caso 1, o aumento da escala de produção38, possibilitado pelos incrementos das
tecnologias extrativas e dos sistemas de transporte, tende, cada vez mais, a encurtar o
período de vigência desses benefícios. Portanto, os benefícios dos salários e impostos não
podem ser considerados como um desenvolvimento duradouro.
No caso 2, a partir de autores como Bunker (1988) e Schurman (1993)39,
Freudenburg concorda que as regiões extrativas têm muito pouco sucesso em constituir
verdadeiras conexões industriais, o que Hirschman e outros vêem como pré-requisito para
um desenvolvimento bem sucedido. Além disso, até mesmo nos supostos casos exitosos,
nos quais ocorre a formação de cadeias, não ocorre a desejada independência em relação
ao setor extrativo, uma vez que as indústrias nascentes são altamente especializadas e
atreladas à indústria mineira original. São, portanto, sujeitas aos mesmos ciclos de boom
and bust, não podendo, dessa forma, ser considerados um autêntico fator de
desenvolvimento.
Freudenburg (1998), ilustra a sua hipótese com o caso da indústria de petróleo, no
estado da Louisiana (EUA), que é considerado um êxito de formação de efeitos de
encadeamento, a partir da mineração. O autor afirma que não se pode considerar que a
mineração promoveu o desenvolvimento, uma vez que os encadeamentos só se
concentraram em torno da indústria do petróleo, o que potencializou o seu colapso
generalizado, juntamente com a própria indústria de petróleo, quando este perdeu preço no
início da década de 1980.
As idéias defendidas por Freudenburg (1998), coincidem com as análises
setorialistas, para ambos os fatores desencadeantes do colapso das economias
mineradoras decorrem da excessiva especialização em um único setor que está sujeito às
intensas flutuações cíclicas (boom and bust) de demanda e dos preços, além de se tratar de
um mercado restrito, com limitadas possibilidades de diversificação. Coincide também com a
Dutch disease, ao relatar o caso de Louisiana, em que os lucros, os salários e as outras
altas rendas provenientes da extração mineral e das indústrias a ela conectadas acabaram
por desencorajar o crescimento de outras indústrias que poderiam oferecer maior
diversificação e, conseqüentemente, maior desenvolvimento econômico.
38 Freudenburg (1998, p. 572) apresenta estatísticas de que apenas um ano de exploração de carvão de uma mina no estado de Wyoming, em 1993, produziu o equivalente a toda extração de carvão realizada, no período de 1550 a 1800 na Inglaterra. 39 SCHURMAN, R. Economic development and class formation in an extractive economy: The fragile nature of the Chilean fishing industry, 1973 – 1990. Ph.D. diss, Univerdidade de Winconsin: Madison, 1993.
123
As elevadas receitas públicas provenientes da mineração na fase do apogeu (boom),
declinam na fase do colapso (bust) e se tornam insuficientes para custear as despesas
previamente assumidas e outros investimentos de longo prazo. Os recursos humanos
formados também são profundamente atados ao setor mineral. Um pool de mão-de-obra
excessivamente especializada em uma atividade extrativa torna ainda mais difícil promover
a necessária diversificação produtiva.
2.1.5 Péssimo desempenho econômico das economias mineiras
Pesquisas empíricas recentes parecem confirmar a “tese da maldição dos recursos”.
Um estudo feito pelo Banco Mundial40 (BM) apud Pegg (2006) sobre 38 economias mineiras
demonstrou que, no período 1990 a 1999, todas elas apresentaram desempenho negativo
em suas taxas de crescimento do PIB per capita. O estudo revelou também que, quanto
maior o peso (medido pela participação nas exportações totais do país) da mineração na
economia, piores foram os resultados econômicos, conforme exposto Quadro 8.
tipologias de economias mineiras
(número de países)
participação do setor mineral nas exportações
taxa média anual de crescimento do pib per capita no período
1990-1999 relevante (18) 6% -15% -0,7% crítico (22) 15% - 50% -1,1% dominante (8) > 50% -2,3%
Quadro 8: Tipologia e desempenho do PIB per capita das economias mineiras no período 1990-1999, de acordo com o Banco Mundial Fonte: Baseado em Weber apud Pegg (2006)
Economias de base mineira “dominante” (com mais de 50% de participação das
commodities minerais nas suas exportações) tiveram queda média anual de 2,3% no PIB
per capita, enquanto que economias para as quais a mineração é “relevante” (entre 6% e
15% de participação das commodities minerais nas exportações) tiveram queda de 0,7%
nesse indicador. Pegg (2006) cita outros estudos que se tornaram clássicos por relacionar a
abundância mineral ao fraco desempenho econômico, entre os quais:
• Jeffrey Sachs e Andrew Warner41são autores citados como referência, por
documentarem estatisticamente uma associação forte e inversa entre a
intensidade de recursos naturais e o crescimento econômico, entre meados
dos anos 1970 a 1990.
40 WEBER, Fahar M. Treasure or Trouble? Mining in developing countries. Washington, DC: World Bank and International Finance Corporation, 2002. 41 SACHS, J. D. & WARNER, A. M. Natural resource abundance and economic growth. Harvard Institute for International Development. Discussion Paper n. 517a. Cambridge, MA 1995.
124
• Thorvaldur Gylfason42 analisou a relação entre o crescimento econômico per
capita e a abundância de recursos naturais, no período de 1965 a 1988.
Demonstrou que o incremento de 10% na participação do capital natural na
produção econômica de um país, em relação ao outro, está associado a uma
redução no seu crescimento per capita de 1% ao ano, em média.
• Indra de Soysa43 demonstrou que a riqueza mineral tem um efeito forte e
negativo sobre o crescimento.
• Carlos Leite e Jens Weidmann’s44 constataram que a abundância de recursos
naturais tende a reduzir o crescimento no longo prazo.
• Michael Ross45 revela que
Estados mineral-dependentes têm níveis de iniqüidade significativamente maiores do que outros não-mineiros com similar condição de renda: quanto maior o peso da mineração nas exportações, menor é a parcela da renda que cabe aos 20% mais pobres da população. A natureza capital-intensiva de muitos projetos de mineração também significa que eles não conseguem ofertar empregos acessíveis aos pobres, que geralmente são pouco qualificados ou não apresentam nenhuma qualificação (ROSS apud PEGG, 2006, p. 377).
Em todas as análises precedentes (LEWIS, 1984; GLEB, 1988; BOMSEL, 1992;
AUTY & WARHURST, 1993; AUTY, 1993; SHAFER, 1994; SNIDER, 1996; KARL, 1997;
FREUDENBURG, 1998), quer direta ou indiretamente, o uso da renda mineral aparece
como variável estratégica e divisor de águas entre uma mineração que serve como um “freio
ao desenvolvimento” e uma “maldição” ou como um “motor para o desenvolvimento” (Figura
3).
Figura 3: Renda mineral como variável estratégica para o desenvolvimento Fonte: elaboração da autora
42 GYLFASON, T. Natural resources, education and economic development. European Economic Review 2001; 45(4-6): 947-59. 43 DE SOYSA, I. The resource curse: are civil wars driven by rapacity or paucity? In: Berdal M. Malone D. M., editors. Greed and grievance: economic agendas in civil wars. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2001. p. 113-35. 44 LEITE, C Weidmann J. Does mother nature corrupt? Natural resources, corruption and economic growth. International Monetary Fund Working Paper WP /99/85. Washington, DC. 45 ROSS, ML. Extractive sectors and the poor. Washington, DC: Oxfam America, 2001.
mineração renda mineral salários lucros impostos e contribuições trampolim para
o desenvolvi-mento
bom uso
mau uso maldição dos recursos e afins
125
O elemento diferenciador é o bom ou o mau uso dessas rendas. O que é e o que
leva uma economia mineradora a usar de forma sábia as suas rendas mineiras? Conforme
será visto a seguir, a análise da mineração enquanto trampolim para o desenvolvimento lista
uma série de outros fatores que influenciam a resposta a essa pergunta.
2.2 A MINERAÇÃO COMO UM TRAMPOLIM PARA O DESENVOLVIMENTO
A idéia de que a mineração é um trampolim para o desenvolvimento encontra
amparo teórico nos modelos econômicos neoclássicos. Davis (1998), Radetzki (1992) e
diversos Relatórios do Banco Mundial reforçam esse entendimento.
2.2.1 A visão do Banco Mundial (BM)
Segundo Pegg (2006), a associação entre crescimento econômico e redução da
pobreza é uma verdade inquestionável para o BM. A convicção do BM é apoiada pelas
teorias econômicas neoclássicas, particularmente pelos modelos de crescimento na linha de
Harrod/Domar e de Solow, para os quais uma elevação no investimento conduz,
necessariamente, ao crescimento econômico. Dessa forma, a superação da pobreza é uma
decorrência natural desse crescimento, que se dá por intermédio do aumento da renda per
capita. Conforme ressalta o próprio Departamento de Mineração do BM apud Pegg (2006, p.
377), “em toda a parte, o desenvolvimento econômico per si é um pré-requisito, muito bem
documentado, para o desenvolvimento sustentável e para a redução da pobreza”.
Dessa forma, consoante a visão do BM, financiar projetos de mineração em
economias subdesenvolvidas é importante para o crescimento econômico e,
conseqüentemente, para a redução da pobreza. Pegg (2006), lista os sete argumentos mais
importantes do BM para financiar os empreendimentos mineradores:
1. Analogia histórica – países como Suécia, Finlândia, Inglaterra e, mais
recentemente, Austrália, Canadá e Estados Unidos contaram (e ainda contam)
com um forte setor mineral que, por sua vez, teria sido o principal impulsionador
para a trajetória de desenvolvimento.
126
2. Criação de empregos – a mineração gera empregos diretos e indiretos. No Brasil,
por exemplo, a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD)46 estima que, para cada
emprego gerado na indústria extrativa mineral, 13 postos de trabalho são criados
em outros setores da economia, nos serviços, ou em outras indústrias a montante
e a jusante. A associação entre a criação de empregos e a redução da pobreza
ocorre por intermédio da renda salarial que flui para a economia, contribuindo
positivamente para o aumento da renda per capita e, conseqüentemente, para a
redução da pobreza, conforme o esquema abaixo:
mineração → criação de emprego → geração de renda → redução da pobreza.
3. Geração de renda – além da renda dos salários, a renda obtida
principalmente por intermédio dos encadeamentos fiscais é um poderoso
elemento de combate à pobreza. A recuperação financeira do setor público
possibilita aos governos implementar programas voltados para a superação da
pobreza. A relação causal é a seguinte:
mineração → impostos, taxas, royalties para o governo → financiamento de programas de alívio à pobreza → redução da pobreza
4. Crescimento econômico – a lógica causal é a dos modelos de crescimento
econômico e do papel indutor dos investimentos, conforme esquema abaixo:
atividade mineral → crescimento econômico → redução da pobreza
5. Transferência de tecnologia – as atividades econômicas baseadas na
extração de recursos naturais podem se transformar em verdadeiras indústrias do
conhecimento. Segundo o BM, a mineração foi considerada uma “experiência de
aprendizado nacional” para os EUA; a sua conexão com a redução da pobreza
ocorre via expansão de oportunidades de negócios. A lógica causal dessa
relação é:
mineração → desenvolvimento tecnológico → expansão das oportunidades econômicas → redução da pobreza
46 Palestra proferida por Gabriel Stoliar, em nome do presidente da CVRD, durante o evento de comemoração pelo 30 anos do Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM), em 12/12/2006, em Brasília (DF).
127
6. Desenvolvimento de infra-estrutura – Os investimentos necessários para a
extração dos recursos minerais catalisam melhorias na infra-estrutura física do
território em que estão instalados. A lógica causal é a seguinte:
mineração → melhorias na rede de infra-estrutura física → expansão das oportunidades econômicas → redução da pobreza
7. Criação de indústrias a jusante – a mineração pode criar oportunidades
econômicas na cadeia de valor paralela e a jusante da atividade extrativa,
promovendo investimentos em indústrias que processem e adicionem valor aos
bens minerais, antes que sejam exportados. A conexão com a redução da
pobreza é a seguinte:
empreendimentos a jusante → empregos, crescimento econômico, impostos e receitas públicas → redução da pobreza.
O próprio estudo de Pegg (2006), apresenta as críticas e contra-argumentações às
razões do BM. Grande parte das objeções já foi mencionada no item 2.1. Nesta seção nos
interessa averiguar a lógica que está por trás do incentivo às atividades mineradoras,
enquanto setor capaz de impulsionar o crescimento e o desenvolvimento econômicos.
2.2.2 O setor mineral como um perdedor revisitado por Davis
Os argumentos que Davis (1998) e Davis & Tilton (2002), usam para se contrapor às
teses setorialistas e aos outros estudos que procuram demonstrar a relação de causalidade
adversa entre desenvolvimento econômico e mineração se apóiam nas teorias e nos
conceitos da economia convencional. As próximas seções foram estruturada a partir da
leitura desses dois autores.
2.2.2.1 Influência dos minerais sobre a capacidade burocrática do estado e sobre a flexibilidade estrutural.
O excesso de pessimismo dos setorialistas, particularmente, a afirmação de que o
setor mineral engendra “incapacidade burocrática” e que esta impede o desenvolvimento
econômico e o desenvolvimento da indústria é muito criticado por Davis (1998). Para ele,
nem mesmo o estudo de Sachs e Warner (1995)47 apresenta fortes evidências de que a
47 Sachs e Warner (1995), em um amplo estudo empírico sobre abundância de recursos e crescimento econômico em 90 países, não encontraram qualquer evidência econométrica de que a abundância de recursos primários provoca subseqüente ineficiência burocrática, muito embora ambos
128
abundância de recursos primários cause ineficiência burocrática. O que existiria entre
ambos é uma associação, e não uma relação de causalidade. Isto é, a abundância de
recursos está associada à ineficiência burocrática e tanto um como outro estão
correlacionados aos baixos índices de crescimento econômico.
A contra-argumentação mais consistente é de que as análises setorialistas são
limitadas para explicar as diferenças entre as economias mineiras. Indonésia, Namíbia e
Zâmbia, por exemplo, têm ampliado o peso do setor mineral nas suas exportações.
Entretanto, a Indonésia, segundo Davis (1998), é um caso de sucesso de relação favorável
entre mineração e desenvolvimento. Essa associação positiva ocorreu devido à existência
prévia de instituições de apoio ao crescimento econômico, antes e durante o boom mineral;
isso não aconteceu com as outras economias mineiras. Pelo contrário, em Namíbia e
Zâmbia a política predominante foi a de busca constante pelo aumento na parcela das
rendas mineiras captadas pelo setor público, conhecido como rent seeking.
Muito mais do que a presença de um setor mineral forte, é a diversidade étnica que
mais interfere na capacidade de o Estado adotar políticas públicas pró-desenvolvimento.
Esse argumento de Davis (1998) encontra suporte em Easterly e Levine (1997)48, que
demonstraram que um alto nível de diversidade étnica tanto retarda a adoção de políticas
que promovam o desenvolvimento, como está positivamente correlacionado com o
comportamento de rent seeking dos agentes econômicos, na forma de corrupção, e com a
ausência de regras institucionais claras e estáveis. Uma objeção a essa tese seria a de que
a mineração tende a se concentrar nesses tipos de países. No entanto, de 109 países
ranqueados pelo índice de diversidade étnica49, apenas 23 são economias mineiras.
Contudo, essas economias apresentavam os mais altos escores desse índice.
2.2.2.2 Causalidade entre o desempenho estatal e o crescimento econômico
Para os setorialistas, a prosperidade econômica depende de um “Estado forte”. Para
Davis (1998), a tendência das teorias modernas do desenvolvimento é considerar as
políticas públicas como indutores do desenvolvimento econômico. Ele concorda que boas
políticas estão associadas ao crescimento econômico, mas rejeita a tese de que economias
mineiras não favorecem boas políticas e criam Estados burocráticos e ineficientes. Ele
também discorda de que a relação de causalidade se dá no sentido da boa política para o (abundância de recurso e ineficiência burocrática) estejam fortemente correlacionados com o crescimento econômico mais lento. 48 Easterly, W, & Levine, R. Africa’s growth tragedy: politics and ethnic division. Quarterly Journal of Economics (November) 1997, (p. 1203-1250). 49 O índice mede a probabilidade de duas pessoas de um dado país, escolhidas ao acaso, não pertencerem ao mesmo grupo etnolinguistico.
129
bom desempenho econômico. Para isso ele recorre a estudos que mostram que, de forma
inversa, é o bom desempenho econômico que favorece boas políticas, ou seja, é a
consistência política que sofre influência do crescimento econômico. No entanto, Davis
(1998, p. 223) reconhece que determinar a relação de causalidade nas interações político-
econômicas é uma tarefa empírica muito difícil. .
2.2.2.3 Extrair minérios ou industrializá-los?
Para os setorialistas, qualquer economia mineira que não consiga diversificar o seu
setor mineral é refém da elite dos empresários da mineração ou do sindicato dos
trabalhadores da mineração, ao invés de estar aderindo à doutrina das vantagens
comparativas. De acordo com Davis (1998), a decisão de extrair minérios ou diversificar a
economia com a criação de indústrias leves, por exemplo, deve estar subordinada ao livre
jogo das forças de mercado e não a uma deliberação voluntarista à revelia do mercado. A
sobrevalorização da taxa de câmbio provocada pelo boom mineral é também um importante
indicador de mercado, pois sinaliza o elevado custo de oportunidade de restringir o fluxo
natural de recursos do setor industrial tradicional em direção ao setor mineral exportador.
Segundo Auty e Evans (1994) apud Davis (1998, p. 224), durante a alta de preços
dos bens minerais dos anos 1970, as economias mineiras cresceram por volta de 6,2 % ao
ano por toda a década, o crescimento econômico este que caiu para 2,3% ao ano, em
média, durante o colapso dos preços dos anos 1980.
2.2.2.4 Desempenho geral das economias mineradoras
De acordo com a análise setorialista, as economias de base mineira sempre
apresentam um pior desempenho do que as não-mineradoras, por causa das características
intrínsecas da mineração. Para contestar essa tese, Davis (1998) revisa seis estudos que
correlacionam o desempenho econômico (PIB) e a base mineira e conclui que não há
evidência estatística consistente de que a dependência mineral conduza a um rápido ou a
um lento processo de crescimento econômico. Os estudos revisados por Davis são:
1. Wheeler50 (1984) - os níveis históricos da produção mineral são negativamente
correlacionados com o subseqüente crescimento econômico;
2. Sachs e Warner51 (1995) – 10% de aumento da participação do setor mineral no
PIB implicam em uma queda de 0,4% no desempenho econômico mensurado
pelo PIB per capita;
50 WHEELER, D. Sources of Stagnation in Sub-Saharan Africa. World Development 12,1, 1984, (p. 1-23)
130
3. Mainardi52 (1995) - as economias mineiras apresentam o mesmo padrão de
crescimento que as economias não-mineiras;
4. Sala-i-Martin53 (1997) - o desempenho econômico cresce com o aumento da
atividade mineral;
5. Auty e Evans54 (1994) – compararam dois grupos de países mineiros e não-
mineiros e encontraram resultados mistos. Nos anos 1970, de boom mineral, o
crescimento das economias mineiras como um todo superou o grupo de
economias não-mineiras. Todavia, nos anos 1990, de bust mineral, o grupo de
economias mineiras teve um desempenho muito ruim. A análise de regressão
identificou que as exportações minerais estão negativamente correlacionadas
com o crescimento, porém apenas para o subconjunto de economias mineiras
maduras e apenas para certo período;
6. Askarin et al55 (1997) - verificaram que mudanças no PIB das economias mineiras
refletem as mudanças nos preços dos minerais;
Davis (1995), usa os indicadores de desenvolvimento “Hicks-Streeten” para estudar
o desempenho das economias mineradoras nas décadas de 1970 e 1990 e conclui que a
sua dinâmica econômica superou a das economias não-mineiras.
Após essa extensa revisão, as principais conclusões de Davis (1998) são:
• não existe evidência empírica de que a dotação mineral crie ineficiência
burocrática ou uma “prisão” setorial. A diversidade étnica parece dar melhores
respostas a perguntas sobre as diferenças entre economias mineiras e não-
mineiras;
• é muito difícil estabelecer alguma causalidade empírica entre o perfil burocrático
de um país e o crescimento econômico. O crescimento econômico é o fator
exógeno que influencia a qualidade da política;
• o desempenho das economias mineradoras é muito heterogêneo; elas estão
entre as que apresentaram os melhores e os piores desempenhos, nas décadas
51 SACHS, J. D & WARNER, A. M. op cit 52 MAINARDI, S. Mineral Resources and Growth: towards a long-term convergence? Resources Policy, 21. 1995. (p. 155-168). 53 SALA-I-MARTIN, XX. I just ran two million regressions. American Economic Review, 87. 1997 (p. 178-183) 54 AUTY, R.M. & EVANS, D . Trade and Industrial Policy for Sustainable Resource-based Development: Policy Issues, Achivements and Prospects, Report GE94-50979 prepared for UNCTAD, Geneva, 1994. 55 ASKARIN, H; NOWSHIRVANI, V & JABER, M. Economic Development in the GCC: The Blessing and the Curse of Oil, JAI Press, Greenwich, CT, 1997.
131
passadas. Botswana, uma das 11 economias mineiras analisadas, apresentou
uma das maiores taxas de crescimento econômico nas décadas de 1970 e 1980
e é muito pouco mencionada pelos autores setorialistas;
• as recomendações finais dos setorialistas seriam: “mover a economia
rapidamente para a diversificação, independentemente da vantagem competitiva
que a economia mineira possa apresentar”. A recomendação da Davis (1998),
por sua vez, é “deixar fluir a dotação mineral e aproveitar as vantagens
comparativas”.
Davis (1998, p. 226) conclui que mesmo a mais passiva recomendação neoclássica
para corrigir externalidades e imperfeições de mercado das economias mineiras é poupar as
rendas mineiras o suficiente para, no mínimo, garantir o nível do consumo presente.
Essas diferentes recomendações são, em grande parte, decorrentes das distintas
bases de dados usadas pelos autores. Para os setorialistas, as crenças dos economistas
neoclássicos não resistem a um teste empírico sério. Davis, por sua vez, afirma o mesmo
sobre as conclusões dos setorialistas. O próprio Shafer nota que a capacidade de
persuasão de um estudo de caso depende da qualidade do caso escolhido. Ao selecionar
Zâmbia como um caso emblemático, Shafer ignorou economias mineiras como Chile e
Botswana, que superaram muitos problemas identificados em Zâmbia.
As interpretações dos setorialistas, segundo Davis, são reducionistas, na medida em
que pretendem examinar casos tão complexos e distintos sob o mesmo “guarda-chuva”,
ignorando o sucesso histórico de países que conseguiram gerar uma economia vigorosa a
partir de sua mineração, como o caso da Austrália, por exemplo.
É importante também relembrar que o próprio Hirschman, nos anos 1970, já alertava
para as impropriedades de se tentar tipificar uma economia a partir de seu produto. Para ele
não existe nada intrinsecamente inconcebível em uma dada mercadoria agir como uma
conspiração multi-dimensional a favor ou contra o desenvolvimento. Assim, é muito mais
provável que não seja não a natureza do produto – mineração, agricultura etc – mas sim a
capacidade de este produto gerar efeitos em cadeia fortes de todas as naturezas que é a
chave para se compreender o problema do desenvolvimento de economias de base mineira.
Essa capacidade é contextualizada, e não determinada ex-ante.
Uma limitação das análises de Davis, explicitada pelos argumentos que usa, assim
como pela maior parte dos teóricos neoclássicos, eles estão preocupados com o
132
crescimento do PIB per capita, e não com as dimensões mais amplas do desenvolvimento
econômico.
2.2.3 Acelerar o timing da extração mineral
De acordo com Radetzki (1992), economias pobres, mas bem dotadas de recursos
minerais, devem extrair o quanto antes as suas jazidas, pois a mineração pode exercer um
papel crucial no progresso econômico. A argumentação de que é necessário conservar os
recursos minerais para as futuras gerações é veementemente refutada pelo autor, pelas
seguintes razões:
• as reservas minerais, quando utilizadas, podem ser facilmente ampliadas, como
decorrência do maior conhecimento do subsolo;
• depósitos minerais muito valiosos podem perder o valor em função das mudanças
tecnológicas. Isso ocorreu com o nitrato do Chile (substituído por sintéticos
desenvolvido na Alemanha) e o ferro da Suécia. No caso sueco, a perda de
competitividade das minas foi provocada pela redução dos custos de transporte de
carga a longas distâncias, possibilitado pelos avanços tecnológicos;
• a regra de Hotteling56 é uma falácia e não se aplica ao mundo real;
• quanto mais tardiamente se iniciar a extração, maiores serão os custos para criar
instituições e capital humano adequados para monitorar e gerenciar a atividade
mineradora. Sem essa rede de infra-estrutura, a renda gerada pela extração mineral
é provavelmente dissipada no mercado internacional ou desperdiçada de alguma
outra forma. Contudo, a inexistência dessa infra-estrutura não justifica o adiamento
da extração mineral, uma vez que ela não surgirá na ausência de uma forte atividade
mineral. O círculo virtuoso se dá a partir da extração, que conduz à criação de
instituições e de capital humano qualificados;
• adiar a extração, no curto prazo, para evitar um colapso de preços, pode ser
justificável.
A associação entre mineração e desenvolvimento, de acordo com a perspectiva de
Radetzki (1992), ocorre pelo surgimento de novas possibilidades econômicas a partir do
momento em que se inicia a atividade mineral, tais como: descobertas de novas jazidas,
multiplicação da renda e do emprego, criação, estruturação e fortalecimento institucional 56 A regra de Hotteling (1931) é um princípio da teoria dos recursos exauríveis que afirma que “o valor de uma unidade inexplotada (reserva mineral) sobe de acordo com a taxa de juros”, ou seja, as jazidas minerais do subsolo se valorizam na medida direta da variação da taxa de juros. Essa visão dá amparo às decisões de manter intocadas as jazidas na espera de uma queda na taxa de juros e, conseqüentemente, de uma alta dos preços unitários da produção mineral efetiva.
133
(sistema fiscal, organizações de fomento e apoio, sistemas de regulação, sistemas de
financiamento, entre outros) e de capital humano capacitados para lidar com o setor e, por
conseguinte, utilizar produtivamente a renda mineral gerada.
Em síntese, para os que advogam que a mineração é um motor para o
desenvolvimento, não é simplesmente a natureza da atividade mineral em si que faz com
que o setor promova o desenvolvimento ou provoque o retrocesso econômico. As razões
para o êxito ou fracasso estão muito mais relacionados a fatores como a fragmentação
étnica (EASTERLY & LEVINE, 1997 apud DAVIS, 1998), a existência de instituições de
apoio ou de capacidade institucional (RADETZKI, 1992, IFC, 2004), a propensão a rent
seeking (EASTERLY & LEVINE, 1997 apud DAVIS, 1998), e a variação dos preços (AUTY &
EVANS, 1994 apud DAVIS, 1998).
2.3 DESAFIOS PARA COMBINAR MINERAÇÃO E SUSTENTABILIDADE
Os autores e instituições mencionados a seguir consideram que a mineração é uma
atividade que gera possibilidades de desenvolvimento. Porém, é necessário superar fortes
desafios, muitos dos quais se constituem em questões mal resolvidas em economias de
base mineradora.
2.3.1 Determinação e uso das rendas minerais: o calcanhar de aquiles das
economias de base mineira
Bomsel (1992) estudou 15 países de base mineira (minerais não-energéticos). O
critério de seleção foi o peso no total das exportações nacionais ser maior de 40%. Com
base nesse estudo, ele afirma categoricamente que os países exportadores de bens
minerais (Marrocos, Mauritânia, Papua Nova Guiné, Guiana, Peru, Bolívia, Togo, Chile,
Jamaica, Libéria, Botswana, Nigéria, Zaire, Guiné, Zâmbia e Suriname) são menos
diversificados, mais endividados e apresentam menor renda per capita do que grandes
países em desenvolvimento (Índia e Brasil) ou que países de base mineira industrial
(Austrália ou África do Sul). A razão para esse quadro sombrio resulta do mau uso dos
rents, ou rendas minerais. Bomsel define renda mineral como:
[...] renda econômica é o excedente obtido pelos fatores de produção que vai além do mínimo ganho necessário para induzir o seu emprego. Renda mineral, portanto, é o excedente obtido com um depósito mineral além do mínimo ganho requerido para atrair o capital e outros fatores de produção
134
necessários para desenvolver e explotar um depósito. (BOMSEL, 1992, p. 62).
Para Bomsel (1992), o excedente surge porque as commodities minerais são
comercializadas no mercado internacional a um preço que reflete o equilíbrio entre a oferta e
a demanda, e não os custos de produção. Os custos de produção, por sua vez, variam de
acordo com a escolha das técnicas de extração e com a qualidade das jazidas.
A renda mineral pode ser dividida em dois componentes: 1) a diferença entre os
preços de mercado e os custos de produção (considerado o mais alto custo do produtor
marginal); 2) a diferença de custos entre os produtores. Portanto, a renda mineral pode
variar de negativa a muito elevada. Em 1988, por exemplo, quando o preço do cobre estava
a US$ 1,30 por libra, a renda mineral do Chile era de aproximadamente US$ 0,80 por libra;
já em Zâmbia, a renda era de apenas US$ 0,30 por libra. Essa diferença profunda refletia a
qualidade diferencial das jazidas.
Bomsel (1992) considera a renda mineral como uma transferência do consumidor
para o produtor. A magnitude dessa transferência depende, além da qualidade das jazidas,
da eficiência com que os depósitos são desenvolvidos e efetivamente utilizados. Para
Prébisch e Singer apud Bomsel (1992), os ganhos de produtividade obtidos pela mineração,
ou por outro produto primário qualquer, são em grande parte transferidos para os
consumidores, sob a forma de baixos preços, possibilitados pelos ganhos do setor
exportador.
Para Bomsel (1992, p. 65), o desenvolvimento econômico nos países mineradores
depende da geração e do uso das rendas mineiras. Mesmo nos casos das minas que estão
nas mãos do setor privado, o Governo tem um papel crítico: ele determina o regime fiscal e
a legislação mineira que decide a magnitude e a partilha das rendas, além das regras de
alocação e distribuição das rendas mineiras no âmbito do setor público.
Mais do que a determinação do montante da renda mineral, é o uso que se faz
dessas rendas o ponto mais nevrálgico sobre as possibilidades de desenvolvimento de uma
região de base mineira. Autores clássicos da área da economia dos recursos não-
renováveis, como Hartwick57 (1975), por exemplo, defendem a tese de que as rendas
minerais devem ser usadas em investimentos que gerem riqueza alternativa, para substituir
o patrimônio mineral esgotável. Hartwick demonstra que o custo de uso, ou renda da
57 John Hartwick virou referência no tema da reinversão das rendas mineiras em recursos reprodutíveis com o artigo Intergenerational equity and the investing of rent from exhaustible resources, publicado em 1975. (HARTWICK, 1975).
135
escassez, resultante da extração dos minerais, deve ser reinvestido em outras formas de
capital, com a finalidade de manter o nível de produção econômica e, assim, preservar o
nível de bem-estar social já adquirido. Na mesma linha de argumentação, Sollow (1993)
enfatiza que se “sustentabilidade” é algo mais que uma “expressão emotiva”, a sua proposta
deve estar relacionada à preservação da capacidade produtiva para um futuro indefinido.
Isso só seria compatível com o uso de recursos não-renováveis se toda a sociedade
substituísse o uso desses recursos por algo distinto.
Eggert (2000) ressalta que, do ponto de vista da sustentabilidade econômica, a
efetiva contribuição da atividade mineral depende, a) da riqueza mineral gerada; b) do
reinvestimento em outras atividades para a manutenção do nível de bem-estar social,
quando a atividade mineral se encerrar; e c) das políticas governamentais para controle dos
potenciais efeitos macroeconômicos negativos.
Seguindo os preceitos de Hartwick (1975), Mikesell (1994) propõe a reinversão anual
do capital mineral exaurido em capitais reprodutíveis e em tecnologias. Para ele, as rendas
de um projeto mineral são as receitas da venda do minério menos os custos com a mão de
obra e com capital associados ao projeto. Poupando uma parcela da renda mineira anual
líquida e acumulando um determinado montante anual a uma taxa de juros compostos, pode
ser criado um fundo suficientemente grande para garantir às futuras gerações uma receita
líquida equivalente às rendas minerais, mesmo após a exaustão da mina. Para tanto, será
necessário apenas poupar e reinvestir o valor presente dessa receita líquida anual, mas
desde que as futuras gerações não necessitem fazer retiradas do fundo antes da exaustão
das reservas minerais. Se toda a receita líquida anual for poupada e acumulada a uma taxa
de juros compostas, a geração presente não receberá rendas líquidas da mineração e as
gerações futuras herdarão uma soma de capital muito maior do que a recebida pela atual
geração.
Para determinar o montante da renda mineral que deve ser poupada e reinvestida
anualmente, Mikesell (1994) parte do conceito de renda líquida, de acordo com o cálculo
proposto por El Serafi, no qual:
R = renda líquida anual do proprietário do depósito mineral X = componente renda mineral (receitas menos custos) R – X = componente exaustão do capital. É a parcela que deve ser poupada e reinvestida; equivale ao valor presente líquido de R.
Assim: R – X = R/(1 + r)n => onde r é a taxa de juros e n é vida útil da reserva mineral, medida em
número de anos.
136
Dessa forma:
X = R - R/(1 + r)n
Então, o valor presente líquido (VPL), que deve ser investido anualmente, é expresso
pela seguinte fórmula:
R (1 – (1/(1 + r)n ) = R – (R/ (1 + r)n ) = X
onde o valor presente de R por ano, a taxa r por n anos, é igual a X/r. Esse montante
permitirá gerar uma renda anual perpétua de X, quando as reservas minerais estiverem
exauridas. Assim, o valor do capital dos depósitos minerais é mantido ao longo do tempo58.
Quanto maior a vida útil da jazida e quanto maior a taxa de juros, menor será a
proporção de R necessária para poupar. Essa proporção declina rapidamente com o
aumento da vida útil da reserva, n. Se n é 50 anos e se as outras variáveis permanecem
estáveis, a proporção que deve ser poupada anualmente diminui. Quanto ao preço que
dever ser adotado para o cálculo de R, se o preço atual de mercado ou algum preço futuro
esperado, o autor sugere considerar o preço corrente ou o preço médio dos três últimos
anos.
Mikesell (1994) indaga: como ter certeza que R – X será poupado e reinvestido a
cada ano de forma que n nunca se aproxime de zero e que os preços dos minerais não
disparem? Para ele, a maioria das companhias mineradoras quer preservar o seu capital
para permanecer no negócio. Portanto, elas devem poupar, a cada ano, o suficiente para
manter o valor do capital de seus ativos, ao invés de pagar aos seus stockholders quantias
que se traduzem na exaustão da reservas.
Para o vice-presidente do International Financial Corporation (IFC59), organização
financeira vinculada ao Banco Mundial, “o manejo das rendas dos recursos naturais, em
geral, e do petróleo, em particular, tem emergido como uma questão-chave para o 58 Mikesell (1994) apresenta um exemplo numérico, a fim de facilitar o entendimento. Se: R = U$250.000 por ano
Vida útil (n) = 20 anos R (taxa de juros) = 10%, Aplicando a fórmula acima, verifica-se que: O valor R por 20 anos é de U$2.130.000 R – X , ou R/ (1 + r)n = U$37.000 A renda anual X é de = U$213.000 Portanto, o valor que deve ser poupado e reinvestido anualmente, à taxa de juros de 10% por
20 anos, R –X, é igual U$2.100.000, possibilitando uma renda perpétua de U$213.000. 59 World Bank. Petroleum Revenue Manegement Workshop.Washington (DC): March, 2004
r r r
137
desenvolvimento”. O bom ou mau uso das rendas pode ser o divisor de águas entre um
quadro de pobreza no meio da abundância de recursos (paradox of plenty) e uma
perspectiva sustentável de desenvolvimento. No entanto, acrescenta que o bom
gerenciamento das rendas mineiras está condicionado a diversos pré-requisitos, entre os
quais a capacidade institucional, considerado o fator decisivo. Esta, na sua visão, depende
da boa governança.
Para incentivar a boa governança, o Banco Mundial tem exigido em suas linhas de
financiamento programas de ajuda à criação e ao fortalecimento de capacidade institucional.
O BM recomenda também que as companhias mineradoras deixem totalmente
transparentes as contribuições, auxílios, taxas e impostos que repassam aos cofres
públicos. Essa atitude é considerada uma prática sustentável que deve ser premiada pelos
organismos financeiros e incluída nos critérios de elegibilidade de financiamento.
O Quadro 9 sintetiza as principais recomendações de práticas sustentáveis
incentivadas pelo Banco Mundial para diferentes grupos de interesse em torno da
mineração.
agente recomendações do Banco Mundial Argumento tipo de prática
sustentável
Companhias Mineradoras
Deixar plenamente transparentes todos os repasses feitos aos Governos.
Induzir novos níveis de responsabilidade.
Transparência no pagamento.
Governos Construir instituições fortes. Implementar regulação ativa.
Induzir a responsabilidade no uso das rendas minerais e sistemas de regulação eficientes.
Transparência no recebimento e no gasto. Prestação de contas das rendas mineiras separada de outras fontes.
Comunidades Locais
Fortalecer as comunidades locais para que elas entendam os mecanismos de receitas e despesas públicas.
Envolver a sociedade civil no bom uso das rendas.
Monitorar as contas públicas.
Agências de Financiamento
Transformar o financiamento em um instrumento efetivo de combate à pobreza.
Induzir práticas sustentáveis.
Vincular a concessão de empréstimos - tanto para o setor público quanto privado – às práticas sustentáveis.
Quadro 9: Recomendações de práticas sustentáveis feitas pelo Banco Mundial quanto ao uso da rendas mineiras Fonte: World Bank (2004)
Conceitos como “capacidade institucional” e “boa governança” têm sido amplamente
adotados como importantes ingredientes para uma estratégia de desenvolvimento
138
sustentável, mas muitas vezes eles são destituídos de seu real significado. Por conseguinte,
as recomendações baseadas neles são frágeis. É correta a percepção do Banco Mundial de
que boas instituições são pré-condições para a prática de boas políticas. No entanto, qual o
significado e a melhor forma de construir instituições governamentais fortes? Conforme
verificado na seção 1.4, essa questão é o foco na análise institucionalista. Ela conduz a dois
tipos de respostas: 1) boas instituições dependem de capital social que, por sua vez não se
forma do dia para a noite, é produto da história (explicação de longo prazo) e 2) não se sabe
exatamente como se dá essa trajetória no curto prazo.
Nesse sentido, as iniciativas do Banco Mundial são válidas, mas estão longe de ser
“a” solução. O desenvolvimento sustentável, conforme afirma Boisier é, acima de tudo, uma
“emergência sistêmica”, pois muitas forças se conjugam para a sua materialização.
2.3.2 Reforçar e adicionar valor às comunidades mineiras, historicamente negligenciadas
Veiga et al. (2001) analisam as “comunidades mineiras”, tanto em países pobres,
quanto em países ricos. Para os autores, as comunidades mineiras, embora tendo
características culturais e históricas próprias, apresentam elementos comuns em todo o
mundo. Elas tendem a compartilhar uma percepção semelhante quanto aos impactos
sociais, culturais e ambientais provocados pelas companhias mineradoras.
O conceito de comunidade mineira é muito abrangente e por isso é difícil generalizar
os impactos de uma operação mineira e propor mecanismos universais para o incremento
dos benefícios líquidos e a eliminação ou mitigação dos efeitos adversos. Ritter (2003, p.
227 - 228) apresenta seis categorias de comunidades mineiras:
1. estabelecidas há muito tempo, com população isolada e dependente de uma
única companhia mineira;
2. estabelecidas há muito tempo e que foram construídas e desenvolvidas pelas
próprias companhias mineradoras;
3. estabelecidas há muito tempo e que têm bases econômicas diversificadas, com a
possibilidade de abrigar novas atividades mineradoras;
4. minas sem comunidades adjacentes, que adotam regime de trabalho pelo qual os
trabalhadores viajam e retornam periodicamente de seu local de origem para
trabalhar nas minas (fly in fly out);
5. comunidades temporárias, do tipo acampamento, criadas para realizar trabalhos
de exploração mineral e possivelmente de desenvolvimento da mina;
139
6. grandes cidades mineiras de há muito estabelecidas, nas quais tenha sido
possível desenvolver um amplo leque de atividades econômicas relacionadas à
atividade mineira.
Segundo Veiga et al. (2001), para que uma comunidade mineira seja considerada
sustentável, ela deve seguir os princípios da sustentabilidade ecológica, da vitalidade
econômica e da eqüidade social. Progressos nessa direção ocorrem quando se adiciona
valor às comunidades durante o ciclo de vida da mineração. Para os autores, a herança
deixada para a comunidade mineira, após o fechamento da mina, está emergindo como uma
das mais significativas questões do planejamento da indústria mineral.
Nesse sentido, uma boa política de gerenciamento ambiental é importante, porém
insuficiente para alcançar todas as dimensões do desenvolvimento no nível local. Iniciativas
nas áreas da comunicação, educação, saúde e segurança, parcerias e diversificação são
elementos fundamentais para a sustentabilidade da comunidade no longo prazo.
As práticas mineiras acontecem no nível local, mas, devido ao caráter internacional
da indústria, elas são monitoradas globalmente pelos mais diversos atores (stakeholders):
organizações não-governamentais, companhias de seguro, investidores, bancos e a
sociedade em geral, podendo haver grande repercussão na mídia. Disso deriva a
importância estratégica das políticas locais.
De acordo com instituições globais respeitáveis, como o International Council on
Metais and Environment (ICME) e o Banco Mundial, as companhias mineradoras devem
perseguir os seus interesses de uma forma que também promovam os interesses das
comunidades locais.
O reconhecimento das necessidades e dos direitos das comunidades mineiras tem
se transformado em todo o mundo em um forte princípio para a tomada de decisão sobre os
investimentos minerais. Considerando-se o ambiente global em que as companhias
mineradoras operam, é natural que elas procurem conquistar uma boa reputação, para
serem percebidas como socialmente responsáveis, mas isso requer três condições
fundamentais (VEIGA et al., 2001, p. 192):
1. os impactos ambientais não devem representar um risco inaceitável para as
comunidades afetadas;
2. a comunicação entre companhia mineradora e comunidade deve ser transparente e
efetiva. Os cidadãos devem ser encorajados a partilhar das decisões que afetam
140
diretamente o seu futuro. Isso contribuirá para que se evitem riscos à
sustentabilidade de ambos;
3. o desenvolvimento da mineração deve ser percebido como promotor de um benefício
líquido para a comunidade. Assim, a mitigação dos impactos, por si só, está longe de
ser suficiente. Para obter esse efeito, a diversificação produtiva da comunidade deve
fazer parte do planejamento, do desenvolvimento, da operação e do fechamento da
mina.
Como exemplos de negligência quanto às condições citadas acima, os autores
apresentam os seguintes casos:
1) Riscos ambientais inaceitáveis
a. OK Tedi Mine, na Papua Nova Guiné – uma associação entre
companhia BHP (52%), o Governo de Papua Nova Guiné (30%) e o Inmet Mining Co
(18%). A incapacidade de o empreendimento lidar com os resíduos e o estéril
provocou um dos maiores desastres ambientais da mineração no mundo;
b. Progera Mine, na Papua Nova Guiné – Placer Dome. A companhia
despejou os seus resíduos nas drenagens, provocando um sério desastre ecológico.
Essas práticas já haviam sido abolidas ha muito tempo em países como o Canadá e
a Austrália. Isso ocorre porque, muitas vezes, na ânsia de obter receitas e os outros
benefícios econômicos de curto prazo advindos da mineração, os governos acabam
consentindo certos crimes ambientais, como o ocorrido, mas a questão que se
coloca é a seguinte: é válido hipotecar o futuro em troca de pequenos benefícios de
curto prazo?
c. Island Copper Mine, no Canadá – BHP. No período de 1971 a 1995, a
companhia produziu cobre, ouro, prata e rênio. Os resíduos da mina foram
depositados no assoalho do oceano, a 200 m de profundidade, gerando um grave
passivo ambiental;
2) Problemas de comunicação e estabelecimento de uma relação de confiança
a. Cachoeira do Piriá (Brasil): companhia júnior do Canadá – Brazilian
International Goldfields (BGZ). A região havia sido um garimpo de ouro, durante os
anos 1980 e 1990. O tempo necessário para o desenvolvimento de uma mina não foi
bem compreendido pela população local, que perdeu as esperanças na instalação de
uma mineração empresarial. A comunidade rompeu o acordo entre a companhia e
prefeitura e acabou construindo as suas casas em cima dos antigos garimpos
141
contaminados por mercúrio. A comunidade não soube reconhecer a distinção entre
uma grande mineradora e uma operadora júnior, com limitados recursos financeiros.
b. Yanacocha (Peru) – da companhia Newmont Mining Corporation,
mineração de ouro – um acidente provocou despejo de grande quantidade de
mercúrio próximo às comunidades. Muitas pessoas coletaram o material, alguns por
acreditarem que ela continha ouro e prata, e outros simplesmente para brincar,
ignorando os riscos. Isso ocorreu devido à grande deficiência de educação da
comunidade e às falhas no sistema de comunicação da empresa;
c. Rio Tinto (Espanha) – Rio Tinto (antiga RTZ). Na região, há um
histórico secular de danos ambientais provocados (o Ph do Rio Tinto é 2). Porém, o
grupo “reconhece que o nosso negócio pode acelerar mudanças sociais, e nós
aceitamos a obrigação de trabalhar com nossos vizinhos com o intuito de manejar
tais mudanças”. No Inglaterra, há uma ONG - a PaRTZans (People against RTZ60 e
suas subsidiárias) - que se dedica a combater os projetos da companhia RTZ.
Segundo essa ONG, “por sua natureza vasta, a mineração constitui um assalto ao
ambiente físico, ambiental, social e cultural”.
3) Necessidade de alternativas para a diversificação econômica das
comunidades
a. Las Cristinas (Venezuela) – houve co-habitação entre garimpeiros e
empresa, mas a crise ocorreu quando a mineração se esgotou, por falta de
planejamento de alternativas para a diversificação econômica;
b. Mineração na comunidade de Manitoba (Canadá) – mostra um
interessante exemplo de cooperação entre a Associação de Mineradores e o WWF e
outras iniciativas, no sentido de diversificar a economia; essas iniciativas constam do
documento denominado Whitehorse Mining Iniciative (WMI) e Manitoba Minerals
Guideline61.
2.3.2.1 Necessidade de fortalecer e diversificar produtivamente a comunidade
Veiga et al. (2001) destacam que toda companhia mineradora que já passou pela
experiência negativa de ter uma relação ruim com a população local sabe que uma
comunidade mineira sustentável é essencial para uma operação mineira efetiva e
respeitada. Uma comunidade mineira sustentável, por sua vez, deve estar assentada nos
60 População contrária à companhia Rio Tinto Zinco (RTZ). 61 Consultar site Propectors and Developers Association of Canada, PDAC (2000) (Diponível em http://www.pdac.ca/ )
142
princípios da sustentabilidade ecológica, da vitalidade econômica e da eqüidade social. A
receita tradicional para a formação de uma comunidade dessas é baseada em três
preceitos: 1) estabelecimento de infra-estrutura para o apoio e capacitação de mão-de-obra;
2) geração e sustentação de emprego, por meio do aproveitamento de todas as jazidas
disponíveis; 3) legado de infra-estrutura física, tal como, estradas, energia e
telecomunicações, entre outros, quando a mineração se esgotar.
No atual contexto, destacam os referidos autores, a receita tradicional já não é mais
suficiente. Eles mencionam outras abordagens para formar comunidades mineiras
sustentáveis, tanto para as regiões desenvolvidas como para subdesenvolvidas. Um dos
valores importantes que agora se requer, afirmam, é a contribuição à integridade ecológica,
ou à viabilidade do meio ambiente biofísico, além de uma eficaz contribuição para
diversificação produtiva da economia local, sempre incorporando considerações sobre a sua
sustentabilidade no longo prazo.
Um outro aspecto importante se refere à natureza cíclica do mercado de bens
minerais. Comunidades e companhias mineiras erguidas no período do auge dos preços
podem não suportar períodos de crises. Como exemplo dessa situação, os autores citam as
comunidades da mineração do carvão na Europa e na América do Norte. Historicamente, as
comunidades mineradoras pouco ou nada opinam quanto aos processos que levam à
criação de projetos mineiros (flutuação dos preços, empresas estrangeiras, organizações
internacionais de comércio), apesar de terem suas vidas inexoravelmente afetadas junto
com o seu meio ambiente e o seu estilo de viver. No cerne do problema está a questão da
eqüidade. Dessa forma, afirmam Veiga et al (2001), é necessário promover a “resiliência em
direção à governança local”, ou seja, um processo flexível de adaptação ao local, no qual as
comunidades possam também rejeitar atividades potencialmente comprometedoras dos
seus recursos. Um sistema local de governança precisa ser estabelecido, ao invés de as
companhias mineradoras ou os governos determinarem o futuro ou a estrutura das
comunidades. Tal sistema deve incluir todos os grupos de atores da comunidade, e não
apenas os políticos. Tal participação deve ocorrer antes, durante e após o desenvolvimento
da mina. Warhust et al (1999) ressaltam que as avaliações dos impactos socioeconômicos
precisam ser realizadas continuamente durante toda a vida útil e após o encerramento do
empreendimento mineiro.
Dessa forma, o primeiro passo para uma comunidade mineira sustentável está
relacionado à capacidade local de construir e empreender governança. As comunidades
precisam conhecer os ganhos e perdas associados a uma base produtiva mineradora, os
143
denomonados “trade-offs”62, que inevitavelmente irão ocorrer. Precisam desenvolver o senso
de controle dentro das comunidades, que é o que conduz à estabilidade local, política e
social. De acordo com Peget e Walister (1983) apud Veiga et al (2001, p. 200), a
governança local possibilita:
• novas oportunidades para que a comunidade amplie mais ainda seu conceito de
governança;
• elevar o desenvolvimento social a uma posição pelo menos igual a outros
objetivos do desenvolvimento; e
• envolver ativamente os residentes locais no processo de tomada coletiva de
decisão.
As companhias mineradoras, de acordo com Veiga et al (2001), também se
beneficiam desse processo, uma vez que a governança local reduz expectativas irrealistas,
isso favorece a possibilidade de se trabalhar com uma política local consistente, que esboce
claramente as suas necessidades e o que pode ser proposto realisticamente pelas
companhias mineradoras. No entanto, sem uma medida de empoderamento (empowerment)
local, as comunidades ficam reduzidas a uma posição de ignorância, desconfiança, e
inabilidade para efetivamente negociar.
2.3.2.2 Necessidade de adicionar valor às comunidades
Os benefícios que as comunidades podem ter com a mineração são vários: aumento
das oportunidades de diversificação da economia, ampliação do valor do território, expansão
dos benefícios tradicionais, tais como empregos diretos, apoio às atividades econômicas,
oferta de água e de energia, de transporte, de outras infra-estruturas, além de educação,
saúde e outras oportunidades. Entretanto, segundo Veiga et al (2001), as companhias
mineradoras precisam pensar muito além desses benefícios tradicionais. Necessitam
conhecer os benefícios biofísicos e socioeconômicos que o desenvolvimento de uma nova
mina pode gerar para a região mineradora, no longo prazo, e se certificar de que eles sejam
consistentes com os princípios da sustentabilidade. Isso significa que, para ser sustentável,
a decisão de se implantar uma nova mina não deve resultar em um jogo de soma zero,
principalmente porque existe um dramático trade-off entre as necessidades imediatas e a
integridade ecológica, no longo prazo. Essa questão e as soluções exigidas são complexas.
Ela requer atenção redobrada dos corpos dirigentes das companhias mineradoras, das
organizações internacionais, das instituições financeiras, governamentais, não-
governamentais e de associações mineiras, entre outras organizações. 62 O termo se refere às perdas e ganhos de uma tomada de decisão.
144
Os desafios para que uma economia mineira siga uma trajetória de desenvolvimento
abrangem as escalas macro e micro. No plano macro, as rendas minerais aparecem como
variável nevrálgica; a sua determinação, a sua apropriação e, principalmente, o seu uso são
considerados por diversos autores e correntes (HARTWICH, 1975, BOMSELL, 1992;
MIKESELL, 1994; BANCO MUNDIAL, 2004) como estratégicos para o sucesso ou o
fracasso da tentativa de uma economia de base mineira promover o desenvolvimento
econômico. No plano micro, está se formando um consenso de que há um evidente
desequilíbrio entre os níveis nacional e local na partilha dos custos e dos benefícios gerados
pela atividade mineradora, cabendo a este último a maioria do ônus (reestruturação social,
cultural, política e ecológica, entre outras) e ao país como um todo o bônus (divisas, rendas
dos tributos, desenvolvimento tecnológico). Assim, surge a necessidade de cuidar melhor
dos impactos adversos e de potencializar os benefícios para as comunidades mineradoras,
historicamente negligenciadas.
É claro que nem sempre é nítida a separação entre as escalas macro e micro. O uso
das rendas, por exemplo, perpassa todas as escalas. Os impactos ecológicos e
socioeconômicos, aparentemente pontuais, são na realidade sistêmicos. A sua esfera de
abrangência extrapola o espaço local onde ocorrem. A tentativa de conciliar o
desenvolvimento sustentável com a atividade mineral requer a superação desses e de
outros desafios.
2.4 A CONSTRUÇÃO DA IDÉIA DE UMA MINERAÇÃO SUSTENTÁVEL
A expressão “desenvolvimento sustentável” revela uma preocupação ética com a
geração atual e, principalmente, com as gerações futuras. Porém, como dar garantias às
futuras gerações quando os recursos utilizados para promover o desenvolvimento são
exauríveis? O conceito normativo e amplamente difundido de desenvolvimento sustentável
(DS) aparentemente conflita com a atividade mineral, uma vez que os bens minerais, por
definição, são recursos não-renováveis. Para Eggert (2000), é, teoricamente, simples pensar
em sustentabilidade de recursos renováveis, porém isso fica mais complexo no caso de
recursos que existem em quantidades fixas.
Para Mikesell (1994) a proposta de DS deve apresentar definições rigorosas,
objetivos quantificáveis e indicadores de progresso ou de retrocesso em relação a esses
145
objetivos. Acrescenta que uma das mais difíceis áreas para um tratamento analítico é a dos
recursos exauríveis, pela óbvia razão de que eles irão se esgotar.
Tilton (1996) afirma que o DS requer que o padrão atual de consumo de recursos
exauríveis não force as gerações futuras a reduzir o seu padrão de vida. Para ele, o debate
em torno da exaustão de recursos naturais e da conseqüente ameaça ao bem-estar das
futuras gerações está polarizado em dois “paradigmas”: o do estoque fixo e o do custo de
oportunidade.
• O paradigma do estoque fixo, defendido por ecologistas, cientistas e
engenheiros, vislumbra um futuro sombrio. Segundo essa perspectiva, o planeta
Terra não tem como suportar por muito tempo o nível de demanda atual e
previsto por combustíveis fósseis e outros recursos exauríveis. Mesmo que
descobertos novas reservas desses recursos, as jazidas são esgotáveis, pois sua
formação requer eras geológicas, com o agravante de os custos ambientais da
extração serem crescentes.
• O paradigma dos custos de oportunidade é assumido principalmente por
economistas e adota uma visão de futuro demasiadamente otimista. O fato de os
recursos exauríveis terem ou não uma oferta fixa é totalmente irrelevante63 para
essa abordagem, uma vez que será o custo de oportunidade64, subjacente à
exploração e ao processamento dos minerais, que indicará o nível ótimo da
extração e a sua possível substituição quando na fase do exaurimento. Segundo
essa perspectiva, o Planeta, com auxílio dos incentivos de mercado, das políticas
públicas adequadas e das novas tecnologias, pode ampliar indefinidamente a
provisão das necessidades materiais dos seres humanos.
Um dos adeptos do primeiro paradigma é Herman Daly65 (1994) apud Kumah (2006),
que alerta para a necessidade de que o uso dos recursos não supere a sua taxa de
renovação ou de substituição. Autores como Mikesell (1994), Gibson66 (2000) e Auty (1998)
apud Kumah (2006) parecem estar mais sintonizados com o segundo paradigma, embora
explorem aspectos complementares do uso sustentável de recursos exauríveis. Conforme
63 As estimativas de duração dos minerais podem oscilar muito, dependendo da variável calculada: sobre as reservas (medidas, estimadas, inferidas) ou sobre a base de recursos. As diferenças computadas podem ser de milhares de anos. 64 Também conhecido como “custo alternativo”. Significa que a decisão de usar um recurso do modo “A” sacrifica os modos alternativos “B”, “C” e “D” de uso (ou não-uso). 65 DALY, Herman E. Farewell lecture to World Bank. 1994. Disponível em http://dieoff.org/page64.htm 66 GIBSON, R . Favouring the higher test: contribituion to sustainability as the central criterion for reviews and decisions under the Canadians environmental assesssment act. Jounal of Environmental Law and Practice, 10 (1) :39-54, 2000
146
mencionado, Mikesel (1994), por exemplo, alerta para a necessidade da destinação de uma
parte da renda mineral para a criação de alternativas produtivas sustentáveis, quando a
mineração se esgotar. Gibson (2000) argumenta que os custos socioambientais de curto
prazo suportados pelas comunidades mineradoras são amplamente recompensados pelos
aportes que a mineração gera. Auty (1998), da mesma forma, argumenta que os transtornos
causados às comunidades afetadas por empreendimentos mineradores são fortemente
compensados pelas rendas mineiras.
Esses diferentes “paradigmas” conduzem a posições opostas quanto à política
mineral. O paradigma do estoque fixo evoca o “princípio da precaução”, ou seja, havendo
dúvida, é melhor evitar atividades que comprometam, de forma definitiva, os recursos
naturais e ambientais. Embora reconheça que, em certa medida, é possível substituir
recursos naturais e ambientais por outras formas de capital, o paradigma do estoque fixo
questiona se tal substituição pode continuar indefinidamente, por causa dos limites físicos do
planeta. A adoção do paradigma do custo de oportunidade, por sua vez, favorece uma
política produtiva mais expansiva e, no limite, imprudente, pois desconsidera que o uso de
recursos naturais e ambientais de forma irrestrita pode resultar em irreversibilidades
ecossistêmicas. Os seus principais argumentos se resumem assim: mudanças tecnológicas,
substituição de recursos, novas descobertas e outras atividades induzidas pelo mecanismo
de preços de mercado podem auxiliar na manutenção do DS, mesmo com maior explotação
de recursos exauríveis.
O recente debate sobre sustentabilidade e mineração tem procurado superar essa
visão dicotômica resumida por Tilton (1996). Nos anos 1990, na tentativa de melhor qualificar
o termo “sustentabilidade”, pesquisas conduzidas, principalmente, pelo Banco Mundial
(SERAGELDIN, 1995; WARHURST, 1999) acrescentaram ao conceito os adjetivos “forte”,
“fraca” e “sensata ou prudente”. Esses adjetivos associam o conceito de desenvolvimento às
diferentes dimensões representadas pelo capital natural (dimensão biofísica), capital
manufaturado (dimensão econômica), capital social (dimensão política no sentido amplo) e
capital humano (dimensão que abrange as condições de saúde, educação e renda)67,
conforme descrito no Capítulo um.
Para a análise do desenvolvimento de regiões cuja base econômica está assentada
na exploração e uso de recursos não-renováveis, só podem ser adotados os conceitos de
67 Sachs (1996) considera que o processo de desenvolvimento deve atentar para cinco dimensões: social, econômica ecológica, espacial e cultural. Guimarães (1997), por sua vez, destaca a necessidade de se atentar para oito dimensões da sustentabilidade: planetária, ecológica, ambiental, demográfica, social, cultural, política e institucional.
147
sustentabilidade fraca ou de sustentabilidade sensata. Eles podem ser usados a partir de
duas perspectivas: a da atual geração (intrageração), que pressupõe a minimização dos
danos ambientais e o aumento do bem-estar social; e a da geração futura (intergeração),
pela qual a atividade deve ser capaz de gerar um fluxo permanente de rendimentos, para
garantir o nível de bem-estar.
Essas propostas estão de acordo com Auty & Warhurst (1993), para quem a
mineração pode ser um vetor do desenvolvimento socioeconômico, mas que requer duas
condições: a primeira é promover investimentos que gerem riqueza alternativa, para substituir
o patrimônio mineral consumido; a segunda é a minimização dos danos ambientais
provocados pela atividade de mineração e de beneficiamento.
Essas duas condições são fundamentais para evitar a Dutch disease. Esses autores
apontam que o tema sustentabilidade e mineração tem sido enfocado erroneamente na idéia
de compensação pelo esgotamento das reservas minerais. Para eles, o problema do
esgotamento não é a questão-chave, uma vez que muitos exportadores de minerais têm
reservas para mais de cem anos. A abrupta marginalização do setor mineiro é a ameaça mais
imediata, dada a volatilidade dos preços, que não pode ser compensada por políticas
macroeconômicas.
Segundo Auty & Warhurst (1993), as vantagens que a mineração permite às
economias mineiras nos países subdesenvolvidos são: divisas e ampliação das receitas
governamentais, além de uma rota adicional para industrialização baseada nos recursos
(processamento de mineral, metalurgia e industrialização de produtos finais, conhecido como
RBI68). No entanto, as RBI’s apenas se justificam se os recursos naturais renderem no
processamento vantagens comparativas que compensem as outras deficiências, como a falta
de capital e de tecnologia.
Os requisitos básicos das duas perspectivas – intrageracional e intergeracional -
estão ilustrados na Figura 4.
68 Resource Base Industry (indústria baseada em recursos naturais).
148
Figura 4: Critérios para sustentabilidade em mineração Fonte: Elaboração própria, com base em Auty & Warhurst,1993
Muito embora não esteja explícito em seu texto, Mikesell (1994) admite a hipótese da
sustentabilidade sensata, por causa do seu entendimento de que um caminho sustentável
para uma economia requer níveis mínimos de investimento em capital físico, em
conhecimento tecnológico e em capital humano, além da preservação da base ambiental.
Esses objetivos devem ser perseguidos nas escalas macro e micro.
Para Warhurst (1999), os impactos da atividade mineradora são distribuídos
desigualmente entre os diferentes stakeholders (grupos de interesse). As companhias
mineradoras se preocupam, tradicionalmente, com os seus empregados, acionistas,
governos e financiadores, porém muito pouca atenção é dada às questões relativas à
pobreza e vulnerabilidade das comunidades mineradoras.
Hilson (2000) cita a Declaração do Rio, que diz que os seres humanos devem estar
no centro das preocupações do DS. Portanto, um outro elemento crítico do DS é a
responsabilidade social. No contexto da indústria, isso implica considerar as necessidades
dos stakeholders mais vulneráveis. Hilson considera que as companhias mineradoras, mais
do que a média das outras indústrias, estão constantemente em contato com um grande
número de stakeholders. Desta forma, para estabelecer uma relação positiva com bancos,
companhias de seguros e outras organizações, elas precisam ajudar a criar um ambiente
harmônico nas comunidades em que operam. Este é um desafio para as mineradoras, cujas
operações são tidas como ambiental e ecologicamente destrutivas. Assim, Hilson & Murck
(2000) recomendam que as indústrias mineiras adotem as seguintes estratégias:
• captar a percepção das comunidades locais quanto ao desenvolvimento da mina;
Desenvolvimento Sustentável versus
Sustentabilidade Sensata
1o.critério intrageração 2o.critério intergeração
Minimização dos impactos negativos sobre o meio ambiente e aumento do bem-estar social
Investimentos em geração de riqueza alternativa
149
• determinar de antemão os prováveis efeitos do desenvolvimento dos processos
evolutivos normais dentro da comunidade (modo de vida, relações sociais,
comportamentos e resiliência social);
• identificar os possíveis impactos sobre elementos históricos ou religiosos;
• prever a participação de pessoas locais na operação da mina;
• avaliar se há uma necessidade de realocação populacional como resultado do
projeto de mina;
• examinar o potencial para conflitos com a comunidade;
• calcular os custos econômicos para a proteção de valores culturais locais;
• identificar os prós e os contras do projeto sobre a comunidade.
Essas sugestões seguem as recomendações dos organismos internacionais que
formulam as políticas globais para a mineração, tais como o Conselho Internacional de
Metais e Meio Ambiente (ICME)69 e o Banco Mundial, conforme foi verificado Veiga et al.
(2001).
Portanto, desenvolvimento sustentável, no contexto das corporações mineiras,
requer a adoção das melhores práticas ambientais e socioeconômicas. Ambientalmente,
para que uma mina contribua para o DS, ela deve abandonar práticas de gestão ambiental
ad hoc e adotar uma posição preventiva e pró-ativa. Social, econômica e eticamente, a mina
deve identificar todas as partes potencialmente impactadas pelas suas operações e lidar
explicitamente com as necessidades de cada uma delas. Deve empregar residentes, prover
trabalho e serviços de treinamento e ajudar financeiramente os principais projetos de
desenvolvimento da comunidade (HILSON & MURCK, 2000).
A Figura 5 sintetiza as dimensões e implicações do DS para os diferentes
stakeholders. Ele ilustra as quatro dimensões do DS e as trajetórias ambientais, bem como
a perspectiva dos diferentes stakeholders, as oportunidades e os desafios criados a partir de
um projeto de mineral, procurando relacioná-los aos princípios da sustentabilidade –
ecossistemas saudáveis, justiça social e dinamismo econômico – por intermédio de
indicadores de desempenho social e ambiental (WARHURST, 1999).
69 Sigla em inglês de International Council on Metals and the Environment.
150
Figura 5: Quadrado da sustentabilidade Fonte: Warhurst, 1999
Como a mineração é considerada uma das atividades mais impactantes, tanto social
quanto ambientalmente, a indústria mineira, em todo o mundo, é muito focalizada nos
debates sobre responsabilidade social e ambiental. Daí a crescente busca de incorporação
dos princípios do desenvolvimento sustentável nas práticas corporativas e das demais
organizações que se relacionam com a indústria mineira.
2.4.1 Iniciativas recentes sobre desenvolvimento sustentável e mineração
A idéia de uma mineração sustentável ou de uma mineração que gere um processo de
desenvolvimento sustentável é bem recente. Data do início dos anos 1990, com a II
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de
Janeiro, em 1992, e em 2002 (Rio+10, em Johanesburgo), sucedida por diversos fóruns
mundiais voltados para a discussão do tema. Os motivos que levaram as empresas a
abraçar a causa do desenvolvimento sustentável são de ordem econômica, política e sócio-
ambiental. No plano econômico, destacam-se a pressão exercida pelos investidores e
agentes financeiros, os grupos de influência e a mídia. No plano sócio-ambiental, destacam-
se o papel exercido pelos movimentos sociais e comunidades locais afetadas.
Operação
Comunidade Local
Comunidade Regional
Comunidade Nacional/Internacional
CAPITAL NATURAL CAPITAL
HUMANO
Projeto de Desenvolvimento
Mineral
CAPITAL MANUFATURADO
Indi
cado
res
de D
esem
penh
o A
mbi
enta
l e S
ocia
l
CAPITAL SOCIAL
ECOSSISTEMAS SAUDÁVEIS SISTEMAS SOCIAIS JUSTOS
DINAMISMO ECONÔMICO Parâmetros de
Sustentabilidade
151
Eventos marcantes da trajetória da institucionalização de uma mineração sustentável
estão sintetizados no Quadro 10. Em 1998, as iniciativas das indústrias minerais líderes,
dirigidas pela companhia Rio Tinto, em prol de uma mineração sustentável ganharam
reforço com a resposta dos stakeholders, em 2001, e dos organismos financeiros
internacionais, também em 2001. Isso significa que as ações efetivas em favor de uma
mineração sustentável datam de menos duas décadas.
ano ou período instituição evento/documento conteúdo
1987 Organização das Nações Unidas (ONU)
World Commission on Environment and Development, Our Common Future (conhecido como Relatório Brundtland).
Difusão da idéia de desenvolvimento sustentável.
1991
World Business Council for Sustainable Development (WBCSD)
O documento-base da iniciativa das indústrias líderes em prol de uma mineração sustentável foi publicado no livro Changing Course: A global business perspective on development and the environment.
Começou na Noruega e atualmente reúne 180 companhias de porte internacional, estabelecidas em 30 países; envolve 20 setores comprometidos com o crescimento econômico e com desenvolvimento sustentável.
1992 Organização das Nações Unidas (ONU)
Earth Summit in Rio. Carta do Rio. Agenda 21
Consolidação da idéia de desenvolvimento sustentável.
1998
Grupo de companhias mineradoras líderes International Council on Metals and the Environment (ICME)*
Global Mining Iniciative (GMI)**
Dois anos de pesquisa e diálogo, denominada Mining, Minerals and Sustainable Development (MMSD).
2001 Mining and Communities (MAC) Declaração de Londres
Iniciativa dos atores impactados pela atividade mineral, como reação ao MMSD.
2001 - 2003 Banco Mundial, em parceria com a ONG Friends of the Earth
Extractive Industry Review (EIR).
Reavaliar o papel do BM no apoio às atividades extrativas, como meio de eliminação da pobreza.
2002 Organização das Nações Unidas (ONU)
World Summit on Sustainable Development (WSSD)
Necessidade de criar mecanismos para aferição dos avanços da proposta de desenvolvimento sustentável.
2005 Banco Mundial
Extractive Industries and Sustainable Development - an Evaluation of the World Bank Group Experience
Nortear a conduta do BM no financiamento das indústrias extrativas e no combate à pobreza.
Quadro 10: Evolução da Institucionalização do conceito de desenvolvimento sustentável voltado para a indústria mineral * www.icme.com ** www.iied.org/mmsd Fonte: Elaboração da autora, a partir das publicações disponíveis em (http://www.wbcsd.org) www.iied.org/mmsd
152
2.4.1.1 Global mining initiatives (GMI)70 e minerals, mining and sustainable development (MMSD)
Segundo Whitemore (2006), a idéia de uma mineração sustentável entrou na agenda
de muitos acordos e interesses internacionais, graças ao patrocínio da indústria mineral. A
decisão de constituir uma iniciativa global (GMI) para tratar de assuntos críticos relacionados
especificamente à mineração e ao desenvolvimento sustentável ganhou força a partir da
reunião conduzida pela mineradora Rio Tinto, na sede de seu escritório de Londres, em
1998, com participacão de um grupo de lideres da indústria mineral. Os fundadores foram a
Anglo American, BHP Billiton, Freeport McMoRan, Newmont e WMC, além da Rio Tinto
(WHITEMORE, 2006, p. 310).
O GMI partiu do reconhecimento da existência da má reputação da indústria mineral
e de que são amplas as implicações deste segmento para o desenvolvimento sustentável,
acarretando a necessidade de um engajamento mais ativo das companhias mineradoras
com seus stakeholders. O projeto proposto pelo GMI denominou-se Minerals, Mining and
Sustainable Development (MMSD). Ele previa dois anos de pesquisas e iniciativas de
diálogo com os stakeholders em todo o mundo. O MMSD é considerado pela indústria
mineral como a maior análise independente das questões que a indústria tem enfrentado. A
principal pergunta que ele buscou responder foi: como a mineração e os minerais podem
contribuir melhor para o desenvolvimento sustentável?
O MMSD é um projeto do World Business Council for Sustainable Development
(WBCSD), efetivado pelo International Institute for Environmental and Development (IIED).
Os seguintes assuntos são abordados pelo MMSD:
• indicadores de desenvolvimento sustentável;
• manejo de resíduos;
• fluxos de materiais;
• pequenas e médias empresas de mineração;
• fechamento de minas;
• rendas da mineração e capacitação (empowerment) das comunidades.
Segundo Whitemore (2006), a iniciativa do GMI, por intermédio do MMSD, foi
profundamente criticada e boicotada por organizações de povos indígenas, ONG’s
70 (www.globalming.com.au e www.iied.org/mmsd)
153
especializadas no assunto71 e pelas comunidades afetadas, por causa da não- inclusão
desses segmentos desde o início da concepção do projeto. Segundo esses atores, os
objetivos e os resultados do MMSD foram moldados de acordo com a agenda de prioridades
das indústrias e não refletem as aspirações dos afetados pelas atividades mineradoras.
Para Whitemore (2006), o MMSD não gozou de ampla aceitação e credibilidade enquanto
corpo independente. Portanto, o projeto falhou por não gerar um diálogo significativo entre a
maioria dos impactados pela mineração.
2.4.1.2 Declaração de Londres.
A “Declaração de Londres” é um documento gerado pela ONG Mining and
Comunities (MAC), a partir de um encontro de comunidades mineradoras ativistas, ocorrido
em maio de 2001, em Londres. A Declaração é a base das críticas à idéia de uma
“mineração sustentável” que passou a ser difundida pelas indústrias, por intermédio do
MMSD.
As quatro falácias por trás desses mitos, segundo Whitemore (2006, p. 310), são: 1)
a suposta necessidade de mais e mais minérios provenientes de mais minas; 2) a alegação
de que as minas catalisam desenvolvimento; 3) a crença de que as técnicas podem resolver
praticamente todos os problemas e. 4) a inferência de que aqueles que se opõem à
mineração são, principalmente, as comunidades “ignorantes e anti-desenvolvimentistas.
Segue-se uma síntese desses mitos ,de acordo com a visão da autora.
A suposta necessidade de mais e mais minérios provenientes de mais minas é uma
meia verdade. A questão-chave por trás disso é: como a lei da oferta e da demanda em um
mundo de consumo crescente pode resultar em uma indústria sustentável? Uma simples
mina na Papua Nova Guiné (OK Tedi, mina de cobre) gera diariamente uma quantidade de
200.000 toneladas de resíduos, o que significa uma média muito maior que todas as cidades
do Japão, da Austrália e o do Canadá juntas.
Indicadores de desempenho da indústria mineira dos anos 1990 revelam um balanço
negativo entre a mineração e a proposta de desenvolvimento sustentável. Nos anos 1990,
[...] a mineração consumiu perto de 10% do total da energia global, foi responsável por 13% das emissões de dióxido de enxofre e é estimado que ameace, aproximadamente, 40% das florestas tropicais das regiões subdesenvolvidas. A atividade mineral responde por tão somente 0,5% do emprego e 0,9% do PIB mundiais. (WHITEMORE, 2006, p. 311).
71 Com exceção de algumas ONGs sediadas no Norte, como o World Wildlife Fund for Nature (WWF), Care International, ICMM e IUCN.
154
Diante dessas evidências, a proposta do MAC é o aumento do uso de materiais
reciclados e utilização apenas dos estoques já existentes. Essa é também a proposta da
principal ONG canadense, crítica da mineração, a Mining Watch Institute.
A alegação de que as minas catalisam desenvolvimento é também considerada uma
falácia, pois de acordo com as Nações Unidas, a proporção de pessoas vivendo com menos
de US$1 por dia nos países exportadores de base mineira se elevou de 61%, em 1981, para
82%, em 1999. Whitemore (2006, p. 311) cita um estudo da Britains’s Lancaster University
que conclui que países ricos em recursos minerais estão entre as economias de pior
desempenho econômico entre 1960 e 1993. Os argumentos do MAC também se amparam
em estudos desenvolvidos por outras ONG’s internacionais, tal como Oxfam American que,
na publicação Digging for Development rejeita a tese de que a mineração serviu como
elemento impulsionador do desenvolvimento de países, como o Canadá, EUA e Austrália.
A crença de que as técnicas podem resolver praticamente todos os problemas é
também rejeitada, uma vez que a tecnologia pode beneficiar a indústria, mas não
necessariamente o meio ambiente e as comunidades locais
A inferência de que aqueles que se opõem à mineração são, principalmente, as
comunidades “ignorantes e anti-desenvolvimentistas” e ONG’s – a questão-chave é: quem
tem o direito de tomar decisão sobre o futuro das comunidades: companhias, governos,
ONG’s ou as próprias comunidades? Nesse aspecto, o MAC propõe o conceito free, prior
and information consent (FPIC), que significa ter informação prévia para exercer o livre
consentimento. Isso quer dizer que é crucial que os representantes das companhias
mineradoras compreendam que precisam conhecer e lidar francamente com todas as
comunidades afetadas, desde a concepção do projeto. Isso significa também aceitar um
“não” ao projeto, se esse for o desejo das comunidades.
2.4.1.3 Extractive industry review (EIR)72
Em setembro de 2001, o Banco Mundial contratou uma consultoria independente
com a ONG Friends of the Earth para acompanhar a elaboração do documento The
Extractive Industries Review (EIR). O objetivo foi o de avaliar o futuro papel do BM em
relação às indústrias de petróleo e gás natural e demais minerais. As tarefas do EIR foram:
(1) identificar os impactos negativos das ações do BM nas operações extrativas;
72 http://bankwatch.ecn.cz/pdfdownloads/response_wbg_eir_draft_01-04.pdf (documento do Banco Mundial) consultado em 07/11/2006
155
(2) avaliar se atividades do BM nesses setores podem avançar no sentido do
desenvolvimento sustentável e do alívio da pobreza;
(3) recomendar se e sob quais circunstâncias o BM deverá continuar a apoiar
projetos extrativos.
Em 2003, foi publicado o primeiro Relatório do EIR, coordenado pelo ministro do
Meio Ambiente da Indonésia, Emil Salim. É considerado pelo BM um divisor de águas sobre
como as indústrias extrativas podem promover a redução da pobreza. O documento
recomenda que o BM faça mudanças radicais quanto ao modo tradicional de conduzir os
projetos minerais, no que se refere à redução da pobreza.
O relatório adverte que o foco do BM sempre foi o crescimento econômico e o
reforço dos setores privados. No entanto, se a intenção é promover o DS e reduzir a
pobreza, é necessário que o BM mude o seu foco para colocar tais objetivos como alvos
centrais e explícitos de sua política, atribuindo a eles os mesmos pesos que dá aos
clássicos objetivos econômicos e financeiros. Adverte também que é necessário ter uma
clara moldura das pré-condições indispensáveis que devem ser atendidas antes do efetivo
processo de extração dos recursos minerais. Assim, as duas principais mensagens do
Relatório73 são:
• as indústrias extrativas podem contribuir para o desenvolvimento sustentável, se
os projetos forem implementados de forma adequada, se salvaguardarem os
direitos das pessoas afetadas e se fizerem o bom uso dos benefícios obtidos;
• o grupo do BM que cuida das indústrias extrativas deve exercer um papel
permanente de apoio a essas indústrias sempre e quando a sua participação
contribua com a luta contra a pobreza e em prol do desenvolvimento sustentável.
As recomendações feitas no documento Strinking a Better Balance, considerado
um novo paradigma das atitudes do BM em relação ao setor mineral, são as
seguintes:
– governanças corporativas e públicas voltadas para os pobres;
– maior efetividade das políticas ambientais e sociais; e
– respeito aos direitos humanos.
Segundo Pegg (2006, p. 386), são os seguintes os problemas potenciais para a
consecução desses objetivos: 1) as respostas iniciais da indústria mineira e do próprio BM
73 Hacia un Mejor Equilibrio:El Grupo Del Banco Mundial y las Industrias Extractivas. informe final de la reseña de las industrias extractivas. respuesta del Equipo de Gestión del Grupo del Banco. Setembro de 2005 (site do Banco Mundial)
156
não parecem muito favoráveis a essas mudanças, pois rejeitam a idéia de no-go em certas
áreas e a necessidade de reformas prévias à explotação. Eles argumentam que o problema
não é o resource curse, mas a governance curse; 2) a transparência, em termos de riscos e
de compromissos com os stakeholders, parece não ser uma atitude muito bem aceita pela
indústria; e 3) programas sociais e ambientais voluntários são importantes, mas não
suficientes para atingir os objetivos sociais. São necessários regulamentos obrigatórios para
o alcance de metas sociais e ambientais, uma vez que as tentativas voluntárias têm se
mostrado insignificantes.
De acordo com avaliação da ONG Friends of the Earth74 a elaboração do Extractive
Industry Review (EIR) é criticável em vários aspectos relativos tanto à elaboração como ao
conteúdo do documento:
• as informações oferecidas pela sociedade civil durante as consultas regionais
foram ignoradas ou menosprezadas;
• o coordenador do estudo esteve ausente das discussões e não orientou a revisão
das questões centrais, centrando o seu foco em questões periféricas;
• a revisão não cumpriu com todos os compromissos do plano de trabalho;
• esses acontecimentos acabaram por corroer a confiança da sociedade civil de
que os seus pontos de vista seriam considerados e de que o EIR realmente está
em uma posição de entregar um produto final suficientemente rigoroso para ser
levado a sério por todos os stakeholders.
A maioria das explicações que associa o mau desempenho socioeconômico à
atividade de mineração usa variáveis como: apreciação do câmbio, ação de grupos de
interesses que resistem a mudanças na política minerária, mau uso das divisas
proporcionadas pela mineração, mau desenho da política tributária para a mineração, entre
outros. Essas explicações são muito importantes, em termos macro, porque proporcionam
elementos para se pensar estratégias de desenvolvimento na esfera de abrangência
nacional.
Há um outro conjunto de estudos focados para a esfera micro, preocupados com os
pormenores do que ocorre com a comunidade que está sendo impactada pelo
empreendimento mineiro. Nesse sentido, esses estudos dizem pouco sobre o que ocorre
com o município minerador e seu entorno, espaço que não é tão restrito como uma
74 Friends of The Earth. The World Bank Extractive Industry Review: Update and Interim Assessment. World Bank, Abril, 2003 (disponível em http://bankwatch.ecn.cz/pdfdownloads/response_wbg_eir_draft_01-04.pdf)
157
comunidade e tampouco tão abrangente quanto uma nação. Conhecer o que ocorre na
escala municipal é importante porque é o município que recebe boa parte dos resultados
fiscais da mineração e é ele que decide como esses recursos devem ser gastos.
Pensar o desenvolvimento é acima de tudo pensar o espaço. A atividade mineradora
é espacialmente concentrada em algumas partes do território. Para fins deste estudo, o
município minerador foi adotado como unidade de análise. Por conseguinte, os argumentos
apresentados para a economia nacional nem sempre são válidos quando se considera a
escala municipal.
Nesse sentido, um conjunto de novas questões emerge: quais as variáveis
relevantes para compreender a dinâmica municipal? Quais lições podem ser extraídas? As
teorias são válidas para diferentes níveis de governo?
Dessa forma, verifica-se que as pesquisas precisam avançar na direção de (1)
conhecer melhor o que ocorre com a “área de influência da mineração”, espaço que não
abrange todo o território de um país (como ressaltam as análises focadas na escala
nacional) e tampouco apenas áreas locais (como ressaltam os estudos de caso sobre a
comunidade), e (2) de discutir em quais contextos ou circunstâncias certas políticas são
exitosas e outras não o são, além de (3) analisar quais os instrumentos e os atores
relevantes para desencadear os casos de sucesso. É sobre esses temas que os demais
capítulos desta tese serão desenvolvidos. Um outro aspecto que precisa ser aprofundado
nas análises sobre mineração e desenvolvimento é de que a maioria dos textos analisados
não faz, ou faz muito pouca, referência às questões sócio-ambientais que atualmente são
variáveis estratégicas para se analisar o desenvolvimento econômico.
O capítulo seguinte enfoca parte dessas questões. Ele trata da da experiência de
quatro municípios de base mineradora das províncias de Ontario e British Columbia, no
Canadá. Conhecer a experiência canadense é importante porque o país ostenta uma das
primeiras posições no ranking global do desenvolvimento humano, porém faz questão de
incentivar o desenvolvimento de sua atividade mineral, que tem longa tradição em seu
território. Portanto, conhecer a experiência canadense é importante para fundamentar o
estudo dos municípios mineradores no Brasil, o que contribuirá para enriquecer tanto o
debate a respeito da influência da mineração para o desenvolimento como para o uso das
rendas minerais.
158
3 MUNICÍPIOS MINERADORES E DESENVOLVIMENTO - A EXPERIÊNCIA CANADENSE
Como um dos principais produtores de minerais e metais do mundo, o Canadá
acumulou ampla experiência de como se beneficiar das vantagens possibilitadas por um
setor mineral forte. Nesse sentido, o objetivo dete capítulo é conhecer e avaliar esse
exemplo que é de grande importância para novos estudos sobre a influência da mineração
no desenvolvimento regional.
A pesquisa no Canadá se restringiu às províncias de Ontario e British Columbia. A
idéia original era de que o estudo sobre a realidade canadense permitisse conhecer as
estratégias e os instrumentos utilizados pelas províncias e municípios para captar as rendas
minerais, bem como conhecer o destino dado a essas rendas e, dessa forma, sober como
elas têm promovido o desenvolvimento regional. Além de examinar a captação e uso das
rendas minerais, o objetivo também foi o de conhecer como a política mineral canadense
está enfrentando o desafio social e ambiental da mineração, especialmente as novas minas
que estão sendo abertas no norte do país, predominantemente povoado por populações
aborígenes ou, pela “Primeira Nação” (First Nations), como eles denominam. Porém, não foi
possível verificar in loco essa experiência. No entanto, há uma excelente produção científica
sobre o assunto que, de certa forma, suprimiu essa limitação.
A mineração tem uma importância histórica e atual para o Canadá. Fundamental
para a expansão da fronteira, a mineração representa hoje uma atividade econômica
estratégica para o país e, de um significado local, ela passou a ter uma dimensão global,
influenciando as políticas minerarias de todo o mundo.
Segundo Innis (1956), a crescente importância dos minerais para civilização
moderna deu ao estudo da indústria mineira nas mais diversas nações do Novo Mundo um
lugar de destaque. Isso é particularmente relevante para a formação socioeconômica
canadense.
A conquista de América pelos europeus foi o resultado da procura por metais
preciosos e o caráter de sua ocupação foi profundamente influenciado por essa busca. A
mineração, portanto, teve um papel histórico decisivo para as colônias canadenses:
distâncias curtas entre ontre os principais mercados mundiais e navegação fluvial de baixo
custo tornaram possível exportar commodities pesadas e baratas como o carvão, o granito,
pedras para pavimento, além de calcário (para restabelecer as terras exauridas de diversas
159
cidades inglesas). Innis (1956) destaca que a construção de estradas de ferro para o
desenvolvimento do norte canadense, juntamente com o comércio da madeira, via lago
Ontario, foi seguida pela remessa de fosfato para atender a crescente demanda por
fertilizante da Europa, além de minério de ferro pelo Canal de Welland. Apesar do peso,
foram exportados minerais básicos e não-metálicos para regiões altamente industrializadas,
tais como: carvão, sal, e amianto para os Estados Unidos; cobre para a Inglaterra e para os
Estados Unidos; petróleo para a Europa, gesso e calcário para diversos outros países da
Europa, entre outros.
De acordo com Carrington (2005), a indústria mineira continua sendo muito
importante para o Canadá. A mineração ajudou construir o país, abriu fronteiras
canadenses. Baía Glacê, Rouyn-Noranda, Val d'Or, Chibougamau, Setembro-Iles e
Labrador City, Sudbury, Timmins, Kirkland Lake, Cobalto, Flin-Flon, Thompson, Forte
McMurray, Rastro, Kimberley, Dawson City - todas essas cidades começaram mineiras, e
hoje são municípios fortes.
De acordo com Hessing et al (2005), o tamanho e a riqueza do Canadá são de
significação global, porque o país tem uma das maiores massas de terra e um dos mais
longos litorais do planeta. Tem ainda quantidades enormes de água doce, madeira, recursos
pesqueiros, minerais e petróleo. As políticas gestadas dentro do Canadá tiveram, e
continuarão tendo, um grande impacto em outros países. Além disso, os canadenses são os
segundos cidadãos mais ricos em Terra, quando é levado em conta o valor em recursos
inexplorados e relativamente baixo contingente populacional.
3.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS DO CANADÁ
O Canadá tem uma área total de 9.984.670 Km2 (17% maior que o Brasil). A sua
população é de 32.730 mil (2006), com uma taxa média anual de crescimento de 1,5%
(entre 2001 e 2006). A taxa de alfabetização de adultos é mais de 99%, ou seja, há em torno
de 1% de analfabetismo que estão restritos às populações indígenas do extremo norte do
país; a expectativa de vida ao nascer é de 80 anos, a população abaixo da linha da pobreza
é de 16%75 e o índice de concentração de renda é de 0,331 (índice de Gini de concentração
de renda para o ano de 1998). Esses indicadores são relativamente bem distribuídos ao
longo de suas Províncias e Territórios.
75 Esta é uma estimativa da Central Intelligency Agency (CIA), pois no Canadá não existe um indicador oficial sobre a linha da pobreza (https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/ca.html )
160
O Canadá é formado por 10 províncias e três territórios*: Alberta, British Columbia,
Manitoba, New Brunswick, Newfoundland e Labrador, Nortwest Territories*, Nova Scotia,
Nunavut*, Ontario, Prince Edward Island, Quebec, Saskatchewan e Yukon Terrotory* (Mapa
1).
Mapa 1: Divisão territorial do Canadá Fonte: NRCan
O PIB do Canadá é de US$ 1,089 trilhão (2006) e vem registrando uma taxa média
anual de crescimento 3%, os anos 2000. Em 2006, o valor da produção mineral (exclusive
petróleo e gás) foi de CAD$ 33,6 bilhões (ou US$ 26,4 bilhões), o equivalente a 3% do PIB
(exclusive a produção de petróleo e gás). Conforme ilustra a Tabela1, a seguir, é crescente
o valor da produção mineral do Canadá, com o predomínio dos minerais metálicos.
Tabela 1: Canadá - valor da produção da indústria mineral, 2000 e 2006 (CAD$ milhões)
categoria 2000 2006(p) taxa média anual de crescimento (2000/2006)
minerais metálicos 10.980,0 21.199,3 9,9% minerais não-metálicos 7.427,5 10.199,0 4,6% energéticos* 1.427,40 2.205,0 6,4% total de minerais 19.834,90 33.603,3 7,8%
*exclui petróleo e gás natural. Taxa de câmbio = U$1,00= CAD$1,31. (p) preliminar Fonte: Natural Resources Canadá (www.nrcan-nrcan.gc.ca ); Statistics Canada (www.statcan.ca ).
161
O Gráfico 1 apresenta a produção mineral por província. Ontario, British Columbia e
Quebec são as mais expressivas, respondendo por 32%, 19% e 16%, respectivamente, do
valor da produção mineral canadense.
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
Ontario
British
Colu
mbia
Québe
c
Newfou
ndlan
d and
Labra
dor
Manito
ba
Saska
tchew
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New B
runsw
ick
Northw
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errito
ries
Yukon
Alberta
Prince
Edw
ard Is
land
Nova S
cotia
Metálicos Não-metálicos Energéticos
Gráfico 1: Canadá - valor da produção de minerais (metálicos, não-metálicos e energéticos), por província, em CAD$ 1.000 - 2006. (*) exclusive a produção de petróleo e gás natural Fonte: Minerals and Mining Statistics on Line (http://mmsd1.mms.nrcan.gc.ca/mmsd/production/production_e.asp)
A Tabela 2 apresenta as dez principais commodities minerais produzidas no Canadá,
bem como sua participação no mercado global. Elas representam 76% do valor da produção
mineral do Canadá. O principal destaque é para o níquel, que isoladamente responde por
14% do valor da produção mineral canadense.
162
Tabela 2: Canadá - valor da produção das principais commodities minerais, 2005 (CAD$ 106) minerais valor da
produção classificação no
Canadá classificação
mundial níquel 3.303 1 2 potássio 2.838 2 1 cobre 2.455 3 8 carvão 2.329 4 12 ouro 2.042 5 7 calcário 1.691 6 nd diamante 1.684 7 3 minério de ferro 1.496 8 9 brita e areia 1.665 9 nd rochas 1.133 10 nd total 20.636
nd – dados não-disponíveis Fonte: Facts & Figures, 2006 (Mining Association of Canada – MAC - http://www.mining.ca )
As exportações de bens minerais e metais representam 16% da pauta de
exportações do Canadá, chegando a US$ 55 bilhões anuais (2004). O país é o líder global
na produção de potássio e urânio, o terceiro em diamente, concentrado de titânio, alumínio,
gipsita, níquel e minerais do grupo da platina, o quarto na produção de amianto, zinco,
cádmio, molibdênio e o quinto lugar na produção de cobre, ouro e chumbo.
A partir desse panorama da economia mineral canadense foram escolhidas para a
realização dos trabalhos de campo as províncias de Ontario e British Columbia. Os
municípios escolhidos, bem como as companhias mineradoras estudadas, estão descritos
no Quadro 11, a seguir:
item província
município visitado
(população*)
companhia mineradora mineral início da
produção
previsão de exaustão da
jazida Sudbury (158.000) INCO cobre, níquel
e cobalto final do
século XIX por volta de
2040 Timmins (43.000) Placer Dome ouro 1909 2020 Ontario
Kirkland Lake** (8.200) Kirkland Lake Gold ouro início dos
anos 1970 2011
British Columbia
Logan Lake (2.200)
Highland Valley Copper
cobre e molibdênio 1970 2013
Quadro 11: Delimitação dos estudos de campo no Canadá (2005) (*) referente ao ano de 2006 (**)o município produz ouro desde 1933 Fonte: Pesquisa de campo (setembro e outubro de 2005)
A mineração na província de Ontario existe há mais de 130 anos. Ontario lidera o
ranking da produção mineral canadense, especialmente de minerais metálicos. De CAD$
163
5,7 bilhões, em 2000, o valor da produção mineral saltou para CAD$ 9,4 bilhões76, em 2006,
o que significa uma taxa média de crescimento de 9% ao ano.
Na província de Ontario foram visitados três municípios mineradores localizados no
norte da província (Mapa 2).
Mapa 2: Localização dos municípios estudados no norte de Ontario: Sudbury, Timmins e Kirkland Lake. Fonte: Fonte: http://www.timminsedc.com/1location.html (consultado em 20/03/2007)
1) Sudbury é considerado um dos casos de maior sucesso de conversão de uma
simples cidade mineradora em um modelo de cluster mineral77, muito embora, tenha pago
um pesado pedágio ecológico para isso.
2) Timmins é uma cidade de base mineira intermediária que, talvez pela proximidade
de Sudbury, não enveredou por uma trajetória de cluster, não obstante esteja em uma
região muito rica em jazidas minerais. A cidade é a base de um programa chamado
Discover Abitibi78, cujo objetivo é promover a cooperação e a revitalização do setor mineral,
por intermédio da expansão das reservas e do incremento da vida útil das minas existentes,
visando manter a viabilidade da economia mineral do município.
76 OMIC http://www.omicc.ca/about-2.html 77 De acordo com o Ontario Mineral Industry Cluster (OMIC), cluster é definido como um arranjo de indústrias e organizações interrelacionadas que compartilham tecnologias, conhecimentos, informações, clientes e fornecedores, além de idéias em áreas de interesse comum, visando ampliar a produtividade e a competitividade de seu segmento (disponível no site da OMIC http://www.omicc.ca/about-2.html ) 78 É um programa regional de desenvolvimento econômico baseado em investigações geocientíficas. Envolve 19 projetos desenvolvidos e direcionados por stakeholders locais, tais como: representantes municipais da área de influência, investidores do setor empresarial, Corporação do Fundo de Pensão do Norte de Ontário (NOHFC) e outros.
164
3) Kirkland Lake é uma pequena cidade mineradora, cuja base econômica oscila em
volta de uma grande empresa produtora de ouro que irá encerrar suas atividades em 2010.
A cidade também faz parte do programa Discover Abitibi.
Roberts (2005) destaca que, em British Columbia, a mineração exerceu e continua
exercendo um papel central no desenvolvimento da economia regional. Muitas comunidades
desta província devem a sua existência à presença de depósitos minerais, dentre os quais
se podem destacar as cidades de Nanaimo, Kimberly, Trail, Granisle, Thumbler Ridge e
Logan Lake, entre outras. Apesar de alguns anos de declínio relativo nos anos 1990, a
província se mantém como a segunda maior da indústria mineira do Canadá. Em 2006, o
valor da produção mineral foi CAD$ 5,6 bilhões; em 2000, esse valor era CAD$ 2,8 bilhões,
o que significa uma taxa de crescimento médio de 12% ao ano. De acordo com o órgão
oficial do governo canadense responsável pelas informações referentes aos recursos
naturais, Natural Resources Canada (NRCan), há em torno de de 9.300 pessoas
empregadas diretamente na mineração e outras 8.000 em setores relacionados.
Na província de British Columbia, por causa das longas distâncias, Logan Lake foi a
única cidade mineradora visitada. O município abriga uma das maiores minas de cobre e
molibdênio da província – Highland Valley Copper – que está em vias de fechamento, por
exaustão. O fechamento está previsto para o ano de 2013.
3.2 OS MUNICÍPIOS MINERADORES CANADENSES E AS DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
3.2.1 A dimensão ambiental
No Canadá, a institucionalização da questão ambiental (marcos regulatórios,
legislações específicas, determinação de padrões de emissão, definições de procedimentos
e normas de condutas, entre outros) parece ser o divisor de águas entre uma mineração
ecologicamente agressiva e uma mineração comprometida com a qualidade do meio
ambiente onde se está localizada. No Canadá, a pressão social e a força da lei parecem ser
os principais indutores dessa nova conduta.
Nas novas áreas, a mineração é menos agressiva por causa:
• da pressão dos stakeholders;
• da rigorosa legislação ambiental;
165
• do processo de aprendizagem ocorrido nas antigas áreas mineradas;
• da disponibilidade do uso das novas tecnologias voltadas para o meio ambiente;
No entanto, a atividade mineradora deixou muitos passivos ambientais. De acordo
com o MiningWatch Institute, em todo o Canadá há em torno de 10.000 minas
abandonadas. O custo para recompor as áreas degradadas apenas de minas sob a
responsabilidade federal é de, pelo menos, um bilhão de dólares. A MAC (Associação
Mineira do Canadá) calculou que o custo de recomposição de todas as minas abandonadas
no Canadá é de seis bilhões de dólares canadenses. Apenas para efeito de comparação,
nos EUA estes custos estão ao redor 40 bilhões de dólares (MiningWatch, Below the
Surface - 2001). Segundo o Ministério de Minas de Ontário, há na província por volta de
6.000 minas abandonadas. Considerando apenas as minas de gande porte, esse número
cai para 600, o que não deixa de ser um grave problema
Um dos casos mais emblemáticos de passivo ambiental legado pela atividade
mineral é o de Sudbury, na província de Ontário, sede da mineradora International Nickel
Company of Canada (INCO), recentemente adquirida pela CVRD.
O Caso de Sudbury (Província de Ontario)
As origens de Sudbury datam de 1883, quando se estabeleceu como um pequeno posto de
apoio ao desenvolvimento da estrada de ferro transnacional. As primeiras atividades econômicas da
região foram baseadas na extração madeireira (Fotografia 1). Os trabalhos na ferrovia possibilitaram
a descoberta, em 1884, de uma formação geológica conhecida como a “Bacia de Sudbury” rica em
polimetálicos, principalmente, níquel e cobre (Fotografia 2). O crescimento posterior da cidade
somente foi possível graças aos vastos recursos minerais da região.
Fotografia 1 – Sudbury: histórico de extração de recursos madeireiros, final do século XIX. Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo professor Graeme Spiers
Fotografia 2 – Sudbury: descoberta do níquel durante a construção da ferrovia TransCanada, 1884. Fonte: Idem
166
Sem fugir a regra de cidades mineiras cujas atividades começaram há mais de um século e,
principalmente, porque as unidades de fundição (os smelters) para a concentração dos minerais
foram construídos dentro da cidade, Sudbury pagou um pesado pedágio ecológico. O efeitos foram
sentidos no solo (acidificação, contaminação por metais pesados, erosão e destruição da paisagem),
no ar (emissão de materiais particulados e de gases poluentes), nas águas (acidificação, perda da
ictiofauna) e, conseqüentemente, na perda da biodiversidade e no comprometimento da qualidade de
vida da população local e adjacente. As Fotografias 3 e 4 ilustram o cenário desolador da cidade nos
anos 1950, com o ar extremamente poluído e os solos completamente devastados.
Fotografia 3: Fundições de Sudbury nos anos 1950 Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagens gentilmente cedidas pelo propfessor Graeme Spiers
Fotografia 4: Paisagem devastada de Sudbury nos anos 1960 – erosão, acidificação dos solos Fonte: Idem
As Fotografias 5 e 6 revelam que a paisagem devastada e poluição dos anos 1960 continuam
sendo as marcas registradas de Sudbury. O nível de acidez dos solos alcançou médias inferiores ao
pH 4, além de haver contaminação por metais pesados, tais como arsênio, níquel, cobre, cobalto e
outros em níveis excessivos. Esse quadro foi a resultante de mais 60 anos de anos de emissões dos
smelters das empresas INCO e Falconbridge.
Fotografia 5: Smelters de Sudbury nos anos 1960 Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo professor Graeme Spiers
Fotografia 6: Paisagem desoladora dos solos de Sudbury nos anos 1960: erosão, contaminação por metais pesados e acidez Fonte: Idem
167
No final dos anos 1970, a emissão de dióxido de enxofre na atmosfera, apenas da companhia
INCO, alcançou a marca histórica anual de 2,3 milhões de toneladas de (Gráfico 2).
Gráfico 2: INCO - emissão de dióxido de enxofre (1930-2002) Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) Imagem gentilmente cedidas pelo professor Graeme Spiers
O subseqüente processo de recuperação ambiental da cidade resultou da força da
lei, por intermédio da definição regras e da imposição limites máximos de emissão, e,
principalmente, da pressão social. A meta de emissão de SO2 da INCO para o ano de 2015
é o máximo de 66 kg, o que representa apenas 0,003% do total emitido durante o pico nos
anos 1960. Essa determinação legal somente não inviabilizou a companhia por causa de um
grande avanço tecnológico que permitiu à empresa manter a produção gerando menos
poluente. No entanto, qualquer expansão extra de capacidade, que extrapole os limites
legalmente estabelecidos, sujeita a empresa a multas muito elevadas. No período da visita à
empresa, em setembro de 2005, época em que os preços do cobre estavam em plena fase
ascendente, a INCO estava operando com mais de 10% de capacidade ociosa, o que
significava uma perda de oportunidade. No entanto, se ela aumentasse a produção, as
emissões também aumentariam, implicando em multas e outras penalidades.
A lição mais interessante do caso de Sudbury, todavia, foi a da participação da
população local, principalmente das crianças (Fotografia 8) que, incentivados pelos
professores das escolas públicas primárias, iniciaram, voluntariamente, os primeiros
trabalhos de recuperação das áreas devastadas. Essa iniciativa se expandiu e acabou se
transformando em um amplo e bem sucedido programa, resultado de parceria entre a
sociedade civil, as diferentes esferas de governo, as entidades não-governamentais,
universidades e centros de pesquisas e as companhias mineradores, entre outras.
168
A Fotografia 7 exibe a técnica de neutralização da acidez do solo desenvolvida por
pesquisados e professores da Laurentian University (consiste na adição de 10 toneladas de
calcário agrícola por cada hectare impactado). Esse trabalho é feito normalmente por
voluntários. Desde que o programa se iniciou, em 1978, até o ano de 2004, em torno de
5.000 pessoas já haviam realizado trabalhos voluntários nas diversas etapas do processo de
recuperação ambiental de Sudbury.
Fotografia 7: Neutralização da acidez do solo com uso de calcário agrícola (10 t/ha) Fonte:Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo professor Peter Beckett
Fotografia 8: Os primeiros trabalhos voluntários de revegetação envoveram as crianças Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo Prof. Peter Beckett
As Fotografias 9 a 12 refletem a diferença de paisagem antes dos trabalhos de
recuperação ambiental e 25 anos após.
Fotografia 9: Sudbury: paisagem desértica nos anos 1960 Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo professor Graeme Spiers
Fotografia 10: Sudbury: recuperação da paisagem 25 anos depois Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo professor Graeme Spiers
O sucesso do programa, reconhecido pelos inúmeros prêmios que recebeu. Entre
1986 e 2001, o programa já havia conquistado 10 prêmios no Canadá e nos EUA. Em 1992,
durante a Conferência do Rio-92, Sudbury recebeu das Nações Unidas um prêmio pelo seu
169
programa de recuperação de áreas degradadas pela atividade mineral. somente foi possível
a partir das parcerias formadas. Até o ano de 2004, havia 37 parceiros, entre grupos
voluntários, organizações científicas, de ensino, de governo e demais grupos sociais.
Fotografia 11: Sudbury: paisagem nos anos 1981 Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo professor Graeme Spiers
Fotografia 12: Sudbury: a mesma paisagem nos anos 2000 Fonte: Laurentian University (Sudbury) e CEM (Environmental Monitoring) - imagem gentilmente cedidas pelo professor Graeme Spiers
Durante o período 1978 a 2004, foram investidos por volta de CAD$ 23 milhões nos
programas de recuperação ambiental de Sudbury (Gráfico 3); 91% desse valor foi
prpveniente dos governos. Chama atenção a pequena parcela de contribuição das principais
responsáveis pelos danos ambientais – as companhias mineradoras. A participação mais
efetiva das companhias mineradoras passou a ocorrer apenas no período recente (Gráfico
4)
Gráfico 3: Dispêndios realizados pelos parceiros para os programas de recuperação ambiental de Sudbury (1978-2004) Fonte: Annual Report , 2004 (Land Reclamation – Great Sudbury, Dec, 2004
Gráfico 4: Dispêndios realizados pelos parceiros para os programas de recuperação ambiental de Sudbury (2004) Fonte: Annual Report , 2004 (Land Reclamation – Great Sudbury, Dec, 2004
O caso de Sudbury é ilustrativo como demonstração da força do capital social
existente no Canadá e das redes de colaboração que se formaram entre as diversas
organizações parceiras. Ao invés de a sociedade ficar se lamentando pela falta de iniciativa
2004
Outros3%
Governo provincial 18%
Companhias mineradoras20%
Governo Federal 25%
Governo municipal34%
1978-2004
Companhias mineradoras ; 3,50%
Outros; 5,50%
Governo municipal; 11,90%
Governo provincial ; 39,80%
Governo Federal ; 39,30%
170
dos principais responsáveis pelo quadro ecológico do município (as companhias
mineradoras), foi a própria comunidade quem tomou a decisão de iniciar um processo de
reversão do quadro caótico da cidade. Essa iniciativa acabou se expandido e ganhando
status de um programa oficial, amplamente reconhecido e patrocinado. No entanto, mesmo
sendo um programa de governo, a comunidade continua com as suas ações e com os seus
trabalhos voluntários.
Aliado a essa força social, a legislação ambiental canadense, até mesmo por causa
dos graves passivos ambientais existentes, evoluiu bastante no sentido de adotar
salvaguardas para evitar que se repitam casos de abandono de minas com desastroso
legado ambiental para as futuras gerações.
Na província de Ontario, por exemplo, desde 1991, a legislação ambiental voltada
para mineração exige que as novas companhias mineradoras apresentem um plano de
fechamento de mina. Porém, aliado ao plano, a companhia deve depositar em um fundo de
fiança (denominado trust fund) o valor equivalente ao que ela vai gastar no final da vida útil
da mina, a título de recuperação da área degradada. O dinheiro depositado permanece em
uma conta específica da empresa e é aplicado de acordo com as regras do mercado
financeiro. Se a empresa cumprir rigorosamente com o que está previsto no seu plano, ela
recebe de volta o que investiu no fundo, devidamente corrigido. No entanto, se ele não
cumprir o estabelecido, os valores aplicados ficam retidos com o objetivo de compensar os
gastos que o governo terá de fazer. Em British Columbia, o fundo é denominado Mine
Reclamation Fund e, da mesma forma, capta recursos financeiros das empresas
mineradoras, como uma espécie de seguro. Esse modelo é adotado por todas as outras
províncias canadenses e por países com base mineral forte, como a Austrália e a África do
Sul.
Em outras cidades monoindustriais, cujas minas não se localizam na sede do
município e onde não ocorrem operações metalúrgicas, não se verifica esse tipo de impacto.
Esse foi o casos de Logan Lake (Fotografia 13), que a abriga uma das maiores minas de
cobre e molibdênio de British Columbia (Fotografia 14), mas que não realiza atividade de
concentração mineral (não há fundição). Os impactos se restringem às áreas da mina e
estão sendo devidamente “remediado”, o maior problema que Logan Lake (BC), assim como
Kirkland Lake (ON), terá de enfrentar é encontrar alternativas econômicas para não se
transformarem em cidades-fantasmas.
171
Fotografia 13: Centro de Logan Lake – província de British Columbia (outubro de 2005) Fonte: Fotografia feita pela autora durante os trabalhos de campo (outubro de 2005)
Fotografia 14: Highland Valley Copper – vista da principal frente de lavra (outubro de 2005) Fonte: Fotografia feita pela autora durante os trabalhos de campo (outubro de 2005)
A Tabela 4, a seguir, apresenta algumas informações relacionadas à dimensão
ecológica da gestão das companhias mineradoras canadenses estudadas. Um fato
surpreendente foi constatar que nenhuma delas têm o certificado ISO 14.000, em contraste
com as grandes empresas mineradoras que operam no Brasil.
Tabela 3: Ações ambientais das companhias mineradoras estudadas no Canadá (2005)
companhia mineradora
certificações ambientais
valor da produção mineral* CAD$ mil**
gastos com meio ambiente
CAD$ mil**
ações voltadas para o meio ambiente (ecológico ou biofísico)
INCO*** (Sudbury) não 4.300.000 5.000
Estudos de solos, auxílio ao programa de recuperação das áreas degradadas, monitoramento da qualidade de ar, apoio às organizações sociais voltadas para o meio ecológico
Placer Dome (Timmins) não 241.000 Ações para se ajustar à política
ambiental canadense Kirkland Lake
Gold (Kirkland Lake)
não 23.000 40 Ações para se ajustar à política ambiental canadense
Highland Valley Copper
(Logan Lake) não 470.000 3.000 Reabilitação de áreas degradadas
(*) valores estimados a partir dos Relatórios Anuais das Companhias (2004) (**) valores relativos ao ano de 2004 (***) Valor relativo às receitas brutas, no ano de 2004, de todos os seus negócios. Fonte: Pesquisa de campo (setembro e outubro de 2005)
Para o então superintendente de meio ambiente da INCO, Dave Taylor, a certificação
ISO 14.000 é apenas um “pedaço de papel”. Contudo, a companhia apresentava a
certificação ISO 9.000 para as refinarias de níquel e cobre. O superintendente de meio
ambiente da Highland Valley Copper, Mark Freberg, também não considera importante o
certificado ISO 14.000 - “é uma gravura para pendurar na parede”, afirma ele. Para o
172
presidente da Kirland Lake Gold, José Oro, “as certificações não são importantes porque as
empresas canadenses já adotam princípios éticos e ambientais em suas condutas”. No
entanto, o que se pode deduzir é que essas empresas não sentem a pressão do mercado
internacional, pois não precisam comprovar que são ética e ambientalmente corretas, já que
estão operando em um país norte-americano. Os principais mercados para os quais os seus
produtos estão voltados (EUA e Ásia) não fazem esse tipo de exigência de um país norte-
americano; distintamente do que ocorre com os mercados europeus, por exemplo.
De uma forma geral, os gastos com o meio ambiente ecológico são bem pequenos
como proporção da receita bruta e estão direcionados para ações de ajuste às normas
ambientais. A única empresa que declarou o valor depositado em bônus no trust fund foi a
Kirkland Lake Gold (por volta de CAD$ 2 milhões). Questionamentos relativos aos valores
financeiros não são muito bem recebidos pelas companhias mineradoras, ao contrário do
que ocorreu com a maioria das empresas estudadas no Brasil (com exceção da CVRD). Os
valores relativos à produção mineral apresentados neste estudo são os que estão
disponíveis nos relatórios anuais das empresas e que são de domínio público.
Na breve visita ao Canadá, percebemos que no passado o comportamento ambiental
de muitas grandes empresas mineradoras gerou graves passivos ambientais, conforme o
caso de Sudbury. em Ontário, ilustrou muito bem. No presente, empresas e governo
afirmam que as novas minas no Canadá procuram seguir os princípios do desenvolvimento
sustentável, a partir da edição de uma legislação ambiental mais severa. Esse processo
abre importantes janelas de oportunidades para que regiões de base mineira mais recentes
consigam captar os benefícios da mineração sem pagar preços tão elevados, como
aconteceu com as antigas regiões mineradoras.
Essa trajetória vivenciada pelo Canadá se assemelha em grande parte com a que
existe no Brasil, conforme será possível verificar no capítulo seguinte, há dois diferentes
modelos de mineração nas regiões Norte (pró-ativo) e no Centro Sul (reativo).
Todavia, um dos grandes problemas intrínsecos à atividade mineradora é que ela
opera com recursos exauríveis, cujo esgotamento ocorrerá mais cedo ou mais tarde. Nesse
sentido, além de estar comprometida com a qualidade ambiental, a mineração deve também
estar empenhada na ampliação e na manutenção da qualidade de vida de sua área de
influência. Nesse aspecto há uma profunda diferença entre o Canadá e o Brasil. No Canadá,
não se verificam grandes disparidades na estrutura da sociedade, uma vez que os
indicadores socioeconômicos de províncias e municípios são bastante homogêneos,
conforme será visto na próxima seção. No Canadá, são as províncias as responsáveis pelos
173
serviços sociais básicos de educação, saúde e diversos programas de bem-estar social dos
municípios. Isso talvez contribua para essa uniformidade no padrão social. A província
centraliza os benefícios e os distribui de forma eqüitativa entre os municípios.
Distintamente do Brasil, no Canadá as províncias têm plena autonomia para definir
suas políticas sobre o uso e tributação de seus recursos naturais. Assim, embora o
município não receba nenhum tipo de tributo específico da mineração, ele também não
necessita arcar com dispêndios extras para atender as novas demandas que o setor mineral
requer. Porém, é um equívoco pensar que, mesmo com essa estrutura social homogênea, a
instalação e o fechamento de um empreendimento mineiro não causam transtornos
socioeconômicos locais. Conforme destaca Roberts (2005), ao analisar a percepção dos
stakeholders quanto ao plano de fechamento da Highland Valey Copper, em Logan Lake
(BC), ainda são muito díspares as exigências para os meios biofísicos e as dos meios
socioeconômicos. Em British Columbia, segundo ele, são bastante rigorosas as exigências
para os primeiros e muito débeis para os segundos.
3.2.2 A dimensão econômica
O Gráfico 5 exibe a renda média anual da população maior de 15 anos, as
informações são baseadas no Censo de 2001, para todo o Canadá, por província.
Gráfico 5: Renda média anual da população maior de 15 anos para as cidades mineradoras visitadas, suas províncias e para o Canadá, ano 2001. Fonte: Censo de 2001 (disponível em http://www12.statcan.ca/english/Profil01/CP01/Index.cfm?Lang=E)
24.816
22.262 22.120 22.09521.485
20.648
18.216
-
10.000
20.000
Ontario Sudbury Canada British Columbia Logan Lake Timmins Kirkland Lake
174
Das cidades mineradoras visitadas, Sudbury (ON) é a que apresenta a melhor renda,
superando até mesmo a média nacional. A mais baixa renda é a de Kirkland Lake (ON). No
entanto, a diferença de renda entre essas duas cidades é de apenas 20%. Chama atenção o
fato de a renda média das províncias serem muito semelhantes à média do Canadá, por
volta de 22 mil dólares canadenses.
Kirkland Lake (ON) é uma cidade monoindustrial, geograficamente distante e sem
alternativas econômicas. Afora a mineração, há apenas atividades de extração madeireira
que é inviabilizada, em grande parte do ano, por causa do rigoroso frio do inverno do norte
canadense. A melhor situação é a de Sudbury (ON) que, de uma cidade bi-industrial, no
início do século XX, logrou desenvolver um modelo de cluster (aglomeração) mineiro e se
integrar a outros núcleos populacionais de seu entorno, formando a Grande Sudbury, em
2001. Essas ações não ocorreram de forma fortuita. Foram resultados de um planejamento
sistemático e racional, conforme se pode constatar pelo BOX 3.
175
BOX 3 - Sudbury : um exemplo de cluster mineiro
Sudbury é considerado um exemplo de sucesso de agrupamento (cluster) mineiro, talvez o
mais exitoso do Canadá, e um ícone global. O desenvolvimento desse projeto ocorreu a partir de
ação racional de diferentes atores sociais. Originalmente, as companhias mineradoras INCO e
Falconbridge eram as únicas no município. Nos anos 2000, havia por volta de 17 minas ativas e mais
de 300 empresas fornecedoras de bens e serviços voltados para mineração. No início de 1980, vários
órgãos governamentais provinciais e federais se transferiram para Sudbury, tais como o Ministério de
Desenvolvimento de Minas do Norte (Ministry of Northerm Development and Mines – MNDM) e o
Ministério de Minas de Ontario. Esses órgãos são responsáveis pelo desenvolvimento da indústria
mineira, pela legislação minerária e pelo controle de reabilitação e recuperação de áreas degradadas
pela atividade mineral na província. Em 1989, foi também transferido para Sudbury o órgão
responsável pela Pesquisa Geológica e Desenvolvimento Mineiro de Ontario (Ontario Geological
Survey). Assim, além de uma vigorosa indústria mineral, Sudbury consolidou também uma forte
presença de entidades governamentais que definem “as regras do jogo” da atividade mineradora.
Afora o forte setor produtivo mineiro e as instituições governamentais de apoio, Sudbury,
desenvolveu também esforços para se expandir no campo da ciência e da tecnologia. Nos anos
1970, foi construída a Laurentian University, que atualmente comporta 15 mil estudantes. É outra
presença federal, com pesquisa muito forte em mineração e áreas correlatas, comprometida com o
desenvolvimento de habilidades e capacitação profissional de alto nível. Assim se formou o tripé
básico para o desenvolvimento do cluster mineiro em Sudbury: indústria, governo e ciência &
tecnologia.
Todas essas características têm contribuído para o sucesso das ações do cluster. Um dos
êxitos importantes foi a política ambiental de reabilitação das áreas degradadas pela atividade
metalúrgica, além de outras facilidades criadas pela localização dos órgãos de governo na cidade,
como a aproximação dos fabricantes com os altos níveis de governo, gerando um clima favorável à
tomada rápida de decisões.
As boas parcerias e a estreita colaboração entre indústria, governo e academia ajudam tanto
na pesquisa quanto na inovação tecnológica. Todas essas presenças fortes geram importantes
sinergias, que se refletem nos bons resultados do cluster como, por exemplo, a ampliação do número
de pequenos e médios empreendimentos.
Os recursos financeiros para o desenvolvimento das políticas do cluster provêm de fundo,
cujo maior contribuinte é a província de Ontario. Todavia, há outros provedores, como o Governo
Federal e as próprias empresas. As decisões são tomadas por um Conselho do cluster (Ontario
Mineral Industry Cluster Council - OMIC), formado por representantes do governo, das empresas, das
instituições de ensino e pesquisa e demais membros da sociedade, que também decide sobre o uso
dos recursos do fundo. Fonte: Entrevista feita pela autora com Jeff Sewell, responsável pelo Centro de Excelência em Inovações Mineiras de Sudbury (Pesquisa de campo em outubro de 2005).
176
Não obstante o evidente vigor da atividade de mineração e de bens e serviços
acessórios, a cidade não se limita às atividades minerais. Em Sudbury, há uma preocupação
explícita em diversificar a economia. Uma dessas alternativas foi a de constituir a Grande
Sudbury, em 2001, como recomendação do Ministro de Negócios Municipais, em 1999. A
Grande Sudbury é o resultado da aglutinação de 17 cidades e distritos integrantes das áreas
de influência da cidade; tem posição privilegiada por causa da convergência de três rodovias
principais. Assim, funciona como um pólo de compras da região nordeste de Ontário. De
acordo com dados censitários, a área metropolitana de Sudbury é a 5ª classificada de 34
mercados urbanos canadenses com mais de 100.000 habitantes. Quanto à renda per capita
das cidades canadenses, o mercado local é classificado como o 2º de 34 centros urbanos
principais do Canadá.
Na área da educação, Sudbury ostenta três importantes instituições de ensino
superior: Cambrian College (existente desde 1966), Laurentian University e o Collège Boréal
(criado em 1995). Todos provêem excelentes serviços educacionais e cobrem uma vasta
área de conhecimentos. No campo da saúde, Sudbury abriga dois centros de referência: o
Hôpital régional de Sudbury (Hospital Regional de Sudbury) e o Northeastern Ontario
Regional Cancer Center (Centro Regional de Câncer de nordeste de Ontário), permitindo à
cidade ser a mais importante provedora de serviços de saúde do nordeste de Ontário. No
campo das ciências, destacam-se o Science North (centro de ciência interativo popular) e o
Dynamic Earth, um novo pólo de atração em ciências de terra recentemente inaugurado
(2003). Eles também funcionam como âncoras da atividade turística regional.
Além do já mencionado esforço de diversificação de ciência e tecnologias voltados
para a recuperação de áreas impactadas por atividade metalúrgica, a cidade desenvolve
pesquisas astrofísicas, com o criação do Neutrino Observatory. Sudbury foi também um dos
primeiros municípios da região a estabelecer uma infra-estrutura de telecomunicações
avançada, baseada em rede de fibra ótica de alta velocidade.
A Grande Sudbury, portanto, evoluiu para se tornar um centro de inovação e
pesquisa aplicada em muitos campos, além de ser um dos centros mineiros mais
importantes do mundo, famoso por sua expertise em vários campos da área mineral.
3.2.2.1 A dinâmica populacional
No que se refere à dinâmica populacional, as cidades mineiras canadenses visitadas
parecem reproduzir o ciclo mineral de boom and bust. Ou seja, a população cresce na fase
de implantação do empreendimento e se reduz à medida em que as jazidas vão se
177
esgotando. No Canadá há também um componente regional, pois existe a tendência de
decréscimo populacional das comunidades mais ao norte do país, por causa do frio rigoroso.
O Gráfico 6 apresenta o movimento populacional recente dos municípios de base
mineira visitados. No período de 1996 a 2006, segundo os censos populacionais do Canadá,
houve decréscimo populacional em todos eles, o contrário do que ocorreu com as províncias
de Ontario e British Columbia e com o país como um todo.
Gráfico 6: Índice de crescimento populacional das cidades mineradoras visitadas, suas províncias e Canadá - 1996-2006 (1996=100). Fonte: Censos de 2001 e 2006 (disponível em http://www12.statcan.ca/english/Profil01/CP01/Index.cfm?Lang=E)
Como muitas cidades do norte do Canadá tradicionalmente voltadas para a extração
de recursos naturais, a população de Sudbury experimentou altas e baixas durante as
últimas três décadas. O Censo populacional de 1971 registrou o pico de 169.580 habitantes.
Em 1986, a população recuou para 152.470, devido à crise do setor mineiro, às condições
econômicas adversas e à emigração resultante. Esta tendência foi invertida entre 1986 a
1996, quando a população alcançou 164.049. O censo de 2006 aponta para um contingente
populacional de 157.857 habitantes.
Os maiores decréscimos populacionais, no entanto, foram de Kirkland Lake (ON) e
Logan Lake (BC). Em 1996, Kirkland Lake tinha uma população de quase 10 mil habitantes,
que se reduziu para 8.200, em 2006. Nesse mesmo período, a população de Logan Lake
passou de 2.500 para 2.100 habitantes. Em ambos os municípios a atividade mineradora
0 20 40 60 80 100 120
Sudbury
Timmins
Kirkland Lake
Logan Lake
Ontario
British Columbia
Canada
1996 2001 2006
178
está com os dias contados, pois na melhor das hipóteses restam cinco anos para o primeiro
e oito anos para o segundo município. Portanto, o acentuado decréscimo populacional já é
provavelmente um reflexo da exaustão mineral.
Distintamente do Brasil, os municípios de base mineira do Canadá não recebem
nenhum tipo de recurso específico oriundo da atividade mineradora que, se bem utilizado,
possa contribuir para a diversificação econômica. No Canadá, os municípios são totalmente
dependentes da província.
Robinson & Bishop (1999, p. 220) constatam que os governos locais são
crescentemente dependentes de fundos das províncias. De 1960 a 1990, os recursos de
captação próprios dos governos locais da província de Ontario se reduziram de 65% para
30% de suas receitas. Entre 1926 e 1988, a participação de todas as esferas de governos
no PIB canadense subiu de 15% para 44%, ao mesmo tempo em que a participação das
províncias passou de 20% para 33,4% e a dos municípios decresceu de 44% para 17%.
Isso tem implicações importantes na distribuição do poder fiscal e na capacidade fiscal dos
municípios.
Os governos locais gozam de autonomia limitada para gerir as suas finanças. Dessa
forma, afirmam Robinson & Bishop (1999), a província tem o direito constitucional de taxar e
a responsabilidade de provir todos os serviços para os municípios. A província determina
deveres específicos aos municípios, ao mesmo tempo em que os abastece com os recursos
necessários, sob a forma de transferências ou outros tipos de repasses. Assim, legalmente
os governos locais são meras criaturas de seus governos provinciais.
Embora tendo um forte sistema de seguridade social, o Canadá é uma economia de
mercado e usa os seus instrumentos de política visando alcançar os seus objetivos de
competitividade global. No setor da mineração, a atual legislação tributária mineral do
Canadá concede muitos incentivos às companhias. De um sistema que, nos anos 1980,
segundo as companhias mineradoras, restringia sobremaneira os lucros da atividade
mineral, a atual tributação minerária passou a ser favorável aos interesses do setor, pois
incide sobre o resultado financeiro, e não sobre a produção. Como as empresas têm
atuação global, elas podem deduzir suas despesas de exploração mineral em outros países
como custo e, via de regra, apresentam resultado financeiro negativo, pagando muito pouco
ou nada de impostos mineiros.
Os municípios de base mineira se ressentem de que, além da baixa contribuição, os
valores são centralizados nas províncias, cabendo ao município recolher da atividade
179
mineradora apenas os impostos sobre a propriedade e sobre o uso de recursos como água,
por exemplo, como se ela fosse uma atividade produtiva qualquer.
Com essa falta de autonomia orçamentária, os governos locais podem fazer muito
pouco para enfrentar um dos mais sérios problemas que as cidades monoindustriais
enfrentam, principalmente, quando vai se encerrando o ciclo da extração mineral – que é o
desemprego. O Gráfico 7, apresenta a taxa de desemprego do universo pesquisado.
Gráfico 7: Taxa de desemprego nas cidades mineradoras visitadas, nas suas províncias e no Canadá - 2001. Fonte: Censos de 2001 (disponível em http://www12.statcan.ca/english/Profil01/CP01/Index.cfm?Lang=E)
Os municípios de base mineira estudados, com exceção de Logan Lake (BC),
provavelmente pela baixa densidade populacional, são os que apresentam as mais altas
taxas de desemprego. Kirkland Lake (ON) apresenta uma taxa de quase o dobro da média
nacional, seguido por Timmis (ON).
Sudbury (ON) é o que mais se aproxima da média nacional, muito embora esteja
bem acima da média de sua província. No entanto, os indicadores do censo de 2001
revelam que o perfil da força de trabalho da cidade se diversificou significativamente durante
as últimas três décadas. Em 1971, as companhias mineradoras INCO e Falconbridge
empregavam por volta de 25.000 pessoas (mais de 80% da força de trabalho). Nas três
décadas seguintes, a adoção de tecnologias mineiras inovadoras ajudou a aumentar a
13,5
11,2
9,1
8,5
7,4
6,46,1
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Kirkland Lake Timmins Sudbury British Columbia Canada Logan Lake Ontario
%
180
produtividade ao mesmo tempo em que reduziu o emprego. Apesar do declínio no número
de empregados nas minas, a demanda por produtos e por serviços tecnológicos, aliadas ao
desenvolvimento do cluster mineiro, contribuíram significativamente para a redução da
dependência da cidade em relação à mineração e para a diversificação produtiva local. Nos
anos 2000, 80% da força de trabalho de Sudbury estão alocadas no setor terciário, em
atividades de varejo e de serviços.
3.2.3 A dimensão social
Os padrões de desenvolvimento humano das províncias e dos municípios
canadenses são os que mais se assemelham. Os dados sobre educação, disponíveis no
censo de 2001, revelam um quadro bastante homogêneo (Gráfico 8), não obstante as
diferenças na base produtiva.
75%
69%
75%
35,4% 34,5% 33,7% 33,4% 32,6%30,9%
22,2%
78% 77% 77% 77%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Sudbury British Columbia Ontario Timmins Kirkland Lake Canada Logan Lake
% pop 15-19 anos no ensino secundário % pop 20 -34 anos com nível pós-secundário
Gráfico 8: Acesso ao ensino secundário da população de 15 a 19 anos e população na faixa dos 20 aos 34 anos com nível pós-secundário para o ano de 2001 Fonte: Canada, Censo de 2001 (disponível : http://www12.statcan.ca/english/Profil01/CP01/Index.cfm?Lang=E)
Distintamente do Brasil, não há informações sobre a taxa de analfabetismo para
municípios e províncias canadenses, possivelmente pelo fato de que lá não haja
analfabetismo. Os indicadores apresentados são para a realização de ensino médio, para a
faixa etária de 15 a 19 anos e para os níveis pós-secundário (curso técnico ou universitário)
na faixa etária de 20 a 34 anos, entre outros indicadores de educação mais sofisticados.
Dessa forma, 77% dos adolescentes freqüentam o nível médio e entre 30 a 35% dos jovens
181
têm nível superior no Canadá. Os indicadores de Sudbury (ON) superam os outros
municípios de base mineradora e até mesmo as províncias e a média nacional,
provavelmente por ter um centro universitário e de pesquisa científica e tecnológica bem
desenvolvidos.
No entanto, isso não verdade para as diversas etnias indígenas79 que vivem,
principalmente, no norte do Canadá e que, na atualidade, são as proprietárias das principais
jazidas minerais do Canadá. Ritter (2003, p. 243) relata que a situação social e econômica
dos indígenas é geralmente percebida como inadequada. O desemprego é alto, a renda é
baixa, daí a necessidade de significativo apoio governamental de seguridade social nessas
zonas. A base de impostos da comunidade é débil e, portanto, elas dependem fortemente
do Departamento de Assuntos Indígenas e do Departamento de Desenvolvimento do Norte.
Apesar de manterem as suas atividades tradicionais, estas não proporcionam renda
suficiente para sustentar satisfatoriamente toda a população.
No Canadá, assim como Brasil, as empresas têm que obter licenças para operar (no
Canadá é denominada de “licença social”). A Tabela 5 sintetiza as principais ações voltadas
para a esfera social nos municípios onde as empresas de mineração estudadas operam.
Tabela 4: Ações sociais das companhias mineradoras estudadas no Canadá (2005) companhia mineradora/ município
gastos com meio social
CAD$ mil** ações voltadas para o meio social
INCO (Sudbury) nd nd
Placer Dome (Timmins) nd
• Doações para fundos • Apoio ao Dome Watchful Eye, espécie de fundação que pá
apoio financeiro a diversas inicitaivas da comunidade, além de dar esclarecimento à comunidade sobre as atividades da empresa.
Kirkland Lake Gold
(Kirkland Lake)
5% a 6% das despesas correntes
• Apoio financeiro ao time de hockey local. O Hockey North Heritage Center foi construído pela empresa.
• Abre possibilidade de emprego, durante o verão para 50 estudantes, pós-nível médio.
• Disponibiliza serviços médicos da empresa para a comunidade (três dias da semana).
• Programas de treinamento dos funcionários. • Convivência social dos chefes com os empregados
subordinados. Highland Valley
Copper (Logan Lake)
96,2 • Hospital regional de Kanloops. • Fundação Hospital da Criança em Vancouver. • Fundo para a diversificação econômica de Logan Lake*
(*) Em 2003 o valor de CAD$ 20.000 e em 2005 foi de CAD$ 55.000 (**) valores relativos ao ano de 2004 Fonte: Pesquisa de campo (setembro e outubro de 2005)
79 Há pouca informação estatística oficial a respeito do nível educação das 600 etnias indígenas, que representam em torno de 5% população do Canadá. Segundo uma organização de defesa dos direitos indígenas, como a Assembly of First Nations, as condições de vida dessa população se equivalem a dos países pobres e se elas fossem incluídas nas estatíscas nacionais a posição do Canadá declinaria sensivelmente (http://www.afn.ca/article.asp?id=764 ).
182
Há 25 anos a INCO adota o seu Guia para Conduta dos Negócios (Guidelines on
Business Conduct), no qual são estabelecidas as normas de comportamento social da
companhia, baseadas em altos padrões de integridade e de conduta ética. A empresa
afirma ter compromisso com a sociedade que concedeu a licença para ela operar. Isso
significa que o comportamento ético e os padrões sociais definidos (por escrito) devem
nortear as ações da empresa. Significa tolerância zero com suborno, corrupção e conflitos
de interesse. De acordo com relatório da empresa, responsabilidade social significa
permanência de práticas e políticas que contribuem para o bem-estar comum, trabalhar de
forma aberta e transparente, contribuindo para a prosperidade de seus stakeholders.
Contudo, durante a entrevista ela não apresentou seus gastos e ações voltadas para o
social.
Em seu Relatório Anual (2004), a companha mineradora Placer Dome afirma estar
comprometida com a construção de parcerias com as comunidades hospedeiras e com
outros stakeholders nos países em que opera. Essas parcerias devem estar assentadas na
confiança mútua e devem ser consistentes com os valores da companhia e com os
interesses das comunidades, pois apenas juntos é possível alcançar a sustentabilidade.
De acordo com o seu Relatório Anual (2005), a companhia Kirlkand Lake Gold
implementa várias políticas sociais consideradas fundamentais para as suas operações,
como as voltadas para o seu relacionamento com a comunidade. Ela tem estabelecido, por
escrito, uma política de “portas abertas” em relação aos seus empregados e de direitos
humanos, em concordância com as legislações federal e provincial.
Para a companhia Highland Valey Copper, responsabilidade social significa
promover parcerias com as comunidades nas quais opera.
A partir dessa amostra, percebe-se que as companhias mineradoras que operam no
Canadá, da mesma forma a maioria das companhias mineradores que operam globalmente,
não adotam um padrão uniforme quanto às ações sociais desenvolvidas junto às
comunidades. As ações variam muito de empresa para empresa. Há uma tendência de
ampliar o apoio aos programas sociais da comunidade, quando a mina está em fase de
esgotamento. Um elemento comum para todas as empresas é a importância de que suas
regras e normas estejam escritas em documento com ampla publicidade.
183
Para as novas minas que estão se implantando no norte do país, a exigências
sociais são bem maiores, uma vez que as companhias precisam da licença dos proprietários
das jazidas, que são as comunidades indígenas, ou First Nations, como denominam os
canadenses. Ritter (2003) relata os casos das novas minas de níquel de Voisey’s Bay80, na
Província de Newfoundland e Labrador, e de diamante (mina de Diavik), no Nortwest
Territories, ambas localizadas em comunidade indígenas. No caso de Voisey’s Bay, as
comunidades indígenas (Innu e Innuit) estabeleceram vários condicionantes para conceder
a licença, tais como: compromisso, por parte da empresa, de prover educação e qualificação
profissionais, metas de contratação - 29% dos postos de trabalho (na etapa da mina a céu
aberto) e 21% (na etapa subterrânea) - adoção de medidas para assegurar que a falta de
educação formal não seja uma barreira para o emprego, a contratação de um Innu para a
coordenação de emprego, um ambiente de trabalho respeitoso para com os valores
tradicionais dos Innu, um programa antidiscriminação, entre outros. (RITTER, 2003, p. 240).
No caso da mina Diavik a meta é que 100% dos empregados da empresa sejam
provenientes do Território, inclusive das comunidades indígenas (Inuit, Dene e Metis). Da
mesma forma, a empresa se comprometeu a desenvolver programas de capacitação
especial para a mão-de-obra local, apoiar o desenvolvimento das empresas locais, contribuir
para o aumento da competitividade das empresas da região, comunicar as suas
necessidades de abastecimento de forma clara, conceder créditos comerciais e desenhar e
comunicar estratégias de negócios para os grupos afetados, entre outros. (RITTER, 2003, p.
244).
3.3.4 A dimensão da governança (política minerária)
Ampla extensão geográfica, economia baseada, em grande parte, na exploração de
recursos naturais81, vastas áreas ainda preservada, grande potencial mineral, mineração
mais antiga no sul e mais recente no norte do país; depositários de grande parte das águas
doces do globo, matriz energética em larga escala baseada na hidroeletricidade. Essas são
algumas das semelhanças entre o Canadá e o Brasil. Todavia, no que se refere ao sistema
de regulamentação e tributação do sistema mineral há profundas diferenças (Quadro 12).
80 Segundo Ritter (2003), é um dos maiores projetos mineiro do Canadá, desde a II Guera-Mundial. 81 De acordo com o Banco Mundial 69% da riqueza do Canadá provem diretamente de seus recursos naturais, 9% de sua produção industrial e 22% de seus recursos humanos (estimativa para o ano de 1995) apud Hessing et al. (2005).
184
Item Canadá Brasil Propriedade dos recursos minerais Províncias e Territórios Governo Federal
Companhias mineradoras Grandes multinacionais que começaram com atuação local. Muitas juniors companies.
Poucas companhias nacionais.
Ambiente institucional pró-mineração Forte fraco
Sistema tributário mineral
Descentralização entre Governo Federal e província, mas centralizado entre província e município.
Centralizado entre Governo Federal e Estado e descentralizado em relação aos municípios.
Principal beneficiário dos impostos e taxas sobre a atividade mineral
Província Município minerador
Responsabilidade pelo sistema de saúde, educação e segurança.
Província
Município executa com os repasses de outras esferas de governo (Federal e Estadual).
Quadro 12: Aspectos comparados da política minerária: Brasil e Canadá (2005) Fonte: elaboração da autora
Distintamente do Brasil, no Canadá são as províncias as proprietárias dos recursos
minerais82. Portanto, cabe a elas definir a sua política mineral, em todos os aspectos
(ambiental, tributária, social etc.). Há uma tentativa de harmonização de políticas entre as
províncias, no entanto, elas têm ampla autonomia de decisão.
Não obstante as recentes tendências da globalização que têm favorecido fusões e
aquisição de tradicionais empresas canadense, como a INCO (CVRD) e Falconbridge
(adquirida pela européia Xtrata), o Canadá é um verdadeiro celeiro de companhias
mineradoras que se transformaram em grandes multinacionais, como a Placer Dome,
Barrick Gold, Noranda, Inmet Mining Corporation e tantas outras, além das quase 2.000
junior companies83. Essa profusão de empresas mineradoras é, em grande parte, o
resultado de um ambiente institucional favorável ao setor produtivo minerador. Organizações
sociais, sindicatos, organismos governamentais, instituições financeiras, instituições
científicas e tecnológicas e outras geram uma forte sinergia pró-mineração. Afora o
ambiente institucional, as companhias júniors, além de contar com créditos subvencionados
provenientes do “flow through shares” (BOX 4), nada pagam de tarifa tributária.
82 Ou o Governo Federal, no caso de as jazidas estarem localizadas nos Territórios, ou as comunidades indígenas, no caso de jazidas estarem localizadas em terras indígenas. 83 Junior companies são pequenas empresas cujo foco principal não é a produção, mas a pesquisa mineral. No Canadá, essas empresas gozam de vantagens como o acesso facilitado a linhas de financiamento subsidiados e a fundo perdido. Os gastos em suas explorações pode variar de 50 mil a um milhão de dólares. Elas se diferenciam das senior companes que são empresas de maior escala com mais de uma mina produzindo (NRCan).
185
BOX 4 - Super Flow Trough Program
O super flow trough (fluxo por programa) é uma espécie de crédito tributário de investimento para exploração mineral (a sigla em inglês é ITCE – Investment Tax Credit for Exploration). O ITCE é um incentivo fiscal para a exploração mineral de campo. Foi introduzido no Canadá em outubro de 2000, como uma medida temporária para ajudar a contrabalançar os fracos resultados da exploração mineral nos anos 1990. O programa, originalmente previsto para três anos, estendeu por duas vezes o seu prazo de encerramento, ambos para períodos adicionais de um ano. O programa está previsto para se encerrar em março de 2007, mas há grande mobilização, por parte das companhias mineradoras, no sentido de adiar, mais uma vez, o seu prazo de validade.
De acordo com a MAC (Associação de Mineradores do Canadá), os efeitos positivos do programa para o setor de exploração mineral foram quase imediatos, uma vez que: 1) as despesas de exploração no Canadá subiram de CAD$ 300 milhões, no início dos 1990, para mais de CAD$ 800 milhões, em 2004. 2) o Canadá se tornou o destino número um para investimento de exploração mineral no mundo. 3) a oferta deste tipo de crédito (flow through equity) subiu de CAD$ 75 milhões, em 1999, para mais de CAD$ 450 milhões, em 2004.
Por causa da natureza da mineração e dos prazos longos entre a descoberta mineral e a efetiva extração (até dez anos), estima-se que os benefícios para a economia canadense e para as pessoas fora da indústria mineira serão bem mais amplos. Segundo a MAC, o ITCE tem um custo mínimo em termos de imposto federais não repassados, além do que esses recursos permanecem no Canadá. O orçamento federal de 2004 estimou em CAD$ 10 milhões a redução de impostos associadas com a prorrogação de um ano adicional de ITCE. O ITCE gera o benefício de manter dólares em pesquisa no Canadá, particularmente, em áreas remotas e pouco exploradas do norte do país. Nesse sentido, várias províncias canadenses já harmonizaram os seus programas com o programa federal e outras estão considerando a introdução de um crédito tributário. Estima-se que a continuidade do ITCE ajudará a contrabalançar o declínio, há muito existente, no nível das reservas de metais básicos no Canadá. Assim, as novas descobertas ajudarão a manter a infra-estrutura mineira existente, inclusive, dos fundidores e refinarias, bem como as comunidades por eles apoiadas. Fonte: Prospectors & Developers Association of Canadá (www.pdac.ca)
A trajetória do sistema tributário do Canadá tem acompanhado o movimento cíclico
do mercado de bens minerais. No final dos anos 1970, após o boom do petróleo e a alta nos
preços dos metais, muitas províncias canadenses procuraram elevar a sua participação nos
ganhos minerários. De acordo com Parsons (1990), a província de Quebec, por exemplo,
elevou o seu imposto sobre a mineração que oscilava entre 4% - 7% das receitas entre 1925
a 1966, para 9% - 15%, entre os anos 1966 e 1975, até chegar a 15%-30%, entre os anos
1975 e 1979. Parsons (1990) afirma que tributação mineral cresceu de tal forma que, em
alguns casos (Saskatchewan e British Columbia), chegou a ser equivalente ao lucro das
companhias mineradoras. Como o pagamento dos tributos provinciais era dedutível dos
tributos a serem pagos ao Governo Federal, os tributos federais provenientes da mineração
sofreram um processo de erosão. Isso provocou um conflito de interesses entre as
províncias e Governo Federal, principalmente quando este proibiu que o imposto pago às
províncias fosse abatido do imposto federal.
Com o desentendimento fiscal entre as províncias e o Governo Federal, as empresas
mineradoras se sentiram prejudicadas e deram início a uma série de protestos e
186
reivindicações, que resultaram em profundas reformas na legislação tributária mineral, a
partir de meados dos anos 1980. No ano de 1988, houve uma importante reforma na
legislação do imposto de renda do Canadá, o que impactou todas as indústrias e todos os
setores, inclusive o setor de mineração. Essa reforma veio no sentido de diminuir as
alíquotas tributárias efetivas.
A visão dos órgãos públicos do Canadá a respeito da mineração é de que se trata de
uma indústria altamente cíclica, capital-intensiva e de longo tempo de maturação entre o
investimento inicial e a produção efetivamente comercializável. Os principais argumentos
apresentados no Canadá para que a tributação minerária receba um tratamento especial
são:
• alto risco nos empreendimentos de exploração e de produção minerais;
• a natureza finita, ou depreciável, característica (raw materials) das operações
mineiras;
• a importância socioeconômica da indústria para o Canadá;
• a operadora recebe apenas a concessão para minerar.
Dessa forma, o sistema tributário deve estar em consonância aos três diferentes
estágios da atividade:
1. extração (ou mineração propriamente dita)
2. beneficiamento (primeiro estágio)
3. processamento metalúrgico (indústria de transformação) – vai além do
primeiro estágio, incluindo a semi-manufatura e operações de manufatura (esse
estágio está sujeito a diferentes regras tributárias, distintas de mineração).
Nesse sentido, os sistemas de impostos de renda federal e provinciais, assim como
os impostos provinciais específicos sobre a mineração, devem conceder (e, de fato,
concedem) um tratamento generoso para a exploração e outras despesas intangíveis, além
de possibilitarem às companhias mineradoras recuperar a maioria do investimento de capital
inicial antes de começarem a pagar totalmente os impostos. O regime de imposto de renda
também concede amplas deduções para perdas decorrentes da flutuação de preços.
Finalmente, uma característica ímpar do imposto de mineração provincial e dos regimes de
royalties (ou impostos mineradores) é que eles estão baseados, principalmente, nos lucros
líquidos e não na produção, o que significa o quase não-recolhimento de impostos mineiros.
Consideradas como atividade de mineração para fins tributários
187
É provável que esse tratamento diferenciado esteja ligado a questões mais
estratégicas, como por exemplo, a de assegurar o crescimento das reservas nacionais, que
estão declinando rapidamente. De acordo com o ultimo relatóriio do MAC, as reservas de
metais básicos e de metais preciosos são as que mais tem caído. No período de 1980 e
2005, as reservas de cobre declinaram de 17 para 6 milhões de toneladas, as de zinco de
25 para 5 milhões de toneladas, assim como as reservas de prata e de chumbo que também
registraram uma queda de 80%, nesse mesmo período. (FACTS & FIGURES, 2006, p. 1).
Tabela 5: Receitas públicas: Canadá, Ontario, British Columbia e municípios estudados (2004) Canada Ontario British
Columbia Logan Lake
Kirkland Lake
Timmins Sudbury Tipo de receita
em CAD$106 em CAD$103 Total de receita 300.884 98.934 37.234 4.041 24.033 91.164 468.000 Imposto de renda 79.627 32.368 7.622 - - - - Imposto sobre mineração e atividade madeireira
490 56 173 - - - -
Imposto sobre o consumo 84.554 34.300 11.292 - - - -
Rendas de investimento 35.456 3.637 5.755
Imposto sobre a folha de pagamento 9.444 4.205
Imposto sobre a propriedade 9.837 2.628 2.655 1.950 6.983 25.372 164.000
Impostos sobre o uso de recursos naturais e licenças
768 10 29 489 3.571 - 72.000
Transferências Intergovernamentais 499 11.954 - 171.000
Taxas e licenças municipais 245 1.029 - 8.700
Reservas 858 - - 13.700 Receita governamental per capita (CAD$ 1,00)
9.518 8.136 9.052 1.869 2.914 2.120 2.965
Fonte: Canadá e Províncias : Statistics Canada, CANSIM, table (for fee) 385-0001 (disponível em http://cansim2.statcan.ca/cgi-win/cnsmcgi.exe?Lang=E&RootDir=CII/&ResultTemplate=CII/CII_pick&Array_Pick=1&ArrayId=385-0001) Municípios: informações coletadas durante a pesquisa de campo (setembro e outubro de 2005)
A Tabela 6 se refere às principais fontes de receitas públicas no Canadá. Como se
pode observar, a base preferencial para cobrança do imposto no país como um todo e nas
províncias é sobre a renda (26% no Canadá, 33% em Ontario em 20% British Columbia) e
sobre o consumo (28% no Canadá, 35% em Ontario e 30% em British Columbia). Nos
municípios, a principal base de incidência tributária é sobre a propriedade (48% Logan Lake,
29% Timmis, 28% Kirkland Lake e 35% Sudbury). Esse perfil revela uma preferência pelo
financiamento público por receitas que não sobrecarregem o setor produtivo. As receitas
que incidem diretamente sobre a produção (imposto sobre a folha de pagamento e sobre os
188
investimentos) têm um peso pequeno no total das receitas (15% no Canadá, 8% em Ontario
em 15% British Columbia).
Os tributos específicos sobre a mineração são lançados no balancete consolidado
juntamente com os tributos sobre a atividade madeireira e eles representam uma parcela
insignificante do imposto sobre a renda (0,6% no Canadá, 0,2% em Ontario em 2,3% British
Columbia). Além de pequeno, o imposto mineiro fica concentrado nas províncias e no
Governo Federal (em caso de terras federais). Os municípios, portanto, não recebem
impostos diretos da atividade mineradora, mas apenas os impostos sobre a propriedade e
algumas licenças, como ocorre com qualquer outra atividade produtiva. Ou seja, nos
municípios a mineração não está sujeita a qualquer tributação especial. A contribuição da
mineração à economia local fica, portanto, restrita à renda dos salários e às compras
realizadas localmente, além dos programas voluntários implantados pelas companhias. Isso
significa que o arranjo institucional do sistema tributário canadense voltado para a atividade
extrativa mineral dispensa a contribuição direta deste setor como fonte relevante de
financiamento do setor público, em todas as esferas. Isso só é possível porque o Canadá
logrou desenvolver estágios bem mais avançados da cadeia produtiva de bens minerais.
Certamente a atividade mineral foi e ainda é de grande importância para formação
social e econômica do Canadá. A intensificação dessas atividades ocorreu no final do século
XIX e, principalmente, no início do século XX. As regiões mineradoras visitadas tiveram
grande impulso, no período entre as guerras mundiais, como fornecedoras de insumos tanto
para a indústria bélica como para a reconstrução dos países no período de paz.
Ao longo do século XX, a indústria mineral canadense cresceu em tamanho, se
expandiu espacialmente para diversas partes do globo e se desenvolveu para segmentos de
maior agregação de valor. No entanto, a atividade extrativa mineral tem recebido
importantes incentivos governamentais, tais como o super flow trough share, deduções e
isenções de impostos, entre outros. As possíveis razões para isso talvez estejam
relacionadas à redução da vida útil das minas, às distâncias crescentes em relação aos
centros consumidores e exportadores (rumo ao norte), o que significa maiores custos de
produção, requerendo, portanto, maiores incentivos para a sua continuidade, além da
redução de importantes reservas, conforme mencionado anteriormente. Essas novas minas,
via de regra, estão em áreas indígenas ou próximas às áreas especialmente protegidas, o
que exige maiores cuidados sócio-ambientais. Tanto o Governo Federal quanto os das
províncias fazem questão de apoiar e incentivar todos os elos da cadeia produtiva, porém há
segmentos sociais que vêem a continuidade da mineração de forma muito crítica, como o
MiningWatch Canada.
189
De acordo com Kneen (2006), um dos fundadores do MiningWatch Canada, os
marcos regulatórios da mineração no Canadá são inadequados e frágeis em sua
capacidade de imposição. Isso gera uma série de problemas ambientais e sociais para as
comunidades. Nesse sentido, ela defende a imediata retirada dos subsídios às companhias
mineradoras, o fim dos programas de apoio financeiro às empresas e o fim do papel acrítico
e pró-indústria que o Canadá sempre assume em organizações como o Banco Mundial, a
OCDE e a Convenção de Rotterdam, entre outros fóruns onde se discute o papel dos países
e das políticas voltadas para a mineração em todo o mundo.
Kuyek (2004, p. 5) destaca que o sistema tributário canadense tem mudado bastante
ao longo do tempo, no sentido de satisfazer as demandas da indústria que recebe milhões
sob a forma de subsídios perversos e não paga quase nada de imposto. De fato, a partir dos
dados dos balanços das quatro maiores companhias de mineração canadenses, compilados
por Kuyek (2004), observamos grande desproporção entre a receita gerada por essas
companhias e os impostos pagos. No ano de 2002, ao invés de recolherem, todas as
empresas da amostragem obtiveram reembolso de impostos (Tabela 7).
Tabela 6: Valor das vendas e dos impostos recolhidos pelas quatro maiores companhias mineradoras canadenses (2002/2003) em US$ milhões
companhia mineradora
valor das vendas
impostos pagos em 2003
impostos pagos em 2002
Barrick Gold 2.035 5 (16)
Placer Dome 1.763 44 (34)
INCO 2.474 (49) (639)
Noranda 4.657 24 (168)
Obs: os números entre parênteses correspondem a reembolso de impostos. Fonte: Kuyek (2004)
Não obstante as críticas, o Canadá é globalmente considerado uma economia
mineral sólida que logrou formar importantes aglomerações produtivas no rastro da indústria
mineira84. Destaca-se o forte segmento da indústria de máquinas e de equipamentos de
mineração, que desenvolve desde modernos instrumentos de prospecção que envolve
desde equipamentos aéreos aos complexos programas computacionais para
dimensionamento e controle de reservas.
A prestação de serviços no setor mineração é também um segmento muito forte que
se desenvolveu a partir da indústria mineral e é um componente fundamental da
aglomeração mineira (cluster). Há uma ampla gama de serviços relacionado às atividades 84 Em relação do PIB canadense, a participação do setor mineral em todas as suas etapas (da exploração ao produto semi-acabado), incluindo a produção de petróleo e gás natural, passou de 34,5%, em 1998, para 39,7% em 2005 (FACTS & FIGURES, 2005, p. 4)
190
de prospecção, perfuração, consultorias diversas, serviços de engenharia, de exploração,
entre outros. Ritter (2001, p. 27) enumerou, em 1998, a existência de 609 empresas de
exploração mineral (129 senior e 408 junior), além de inúmeras outras empresas
independentes. O último relatório da MAC (FACTS & FIGURES, 2005, p. 6) estima a
existência de 2.360 firmas produtoras de bens e de serviços especialmente voltados para a
indústria mineira. O conhecimento especializado que essas empresas adquiriram em todos
esses anos de atividade é de um imenso valor, porque permite reduzir os gastos e aumentar
a eficácia das atividades de exploração, além de possibilitar a descoberta de novos filões e,
conseqüentemente, a conversão de jazimentos especulativos em projetos mineiros reais. A
Figura 6 ilustra a geografia do cluster mineiro na província de Ontario. A capital da província,
Toronto, é o centro financeiro e empresarial, com estreitas ligações com a capital do país,
Ottawa, e para os distritos mineiros de Sudbury, Timmins e Kirkland Lake e North Bay.
Figura 6: Geografia do cluster mineiro de Ontario Fonte: http://www.omicc.ca/about-3.html
Outros importantes serviços e atividades que compõem as economias de
aglomeração mineira do Canadá são (baseado em RITTER, 2001):
• serviços financeiros – um dos elementos fundamentais para o surgimento de
aglomerações mineiras no Canadá. A Bolsa de Toronto é atualmente o
principal centro de comercialização de ações, especialmente das companhias
junior. A Bolsa de Vancouver (CNDX), em torno da qual transita toda uma
rede de administradores financeiros, abriga por volta de 75% das empresas
191
mineiras de todo o mundo. Em 1998, por volta de 1.500 companhias
operavam na CNDX;
• serviços de transportes – serviços áreos para as novas minas do tipo fly in fly
out;
• serviços de comunicação e difusão de informações, periódicos especializados
em mineração, entre outros, são vitais para a existência e o funcionamento de
aglomerações. Ritter (2001) destaca que o exame minucioso e constante das
atividades das numerosas companhias mineradoras, aliado à crítica
incessante de todos os atores são dois fatores de vital importância para
transparência e eficiência na aglomeração;
• organizações sociais:
imprensa especializada, o jornal The Nortern Miner foi fundado em
1915, o Canadian Mining Journal revista mensal existe desde 1879,
além de outros como o Canadian Miner, denominado o peiódico
canadense para negócios mineiros em todo o mundo, entre outros;
associações corporativas: há 16 associações de prospectores e
construtores de minas. Apenas o PDAC (Prospectors and Developers
Association of Canadá) tem 5.000 associados. A Canadian Mining
Association, fundada em 1935, abriga as minas mais importantes do
Canadá. A CAMESE (Canadian Association of Mining Equipment and
Services) tem a missão de promover a comercialização internacional
de bens e serviços produzidos por empresas canadenses do setor
mineiro, ela foi fundada em 1981 com 230 empresas associadas;
associações de profissionais ligadas ao setor mineral que figuram na
lista do Natural Resource Canadá.
• promoção de eventos especiais e feiras internacionais para a exposição dos
produtos e serviços relacionados ao setor. São famosas as feiras realizadas
pelo PDAC - a International Convention, além do Trade Show and Investors
Exchange, outro importante evento que reúne empresas e investidores do
setor mineral. Outro evento destacado são as reuniões anuais do Canadian
Institute of Mining, Metallurgy and Petroleum;
• ensino e capacitação, desempenha um papel vital na economia de
aglomeração. O ensino no Canadá é referência nas áreas de geologia,
engenharia de minas, mineração e metalurgia. Os departamentos de
engenharia civil, engenharia ambiental, engenharia mecânica e a sua
interação com os departamentos de informática têm possibilitado a criação de
192
novos programas computacionais, tanto para a atividade de exploração como
para explotação de minas.
A política pública exerce um papel primordial na provisão de bens e serviços públicos
necessários às economias de aglomeração, entre os quais se destacam:
• serviços de topografia e cartografia geológicos, que se iniciaram em 1842
com a criação do Geological Survey of Canada (Comissão Geológica do
Canadá). A partir de então tem se desenvolvido todo um aparato institucional,
com a criação de órgãos como: Canada Center for Remote Sensing, National
Geological Surveys Comittee, além de várias comissões de geólogos
provinciais e outros;
• dotação de infra-estrutura necessária em áreas remotas, além de facilitação
da atividade mineradora que gera externalidades positivas beneficiando
segmentos sociais mais amplos;
• apoio à comercialização internacional, especialmente às pequenas e médias
empresas que participam das economias de aglomeração, por intermédio dos
acordos e negociações para acesso aos mercados estrangeiros,
particularmente, para produtos processados e semi-processados.
• serviços de ensino e de pesquisa científica e tecnológica, por intermédio de
financiamento público
• apoio geral à aglomeração. Segundo Ritter (2001) o governo federal é
consciente da importância da aglomeração há pelo menos 25 anos, ou seja,
muito antes que Michael Porter tivesse cunhado o termo cluster. Analistas
canadenses já destacavam também a importância de muitas das atividades
do entorno da mineração para o desenvolvimento integral da economia
mineira canadense. Entre os incentivos governamentais se destacam: política
para promoção e reforço do vínculo entre a mineração e a indústria de bens
de capital; incentivos para integração com a indústria de equipamentos com
vistas a facilitar o processo de inovação e criação de novos produtos; criação
de linhas de financiamento especiais para a mineração.
Certamente a densidade do tecido social e o fortalecimento das organizações da
sociedade foram e são de importância decisiva para o desenvolvimento, não apenas do
setor mineral, mas de toda a economia canadense. No Canadá, todo pequeno município
dispõe de pelo menos uma bem equipada biblioteca. Kirkland Lake, por exemplo, município
193
com 8.900 habitantes, tem uma grande biblioteca desde 1929, o que revela a importância
que a sociedade atribui à educação.
Coloumbe e Tremblay (2006) realizaram um estudo econométrico com base nos
indicadores de escolaridade do Canadá, durante o período de 1951 a 2000, e concluiram
que cada ano adicional médio de escolaridade da população canadense repercutiu em um
acréscimo de 8,5%, em média, na renda per capita nacional.
O breve relato sobre realidade canadense permitiu extrair algumas considerações:
1. a legislação ambiental relativa à dimensão ecológica avançou significativamente
nos últimos 30 anos. Atualmente, o Canadá é referência para muitos países
quanto ao modelo do trust fund exigido antes da implantação do
empreendimento, já com a perspectiva do fechamento de mina. O mesmo ocorre
em questões relativas aos níveis máximos e emissões, à saúde e segurança e à
recomposição das áreas degradadas pela mineração;
2. esse avanço resulta de uma longa experiência com a atividade mineral e,
consequentemente, com os danos que ela provocou;
3. por outro lado, os trabalhos de campo e os estudos científicos (ROBERTS, 2005;
ROBINSON & BISHOP, 1999) apontam para o fato de que, no que se refere à
dimensão socioeconômica, a legislação mineral não é tão rigorosa assim;
4. uma das hipóteses é de que a sociedade no Canadá é relativamente homogênea,
uma vez que não se verificam grandes disparidades nos indicadores
socioecômicos entre províncias e municípios;
5. no entanto, as cidades monoindustriais de base mineira estão desprovidas de
instrumentos para realizar a transição pós-fechamento da mina. Esse problema já
está sendo sentido por cidades que estão em vias de encerrar suas atividades de
mineração, como Logan Lake (BC) e Kirkland Lake (ON).
6. portanto, mesmo em uma economia rica e desenvolvida, como a do Canadá, que
já atingiu estágios mais avançados da cadeia produtiva mineral, a questão da
distribuição e uso da renda mineira, como um meio para promoção de
alternativas à dependência da mineração e, consequentemente, atender à
dimensão socioeconômica é assunto da maior importância para as economias
municipais;
7. casos de sucesso na tentativa de diversificação, como em Sudbury (ON), não
ocorreram espontaneamente, mas sim foram frutos de uma ação articulada em
prol do desenvolvimento local.
194
As demandas de Timmins (ON) revelam isso. No processo de planejamento
realizado pelo município, as principais prioridades listadas para o setor mineral foram as
seguintes:
1. examinar e influenciar os governos a implementar (melhorar) os incentivos fiscais
que possam ser usados para financiamento de indústrias de base mineiras
(influenciar a extensão do programa federal flow-through share) e apoiar a
atração de pessoas e novos negócios para o desenvolvimento da área;
2. determinar se a percentagem do royalty mineral ou do imposto sobre os
combustíveis ou se um novo imposto poderia ser implementado para ajudar os
governos municipais a melhorar a sua infra-estrutura;
3. estabelecer um Centro de Pesquisa Ambiental voltado para a indústria mineral
que desenvolva estudos sobre a qualidade das águas e do ar, além da criação de
um banco de dados sobre os problemas ambientais locais;
4. continuar o apoio à iniciativa do programa Discover Abitibi com o objetivo de
gerar novas minas e ampliar a vida útil das minas atuais.
Distintamente do Canadá, o Brasil tem experimentado uma política inovadora na
tentativa de captação da renda mineral - a experiência da CFEM, uma espécie de royalty
mineral que beneficia majoritariamente o município produtor (Capítulo 6). Na prática, é um
recurso relativamente livre que o poder público local dispõe para implementar projetos de
diversificação da economia, os quais, se bem utilizados, poderão contribuir para
manutenção do bem-estar socioeconômico quando a mineração se exaurir.
O principal foco da nossa pesquisa no Canadá foi identificar o papel que a indústria
mineral exerce, principalmente, na esfera do município, visando fundamentar comparações
com os municípios mineradores brasileiros. O que será feito no capítulo seguinte. A idéia
inicial era a de conhecer as estratégias e os instrumentos utilizados pelos governos locais
para captar a renda econômica, além de conhecer como elas têm sido utilizadas para a
promoção do desenvolvimento local. Porém, essa comparação foi inviabilizada por causa
dos regimes fiscais distintos – no Canadá o município não recebe renda mineira e as
províncias, quando recebem, não têm um plano de uso especial para elas.
O capítulo seguinte apresenta os indicadores das dimensões clássicas do
desenvolvimento sustentável - ambientais, econômicos, sociais e de governança - dos 15
maiores municípios mineradores do Brasil e de 35 municípios não-mineradores que estão
nos entornos. O objetivo é captar os efeitos da minreação para a dinâmica do
desenvolvimento dos municípios de base mineira.
195
4 MINERAÇÃO DE LARGA ESCALA NOS MAIORES MUNICÍPIOS-MINERADORES DO BRASIL E SUA RELAÇÃO COM AS DIMENSÕES CLÁSSICAS DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Conhecer a base concreta onde ocorrem os fenômenos físicos, econômicos, sociais,
culturais, políticos e outros tantos decorrentes do processo civilizatório é um dos principais
desafios da proposta do desenvolvimento sustentável, pois sem isso estratégias para
promoção do desenvolvimento são falhas pela falta de aderência à realidade. Daí a
importância fundamental do uso de indicadores, a fim de verificar a influência da mineração
nessas dimensões “clássicas” do desenvolvimento sustentável. É nessa perspectiva que
este capítulo objetiva apresentar um conjunto de indicadores econômicos, ambientais,
sociais e de governança visando conhecer as associações existentes entre eles e a
atividade de mineração.
Indicadores que revelem a trajetória do município minerador são importantes para
verificar as transformações que sofreu ao longo do tempo. No entanto, como saber se essas
mudanças se devem à existência de atividade mineral ou a outros fatores? Como uma
alternativa para contornar essa dificuldade, recorreu-se à comparação dos mesmos
indicadores para os municípios não-mineradores do entorno do município estudado. Por
estarem estabelecidos na mesma região geográfica, é provável que esse conjunto de
município minerador e entorno receba influências espaciais semelhantes. No entanto, por ter
uma atividade de extração mineral, é admissível que municípios de base mineradora
apresentem características próprias. Quais são essas peculiaridades? Como elas afetam as
dimensões clássicas do desenvolvimento desses espaços?
Observada a partir da ótica da sustentabilidade forte, Manfred Nitsch (1995), assim
como Cleveland & Ruth (1997) argumentam que a mineração é intrinsecamente
insustentável. Portanto, não faz sentido falar de mineração e sustentabilidade e, dessa
forma, esta tese não teria razão de existir. Mas se forem consideradas outras perspectivas,
como a da Escola de Londres e da própria sustentabilidade fraca de Solow (1993), é
possível estabelecer alguns indicadores que captem as transformações ambientais dos
municípios mineradores e do seu entorno. Mas, será que é possível afirmar categoricamente
que a mineração se associa com os danos ou com a melhora das condições ambientais?
Essa pergunta aparentemente trivial é de difícil resposta, pois as informações secundárias
disponíveis, que permitiriam formar esse quadro, são insuficientes e, em alguns casos,
pouco consistentes quando confrontadas com a realidade. Contudo, a partir das
196
informações disponíveis e das pesquisas em campo, foi possível elaborar alguns
indicadores que demonstraram coerência. Um desses indicadores foi o da criação
institucionalização do meio ambiente, a partir das informações disponibilizadas pelo IBGE
(Anexos 3 e 4). Esses e outros indicadores foram conferidos com os levantamentos feitos
em campo para os municípios de base mineradora, com o propósito de verificar se o tipo de
minério explotado ou se a região geográfica onde a mina está instalada estão, de alguma
forma, associados aos indicadores ambientais municipais.
Para a dimensão econômica, a evolução no tempo do PIB, e do PIB per capita dos
municípios mineradores vis-à-vis o seu entorno, e a média de seus Estados, permitirá saber
se, em nível municipal, a mineração é um fator que contribui favoravelmente para o
crescimento econômico, sendo um “trampolim para o desenvolvimento”, como atestam as
teses clássicas de crescimento, respaldadas pelas políticas de organizações internacionais
tais como o Banco Mundial. Ou, ao contrário, é uma maldição, e municípios mineradores
apresentam atrasos em relação ao demais não-mineradores, como atestam as teses de
Bunker (1988) e dos setorialistas (SHAFER, 1994), amparados pelas teorias de enclave dos
dependencistas e outros.Os indicadores de dimensão econômica trazem importantes
contribuição às teorias que tratam de mineração e desenvolvimento, pois a maioria delas é
feita para nações e comunidades. Essa abordagem de examinar conjuntamente a cidade
mineira e seu entorno, a partir de uma perspectiva nacional, é inovadora.
Aliada à dimensão econômica, verificar o comportamento dos indicadores de
crescimento populacional dos municípios mineradores vis-à-vis o seu entorno e à média de
seus Estados ajuda a estabelecer associações entre a mineração e a dinâmica
populacional. A variação populacional influencia o PIB per capita e, conseqüentemente, a
dinâmica de crescimento econômico, com bem ressaltam as primeiras teses de Solow
(1956). Ainda nessa perspectiva, é importante verificar o comportamento, ao longo do
tempo, das informações sobre população ocupada. Será que as oportunidades de
crescimento estão, de fato, se materializando em emprego? Conforme explorado na revisão
teórica sobre o desenvolvimento, Hirschman (1977) e outros vêem com ceticismo a
possibilidade de geração de emprego a partir de uma base mineradora, por causa dos
fracos encadeamentos da produção para frente e para trás, da possibilidade de efeitos nulos
sobre o consumo (se a renda for gasta em outras localidades) e da falta de competência de
os governos gerirem adequadamente os encadeamentos fiscais. Será que eles estão
certos?
Para a dimensão social, os indicadores de desenvolvimento humano municipal
(IDHM) e sub-índices de educação, de longeividade e de renda, permitem verificar até que
197
ponto a mineração está positivamente associada à expansão do desenvolvimento humano
nos municípios de base mineira e seus entornos. Essa criação de Amartya Sen representou
um enorme avanço para mensuração da dimensão humana do desenvolvimento, mas, por
ser um índice-síntese, não consegue captar detalhes que podem fazer muita diferença, em
nível municipal. Nesse sentido, foram incluídos outros indicadores na análise da dimensão
social (Anexos 3 e 4), objetivando apresentar um quadro mais consistente dessa esfera do
desenvolvimento municipal. Indicadores de pobreza – percentual de pobres em relação ao
total da população - e de concentração de renda – índice de Gini - dos municípios
mineradores vis-à-vis o seu entorno e à média de seus Estados ajudam a conhecer até que
ponto a mineração é um fator que contribui, ou não, para a redução da pobreza e para a
maior eqüidade na distribuição de renda.
Para a dimensão da governança foram utilizados indicadores das finanças públicas
municipais, em diferentes períodos, com o objetivo de conhecer a trajetória das receitas e
das despesas públicas dos municípios mineradores vis-à-vis os municípios não-
mineradores. A partir deles é possível saber até que ponto a mineração contribui
favoravelmente para o equilíbrio financeiro das receitas públicas? Se é certo que a
mineração incrementa, não somente a quantidade como a qualidade do gasto público? Será
que o perfil da arrecadação e dos dispêndios dos municípios mineradores está associado ao
desempenho dos indicadores de outras dimensões?
Antes de apresentar os indicadores será feita uma breve caracterização
socieoeconômica do Brasil e dos seus mais expressivos estados de mineradores.
4.1 A MINERAÇÃO E A SOCIEOECONÔMIA DO BRASIL E DOS SEUS MAIS EXPRESSIVOS ESTADOS DE MINERADORES
Com uma população de 187 milhões de habitantes (projeção do IBGE para 2006), a
taxa de crescimento populacional brasileira, entre 1991-2000, foi 1,4% ao ano, com grandes
variações interestaduais. No estado da Paraíba, por exemplo, essa taxa foi de apenas 0,7%,
enquanto que no Amapá foi de 5,1%. Resultado de um longo histórico de exclusão social e
concentração de renda, o Brasil exibe uma das piores distribuições de renda do mundo;
muito embora o índice de Gini venha caindo nos últimos anos (de 0,614, em 1990, para
0,569, em 2005), em 2002, ocupou a quarta posição entre os paises com renda mais
concentrada do mundo, perdendo apenas para Serra Leoa, República Centro Africana e
198
Suazilândia (BANCO MUNDIAL, 2005). Os indicadores sociais estão bem distantes dos
padrões aceitáveis para os países considerados desenvolvidos. A taxa de analfabetismo da
população de mais de 15 anos é de 11,5%, o número médio de anos de estudo é 6,5 e 31%
da população brasileira estão abaixo da linha da pobreza (PNUD/IPEA, dados de 2005).
Esses indicadores se agravam de acordo com a região geográfica, uma vez que são
marcantes no Brasil as disparidades regionais. Em 2000, a renda média da região Sudeste
foi quase duas vezes e meia maior do que a das regiões Norte e Nordeste (Mapa 3). Nesse
mesmo ano, o Distrito Federal apresentou um IDH de 0,844, enquanto que no Maranhão
esse mesmo indicador foi de 0,636. A média brasileira é de 0,757 (IPEA/PNUD).
Mapa 3: Renda per capita dos estados brasileiros (R$1,00 de 2000) Fonte: IPEA/PNUD (Atlas do Desenvolvimento Humano, 2000).
Por outro lado, em termos de PIB, a posição do Brasil tem oscilado entre a nona e a
décima quarta economia mundial. Em 2006, o PIB brasileiro alcançou os US$ 900 bilhões.
De acordo com o DNPM, o Brasil ocupa a primeira posição mundial em reserva de nióbio
(96,9%) e tantalita (46,3%), a segunda de grafita natural (26,8), a terceira de bauxita
metalúrgica (8,3) e vermiculita (5,7), a quarta de estanho (11,7%) e magnesita (8,9%) e a
quinta de minério de ferro (7,2%) e manganês (2,5%) (SUMÁRIO MINERAL, 2005). A
Tabela 7 apresenta os principais produtos minerais primários que compõem a pauta de
exportações brasileiras e o destaque maior é para o minério de ferro (em suas diferentes
formas), que isoladamente responde por 6,2% do total. (SUMÁRIO MINERAL, 2005).
199
Tabela 7: Brasil - exportações de minerais (2005)
mineral valor US$ 1.000
Participação nas exportações minerais
minério de ferro 7.296.631 6,167% rocha ornamental, gesso, cimento, amianto.
829.076 0,701%
cobre 334.986 0,283% manganês 139.625 0,118% caulim 224.887 0,190% bauxita metalúrgica 229.913 0,194% cromo 29.423 0,025% chumbo 14.346 0,012% nióbio 4.773 0,004% tungstênio 2.925 0,002% prata 2.370 0,002% ilmenita 1.301 0,001% zirconita 48 0,000% antimônio 23 0,000% outros 42 0,000% exportação de minerais 9.110.369 7,701% exportações brasileiras 118.308.270
Fonte: Sistema Alice (SECEX).
No entanto, o Brasil não é considerado uma economia de base mineradora, uma vez
que a participação dos minerais no PIB nacional é pouco mais que 4%85 e nas exportações
responde por apenas 7,7% (SUMÁRIO MINERAL, 2006). Contudo, alguns estados da
federação são tipicamente mineradores, como o Pará, por exemplo, pois em torno de 50%
das suas exportações provém da indústria extrativa mineral, percentual que passa para 81%
incluindo-se os produtos minerais transformados (SECEX, 2006). Minas Gerais, embora já
tenha diversificado bastante a sua economia, tem 24% das suas exportações oriundas da
mineração, percentual que passa para 52% se incluídos os produtos minerais
transformados. Os estados da Bahia e de Goiás estão também se assemelhando às
características das economias de base mineira.
O Gráfico 9, a seguir, mostra a participação dos mais importantes Estados
mineradores (não-petróleo) do Brasil no valor da produção mineral (VPM) nacional em dois
momentos. Ao longo de quase uma década - 1996 e 2004 - percebe-se que houve
significativas mudanças na posição relativa desses Estados. Em 1996, um terço do VPM era
proveniente de Minas Gerais; uma parcela significava (17%) foi procedente São Paulo, com
sua produção de não-metálicos; o Pará já começava a despontar no cenário nacional
também com 17% do VPM. Em 2004, registrou-se uma queda relativa na posição dos
maiores produtores e um aumento da participação de outros Estados. Os maiores
85 Dados relativos ao ano de 2004, inclusive petróleo e gás natural.
200
destaques foram para Goiás, que dobrou sua participação, e Pará que passou a responder
por 24% do VPM nacional, superado apenas por Minas Gerais que, por sua vez, continua
respondendo pela maior parcela do VPM nacional.
32%
17%
6%5%
17%
23%29%
24%10%
5%
2%
30%
Minas Gerais Pará Goiás Bahia São Paulo Outros
2004
1996
Gráfico 9: Brasil: participação dos estados no valor da produção mineral brasileira – 1996- 2004 Fonte: DNPM (Anuário Mineral Brasileiro -1997 e 2005)
O VPM é um indicador importante, porém quanto ponderado por outros indicadores
como mão-de-obra diretamente empregada no segmento mineral, número de minas
existentes e o valor da CFEM recolhida, exibe um quadro nacional diferente que, de certa
forma reflete as acentuadas disparidades regionais brasileiras (Gráfico 10).
201
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
Pará Goiás Bahia Minas Gerais Brasil Outros São Paulo
em R
$
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
em %
vpm/n.minas vpm/mão-de-obra cfem/vpm
Gráfico 10 Brasil e alguns estados, indicadores de produtividade da mineração: mão-de-obra, número de minas, CFEM (2004) Fonte: DNPM (Anuário Mineral Brasileiro, 2005)
Não obstante o Pará estar na segunda posição em termos de VPM nacional, quando
são considerados outros indicadores que têm o potencial de dinamizar a renda regional,
como a mão-de-obra empregada no setor, por exemplo, verifica-se que esta é apenas 20%
da empregada em Minas Gerais (Tabela 8). Isso faz com que a produtividade da mão-de-
obra do Pará seja quatro vezes superior que a de Minas Gerais. No Pará, cada trabalhador
no setor mineral de larga escala gera, em média, R$ 694 milhões, enquanto que em Minas
Gerais esse coeficiente é de R$ 174 milhões.
Tabela 8: Brasil Unidades da federação: VPM, mão-de-obra, número de minas, CFEM (2004)
unidade da federação
valor da produção mineral (VPM)
(R$ 1.000)
mão-de-obra empregada na
mineração
número de minas
CFEM (R$ 1.000)
Minas Gerais 6.640.930 38.107 357 152.971 Pará 5.374.084 7.747 41 95.090 Bahia 1.115.675 9.102 56 8.986 Goiás 2.244.150 7.741 109 14.315
São Paulo 2.170.383 15.990 530 8.595 Outros 5.314.413 56.080 1.274 46.137 Total 22.859.634 134.767 2.367 326.093
Fonte: DNPM (Anuário Mineral Brasileiro, 2005)
Verifica-se também que, dado o reduzido número de minas existentes, a
produtividade por mina (relação VPM/número de minas) no Pará é sete vezes superior a
Minas Gerais - R$ 131 milhões (PA) e R$ 19 milhões (MG). A despeito do valor relativo que
202
a gera mineração no Pará, a CFEM recolhida por unidade de VPM é bem menos favorável
ao Pará (1te,8%) que em Minas Gerais (2,3%).
A partir da caracterização das linhas gerais da mineração no Brasil constatou-se que o
país não é uma economia de base mineradora, muito embora alguns Estados apresentem
explicitamente esse perfil. Além disso, no interior desses Estados há municípios cuja base
produtiva é totalmente assentada na mineração. Como é o desempenho soecoeconômico e
ambiental desses municípios mineradores? Para eles, a mineração é dádiva ou maldição?
As próximas seções apresentam indicadores ambientais, econômicos, sociais e de
governança para os 15 municípios selecionados, assim como para os seus entornos não-
mineradores, a comparação da trajetória desses dois conjuntos de municípios pode lançar
luzes sobre esse dilema.
4.1 A DIMENSÃO AMBIENTAL
Uma das hipóteses desta tese é que a institucionalização da dimensão ambiental86 no
mundo e, em particular, no Brasil (acompanhando a dinâmica global), tem proporcionado um
marco regulatório (particularmente as resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente –
CONAMA - 001/1986 e 237/1997), instrumentos coercitivos e de controle – estudos de
impactos ambientais (EIAs), relatórios de impactos ambientais (RIMAs) planos de controle
ambientais (PCAs), relatórios de controle ambientais (RCAs), planos de monitoramentos,
planos de fechamento de mina, apresentação e avaliação dos EIA/RIMAs em audiências
públicase nos Conselhos de Meio Ambiente, entre outros - além dos instrumentos de mercado
(cotação das ações em bolsas de valores) e demais instrumentos voluntários (como a adesão
aos programas de certificação ambiental da série ISO 14.000, por exmplo), exerceram forte
pessão para que as grandes companhias mineradoras assumissem um maior compromisso
com a dimensão ambiental da sustentabilidade, muito embora, conforme o exemplo das
minas abandonadas do Canadá, da região carbonífera de Santa Catarina e de outras regiões,
já tivesse acontecido grande parte do estrago ambiental.
Adicionalmente, no Brasil, o direcionamento ao mercado exportador é um dos maiores
fatores de pressão para uma atitude mais pró-ecologia por parte das companhias
86 Em seu sentido amplo, a dimensão ambiental deve comportar além o meio ecológico ou biofísico (água, ar , terra e biodiversidade) o meio socioeconômico. No entanto, para fins deste estudo a expressão “meio ambiente” fica restrita ao meio biofísico.
203
mineradoras. No entanto, o mesmo não ocorre com a dimensão socioeconômica, que não
conta com o mercado exportador como um aliado e, tampouco, com marcos regulatórios
adequados para garantir que a exaustão dos recursos minerais de hoje se converta em renda
sustentável para as futuras gerações.
Os indicadores ambientais que serão analisados, longe de exaustivos, são os
acessíveis a partir de informações secundárias que permitiram formar um quadro
comparativo entre o conjunto de municípios mineradores e os seus entornos não-
mineradores. Nesse sentido, foram considerados cinco conjuntos de indicadores: 1)
institucionalização da dimensão ambiental, 2) municípios mineradores e desmatamento
(apenas para os municípios da Amazônia), 3) municípios mineradores e incidência de
doenças, 4) condições do meio ambiente em municípios mineradores e 5) políticas de meio
ambiente das empresas nos municípios mineradores.
4.1.1 Indicadores de institucionalização da dimensão ambiental
Os indicadores sobre a institucionalização do meio ambiente, elaborados pelo IBGE
para todos os municípios brasileiros, em 2002, ainda que parciais, oferecem bases para
fazer um interessante quadro comparativo entre os municípios mineradores e o seu entorno
(vide Anexo 1, Tabela B).
Para a elaboração deste quadro, foram consideradas a existência das seguintes
variáveis: Conselho municipal de meio ambiente (CMMA) ativo (que se reuniu nos últimos
12 meses); despesa per capita com o meio ambiente87; existência de órgão ambiental, lei
ambiental e unidades de conservação (UCs) municipais (vide Anexo 2). Foi atribuído um
ponto para a existência de cada uma das variáveis e zero para a sua não-existência. A
pontuação máxima que um município pode ter é cinco, caso existam nele todas as variáveis.
A pontuação mínima é zero, na inexistência total. As Figuras 7 e 8 a seguir apresentam os
resultados para cada conjunto de municípios mineradores e não-mineradores.
87 Essa variável foi obtida a partir dos planos de prestação de contas dos municípios mineradores disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do projeto Finanças do Brasil (FINBRA), para o ano de 2003 (http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp ).
204
0
1
2
3
4
5Itabira
Mariana
Corumbá
Minaçu
Paracatu
Santa Bárbara
Parauapebas
ForquilinhaVitória do Jari
Crixás
Ipixuna do Pará
Rosário do Catete
Jaguarari
Canaã dos Carajás
Oriximiná
0
1
2
3
4
5Laranjal do Jari
PirangaAquidauana
Nova Era
Maracajá
Nova Veneza
Andorinha
Mozarlândia
Nova Crixás
Jaboticatubas
Unai
Porto Murtinho
Santo Amaro das Brotas
Mazagão
Campo Formoso
UauáCampinaçu
AlvinópolisÁgua Azul do NorteCurionópolis
Capela
Maruim
Trombas
Barra Longa
Dom Bosco
Miranda
Aurora do Pará
Eldorado dos Carajás
Terra Santa
Meleiro
Antonio Dias
Santa Fé de Minas
Capitão Poço
FaroNova Esperança do Piriá
Figura 7: Institucionalização do meio ambiente nos municípios mineradores Fonte: Elaborado a partir do Anexo 3
Figura 8: Institucionalização do meio ambiente nos municípios não-mineradores Fonte: Elaborado a partir do Anexo 3
Os municípios mineradores foram os que receberam as maiores pontuações, com
destaque para Itabira (MG), Mariana (MG) e Corumbá (MS). O único município minerador
que recebeu a pontuação zero foi Oriximiná (PA). A média para o conjunto de municípios
mineradores foi de 3,2, enquanto que para o conjunto de municípios não-mineradores foi de
2, ou seja, uma diferença de 60%.
Esses resultados são um forte indício de que a existência da atividade de mineração
contribui positivamente para a institucionalização da dimensão ambiental nos municípios
onde ela ocorre. No entanto, quando se observa as pontuações no interior dos municípios
mineradores, verifica-se um componente regional forte: os municípios da regiões Norte e
Nordeste com os menores pontos e os municípios das Regiões Sul e Sudeste com pontos
maiores. A única exceção é Parauapebas (PA).
O Mapa 4 e os Gráficos I e II, a seguir, ilustram a distribuição geográfica dos
municípios, a partir da interrelação dessas variáveis.
205
Mapa 4: Instituições ambientais nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador (2002) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Meio Ambiente, 2002 (Anexo 3)
O Gráfico I relaciona a existência de CMMA ativo e despesa per capita com o meio
ambiente. Entre os que têm CMMA ativo, o município de Itabira se destaca como o de maior
despesa per capita com o meio ambiente. Entre os municípios mineradores da região Norte,
apenas o município de Parauapebas (PA) tinha CMMA, muito embora todos tenham
registrado gastos com o meio ambiente, isto é, realizaram despesa sem uma prévia
discussão em Conselhos sobre gastos e prioridades.
O Gráfico II relaciona a existência de órgão ambiental e UCs. Mais uma vez, Itabira
(MG) se destaca como o município que apresentou órgão ambiental próprio e o maior
número de UCs municipais (sete). Do lado oposto, o município de Vitória do Jari (AP)
registrou despesa com o meio ambiente, mas não tem CMMA, UCs e órgão ambiental.
Esses resultados apontam para o fato de que os maiores escores estão justamente
naqueles municípios mais fortemente afetados pela atividade mineradora, como Itabira
206
(MG), e/ou que têm área de especial interesse ecológico, como o caso dos municípios de
Corumbá, no Pantanal (MS).
4.1.2 Municípios mineradores e os indicadores de desmatamento
Informações disponíveis e sistematizadas sobre desmatamento municipal existem
apenas para os municípios da Amazônia - projeto PRODES do Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (INPE). Nesse sentido, a Tabela 9 e o Mapa 5 apresentam as
estatísticas de desflorestamento (% em relação à área municipal), de 2000 e de 2005, e a
taxa de desmatamento dos municípios mineradores do Estado do Pará 88 e seus entornos.
Tabela 9: Área desflorestada (% da área total) dos municípios mineradores do Pará e de seus entornos (2000 e 2005)
municípios desflorestamento até 2000
desflorestamento até 2005
taxa média anual de variação do
desflorestamento 2000/2005
Nova Esperança do Piriá
6% 54% 44%
Capitão Poço 37% 62% 9% Aurora do Pará 28% 42% 7% Ipixuna do Pará* 33% 48% 6% ESTADO DO PARÁ 12% 17% 6% Eldorado dos Carajás 74% 88% 3% Água Azul do Norte 56% 64% 2% Terra Santa 15% 17% 2% Parauapebas* 16% 18% 2% Canãa dos Carajás* 51% 54% 1% Curionópolis 84% 86% 0% Faro 2% 2% 0% Oriximiná* 1% 1% 0%
* municípios de base mineira Fonte: Projeto PRODES (INPE) http://www.dpi.inpe.br/prodesdigital/prodesmunicipal.php (Anexo 3)
Os dados da Tabela 5 revelam que há uma grande assimetria nas taxas de
desmatamento dos municípios mineradores do Pará, assim como em seu entorno. É
provável que essas taxas sigam muito mais um padrão microrregional de uso e ocupação do
solo do que sejam determinadas pela existência de atividade de mineração.
Oriximiná foi o primeiro município paraense a abrigar um empreendimento minerador
de larga escala voltado principalmente para o mercado exportador. Isso ocorreu no final dos
anos 1970. Todavia, tanto ele como o seu entorno apresentam uma das mais baixas taxas
88 Nesse período não houve alteração dos índices de desmatamento dos municípios mineradores do Amapá e entorno. Em 2000 e 2005, Vitória do Jari apresentou o mesmo percentual de 7%, assim como Laranjal do Jari (0%), somente Mazagão passou de 0% para 1%.
207
de desmatamento do Estado. Isso é contrário do que ocorre com a região de Carajás que,
com exceção de Parauapebas (por causa da política de áreas reservadas da CVRD),
registra uma das taxas mais elevadas de desmatamento do Estado.
No nordeste paraense, uma das regiões de mais antiga ocupação do Estado e, por
conseguinte, uma das mais desflorestadas, está se verificando uma rápida expansão do
desmatamento, isso tem sido provocado, principalmente, pela expansão do agronegócio
(soja). Portanto, é muito provável que Ipixuna do Pará, assim como o seu entorno, esteja
seguindo um padrão de desmatamento determinado por outra dinâmica produtiva que não a
mineração.
Mapa 5: Índices de desflorestamento nos municípios mineradores do Pará e entorno não-minerador (2000-2005) Fonte: Tabela 5
Quando se compara o mapa acima com o Mapa 6, de desflorestamento da Amazônia
Legal, essa dinâmica é perceptível claramente. A região de Ipixuna do Pará, já estava
bastante desflorestada quando os projetos do caulim iniciaram, em 1996. Existe uma
pequena mancha de floresta, no meio do “arco do desmatamento”, representada pela área
de Carajás e UCs, e a região Oeste do Estado, ainda bastante preservada.
208
Mapa 6: Desflorestamento na Amazônia Legal (1997-2005) Fonte: Projeto PRODES, op cit, (Anexo 3)
A possibilidade de que a mineração de larga escala possa contribuir para o
desenvolvimento da Amazônia e que seja ambientalmente não agressiva, já tem sido
debatida por vários autores por autores. Hope (1992) condena as formas de exploração
madeireira e pecuária da Amazônia e afirma que a mineração é a atividade que oferece a
melhor chance para acessar a riqueza da região sem destruir o patrimônio natural e a
diversidade única de plantas e animais ali encontrados. Smith et al afirmam que os impactos
ambientais dos empreendimentos mineiros de larga escala são localizados e de “mínima
significância ambiental” (SMITH et al, 1995, p. 30). Entretanto, esses autores pouco dizem a
respeito do desafio de viabilizar mecanismos eficientes de transferência dessa riqueza para
a superação da pobreza da população local.
209
4.1.3 Municípios mineradores e incidência de doenças
Informações sobre incidência de morbidade hospitalar, segundo a distribuição
percentual das internações por grupos de causa, disponibilizadas para todos os municípios
brasileiros pelo Banco de dados de Sistema Único de Saúde (DATASUS), para o ano de
2005, são indicadores interessantes que permitem verificar se há associação entre certos
tipos de doenças típicas de mineração nos municípios mineradores do estudo. As
informações sobre morbidade hospitalar estão sintetizadas nas Tabelas 10 e 11 e no Mapa
7. As seis categorias de doenças selecionadas foram aquelas mais mencionadas na
literatura sobre o tema e nas entrevistas realizadas em campo. As informações se referem
às médias observadas para o conjunto de municípios mineradores e não-mineradores, além
dos valores efetivos (mínimo e máximo) para cada conjunto, bem como a diferença (em
termos percentuais) observada entre as médias. A avaliação das médias amostrais foi feita
com o teste “estatística t”, com o nível de significância de 5%.
Tabela 10: Incidência de morbidade hospitalar, por causa de internação – média dos municípios mineradores e não-mineradores (em % do total de internações). (2005)
categoria/motivo da morbidade
infecto-contagiosas
neoplasias transtorno mental
respiratória má formação
lesão
municípios mineradores 10,90 3,49 1,14 12,75 0,44 6,29 mínimo 2,40 0,90 - 3,90 - 3,50 máximo 33,40 7,90 4,90 22,50 0,80 9,70
municípios não- mineradores 11,18 2,99 1,03 16,79 0,50 7,11 mínimo 3,20 - - 5,30 - 2,10 máximo 27,70 9,70 4,10 39,30 3,10 18,40
diferença (minerador/não-minerador)
-2% 17% 11% -24% -12% -12%
teste t -0,10939804 0,69385953 0,2590925 -2,04119151 0,51264033 0,98665
Fonte: Elaboração da autora a partir de informações do DATASUS (2005) (Anexo 3)
Os testes estatísticos revelaram não haver diferenças significativas entre as médias
das doenças do conjunto de municípios mineradores e não-mineradores, mas reveleram
diferenças entre o conjunto de municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste em
relação aos municípios mineradores das demais regiões apenas quanto às doenças infecto-
contagiosas.
Tabela 11: Incidência de morbidade hospitalar, por causa de internação de doenças infecto-contagiosas – média dos municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste e das demais regiões (em % do total de internações). (2005)
indicador municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste
municípios mineradores das regiões Centro-Oeste, Sul e Sudeste
Média 15,78 6,29
teste t 2,221341 Fonte: Elaboração própria a partir de informações do DATASUS (2005)
210
As doenças infecto-contagiosas (infecciosas e parasitárias) estão intimamente
relacionadas às condições socioeconômicas, especialmente, à renda e à educação.
Portanto, era previsível que o conjunto de municípios mineradores das regiões Norte e
Nordeste apresentasse média de internação hospitalar para esse tipo de doença superior à
dos municípios mineradores das demais regiões.
Quanto às doenças do aparelho respiratório, causou surpresa o “teste t” não acusar
diferenças significativas de médias, nem entre o conjunto de municípios mineradores e não-
mineradores e nem entre o conjunto de mineradores das duas regiões. Supreende também
Itabira (MG) não estar encabeçando a lista de municípios mineradores mais afetados por
doenças respiratórios, uma vez que esse problema foi mencionado durante a visita no
município. Todavia, este resultado está de acordo com a análise epidemiológica sobre o
impacto da poluição do ar na saúde da população de Itabira (MG) que foi realizado pelo
Laboratório de Poluição Atmosférica Experimental (LPAE) da Faculdade de Medicina da
Universidade de São Paulo (FMUSP), em 2005. O estudo conclui que :
[...]os níveis de poeira com diâmetro capaz de penetrar nos pulmões (igual ou menor que 10 milésimos de milímetro), são da ordem de grandeza dos centros urbanos de nosso país que realizam ete tipo de medição. Em Itabira estes níveis foram de 39 milésimos de miligrama por mil litros de ar. Para fins de comparação, a média anual de São Paulo oscila em torno de 50, Rio de Janeiro tem níveis de 35 e Curitiba apresenta valores ao redor dos 40. Os níveis de poeira observados mostram que a poluição do ar é uma realidade na cidade de Itabira, visto que o seu nível de poeira aproxima-se àqueles medidos em grandes centros urbanos. O aspecto positivo é que os valores observados são similares àqueles que milhões de brasileiros estão expostos, a despeito da grande proximidade da lavra de minérios em relação à região urbana. (LPAE/FMUSP, 2005, p.31).
O Mapa 7, a seguir, ilustra a incidência de doenças infecciosas e respiratórias nos
dois conjuntos de municípios. No que se refere às doenças infecto-contagiosas (Gráfico A)
os extremos ficaram com os municípios de base mineira: Canaã dos Carajás (PA) com
33,4% dos casos de internação e Forquilhinha (SC) com apenas 2,4%, muito próximo a
Itabira (MG) com 2,8%.
211
Mapa 7: Incidência de doenças respiratórias e infecciosas nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador (2005) Fonte: Elaboração própria com base no DATASUS, 2005, (Anexo 3)
Quanto às doenças respiratórias (Gráfico B), os extremos ficaram com os municípios
não-mineradores. Do conjunto de mineradores, as maiores incidências ficaram com Crixás
(GO) (22,5%) e Forquilhinha (SC) (19,2%) e a menor ficou com Rosário do Catete (SE)
(3,9%).
A partir dos indicadores apresentados, é possível deduzir que a incidência das
doenças selecionadas está muito mais associada ao componente regional – se o município
está localizado na região Norte ou Sul do país, o que, por sua vez se reflete nas condições
socioeconômicas dos municípios - do que à condição de o município ser ou não minerador.
Isso não significa afirmar que municípios de base mineira estejam livres de algum
tipo específico de doença, ou que não tenham apresentado doenças “típicas da mineração”
em algum outro momento, como no caso de Itabira (MG). Significa apenas que as doenças
selecionadas para um determinado ano, para o conjunto de municípios mineradores e não-
mineradores, não revelaram algum tipo específico associado com a mineração. Muito pelo
212
contrário, esperava-se encontrar maior incidência de doenças respiratórias entre o conjunto
de municípios mineradores, o que não ocorreu.
4.1.4 As condições do meio ambiente em municípios mineradores
As informações sobre as condições do meio ambiente nos municípios do estudo
basearam-se nos indicadores elaborados pelo IBGE, em 2002 e nas pesquisas de campo
(apenas para os 15 municípios mineradores). Elas se referem às alterações ambientais
relevantes e às atividades que as provocaram. As informações indicam também se o meio
ambiente alterado prejudicou o desenvolvimento de alguma atividade econômica. A Tabela
12 ainda mostra os dados sobre a institucionalização do meio ambiente nos municípios,
anteriormente comentados; a partir dessa tabela foi possível observar três padrões de
respostas para os conjuntos de municípios mineradores e não-mineradores:
• grupo 1 - municípios de base mineira que sequer mencionam a existência de
mineração em seu território, muito embora reconheçam que outras atividades têm
provocado problemas ambientais (Amapá, Goiás e Mato Grosso do Sul);
• grupo 2 - municípios não-mineradores que foram afetados em seu meio ambiente
pela atividade de mineração (Santa Catarina);
• grupo 3 - municípios de base mineira que percebem problemas gerados pela
atividade mineral (Minas Gerais e Pará).
213
Tabela 12: Indicadores sobre a condição do meio ambiente nos municípios mineradores e dos entornos não-mineradores (2002) - Continua
município (UF)
área (km2) tem UC CMMA
ativo convênios de cooperação
órgão de MA
pessoal em MA
gastos com
MA (2) alterações ambientais relevantes atividade (s) que provocaram alterações
no meio ambiente
atividade econômica prejudicada pela
degradação ambiental
Laranjal do Jarí (AP)
30.966 sim (1)
sim sim sim 29 - desmatamento, contaminação hídrica escassez de água, inundação, doença endêmica, presença de vetor, redução do estoque pesqueiro.
ocupação desordenada do território esgoto a céu aberto, queimadas
pesqueira e agrícola
Mazagão (AP) 13.131 não não sim sim 4 0,60 nd - -
Vitória do Jarí* (AP)
2.483 não não sim não 18 22,50 desmatamento, contaminação hídrica, doença endêmica, poluição ar, sonora, presença de vetor, esgoto aberto,
queimadas, ocupação desordenada do território, presença de lixão
agrícola
Andorinha (BA)
1.208 sim (1)
não não sim 2 0,98 desmatamento, contaminação de rio, baia, doença endêmica, redução do estoque pesqueiro.
queimadas presença de lixão, esgoto a céu aberto.
pesqueira e pecuária
Campo Formoso (BA)
6.806,1
não não sim não 7 - contaminação de rio, baia, escassez de água,
ocupação desordenada do território, esgoto a céu aberto.
agrícola e pecuária
Jaguarari * (BA)
2.567,2
não não naõ sim 3 0,04 escassez de água não agrícola e pecuária
Uauá (BA) 2.950 sim (1)
não não sim 36 - nd - agrícola e pecuária
Campinaçu (GO)
1.974,4
não não sim não 2 - nenhuma - pecuária
Crixás * (GO) 4.661 não sim sim não 1 - nenhuma - -
Minaçu * (GO)
2.860,7
não sim sim sim 8 - contaminação de nascente, inundação, doença endêmica, presença de vetor assoreamento dos corpos d’água, degradação da mata ciliar
atividade de construção de infra-estrutura
pecuária
Mozarlândia (GO)
1.734,4
não sim sim não não se aplica
7,51 alteração de paisagem desmatamento -
Nova Crixás (GO)
7.298,8
não sim sim não 1 - nenhuma- - -
Trombas (GO) 799,2 não não sim não não se aplica
- nenhuma- - -
Aquidauana (MS)
1.6958,5
sim (4)
sim sim não 3 -- assoreamento de corpo d’água, de gradação da mata ciliar ou de manguezais alteração de paisagem, contaminação do solo, assoreamento de corpo d’água, poluição a água.
pesca predatória, ocupação irregular de áreas frágeis, extração vegetal por pesca não autorizada, agropecuária, chorume, sumidouros, desmatamento, erosão/ deslizamento de encostas, lixo.
Pesca
Aquidauana (MS)
1.6958,5
sim (4)
sim
sim
não
3
--
assoreamento de corpo d’água, de gradação da mata ciliar ou de manguezais alteração de paisagem, contaminação do solo, assoreamento de corpo d’água, poluição a água.
pesca predatória, ocupação irregular de áreas frágeis, extração vegetal por pesca não autorizada, agropecuária, chorume, sumidouros, desmatamento, erosão/ deslizamento de encostas, lixo.
pesca
213
214
município (UF) área
(km2) tem UC CMMA ativo
convênios de cooperação
órgão de MA
pessoal em MA
gastos com
MA (2) alterações ambientais relevantes atividade (s) que provocaram alterações
no meio ambiente
atividade econômica prejudicada pela
degradação ambiental
Corumbá * (MS)
64.961 sim (2)
sim sim sim 12 12,96 assoreamento de corpo d’água, poluição do ar, degradação da mata ciliar. desmatamento, indústrias, queimadas. lixão -
Miranda (MS) 5.477 não não não sim 3 - alteração de paisagem, desmatamento. pesca predatória, extração vegetal queimadas.
pesca
Porto Murtinho (MS)
17.735 sim (2)
não sim não 3 11,77 assoreamento de corpo d’água. escassez da água, contaminação da água por, desmatamento
esgoto doméstico, prática de pesca predatória, degradação da mata ciliar, erosão de encostas.
pesca e pecuária
Alvinópolis (MG)
599,343
sim (1)
não sim não não se aplica
0,63 assoreamento de corpo d’água e poluição da água, degradação da mata ciliar, erosão
despejo de resíduos industriais despejo de esgoto.
-
Antônio Dias (MG)
877,8 não não não não não se aplica
1,70 - -
-
Barra Longa (MG)
386 não não não sim 5 - poluição da água despejo de esgoto doméstico --
Dom Bosco (MG)
821,8 não não sim não não se aplica
0,15 alteração de paisagem, assoreamento de corpo d’água, poluição da água.
desmatamento, uso da agropecuária, degradação da mata ciliar, expansão da atividade agrícola, ocupação irregular do curso d’água.
-
Itabira * (MG)
1.256,5
sim (7)
sim
sim
sim
13
46,90
alteração de paisagem, desmatamento, contaminação do solo, assoreamento de corpo d’água, poluição da água e poluição do ar, degradação da mata ciliar. degradação de área legalmente protegida
extração mineral, caça, queimadas, ocupação irregular, empreendimento imobiliário, infra-estrutura viária, sumidouros, resíduos de unidades de saúde. aterro das margens, expansão da atividade agropecuária, despejo de resíduos industriais, ocupação irregular de áreas de lençóis subterrâneos e cursos d’água. atividade industrial, veículos, vias não pavimentadas.
-
Jaboticatubas (MG)
1.114 não não sim sim 2 - contaminação de recurso solo, presença de vetor, esgoto a céu aberto,
queimadas, ocupação desordenada do território, desmatamento.
-
Mariana *(MG)
1.193,3
sim (1)
sim sim não 4 - alteração de paisagem, contaminação do solo, assoreamento de corpo d’água, poluição da água.
extração mineral, desmatamento, garimpo, construção de infra-estrutura, aterro das margens.
-
Nova Era (MG)
363,2 sim (1)
sim sim não 9 25,52 assoreamento dos corpos d’água, degradação da mata ciliar,
queimadas, desmatamento, expansão da atividade agrícola.
agrícola
Piranga (MG) 657,5 sim
(1) sim sim sim 2 8,40 assoreamento de corpo d’ água e
poluição da água, degradação da mata ciliar, desmatamento.
mineração/garimpo, criação de animais, despejo de esgoto doméstico.
-
Santa Bárbara (MG)
sim sim não sim não se aplica
0,76 contaminação hídrica, doença endêmica, presença de vetor, alteração da paisagem.
ocupação desordenada do território. esgoto a céu aberto. queimadas. mineração/garimpo. resíduo sólido. despejo industrial
-
Tabela Indicadores sobre... (Continuação)
214
215
município (UF) área
(km2) tem UC CMMA ativo
convênios de cooperação
órgão de MA
pessoal em MA
gastos com
MA (2) alterações ambientais relevantes atividade (s) que provocaram alterações
no meio ambiente
atividade econômica prejudicada pela
degradação ambiental
Santa Fé de Minas (MG)
2.917 não não não não não se aplica
- alteração de paisagem, assoreamento de corpo d’ água, degradação da mata ciliar
escassez da água, erosão do solo, aterro espelho da água, desmatamento, aterro das margens, atividade agrícola.
pecuária, agrícola-
Unaí (MG)
8.464 não sim sim sim 3 0,27 escassez e poluição da água, alteração de paisagem esgotamento, contaminação e erosão do solo, desmatamento, desertificação, proliferação de pragas, assoreamento de corpo d’água, salinização do solo, degradação da mata ciliar.
resíduos de sólidos, extração vegetal, queimadas, construção de infra-estrutura, chorume, resíduos de unidades de saúde, uso de fertilizantes e agrotóxicos. mineração/garimpo, expansão agropecuária.
agrícola e pecuária
Paracatu * (MG)
8.232 sim (1)
sim sim sim 25 - alteração de paisagem extração mineral -
Água Azul do Norte (PA)
7.577 não sim não sim 4 - esgotamento, erosão e compactação do solo, escassez e poluição da água, desertificação, degradação da mata ciliar e manguezais, proliferação de pragas, assoreamento de corpo d’água, desmatamento,alteração de paisagem, contaminação do solo, assoreamento de corpo d’água, poluição da água e poluição do ar.
emissão de resíduos industriais, pesca predatória, caça/animais, queimadas, extração vegetal e mineral, construção de infra-estrutura, ocupação irregular do solo, empreendimento imobiliário, pecuária, chorume, sumidouros, resíduos de unidades de saúde, erosão/deslizamento de encostas, expansão da atividade agrícola, despejo de esgoto doméstico.
pesca agrícola e pecuária.
Aurora do Pará (PA)
1.812 não não não sim 4 - contaminação de nascente, de rio, baia, desmatamento, doença endêmica, queimadas, proliferação de pragas
ocupação irregular dos cursos d’água, queimadas, esgoto à céu aberto, lixão
agrícola
Canaã dos Carajás (PA)
3.147 não não não não 1 - contaminação do solo, poluição da água. extração mineral, mineração/garimpo -
Capitão Poço 2.900 não não não não - - -assoreamento de corpo d’água. aterro das margens
Curionópolis (PA)
2.369 não não não sim 30 - assoreamento de corpo d’água e poluição do ar. mineração/garimpo, queimadas. -
Eldorado dos Carajás (PA)
2.957 não não não não não se aplica
- alteração de paisagem, poluição do ar. esgotamento do solo, desmatamento, queimadas.
pecuária
Faro (PA) 11.7665
não não não não - - alteração de paisagem extração mineral pesca predatória, desmatamento.
pesca
Ipixuna do Pará (PA)
5.217 não não sim sim 4 - erosão do solo, degradação da mata ciliar, erosão/deslizamento de encostas, alteração de paisagem, assoreamento de corpo d’água, poluição da água.
desmatamento,presença de lixão, trafego pesado em área urbana, queimadas despejo de resíduos industriais
-
Oriximiná * (PA)
107.603
não não não não - - poluição da água mineração/garimpo -
Tabela Indicadores sobre... (Continuação)
215
216
município (UF) área
(km2) tem UC CMMA ativo
convênios de cooperação
órgão de MA
pessoal em MA
gastos com
MA (2) alterações ambientais relevantes atividade (s) que provocaram alterações
no meio ambiente
atividade econômica prejudicada pela
degradação ambiental
Parauapebas* (PA)
7.008 não sim sim sim 13 1,91 alteração de paisagem, desmatamento contaminação do solo, erosão do solo,assoreamento de corpo d’água, poluição do ar, degradação da mata ciliar
extração mineral e vegetal, ocupação irregular de áreas frágeis, aterro espelho d’ água, chorumes, resíduos de unidades de saúde, aterro das margens, queimadas.
-
Nova Esperança do Piriá
2.810 não não não não - - alteração de paisagem, assoreamento de corpo d’água poluição da água, poluição do ar.
compactação do solo, pecuária, queimadas, vias não pavimentadas, combustível e óleo, esgoto doméstico, ocupação irregular do curso d’água, queimadas.
Agrícola
Nova Esperança do Piriá
2.810 não não não não - - alteração de paisagem, assoreamento de corpo d’água poluição da água, poluição do ar.
compactação do solo, pecuária, queimadas, vias não pavimentadas, combustível e óleo, esgoto doméstico, ocupação irregular do curso d’água, queimadas.
Agrícola
Terra Santa (PA)
1.901 não não sim não - - nenhuma* - -
Forquilinha* (SC)
294 não sim sim não 12 3,92 assoreamento de corpo d’água. mineração/garimpo, degradação da mata
ciliar, erosão/deslizamento de encostas. -
Maracajá (SC) 63,4 sim
(1) não sim sim 16 - alteração da paisagem, contaminação do
solo, poluição da água e do ar, vias não pavimentadas.
extração mineral, pecuária, uso de fertilizantes e agrotóxico,, despejo de esgoto domestico,
-
Meleiro (SC)
187 não não não não 2 - poluição da água, escassez da água, alteração de paisagem, contaminação do solo, assoreamento de corpo d’água, poluição da água, degradação da mata ciliar, erosão/deslizamento de encostas,
extração mineral, caça/animais, disposição de resíduos sólidos, ocupação irregular de áreas frágeis, agropecuária, sumidouros, aterro das margens, expansão da atividade agrícola.
agrícola e pecuária
Nova Veneza (SC)
182 sim (1)
não sim não 2 - contaminação do solo, assoreamento de copo d’água, degradação da mata ciliar, desmatamento, erosão/deslizamento de encostas,
pecuária, chorume, sumidouros, uso de fertilizantes e agrotóxicos, expansão da atividade agrícola.
-
Capela (SE) não não sim sim 3 1,51 desmatamento, alteração de paisagem,
poluição da água e do ar.
despejo de vinhoto, agropecuária, indústrias, odores de lixo, vias não pavimentadas, veículos automotores.
-
Maruim (SE) não não não sim 3 - assoreamento de corpo d’água, poluição
da água e do ar , degradação da mata ciliar/manguezais, desmatamento,
aterro das margens, despejo do esgoto doméstico, agropecuária, indústria, vias não pavimentadas.
pesca
Rosário do Catete (SE)
não nao sim não 2 - desmatamento, degradação da mata ciliar, erosão/deslizamento de encostas, contaminação do solo, assoreamento de corpo d’água, poluição da água.
sumidouros, expansão da atividade agrícola, mineração/garimpo, despejo de resíduos industriais, despejo de esgoto domestico, lixo, uso de agrotóxicos e fertilizantes.
-
Santo Amaro das Brotas (SE)
sim (2)
sim não sim 3 - alteração de paisagem, contaminação do solo, poluição da água, degradação da mata ciliar ou de manguezais.
extração mineral, esgoto doméstico, pesca predatória, desmatamento, despejo de resíduos industriais.
pesca
* municípios de base mineradora (1) Projeto Prodes (INPE); (2) Finbra(STN), % da receita orçamentária municipal, despesas relativas a 2003; (3) Datasus Fonte: IBGE, Perfil dos municípios brasileiros – meio ambiente 2002.
Tabela Indicadores sobre... (Continuação)
216
217
Grupo 1 - Municípios de base mineira que não se referem à existência de mineração
Durante as visitas de campo ao município de Vitória do Jari (AP), não foram
mencionados problemas ecológicos provenientes da extração de caulim da mina do Filipe
(Fotografia 15) pela mineradora CADAM, mas sim problemas urbanos relacionados à falta
de saneamento básico (Fotografia 16), de água tratada, de pavimentação das ruas etc. É
provável que o tipo de minério e a forma de extração sejam mesmo pouco impactantes,
além do fato de a empresa destinar o seu produto ao exigente mercado europeu, muito
rigoroso com normas ecológicas.
Fotografia 15: Mina de caulim da CADAM, no Morro do Filipe, município de Vitória do Jari – AP Fotografias de Maria Amélia Enríquez Fonte: (pesquisa de campo realizada em abril de 2006)
Fotografia 16: Município de Vitória do Jari (AP) – más condições de saneamento da população que vive sobre a várzea Fotografias de Maria Amélia Enríquez Fonte: (pesquisa de campo realizada em abril de 2006)
De acordo com o Secretário Municipal de Meio Ambiente de Vitória do Jari (AP), o
município não apresenta problemas de ordem ambiental provocados pela CADAM. O
Secretário desconhece também qualquer tipo de denúncia por parte da sociedade. A grande
queixa do município é em relação à empresa Jari Celulose89 (despejo de dejetos no rio e
poluição atmosférica). Para a área ambiental, a CADAM propôs parceria com o município,
no sentido de que a Secretaria de Meio Ambiente inspecione, juntamente com os técnicos
da CADAM, o mineroduto da empresa, que fica a céu aberto. Para isso, a Secretaria não
recebe qualquer tipo de auxílio financeiro da empresa. A Secretaria já propôs alguns tipos
de projetos à CADAM, tais como: usinas de reciclagem (a empresa daria as máquinas e a
prefeitura daria o galpão e o terreno) e lixeiras públicas, porém a empresa até então não deu
qualquer resposta.
89 Fábrica de celulose que fica localizada no estado do Pará, nas margens do rio Jari, em frente ao município de Vitória do Jari (AP).
218
O caso dos municípios goianos é distinto. Em Crixás (GO), sede da Mineração Serra
Grande (MSG), grupo Anglo Gold, a extração de ouro é feita em mina subterrânea, o que
evita o impacto visual. Minaçu (GO) vivenciou um grande impacto provocado pela
construção das usinas hidrelétricas Cana Brava e Serra da Mesa (Fotografias 17 e 18). A
atividade mineradora, que existe desde a origem da cidade, sequer foi mencionada.
Fotografia 17: Área inundada pela barragem da Usina Hidrelétrica Serra da Mesa, Minaçu (GO) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: (pesquisa de campo realizada em abril de 2005)
Fotografia 18: Praia do Sol – praia artificial construída às margens do lago da barragem Cana Brava, Minaçu (GO) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: (pesquisa de campo realizada em abril de 2005)
No caso de Corumbá (MS), de acordo com o Secretário Municipal de Governo do
município de Corumbá (MS), José Antônio Assad, a mineração é uma atividade positiva
para o município, mas é preciso que se estabeleçam as regras e os limites para que ela seja
exercida. Em primeiro lugar, é preciso ter cuidado com a preservação ambiental, uma vez
que o município está localizado dentro de santuário ecológico, que é o Pantanal. Mas não é
por isso que não se deva exercer a atividade de mineração em Corumbá, pois se trata de
uma riqueza imensa que precisa ser explorada.
[...] vivemos numa cidade pobre, há muitas favelas e não podemos, de forma nenhuma, deixar de exercer a atividade de mineração. Teremos que implementar tudo o que for possível, mas sempre com a preservação do meio ambiente”, afirma o Secretário. (entrevista realizada pela autora).
O Secretário ressalta que a mineração não conflita com o turismo, pois o turismo que
é feito no Pantanal é contemplativo e a mineração não afeta a paisagem pantaneira, pois é
uma atividade muito restrita. O Secretário reconhece que a idéia difundida a partir de um
debate muito mais ideológico é de que:
[...] deixaríamos de ser o Pantanal e passaríamos a ser Cubatão, é essa a idéia que se propaga na mídia. Mas se você observar a grandeza do Pantanal e verificar a atividade extremamente restrita da mineração, não há como esta danificar o meio, a menos que se exerça uma atividade
219
desregrada e descontrolada. Mas isso nós não permitiremos. (entrevista realizada pela autora).
O Secretário afirma que, não obstante o escoamento da produção ser feito através
no Rio Paraguai, por meio de barcaças, raramente ocorrem acidentes. Se houver, “ele se
restringe ao afundamento de uma barcaça de um minério inerte que é recuperável e que
não causa uma poluição de impacto ambiental significativo”, diz o Secretário.
A percepção do Secretário é confirmada em entrevista com o representante da
Mineração Corumbaense, Marcelo Coelho, para o qual a mineração é uma atividade positiva
para Corumbá. Porém, ele reconhece que há uma visão negativa dessa atividade,
principalmente, em Minas Gerais, na região do quadrilátero ferrífero. Como naquela região a
mineração começou há muitos anos, afirma o representante da Corumbaense, as técnicas
empregadas não consideravam os aspectos ambientais e sociais. A mineração mal atendia
as questões técnicas (de engenharia) e econômicas; portanto, foram criados graves
passivos ambientais e trabalhistas. Assim, a mineração se ampliou em quantidade e
tamanho, afetando não apenas o município minerador, como também o seu entorno.
No caso de Corumbá, a mineração não é ambientalmente impactante, isso é favorecido pelas próprias condições geológicas da formação da jazida de ferro – o minério é superficial e está em camadas de 30 metros; portanto, ele não afeta o lençol freático, não usa explosivo (ele é muito poroso) e é fácil de revegetar (faz a recuperação ambiental no mesmo tempo em que está minerando), afetando o mínimo possível a paisagem. Por outro lado, o município possui 65.000 km2 e população de cem mil habitantes, o que gera uma densidade demográfica baixa e a mina está muito distante dos centros densamente povoados. (Marcelo Coelho, em junho de 2006).
O gerente da Mineração Corumbaense admite que Corumbá está localizada numa
área de grande sensibilidade ambiental, que é o Pantanal. A Rio Tinto já adota padrões
internos bem mais rigorosos para a emissão de resíduos e efluentes, consumo de água etc.
Praticamente a mesma visão é compartilhada pelo gerente da Mineração Urucum, do Grupo
CVRD (Fotografias 19 e 20).
220
Fotografia 19: Mina de ferro (Mineração Urucum - CVRD), Corumbá (MS) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: (pesquisa de campo realizada em junho de 2006)
Fotografia 20: Vista panorâmica da Mina de Ferro (Mineração Urucum - CVRD), Corumbá (MS) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: (pesquisa de campo realizada em junho de 2006)
Grupo 2 - Municípios não-mineradores afetados pela atividade mineral
Entre os municípios não-mineradores que se sentem ambientalmente impactados
pela atividade mineradora se destacam os municípios de Santa Catarina, especialmente,
Meleiro. Os municípios catarinenses são de pequena extensão territorial e a atividade
mineral praticada durante anos gerou uma enorme “pegada ecológica”, comprometendo os
cursos d’água, além do próprio solo e águas subterrâneas.
A história da mineração do carvão em Santa Catarina é antiga. Remonta aos anos
1950, quando os colonos italianos que ali se instalaram procuravam trabalho nas minas
“para assegurar uma aposentadoria” (depoimento de um morador local), ao mesmo tempo
em que mantinham as suas atividades agrícolas. Nessa época, a questão do meio ambiente
não era considerada seriamente. Aliada ao tipo de mineralização própria do carvão (que
contém pirita90), a atividade provocou sérios passivos ambientais para a região, dos quais se
destacam: acidificação da maioria dos rios e córregos, grandes áreas degradadas com o
estéril, comprometimento das águas subterrâneas em algumas localidades, entre outros
(Fotografias 21 e 22). Segundo Bortot (2002), a região carbonífera de Santa Catarina é
considerada uma das regiões mais críticas em termos de poluição de água, solo e ar, em
todo o Brasil.
90 Substância que quando entra em contacto com o oxigênio provoca acidificação das águas, combustão e outros danos ecológicos.
221
Fotografia 21: Rio Sangão contaminado com drenagem ácida das minas de carvão – Forquilhinha (SC) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: Pesquisa de campo realizada em abril de 2006
Fotografia 22: Área degradada com rejeitos das minas de carvão – Forquilhinha (SC) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: Pesquisa de campo realizada em abril de 2006
Em contrapartida, conforme será melhor explorado na seção 4.4.1, os municípios
catarinenses apresentam um dos mais altos escores de IDH do Brasil. Será que os novos
municípios mineradores terão que repetir essa trajetória? A suposição desta tese é de que
isso não precisa se reproduzir novamente, se, aliado à regulação ambiental já existente,
forem reforçados os mecanismos de controle e criados instrumentos para o aumento da
contribuição social da mineração.
Grupo 3 - Municípios de base mineradora que percebem problemas gerados pela mineração
Os municípios mineradores de Minas Gerais, particularmente, Itabira e Paracatu,
reconhecem plenamente os problemas ecológicos provocados pela mineração, pelas
evidentes marcas em suas paisagens (Fotografias 23 e 24) e pela atividade comprometer
grandes áreas, em um território onde o custo de oportunidade do uso do solo é alto, por
causa do uso alternativo no agronegócio (Paracatu) e da própria área urbana (Itabira)
222
Fotografia 23: Vista aérea da mina da RPM S/A, Paracatu (MG), ocupando uma vasta área urbana Fotografia da RPM Fonte: RPM
Fotografia 24: Centro de Itabira – ao fundo mina de ferro da CVRD (maio/2005) Fotografia da RPM S/A Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: Pesquisa de campo realizada em maio de 2005
De acordo com Silva (2004, p. 225) “a questão ambiental em Itabira tomou
proporções alarmantes pela degradação da paisagem, poluição de toda ordem, decorrente
do modelo de desenvolvimento baseado na atividade extrativa mineral por mais de
cinqüenta anos”. Logo na entrada da cidade é impactante a alteração da paisagem em
Itabira (Fotografia 24).
No início dos anos 1980, o município de Oriximiná, no Pará, foi penalizado com o
problema do assoreamento do Lago Batata, provocado pelos resíduos da lavagem da
bauxita metalúrgica extraída pela Mineração Rio do Norte (MRN). Além de comprometer a
imagem da empresa, esse passivo ambiental onerou significativamente os seus dispêndios
nessa área. Silva (1999) demonstrou que a MRN tem um dos mais altos custos ambientais,
entre as empresas míneri-metálicas instaladas no Pará, por causa dos dispêndios com a
recuperação das lago e das áreas que foram degradadas pelos despejos indevidos dos
rejeitos da bauxita. A partir desse episódio, a empresa se modernizou e inovou em seus
métodos de descarte, conquistando muitos prêmios de qualidade ambiental e passando a
ser um modelo para outras empresas mineradoras. Todavia, apesar disso, o passivo
persiste.
Ipixuna do Pará é uma exceção ao conjunto de municípios paraenses. Ele não
percebe nenhum problema ambiental associado a mineração, possivelmente, por causa do
tipo de minério extraído – o caulim, com método de extração muito semelhante ao da Mina
do Filipe, em Vitória do Jari (AP) e também pelo fato de a mineração estar muito distante do
centro urbano.
223
Em Parauapebas e Canaã dos Carajás a presença da atividade mineral é bem mais
ostensiva, pela proximidade da mina em relação aos centros urbanos. Porém, tanto em
Carajás como no Sossego, os locais da atividade mineradora estão cercados por áreas
legalmente protegidas.
Fotografia 25: Vista aérea da mina de cobre da MSS (CVRD), Canaã dos Carajás (PA), ao fundo a Floresta Nacional de Carajás. Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: Pesquisa de campo realizada em julho de 2006
Fotografia 26: Mina Ferro-Carajás (CVRD) . Parauapebas (PA) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: Pesquisa de campo realizada em julho de 2006
Conforme foi possível perceber pelos indicadores do IBGE e pela pesquisa de
campo, a condição do meio ambiente das cidades mineradoras não é homogênea. O maior
ou menor grau de impacto depende de vários fatores, entre os quais: o tipo de minério, a
forma de extração, as técnicas adotadas, o período de implantação do projeto e outros. De
uma forma geral, percebe-se queprevaleceu um padrão ambiental reativo nas regiões Sul e
Sudeste do Brasil, ou seja, a mineração existente há muitas décadas teve de se adequar às
novas normas ambientais, e um padrão bem mais pró-ativo no Norte, com as suas minas
bem mais jovens, que já nasceram incorporando novas tecnologias ambientais e, em muitos
casos, adotando padrões de emissão acima dos determinados pela legislação nacional.
Essa constatação vem ao encontro da tese de Cavalcanti (1996), cujos estudos de caso
sobre a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em Carajás (PA) e Itabira (MG) demonstram
esse comportamento.
4.1.5 Políticas de meio ambiente das empresas nos municípios mineradores
A Tabela 13 foi elaborada a partir de informações fornecidas pelas empresas
mineradoras, que foram entrevistadas durante os trabalhos de campo realizados nos
municípios de base mineira, em 2005 e 2006. Ela apresenta informações sobre o tipo de
minério extraído, ano da instalação do projeto, expectativa de vida útil da mina, destino da
produção e informações gerais sobre a política ambiental da companhia.
224
Tabela 13: Programas ambientais das companhias mineradoras estudadas (2005-2006). Continua município (estado)
companhia mineradora
minério (s) extraídos
ano de instalação do
projeto destino da produção
previsão de esgotamento
tipo de certificação e
ano de obtenção
iniciativa para a busca das
certificações valor principais ações
ambientais
Vitória do Jarí (AP)
Cadam (controlado pela CVRD)
caulim 1974 exportação 2025 ISO 14000 – em 2003
Dirigentes da empresa
US$1 milhão Não respondeu
Minaçu (GO) SAMA amianto crisotila 1967 exportação 2028
ISO 14001 Publica o Balanço Social - fase de adaptação ao modelo IBASE ISO 9000
ISO 14001 – entre R$700 a 800 mil (1996) ISO 9000 – por volta de R$600 mil
Crixás (GO)
Mineração Serra Grande (MSG) – Grupo Anglo Gold Ashanti
ouro – mina subterrânea 1989 exportação
2012 - vida útil reduzida por aumento da escala de produção
ISO 14000 – em 2003 e NOSA
Dirigentes da empresa
Custo total U$1.645.000 (consultoria, treinamento e capacitação)
-
Paracatu (MG)
Rio Paracatu Mineração (Kinross, ex Rio Tinto)
ouro e prata (subproduto) – mina a céu aberto
1986 exportação 2020
ISO 14001 SGA Integrado padrão Rio Tinto
Dirigentes da empresa
nd
Instrumento de Gestão (AIA, PCA, Monitoramento, Auditoria Interna e Externa, Plano de Fechamento) Parque Ecológico (R$150 mil/2004) Reserva Acangaú (R$190 mil/ano)
Mina Córrego do Sítio (Anglo Gold Ashanti)
ouro a céu aberto 1990 exportação 2019
Não tem ISO. Tem NOSA, publica o Balanço Social
Dirigentes da empresa. Ações na bolsa
nd
Santa Bárbara (MG) São Bento
Mineração S/A ouro 1987 exportação 2008 nd
Mariana (MG)
Samarco – Unidade Germano(Grupo CVRD)
ferro 1977 exportação 2030
ISO 14001 (1998)–para todas as etapas Publica Balanço Social Ibase e os indicadores do Ethos
Dirigentes da empresa
nd
Modelo do Global Reporting Initiative (GRI) Comitês internos de Gestão Auditorias Prestação de contas públicas
Itabira (MG CVRD ferro 1942 exportação 2020 ISO 14001 em 2002
nd
Corumbá (MS) Urucum Mineração (Grupo CVRD)
ferro e manganês 1970
ferro - Argentina (85%) e Paraguai (15%) manganês - Europa (20%) e Brasil (80%)
2035
Não tem. Está em processo de implantação do sistema ISO
Dirigentes da empresa
nd
Procedimento para renovação das licenças ambientais obtidas via Ibama
224
225
Tabela . Programas ambientais...(Continuação) município (estado)
companhia mineradora
minério (s) extraídos
ano de instalação do
projeto destino da produção
previsão de esgotamento
tipo de certificação e
ano de obtenção
iniciativa para a busca das
certificações valor principais ações
ambientais
Corumbá (MS)
Mineração Corumbaense (Grupo Rio Tinto)
ferro – mina a céu aberto 1977 exportação -
Argentina (2) 2030
Não. Publicam o Balanço de Desenvolvimento Sustentável
Dirigentes do grupo controlador nd
Política corporativa da empresa
Forquilhinha (SC)
Carbonífera Criciuma- capital privado nacional
carvão – mina subterrânea
1982 (reabriu), mas mineração existe desde a
década de 1940
mercado doméstico –termoelétrica
“Eletrosul”
2020
Não. Mas estão implantando um SGA
Condenação Judicial. Exigências legais do TAC nd
Explicitação da política ambiental. Melhoria de treinamento, Gestão e, Monitoramento de Resíduos. Adoção de medidas de controle, Convênio com o CETEM
Jaguarari (BA)
Caraíba Mineração – capital privado nacional
cobre – mina subterrânea 1979 mercado
doméstico 2012
Não. Apenas certificação de qualidade ISO 9000
Qualidade – iniciativa dos dirigentes da empresa
nd
Apenas com o projeto PROMOVER gastam R$500 mil/ano..
Rosário do Catete (SE)
CVRD - Mina Taquari-Vassouras
potássio – mina subterrânea 1985 mercado
doméstico
Mais de 30 anos (frente de lavra se expandindo pata outro município)
Não tem certificações socioambientais
Quando foi instalada não era necessário o licenciamento ambiental(3)
2005: Investimento: R$2.553 mil Custeio R$1.674 mil
Monitoramento das emissões e controle de poluentes(3)
Parauapebas (PA)
CVRD – Carajás.
ferro e manganês 1985 exportação
2050 ISO 14001 -1996 Dirigentes da empresa, clientes e compradores
Por volta de R$ 20 milhões
Oriximiná (PA) MRN -Trombetas
bauxita metalúguca 1979
exportação e mercado
doméstico 2025
ISO 14001 -2001 Publica o Balanço Social Ibase e os Indicadores Ethos
Dirigentes da empresa
Canaã dos Carajás (PA) MSS - CVRD cobre – mina a
céu aberto 2002 exportação 2035 Em fase de implantação da ISO 14001
RCCSA -Ymeris Rio Capim _ (Ymeris)
caulim – mina a céu aberto 1996 exportação 2020
Ipixuna do Pará (PA)
PPSA (CVRD) caulim – mina a céu aberto 1996 exportação 2020 ISO 14001 -2001
(4)
(1) NOSA é um sistema integrado, desenvolvido pela África do Sul que integra diferentes sistemas de certificação (ISO14000, 9000, 18000) (2) O principal mercado é a Argentina e as empresas não exigem certificação de suas empresas fornecedoras, exige penas o cumprimento de uma série de processos. No entanto, quando a empresa já tem a certificação, isso evita que ela tenha de cumprir com uma série de requisitos que são solicitados (3). Na área de 100 ha (que pertence à Petrobras), funciona um contrato de gestão iniciado em 1992, com duração de 25 anos. (a empresa paga royalty à Petrobras). Dispersão atmosférica (encontra-se abaixo dos limites legais) Poluição hídrica - a empresa tem um salmoroducto, que despeja o sal no mar. A empresa tem um convênio com a Petrobras. (4) primeira empresa de caulim no mundo a obter a certificação ambiental ISO 14001 em todas as suas áreas de produção, em 2001. Solo – a empresa já recebeu um auto de infração – um fazendeiro local fez denúncia ao órgão ambiental, pois encontrou folhas necrosadas, (a avaliação agronômica associou à presença de sódio no solo). Fonte: Elaboração própria, a partir de entrevistas em campo.
225
226
A visão agregada das informações da tabela acima pode ser feita a partir de três
perspectivas:
1) o padrão de qualidade ambiental (ecológico) adotado pelas empresas;
2) a iniciativa de adoção dos padrões ambientais;
3) a relação entre o padrão ambiental, a idade da mina e a região geográfica em que
está situada.
1) padrão de qualidade ambiental (ecológica) adotado pelas empresas
Das 18 companhias mineradoras entrevistadas, 50% são diretamente ligadas ao
Grupo CVRD. Destas, oito destinam a sua produção ao mercado exportador e apenas uma
– a mina Taquari/Vassouras de potássio, em Rosário do Catete (SE) – vende
exclusivamente para o mercado interno. Das nove empresas não-CVRD visitadas, apenas
duas não vendem para o exterior – a Carbonífera Criciúma, em Forquilhinha (SC), e a
Caraíba Mineração, que produz cobre no município de Jaguarari (BA). As três empresas –
CVRD e não-CVRD – que destinam suas vendas para o mercado doméstico não têm
certificações ambientais (ISO 14001 - BOX 5).
227
BOX 5 - o sistema ISO 14000 A International Standard Organization (ISO), sediada em Genebra, é uma federação mundial
de organismos padronizadores nacionais. A série ISO 14000 foi criada a partir da necessidade de se estabelecer parâmetros comuns para a gestão ambiental, ela é constituída por diversas normas, dais quais se destaca a ISO 14001, especialmente voltada para o sistema de Gestão Ambiental (SGA) no interior das empresas. Ela foi lançada em 1997, a partir da colaboração de centenas de países
A série ISO 14000 pode ser vista como um reflexo das demandas ambientais expressas no Relatório Brundtland, uma vez que foi nesse documento que pela primeira vez a indústria foi chamada para desenvolver efetivamente sistemas de gerenciamento ambiental. A ISO 14000 pode ser resumida como o reconhecimento dos impactos ambientais negativos causados pela atividade produtiva e a necessidade de elaboração de um plano de mitigação e melhoria. No entanto, isso não significa que uma empresa certificada não esteja poluindo, pois é o plano de prevenção/mitigação ou melhoria que é exigido.
No Brasil, é o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO) que credencia e avaliza os certificados ISO 14000. A marca de credenciamento do INMETRO indica que o certificado pertence ao Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade (SBAC) e que o processo de certificação e recertificação poderá ser auditado pelo INMETRO (www.inmetro.gov.br).
Figura A: América do Sul – total de certificados ISO 14000
Segundo dados do INMETRO, o Brasil é o país que mais empresas certificadas possui, entre os países latino-americanos (Figura A, dados de 2001).
Fonte: Enríquez & Drummond, 2006
Das 15 empresas que destinam as suas vendas para o exterior apenas três não têm
certificação ISO 14001: a Mineração Serra do Sossego em Carajás (que inicou sua
produção em 2004, mas estava em fase de certificação), a Urucum Mineração (CVRD),
produz ferro e manganês e a Mineração Corumbaense (Grupo Rio Tinto), produz ferro,
ambas no município de Corumbá (MS). Essas duas empresas destinam as suas vendas
prioritariamente ao Mercosul (Argentina e Paraguai) e não sentem fortes pressões para se
certificarem. No entanto, todas adotam Sistemas de Gerenciamento Ambiental (SGA) e a
certificação ISO 14001 está em seus planos.
Portanto, 80% das empresas que vendem para o exterior têm certificação ISO
14001. Isso é um forte indício de que o mercado exportador é um importante fator pró-
ecologia. O mecanismo dessa influência, não é perceptível diretamente via ampliação de
1 2 3 3 915 17
2941
175
350
0
50
100
150
200
250
300
350
Paraguai Equador Bolivia Guiana Venezuela
Peru Chile Uruguai Colômbia Argentina Brasil
América do Sul - Total de Certificados ISO 14000
Fonte. INMETRO *Dados coletados até 31/12/2001
228
mercado, mas principalmente, por intemédio de diferencial competitivo, custos evitados
(com acidentes de trabalho, passivos ambientais, precessos judiciais etc), manutenção de
mercados, reputação e outros que resultam em uma mudança cultura proativa em favor do
meio ecológico.
O Quadro 13 é uma síntese de algumas declarações dos gerentes das companhias
mineradoras visitadas (vide a relação dos entrevistados no Anexo 5), quanto aos ganhos e
novas oportunidades abertas a partir da adoção de um sistema de certificação ambiental.
companhia mineradora
exemplo de ganhos econômicos e novas oportunidades de negócio
MSG Segundo as palavras do diretor geral da empresa “Quem acha que investir em segurança e meio ambiente é um custo, está enganado”.No entanto, não há uma relação de causa e efeito imediata. Os resultados são colhidos a longo prazo.
SAMA A certificação facilitou acesso a novos mercados. Mas o ganho de mercado foi maior com a ISO 9000. A ISO 14001 deu um diferencial competitivo à empresa.
CVRD - Carajás Houve ganhos econômicos, pois a empresa tem ações em bolsa de valores e melhorias na gestão da empresa se refletem na valorização de suas ações.
CVRD - Itabira Não há ganhos financeiros, mas um maior comprometimento do corpo administrativo com a qualidade ambiental.
Mineração Corumbaense
Não é possível perceber ganhos, mas, no futuro, a certificação evitará com que se percam alguns mercados. Muitas vezes o ganho não é financeiro, mas pode ser valorado sob a forma de custos que deixam de ocorrer e de valorização financeira das ações da companhia, entre outros. Há outros ganhos como: boa reputação, padronização de processos, gestão ambiental (as ferramentas da norma são muito eficientes para isso).
Carbonífera Criciúma
Foi possível observar ganhos e novas oportunidades a partir da decisão de implantar o SGA, mas não em termos financeiros e sim em termos de reconhecimento externo. Houve também redução de desperdício a partir dos programas de monitoramento de gastos de energia, de água, de acompanhamento de resíduo, coleta seletiva. Como exemplo de nova oportunidade de negócios, a empresa cita o desenvolvimento de uma nova tecnologia originariamente feita para resolver um problema de ordem ecológica, mas que resultou no desenvolvimento de um novo produto - o Carbotrat (resultado de uma pesquisa de mestrado em Engenharia Química) que é um produto inovador de alto valor agregado, usado para o tratamento e purificação da água.
Quadro 13: Ganhos econômicos e novas oportunidades de negócios decorrentes do processo de certificação ambiental e gestão ambiental Fonte: Entrevistas com empresas, concedidas à autora em pesquisa de campo realizadas em 2005 e 2006
2) Iniciativa de adoção dos padrões ambientais
As decisões sobre a adoção de práticas ambientais nas empresas visitadas partiram
de decisões judiciais (Carbonífera Criciúma, Forquilhinha/SC e CVRD, Itabira/MG) ou do
corpo dirigente da empresa, porém induzidos por perspectivas de ganhos em bolsa de
valores, pela pressão dos financiadores, compradores e outros grupos de pressão, conforme
foi mencionado na seção 2.4.1.
Um exemplo contundente de implantação de um sistema de gestão ambiental
provocado por decisões da Justiça é o da CVRD, em Itabira (Box 6).
229
BOX 6 - O caso da Licença Operacional Corretiva (LOC) da CVRD - Itabira (MG)
Desde a implantação das minas, na década de 1940, até os anos 1980 não houve qualquer ação
sistematizada em favor do meio ecológico de Itabira, quer seja por parte da CVRD quer seja por parte do poder
público. Silva (2004, p. 228) destaca que foi graças à exploração mineral de Carajás que a CVRD começou a
instituir programas de controle ambiental nas minas de Itabira. Esse novo comportamento se deveu à criação das
Comissões Internas de Meio Ambiente (CIMAS), em 1980. As ações mais efetivas ocorreram no anos 1990 com
a instauração de ações civis e audiências públicas. No entanto, de fato, foram as pressões promovidas por
atores sociais locais, por organismos internacionais como o Banco Mundial e órgãos de defesa do meio ambiente
como o Conselho Estadual de Política Ambiental de Minas Gerais (COPAM) e a Fundação Estadual de Meio
Ambiente de Minas Gerais (FEAM), os principais fatores da mudança da cultura da empresa, como, por exemplo,
a implantação da divisão de meio ambiente, com a incumbência de gerenciar as questões relativas à poluição e
à degradação ambiental.
As atividades da CVRD em Itabira começaram em 1942, mas foi apenas em 1997 que ela teve que
passar por um processo de licenciamento ambiental – a licença ambiental corretiva (LOC). Os debates e
negociações para a obtenção da LOC, durante as audiências públicas, foram momentos históricos desse
processo que resultou no estabelecimento de condicionantes que estão sendo cumpridos pela empresa sob o
olhar vigilante da sociedade de Itabira.
Em 1996, a empresa entrou com o pedido de licenciamento na Fundação Estadual do Meio Ambiente
(FEAM). A administração pública municipal concedeu anuência prévia para que a empresa recebesse a licença.
Porém, em 1997, a nova administração municipal encaminhou um pedido de esclarecimento à FEAM, solicitando
um estudo minucioso do caso e alertando que a concessão da licença deveria estar condicionada à correção e
compensações pelos danos ambientais que a empresa causou ao município. A FEAM convocou uma audiência
pública para discutir as condições da liberação da LOC. Mais de 600 pessoas compareceram à audiência, em 12
de fevereiro de 1998. Em seu pronunciamento, o prefeito assim se manifestou: “estamos pedindo a Conselho
Estadual de Política Ambiental (COPAM) que não conceda o licenciamento porque o relatório apresentado pela
CVRD é insuficiente, não tem substância e não aponta caminhos. Nós queremos que esse licenciamento não
saia sem que, antes, haja um entendimento maior e mais profundo entre a Vale, a comunidade de Itabira e os
técnicos do COPAM e da FEAM”*. Esse foi o tom dos debates, que contaram com cerca de 60 intervenções.
Com base nesses depoimentos, a Feam pediu à CVRD que elaborasse um novo relatório, com informações
complementares, que dessem resposta às questões levantadas na Audiência. O novo Plano de Controle
Ambiental apresentado pela Vale à FEAM foi considerado insatisfatório. Foram nomeadas duas comissões para
dar prosseguimento ao processo, uma composta pelos membros das CVRD e outra pela prefeitura. Dos diversos
encontros entre as comissões com a comunidade ficou decidido que caberia à comunidade definir uma lista de
condicionantes que levassem a empresa a indenizar a cidade pelos danos causados ao meio ambiente de
Itabira. As reuniões produziram 52 condicionantes, analisadas e aceitas pela FEAM. Esses condicionantes são
originários dos passivos ambientais: 1) nas águas subterrâneas – muitas nascentes foram destruídas pela
atividade de mineração e atualmente o município sofre com problemas de escassez de água. A questão hídrica é
apontada como uma das razões de o município não ter conseguido verticalizar sua produção para a indústria
siderúrgica; 2) poluição atmosférica - mitigada pela empresa e monitorada simultaneamente pela empresa e pela
Secretaria Estadual de Meio Ambiente, em pontos selecionados do município e 3) poluição de córregos –
Conceição e Bacia do Rio do Peixe; além das graves questões sociais. Fonte: Pequisa de campo em maio de 2005 e Informativo da Prefeitura Municipal de Itabira (PMI) /Codema – Licença Ambiental, maio de 2000
230
Um outro caso é o da Carbonífera Criciúma, Forquilhinha (SC), que ilustra a adoção
de um sistema de gestão ambiental a partir de pressões legais. Diferentemente das
empresas mineradoras exportadoras que atuam na Amazônia, na Carbonífera Criciúma a
motivação para buscar certificações veio das exigências legais, primeiramente da sentença
solidária, de 2000, e mais recentemente do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), de
setembro de 2005 (BOX 7).
231
BOX 7 - O caso da Carbonífera Criciúma S/A – Forquilhinha (SC)
A Carbonífera Criciúma foi instalada em 1982. No entanto, a mina que explora existe há mais de 40 anos. A origem do capital é privado nacional, constituído por empresários locais. A data prevista para o esgotamento das jazidas é 2022, porém a empresa adota um programa amplo de sondagem e pesquisa mineral que pode ampliar a vida útil da mina. O principal produto vendido é o “C-4.500”, um tipo de carvão destinado à geração de energia elétrica. A sua produção é praticamente toda destinada para a companhia de eletricidade - ELETROSUL, localizada a 70 km de Forquilhinha, no município de Tubarão.
No ano de 2000, as mineradoras e os órgãos públicos responsáveis pelo controle e fiscalização da atividade da região carbonífera foram processados judicialmente, por intermédio da atuação pelo Ministério Público Federal, através de uma “sentença solidária”. O Ministério Público partiu do princípio de que houve omissão ou atos contrários à norma ou anuência dos órgãos fiscalizadores. Por isso, empresas e órgãos receberam a sentença solidária.
Até 1990, todo o carvão produzido era vendido para um único órgão governamental. Era esse órgão que estipulava os preços do carvão. Acontece que a sua planilha de custos não incorporava os custos com o meio ambiente. Por isso, o Governo Federal também foi condenado. A sentença determinou prazos restritos para que todas as empresas extratoras de carvão na região iniciassem um processo de implantação de Sistema de Gestão Ambiental (SGA). A sentença estabeleceu prazos mais curtos e responsabilidades maiores do que aquele que as empresas já vinham praticando. A sentença foi contestada por muitos. Por isso está havendo certa flexibilidade no cumprimento dos prazos.
Atualmente, a Carbonífera Criciúma está funcionando com base em mandado de segurança, pois está sem Licença Ambiental. Até setembro de 2006 ela deveria ter se adaptado às exigências do TAC expedido pelo o Ministério Público Federal e Estadual, com a interveniência da FATMA, IBAMA e DNPM, entre outros.
A Carbonífera Criciúma ainda não tem certificações socioambientais, porém desde 2002 está implantando o SGA, visando o credenciamento para a ISO 14001. Ela está adotando um sistema indicado pelo CETEM, que tem oferecido apoio tecnológico às diversas carboníferas de Santa Catarina.
De acordo com a direção técnica que atua na área ambiental, a rotina da empresa sofreu profundas mudanças após a decisão de implantar o SGA. Essa decisão desencadeou muitas melhorias, tais como: explicitação da sua própria política ambiental, melhoria dos treinamentos de pessoal (foi criado um centro de treinamento e recentemente o pessoal do meio ambiente passou a fazer parte da equipe que dá treinamento), adoção de medidas de controle (planos de manutenção para melhorar a prática ambiental, em termos operacionais), adaptações, melhorias contínuas etc.
A equipe do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) recomendou à Carbonífera Criciúma uma política de tratamento de rejeitos líquidos, para servir de modelo para outras mineradoras de carvão de Santa Catarina. Essa recomendação rendeu prêmios à Carbonífera.
Segundo o engenheiro de minas da empresa, de modo geral todas as empresas melhoraram o seu desempenho ambiental, algumas mais, outras menos. Há 30 anos não havia verde próximo à boca da mina de carvão e hoje o cenário é bem diferente.
Questionados sobre ganhos econômicos decorrentes do processo de implantação do SGA, os técnicos afirmam que eles ainda não ocorreram em termos financeiros, mas sim em termos de reconhecimento externo, como a recomendação do BID, por exemplo. Após a implantação do SGA, eles começaram a monitorar gastos de energia, de água, de acompanhamento de resíduos, de coleta seletiva (há coleta seletiva no subsolo também) etc. Ou seja, eles ainda não estão mensurando esses indicadores em termos financeiros, mas já é possível notar uma significativa economia em termos de material e insumos utilizados.
De acordo com a Carbonífera, com a implantação do SGA e o conseqüente compromisso com uma agenda ambiental, foram abertas também novas oportunidades de negócios para a empresa, como o caso do Carbotrat, um produto inovador de alto valor agregado, que foi desenvolvido a partir de tecnologia nacional no âmbito da empresa. O produto serve para tratamento da água. Esse produto foi o resultado de uma dissertação de mestrado de Engenharia Química.
Um dos outros benefícios percebido foi o ajustamento aos padrões de fornecedores e de clientes que são certificados e que exigem que os seus pares também sejam. A Carbonífera assumiu o compromisso com a Votorantin e com a Alcoa, empresas já certificadas, de que em breve irá obter a cerificação ISO 14000 ou que já está próxima disso. Segundo o engenheiro de minas, “eles poderiam estragar o credenciamento deles se a gente não tiver práticas ambientais corretas”. A própria Carbonífera já mudou de fornecedor por conta de suas próprias práticas ambientais inadequadas.
Atualmente, a empresa investe em C&T para recuperação e tratamento dos resíduos. A empresa tem muitos passivos, mas está tentando não gerar novos passivos. O estéril é depositado em uma área de 33 ha (o rejeito tem pirita e outros metais que, no contato com o oxigênio, pegam fogo, e que na água provocam acidez).
Fonte : Pequisa de campo em abril de 2006
232
Como experiência diamentralmente oposta se destacam os empreendimentos
mineradores da região Norte do Brasil, particularmente em Carajás, em Parauapebas (PA).
O caso de Parauapebas (PA) - Projeto Ferro Carajás – CVRD
Nos anos 1980, a criação de seis áreas reservadas no entorno da CVRD (Mapa 8), em
Carajás (PA), foi uma hábil estratégia que a empresa ajudou a implantar para a defesa de suas áreas
de mineração. Cercada de espaços especialmente protegidos, em um contexto histórico e regional
que não valorizava fortemente esse tipo de ação, a CVRD foi inovadora e ousada em sua política
ecológica. Essa iniciativa possibilitou a proteção de suas jazidas por um “cinturão verde”, evitando
assim as constantes invasões de garimpeiros, devastação dos madeireiros ou ocupação dos sem-
terra, entre outros, nas sua áreas e em áreas adjacentes.
Mapa 8: Áreas reservadas no entorno da CVRD Fonte: CVRD
Tipo de UC área (ha) Flona Carajás 395.826,70 Flona Tapirapé-Aquiri 196.351,42 Reserva Indígena Xikrin 439. 150,50 Flona Itacaiúnas 84.896,56 Rebio do Tapirapé 103.000,00 APA do Gelado 106.000,00
Essa estratégia foi de grande importância para a manutenção de espaços preservados em
uma região fortemente afetada pela agressiva ação antrópica, pois ela está dentro da faixa do
denominado “arco do desmatamento”. As Fotografias 27 e 28, a seguir, mostram que sem essa ação
da CVRD seria pouco provável que esses espaços tivessem sido preservados.
233
Fotografia 27: Processo de antropização da área de influência de Estrada de Ferro Carajás/Ponta da Madeira (imagem Landsat – 1975) Fonte: CVRD/Carajás
Fotografia 28: Processo de antropização da área de influência de Estrada de Ferro Carajás/Ponta da Madeira (imagem Landsat - 1995) Fonte: CVRD/Carajás
No entanto, o que era, nos anos 1980, um “cinturão verde” para a proteção das jazidas
acabou se transformando, nos anos 2000, em uma “amarra ecológica” à extração minerária e um
complicador extra para a obtenção das licenças ambientais das novas minas que estão dentro da
Floresta Nacional (FLONA) de Carajás (Mapa 9). Muito embora a legislação que criou a FLONA
Carajás (Decreto nº 2.486, de 2 de fevereiro de 1998) tenha garantido os direitos minerários pré-
existentes, o licenciamento ambiental que, na hipótese de não-existência da FLONA, poderia ser feito
no âmbito estadual, passou a ser de competência federal, por intermédio do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Além disso, todo o procedimento deve
estar em conformidade ao plano de manejo, que deve ter a anuência do IBAMA.
Mapa 9: Zoneamento da Flona de Carajás Fonte: CVRD (Divisão de Meio Ambinete de Carajás)
Dessa forma, de acordo com a empresa, as dificuldades de se obter licenças ambientais têm
aumentado muito e, embora esse processo não impeça que a produção continue, ele torna mais lenta
a obtenção das licenças ambientais.
19751975
HISTÓRICO DE DESMATAMENTO NA REGIÃO AMAZÔNICA
HISTÓRICO DE DESMATAMENTO NA REGIÃO AMAZÔNICA
19951995
234
A adoção de padrões ambientais mais restritos e a adesão aos programas
voluntários de certificação são percebidas como um importante valor por parte das
companhias mineradoras, conforme se pode verificar pellas declarações do Quadro 14.
empresa/grupo discurso
CADAM - CVRD
(Vitória do Jari)
Houve melhoria na qualidade da mão-de-obra, maior comprometimento dos funcionários com a organização da empresa, é possível identificar e mensurar onde ocorrem riscos, além de maior atenção à parte da segurança, enfim foi possível “arrumar a casa”.
SAMARCO - Mariana
A certificação gera um diferencial competitivo para a empresa.
CVRD – Carajás A empresa tem ações negociadas em Bolsa de Nova York e precisamos cumprir os requisitos da Lei Sarbox.
CVRD – Itabira Mudou a visão de meio-ambiente (antes visto apenas como uma “florzinha”) e gerou maior comprometimento das áreas operacionais. Melhorou o relacionamento da empresa com a comunidade.
MSG – Anglo Gold (Crixás)
Não há exigência do mercado, no caso do ouro, para que as empresas mineradoras sejam certificadas. Porém, a empresa atua no mundo todo e ter uma certificação é um atrativo a mais. Além disso há uma diretriz do grupo de ter uma política ambiental dentro de um programa sustentável. Outros benefícios das certificações: – conscientização da empresa – envolvendo os diferentes grupos de interesse; – motivação interna muito forte – os empregados saíram da teoria e foram para a
prática. Não faltou recurso financeiro para nada, quando o assunto é saúde, segurança e meio ambiente;
– gestão de resíduos fortíssima. Gastamos mais do que arrecadamos com resíduos não sabiamos a extensão dos danos que podería causar;
– há um reflexo da política ambiental da empresa na comunidade e parcerias com as diferentes secretarias do município;
– a legislação é apenas o ponto de partida, no entanto isso começou a ganhar mais dimensão.
SAMA Minaçu
Não mudou nada na imagem que seja quantificável, porém mudou a atitude interna. Saiu do discurso para entrar na prática, p.ex., preocupação em re-circular a água etc. A SAMA é a única mineradora de amianto do mundo que tem ganhos internos – melhoria contínua – segurança etc. A partir do momento em que a ISO foi implantada, foram adotados procedimentos escritos e transparentes para todos, o que traz vantagens tanto para o público externo, quanto para o público interno.
CARBONÍFERA CRICIUMA –
Forquilhinha (SC)
A decisão de implantar o SGA provocou muitas melhorias para empresa, tais como: explicitação da própria política ambiental, melhoria do treinamento (implantaram um centro de treinamento e recentemente o pessoal do meio ambiente passou a fazer parte da equipe que dá treinamento), adoção de medidas de controle (planos de manutenção para melhorar a prática ambiental, em termos operacionais), adaptações, melhorias contínuas etc. A equipe do BID recomendou a política de tratamento de rejeitos líquidos da Carbonífera Criciúma como modelo para outras mineradoras de carvão que atuam na região de Santa Catarina. Com essa recomendação, a prática ambiental da empresa ganhou visibilidade e rendeu prêmios à Carbonífera. De modo geral, todas as empresas da região que foram autuadas melhoraram as suas práticas ambientais, algumas mais, outras menos. Há 30 anos não havia verde próximo à boca da mina de carvão. Hoje isso é uma realidade.
Quadro 14: Exemplos de mudanças na rotina das companhias mineradoras após a obtenção das certificações Fonte : Pequisa de campo em maio de 2006
Maior comprometimento da mão-de-obra, diferencial competitivo, cumprimento de
requisitos legais para negociar ações em bolsas, atrativo adiconal, melhorias na gestão de
resíduos, mudança de postura quanto às questões ambientais e a própria explicitação da
política ambiental são alguns dos aspectos positivos destacados pelas empresa que aderem
aos programs de certificação ambiental.
235
3) a relação entre o padrão ambiental, a idade da mina e a região geográfica
No Brasil, a atividade mineradora de larga escala é recente. Do universo estudado, a
mina mais antiga é a da CVRD de Itabira (MG) e a mais jovem é a de Canaã dos Carajás
(PA), também da CVRD. Há uma forte associação entre a idade da mina, o seu potencial de
impacto ambiental e a localização geográfica. As minas mais velhas têm muito mais
passivos, não somente por causa da idade, mas, principalmente, pelo descaso com o meio
ambiente , conforme ficou evidenciado pelas diversas entrevistas realizadas. As minas mais
jovens, via de regra, já nascem incorporando todos os princípios da gestão ambiental e,
portanto, teoricamente têm menor potencial de impacto.
A tendência histórica da atividade mineradora no Brasil é se expandir para a região
Norte, cujo território ainda está pouco explorado. Muitas das minas das regiões Sudeste e
Sul já estão em fase de esgotamento. No entanto, com os crescentes preços obtidos pelas
commodities minerais nos últimos anos tem crescido a expectativa de vida últil da mineração
nessas regiões.
As entrevistas revelaram que, no Brasil, distintamente do Canadá, parece ser que bem
mais importante que o tempo da mina e da localização geográfica do empreendimento é o
destino das vendas o principal motivador para uma gestão ambiental mais efetiva. Os casos
das minas da CVRD ilustram essa situação. A mina de potássio Taquari Vassouras, em
Rosário do Catete (SE), por exemplo, iniciou as suas atividades em 1985, mesma época em
que a mina de ferro de Carajás, em Parauapebas (PA), entrava em operação. Toda a
produção da mina de potássio é vendida para o mercado interno, enquanto a de Carajás é
toda exportada, principalmente para a Europa e o Japão. Em Carajás, a CVRD foi uma das
primeiras empresas mineradoras do mundo a obter a certificação ISO 14000 (em 1997),
enquanto a mina de potássio, até então, não tem nenhum certificado ambiental. Embora os
seus dirigentes reconheçam a importância das certificações – “no momento em que você é
certificado, o órgão ambiental te vê com outros olhos”, afirma o gerente de meio ambiente
da empresa, Heleno Almeida, eles não sentem urgência em obter tais certificações.
Dessa forma, ainda que longe do ideal, os indicadores ambientais apresentados
foram aqueles que estão acessíveis a consulta pública e que permitiram formar um quadro
comparativo entre o conjunto de municípios mineradores e os seus entornos não-
mineradores. A partir dessas observações, pode-se concluir que os problemas ecológicos
provocados pela atividade mineradora dependem:
236
• do tipo de minério extraído, das características físicas da mineralização, da
tecnologia existente etc;
• do destino da venda dos minérios (mercado exteno ou doméstico):
• da data em que se iniciou a sua explotação, se antes ou depois das exigências
legais;
• da região geográfica. De forma ampla, o padrão ambiental da indústria de
mineração é reativo nas regiões Sul e Sudeste e é pró-ativo no Norte do Brasil.
Portanto, não se pode afirmar que existe um único padrão de impactos ecológicos da
atividade mineradora, assim como não é possível estabelecer uma associação direta entre
certos tipos de doenças e as regiões mineradoras. Os indicadores sobre o desmatamento,
também não permitiram garantir se a mineração contribui ou não para o desmatamento.
Assim, como reflexão prospectiva entende-se que não é possível pensar em um modelo
único de gestão ambiental para a mineração, tendo em conta as profundas assimetrias entre
os municípios brasileiros. Ela precisa ser contextualizada, a partir de uma base de
conhecimento da realidade na qual a atividade será implantada.
Como regra geral, a mineração de larga escala destina sua produção ao mercado
exportador. A crescente concorrência e as exigências desse mercado requerem padrões
ambientais rigorosos. Não raras vezes, as companhias mineradoras adotam padrões acima
das normas legais vigentes. Um exemplo disso é a adesão voluntária aos programas de
certificação ambiental, como os da série ISO 14000. Esse comportamento está de acordo
com o que verificaram Hilson & Murk (2000), ao ressaltarem que o arcabouço regulatório
difere significativamente entre países em todo o mundo e que países subdesenvolvidos têm
regras muito mais frouxas e menos rigor que os países desenvolvidos. Portanto, estar em
conformidade com a legislação local não significa que ocorra uma excelente prática
ambiental. Assim, a venda externa funciona como um verdadeiro freio às práticas
ambientais predatórias.
No entanto, com a diversificação dos mercados globais e o intenso crescimento de
economias, como a da China, por exemplo, que não apresentam padrões ambientais
rigorosos, é necessário estar alerta para possíveis retrocessos. Isso seria muito negativo,
por duas principais razões: 1) a mineração está se expandindo para regiões ricas em
recursos naturais e ambientais que carecem de proteção e 2) ainda há necessidade de
aperfeiçoamento dos instrumentos hoje existentes. Uma das principais críticas a esses
instrumentos, especialmente do Ministério Público, é a falta da fiscalização sistemática e
contínua dos órgãos estaduais e federais de meio ambiente. A discussão dos estudos de
237
impacto ambiental nas audiências públicas e subseqüente aprovação pelos Conselhos
Ambientais parecem ser etapas finais de um processo quando, na realidade, ele apenas
está se iniciando, critica o representante do Ministério Público do Pará, Raimundo Moraes,
em entrevista. Portanto, é necessário aprimorar os mecanismos de controle e fiscalização
para que, de fato, as companhias mineradoras cumpram os condicionantes e os sucessivos
planos de controle ambientais.
Os municípios mineradores, por sua vez, criticam a excessiva tutela do Estado e o
pouco espaço que deixam para uma ação mais atuante do município, como ocorreu em
Canaã dos Carajás (PA), BOX 8.
238
BOX 8 - Mineração de cobre da CVRD e a relação Estado/município em Canaã dos Carajás (PA)
De acordo com o Assessor da Secretaria de Meio Ambiente de Canaã dos Carajás, Sr. Eder
Buruka, a mineração é um mal necessário. É necessário porque a jazida possui rigidez locacional e não se pode impedir que a região cresça; mas é um mal, por causa da degradação ambiental que provoca. Além do que: 1) a empresa não esclarece à sociedade quais os seus reais níveis de poluição; 2) as análises ambientais não são acessíveis à população e não há contraprova, por parte do órgão ambiental estadual; 3) há utilização de produtos que contaminam o solo e; 4) o plano de monitoramento não é facilmente acessível.
Nesse sentido, segundo o assessor, o município precisa se capacitar para gerir o licenciamento ambiental das empresas que estão instaladas em seu território e adotar ações que se antecipem aos problemas que a mineração causa. O assessor questiona o quê fazer da área com os rejeitos, quando a mineração se esgotar. O desenvolvimento da tecnologia ambiental criou muitos elementos de contenção de impactos, mas os impactos nunca vão deixar de existir, pois os produtos químicos utilizados no processo produtivo permanecerão no solo, degradando as águas subterrâneas e contaminando o meio ambiente. O custo de tratamento é muito alto, muitas vezes mais oneroso do que a empresa está gastando para extrair o minério Além disso, não é interesse da empresa compensar a sociedade, se ela não for demandada. Daí a necessidade de o município reforçar o seu sistema municipal de licenciamento, afirma o assessor.
No que se refere à relação Estado/município quanto às responsabilidades no licenciamento ambiental, para o Assessor, “é uma covardia” o gestor público cobrar apenas 0,5% de compensação ambiental se a lei determina que possa ser cobrado até 3%. Para ele o governo estadual deveria estipular o percentual máximo, já que o município convive com vários problemas de pobreza e exclusão e que são agravados com a vinda dos projetos de mineração. Para o Assessor, a mineração provoca impactos em todas os setores da sociedade e a companhia mineradora deveria ter mais compromisso com o território no qual ela está atuando e apoiá-lo com maior aporte de recursos.
O Assessor, entretanto, reconhece que a empresa cumpre com as responsabilidades firmadas no processo de licenciamento: sistema de tratamento de água e consultorias especializadas. O município tem uma cópia dos condicionantes das licenças ambientais e procura acompanhar o cumprimento deles. No entanto, a empresa encaminha os documentos pertinentes diretamente para a Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente (SECTAM), sem a anuência do município. Em certos casos, os condicionantes foram apenas parcialmente efetivados. Isso exige que o município também se direcione à SECTAM, para provar que, de fato, a empresa não cumpriu o que estava previsto. Isso gera um desgaste que poderia ser evitado se houvesse maior interação entre Estado e município, no que se refere às questões ambientais. A CVRD tem uma boa política de aproximação com o governo do Estado. Toda semana eles enviam a Belém um representante para estreitar os vínculos, afirma o Assessor. Porém, há uma grande distância entre o que é documentado e aquilo que, de fato, é feito. Um dos acordos se refere à concessão de uma área de preservação ambiental para Canaã dos Carajás. Isso ainda não foi cumprido, segundo o representante da Secretaria de Meio Ambiente de Canaã dos Carajás, por descaso do Estado (“vão enrolando”).
Para o Assessor, os municípios não precisam conveniar com o Estado. A Resolução 237 do CONAMA orienta isso, mas o Estado quer tutelar os direitos do município. O Assessor é partidário da municipalização da gestão ambiental, ele afirma que os artigos 23 e 30 da Constituição Federal asseguram isso e que a Resolução 237 é inconstitucional. Os Estados não vão querer perder esse poder. Um exemplo disso é o Fundo Estadual de Meio Ambiente do Estado do Pará, que arrecada mais de R$ 10 milhões/ano. Esses recursos não são repassados para os municípios. Não há interesse do Estado em repassar esse poder para os municípios, pois isso significaria o seu próprio enfraquecimento. “Politicamente, vamos fazer o Convênio com o Estado para compartilhar do Licenciamento Ambiental, mas isso não nos vai impedir de avançar no Licenciamento via município. O Estado deve ter um compromisso moral de viabilizar tecnicamente o município”, enfatiza o assessor.
Fonte: Entrevista concedida à autora, em julho de 2006
Não obstante a necessidade de aprimoramento dos instrumentos de gestão e de
controle do meio ambiente ligado a mineração, foi possível constatar que essa dimensão
239
está razoavelmente institucionalizada, no sentido de definição de leis (Resoluções do
CONAMA, dos COEMAS, IBAMA etc), códigos de conduta normativos (EIA/RIMA, PCA,
RCA, PRAD, LOC, TAC etc) e voluntários (ISO 14.000, NOSA, SGA etc) órgãos
especialmente criados para lidar com o assunto (IBAMA, Secretarias Estaduais e Municipais
de Meio Ambiente, Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente), mecanismos de
indução e outros. Essa institucionalização é uma tendência global. Nos municípios
brasileiros estudados, verificamos que ela é maior nas regiões de base mineradora.
A partir da revisão bibliográfica feita no Capítulo dois e das entrevistas realizadas em
campo apresentadas neste, foi possível identificar que essa institucionalização da questão
ambiental no mundo e no Brasil impacta a prática das empresas de mineração a partir de
diferentes aspectos, tais como:
• exigência dos acionistas. As grandes empresas mineradoras, via de regra,
negociam as suas ações nas bolsas de valores. Empresas ambientalmente
responsáveis são mais dignas de credibilidade. Isso incentiva a incorporação da
dimensão ambiental nas práticas gerenciais das empresas;
• exigências dos financiadores. No Brasil, os bancos públicos, por intermédio do
Protocolo Verde, já fazem esse tipo de exigência. Os bancos internacionais,
liderados pelo Banco Mundial, além de incorporarem critérios ambientais para a
concessão dos financiamentos, estão reavaliando seu papel no financiamento da
atividade mineral;
• avanço e consolidação das instituições ambientais no Brasil. Órgãos
federais, estaduais, municipais, conselhos etc.;
• estruturação e consolidação da legislação ambiental. Definição dos marcos
regulatórios (governo federal), com a determinação dos instrumentos de gestão
ambiental: avaliação de impactos ambientais, plano de controles ambientais,
relatórios de controle ambiental, monitoramento de emissões, plano de
fechamento, e outros. Implantação de organismos de controle (governos
estaduais) por intermédio do processo de institucionalização da gestão ambiental
municipal (governos locais);
• atuação do Ministério Público. Um dos principais atores sociais, canalizador e
porta-voz do interesses da sociedade, o Ministério Público sempre está presente
nos momentos importantes que dizem respeito à relação indústria mineral e
comunidade ;
• o despertar da consciência sócio-ambiental das populações afetadas.
Conforme o caso que bem Itabira ilustrou.
240
• exigências dos condicionantes sócio-ambientais, para liberação das licenças
por parte do órgão ambientais;
• ação vigilante da sociedade civil organizada, denunciando os problemas e
cobrando soluções;
• adesão aos programas voluntários de certificação, como, por exemplo, a ISO
14000.
Enfim, todos esses fatores têm tido uma profunda influência na atuação das
empresas mineradoras, o que contribui amplamente para coibir práticas predatórias comuns
no passado recente da mineração e limitar as possibilidades do legado de passivos
ambientais que deixavam um legado de “terra arrasada” para as atuais e futurasgerações.
Especialistas reconhecem que é mais fácil e menos dispendioso tratar do meio
ambiente de forma preventiva. Nesse sentido, os novos empreendimentos mineiros têm se
beneficiado do desenvolvimento de tecnologias modernas e de mais baixo custo. Tratar o
meio biofísico é também muito mais objetivo, uma vez que há parâmetros definidos
(qualidade de ar, de águas, limites para emissões de resíduos etc).
Por outro lado, até então, não se verifica a mesma institucionalização para tratar de
questões socioeconômicas relativas à mineração. Não há “regras do jogo” claras, no sentido
de Douglass North, para lidar com os problemas sociais que acompanham a implantação de
empreendimentos mineiros, especialmente, na região Norte do Brasl91. E tampouco há
institucionalização para tratar de um aspecto fundamental que os diversos autores do
desenvolvimento ressaltam, que é o uso sustentável das rendas da mineração. Se bem
geridas, essas rendas minerais podem fazer a ponte entre o bem mineral finito e outras
formas permanetes de riquezas que podem ser legadas para as futuras gerações.
Os organismos financiadores internacionais apenas recentemente estão se dando
conta da importância de se cuidar da dimensão socioeconômica de processos de
desenvolvimento que se baseiam no uso de recursos naturais não-renováveis. As
instituições locais ainda estão adormecidas para essa importância.
91 Iniciativas voltadas para a responsabilidade social são quase todas de caráter voluntário. Uma das mais importantes ainda está em pleno processo de debate. Trata-se da ISO 26000, cujos primeiros esboços iniciaram em 2005 e espera-se que passe a vigorar a partir de 2009.
241
4.2 A DIMENSÃO ECONÔMICA
Sem viabilidade econômica, qualquer proposta de desenvolvimento sustentável fica
comprometida. Sachs (2004) e Fauchex & Nöel (1995) chamam atenção para o fato de que,
quando se fala de desenvolvimento sustentável, fundamentalmente se trata de um
desenvolvimento econômico durável, respeitando as restrições ecológicas. Portanto, não se
pode ignorar a dimensão econômica, mas sim atentar para o que crescimento seja
“virtuoso”, capaz de gerar o “desenvolvimento endógeno”, como diz Sachs (2004), e ampliar
as liberdades constitutivas e instrumentais, como ressalta Sen (2000).
4.2.1 Município minerador e crescimento econômico
Qual o comportamento dos indicadores de crescimento econômico (PIB e PIB per
capita) dos municípios mineradores vis-à-vis o seu entorno não-minerador e a média de
seus Estados? Pode-se afirmar que a mineração é um fator que contribui favoravelmente
para o crescimento econômico?
Com a utilização do pacote estatístico SPSS, as variáveis disponíveis (Anexo 3), para
o ano de 2000, foram reunidas e geraram em três agrupamentos (clusters) a partir da
afinidade existente entre elas (Anexo 6). No que se refere ao índice econômico (Gráfico 11),
verificou-se que:
– sete entre os dez primeiros municípios (do universo dos 50 estudados), que
apresentaram as maiores pontuações no quesito crescimento, são mineradores;
– apenas um entre os últimos vinte municípios com as menores pontuações no quesito
crescimento, é agora minerador, mas em 2000 (ano da análise) ele não o era.
– quando comparado com o conjunto de seu entorno e com a média de seu Estado o
crescimento de cada município minerador se sobressai;
242
Parauapebas (PA)
Itabira (MG)
Paracatu (MG)
Mariana (MG) Corumbá (MS) Minaçu (GO)
Oriximiná (PA)
Santa Bárbara (MG)
Ipixuna do Pará (PA)
Forquilinha (SC) Canaã dos Carajás (PA)
Jaguarari (BA)
Crixás (GO)
Rosário do Catete (SE)
Maracajá (SC) -1
0
1
2
3
4
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
índi
ce d
e cr
esci
men
to
Gráfico 11: Índice de crescimento econômico, gerado a partir de análise de cluster (2000) Fonte: Análise de cluster (Anexo 6)
A Tabela 14 exibe o PIB per capita médio de 1980 e de 2003 para os dois conjuntos
de municípios desagregados por região de origem. Os indicadores reforçam a constatação
de que os municípios de base mineradora têm um maior nível de crescimento. A avaliação
das médias amostrais foi feita com o teste “estatística t”, com o nível de significância de
5%92.
Tabela 14: PIB per capita médio – 1980 e 2003 – municípios mineradores e não mineradores das regiões Norte e Nordeste e das regiões do Centro-Sul (em R$ 1,00 constante de 2000)
1980 2003 origem dos municípios minerador não-minerador teste t minerador não-minerador teste t
Norte-Nordeste 5.508 1.589 1,04276* 8.502 2.355 2,768232 Centro-Sul 6.006 3.000 2,86408 7.670 5.564 1,591925*
(*) o nível de significância foi de 20% Fonte: Anexo 3
Nas regiões Norte e Nordeste são bem mais evidenciadas as diferenças do PIB per
capita entre os municípios mineradores e não-mineradores. E essas diferenças tem se
ampliado ao longo do tempo de 3,4%, em 1980, para 3,6% em 2003. Nos municípios das
92 Para os municípios da regiões Norte e Nordeste, referente ao ano de 1980, não foi possível realizar essa comparação em virtude da reduzida amostragem, uma vez que há informações para apenas três dos sete municípios municípios mineradores estudados, pois os demais são de criação posterior.
243
regiões Centro-Sul, o PIB per capita dos municípios mineradores se mostrou mais elevado
em todos os períodos, porém essa diferença tem se reduzido de 2%, em 1980, para 1,4%,
em 2003, em relação ao entorno não-minerador.
Dessa forma, ponto de vista exclusivo do crescimento econômico, pode-se inferir que
a mineração é uma atividade positiva para os municípios mineradores. No Capítulo 2 essa
questão foi discutida, a partir da revisão da literatura internacional. Pelo menos em nível de
país, não há um consenso a respeito da efetiva contribuição do setor mineral para o
crescimento econômico. Se o desenvolvimento fosse limitado ao crescimento econômico,
como sugerem Davis (1998) e os teóricos da economia convencional, seria possível afirmar
que a mineração é um meio muito eficaz para alcançá-lo nos municípios mineradores do
Brasil. No entanto, muitas outras variáveis precisam sem consideradas para fazer esse tipo
de afirmação.
Na seção seguinte será feita uma análise sobre a evolução do PIB per capita, dos
anos 1970 a 2003, deflacionados para o ano de 2000, para os conjuntos de municípios
mineradores e não-mineradores, por Estado. Ela objetiva verificar se esse crescimento
agregado, revelado pela análise de cluster, ocorre individualmente nos municípios de base
mineira. Os dados estatísticos utilizados estão disponíveis no Anexo 3.
4.2.1.1 Comportamento do PIB per capita dos municípios de base mineira e seus entornos, por Estado
Estado do Amapá
No período 1999-2003 o PIB de Vitória do Jari cresceu a uma taxa média anual de 8%,
bem acima da taxa média do estado, que foi de 6%, e dos municípios do entorno. Mesmo de
criação recente (1997), Vitória do Jari sobrepujou rapidamente seu vizinho bem mais antigo,
o município de Mazagão (Gráfico 12). Considerando o seu entorno não-minerador, o
desempenho de Vitória do Jari é apenas superado pela média estadual93.
93 Um dos municípios do entorno, Pedra Branca do Amapari, foi retirado da análise porque nele está sendo implantado um empreendimento de ouro do grupo MMX, cuja produção efetiva está prevista para iniciar em 2008. Por este motivo, o município tem apresentado intenso crescimento, desde o final dos anos 1990.
244
Gráfico 12: Evolução do PIB per capita de Vitória do Jari (AP) e dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ 1,00 de 2000. Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado da Bahia
É bastante expressiva a transformação promovida pela atividade mineral no semi-árido
baiano. Em 1970, o PIB per capita do município de Jaguarari equivalia a um terço do PIB
per capita médio do estado da Bahia e era o segundo menor da região do estudo94. Em
2003, ele superou em 50% a média estadual e passou à dianteira dos municípios de seu
entorno. Considerando a inexistência de outra atividade de peso no município, essa
dinâmica pode ser atribuída somente à mineração (Gráfico13).
94 Denominaremos “região de estudo” os conjuntos de municípios mineradores e seus entornos não-mineradores.
2.571
1.105
4.126
2.725
2.429
2.628
4.235
2.8502.700 2.660
-
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
Estado do Amapá Vitória do Jari * Mazagão Laranjal do Jari
1970 2000 2003
245
Gráfico 13: Evolução do PIB per capita de Jaguarari (BA) e dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003). R$ 1,00 de 2000. Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado de Goiás
Os dois municípios mineradores selecionados no estado de Goiás são exemplos
interessantes do ciclo da mineração e, possivelmente, da conduta política do
desenvolvimento municipal. No que se refere ao ciclo da mineração, consideramos a
Mineração Serra Grande (MSG), em Crixás, com previsão para encerramento em 2012, e a
SAMA, em Minaçu, em plena atuação com reservas provadas para mais de 30 anos. Nos
anos 1980, quando a MSG entrou em operação, o crescimento de Crixás era nitidamente
superior à média de seu entorno (Mozarlândia) e do estado de Goiás. Nos anos
subseqüentes, o desempenho de Crixás ficou abaixo de seu entorno. O oposto se verificou
em relação a Minaçu. Nos anos 1980, o município teve um crescimento bem acima da
média do Estado e do entorno, apresentou uma ligeira queda em 2000, mas voltou a subir
desde então (Gráfico 14). No que se refere à conduta política do desenvolvimento municipal,
é possível que o direcionamento dos gastos públicos e as políticas locais possam ter
influenciado na dinâmica do crescimento e do desenvolvimento desses municípios,
conforme será melhor explorado nas seções subseqüentes.
527
1.332
702
210
2.425
3.688
1.946
1.280 1.255
5.701
4.002
2.642
2.230
1.035
-
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
Jaguarari Estado da Bahia Campo Formoso Andorinha Uauá
1970 2000 2003
246
Gráfico 14: Evolução do PIB per capita de Crixás e Minaçu (GO) e dos municípios do entorno (1970, 1980, 2000, 2003) R$ 1,00 de 2000 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado do Mato Grosso do Sul
Muito embora o turismo e a pecuária sejam setores importantes na dinâmica do
crescimento de Corumbá e região, o setor mineral é um dos mais expressivos no processo
de expansão recente do município. Corumbá tem superado a média de crescimento de seu
entorno, sendo suplantado apenas por Porto Murtinho (Gráfico 15).
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
Minaçu Mozarlândia Nova Crixás Estado de Goiás Crixás Campinaçu Trombas
pib pcta 1970 pib pcta 1980 pib pcta 2000 pib pcta 2003
247
Gráfico 15: Evolução do PIB per capita de Corumbá dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ 1,00 de 2000 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado de Minas Gerais
A dinâmica de crescimento econômico dos municípios mineradores de Minas Gerais
reafirma a noção de que a atividade mineral induz a um desempenho acima da média do
entorno, principalmente se a atividade está em fase de implantação ou de expansão. Desde
o início da série em análise (anos 1970), o crescimento do PIB per capita de Itabira
manteve-se bem acima da média estadual, bem como de seu entorno. Mariana, cuja
dinâmica de crescimento do PIB per capita, nos anos 1970, se assemelhava à média
estadual e de seu entorno, iniciou um processo de intenso crescimento com a revitalização
da atividade mineradora, nos anos 1980, diferenciado-se tanto da média estadual como da
de seu entorno imediato.
No município de Paracatu, é baixo o peso da mineração na economia local. O
município de Santa Bárbara é exceção; apesar do peso razoável da atividade mineral, o
município não apresenta o mesmo dinamismo dos outros municípios mineradores (Gráfico
16).
2.914
6.047
1.9612.132
5.098
3.171 3.215
7.5307.336
6.421
3.823
5.7085.829
3.836
-
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
Porto Murtinho Corumbá Mato Grosso do Sul Miranda Aquidauana
1970 2000 2003
248
4.537
1.8561.313
1.891 1.7262.161
1.2391.721
1.180 1.065 896612 617
11.058
8.200
6.648
5.7215.088
4.405 4.3814.073
3.186 3.078 2.877
2.139 2.092 2.039 1.824
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
Itabir
a *
Marian
a * Unaí
Minas G
erais
Paraca
tu *
Nova E
ra
Antônio
Dias
Santa
Bárbara
*
Alvinó
polis
Don B
osco
Jabo
ticatu
bas
Catas A
ltas
Barra L
onga
Pirang
a
Santa
Fé de M
inas
1970 2000 2003
Gráfico 16: Evolução do PIB per capita de Itabira, Mariana, Paracatu e Santa Bárbara (MG) e dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ de 2000 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado do Pará
No Pará, a dinâmica de crescimento dos municípios mineradores é muito diferenciada
em relação ao entorno e à média do Estado. Nos anos 1970, o ritmo do PIB per capita de
Oriximiná estava abaixo da média estadual e dos municípios do entorno (Faro e Terra
Santa). Nos períodos subseqüentes, o PIB per capita de Oriximiná superou
significativamente essas referências.
Os dados disponíveis do PIB per capita de Parauapebas e Canaã dos Carajás, de
2000 e 2003, demonstram a desproporcional projeção desses municípios em relação ao
entorno (Curionópolis, Eldorado dos Carajás) e à média estadual. Canaã dos Carajás
apresenta tendência expansiva (implantação do projeto do cobre), enquanto Parauapebas
um comportamento contrário. Ambos ultrapassaram, porém, quase três vezes o PIB per
capita do município que lhes deu origem (Marabá).
O caso de Ipixuna do Pará, embora com crescimento acima da média do estado e
muito superior ao de seu entorno (Nova Esperança do Piriá, Aurora do Pará e Capitão
Poço), não alcançou o mesmo dinamismo dos outros municípios mineradores analisados,
apesar de ter duas importantes minas de caulim em seu território (Rio Capim Caulim e
249
PPSA). Os motivos estão relacionados à ausência de infra-estrutura de apoio que garantisse
a instalação do escritório das companhias mineradoras na sede municipal, bem como ao
uso dos recursos provenientes dos royalties da mineração (Gráfico 17).
10.639
5.983
4.185 4.016 3.8563.268
2.635 2.6341.943
1.537989 908942 1.329
1.621
6801.364
1.581
10.457
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
Canaã
dos C
arajás
*
Paraua
peba
s*
Orixim
iná *
Água A
zul d
o Nort
e
Ipixu
na do
Pará
*
Marabá
Pará
Curion
ópoli
s
Aurora
do Pará
Eldorad
o dos
Cara
jás
Capitã
o Poç
o
Terra S
anta
Nova E
spera
nça d
o Piriá Faro
1970 2000 2003
Gráfico 17: Evolução do PIB per capita de Canaã dos Carajás, Parauapebas, Oriximiná e Ipixuna do Pará (PA) e dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ de 2000 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado de Santa Catarina
De forma bem distinta do Norte do Brasil, a dinâmica de crescimento do PIB per capita
dos municípios da região de Criciúma, em Santa Catarina, é muito mais afetada pelo ritmo
da indústria de transformação do que pela expansão da indústria extrativa mineral. A CFEM
paga pela mineração de carvão em Forquilhinha representa apenas 5% da receita pública
municipal, mas, mesmo assim, em 2000, o PIB per capita de Forquilhinha era inferior
apenas ao do município de Nova Veneza e estava acima da média estadual (Gráfico 18).
250
Gráfico 18: Evolução do PIB per capita de Forquilhinha (SC) e dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ de 2000 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado de Sergipe
Na década de 1970, o PIB per capita de Rosário de Catete estava abaixo da média
estadual e era o segundo menor do conjunto de municípios analisados. Três décadas após,
em 2003, passou a ter média quatro vezes maior que a do estado, enquanto que os outros
municípios do conjunto que, em 1970, estavam um pouco acima, em 2003, ficaram muito
abaixo da média do estado (Gráfico 19).
1.792 1.7702.421
1.379
12.139
6.863
9.303
7.921
5.856
17.050
11.912
10.533
8.151
5.462
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
Nova Veneza Meleiro Forquilinha Santa Catarina Maracajá
1970 2000 2003
251
Gráfico 19: Evolução do PIB per capita de Rosário do Catete (SE) e dos municípios do entorno (1970, 2000, 2003) R$ de 2000. Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Como foi possível observar, o comportamento individualizado ao longo das três
décadas demonstrou que a dinâmica do PIB per capita dos municípios mineradores superou
seu entorno e, em alguns casos, a própria média estadual. Esse é um forte indício de que a
mineração é, sim, um potente fator de crescimento econômico.
4.2.2 Município minerador e dinâmica populacional
Qual o comportamento dos indicadores de crescimento populacional dos municípios
mineradores vis-à-vis o seu entorno e a média de seus estados? Pode-se afirmar que a
mineração é um fator de adensamento populacional ou que a dinâmica populacional
independe da base produtiva assentada na mineração?
O Mapa 10, a seguir, apresenta dados de população (IBGE) para os anos 1980 e
2003, para os conjuntos de municípios mineradores e não-mineradores.
1.071 1.2571.849
7411.579
7.027
3.318 3.057 2.642
1.508
19.871
4.586 4.287 4.076
1.644
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Rosário do Catete Sergipe Maruim Santo Amaro das Brotas Capela
1970 2000 2003
252
Mapa 10: Variação populacional nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador (1980 e 2003) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (Censo de 1980 e estimativa para o ano de 2003) (Anexo 3)
O mapa demonstra um padrão bem diferenciado entre a região Norte e as demais
regiões do Brasil. Na região Norte, a frente minerária tem sido um fator de mudança na
dinâmica socioespacial, manifestada pela criação e revitalização de novos municípios e
povoados, aumento da densidade populacional, redirecionamento dos fluxos migratórios,
entre outros. Nas demais regiões, cuja fronteira de ocupação já está consolidada, esse
comportamento não ocorre da mesma forma. É certo que os movimentos populacionais não
deixam de estar vinculados ao ciclo mineral. No entanto, as variações não são tão intensas,
conforme constatado pela análise individualizada de cada município minerador e dos seus
entornos, no contexto de seus Estados.
253
4.2.2.1 Dinâmica populacional dos municípios de base mineira e seus entornos, por estado
Estado do Amapá
Certamente que a existência de uma mina de caulim alterou as dinâmicas
populacional e territorial do Amapá. Entrevistas feitas durante os trabalhos de campo
sugeriram uma forte associação entre a criação do município de Vitória do Jari (em 1997) e
o recolhimento da CFEM. Em 2003, o peso da CFEM nas receitas públicas municipais foi de
31%. No período 2000/2003, a taxa de crescimento populacional de Vitória do Jari, estimada
pelo IBGE, para superou a média estadual e de seu entorno (Gráfico 20).
Gráfico 20: Evolução das taxas de crescimento populacional de Vitória do Jari (AP) e dos municípios do entorno não-minerador (1970 - 2003) Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
O crescimento desordenado da população é considerado um dos mais sérios
problemas enfrentados por Vitória do Jari, já que compromete qualquer tipo de planejamento
de políticas públicas, especialmente nas áreas da educação, da saúde e do planejamento
urbano. Durante a visita à Secretária Municipal de Educação, foi citado um exemplo que
ilustra bem essa situação. No ano de 2005, foram construídas creches, planejadas para
abrigar 60 crianças. Porém, depois de concluídas as obras, formou-se uma fila de espera de
4%
7%
5%
-8%
3%
6%
3%
5%4% 4%
3%
-10%
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
Vitória do Jarí Laranjal do
JaríEstado do Amapá Mazagão
tx 1970/80 tx1980/91 tx 1991/00 tx 2000/03
254
mais de 120 crianças. Os representantes do poder público local afirmam que é a existência
de grandes empreendimentos que atrai essa população. Todos os dias chegam novas
pessoas ao município.
Estado do Bahia
Na década 1980, período de implantação do projeto cobre da Caraíba Mineração, o
crescimento populacional de Jaguarari esteve acima de média do estado e de seu entorno
(com exceção de Campo Formoso). Com o esgotamento das reservas de cobre e o
conseqüente encerramento da mineração, prevista para 2012, houve uma expressiva
redução do contingente populacional em Jaguarari (Gráfico 21).
Gráfico 21: Evolução das taxas de crescimento populacional de Jaguarari e dos municípios do entorno não-minerador (1970 - 2003) Fonte:bElaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Com exceção de Uauá, a tendência à redução populacional é um fenômeno
observável em todos os municípios do entorno de Jaguarari, provavelmente por causa da
seca e da conseqüente dificuldade de sobrevivência em uma região que não permite a
emergência de outras atividades produtivas. Porém, em Jaguarari o decréscimo
populacional é mais agudo, revelando, de fato, o final do ciclo da mineração no semi-árido
baiano.
2,4%
4,3%
2,8%
1,6%
2,3%
0,9%
3,1%
1,8%
1,1%
-0,9%
-1,4%
0,7%0,9%
-0,9%
-1,4%
0,6%
0,0% 0,0%
-2,0%
-1,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
Estado da Bahia Campo Formoso Andorinha Jaguarari * Uauá
tx 1970/80 tx1980/91 tx 1991/00 tx 2000/03
255
Estado de Minas Gerais
A dinâmica de crescimento populacional dos municípios mineradores de Minas Gerais
reflete a tendência geral do Estado, porém com taxas ligeiramente superiores. Chama a
atenção o expressivo crescimento populacional de Santa Bárbara, bem como o de Mariana,
nos anos 1980, período em que foram implantados os principais projetos de mineração
(Gráfico 22).
1,7%
2,9%
2,4%
1,5%
2,6%
1,1%
-0,5%
0,4%
-3,4%
-2,1%
2,6%2,5%
1,9%
0,3%
3,7%
0,9%
0,3%
1,8%2,0%
0,0%
2,3%2,0%
1,6% 1,4%
0,1%
0,7%0,5%
0,3%0,1%
-1,0%
-1,8%
-0,3%
-0,9%
-0,4%
1,6%
0,2%
-0,9%
0,2%
-0,8%
-3,5%
-2,5%
-1,5%
-0,5%
0,5%
1,5%
2,5%
3,5%
Marian
a *
Paraca
tu *
Itabir
a *
Estado
de M
inas G
erais
Unaí
Santa
Bárbara
*
Jabo
ticatu
bas
Pirang
a
Antônio
Dias
Alvinó
polis
Nova E
ra
Don Bos
co
Santa
Fé de M
inas
Barra L
onga
tx 1970/80 tx1980/91 tx 1991/00 tx 2000/03
Gráfico 22: Evolução das taxas de crescimento populacional de Itabira, Mariana, Paracatu, Santa Bárbara e dos municípios do entorno não-minerador (1970 - 2003) Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado do Mato Grosso do Sul
O recente crescimento de atividade mineral em Corumbá não tem sido um fator de
expressivo crescimento populacional (Gráfico 23). As taxas de crescimento populacionais
têm se mantido bem abaixo da média do Estado e de seu entorno imediato. Município
histórico, Corumbá já passou por diversos ciclos econômicos. A tendência de suas taxas de
crescimento populacional é decrescente nas três últimas décadas.
256
Gráfico 23: Evolução da taxa de crescimento populacional de Corumbá e dos municípios do entorno não-minerador (1970, 2000, 2003) Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado do Pará
Com exceção de Oriximiná, os demais municípios mineradores do Pará, objeto deste
estudo, apresentaram taxas de crescimento populacional acima da média do Estado.
Entretanto, os municípios de seus entornos foram os que apresentaram as maiores taxas.
Isso é um indício de que a dinâmica populacional pode estar muito mais relacionada à
“expansão da fronteira” que, por sua vez, é provocada por outras atividades produtivas
(assentamentos, atividade pecuária etc.), além da mineração.
No entorno de Parauapebas e Canaã dos Carajás, há dois extremos: decréscimo
populacional em Curionópolis (-4,2%), no período 2000 a 2003, e intenso crescimento em
Água Azul do Norte (6,6%), no mesmo período. Considerando a inexistência de atividade
mineradora nesses municípios, é provável que esses fenômenos estejam mais associados a
outras dinâmicas.
No entorno de Ipixuna do Pará, foi o município de Nova Esperança do Piriá que mais
cresceu (6,3% ao ano). No entorno de Oriximiná o município de Faro foi o que mais cresceu,
possivelmente (Gráfico 24).
2,6%
1,8%
-0,1%
0,0%
2,7%
-1,8%
1,3%
0,9% 0,9%
1,7%
1,5%
1,1%
0,9%
0,4%
1,5%1,2%
1,0%0,8%
0,4%
3,2%
-2,0%
-1,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
Estado do Mato Grosso do Sul Miranda Aquidauana Corumbá * Porto Murtinho
tx 1970/80 tx1980/91 tx 1991/00 tx 2000/03
257
2,3%
4,6% 4,5%
2,5%
0,7%
7,5%
3,8%3,4% 3,3%
-3,3%
3,3% 3,5%
2,5%
1,0%
-7,3%
6,6% 6,5% 6,3% 6,1% 5,9%
4,4%3,7% 3,6%
2,6% 2,6%2,0%
-4,2%
9,4%
1,8%1,6%
0,9%
-8,0%
-6,0%
-4,0%
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
Água A
zul d
o Nort
eFaro
Nova E
spera
nça d
o Piriá
Ipixu
na do
Pará *
Eldorad
o dos
Cara
jás
Paraua
peba
s*
Aurora
do Pará
Canaã
dos C
arajás
*
Marabá
Terra S
anta
Estado
do P
ará
Orixim
iná *
Capitã
o Poç
o
Curion
ópoli
s
tx 1970/80 tx1980/91 tx 1991/00 tx 2000/03
Gráfico 24: Evolução das taxas de crescimento populacional de Parauapebas, Canaã dos Carajás, Oriximiná, Ipixuna do Pará e dos municípios do entorno não-minerador(1970 - 2003) Fonte: Elaboração própira com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
No caso específico de Parauapebas, os representantes do poder público local
afirmam que as estimativas populacionais feitas pelo IBGE para o município estão
subestimadas. Baseados nas estatísticas sobre o intenso movimento migratório da região, a
prefeitura estima que a real população do município esteja em torno de 120.000 habitantes,
ao invés de 81.500, que é a calculada pelo IBGE para o ano de 2003. Durante um
levantamento realizado pela prefeitura, constatou-se que semanalmente chegam, em média,
100 pessoas a Parauapebas. O crescimento desordenado da população (Fotografias 29 e
30) é considerado um dos mais sérios problemas da administração da cidade, uma vez que
compromete qualquer tipo de planejamento de políticas públicas.
258
Fotografia 29: Crescimento desordenado das aglomerações humanas em Parauapebas (bairro Altamira – 2004) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: Pesquisa de campo (julho/2006)
Fotografia 30: Crescimento desordenado das aglomerações humanas em Parauapebas (bairro Altamira - 2006) Fotografia de Maria Amélia Enríquez Fonte: Pesquisa de campo (junho/2004)
Estado de Santa Catarina
Forquilhinha tem registrado taxas anuais médias de crescimento populacional bem
acima da média do estado e de seu entorno (Gráfico 25). No entanto, é preciso considerar
que se trata de um município de criação recente (1990), em um entorno já constituído há
muitas décadas. Além da atividade mineradora, que agrega 5% (CFEM) à receita
orçamentária municipal, Forquilhinha tem outras atividades produtivas, baseadas no
agronegócio e na indústria.
259
Gráfico 25: Evolução da taxas de crescimento populacional de Forquilhinha e dos municípios do entorno não-minerador (1970 - 2003) Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Estado de Sergipe
A taxa de crescimento populacional de Rosário do Catete tem se mantido acima da
média estadual e bem acima da taxa de seu entorno não-minerador (Gráfico 26). Não
obstante a desaceleração das taxas médias anuais de crescimento, especialmente a partir
da última década, é muito provável que esse fenômeno esteja relacionado com a atividade
industrial. Pela facilidade da oferta de matéria-prima (potássio), Rosário tem atraído
indústrias de fertilizantes e outras associadas.
0,2%
2,3%
1,2%
-0,6%
1,1%
2,3%
1,3%
-0,9%
3,0%
2,0%1,8%
1,2%
2,3%
1,6% 1,5%1,4%
-0,4%
-3,5%-3,5%
-2,5%
-1,5%
-0,5%
0,5%
1,5%
2,5%
3,5%
Forquilhinha Maracajá Estado de Santa Catarina Nova Veneza Meleiro
tx 1970/80 tx1980/91 tx 1991/00 tx 2000/03
260
Gráfico 26: Evolução das taxas de crescimento populacional de Rosário do Catete e dos municípios do entorno não-minerador (1970 - 2003) Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE (Anexo 3)
Em síntese, pode-se concluir que a atividade mineral é um fator de atração
populacional, o que amortece o potencial da mineração de acelerar o crescimento do PIB
per capita, conforme ficou bem explícito no modelo de crescimento de Robert Solow (seção
1.2.1). Porém, essa atração está sujeita às flutuações do ciclo mineral, isto é, a população
cresce nas fases de implantação e decresce na fase do encerramento. Todavia, a
intensidade dessa atração é regionalizada. A atração populacional mais forte no Norte do
Brasil revela muito mais uma expansão da frente pioneira de ocupação dos “refugiados
econômicos do Brasil”95 do que a existência exclusiva de atividade mineral.
4.2.3 Mineração e população ocupada
Até que ponto o maior crescimento econômico e populacional dos municípios de
base mineradora está se convertendo em efetiva ocupação para a população local? Para
responder a essa pergunta utilizamos o indicador “população ocupada”96 como proporção do
total da população, calculado pelo IBGE para os anos 1970, 1980, 1991 e 2000.
95 Expressão adotada por Ademar Romeiro durante reunião da ECOECO com o Ministério do Meio Ambiente (MMA). 96 O IBGE considera “população ocupada” a pessoa que trabalhou nos últimos 12 meses anteriores à data de referência do Censo. A pessoa que não trabalhou nos últimos 12 meses anteriores à data de
0,0%
2,4%
1,4%
2,1%
3,7%
2,7%
0,9%
2,6%
2,9%
2,6%
2,0%
0,6% 0,6%
0,0%
2,1%
1,7%
0,5% 0,5%
0,0%
3,9%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
Rosário do Catete Estado de Sergipe Capela Maruim Santo Amaro das Brotas
tx 1970/80 tx1980/91 tx 1991/00 tx 2000/03
261
A Tabela 15, a seguir, apresenta as médias de população ocupada como proporção
do total da população, para os conjuntos de municípios mineradores e não-mineradores. No
ano de 1980, o perfil desses dois conjuntos de municípios era exatamente o mesmo. Ambos
tinham, em média, 20% de população ocupada. A avaliação das médias amostrais foi feita
com o teste “estatística t”, com o nível de significância de 5%.
Tabela 15: Médias do indicador população ocupada, por município minerador e não-minerador (1980 e 2000)
parâmetros municípios mineradores
municípios não-mineradores teste t
média 1980 19,9% 19,9% 0,308394 máximo 1980 36% 36% mínimo 1980 0 0 média 2000 34,7% 34,4% 0,219203 máximo 2000 43% 46,5% mínimo 2000 21% 19% média Brasil 1980 36% média Brasil 2000 39%
Fonte: Elaborado a partir do Anexo 3
Os resultados da Tabela 19 também revelam que, duas décadas após, em 2000, não
obstante a mudança de base produtiva ocorrida em muitos municípios que implantaram
empreendimentos mineiros nos anos 1980, a sua estrutura em termos ocupação não se
diferenciou significativamente em relação do seu entorno não-minerador. Além do que as
médias de ambos os municípios (mineradores e não-mineradores) permaneceram abaixo da
média nacional.
Esse resultado, entretanto, mascara as diferenças entre os efeitos da mineração nos
municípios das distintas regiões brasileiras. Considerando-se as disparidades regionais no
Brasil e os padrões relativamente similares entre as regiões Norte e Nordeste, de um lado, e
as regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul, de outro, é conveniente desagregar os municípios
por região, com o objetivo de captar o efeito da atividade mineradora independente da
região em que está instalada.
A Tabela 16 apresenta as médias de população ocupada nos municípios
mineradores e não-mineradores, separados por região, para os anos de 1980 e 2000. A
avaliação das médias amostrais foi feita com o teste “estatística t”, com o nível de
significância de 10%.
referência do Censo, mas que nos últimos 2 meses tomou alguma providência para encontrar trabalho, foi considerada como “população desocupada”.
262
Tabela 16: População ocupada média, como proporção do total da população, nos municípios mineradores e não-mineradores estudados – 1980 e 2000
municípios de base mineira
municípios não-mineradores
teste “estatatística t”
estatísticas médias regiões Norte e
Nordeste
demais regiões
regiões Norte e
Nordeste
demais regiões
regiões Norte e
Nordeste
demais regiões
Média de população ocupada 1980
14% 27% 14% 27% 0,009457 0,002939
– mínimo 0% 0% 0% 0% – máximo 29% 36% 30% 36%
Média de população ocupada 2000
32% 37% 29% 39% 1,430004 -0,97511
– mínimo 28% 34% 19% 30% – máximo 36% 43% 35% 46%
Diferença 1980/00 132% 39% 114% 45% Fonte: IBGE (Anexo 3)
Nos dois momentos estudados, observa-se que o nível de ocupação é bem maior
nos municípios do Centro-Sul do que nas regiões Norte e Nordeste. No entanto, há uma
tendência de redução da diferença, de 13 pontos percentuais, em 1980, para apenas cinco,
em 2000. Ou seja, o nível de ocupação está tendendo a nivelar-se entre os municípios de
base mineira das distintas regiões.
Em 1980, a média da ocupação populacional para os dois grupos de municípios das
regiões Norte e Nordeste era exatamente a mesma, de 14%. Em 2000, entretanto, os
mineradores superaram em três pontos percentuais os não-mineradores. No período
1980/2000, verificou-se um crescimento de 132% na taxa de ocupação dos municípios
mineradores, contra 114% dos não-mineradores. Isso demonstra que a atividade de
mineração é um importante gerador de emprego nas regiões Norte e Nordeste. Os dados
demonstram que os municípios de base mineira têm superado os municípios do entorno,
normalmente de base econômica tradicional. No entanto, esses indicadores não possibilitam
enxergar a origem dessa mão-de-obra ocupada, afirmação relevante porque se sabe que
grande parte dela provém de outros estados.
Nas regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul, da mesma forma que nas outras regiões,
o percentual de população ocupada em 1980 era exatamente o mesmo nos dois grupos de
municípios (27%). Em 2000, os municípios não-mineradores superam os municípios
mineradores em dois pontos percentuais, embora essa diferença não tenha se mostrado
estatisticamente significante. No período 1980/2000 houve um crescimento de 39% na taxa
de ocupação dos municípios mineradores, contra 45% dos não-mineradores, em média, no
Centro-Sul. Essa dinâmica destoa fortemente da das regiões Norte e Nordeste. É importante
registrar que, nesse período, foram inaugurados diversos novos projetos de base mineira,
principalmente, no estado do Pará, ao mesmo tempo em que as outras regiões registraram
263
o início do esgotamento e a reestruturação de seu padrão produtivo, com grande aumento
de produtividade, mas com redução do emprego.
O Mapa 11 e os Gráficos A e B também mostram que a situação verificada para o
conjunto dos municípios ocorre, de fato, em cada um deles individualmente, conforme será
detalhado nas análises para cada município minerador e de seu entorno.
Mapa 11: População ocupada nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador (1980 e 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (Anexo 3)
4.2.3.1 Município minerador e população ocupada por Estado
Estado do Amapá
O índice de ocupação populacional do Amapá está 25% abaixo da média nacional,
Vitória do Jari, por sua vez, está 50% abaixo da média do Estado. Trinta anos de extração
mineral, além de influências do projeto Jari, do outro lado do rio (estado do Pará), não
melhoraram significativamente o quadro da ocupação regional (Tabela 17).
264
Tabela 17: Vitória do Jari (AP) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total)
município/estado população ocupada 1980
população ocupada 2000
Brasil 36% 39% Amapá 27% 31% Laranjal do Jari - 30% Mazagão 28% 19% Vitória do Jari - 21%
(-) sem informação Fonte: IBGE (Anexo 3)
A CADAM – que extrai o caulim da mina do Filipe – gera 865 empregos (300
empregados próprios e 565 de terceiros - dados de abril/2006). A prefeitura local, por sua
vez, emprega 865 servidores. Segundo dados da RAIS/MTE, em 1o de janeiro de 2006,
havia apenas 153 pessoas formalmente empregadas em Vitória do Jari. Considerando-se
que as companhias mineradoras de larga escala mantém vínculos formais de emprego,
assim como parte do emprego da prefeitura, isso sugere que apenas um resíduo dos
empregos é oferecido à população local.
A escolaridade mínima para se candidatar a uma vaga na empresa é o segundo grau
completo. Entretanto, o município não oferece aos seus cidadãos sequer o ensino
fundamental. A comunidade reclama da falta de oportunidades e a empresa alega a falta de
capacitação. A população local reclama que até mesmo os serviços de reparo e conserto
das instalações são realizados por trabalhadores de fora da região.
De acordo com a prefeitura de Vitória do Jari, a maior parte das empresas contratadas
é oriunda de outras regiões (principalmente Salvador e Belo Horizonte). Apenas a mão-de-
obra braçal é recrutada normalmente no município.
Nesse sentido, verifica-se que há uma nítida segregação entre Monte Dourado e Vila
Munguba – do lado Pará - e Laranjal do Jari e Vitória do Jari – do lado do Amapá. Em Monte
Dourado e Vila Munguba vivem os empregados da companhia e em Vitória e Laranjal vivem
os empregados das firmas prestadoras de serviços, que pagam salários mais baixos e cujos
quadros de empregados apresentam um elevado índice de rotatividade. Essa população
atraída e descartada acaba criando raízes locais, agravando o já precário quadro de
ocupação da mão-de-obra local.
265
Estado da Bahia
Muito embora o município de Jaguarari tenho conseguido, em duas décadas, reduzir
um pouco a distância que o separa da média estadual (de 6% para 3%), em termos de
população ocupada, sua situação relativa ao seu entorno, manteve-se exatamente a
mesma, não obstante a implantação de uma grande indústria extrativa de cobre – a
Mineração Caraíba (Tabela 18).
Tabela 18: Jaguarari (BA) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total)
município/estado população ocupada 1980
população ocupada 2000
Brasil 36% 39% Bahia 31% 35% Andorinha 0% 26% Campo Formoso 28% 35% Jaguarari 25% 32% Uauá 21% 29%
Fonte: IBGE (Anexo 3)
A Mineração Caraíba emprega 1.057 funcionários (769 empregados da companhia e
288 de firmas contratadas - dados de julho/2005). Segundo dados da RAIS/MTE, em 1º de
janeiro de 2005, havia 1.500 pessoas formalmente empregadas em Jaguarari.
Considerando-se que a mineração industrial mantém relações formais de emprego e a
hipótese de que todos os empregados da empresa residam no local, estima-se que a
empresa responda por volta de 70,5% do emprego formal do município. O restante
certamente é representado pelos funcionários da prefeitura. Entretanto, apenas uma
pequena parte desses empregos é destinada à população local, por causa do recorrente
problema da falta de capacitação.
A Mineração Caraíba contrata serviços (Tabela19) que representam uma fonte
adicional de emprego e renda para a economia local. Muito embora a maior parte das
empresas seja oriunda de outras regiões (principalmente Salvador e Belo Horizonte), a mão-
de-obra é normalmente recrutada no local. Em 2004, o valor total dos contratos com essas
empresas foi de R$ 7,7 milhões. Como proporção do total das receitas municipais, este valor
equivale a aproximadamente 40%. Isso demonstra a grande importância de uma só
companhia de mineração, já que apenas os serviços contratados representam quase a
medade do orçamento anual da prefeitura.
266
Tabela 19: Serviços contratados pela Mineração Caraíba(2004) principais serviços
contratados pela mineração caraíba
origem empresa/ trabalhadores
valor dos contratos /ano R$ 1.000,00
Alimentação La Nonna 945,60
Limpeza e Conservação JTMM 926.70
Vigilância Patrimonial M & F Segurança 676,80
Transporte de Funcionário São Luiz 818,30
Manutenção Miranda 265,50 Construção Civil Queiroz Galvão 1.853,50
Sandvik 1.055,20 Manutenção Atlas Copco 273,00
Delta Serviços Educacionais 615,26 CRETEID 170,44
Escola
QRC 118,66
Total dos Contratos 7.719,00
Fonte: Elaboração própria a partir de informações fornecidas pela Mineração Caraíba S/A
Além da mineradora, o outro grande empregador é o setor público. O total estimado
de funcionários da prefeitura (maio de 2005) é de 1.200 servidores, segundo informações de
um assessor da Prefeitura. No momento da visita, a administração pública havia mudado e a
gestão anterior tinha apagado os arquivos da prefeitura. Dessa forma, não foi possível
precisar o total de servidores da prefeitura.
Até o final dos anos 1980, Jaguarari era um dos maiores produtores de mamona da
Bahia. No entanto, com as sucessivas estiagens que afetam a região, as plantações foram
dizimadas. As atuais plantações de mamona representam apenas 10% do que já foram no
passado.
O município não é muito grande em extensão e não há opções de outras atividades
produtivas. Várias regiões do município são abastecidas com carros-pipa, que buscam água
no rio São Francisco. A atividade pecuária não consegue se manter por muito tempo devido
à seca. A prefeitura afirma que a região é propícia para a caprinocultura. A companhia
mineradora desenvolve um programa no sentido de incentivar esse tipo de atividade, mas
com pouco sucesso até então.
Dessa forma, a maior e única fonte de renda e emprego, além da prefeitura, é a
mineração. Na hipótese de a mineração se esgotar, o município não tem nenhuma
alternativa de geração de emprego e renda. Os representantes do governo alegam que, sem
infra-estrutura (água), não há como fixar o homem no campo.
267
Estado de Goiás
O percentual de população ocupada dos municípios mineradores goianos, em 2000,
foi um dos piores em relação aos seus entornos (Tabela 20), superando somente o pequeno
município rural de Campinaçu. Não obstante a mudança de suas bases produtivas, a
distância que separa Crixás e Minaçu da média não se alterou significativamente.
Tabela 20: Crixás e Minaçu (GO) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total) município/estado população
ocupada 1980 população
ocupada 2000 Brasil 36% 39% Goiás 34% 41% Campinaçu - 36% Crixás 30% 37% Minaçu 28% 37% Mozarlândia 33% 44% Nova Crixás - 38% Trombas - 44%
(-) sem informação Fonte: IBGE (Anexo 3)
Crixás convive com a mineração industrial de larga escala desde o final dos anos
1980. Quando a MSG iniciou a explotação de ouro em 1989, a expectativa da vida útil da
mina era de 30 anos. No entanto, com o aumento da escala de produção, o fechamento da
mina está previsto para 2012.
É grande a dependência de Crixás em relação aos empregos diretos e indiretos
oferecidos pela MSG. Em 2005, ela empregava 762 funcionários (567 empregados próprios
e 195 de firmas contratadas). Segundo dados da RAIS/MTE, em 1º de janeiro de 2005, havia
1.181 pessoas formalmente empregadas em Crixás. Considerando-se que a mineradora e
as suas terceirizadas mantêm relações formais de emprego, estima-se que a atividade seja
responsável por 65% de todo o emprego formal do município. Com a desativação iminente
da empresa, em 2012, e conhecedora da situação de dependência do município, a própria
MSG tomou a iniciativa de enviar um consultor para o município, uma vez que durante todos
esses anos de mineração nada foi feito no sentido de reduzir a dependência da comunidade
em relação à mineração.
A atual base produtiva não-mineral do município está assentada na pecuária. Existe
apenas um pequeno laticínio na região. O restante do emprego formal, provavelmente é de
responsabilidade da prefeitura. Em abril de 2005, o total de funcionários era de 1.396, o que
representava um elevado índice de 97 funcionários para cada 1.000 habitantes. O que é um
268
forte indício de que os recursos públicos municipais têm sido gastos muito mais com o
custeio da máquina do que, provavelmente, com medidas alternativas de geração de renda
para evitar a dependência da mineração.
Minaçu, por sua vez, nasceu simultaneamente com a implantação da SAMA, em
1976. A SAMA emprega 568 funcionários (385 empregados próprios e 183 de firmas
contratadas). Segundo dados da RAIS/MTE, em 1o de janeiro de 2005 havia 1.741 pessoas
formalmente empregadas em Minaçu. Assim, estima-se que a mineração responda por volta
de 33% de todo o emprego formal do município. É provável que o restante do emprego
formal seja absorvido pela prefeitura. O total de funcionários da prefeitura (abril/2005) era de
1.636, o que representa um indicador de 49 funcionários para cada 1.000 habitantes (quase
a metade de Crixás).
Percebe-se, portanto, em Minaçu uma situação relativamente mais confortável, por
causa da menor dependência da mineração e também em função da distância, em relação à
média de ocupação populacional do Estado, ter dimuinuído mais expressivamente que em
Crixás. As seções seguintes irão explorar até que pónto o padrão de gasto público tem a ver
com isso.
Estado de Mato Grosso do Sul
Corumbá é o maior município em extensão territorial (65 mil km2) de Mato Grosso do
Sul e terceira maior cidade em população (100 mil habitantes). É o município-sede de seis
companhias mineradoras: 1) Urucum Mineração (manganês e ferro) – Grupo CVRD, 2)
Mineração Corumbaense (ferro) – Grupo Rio Tinto, 3) EBX (ferro) - Grupo Eike Batista, 4)
Mineração Pirâmide Participação - MPP (ferro e manganês), consórcio com a SAMA como
principal acionista, 5) Vetorial (de MG) (ferro) e 6) Itaú de Minas (calcário para cimento).
Até o final dos anos 1990 havia apenas a Urucum Mineração (CVRD), implantada em
1976, e a Mineração Corumbaense (RTZ), inaugurada em 1977. Com o crescimento dos
preços dos minerais, principalmente do minério de ferro, outras companhias vêm
viabilizando as suas minas. Juntas, essas duas companhias empregam por volta de 1.000
funcionários, o que equivale a 10% da população fomalmente empregada (RAIS/MTE).
A prefeitura tem 2.884 servidores (junho de 2006). Em dezembro de 2000, a
prefeitura contava com 1.590 servidores, o que significa que houve um aumento de 81,4%
no número de servidores, em apenas cinco anos. Apesar desse aumento, Corumbá
apresenta o indicador de 29 funcionários para cada 1.000 habitantes.
269
Entre 1980 e 2000 piorou o quadro da ocupação populacional em Corumbá,
ampliando-se a distância que separa o município da média estadual, enquanto que os
municípios de seu entorno, mesmo que residualmente, melhoraram a sua posição (Tabela
21).
Tabela 21: Corumbá (MS) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total)
município/estado população ocupada 1980
população ocupada 2000
Brasil 36% 39% Mato Grosso do Sul 36% 41% Aquidauana 34% 35% Corumbá 36% 34% Miranda 32% 35% Porto Murtinho 33% 34%
(-) sem informação Fonte: IBGE (Anexo 3)
Estado de Minas Gerais
Observando-se o total da população ocupada em termos absolutos, os municípios de
base mineradora Itabira e Paracatu, em Minas Gerais, se destacam. Todavia, quando se
observa a evolução no tempo desse indicador em relação ao total da população (Tabela 22),
percebe-se que a situação desses municípios não é muito distinta da verificada nos outros
municípios mineradores já analisados.
Tabela 22: Itabira, Mariana, Paracatu e Santa Bárbara (MG) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total)
município/estado população ocupada 1980
população ocupada 2000
Brasil 36% 39% Minas Gerais 35% 40% Alvinópolis 30% 38% Antonio Dias 29% 33% Barra Longa 33% 35% Dom Bosco 0% 35% Itabira 30% 36% Jaboticatubas 31% 42% Mariana 29% 37% Nova Era 31% 33% Paracatu 33% 37% Piranga 30% 43% Santa Bárbara 30% 35% Santa Fé de Minas 28% 30% Unaí 31% 42%
(-) sem informação Fonte: IBGE (Anexo 3)
270
Ao longo de vinte anos, os municípios de base mineradora de MG não conseguiram
superar os seus entornos no tocante aos índices de população ocupada. No entono de
Itabira, Jaboticatubas passou à dianteira. No entorno de Mariana, em 1980, Piranga tinha
quase o mesmo percentual de população ocupada. Em 2000, superou Mariana em seis
pontos percentuais. Unaí, que, em 1980 tinha um percentual bem menor, superou Paracatu
em 2000.
Estado do Pará
Distintamente dos casos analisados, o percentual de população ocupada nos
municípios de base mineira do Pará é superior ao do seu entorno não-minerador (Mapa 12).
Em alguns municípios, esse precentual supera a média do Estado, como ocorre em Canaã
dos Carajás e Parauapebas. A exceção é o município de Ipixuna do Pará.
Mapa 12: População ocupada nos municípios mineradores do Pará e entorno não-minerador, em 2000 Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (Anexo 3)
271
A Tabela 23, a seguir, mostra os percentuais de população ocupada nos anos 1980 e
2000. Destaque-se que vários municípios não existiam, em 1980. Portanto, não há um
parâmetro comparativo para eles. Tabela 23: Canaã dos Carajás, Ipixuna do Pará, Parauapebas e Oriximiná (PA) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total)
município/estado população ocupada 1980
população ocupada 2000
Brasil 36% 39% Pará 30% 34% Água Azul do Norte - 26% Aurora do Pará - 33% Canaã dos Carajás - 35% Capitão Poço 30% 33% Curionópolis - 30% Eldorado dos Carajás - 33% Faro 25% 28% Ipixuna do Para - 28% Nova Esperança do Piriá
- 35%
Oriximiná 28% 31% Terra Santa - 30% Parauapebas - 36%
(-) sem informação Fonte: IBGE Fonte: IBGE (Anexo 3)
O município de Ipixuna do Pará foi oficialmente criado em 1993. A sua origem está
relacionada à construção da rodovia BR-010 – Belém/Brasília, no final da década 1950.
Distintamente da maioria das cidades de base mineira, ele não passou pelo problema do
excesso de migração no momento da instalação de dois empreendimentos mineiros para a
extração de caulim na bacia do Rio Capim: a Pará Pigmentos S/A (PPSA), criada a partir do
consórcio das empresas CVRD (82,02%), Mitsubishi Corporation (13,84%) e a International
Finance Corporation – IFC (4,12%), e a Imerys Rio Capim Caulim S/A (RCCSA), consórcio
entre a empresa alemã de mineração AKW (83%), a brasileira Mendes Júnior S/A e a
francesa Imerys97 (17%).
Por outro lado, Ipixuna do Pará também não se beneficiou dos impactos positivos
proporcionados pelo aumento da geração de renda, pela intensificação do fluxo de comércio
e pelas melhorias na infra-estrutura proporcionadas pela instalação das companhias
mineradoras e de suas empresas contratadas. As minas de caulim estão muito distantes da
sede do município (80 km) e da BR-010, e muito próximas ao município de Paragominas
97 O grupo francês é o líder mundial na produção de pigmentos brancos. A empresa está passando por uma fase de reestruturação de seus ativos, com a desativação de plantas na Europa, em função do alto custo da energia, e ampliação da capacidade produtiva de sua unidade no Brasil.
272
que, na época, foi o principal afetado pelas externalidades negativas e positivas dos
empreendimentos mineradores.
Em entrevista com o prefeito de Ipixuna do Pará, Evaldo Cunha, ele atribuiu à
inexperiência das autoridades públicas da época a falta de ações mais proativas para atrair
os escritórios das empresas ao município. Na época, destaca o prefeito, as audiências
públicas criaram muitas expectativas na população local de que os empreendimentos iriam
gerar muitos empregos. Porém, essas expectivas foram vãs, uma vez que o município não
contava com um sistema de comunicação, de telefonia fixa, de bancos, entre outros serviços
públicos essenciais para o eficiente funcionamento de um empreendimento produtivo. De
antemão, isso eliminou a possibilidade de instalação de duas empresas produtoras de
caulim para a sede do município.
Até julho de 2006, data da visita ao município, não havia em Ipixuna do Pará agência
bancária e outras economias externas necessárias para garantir a instalação de escritórios
(telefonia móvel, internet banda larga etc.), tanto das companhias mineradoras, quanto das
firmas terceirizadas, que acabaram por estabelecer as suas sedes no município vizinho de
Paragominas.
Situação radicalmente distinta é a de Parauapebas, município que surgiu como
cidade-sede da CVRD, a partir da exigência do Banco Mundial de que a mineradora
montasse uma base de apoio ao projeto Ferro – Carajás, no início dos anos 1980.
Nas minas de ferro e manganês de Carajás, a CVRD gerava, em julho de 2006, um
total 2.874 empregos diretos. Em 2002, esses empregos alcançavam pouco mais de 1.000
trabalhadores (Tabela 24). Esse número começou a crescer, principalmente, a partir de
2005, ano em que a companhia conseguiu um reajuste recorde no preço do minério de ferro
(71,5%).
Tabela 24: Números de empregados diretos da CRVD Carajás - 2002-2006
ano ferro manganês outros total 2002 943 93 45 1.081 2003 956 95 54 1.105 2004 976 98 65 1.139 2005 1.352 144 98 1.594 2006 2.579 142 153 2.874
Fonte: CVRD- Carajás (RH)
No entanto, a grande maioria dos trabalhadores da CVRD em Carajás provém de
firmas terceirizadas. Em julho de 2006, o total de empregados terceirizados era de 9.500
273
trabalhadores, ou seja, para cada emprego direto na CVRD há três empregados em firmas
terceirizadas. Não obstante a maior parte dos trabalhadores ser de fora da região, esses
empregos injetam recursos e ocupação na economia local.
Há, todavia, o lado negativo dessa história - o excesso de população desqualificada
que se desloca para a região. Na visão do assessor da prefeitura de Parauapebas, sr. João
Fontana,
[...] o principal culpado disso tudo é a CVRD, que alardeia que é a empresa que mais investe no Brasil, é a terceira maior mineradora do mundo, incentivando a vinda de mais e mais migrantes para a região. Já há levantamentos que mostram que 90% do pessoal que vem para Parauapebas não têm nenhuma qualificação profissional, têm origem na lavoura e somente vêm reforçar o mercado informal”. (entrevista concedida a autora em julho, 2006).
O responsável pela entrevista da CVRD, o geólogo Aroni Monteiro, questionado
sobre o que a companhia pensa em fazer para minimizar o impacto social provocado pelo
excesso de migrantes que se dirigem para Paraupebas, informou que a CVRD vem
fomentando diversas ações no município, entre as quais: Escola do Saber, Educação nos
Trilhos, Tecendo o Saber, Vale Alfabetizar, Educação para a Cidadania, Trem da Cidadania
etc. promovidos pela Fundação Vale do Rio Doce em suas unidades de todo o Brasil.
A empresa também iniciou um processo de capacitação aos aspirantes a um
emprego na área operacional na CVRD, por intermédio do Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (SENAI). O início desses cursos coincidiu com a elevação dos
preços do minério de ferro e com a necessidade de ampliação de mão-de-obra (a projeção
inicial de produção da CVRD, em 1986, era de alcançar um máximo de 35 milhões de
toneladas; a projeção para 2007 é de 100 milhões de toneladas e para 2010 é de 130
milhões de toneladas).
Um outro município paraense em que o percentual de população ocupada é maior
que a média estadual é Canaã dos Carajás. Município criado em 1994, cuja origem está
relacionada à política fundiária do governo federal para a Amazônia Oriental, no início dos
anos 1980. A companhia mineradora é também do grupo CVRD - Mineração Serra do
Sossego (MSS), que produz concentrado de cobre. O projeto começou a ser implantado em
2002, a sua capacidade de produção foi dimensionada em 400 t/dia. A primeira produção
ocorreu em 2004. Na fase de implantação, o projeto gerou por volta de três mil empregos e
na fase de operacional em volta de 500 empregos (Tabela 25).
274
Tabela 25: Números de empregados da MSS – Canaã dos Carajás, 2002-2006 ano/
empregados diretos terceirizados estagiários (nível médio e superior)
2002 0 0 2003 18 0 2004 320 5 2005 515 25 2006 517 3.800 27
Fonte: CVRD – Carajás (RH)
É provável que a maior taxa de população ocupada de Parauapebas e de Canaã dos
Carajás esteja relacionada à grande quantidade de empregos indiretos gerados pelos
empreendimentos mineradores existentes.
Oriximiná foi o primeiro município paraense a sediar um empreendimento minerador
de larga escala voltado para a exportação: a Mineração Rio do Norte (MRN), que extrai
bauxita metalúrgica da região do Rio Trombetas, desde 1979. Ele gera em torno de 1.000
empregos diretos. A MRN tem uma relação de 14 empresas contratadas que geram em
torno de 1.200 empregos indiretos. Essas empresas atuam em áreas como administração
de clubes, serviço de transporte de empregados, transporte fluvial, desmatamentos,
terraplenagem, manutenção ferroviária, construção de reservatório de rejeitos, perfuração e
desmonte, fornecimento de óleos combustíveis, construção civil, serviços de
telecomunicações, manutenção de rede elétrica, administração de hotelaria, restaurantes,
supermercado, padaria e limpeza urbana, além de manutenção de veículos leves, dentre
outros. A MRN foi uma das pioneiras a adotar os serviços terceirizados em suas atividades-
meio visando concentrar esforços na sua atividade-fim, a produção de bauxita metalúrgica.
Na MRN o coeficiente emprego indireto/emprego direto é 1,35, o que significa que
para cada emprego direto oferecida pelo empresa, mais de um posto é ofertado
indiretamente.
Estado de Santa Catarina
Os municípios do sul do Brasil apresentam maior homogeneidade em seus
indicadores socioeconômicos, independentemente de suas bases produtivas. Pelos dados
da Tabela 26, percebe-se que não há grandes disparidades nas taxas de ocupação
populacional entre Forquilhinha, o seu entorno e a média do estado, tanto em 1980 quanto
em 2000. Não obstante a taxa de população ocupada de Forquilhinha ser uma das menores
(juntamente com Maracajá) de seu entorno.
275
Tabela 26: Forquilhinha (SC) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total)
município/estado população ocupada 1980
população ocupada 2000
Brasil 36% 39% Santa Catarina 37% 45% Forquilhinha 0% 43% Maracajá 36% 43% Meleiro 34% 44% Nova Veneza 33% 46%
Fonte: IBGE (Anexo 3)
Forquilhinha é o município-sede da Carbonífera Criciúma S.A, está localizado na
região Sul de Santa Catarina. De acordo com a Secretária de Finanças e Administração da
prefeitura, Zuleide Westrup, a mineração é uma atividade positiva para o município, não
apenas pelos impostos que recolhe, mas pelos empregos que proporciona.
A Carbonífera Criciúma emprega 758 funcionários (620 empregados próprios e 138
de firmas contratadas - dados de abril/2006). Segundo dados da RAIS/MTE, em 1o. de
janeiro de 2006 havia 5.056 pessoas formalmente empregadas em Forquilhinha. Assim, em
tese98, a Carbonífera contribui com 15% do emprego formal do município.
De forma distinta da maioria das mineradoras, a Carbonífera Criciúma tem reduzido
a participação da mão-de-obra terceirizada no total de mão-de-obra da empresa. No
momento da visita, os terceirizados representavam 18% do total, mas já chegaram a
representar 34%, em 2003. Os principais motivadores para essa mudança foram: os custos
e as ações judiciais, que viraram uma “epidemia”, segundo relatos do gerente da empresa,
além dos passivos trabalhistas que foram crescendo. Dessa forma, os serviços de terceiros
estão restritos às áreas de alimentação e vigilância patrimonial.
O total de funcionários da prefeitura (abril de 2006) era de 409. Em junho de 2000, os
funcionários da prefeitura totalizavam 367 servidores, ou seja, de uma gestão para outra
houve um aumento de 11% no número de servidores. Para uma população calculada em 23
mil habitantes (2005), Forquilhinha apresenta um dos menores índices de 18 funcionários
para cada 1.000 habitantes, o que é forte um indício de os recursos públicos não estão
sendo majoritariamente despendidos em custeio da máquina.
98 Dada a estreita proximidade com outros municípios é provável que muitos empregados da Carbonífera residam em outras cidades.
276
Estado de Sergipe
Em duas décadas, a participação da população ocupada em relação à população
total do município de Rosário do Catete regrediu em um ponto percentual, muito embora o
município mantenha a taxa mais alta em relação ao seu entorno (Tabela 27) .
Tabela 27: Rosário do Catete (SE) e entorno não-minerador – população ocupada 1980 e 2000 (como % da população total)
município/estado população ocupada 1980
população ocupada 2000
Brasil 36% 39% Sergipe 30% 34% Capela 29% 27% Maruim 23% 26% Rosário do Catete 29% 28% Santo Amaro das Brotas 20% 27%
Fonte: IBGE (Anexo 3)
O município de Rosário do Catete, localizado na região Metropolitana de Aracaju,
abriga a única mina brasileira produtora de potássio – Taquari/Vassouras, cuja concessão
pertence à Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). Rosário do Catete convive com a
mineração industrial desde o ano de 1985 e a expectativa de exaustão da mina é para 2019.
A CVRD emprega 560 funcionários. Segundo dados da RAIS/MTE, em 1o de janeiro
de 2006, havia 957 pessoas formalmente empregadas em Rosário do Catete.
Considerando-se que a mineração industrial mantém relações formais de emprego, estima-
se que a empresa responda por volta de 58,5% do emprego formal do município.
O total de funcionários da prefeitura (maio de 2005) é de 752, distribuídos entre 15
Secretarias. Como é de praxe em praticamente todos os municípios, é a Secretaria de
Educação que mais absorve mão-de-obra (31%). De forma atípica, o quadro de pessoal do
gabinete do prefeito absorve o mesmo percentual de mão-de-obra (15%) que e Secretaria
de Saúde e Saneamento (normalmente a segunda maior secretaria dos municípios, em
termos de absorção de mão-de-obra). Para uma população estimada em 7.730 mil
habitantes (2005), Rosário do Catete apresenta um elevado índice de 97 funcionários para
cada 1.000 habitantes.
A tese de Hirschman (1977) parece se confirmar aqui. Economias produtoras de
matérias-primas não apresentam fortes encadeamentos de produção e de consumo.
Segundo Radetzki (1989), a renda dos salários gerados pela atividade mineral é um dos
importantes encadeamentos da mineração com o desenvolvimento regional. No entanto, a
277
partir do final da década de 1980 e durante os anos 1990, este elo, que já era fraco, tornou-
se ainda mais débil devido ao processo de reestruturação e modernização das empresas.
O setor mineral absorve pouca mão-de-obra, por natureza. Os serviços terceirizados
representam uma importante janela de oportunidade para elevar o nível de ocupação local.
Contudo, geralmente eles são fornecidos por empresas especializadas, via de regra dos
Estados do Centro/Sul do país, ou proveniente de centros mais desenvolvidos do próprio
estado do município minerador. Essas empresas terceirizadas trazem os seus próprios
funcionários, deixando para contratar no local apenas a mão-de-obra pouco qualificada. Daí
o aumento da importância dos encadeamentos fiscais como elemento decisivo para uma
estratégia de desenvolvimento das economias de base mineradora.
4.2.4 Municípios mineradores e receitas públicas
Qual o comportamento de municípios mineradores e não-mineradores quanto às
receitas públicas? A Tabela 28 auxilia nessa resposta, pois apresenta as médias do total
das receitas públicas, das receitas do imposto sobre serviço de qualquer natureza (ISSQN),
do fundo de participação dos municípios (FPM) e do imposto sobre mercadorias e serviços
(ICMS) para os dois conjuntos de municípios.
Tabela 28: Itens de receita per capita média: diferença entre municípios mineradores e não-mineradores, em R$ 1,00 (2003)
itens de receita município minerador
município não-minerador diferença (%) teste t*
receita total 919,93 599,21 54% 3,133840001 ISSQN 60,85 10,84 461% 2,698052513 ICMS 293,74 137,26 114% 2,960914353
* nível de significância de 5% Fonte: Elaborada a partir do Anexo 3
Na média de 2003, os municípios mineradores tiveram uma receita total per capita de
54% acima dos não-mineradores. Essa receita maior não se originou apenas dos recursos
da CFEM, como se poderia inicialmente imaginar, mas também de outras fontes que a
atividade mineradora tem capaciade de proporcionar. Uma dessas fontes é o ISSQN que,
nesse ano, ficou 461% maior do que o a média dos municípios não-mineradores. O ISSQN
é uma fonte que o município minerador usufrui desde a fase da exploração minerária
(pesquisa), ou seja, não é preciso haver extração de fato, uma vez que toda empresa
prestadora de serviço (perfuração, construção, alimentação, consultorias, etc.) deve recolher
o tributo no local em que realiza o serviço.
278
O ICMS é uma outra fonte de receita importante para o município minerador. Em
2003 ela superou, em média, 114% a dos municípios não-mineradores. Essa fonte pode ser
efetiva (quando a companhia mineradora recolhe o imposto, de fato) ou nos casos de venda
para o exterior (em que a companhia é isenta, por causa da Lei Kandir) apenas elevar o
valor adicionado fiscal (VAF). Mesmo nesse último caso, os repasses estaduais de ICMS
para os municípios mineradores sobem, porque a distribuição é feita com base no VAF.
O Mapa 13, a seguir, revela que além do ISSQN per capita ser mais elevado na
média dos municípios mineradores, sua distribuição é espacialmente concentrada. Do
conjunto dos mineradores, as maiores receitas per capita são dos municípios da região
Norte, particularmente Oriximiná (PA), Parauapebas (PA), Canaã dos Carajás (PA) e Vitória
do Jari (AP), municípios que estão passando por expansão na capacidade produtiva,
portanto, com mais atividades de prestação de serviços.
Mapa 13: Receita per capita e ISSQN per capita nos municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador, em 2000 Fonte: Elaboração própria, com base nas informações doa publicação Finanças do Brasil (Finbra) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (Anexo 3)
279
4.2.4.1 Indicadores de receita e receita per capita da CFEM nos municípios mineradores
No período 1998 a 2006 (Tabela 29), os valores anuais da CFEM repassados para
os maiores municípios mineradores de todo o Brasil cresceram significativamente, variando
em termos nominais na faixa de 58% (Rosário do Catete - SE) a 933% (Mariana - MG). Esse
incremento é resultado tanto da fase ascendente dos preços dos minerais como da
intensificação fiscalizadora do DNPM. Para os dois maiores municípios arrecadadores de
CFEM, Parauapebas (PA) e Itabira (PA), a receita proveniente dessa fonte, em 2006, foi de
R$ 50,5 milhões e R$ 33 milhões, respectivamente, quantias expressivas para qualquer
município com população de 100 mil habitantes.
Tabela 29: 15 Maiores municípios mineradores do Brasil: arrecadação da CFEM e CFEM per capita – 1998 e 2003
região município/ estado
CFEM 1998 R$ mil
CFEM 2006 R$ mil
∆ CFEM
CFEM per capita 1998
R$ 1,00
CFEM per capita 2006
R$ 1,00
∆ CFEM per capita
Vitória do Jari (AP)
1.055 2.343 122% 157 212 35%
Jaguarari (BA) 469 3.911 734% 16 156 875% Canaã dos Carajás (PA)
- 12.417 - - 920 -
Ipixuna do Pará (PA)
616 3.820 520% 33 109 230%
Oriximiná (PA) 4.988 17.637 254% 112 332 196% Parauapebas (PA)
9.357 50.469 439% 151 551 265% Nor
te e
Nor
dest
e
Rosário do Catete (SE)
1.061 1.677 58% 168 209 24%
Crixás (GO) 318 1.523 379% 18 129 616% Minaçu (GO) 1.039 2.201 112% 32 64 100% Corumbá (MS) 469 3.599 667% 5 36 618% Itabira (MG) 6.243 32.943 428% 68 310 356% Mariana (MG) 2.330 25.457 993% 55 489 789% Paracatu (MG) 551 2.784 405% 8 34 319% Santa Bárbara (MG)
873 3.548 306% 35 139 298%
Cen
tro-O
este
, Sud
este
e
Sul
Forquilhinha (SC)
496 1.030 108% 31 49 58%
* Canaã dos Carajás começou a receber recursos da CFEM após julho de 2004, quando ocorreu o primeiro embarque de cobre extraído da mina do Sossego. Fonte: DNPM (Anuário Mineral Brasileiro, 1999 e Relatório CFEM 2003) (*) IBGE, projeção para 2006
Entre os anos de 1998 e 2006, os valores da CFEM per capita também registraram
aumento significativo, variando de 24% (Rosário do Catete - SE) a 875% (Jaguarari - BA). A
CFEM é uma receita instável que tem crescido nos últimos anos por causa do aumento dos
preços internacionais dos metais, particularmente. Os minerais não-metálicos e que são
vendidos para o mercado interno não apresentaram aumento tão expressivo, como os casos
do carvão de Forquilhinha (CS) e do potássio de Rosário do Catete (SE). Mas apesar dessa
280
instabilidade a CFEM tem com a vantagem de ser um recurso que pode ser utilizado quase
que livremente pelo gestor público.
Como os governos municipais estão lidando com esta receita que vem apresentando
uma variação positiva tão forte nos últimos anos? Até que ponto os gestores públicos estão
preparados para lidar com aumentos tão expressivos, como o verificado em Canaã do
Carajás (PA)? Será que essas rendas estão sendo utilizadas com a perspectiva da
sustentabilidade do desenvolvimento municipal? Essas são importantes indagações deste
estudo que serão mais detalhada no Capítulo 6.
As características gerais da dimensão econômica dos municípios de base
mineradora podem ser assim sintetizadas: apresentam crescimento do PIB maior que seu o
entorno; a dinâmica populacional acompanha o ciclo da mineração; porém, há um forte
componente regional; as suas receitas são bem maiores do que as do entorno não-
minerador, com destaque para o ISSQN, ICMS e CFEM. No entanto, eles não se destacam
pela oferta de emprego. Por isso os níveis de população ocupada são iguais ou, em alguns
casos até inferiores aos dos municípios não-mineradores de seu entornos. Isso parece
confirmar a análise de Hirschman (1977) sobre os fracos encadeamentos para frente e para
trás e o peso maior nos vínculos fiscais.
Como conseqüência das altas rendas que a prefeitura recebe, ela consegue,
razoavelmente, realizar os programas sociais que se refletem em melhorias dos indicadores
de capital humano. Contudo, essas iniciativas são insuficientes para fazer face a um dos
mais sérios problemas da atualidade – o da oferta de emprego e mais ainda para resolver o
problema da iniqüidade intergeracional, uma vez que as futuras gerações estarão privadas
de utilizar os recursos minerais exauridos sem significativa contrapartida.
4.3 A DIMENSÃO SOCIAL
Nesta seção serão apresentados alguns indicadores para a dimensão social, com o
objetivo de oferecer um quadro comparativo entre os municípios mineradores e seu entorno
não-minerador. O principal foco será o capital humano, expresso pelos componentes de
saúde, renda e educação. Um pergunta recorrente é saber como se relacionam as variáveis
de crescimento econômico e de desenvolvimento humano? Elas estão positiva ou
negativamente associadas no universo estudado?
281
A partir do pacote estatístico SPSS foi feita análise de cluster que permitiu que os
municípios fossem agrupados em dois fatores: Fator 1 que denominamos de “crescimento”,
por causa do maior peso das variáveis PIB e gastos públicos; e Fator 2 que denominamos
“desenvolvimento”, por causa do maior peso de variáveis de desenvolvimento humano,
conforme constam na Tabela 30, a seguir.
Tabela 30: componentes rotacionais da matriz do cluster Fator variáveis
1 2 PIB 0,922 0,300 gastos com educação (2000) 0,937 0,188 gastos com saúde (2000) 0,896 0,243 gastos com pessoal (2000) 0,907 0,305 gastos com agricultura (2000) 0,813 0,203 gastos com mineração (2000) 0,672 -0,188 população ocupada (2000) 0,809 0,200 município minerador 0,474 0,308 doenças respiratórias (2005) -0,146 0,262 conselho de meio ambiente (2002) 0,345 0,520 órgão municipal de meio ambiente (2002) 0,104 0,327 % de pobres (2000) -0,136 -0,903 taxa de analfabetismo (2000) -0,123 -0,899 anos de estudo (2000) 0,295 0,877
Fonte: Anexo 6
Na Tabela 30 os valores são interpretados como um coeficiente de correlação
simples de cada variável com o fator gerado. Assim, existe forte correlação entre as
variáveis de gastos e o Fator 1. Forte relação positiva da variável “anos de estudo” e o Fator
2; este, por sua vez, tem forte correlação negativa com “% de pobres”.
O Gráfico 27, abaixo, combina o Fator 1 (crescimento) com o Fator 2
(desenvolvimento), apenas para o conjunto dos municípios mineradores. No eixo horizontal
estão os índices de crescimento e, no vertical, os de desenvolvimento.
282
-1,5
-1
-0,5
0
0,5
1
1,5
2
-0,56 0,44 1,44 2,44 3,44 4,44
crescimento
dese
nvol
vim
ento
Parauapebas (PA)
Itabira(MG)Paracatu (MG)
Oriximiná (PA)
Mariana(MG)
Minaçu (GO)
Corumbá (MS)
Jaguarari (BA)
Ipixuna do Pará (PA)
Santa Bárbara (MG)
Crixás (GO)
Forquilhinha (SC)
Rosário do Catete (SE)
Canaã dos Carajás (PA)
Gráfico 27: Classificação dos municípios de base mineradora de acordo com os fatores de crescimento econômico e de desenvolvimento. Fonte: análise de cluster (Anexo 6)
Do gráfico acima se pode inferir que:
• A associação entre crescimento e desenvolvimento nos municípios de base
mineira parece refletir muito mais o padrão do desenvolvimento regional brasileiro
do que o padrão “típico” do setor produtivo mineral.
• Os municípios das regiões Norte e Nordeste estão no quadrante inferior do
Gráfico 27, onde se encontram os níveis mais baixos de desenvolvimento (de
acordo com os escores do índice de -1,5 a +2,0). Entre esses municípios,
Parauapebas (PA) se destaca como o de maior crescimento e baixo
desenvolvimento. O seu nível de desenvolvimento se iguala ao do município de
Jaguarari (BA) e ambos ganham somente de Ipixuna do Pará (PA).
• Do lado oposto, Itabira (MG) tem um crescimento que se aproxima de
Parauapebas (PA); contudo, o seu desenvolvimento é positivo, no nível de
Minaçu (GO), só que este, por sua vez, apresenta um baixo nível de crescimento.
• O maior escore de desenvolvimento é Forquilhinha (SC); porém, os seus
indicadores de crescimento são negativos.
• Depois de Forquilhinha (SC), o município de Corumbá (MS) se destaca como o
de segundo maior desenvolvimento e apresenta crescimento favorável. Talvez
seja por essa razão, ou associado a isso, que as companhias mineradoras
283
instaladas em Corumbá desenvolvem vários projetos sociais em parceria com a
prefeitura local (BOX 9)
• Santa Bárbara e Mariana, ambos em Minas Gerais, apresentam os mesmos
níveis de desenvolvimento, sendo que Mariana tem um crescimento mais
vigoroso, pois os seus empreendimentos mineradores são mais impactantes (o
peso da atividade mineradora em Mariana é, em média, de 50%, enquanto que
em Santa Bárbara é de 30%).
• Crixás (GO) e Paracatu (MG) têm o mesmo nível de desenvolvimento. Crixás,
assim como Forquilhinha (SC) e Santa Bárbara (MG), está atravessando um
processo de desaceleração econômica.
284
BOX 9 - Interação da empresa com a sociedade local
Há em Corumbá uma relação de parceria entre as mineradoras e a prefeitura. Ela se manifesta por
intermédio do apoio das empresas aos programas sociais e impacta positivamente o município. A Mineração
Urucum (CVRD), por exemplo, tem convênio com o Senai para a oferta de cursos técnicos. A prefeitura, por seu
lado, também tem convênio com o Senai, que oferece anualmente 300 vagas em cursos técnicos. A qualificação
e a capacitação profissional é uma preocupação, tanto das empresas quanto do poder público, visando ampliar a
ocupação da mão-de-obra ociosa da cidade e bloquear o fluxo migratório.
As principais ações sociais da Urucum Mineração (CVRD) não se limitam ao atendimento de demandas
assistencialistas. Estas existem, mas são repassadas para o programa “Voluntário VALE”. A demanda por
projetos puramente assintenciais tem diminuído significativamente, afirmou a assessora de comunicações da
CVRD, por causa dos trabalhos de esclarecimento junto à comunidade, realizados por funcionários da CVRD.
Em Corumbá, a CVRD trabalha com um tripé de princípios: cultura, educação e meio ambiente - segundo a
assessora. A partir desses critérios são escolhidos os apoios que a companhia prestará às ações sociais. Há
também os programas de geração de emprego e renda nos assentamentos próximos á área da mina. No período
2003-2005, a empresa investiu quatro milhões de reais em projetos de grande impacto para melhorar as
condições sociais da população local, conforme a relação abaixo.
1) Elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentável - PDS de Corumbá (beneficia toda a cidade);
2) Projeto Moinho Cultural Sul-Americano – foram incluídos os programas institucionais da CVRD: Vale
música e Vale Informática, etc – atende crianças e adolescentes de 6 a 18 anos (beneficia 250 crianças
carentes, mas a meta é atingir 500, do Brasil e da Bolívia 20%);
3) Projeto Monumenta (em parceria com o BID) – para a revitalização da orla do porto;
4) Curso de capacitação, com parceria do SENAI (beneficia adolescentes e visa formar mão-de-obra
especializada para trabalho na indústria.
A Mineração Corumbaense (Grupo Rio Tinto), por sua vez, foi eleita pela revista EXAME, como uma
das melhores empresas para se trabalhar, entre as empresas do Grupo Rio Tinto. Ela recebeu vários prêmios do
Grupo Rio Tinto, como a melhor empresa da corporação.
No que se refere ao relacionamento dessas empresas com o setor público local, foi perguntado se há
alguma diferença entre elas. De acordo como Secretário Municipal de Governo de Corumbá, Sr. José Antônio, o
relacionamento com a Mineração Corumbaense (Rio Tinto) é mais direto, pois os funcionários têm um poder de
decisão bem maior que em outras empresas. Ainda por cima, eles buscam uma maior aproximação com a
comunidade. No caso da CVRD, não existe grande proximidade, uma vez que os centros de decisão não estão
no município. No entanto, com essas duas empresas o relacionamento estabelecido com a prefeitura é o melhor
possível. “Existe uma empatia muito grande das mineradoras com a população de Corumbá”, ressalta o
Secretário. “Ambas as empresas demonstram uma grande preocupação com a pessoa, com o cidadão, e a
população retribui na forma de agradecimento”, diz o Secretário. Fonte: pesquisa de campo realizada pela autora
A análise de cluster demonstrou que não há uma associação direta entre
crescimento econômico e desenvolvimento para o conjunto de municípios mineradores
estudados. Mas mesmo assim, alguns municípios conseguiram apresentar bons indicadores
285
de crescimento e de desenvolvimento. Por que alguns municípios mineradores têm logrado
esse êxito e outros não? Essa pergunta acompanhará as análises ao longo de todas as
outras seções.
4.3.1 Mineração e os indicadores de desenvolvimento humano
Qual o comportamento dos indicadores de desenvolvimento humano (IDHM), e sub-
índices de educação, longeividade e renda, dos municípios mineradores vis-à-vis o seu
entorno e a média de seus Estados? É possível afirmar que a mineração é um fator que
contribui favoravelmente para o desenvolvimento humano municipal? Ou, ao contrário, ele é
um fator de atraso na ampliação as liberdades constitutivas e instrumentais, na perspectiva
de Amartya Sen (2000)?
O Mapa 14, a seguir, relaciona informações sobre IDHM e PIB dos municípios de
estudo. De sua configuração, três aspectos se sobressaem: 1) os municípios que
apresentam os maiores PIBs não são necessariamente os que tem os maiores IDHMs, 2) há
uma nítida segmentação regional, os maiores IDHMs estão nas regiões Sul e Sudeste
enquanto que os menores estão nas regiões Norte e Nordeste; 3) Os municípios
mineradores, com raras exceções, são os que a apresentam o maior PIB e também os
maiores IDHMs de seu conjunto.
286
Mapa 14: IDHM (2000) e PIB (2003) dos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador Fonte: Elaborado com base nas informações do IPEA/PNUD (Atlas de Desenvolvimento Humano) e IBGE
A Tabela 31 reafirma a ascendência do IDHM dos municípios de base mineira sobre
o seu entorno não-minerador, tanto em 1991 como em 2000. A avaliação das médias
amostrais foi feita com o teste “estatística t”, com o nível de significância de 5%.
Tabela 31: IDHM médio para o conjunto de municípios mineradores e não-mineradores, de acordo com a região de origem (1991 – 2000)
1991 2000 origem do município
minerador não-minerador teste t minerador não-
minerador teste t
Norte e Nordeste 0,578 0,545 1,555441* 0,680 0,642 1,992671
Centro-Sul 0,696 0,644 3,148486 0,766 0,732 2,105192
(*) significância de 7% Fonte: Elaborado a partir do Anexo 3
O fato de os municípios mineradores apresentarem os maiores PIBs já foi
comentado. No entanto, não é trivial que eles também apresentem os maiores IDHMs de
seu conjunto. Isso requer uma observação mais detalhada de cada município minerador.
287
4.3.1.1 Desempenho do IDHM – uma visão de conjunto entre os municípios mineradores
Os indicadores de IDHM, de pobreza e de concentração de renda, permitem ampliar
a perspectiva parcial oferecidas pelo PIB e pelo PIB per capita. Eles incluem novas
dimensões socioeconômicas para averiguação do nível de desenvolvimento dos municípios
estudados, e não apenas de seu crescimento econômico. Os indicadores de
desenvolvimento humano permitem verificar tanto a situação atual quanto a evolução
recente dos municípios mineradores, a partir da comparação das informações para os anos
1991 e 2000.
Indicadores de desenvolvimento humano municipal (IDHM)
Para todos os municípios mineradores estudados, o IDHM de 2000 se situou na faixa
intermediária do desenvolvimento, variando de 0,622 (Ipixuna do Pará) a 0,798 (Itabira – MG
e Forquilhinha - SC). Os dados da Tabela 32, reafirmam o ilustrado no Mapa 14 - os maiores
IDHMs estão no estados das regiões Sudeste e Sul e os menores estão regiões Norte e
Nordeste.
Tabela 32: 15 municípios mineradores do Brasil: IDHM 1991/2000 e ranking dentro dos Estados.
região município minerador
IDHM 1991
posição no
Estado 1991
IDHM 2000
posição no Estado 2000
variação IDHM*
municipal 2000/91
variação IDH * do Estado 2000/91
Vitória do Jari (AP) 0,549 13 0,659 13 20% 9% Jaguarari (BA) 0,548 102 0,647 117 18% 17% Canaã dos Carajás (PA)
0,552 99 0,700 37 27%
Ipixuna do Pará (PA)
0,542 109 0,622 121 15%
Oriximiná (PA) 0,637 22 0,717 22 13% Parauapebas (PA) 0,656 14 0,740 11 13%
11%
Nor
te e
Nor
dest
e
Rosário do Catete (SE)
0,559 18 0,671 8 20% 15%
Crixás (GO) 0,648 132 0,717 178 11% Minaçu (GO) 0,660 95 0,749 78 13% 10%
Corumbá (MS) 0,722 5 0,771 16 7% 7% Itabira (MG) 0,727 45 0,798 44 10% Mariana (MG) 0,707 97 0,772 157 9% Paracatu (MG) 0,680 214 0,760 205 12% Santa Bárbara (MG)
0,694 155 0,762 202 10% 10%
Cen
tro-O
este
, Sud
este
e
Sul
Forquilhinha (SC) 0,730 83 0,798 137 9% 8% * No período 1991/2000 a variação do IDH do Brasil foi de 10% Fonte: Elaboração própria com base no Atlas do Desenvolvimento Humano (IPEA/PNUD)
288
Durante o período 1991/2000, o IDH do Brasil cresceu 10%, apresentando variações
para mais, em alguns estados - Bahia (17%), Sergipe (15%) e Pará (11%) - e para menos
em outros - Mato Grosso do Sul (7%), Santa Catarina (8%) e Amapá (9%). No ano de 2000,
todos os municípios mineradores estudados, com exceção de Mariana, apresentaram
crescimento do IDHM superior ou igual à média de seus Estados (Tabela 36). Por exemplo,
o IDH do estado do Amapá variou 10%, no período de 1991 a 2000; enquanto que o IDHM
do município de Vitória do Jari (AP) cresceu bem mais, em 20%.
A mudança de posição e a posição atual ocupada em seus respectivos Estados
pelos municípios mineradores, em termos de IDHM, geram um outro indicador para verificar
dinâmica do desenvolvimento municipal e para estimar a influência da atividade mineradora
e da CFEM nesse processo. Esse indicador permite comparar o desempenho do município
minerador com outros municípios de seu próprio Estado. Dos 15 municípios analisados, seis
melhoram a sua posição no ranking estadual – Canaã dos Carajás99 (avançou 62 posições),
Minaçu (17 posições), Rosário do Catete (10 posições), Paracatu (nove posições),
Parauapebas (três posições) e Itabira (uma posição). Dois permaneceram nas mesmas
posições – Vitória do Jari, e Oriximiná. Sete pioraram a sua posição no ranking estadual do
IDHM.
A perda de posição nos rankings estaduais do IDHM, não significa que o IDHM
municipal não cresceu, mas sim que outros municípios, provavelmente não-mineradores,
apresentaram melhor desempenho nesse período. Dos sete municípios das regiões Norte e
Nordeste apenas dois regrediram no ranking estadual. Dos oito municípios das regiões
Centro-Oeste, Sul e Sudeste cinco regrediram no ranking estadual. Isso é um indício de que
o potencial da mineração para ampliar o desenvolvimento humano é maior nas regiões
Norte e Nordeste do que nas outras, provavelmente, porque nessas regiões os níveis são
muitos baixos e qualquer investimento incremental gera um resultado muito favorável,
enquanto que em outras que tem maiores níveis de IDH é necessário incrementos bem mais
significativos.
Em princípio, pode-se pensar que o bom desempenho dos municípios mineradores
resultou do componente renda do IDHM, em função das altas receitas que a mineração gera
e que inflam, ilusoriamente, o IDHM. No entanto, os dados mostram não ser o componente
renda o que eleva o IDHM, uma vez que apenas um resíduo dela permanece, de fato, no
município minerador.
99 Esse avanço deve ser visto com certa prudência, pois o município foi criado em 1994. Assim, as informações relativas ao ano de 1990 são apenas estimativas.
289
Quando se desdobram os componentes do IDHM dos municípios de base
mineradora, verifica-se que foi o sub-índice educação o principal responsável pelo
incremento geral do IDHM, seguido pelo de longevidade. Esse impacto é mais notável para
os municípios mineradores das regiões Norte, Nordeste, cujos incrementos para o sub-
índice de educação oscilaram entre 9% e 46%, do que para as regiões do Centro-Sul, cujos
sub-índices variaram de 6% a 15% (Tabela 33).
Tabela 33: 15 Municípios mineradores do Brasil: dimensões e variações dos componentes do IDHM 1991/2000 – educação, longevidade e renda.
região município minerador
IDHM educ 1991
IDHM educ 2000
∆ educ (%)
IDHM long. 1991
DHM long. 2000
∆ long.. (%)
IDHM renda 1991
IDHM renda 2000
∆ renda (%)
Vitória do Jari (AP)
0,555 0,808 46% 0,570 0,603 6% 0,529 0,566 7%
Jaguarari (BA) 0,532 0,756 42% 0,627 0,628 0% 0,484 0,555 15% Rosário do Catete (SE)
0,640 0,829 30% 0,526 0,627 19% 0,515 0,559 9%
Canaã dos Carajás (PA)
0,601 0,792 32% 0,544 0,679 25% 0,511 0,628 23%
Ipixuna do Pará (PA)
0,481 0,633 32% 0,642 0,743 16% 0,503 0,49 -3%
Oriximiná (PA) 0,763 0,828 9% 0,586 0,733 25% 0,561 0,591 5%
Nor
te e
Nor
dest
e
Parauapebas (PA) 0,712 0,844 19% 0,598 0,704 18% 0,661 0,674 2% Corumbá (MS) 0,812 0,862 6% 0,711 0,773 9% 0,647 0,678 5% Itabira (MG) 0,806 0,894 11% 0,712 0,797 12% 0,662 0,704 6% Mariana (MG) 0,773 0,890 15% 0,722 0,757 5% 0,629 0,670 7% Paracatu (MG) 0,752 0,844 12% 0,666 0,761 14% 0,622 0,675 9% Santa Bárbara (MG)
0,794 0,894 13% 0,678 0,742 9% 0,609 0,65 7%
Cen
tro-O
este
, S
udes
te e
Sul
Forquilhinha (SC) 0,789 0,882 12% 0,745 0,782 5% 0,654 0,727 11%
Fonte: Elaboração própria com base no Atlas do Desenvolvimento Humano (IPEA/PNUD).
Em nenhum dos municípios estudados o índice renda foi o maior responsável pelo
incremento do IDHM. Esse é um fato que chama atenção e que carece de maiores análises.
Uma hipótese a ser discutida é de que a instalação de um empreendimento minerador –
pelo menos dos mais intensivos de capital - requer um mínimo de qualificação e capacitação
de mão-de-obra, o que contribui favoravelmente para a elevação do nível geral da educação
do município minerador.
Essas informações parecem confirmar o depoimento do gerente da Samarco
Mineração S/A, de Mariana (MG), Leonardo Gandara, para quem uma das grandes
vantagens da instalação de um empreendimento minerador é a diversidade cultural que ele
promove, em função da vinda de pessoas de diferentes lugares, o que gera um “caldo
cultural” muito rico, elevando, igualmente, o nível educacional do município minerador.
Pode-se ainda especular sobre duas outras possibilidades para o crescimento do
sub-índice educação nos municípios de base mineradora. Primeiro, distintamente de
290
projetos agropecuários, os empreendimentos industriais requerem e, cada vez mais estão
requerendo, capacitação formal e qualificação da mão-de-obra, tanto de seus funcionários
quanto das empresas prestadoras de serviços. Isso pode contribuir favoravelmente para a
capacitação da mão-de-obra local e, consequentemente, elevar o nível de escolaridade.
Segundo, considerando-se que os projetos mineradores não demandam grande quantidade
de mão-de-obra, as prefeituras podem estar utilizando os recursos da CFEM para fomentar
a área da educação. Contudo, para saber isso, convém analisar o comportamento do
município minerador com o seu entorno.
4.3.1.2 Desempenho da educação - uma visão de conjunto entre os municípios mineradores e não-mineradores
Um dos consensos a respeito dos meios mais eficazes de combater a pobreza e a
desigualdade social é o de se ampliar os anos de estudo da população. Rocha (2001, p. 80),
com base em dados da década de 1980, apresenta informações de que, para cada ano
adicional de escolaridade, ocorreram aumentos de renda que oscilavam entre 10% a 19%,
dependendo do nível de escolaridade alcançado. Ela acrescenta que esse efeito da
educação sobre a renda é bem mais acentuado no Brasil do que em outros países, onde é
de 10%, em média. Nesse sentido, é importante conhecer a relação que se estabelece entre
a atividade mineradora e a componente educação do desenvolvimento humano nos
municípios de base mineradora e em seus entornos. As variáveis analisada serão anos de
estudo para a população de 25 anos ou mais e a taxa de analfabetismo para a população
com mais de 15 anos.
Os gráficos exibidos por Estado, relacionam anos de estudo (colunas) e taxas de
analfabetismo (linhas) para os anos 1970, 1980, 1990 e 2000, para o conjunto de municípios
mineradores e os seus entornos. Convém relembrar que para os municípios de criação
recente não há disponibilidade de todos esses indicadores.
Estado do Amapá
Município de criação recente, a dinâmica dos componentes da educação de Vitória
do Jari tem sido superior aos outros dois municípios do entorno, ficando abaixo apenas de
Laranjal do Jari (seu município de origem) e da média estadual (Gráfico 28). Embora
apresentando significativa melhoria, ao longo do tempo, o nível educacional é baixo100, não
100 Rocha (2001) define “baixo nível educacional” a média inferior a quatro anos de escolaridade.
291
alcançando sequer o mínimo de quatro anos de escolaridade101. É elevada a taxa de
analfabetismo (mais de 20%, em 2000).
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Estado do Amapá Laranjal do Jari Vitória do Jari * Pedra Branca do Amapari Mazagão
anos
de
esco
larid
ade
0
10
20
30
40
50
60
70
taxa
de
anal
fabe
tism
o (%
)
anos esc-70 anos esc-80 anos esc-91 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91 analf-00
Gráfico 28: Anos de estudo e taxa de analfabetismo de Vitória do Jari (AP) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (Anexo 3)
Estado da Bahia
É muito eloqüente a transformação no sistema educacional de Jaguarari nas últimas
quatro décadas. Isso ajuda a perceber os efeitos da atividade mineradora nessa dinâmica.
Nos anos 1970, Jaguarari apresentava um dos mais baixos indicadores de anos de
escolaridade e de alfabetização, comparativamente à média dos municípios de seu entorno
e à média estadual. Nos anos 2000, a situação se inverteu e o desempenho de Jaguarari
ficou abaixo somente da média estadual (Gráfico 29). No entanto, as mesmas observações
que foram feitas anteriormente, são válidas - é baixo o nível de escolaridade e alta a taxa de
analfabetismo.
101 A média dos anos de estudo no Brasil para a população de 25 anos ou mais é de seis anos (IBGE), enquanto que esse mesmo indicador é de 8,5 anos, na Argentina.
292
Gráfico 29: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Jaguarari (BA) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (Anexo 3)
Estado de Goiás
Minaçu apresentou um desempenho diferenciado, aproximando-se significativamente
do estado de Goiás, da mesma forma que Crixás, que ficou ligeiramente abaixo de
Mozarlândia. Apesar de baixa escolaridade média, ela é maior que os municípios das
regiões Norte e Nordeste (Gráfico 30).
Gráfico 30: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Minaçu e Crixás (GO) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (Anexo 3)
0
1
2
3
4
5
6
Estado de Goiás Minaçu * Mozarlândia Crixás * Trombas Campinaçu Nova Crixás
anos
de
estu
do
0
10
20
30
40
50
60
taxa
de
anal
fabe
tism
o (%
)
anos esc-70 anos esc-80 anos esc-91 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91 analf-00
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
Estado da Bahia Jaguarari * Uauá Campo Formoso Andorinha
anos
de
esco
larid
ade
0
10
20
30
40
50
60
70
taxa
de
anal
fabe
tism
o (%
)
anos esc-70 anos esc-80 anos esc-91 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91 analf-00
293
Estado de Minas Gerais
Itabira se destaca com desempenho superior à média de Minas Gerais, os demais
municípios mineradores ficam muito próximos à média estadual, com média de escolaridade
que supera os cinco anos e que já se aproxima da média estadual (Gráfico 31).
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
Itabir
a *
Estado
de M
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Santa
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anos
de
estu
do
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
taxa
de
anal
fabe
tism
o (%
)
anos esc-70 anos esc-80 anos esc-91 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91 analf-00
Gráfico 31: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Itabira, Mariana, Santa Bárbara e Paracatu (MG) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (anexo 3)
Estado Mato Grosso do Sul
Tanto no quesito anos médios de estudo, quanto no de taxas de analfabetismo, o
município de Corumbá se destaca, superando as médias de seu entorno e de Mato Grosso
do Sul, além da própria média nacional (Gráfico 32).
294
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
Corumbá * Mato Grosso do Sul Aquidauana Porto Murtinho Miranda
anos
de
estu
do
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
taxa
de
anal
fabe
tism
o (%
)
anos esc-70 anos esc-80 anos esc-91 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91 analf-00
Gráfico 32: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Corumbá (MS) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (Anexo 3)
Estado do Pará
Os municípios mineradores de Parauapabas e Oriximiná ficam abaixo somente da
média do Estado nos quesitos da educação. No Gráfico 33, abaixo, Canaã dos Carajás
ainda não se destaca como um município com grandes desempenhos nos componentes da
educação, pois foi apenas em 2002, que a atividade se mineradora iniciou nesse município.
Ipixuna do Pará, por sua vez, embora conviva com a atividade mineradora desde meados
dos anos 1990, parece não ter se beneficiado desse tipo externalidade, uma vez que os
escritórios das companhias mineradoras não estão estabelecidos na sede do município.
295
Gráfico 33: Anos de estudo e taxa de analfabetismo - Parauapebas, Oriximiná, Canaã dos Carajás e Ipixuna do Pará (PA) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (Anexo 3)
Estado de Santa Catarina
Os municípios da região Sul do Brasil são os que apresentam os melhores
indicadores de desenvolvimento. Na educação não é diferente. Entre esses municípios,
Forquilhinha se destaca do seu entorno, sendo superado apenas por Nova Veneza e pela
média estadual (Gráfico 34).
Gráfico 34: Anos de estudo e taxa de analfabetismo de Forquilhinha (SC) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (Anexo 3)
0
1
2
3
4
5
6
7
Pará
Paraua
peba
s*
Orixim
iná *
Terra S
anta
Faro
Canaã
dos C
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*
Curion
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o dos
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*
Nova E
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anos
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estu
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0
10
20
30
40
50
60
taxa
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fabe
tism
o (%
)
anos esc-70 anos esc-80 anos esc-91 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91 analf-00
taxa
de
anal
fabe
tism
o (%
)
anos esc-80 anos esc-91anos esc-70 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91
0
1
2
3
4
5
6
7
Santa Catarina Nova Veneza Forquilhinha*Maracajá
Meleiro
anos
de
estu
do
0
5
10
15
20
25
30
analf-00
296
Estado de Sergipe
Em Sergipe, Rosário do Catete desponta com os indicadores de educação melhores
que os do seu entorno, ficando apenas abaixo da média estadual (Gráfico 35). Observe-se
que nos anos 1970, os indicadores de anos de escolaridade de Maruim superavam os de
Rosário do Catete, situação que foi se invertendo ao longo do tempo.
0
1
2
3
4
5
6
Sergipe Rosário do Catete Maruim Santo Amaro das Brotas Capela
anos
de
estu
do
0
10
20
30
40
50
60
70
taxa
de
anal
fabe
tism
o (%
)
anos esc-70 anos esc-80 anos esc-91 anos esc- 00 analf-70 analf-80 analf-91 analf-00
Gráfico 35: Anos de estudo e taxa de analfabetismo de Rosário do Catete (SE) e entorno não-minerador (1970 a 2000) Fonte: Elaboração própria com base no IBGE (IPEAdata) (Anexo 3)
Tendo em vista que os indicadores de desenvolvimento humano dos municípios
mineradores são melhores que os de seus entornos, por que essa melhor educação não
consegue se converter em maior empregabilidade? Considerando-se que, em média, são os
municípios do entorno os que mais empregam.
Isso é um forte indício de que o capital humano é uma condição necessária, mas não
suficiente para resolver o problema da desocupação nos municípios de base mineradora.
Sem políticas públicas adequadas para canalizar os efeitos propulsores do crescimento
econômico, o boom possibilitado pela mineração pode se converter em oportunidades
perdidas.
297
4.3.1.3 Mineração, pobreza e concentração de renda
Qual o comportamento dos indicadores de pobreza e de concentração de renda dos
municípios mineradores vis-à-vis o seu entorno e a média de seus Estados? É possível
afirmar que a mineração é uma atividade que contribui para a redução da pobreza e para a
melhoria da eqüidade na distribuição de renda? Ou será que os municípios mineradores
apresentam uma distribuição de renda que reforça a desigualdade? Para responder essas
perguntas, em primeiro lugar será enfocado os municípios mineradores e, em seguida, os
municípios mineradores com os seus entornos
A Tabela 34, a seguir, permite comparar o comportamento da pobreza (percentual
de pessoas com renda abaixo de R$ 75,50, segundo o Atlas de Desenvolvimento Humano
do IPEA/PNUD) e da concentração de renda (medida pelo índice de Gini) entre municípios
mineradores e não-mineradores e entre municípios de ambos os grupos das regiões Norte e
Nordeste e demais regiões do Brasil.
Tabela 34: Média de percentual de pobres e de concentração de renda (índice de Gini) entre os municípios mineradores e não-mineradores das regiões Norte e Nordeste e Centro-Sul (1991-2000)
% pobres 1991 % pobres 2000 Origem do município
minerador não-minerador teste t* minerador não-
minerador teste t*
Norte e Nordeste 63,64 70,61 -1,288366471 57,39 65,84 -2,04511 Centro -Sul 40,45 53,92 -2,765476157 32,93 41,75 -1,70648 Índice de Gini 1991 Índice de Gini 2000 Norte e Nordeste 0,54 0,52 0,737393544 0,61 0,59 1,08644 Centro -Sul 0,56 0,54 0,644031649 0,57 0,61 -1,75802
(*) significância de 5% Fonte: Elaborado a partir do Anexos 3
O teste de médias (estatística de t) feito para o conjunto de municípios mineradores e
não-mineradores demonstrou que, quanto ao percentual de pobres e o índice de
concentração de renda, as difenças entre eles não são signficativas, apesar dos indícios de
que elas existem. O tamanho da amostagem não permite afiirmar categoricamente qual a
diferença entre elas. A única exceção foi quanto ao Índice de Gini, para o ano 2000, entre os
municípios mineradores e não-mineradores das regiões Norte e Nordeste, revelando que os
primeiros têm renda bem mais concentrada que os segundos.
Todavia, a amostragem adotada permite constatar que as grandes diferenças entre
os município são interregionais (Tabela 35). Municípios mineradores das regiões Norte e
Nordeste têm, em média, 50% a mais de pobres do que os municípios mineradores das
demais regões. O índice de Gini é também maior para os primeiros .
298
Tabela 35 : Média de percentual de pobres e de concentração de renda (índice de Gini) entre os municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste e Centro-Sul (1991-2000)
variável Norte e Nordeste Centro-Sul teste t*
% pobres 1991 63,64 40,45 4,119308067 % pobres 2000 57,39 32,93 4,975910544 Variação % pobres -10% -19% Índice de Gini 1991 0,536 0,558 -0,86921401 Índice de Gini 2000 0,614 0,569 2,367513516 Variação % Gini 15% 2%
(*) significãncia de 5% Fonte: Elaborado a partir do Anexo 3
No período 1991 a 2000, houve uma redução no percentual de pobres para todos os
conjuntos de municípios mineradores, porém a redução maior ocorreu nos municípios do
Centro-Sul (19%), assim como a menor concentração de renda também ocorreu para esse
conjunto de municípios (2%).
Dada a limitação de informações estatísticas para a comparação das médias com o
entorno não-minerador é importante focar mais atentantamente no interior dos municípios
mineradores.
4.3.1.4 Mineração, pobreza e concentração de renda nos municípios mineradores
Os indicadores de pobreza e de concentração de renda permitem verificar como o
processo de crescimento dos municípios mineradores têm interferido na redução da pobreza
e na equidade da partilha dos benefícios minerais, expressos em renda. Há forte indício de
que a existência da atividade mineradora contribui para a redução da pobreza nos
municípios onde a atividade está instalada. No período 1991 a 2000, dos 15 municípios da
amostragem, 80% conseguiram reduzir o percentual de pessoas com renda abaixo de R$
75,50. Segundo esses critérios isso se traduz em real redução da pobreza. No entanto,
percebe-se dois padrões diferenciados dessa redução:
• um primeiro grupo, formado por nove municípios, reduziu a pobreza, mas
aumentou o nível de concentração de renda (o índice de Gini se elevou), são
eles: Forquilhinha (SC), Canaã dos Carajás (PA), Paracatu (MG), Jaguarari (BA),
Corumbá (MS), Vitória do Jari (AP), Rosário do Catete (SE), Oriximiná (PA) e
Santa Bárbara (MG);
• um segundo grupo, bem menor, formado três municípios - Minaçu (GO), Itabira
(MG) e Mariana (MG) - conseguiu combinar a redução da pobreza com uma
distribuição mais justa da renda (o índice de Gini diminuiu) (Tabela 36 ).
299
Tabela 36: 15 maiores municípios mineradores do Brasil: percentual e variação de pobres e concentração de renda, no período 1991 - 2000.
região município/ Estado
percentual de pobres*, 1991
(%)
percentual de pobres* 2000
(%)
∆ pobreza
índice de Gini, 1991
índice de Gini, 2000
∆ índice de Gini
Vitória do Jari (AP) 64,08 57,53 -10% 0,50 0,62 24% Jaguarari (BA) 77,31 58,60 -24% 0,58 0,62 7% Canaã dos Carajás (PA) 72,00 49,48 -31% 0,52 0,62 19% Ipixuna do Pará (PA) 66,86 74,74 12% 0,47 0,62 32% Oriximiná (PA) 60,78 57,34 -6% 0,59 0,62 5% Parauapebas (PA) 38,96 44,45 14% 0,58 0,67 16%
Nor
te e
Nor
dest
e
Rosário do Catete (SE) 65,40 59,56 -9% 0,51 0,53 4% Crixás (GO) 41,14 41,49 1% 0,58 0,56 -3% Minaçu (GO) 47,00 32,60 -31% 0,55 0,54 -2% Itabira (MG) 36,31 27,11 -25% 0,57 0,56 -2% Mariana (MG) 46,20 35,57 -23% 0,59 0,57 -3% Paracatu (MG) 47,43 34,72 -27% 0,58 0,61 5% Santa Bárbara (MG) 43,20 41,82 -3% 0,53 0,56 6% Corumbá (MS) 42,88 37,70 -12% 0,61 0,62 2%
Cen
tro-O
este
, Sud
este
e
Sul
Forquilhinha (SC) 19,52 12,40 -36% 0,45 0,53 18%
*Percentual de pessoas com renda per capita abaixo de R$ 75,50 Fonte: Elaborado com base no Atlas do Desenvolvimento Humano (IPEA/PNUD)
Há ainda dois grupos de municípios que, contrariamente à tendência nacional de
redução da pobreza nos anos 1990, aumentaram esse percentual:
• o primeiro grupo é formado por Parauapebas (PA) e Ipixuna do Pará (PA), que
registraram crescimento do IDHM, mas elevaram o percentual de pobres e o nível
de concentração de renda. Convém relembrar que Ipixuna do Pará (PA) foi o
município que registrou o maior incremento do PIB no período 1996/2003 (211%).
• o segundo grupo, formado exclusivamente por Crixás (GO) que reduziu o nível de
concentração de renda, mas elevou o número de pobres.
Considerando-se essa diversidade de comportamentos pode-se concluir, à primeira
vista, que não há um padrão claramente definido entre a existência de atividade mineral e a
variação nos índice de pobreza e de concentração de renda. No entanto, quando esses
grupos são associados ao componente regional, percebe-se nitidamente que há dois
modelos:
1) nenhum município das regiões Norte e Nordeste conseguiu reduzir o índice de
concentração de renda, ao passo que 50% dos municípios das regiões Centro-Oeste,
Sudeste e Sul conseguiram;
300
2) excluindo a variação residual de Crixás (aumento de 1% no percentual de pobres),
todos os municípios das regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul conseguiram reduzir a
pobreza em percentuais acima de 20%, ao passo que dois dos sete municípios das regiões
Norte e Nordeste aumentaram a pobreza e os que reduziram a foram em menor percentual.
Assim, conclui-se que não há uma correlação direta entre a existência de um
empreendimento minerador e alterações nas condições de pobreza e de concentração de
renda. Logo, se a mineração contribui ou não para a redução da pobreza e para a melhor
distribuição de renda não é uma questão inerente ao setor mineral. Possivelmente essas
variáveis estão relacionadas a algum outro aspecto da estrutura social, política, econômica e
cultural, dos capitais intangíveis de Boisier (2002), ou do ambiente institucional de North
(1993).
O Mapa 15 e os Gráficos A e B abaixo - que associam pobreza e população ocupada
(Gráfico A) e concentração de renda e PIB per capita (Gráfico B) - talvez possam elucidar
essa questão.
Mapa 15: Associação entre pobreza, anos de estudos, população ocupada e analfabetismo nos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador Fonte: Elaborado com base nas informações do IPEA (IBGE) (Anexo 3)
301
A partir do cruzamento das variáveis discriminadas nos Gráficos A e B102, foram
identificados quatro grupos de municípios, assim denominados:
1) crescimento perverso - apresenta elevado grau de concentração de renda,
elevada taxa de pobreza, porém o PIB per capita e as taxas de ocupação populacional são
mais elevados (grupo de municípios nas cores vermelho e telha). Nas regiões Norte, os
municípios de base mineradora Parauapebas (PA) e Canaã dos Carajás (PA) integram o
grupo. Nas demais regiões destacam-se, parcialmente, os municípios do entorno dos
mineradores, como Dom Bosco (MG);
2) concentração de renda com desocupação – apresenta elevado grau de
concentração de renda, elevada taxa de pobreza e baixa taxa de ocupação populacional e
de PIB per capita (municípios de cor azul claro). Deste grupo fazem parte os municípios
situados nos entornos de alguns importantes municípios mineradores e Corumbá (MS);
3) repartição da pobreza - apresenta baixa de concentração de renda, elevado
número de pobres, PIB per capita baixo e baixa taxa de ocupação populacional (municípios
na cor verde). Deste grupo fazem parte municípios também situados nos entornos de
municípios mineradores, principalmente das regiões Norte e Nordeste;
4) crescimento com eqüidade - apresenta baixa de concentração de renda, baixa
taxa de pobreza, PIB per capita alto e elevada taxa de ocupação populacional (municípios
na cor pink). Deste grupo se destacam os municípios de base mineira de Itabira (MG),
Mariana (MG), Santa Bárbara (MG), Minaçu (GO) e Forquilhinha (SC); apenas um município
não-mineradores integra o gupo – Nova Veneza (SC).
A Figura 9, a seguir, é uma síntese de todos os municípios do estudo em relação à
variáveis: taxa de pobreza (2000), índice de Gini de concentração de renda (2000) e
população ocupada (2000).
102 Os indicadores de pobreza, de concentração de renda e de emprego, enquanto meios de auferir o desenvolvimento municipal vem ao encontro da noção de desenvolvimento preconizada por Dudley Seers, nos anos 1960 (vide seção 1.6.1).
302
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0Nova Veneza
TrombasMeleiroMozarlândia
MaracajáPiranga
Forquilhinha*
Jaboticatubas
Unaí
Alvinópolis
Nova Crixás
Mariana*
Crixás*
Minaçu*
Paracatu*
Parauapebas*
Campinaçu
Itabira*
Aquidauana
Canaã dos Carajás*
Barra LongaDom Bosco
Santa Bárbara *MirandaNova Esperança do Piriá
Campo FormosoPorto MurtinhoCorumbá
Capitão PoçoAurora do Pará
Antônio Dias
Eldorado dos Carajás
Nova Era
Jaguarari*
Oriximiná*
Curionópolis
Laranjal do Jari
Santa Fé de Minas
Terra Santa
Uauá
Ipixuna do Pará*
Faro
Rosário do Catete*
Capela
Santo Amaro das Brotas
MaruimÁgua Azul do Norte
AndorinhaVitória do Jarí* Mazagão
% pobres - 2000 GINI po.ocup. - 2000 Figura 9: Associação entre pobreza, população ocupada e índice de concentração de renda (Gini) para os municípios do estudo Fonte: Elaborado com base nas informações do IPEA (IBGE) (Anexo 3)
Nota-se que os municípios das regiões Norte e Nordeste estão entre os de mais
baixo nível de ocupação populacional e mais alta taxa de pobreza – Vitória do Jari (AP),
Ipixuna do Pará (PA), Jaguarari (BA) e Oriximiná (PA) são municípios mineradores que
fazem parte dessa relação. No polo oposto, com os mais altos índices de ocupação e mais
baixas taxas de pobreza estão os municípios de Santa Catarina. Os únicos municípios
mineradores que conseguiram conciliar baixo nível de pobreza, alta taxa de ocupação e
baixa concentração de renda foram: Forquilhinha (SC), Mariana (MG), Minaçu (GO) e Itabira
(MG ), ou seja, nenhum município das regiões Norte e Nordeste.
Um exemplo de trajetória do “crescimento mineral perverso” é o de Parauapebas (PA).
O espaço territorial de Parauapebas (PA) tem sido, ao mesmo tempo, cidade-sede da CVRD
e palco de programas governamentais de reforma agrária, abrigando diversos assentamentos. De
acordo com o Secretário de Agricultura do município, Sr. José Rodrigues, o forte movimento de luta
pela terra e a penetração do Movimento Sem Terra (MST) no município, estão relacionados ao
intenso fluxo de migrantes com baixo nível de escolaridade, principalmente de maranhenses que se
dirigem para o município na expectativa de obter emprego na CVRD ou nas empresas terceirizadas,
estimulados pela facilidade de transporte que a ferrovia Carajás – Ponta da Madeira oferece. Assim, a
única saída para a maioria dessas famílias foi ingressar no MST, na esperança de conseguir o seu
303
lote de terra (Fotografia 36). Portanto, o MST surgiu e se fortaleceu na região com o respaldo dessas
famílias.
Fotografia 31: Acampamento do MST, ao longo da estrada Marabá / Parauapebas. Fonte: pesquisa de campo (julho/2006) (Maria Amélia Enríquez)
Assim configurado, Parauapebas convive com um modelo socioeconômico dual, no qual
coexistem a grande companhia mineradora e centenas de pequenos assentamentos rurais. De
acordo com o Secretário de Planejamento de Parauapebas, Sr. José Mandré, esse modelo se
desdobra de modo bastante conflituoso, pois há pouco retorno social de uma companhia mineradora
como a CVRD, que tem mais de R$ 10 bilhões anuais de lucro. Para o Secretário, deveria haver
regras claras para que a execução de programas sociais fosse um princípio elementar para quem
extraisse os minerais nessa região, mas, lamentavelmente, isso não ocorre. As companhias
mineradoras deveriam estimular outros investimentos, não-minerários, no seu entorno, afirma o
Secretário, para promover o desenvolvimento socioeconômico a partir de setores que não
dependessem exclusivamente da mineração. A CVRD não faz isso. Até então não há nenhuma
parceria entre a comunidade local e a CVRD nesse sentido, afirma o Secretário.
Uma das alternativas sugeridas pelos movimentos sociais é de que a CVRD criasse um fundo
para dar suporte a essas políticas, inclusive para subsidiar a agricultura da região. Segundo o
Secretário, a dinamização da agricultura familiar evita impactos ambientais e garante a
sustentabilidade da exploração agrícola na região. Os recursos desse fundo deveriam ser investidos
em educação, assistência técnica e formação de um conjunto de elementos que garanta a
sustentabilidade da ocupação no entorno da CVRD.
Para o Secretário, o conjunto de problemas que ocorre no entorno dos projetos mineradores
têm natureza ecológica, social, política e econômica. Como exemplos ele cita:
• problemas sociais urbanos - migração em massa para uma cidade que não tem infra-
estrutura adequada, além de os serviços sociais ficarem muito aquém das reais
304
necessidades. O gabinete do prefeito monitora o fluxo demográfico, mas a prefeitura ainda
não tem uma política explícita para tratar desse assunto.
• problemas ecológicos nas áreas rurais – há denúncias de que já transbordou diversas vezes
no Rio Gelado uma bacia de rejeitos que a CVRD tem na área da APA do Igarapé Gelado.
Isso teria comprometido os açaizais da região. Em Palmares 1, fica armazenado o material
que vem da mina do Sossego, provocando odores muito fortes, o que afeta a comunidade
(dizem que esse odor tem prejudicado o desempenho sexual dos homens). Toda a lavagem
do minério vai escorrendo até alcançar o lençol freático (no caso do minério de ferro).
Diversas comunidades denunciam mortes de pessoas por atropelamento no eixo da ferrovia.
Estima-se que morrem, em média, duas pessoas por mês em acidentes ferroviários.
• problemas político-econômicos mais amplos – o Secretário se ressente da falta de diálogo
com as comunidades que estão ao redor do empreendimento, para discutir qual o modelo de
desenvolvimento desejável, além da mineração. Para ele, essa ausência cria um problema
econômico, porque impossibilita que um vasto contingente populacional seja incluído em um
projeto que os agregue como seres humanos que precisam de emprego, de educação, de
saúde etc.
Dessa forma, segundo o Secretário, a iniciativa de propor as políticas necessárias deveria
partir do Estado (União). “É necessário impor condições e critérios claros, impedindo o saque a
recursos naturais que apenas deixam miséria e pobreza na região, pois isso é contra a lógica do
desenvolvimento econômico em todas as partes”, afirma o Secretário.
Segundo o Secretário, do comando da CVRD não virá a iniciativa para a solução dessas
questões, pois não é típico do capitalismo dividir o lucro e democratizar o acesso à renda. Pelo
contrário, a lógica é de concentrar capital e de reduzir custos. Essas mudanças acontecerão a partir
do momento em que a sociedade se organizar e propuser um novo modelo, dentro de uma discussão
mais ampla no seio da sociedade.
O Secretário está consciente de que é preciso levar em consideração as diferenças regionais,
pois existe uma idéia pré-concebida de que a Região Norte do país apenas dá prejuízo para a Nação
e de que o resto do Brasil é que sustenta a Amazônia. Assim, o Secretário entende que a mobilização
para as mudanças deve vir dos movimentos sociais, com o objetivo de propor um modelo diferente de
desenvolvimento regional.
De acordo com o geólogo da CVRD responsável pela entrevista, Sr. Aroni Monteiro, a
mineração é uma atividade positiva para o município, pelo desenvolvimento que promove. No início
da implantação de Carajás, as casas eram de chão batido e não havia qualquer infra-estrutura na
cidade (“tudo atrasado”). Após a implantação do empreendimento, as ruas e os bairros melhoraram
305
significativamente103. Para o geólogo, foi o Plano Diretor que não acompanhou o crescimento de
Parauapebas, pois ninguém previu o que iria acontecer em termos de infra-estrutura.
A CVRD intenciona apenas a manutenção (e não a expansão) do núcleo habitacional de
Carajás. A diretriz atual é investir em Parauapebas, uma vez que a maioria de seus funcionários vive
na cidade. A orientação da diretoria geral de CVRD é acabar com os núcleos habitacionais próprios
da empresa. A CVRD vai implantar uma extensão do departamento de recursos humanos no
município de Parauapebas, visando facilitar o acesso das famílias dos funcionários que necessitam
de assistência social da CVRD. A CVRD divulgou na mídia nacional que Parauapebas era o paraíso
do emprego, visando atrair profissionais, principalmente dos eixo Rio de Janeiro/ São Paulo /Minas
Gerais, pois a companhia considera que os profissionais de Belém não se adaptam à região. Dessa
forma, é muito importante investir na capacitação local. Isso está acontecendo agora, a partir dos
investimentos da CVRD em cursos de geologia e engenharia de minas, em Marabá, desde 2003.
Outros exemplos de “modelos” serão apresentados ao longo das próximas seções.
4.3.1.6 Mineração e pobreza, suas interrelações e complementaridades
Distinguir os indicadores-chave para medir as dimensões clássicas do
desenvolvimento sustentável e associá-los à dinâmica de um município de base mineradora
são objetivos deste estudo. No entanto, como destaca Sen (2000), ao analisar as liberdades
instrumentais, os indicadores do desenvolvimento humano se interrelacionam e se
complementam uns aos outros.
O Mapa 16, a seguir, por exemplo, associa analfabetismo a doenças infecto-
contagiosas nos municípios mineradores e não-mineradores.
103 O conceito de desenvolvimento do entrevistado tem o viés do progresso urbano – asfalto, prédios, casas, paisagismo etc. Enfim, ele enfatiza a mudança do aspecto físico e não na qualidade de vida das pessoas que habitam a região.
306
Mapa 16: Associação entre analfabetismo e doenças infecciosas nos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador Fonte: Elaborado com base nas informações do IPEA (IBGE) e DATASUS (Anexo 3)
Conforme verificado na seção 4.1.3, as maiores incidências de doenças infecciosas
estão no grupo dos municípios das regiões Norte e Nordeste (Gráfico A). No entanto, a
maior incidência individual dessas doenças ocorre em um município minerador da região
Norte do Brasil - Canaã dos Carajás (PA). Observando-se o Gráfico B, nota-se que os
mesmos municípios mineradores que registraram altos índices de doenças infecciosas são
também os que apresentam as mais elevadas taxas de analfabetismo. Esse grupo está
situado majoritariamente nas regiões Norte e Nordeste. Do lado oposto, os menores escores
de doenças infecciosas e de taxas de analfabetismo do grupo dos municípios mineradores
se localizam nas regiões Sul e Sudeste.
Tudo leva a crer, portanto, que os “efeitos regressivos da causação circular e
cumulativa da pobreza”, conforme destaca Myrdal (1972), persistem no Norte, enquanto que
os “efeitos propulsores centrífugos” se materializam no Sul.
Dois outros tipos de interrelação ocorrem entre pobreza e anos de estudo (Gráfico A)
e entre população ocupada e analfabetismo (Gráfico B), conforme o Mapa 17 seguinte.
307
Mapa 17: Associação entre pobreza, anos de estudos, população ocupada e analfabetismo nos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e entorno não-minerador Fonte: Elaborado com base nas informações do IPEA (IBGE) (Anexo 3)
A análise dos dados permite afirmar que.
• no Gráfico A é bastante nítida a relação inversa entre pobreza e anos de estudo.
Isto é, municípios que apresentam os maiores escores para anos de estudo têm
as menores proporções de pobres;
• os municípios com menos anos de estudos e maior proporção de pobres estão,
predominantemente, nas regiões Norte e Nordeste, e, em menor incidência, nos
entornos dos municípios mineradores das regiões Centro-Oeste e Sudeste;
• nas regiões Norte e Nordeste, com exceção de Ipixuna do Pará (PA) e Jaguarari
(BA), todos os municípios de base mineradora estão em melhor situação do que
os seus entornos;
• no Gráfico B, a relação entre educação e população ocupada também apresenta
uma tendência de ser inversa, porém em grau bem menos evidente do que a
forte associação registrada no Gráfico A. Ou seja, é certo afirmar que quanto
maior a taxa de analfabetismo, menor o nível de ocupação; no entanto, uma
308
menor taxa de analfabetismo não garante, necessariamente, um maior nível de
ocupação.
• esse é o caso dos municípios de base mineradora das regiões Centro-Oeste,
Sudeste e Sul. Certamente essa característica é típica de economias com
atividade mineral.
Dessa forma, contata-se que os municípios mineradores crescem mais e têm maior
renda per capita que os municípios de seus entornos; porém, eles padecem do baixo nível
de ocupação populacional, não obstante o maior nível de desenvolvimento humano,
especialmente, nas regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Por que isso ocorre? O capital
institucional pode fazer diferença? A qualidade dos gastos públicos influencia nesse
desempenho de alguma forma? Teoricamente sim - há vários autores que defendem essa
idéia. Mas, nos municípios brasileiros pesquisados, isso se verifica na prática? As próximas
seções enfocam essas questões.
4.4 A DIMENSÃO DA GOVERNANÇA
Até este ponto do estudo, foi verificado que, pela perspectiva ambiental, a atividade
mineradora pode ser segmentada em duas fases: antes e após as os marcos regulatórios, o
aparato institucional e as exigências legais, bem como antes e após as crescentes pressões
internacionais a favor da conservação ambiental. Nos municípios de base mineradora é
mais evidenciada a institucionalização para tratar dos problemas ambientais do que no seu
entorno não-minerador. A partir das informações disponíveis, não foi possível associar a
mineração ao desmatamento na Amazônia e, tampouco, a doenças típicas de cidades de
base mineradora.
Do ponto de vista econômico, ficou nítido que os municípios de base mineira
crescem mais em termos de PIB per capita, de população e de receitas públicas. No
entanto, eles não se sobressaem quanto à variável população ocupada, muito embora aqui
ocorra uma distinção bem clara entre as regiões. Municípios das regiões Norte e Nordeste
apresentam um determinado padrão e municípios das regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul,
outro. Porém, deixando à parte essas diferenças regionais, nos municípios de base
mineradora das regiões Norte e Nordeste a taxa de ocupação populacional é
proporcionalmente maior que nos municípios não-mineradores; nas demais regiões ocorre o
contrário.
309
Do ponto de vista social, verificou-se também que os municípios de base mineradora
apresentam indicadores de desenvolvimento humano superiores aos do seu entorno, muito
embora, da mesma forma, verifique-se um componente regional muito forte. Parece ser
menor o nível de pobreza nos municípios de base mineira e todas as regiões. Entretanto, há
diferenças no que se refere à concentração de renda: entre os anos 1990 e 2000, ela
cresceu nos municípios das regiões Norte e Nordeste e nas demais regiões há indícios que
decresceu.
Apesar dessas caracterizações gerais há interrelações e complementaridades entre
os indicadores da mesma dimensão e entre estes e outras dimensões do desenvolvimento
sustentável. Dessa forma, foi possível identificar quatro padrões que foram denominados:
“crescimento perverso”, “concentração da renda com desocupação”, “repartição da pobreza”
e “crescimento com equidade”.
A dimensão “governança” faz parte do campo dos capitais intangíveis (BOISIER,
2002), das construções da mente humana, como destaca North (1990), e da comunidade
cívica (PUTNAM, 2000). Nesse sentido, há poucas variáveis consensuadas e disponíveis,
com “reduzido custo de transação” no acesso para estudá-la. Todavia, retornando a North,
“até mesmo o mais convicto economista neoclássico admite a existência delas e as
considera como parâmetros”. Nessa perspectiva, são apresentados alguns indicadores com
o objetivo de captar outras influências não-ecológicas e não-econômicas que possam
auxiliar na discussão do contexto institucional favorável ao surgimento de uma mineração
sustentável. Os indicadores disponíveis escolhidos para essa análise foram “eficiência da
gestão e adminsitração pública” e os “indicadores de dispêndios público”, conforme Anexo 2.
4.4.1 Eficiência da gestão da administração pública
Um indicador interessante como proxy para avaliar a dimensão da governança é o
número de funcionários públicos por habitante. O número total de funcionários públicos,
para o período 2001 a 2005, está disponível, por município, no site do IBGE. Esse dado
possibilita uma boa leitura da percepção da administração pública quanto à gestão do
patrimônio público, da responsabilidade fiscal e, indiretamente, daquilo que as
administrações públicas municipais consideram como meios mais adequados para
desenvolver o seu município.
Aumentos desproporcionais de funcionários públicos elevam as despesas de custeio
da máquina pública, limitam a capacidade de investimento, além de, muitas vezes, criarem
ineficiência administrativa. Por trás desse indicador há também todo um debate a respeito
310
dos grupos que querem elevar a sua participação da renda, muito mais por intermédio das
transferências de recursos públicos do que de criação efetiva de novos valores (os
denominados rent seekings).
O Gráfico 36, abaixo, apresenta a variação do número de funcionários públicos dos
municípios de estudo por cada 1.000 habitantes, entre 2001 a 2005, período que coincide
com mudança de gestão administrativa (houve troca de prefeitos em 2004) e com o
aumento de arrecadação da CFEM e de outras contribuições oriundas do setor mineral,
como decorrência da fase ascendente dos preços das commodities minerais.
Vitória do Jari
Canaã dos Carajás
Parauapebas
CrixásIpixuna do Pará Paracatu
Mariana Jaguarari
Oriximiná
ForquilhinhaItabira
Rosário do CateteMinaçu
Santa Bárbara
-50%
0%
50%
100%
150%
200%
250%
300%
350%
0 10 20 30 40 50
Gráfico 36: Funcionários públicos por cada 1000 habitantes, nos municípios de base mineradora – variação 2001/2005 (%) Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública, 2001 e 2005
Entre os municípios de base mineira, chega a ser espantoso o aumento do número
de funcionários da prefeitura de Vitória do Jari (AP). No período 2001/2005, o contingente
passou de 148 para 807 e o número de funcionários por 1.000 habitantes cresceu de 16
para 73. A gestão pública local talvez possa argumentar que se trate de um município novo,
criado em 1997, que ainda está estruturando o seu quadro administrativo e organizacional.
No entanto, esse argumento é pouco consistente quando comparado aos dados similares
referentes a outros municípios instituídos no mesmo ano, como Canaã dos Carajás (PA),
que, apesar de ter aumentado bastante o seu contingente de funcionários públicos, teve
crescimento menor. Em Canaã dos Carajás, nesse mesmo período, o número de
funcionários para cada 1.000 habitantes passou de 35 para 65. Em outros municípios de
311
criação recente, como Forquilhinha (SC), por exemplo, instituído em 1990, o número de
funcionários para cada 1.000 habitantes, no período 2001/2005, decresceu de 22 para 17,
muito embora a população tenha se expandido em 12%.
Os escores do Gráfico 36 são também muito similares aos escores de
desenvolvimento humano: os piores indicadores na parte superior do gráfico ficam com os
municípios das regiões Norte de Nordeste e os melhores ocorrem nas demais regiões.
Dessa forma, é importante separar os dois grupos para identificar as diferenças no interior
deles, conforme demonstra a Tabela 37.
Tabela 37: Funcionários públicos por 1.000 habitantes – média de 2005 e variação (2001/2005) nos municípios mineradores e não-mineradores do estudo
Municípios mineradores Municípios não-mineradores Estatística Norte e
Nordeste Demais Regiões Norte e Nordeste Demais Regiões
Crescimento percentual e funcionários municipais por 1.000/hab (média da variação 2001/2005)
97%34 (2001)55 (2005)
24%30 (2001)38 (2005)
32%30 (2001)38 (2005)
57% 27 (2001) 42 (2005)
– mínima 1% -25% -44% 1% – máxima 90% 69% 243% 90%
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros - Gestão Pública, 2001 e 2005.
No que diz respeito aos municípios não-mineradores, houve variação positiva nas
médias do indicador “funcionários públicos por 1.000 habitantes”, porém nada de
desproporcional. No período 2001/2005, ele passou de 30 para 38, em média, nos
municípios das regiões Norte e Nordeste, e de 27 para 42, nos municípios das demais
regiões. Assim, a taxa de crescimento desse indicador foi maior nesses últimos municípios.
Quanto aos municípios mineradores, o padrão regional é totalmente distinto. No
período em análise, os municípios das regiões Norte e Nordeste aumentaram o seu
contingente de funcionários públicos de 34 para 55 por cada 1.000 habitantes, em média.
Em 2005, o maior valor registrado foi de Rosário do Catete (SE), com 83 funcionários por
cada 1.000 habitantes, e o menor foi o de Ipixuna do Pará (PA), com 28.
Os municípios mineradores das regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul, em muitos
casos reduziram o seu contingente de funcionários para cada 1.000 habitantes. No período
2001 a 2005, esse indicador se elevou de 30 para 38, em média. Em 2005, o maior escore
ficou com Mariana (MG), com 48, e o menor com Forquilhinha (SC), com 17. Isso significa
que, distintamente das regiões Norte e Nordeste e, até certo ponto, contrariando o mito de
que municípios de base mineira são muito mais perdulários na sua política de gastos com
pessoal, os municípios mineradores das regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul apresentam
312
menor proporção de funcionários públicos para cada 1.000 habitantes de que seus entornos
não-mineradores.
Os municípios das regiões Norte e Nordeste poderiam alegar que têm muitos
funcionários porque a sua extensão territorial é também maior. Mas esse argumento não
encontra amparo nos fatos: Rosário do Catete (SE), que lidera o ranking com 83
funcionários por 1.000 habitantes, tem extensão territorial de 105 km2, enquanto
Forquilhinha (SC), com 17 funcionários para cada 1.000 habitantes, tem extensão de 294
km2.
Existe, pois, uma forte diferença entre os municípios das regiões Norte e Nordeste e
os das demais regiões. Portanto, não é possível generalizar os efeitos da atividade
mineradora descontextualizada de seu marco regional. Entretanto, é necessário distinguir as
diferenças no interior de cada região para desvendar quais contextos mais favorecem uma
mineração em bases sustentáveis.
Observando-se atentamente os indicadores até aqui apresentados, nota-se que os
melhores escores em termos de governança se concentram em torno de três ou quatro
municípios, com destaque absoluto para Itabira (MG). Os piores escores, por sua vez,
oscilam entre Vitória do Jari (AP) e Parauapebas (PA)
4.4.2 Eficiência no uso de receita e nas despesas públicas
As despesas públicas dos municípios mineradores vis-à-vis os municípios não-
mineradores estão, de alguma forma, associadas aos seus indicadores de
desenvolvimento? Pode-se afirmar que a mineração contribui favoravelmente para melhorar
a qualidade do gasto público, ou o contrário?
4.4.2.1 Interrelações entre dispêndios públicos e os indicadores do desenvolvimento
O Mapa 18 e os Gráficos A e B, mostram que anos de estudo se associam
inversamente com a pobreza, conforme discutido, e diretamente com os gastos per capita
com educação.
313
Mapa 18: Associação entre anos de estudo, pobreza e despesa per capita com educação nos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e nos seus entornos (2000 e 2003) Fonte: Elaborado com base nas informações do IPEA (IBGE) e Finbra (STN) (Anexo 3)
O Gráfico A reapresenta a relação inversamente proporcional entre pobreza e anos
de estudo. Essa é uma relação freqüente para o conjunto dos municípios estudados. De
uma forma geral, os municípios mineradores se situam em uma faixa intermediária, mas a
maior diferenciação é de natureza regional: municípios das regiões Norte e Nordeste, em
geral, têm menor número de anos de estudo e apresentam maior percentual de pobres. O
contrário do que ocorre em outras regiões.
O Gráfico B exibe uma associação que não é muito evidente entre gastos per capita
em educação semelhantes e resultados expressos em número de anos de estudo. Eles são
radicalmente distintos. As maiores disparidades ocorrem entre os municípios mineradores e
o seu entorno da região Norte. O município minerador de Vitória do Jari (AP), em 2000,
apresentou o mesmo número de anos de estudos de seu vizinho Mazagão (AP), 3,5 e 3,4
anos, respectivamente. No entanto, o seu gasto per capita em educação, cujo território é
seis vezes menor, foi quase o dobro do de Mazagão: R$ 312,00 e R$ 171, respectivamente.
314
No Pará, embora apresente média mais elevada (de cinco anos) de anos de estudo
que o seu entorno, o município de Parauapebas tem um gasto per capita em educação
significativamente mais elevado (R$ 391) - Curionópolis, com 3,1 anos, tem gastos per
capita de R$ 137, Água Azul do Norte (R$ 110, para 2,7 anos) e Eldorado do Carajás (R$
177, para 2,9 anos). Nas regiões Sudeste e Sul, o padrão de gasto é diferenciado. Itabira
(MG) apresenta média de escolaridade de 5,9 anos e uma despesa em educação per capita
de R$ 192104, enquanto no seu entorno imediato Jaboticatubas (MG) tem média de 4 anos e
um dispêndio per capita de R$ 181.
Qual o fator responsável por essas diferenças? São apenas as diferenças regionais,
ou diferenças na base produtiva ou outro fator ligado ao capital social e à qualidade das
instituições?
O Mapa19, a seguir, associa aos municípios do estudo as seguintes variáveis: 1) no
Gráfico A, índice de Gini de concentração de renda (2000) e despesas com saúde per capita
(2003); 2) no Gráfico B, taxa de analfabetismo (2000) e gastos em investimento per capita
(2003); e 3) no Gráfico C, índice de renda (2000) e investimento per capita (2003).
104 Quando comparado com Parauapebas (PA) é gritante a diferença: um ano a mais de escolaridade e 50% a menos de despesa per capita.
315
Mapa 19: Associação entre índice de Gini de concentração de renda (2000) e despesas com saúde per capita (2003), taxa de analfabetismo (2000), gastos em investimento per capita (2003); IDHM (2000) e taxa de participação nas eleições (2006) nos 15 maiores municípios mineradores do Brasil e seus entornos Fonte: Elaborado com base nas informações do IPEA (IBGE) e FINBRA (STN) (Anexo 3)
O Gráfico A mostra uma relação inversa entre despesa com saúde e concentração
de renda. Isto é, quanto maior o gastos com saúde, menor a concentração da renda. Isso
ocorre porque as despesas públicas com saúde representam um gasto evitado para as
populações de baixa renda, além de melhorarem as condições de vida e de produtividade
das pessoas, configurando-se, portanto, um meio de melhor distribuição de renda. Os
municípios azul anil têm baixo índice de concentração de renda e realizam razoáveis gastos
em saúde; são os municípios da região Sul e os mineradores Mariana (MG) e Santa Bárbara
(MG). Os municípios pink e verde claro têm razoável nível de concentração de renda e baixo
gasto em saúde; são os do entorno dos principais municípios mineradores. Os municípios
de cor amarela - Oriximiná (PA) e Crixás (GO) - têm indicadores razoáveis de concentração
de renda e de despesa com saúde. Os municípios verde escuro têm alta concentração de
renda e gasto razoável com saúde. Entre eles estão Corumbá (MS) e Paracatu (MG).
Chamam atenção os municípios de Parauapebas (PA), com gasto elevado em saúde, mas,
316
da mesma forma, com elevada concentração de renda, e Itabira (MG) com elevado gasto e
relativamente baixo índice de concentração de renda.
O Gráfico B mostra a relação inversa entre taxa de analfabetismo e dispêndios
municipais declarados como investimentos per capita nas prestações de contas. Elas são
variáveis interdependentes: uma população mais culta exige melhores condições de infra-
estrura e melhores investimentos em infra-estrutura contribuem favoravelmente para o
acesso ao ensino. Todos os municípios da região Sul do Brasil, assim como os municípios
mineradores em geral, apresentam baixa taxa de analfabetismo. Entre os municípios
mineradores Parauapebas (PA) e Oriximiná (PA) se destacam com os maiores
investimentos per capita e Itabira (MG) é o que apresenta a melhor relação entre as duas
variáveis analisadas.
Finalmente o Gráfico C indica que existe uma relação direta entre o índice de renda
com os investimentos per capita. Novamente os municípios da região Sul são os maiores
escores no indicador renda, mas, como foi visto em diversas ocasiões, eles têm baixo
dinamismo econômico. Do conjunto de municípios mineradores, Itabira (MG), mais uma vez
se sobressai, exibindo a melhor relação entre crescimento da renda e investimento per
capita.
Conforme registrado em diferentes momentos, Itabira (MG), se destaca como
exemplo de município de base mineradora que tem logrado compatibilizar uma razoável
dinâmica de crescimento econômico com fortes indicadores de desenvolvimento, não
obstante o elevado passivo ecológico e cultural gerado no passado, mas cuja dívida já está
sendo compensada. Por esse motivo, vale à pena melhor conhecer o caso Itabira, conforme
a seguir.
317
4.4.3 Desconstrução e reconstrução do capital social e institucional de Itabira105
Silva (2004) relata com riqueza de detalhes a história da Itabira, cidade histórica,
fundada em 1720, oficialmente criada em 1833, e a sua saga de desconstrução e
reconstrução pelas “mãos de ferro” da CVRD. Itabira não foge à regra de grande parte das
cidades mineradoras de Minas Gerais, pois a sua origem está ligada à busca pelo ouro, cujo
descoberta data de 1705.
[...] a história das povoações que tiveram origem na presença do ouro é sempre a mesma. Florescem enquanto as minas são fáceis de explorar; quando se esgotam, os habitantes retiram-se para outra parte [...] o ouro que retiram da terra só serve à prosperidade de estranhos, e seus descendentes ficam pobres (SAINT-HILAIRE, 2000, p. 137 apud SILVA, 2004, p. 40).
Talvez como poucos municípios mineradores, Itabira exibe abertamente as marcas
da mineração: na sua paisagem, nas suas ruas, na atmosfera que a cidade respira e no
estilo de vida do itabirano. Entretanto, Itabira logrou sustentar a sua estrutura econômica e
sociocultural, consolidando-se como uma cidade próspera. Silva descreve que, entre o final
do século XIX e o início do século XX, instalaram-se em Itabira duas indústrias têxteis: a
Fábrica Gabiroba (1897) e a Fábrica da Pedreira (1904) que funcionaram até o final da
década de 1960 e início de 1970, quando, segundo Silva, “não suportam mais os efeitos da
concorrência com a CVRD, pois lhes faltam condições de proporcionar aos seus
trabalhadores as mesmas vantagens oferecidas pela mineradora, como casa para morar,
quinze salários anuais, alimentação subvencionada, assistência médica e dentária”. (SILVA,
2004, p. 45).
Na primeira metade do século XX, Silva (2004) afirma que a cidade tinha quatro
jornais: “Correio de Itabira”, “Cidade de Itabira”, “O Tempo” e “A Itabira”. Na esfera cultural,
Itabira se destacava por seus grêmios e grupos de teatro, por importantes artistas plásticos,
além de ganhar notoriedade estadual pela qualidade de suas escolas. Silva acrescenta que
“o poeta Carlos Drummond de Andrade orgulhava-se de ter feito seus primeiros estudos em
Itabira, onde foram lançadas as primeiras sementes de sua obra poética”.
No início do século XX, se iniciou também uma pequena produção de ferro para o
abastecimento de mini-siderúrgicas locais. No entanto, a vida da cidade começou de fato a
mudar com a confirmação da existência de grandes jazidas de minério de ferro, em 1910. A
partir daí, um grupo de engenheiros ingleses formou o Brazilian Hematite Syndicate que se
apropriou das principais jazidas de Itabira. Anos depois, foi constituído a Itabira Iron Ore
105 Esta seção será em grande parte baseada no excelente trabalho de Silva (2004)
318
Company que, por diversas razões, entre as quais a falta de capital para custear as obras
de infra-estrutura necessárias ao aproveitamento das jazidas, além das pressões de grupos
nacionalistas, não chegou a efetivamente a produzir. Com os “Acordos de Washington”, no
início dos anos 1940, as jazidas passaram ao domínio nacional e, em 1942, foi criada a
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), com a missão de executar a tarefa da produção,
transporte e comercialização do minério de ferro de Itabira.
Esse episódio marcou o início de uma nova etapa para Itabira. Isso resultou na
desconstrução de boa parte do capital econômico, social e institucional acumulado e na
reconstrução de uma nova dinâmica, subordinada aos interesses de uma grande empresa.
A CVRD passou a dominar completamente toda a lógica socioeconômica da cidade. Silva
relata que,
[...] a cidade passa a gravitar em torno da CVRD, fortalecendo o poder da empresa e enfraquecendo o poder público municipal. Esse é sufocado pelas decisões superiores, nesse caso pelo Estado representado pela CVRD, empresa de capital misto, cujo acionista majoritário era o próprio Tesouro Nacional. As decisões sobre a cidade agora são tomadas em âmbito federal ou estadual, pois a extração de minério de ferro muda não só a paisagem, mas também a função urbana. (SILVA, 2004, p. 53).
Não obstante as dificuldades que a empresa enfrentou nos primeiros anos de sua
existência, com falta de capitais e técnicas, ela obteve um grande impulso em suas vendas
para o mercado internacional com o Plano Marshall (1947) e com os programas de
reconstrução econômica da Europa. Na medida em que a CVRD ia se afirmando, o seu
poder sobre a cidade ia crescendo.
Itabira foi adquirindo características de uma cidade “monoindustrial”, como a
segregação espacial e social, com o seccionamento da cidade em “privada106” e “púbica”.
Nesse sentido, o status de cada um depende da categoria do bairro onde reside. “Os
dirigentes, engenheiros e chefes, os ‘doutores’ da CVRD, relacionavam-se com os outros
moradores de maneira distante e se colocavam como superiores aos demais empregados
da mineradora”, diz Silva (2004). O desestímulo às atividades econômicas locais é uma
outra característica, por causa do mercado consumidor cativo e da concorrência desleal com
produtos subvencionados pela empresa. A formação de verdadeiras “aldeias industriais” é
outra: a mão-de-obra contratada pelas empreiteiras para as obras de infra-estrutura
permanece na cidade quando as obras terminam, aumentando a densidade populacional na
106 “Cidade privada” e “cidade pública” são denominações dadas por Braga e Ferreira (1997) apud Silva (2004, p.59) para designar os espaços ordenados de habitação funcionais da CVRD (vilas residenciais dos funcionários) e os espaços de expansão espontâneas dos demais habitantes da cidade.
319
“cidade pública”. Além disso, ocorre forte dependência da arrecadação em relação a uma só
empresa.
Até os anos 1970/1980, fase do boom dos preços dos minerais, a CVRD era
apelidada de “Mãe Vale”.
[...] a ‘Mãe Vale”, protetora, investidora, realizadora e, sutilmente, dominadora. Isso repercute, sobretudo nas relações da empresa com a cidade, com os empregados e com os vários atores sociais, a ponto de imobilizá-los diante das questões locais, tais como destruição dos espaços simbólicos, descaracterização do centro antigo, favelização, aumento das desigualdades social, dentre outros [...] a hegemonia da CVRD é tal que seu domínio estende-se da mina ao poder público municipal e, historicamente, observa-se que em Itabira vários cargos legislativos e até mesmos executivos municipais são ocupados por empregados ou ex-empregados da CVRD”. (SILVA, 2004, p. 85).
Esse codinome, todavia, não é gratuito, pois, de fato, a CVRD investiu maciçamente
no município, principalmente em capital humano. No campo da educação, destacam-se
algumas ações:
• criação do Centro Técnico Interescolar (CENTEC), em 1970, com cursos
ministrados pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI). Isso foi
fruto de parceria entre CVRD e a Fundação Itabirana Difusora de Ensino (FIDE);
• construção, manutenção e administração de três escolas da primeira à quarta
séries do ensino fundamental, em locais onde habitam funcionários menos
qualificados (salário indireto e estímulo à educação dos filhos dos funcionários);
• concessão de bolsas de estudos para crianças e adolescentes de sete à
quatorze anos;
• contratação de colégios particulares para oferecer serviços de ensino médio;
• apoio financeiro às instituições sociais tais como a Associação de Proteção à
Maternidade e à Infância de Itabira (APMII), tradicionalmente dirigida por esposas
de superintendentes da CVRD.
No campo da saúde, a CVRD investiu em construção e manutenção de novos
hospitais, como o Hospital Carlos Chagas, em 1975, e na reforma e modernização de
hospitais antigos, como o Hospital Nossa Senhora das Dores. Expandiu o credenciamento
de médicos e dentistas para os seus funcionários e os dependentes. Esses e outros
investimentos realizados paralelamente pelo Governo local, permitiram que Itabira
adquirisse expressividade na área da saúde em Minas Gerais.
320
Todos esses benefícios nas áreas da educação e saúde, além de outros na área de
habitação, estavam inseridos nos estatutos da empresa. Antes da privatização da empresa,
em 1997, havia normas que determinavam um percentual mínimo de 8% do lucro líquido a
ser investido para o desenvolvimento socioeconômico nas suas áreas de atuação, nos
Estados de Minas Gerais e Espírito Santo.
Todavia, simultaneamente a esses benefícios em termos de capital humano, houve
um gradativo e profundo processo de destruição de capital cultural e natural do município,
conforme destaca Silva:
É instigante o apoio do poder público e da sociedade local ao processo de desconfiguração e reconfiguração do centro histórico, mesmo que esse processo tenha ocorrido em detrimento da paisagem simbólica da cidade. De certa maneira, há conivência da população e da administração municipal na destruição do patrimônio público/cultural e simbólico da cidade. Não há, nessa época, em Itabira e em outros lugares, consciência da importância de se preservarem esses imóveis. Tudo é justificado pela idéia e sentimento do progresso presentes naquele momento e ainda (...) a água usada no processo de beneficiamento do minério e as das chuvas precipitadas nas minas carregam rejeitos que se depositam a jusante dessas, formando imensas áreas assoreadas, muitas vezes localizadas próximas a bairros. Para conter os rejeitos , a CVRD constrói barragens de contenção que assoreiam, destroem estradas, vales, solos agricultáveis, área rurais e urbana” (SILVA, 2004, p. 95-96).
Itabira vivenciou também a fase da “Vale Madastra”, iniciada com os programas de
reestruturação produtiva que resultaram em demissões e crescente retirada de apoio
financeiro a pogramas sociais. Silva destaca que:
(...) a riqueza gerada pela mineração, durante todos esses anos, não se reverte em benefícios e investimentos em infra-estrutura urbana e produtiva na mesma proporção dessa riqueza. As relações de paternalismo vigentes nesse longo período de dominância da monoindústria sobre os ‘espaços’ da cidade inibem sensivelmente a consciência política, a organização e a mobilização da sociedade. Pode-se afirmar que isso teve papel essencial na expansão e no desenvolvimento da atividade mineral no município. (SILVA, 2004, p. 118).
Nos anos 1990, com a iminência da exaustão das jazidas e do processo de
privatização da empresa, a sociedade itabirana iniciou um despertar político depois de anos
de subserviência à grande empresa. Dois importantes marcos dessa nova fase foram: 1) o
movimento liderado pelo Clube de Dirigentes Lojistas de Itabira (CDL), em 1992, que
resultou no Plano “Itabira 2025”, visando iniciar um processo de diversificação econômica no
município, e 2) a mobilização popular de 1997, durante as reuniões e audiência pública para
o licenciamento ambiental da CVRD.
321
Os debates e as negociações para a obtenção da licença operacional corretiva
(LOC) muito contribuíram para a mudança na estrutura sócio-ambiental de Itabira, por
possibilitar um maior estreitamento das relações entre a CVRD e a população local. Esse
processo resultou no estabelecimento de 52 condicionantes ambientais (vide BOX 5).
De acordo com Douglass North, a história é importante, não apenas porque podemos
aprender com o passado, mas porque o presente e o futuro estão inexoravelmente
conectados ao passado por intermédio das instituições da sociedade (NORTH, 1990).
Relatar a rica experiência de Itabira é importante, pois constata-se que no município já havia
um acúmulo de capitais intangíveis bem antes da presença da grande empresa. Mas,
embora condição necessária para garantir o desenvolvimento humano e social municipal,
esse acúmulo, por sí só, não é condição suficiente. Mariana (MG), por exemplo, é também
uma cidade histórica, fundada antes mesmo de Itabira, e certamente de longa tradição
cultural. No entanto, os diversos indicadores mostram que o desempenho deste município
sempre esteve aquém do de Itabira. A ação da CVRD possivelmente tenha sido importante
para o fomentar o capital humano no município – educação e saúde, fundamentalmente –
além de sua influência política, no sentido de definir as “regras do jogo” em torno de valores
associados à criação de valor e de produtividade.
Silva (2004) deixa transparecer em sua obra os sentimentos contraditórios da
população de Itabira em relação à CVRD: ressentimento, pela dependência econômica e
pelos impactos socioambientais gerados em todos esses anos de extração mineral; e
reconhecimento da importância da empresa para a economia local e para a expansão do
capital humano do município (ponto que Silva não explora muito bem).
Conforme atestado pelos diferentes indicadores apresentados, Itabira é um dos
municípios de maior expressão entre os municípios mineradores do Brasil e entre os
próprios municípios mineradores de Minas Gerais, quando comparada com o seu entorno
não-minerador (Mapas 20, 21 e 22). Nesse sentido, não se pode menosprezar o legado que
a CVRD deixou para o município.
O Mapa 20, a seguir, focaliza apenas os municípios mineradores e os seus entornos
no estado de Minas Gerais e associa as variáveis IDHM (2000), população ocupada (2000),
anos de estudo (2000) e funcionários municipais por cada 1.000 habitantes (2001).
322
Mapa 20: Municípios mineradores selecionados de Minas Gerais e os seus entornos não-mineradores: IDHM (2000), população ocupada (2000), anos de estudo (2000) e funcionários municipais por cada 1.000 habitantes (2001) Fonte: Elaboração própria a partir da bese de dados do Anexo 3
Em termos de IDHM, os municípios de base mineradora em MG estão bem acima de
seus entornos. A exceção é Unaí e, em parte, Nova Era, que ficam ligeiramente abaixo de
Itabira, mas acima dos outros. Destes municípios, Itabira se destaca com o maior IDHM.
Itabira apresenta a melhor relação IDHM e população ocupada (Gráfico A). No
entanto, essa relação cai quando se considera a população ocupada como porcentagem da
população total (Gráfico B), mas, mesmo assim, Itabira perde apenas para Unaí.
Considerando-se somente a população ocupada, Itabira está à frente de Santa Bárbara e
bem próxima de Mariana e Paracatu. Outros municípios que apresentam maior proporção
de população ocupada por habitante são municípios de menor densidade populacional e
que têm menores escores de IDHM.
O Gráfico C associa anos de estudo e funcionários municipais por cada 1.000
habitantes. Itabira também se destaca como o município com maior número de anos de
323
estudos e com a menor relação de funcionários por habitante, o que sugere alta eficiência e
produtividade a administração pública municipal.
O Mapa 21, abaixo, da mesma forma que o anterior, se foca nos municípios
mineradores e nos seus entornos, em Minas Gerais. Ele associa doenças infecciosas
(2003), doenças respiratórias (2003), despesa com saúde per capita (2003) e participação
nas eleições (2006).
Mapa 21: Municípios mineradores selecionados de Minas Gerais e os seus entornos: doenças infecciosas e respiratórias (2003), despesa com saúde per capita (2003) e participação nas eleições (2006) Fonte: Elaboração própria a partir da bese de dados do Anexo 3
Em Itabira, as minas estão praticamente dentro da cidade, nesse sentido há diversas
denúncias de que são muito elevados os índices de doenças respiratórias no município. É
possível que isso tenha ocorrido no passado, provavelmente antes antes da LOC, porque os
estudo do LPAE/FMUSP, de 2003, assim como os dados de doenças de 2005 do DATASUS
não confirmaram isso. O Gráfico A, que relaciona doenças infecciosas e doenças
respiratórias, revela que Itabira é o município com a menor incidência de doenças
324
infecciosas. Dos 13 municípios do estudo, apenas quatro têm incidência de doença
respiratória inferior a Itabira. A maior incidência de doenças respiratórias foi registrada no
município de Piranga, que fica ao sul de Mariana; e a menor, em Nova Era, ao sul de Itabira.
O bom desempenho dos indicadores de saúde de Itabira está certamente
relacionado à quantidade e à qualidade do gasto público (Gráfico B). Itabira é o município
que realiza o maior gasto per capita com saúde do universo pesquisado, muito acima dos
outros municípios de base mineira e, mais ainda, do seu entorno. Será mera coincidência
que Itabira tenha também o maior índice de participação nas eleições? (Gráfico B).
O Mapa 22 seguinte, associa concentração de renda (índice de Gini de concentração
de renda, 2000), PIB per capita (2000), Conselho Ambiental ativo (2002), Áreas reservadas
municipais (2002), percentual de pobres (2000) e gastos com investimento (2000).
Mapa 22: Municípios mineradores selecionados de Minas Gerais e os seus entornos: índice de Gini de concentração de renda (2000) , PIB per capita (2000), Conselho Ambiental ativo (2002), áreas reservadas municipais(2002), percentual de pobres (2000), gastos com investimento (2000) Fonte: Elaboração própria a partir da bese de dados do Anexo 3
O Grafico A não revela uma relação direta entre o crescimento do PIB per capita e a
concentração de renda. A renda mais concentrada ocorre em um município não-minerador
325
(Unaí). Entre os municípios que apresentam o maior PIB per capita, Itabira é o de menor
concentração de renda, superado apenas por três municípios não-mineradores. Entre os
municípios que apresentam Conselho Ambiental ativo (se reuniu nos últimos 12 meses
antes da pesquisa) – Gráfico B – Itabira é o que tem mais áreas reservadas municipais
(sete). Finalmente, no Gráfico C, Itabira também se destaca como o município que
apresentou o menor percentual de pobres e o maior gasto com investimento.
Ainda seria possível listar uma série de outros indicadores que revelam a
superioridade do desempenho de Itabira (MG), tanto em relação ao seu entorno imediado,
quanto em comparação aos outros municípios mineradores selecionados de Minas Gerais.
No entanto, o que foi apresentado até aqui nos parece ser suficiente para dar uma idéia do
destaque desse município entre os grandes municípios mineradores do estado de Minas
Gerais.
Os indicadores apresentados evidenciaram que não é possível analisar o impacto do
setor mineral no desenvolvimento de um município descontextulazido de seu marco de
referência regional. Os indicadores de governança e o caso de Itabira (MG) permitem
especular que os impactos positivos da mineração funcionam melhor em contextos que já
têm prévio acúmulo, e a recíproca é também verdadeira, ou seja, em contextos de frágil
governança e de baixo acúmulo de capital humano são mais limitadas as possibilidades de
aproveitar os impactos benéficos da mineração. Nesse sentido, é óbvio que municípios mais
antigos e com maior tradição como os do Cantro-Sul do país levam grande vantagem em
relação aos jovens municípios da região Norte. Contudo, não é tão óbvia a diferença que
ocorre no interior de um determinado contexto regional. O que explica as diferenças entre
Itabira (MG) e Mariana (MG) e entre Rosário do Catete (SE) e Ipixuna do Pará (PA)?
Quando melhor focada, essas diferenças se voltam para o patrimônio de capital humano e
institucional acumulado previamente à atividade mineradora. No entanto, para a
manutenção e expansão desse capital a ação empresarial (apoiando atividades que
fortaleçam o capital humano e institucional) juntamente com a política pública local (não
caindo na armadilha do caixa único) são fundamentais, o caso de Itabira é emblemático por
isso.
O Capítulo seguinte trata de um aspecto de importância crucial para o
desenvolvimento de regiões de base mineradora, que é política minerária, mais
espeificamente, sobre os royalties da mineração, enquanto instrumento de política que pode
ser usado para fins de desenvolvimento regional. Ele apresenta a base conceitual e relata
experiências de alguns países de base mineradora.
326
5 ROYALTY MINERAL COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA MINERÁRIA
Este capítulo trata da definição de renda mineral e de tributação minerária, com
ênfase nos royalties minerais. Ele discute os tipos de royalties, a sua base de incidência e
os níveis de cobrança. Apresenta a legislação da CFEM e as linhas gerais das políticas de
royalties de alguns países selecionados. O seu objetivo é traçar um quadro conceitual de
referência para refletir sobre os limites e as possibilidades do uso da CFEM como
instrumento de política minerária para fins de desenvolvimento regional ou local.
5.1 RENDA MINERAL E TRIBUTAÇÃO MINERÁRIA
A atividade mineral talvez seja um dos segmentos da economia mais sensível ao
movimento cíclico dos negócios. Essa natureza impõe limites à política tributária mineral. Se
o preço do bem mineral está na fase descendente do ciclo, é provável que uma elevada
carga tributária inviabilize um empreendimento em operação, bem como desestimule novos
investimentos no setor. Se, por outro lado, os preços estão em fase de ascensão, é provável
que as receitas geradas pela tributação minerária fiquem aquém da expectativa dos
governos e que eles procurem meios de elevar a sua participação nos resultados
crescentes.
Historicamente, a política tributária tem reagido com defasagem ao movimento dos
preços dos minerais. Durante os anos 1980, os preços das principais commodities estavam
em declínio; conseqüentemente, o nível dos investimentos minerais também sofreu
desaceleração. Esse movimento induziu à reavaliação da política tributária de muitos países
e resultou em redução generalizada na carga tributária mineral média. Com o aumento
gradativo dos preços, a partir do final dos anos 1990 (Gráfico 37), o que os indicadores
revelam é o aumento dos lucros das empresas, possibilitado tanto pela alta da margem
como pela redução da carga tributária.
327
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
350,0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
alumínio zinco chumbo cobre estanho níquel Gráfico 37: Índice de preços dos metais – 1998/2006 (1998=100) Fonte: Elaboração própria a partir de informações do DNPM (Economia Mineral)
As regiões mineradoras que concederam subvenções e incentivos no ciclo
descendente, visando compensar as perdas decorrentes da queda dos preços na fase
expansiva dos preços dos minerais, tentam recuperar a contribuição tributária que ficou
corroída, porém precisam enfrentar a resistência do segmento minerador, que passou a
contabilizar lucros mais robustos (BOX 10).
328
BOX 10 - Exemplo de relação preço dos minerais, lucro e imposto
Nesse contexto, compreender os limites e os desafios atuais da política tributária
mineral é condição básica para se discutir as possibilidades de uso da renda mineral
enquanto um instrumento capaz de fazer a ligação entre a atual geração que terá os seus
recursos minerais exauridos e as gerações futuras que poderão contar com outras
possibilidades que compensem o esgotamento mineral. Portanto, nesta parte do estudo,
será feito um breve resgate teórico dos conceitos e visões sobre tributação minerária e
descentralização fiscal da mineração.
Figura A: Elevação do índice de preços dos minerais
Figura B: Redução dos Impostos e Royalties
Figura C: Elevação do Lucro Líquido
Fonte:Minerals Council of Australia (Minerals Industry Survey Report, 2005 )
329
5.1.1 Conceito de Tributação Minerária
Para Otto (2001), a tributação é o meio pelo qual o capital privado é transformado em
capital público para o benefício e uso de toda a sociedade. Mas a questão da eficiência do
gasto público é controversa (BOX 11).
BOX 11 - Eficiência gasto público versus gasto privado
No primeiro semestre de 2006, os EUA isentaram as companhias petrolíferas, sediadas no
país, do pagamento dos royalties. Pelo acordo da não-bitributação, as companhias dos EUA que já são tributadas em outros países estão isentas de pagarem tributos nos EUA.
Qual a visão teórica que dá suporte a essa ação? De acordo com a percepção da corrente ortodoxa do pensamento econômico, que prevalece nos países centrais, o gasto público é sempre ineficiente. Assim, como o imposto representa uma transferência de recursos do setor privado para o setor público e, como o setor público gasta mal, do ponto de vista da eficiência econômica, é bem melhor que o setor privado fique com a maior parcela possível de renda, já que o seu gasto é eficiente. Dessa forma, a renda mineral produz melhores resultados econômicos para a sociedade, em termos de emprego e geração de renda. Essa interpretação, todavia, ignora que o setor público produz bens públicos que têm natureza oposta aos bens privados, uma vez que são não-exclusivos (o consumo de A não exclui B da possibilidade de consumi-lo), não-rivais (o consumo de A não compete com B), portanto, desinteressantes de serem ofertados pela iniciativa empresarial.
Fonte: elaborado pela autora a partir de entrevista com o professor Joshua Farley (Universidade de Vermont), em maio de 2006, em Curitiba (PR), durante o Evento da COP -08.
De acordo com Parsons (1998), há diferentes percepções de “tributação minerária”.
Os governos normalmente a definem, de forma literal, como o imposto da renda que é
gerado pela atividade mineral, ou pelos royalties e outras formas de impostos pagos pela
mineração. Para as companhias mineradoras, a tributação minerária é a parte da produção
que vai para as mãos do governo. Para Makenzie & Doggett (1996), a realização da riqueza
mineral potencial de uma economia é particularmente sensível à forma pela qual a política
pública estabelece a divisão de custos e benefícios entre a indústria e o governo. A
tributação minerária é a chave determinante desta troca (trade-off). Já para Winfiel et al.
(2002), o sistema de tributação mineral tem que se mover em direção à internalização das
externalidades ambientais e dos custos sociais associados à extração mineral.
De acordo com Otto (2001), há três importantes tarefas a realizar para o desenho de
uma política tributária mineral:
1) determinar os tipos de impostos que serão cobrados;
2) definir os níveis e a base de cálculo para cada tipo de imposto;
3) eleger a(s) esfera(s) de governo responsável(eis) pela arrecadação.
De acordo com o autor, os dois primeiros tópicos têm sido muito bem explorados e
relatados, porém o terceiro é tema de discussão corrente, por causa do crescente interesse
330
em assuntos relativos à descentralização fiscal, tanto por parte dos que elaboram as
políticas, quanto dos investidores e das agências multilaterais. A descentralização é
particularmente complexa porque tem uma íntima relação e é politicamente sensível a
questões relativas com a distribuição de renda.
5.1.2 Tipos de tributação incidentes sobre o setor mineral
Com o objetivo de discutir a questão da descentralização fiscal, Otto (2001)
apresenta os diferentes tipos de impostos que incidem sobre a mineração e que têm sido
utilizados pelas economias mineradoras (Tabela 42).
Tabela 38: Tipos de impostos e sua compatibilidade com a descentralização fiscal esfera de governo
tipo de tributo/taxa nacional estadual/
provincial local
1) imposto de renda baseado em lucro s p n 2) imposto de importação s n n 3) imposto de exportação s n n 4) royalty (com base no lucro) s p n 5) royalty (ad valorem) s s p 6) royalty (por unidade) s s s 7) royalty arrecadado nacionalmente e %
distribuído s s s
8) taxas de licenças s s s 9) aluguel de superfície ou taxas pelo uso da terra s s s 10) impostos sobre empréstimos, serviços e
dividendos. s n n
11) imposto sobre valor adicionado sobre bens e serviços
s p n
12) impostos sobre vendas e excise tax s p p 13) impostos sobre legalização de títulos s s s 14) imposto sobre a propriedade s s s 15) imposto sobre a folha de pagamentos s p n 16) sobretaxas s s s 17) taxas sobre uso de facilidades ou recursos s s s
(s) sim, bem adequado; (p) possivelmente adequado; (n) não há uma boa adaptação Fonte: Otto (2001, p. 9)
Otto (2001) analisa a pertinência de cada imposto em relação a vários níveis de
governo – federal, estadual/ provincial/ departamental/territorial e local/ municipal. Ele
conclui que praticamente todos os tributos podem ser de competência federal, mas o
mesmo não ocorre com a esfera municipal. As razões disso estão relacionadas à natureza
da mineração que é intensiva em capital e de elevado risco, e pelas dificuldades de as
esferas locais lidarem com as necessidades do setor. Para Otto (2001) os royalties, por
excelência, são os que melhor se adaptam a todas as esferas de governo, desde o nível
federal até o municipal, que é o nosso foco. Dessa forma, será dado um destaque especial
para o sistema de royalties minerais.
331
5.1.3 O que são royalties minerais?
A palavra royalty deriva de realeza, aquilo que é de propriedade do rei. Portanto,
etimologicamente royalty significa um pagamento pelo uso de bens ou serviços que
pertencem à coroa, ou ao governo. São três os princípios mais adotados para a cobrança
dos royalties sobre os bens minerais:
1) é o pagamento pelo uso de recursos de terceiros, os quais podem ser de
propriedade do Estado ou de um particular. A partir desse entendimento, não deve
haver vínculo entre o pagamento de royalty e o resultado financeiro de quem explora
o recurso. No caso das atividades mineradoras, é a extração do bem mineral o fato
gerador para o pagamento de royalty, independentemente de o produtor obter, ou
não, lucro;
2) é a expressão da renda mineral (mineral rent). As minas, assim como as terras
agricultáveis, proporcionam resultados diferentes, ou seja, os mesmos recursos de
capital, de tecnologia e de pessoal aplicados em diferentes minas proporcionam
retornos distintos, em função das diferenças de qualidade entre as jazidas
(localização, teor, facilidade de extração etc.), o que gera a denominada “renda
mineral”. Portanto, o royalty deverá ser pago como conseqüência de uma renda
muito acima da considerada “normal”. Tilton (2004) acrescenta que as jazidas são
resultantes de fenômenos geológicos que as formaram em milhares de anos. A
renda ricardiana107 associada a esses depósitos, por direito legítimo, pertence à
população de onde está localizada essa jazida. Portanto, cabe ao Estado captar
essas rendas para distribuí-las aos seus cidadãos;
3) é o pagamento pelo custo de oportunidade (user cost) de um recurso exaurível. Por
ser um recurso não-renovável, os bens minerais estão sujeitos a um custo de
oportunidade, o que gera uma renda de escassez, ou seja, uma renda que decorre
da natureza finita do bem mineral. Isso significa que quanto mais escasso, maior o
custo de oportunidade de uso do bem mineral. Tilton (2004) agrega que os recursos
minerais são intrinsecamente valiosos por serem não-renováveis. Por causa disto,
toda vez que um recurso é explotado, ele está sujeito a um custo de oportunidade,
em vez de ser poupado para o futuro. Os tributos devem assegurar que as
companhias mineiras compensem o Estado e o público pelo uso destes ativos não-
renováveis.
107 Relativo à teoria da renda da terra de David Ricardo, formulada no século XIX.
332
Em termos práticos, o primeiro argumento é o mais adotado para pagamento de
royalties. No caso de a propriedade ser pública, é o governo o detentor dos direitos sobre
esses royalties. No caso de propriedade privada, são os particulares que detêm tais direitos.
Os royalties do governo são rendas públicas que não têm natureza tributária, pois não são
imposições do Estado, e sim contraprestações que o particular deve pagar pela obtenção de
um direito de extrair um recurso natural não- renovável. O segundo e o terceiro argumentos,
embora bastante debatidos teoricamente, ainda são de pouca penetração no âmbito
concreto das políticas públicas, pelas dificuldades práticas de sua operacionalização.
Tilton (2004) acrescenta que muitas companhias mineiras não pagam tributos
suficientes. Grande parte da riqueza criada pela mineração permanece com as empresas,
por conseguinte, muito pouco se direciona ao Estado, para promover o crescimento e o
desenvolvimento econômicos.
Partindo da concepção de renda de David Ricardo108, Henry George (apud TILTON,
2004) discute que o conceito é o mais apropriado para se propor uma política de royalties,
porque:
• taxar a renda é a melhor alternativa tributária, porque ela não altera o
comportamento dos agentes econômicos, uma vez que não provoca distorções
na alocação dos fatores produtivos, ou seja, não altera os preços relativos e,
portanto, não provoca ineficiências na economia109;
• em contraste, a tributação sobre salários, lucros ou juros provoca sérias
distorções sobre o sistema econômico;
• a tributação sobre a renda é muito mais justa.
5.1.4 As bases de incidência para a cobrança dos royalties
Baldwin (2003) faz uma ampla análise sobre os tipos de royalties minerais, com
enfoque para os adotados nos Estados Unidos. O autor parte do resgate do “teorema da
108 De forma análoga à sua teoria da renda da terra, a teoria sobre a renda das minas de David Ricardo parte do princípio que “os metais, assim como outros bens, são obtidos pelo trabalho” A mina marginal não paga renda. “As minas, como a terra, geram normalmente uma renda a seus proprietários, e essa renda, como a terra, é o efeito e não a causa do elevado valor de seus produtos”. (RICARDO, 1982, p. 75). Os minerais estão sujeitos à variação de preços como outra mercadoria qualquer. Essa variação depende da quantidade de trabalho necessária para sua extração. Nesse processo a adoção de máquinas e equipamentos pode reduzir a quantidade de trabalho e, dessa forma, aumenta a sua produtividade resultando em queda dos preços. A descoberta de novas jazidas e o esgotamento de minas também contribuem para a variação dos preços. 109 Essa idéia é bem antiga e remonta à tese dos fisiocratas sobre a taxação da renda da terra, cuja apropriação era da classe proprietária.
333
avaliação do royalty”, segundo o qual, quando uma compensação, abrigada por contrato, for
baseada em uma porcentagem fixa do valor de algo, haverá uma tendência, em cada uma
das partes envolvidas, ou de minimizar ou de maximizar tal valor. Em outras palavras, todo
royalty pode ser expresso como:
% (a - b), onde:
"a" é o agregado sobre o qual deve incidir o cálculo do royalty e;
"b" é o agregado de todas as deduções permitidas para esse cálculo.
Portanto, segundo o teorema, o operador é instigado a minimizar "a" e maximizar "b",
enquanto o proprietário, que tem direito ao royalty, adota o procedimento de maximizar "a" e
minimizar "b". Ou seja, o teorema demonstra que há um conflito de interesses inerente à
política de royalties.
De acordo com Baldwin (2003), há três tipos mais comuns de royalties sobre os bens
minerais: 1) royalty baseado na taxa de retorno do smelter. 2) royalty baseado no lucro
líquido. 3) royalty sobre o resultado bruto.
1) Royalty baseado no retorno líquido do smelter (net smelter return royalty) - é
calculado sobre a quantia recebida pela venda do produto mineral que vai para a
planta de tratamento e que é conhecido como “valor na boca da mina”. Uma vez na
planta, o mineral bruto é convertido em mineral ou metal comerciável. Do total
recebido, pode haver deduções para certos tipos de custos de beneficiamento
incorridos depois que o produto deixar a mina e antes de venda, como os custos de:
transporte, seguro ou segurança, multas, amostras e testes, fundição, refino e
marketing, mas nenhuma dedução é permitida para os custos operacionais
realizados no complexo mina/moagem.
2) Royalty baseado no lucro líquido (net profit interest royalty) – é calculado como
uma percentagem da renda monetária percebida pela venda da produção mineral,
depois da dedução de todas as despesas realizadas para produzir tal renda.
3) Royalty sobre o resultado bruto (gross overriding royalty) – este tipo de royalty é
originário da indústria de petróleo e gás e atualmente tem sido bastante adotado na
indústria de diamantes brutos e de metais preciosos. É a forma de recolhimento
menos usual, porém é a de mais fácil adoção, pela simplicidade que oferece, uma
vez que seu cálculo é feito sobre o valor bruto da venda sem qualquer dedução. Este
tipo de royalty pode ser adotado em minas que produzem commodities como o
petróleo, que podem ser vendidas sem alterações de suas características básicas.
334
Para bens minerais que necessitam passar por alterações antes de sua venda, os
tipos de royalties mais adotados são o (1) e o (2). É o caso, por exemplo, do ouro, cujo custo
do refino e do smelter reduz sensivelmente a parte do proprietário do bem mineral.
5.1.5 As bases de incidência da tributação minerária
Para a determinação da base de incidência e das alíquotas da tributação minerária,
dependendo do tipo, há uma grande diversidade de variáveis a serem consideradas, tais
como:
• receita bruta das vendas.
• resultado financeiro (escalonado de acordo com o valor).
• volume da produção (escalonado de acordo com a quantidade).
• valor da produção (independente das vendas).
• exportação do bem mineral.
• importação do bem mineral.
• valor agregado pela produção minerária.
• utilização do solo.
• utilização do subsolo.
• outras.
Isso demonstra que não há uma única, ou uma melhor, base de incidência que seja
universalmente aceita para a cobrança de royalties. Em princípio, todas têm legitimidade,
portanto, a base a ser usada dependerá do arranjo da política minerária de cada jurisdição.
5.1.6 Diferentes níveis de cobrança dos tributos
A propriedade dos recursos minerais varia de nação para nação. A partir da
perspectiva do proprietário desses recursos, há um forte argumento para que os tributos
sobre eles incidentes sejam usufruídos pelo detentor dos direitos minerários. Entretanto,
conforme destaca Otto (2001), na vasta maioria dos países, os recursos minerais são de
propriedade dos Estados (ou dos cidadãos coletivamente). Assim, é o governo nacional, em
grande parte das instâncias, que impõe e arrecada os royalties minerais.
Em função do elevado risco (pelo razão do longo tempo de maturação) e da natureza
capital-intensiva, a atividade mineradora, em praticamente todos os países, também recebe
diversos tipos de subvenções, incentivos e deduções para o cômputo da renda tributável,
tais como: despesas com pesquisa e exploração, custo para o desenvolvimento da mina,
335
despesas com importação de equipamentos e com compras locais, despesas com
exportações, compensações por mudanças periódicas nos preços das commodities,
despesas pós-produção, negociação de acordos, entre outros. Segundo Otto (2001), a
operacionalidade desses incentivos pode ser prejudicada, no caso de haver diversos níveis
de cobrança dos tributos. Esses são os principais argumentos para que a cobrança seja
realizada na esfera federal.
Por outro lado, questões referentes à eqüidade distributiva (juntamente com o debate
sobre o desenvolvimento sustentável e a mineração), à crescente importância dos grupos de
interesse (stakeholders) e às pressões das comunidades diretamente afetadas pelas
práticas da mineração, têm motivado a revisão dos sistemas tributários de muitas nações,
com vista a promover uma partilha mais justa dos benefícios da mineração entre as distintas
esferas de governo. Alguns críticos argumentam, todavia, que promover a descentralização
é apenas “substituir a indiferença pela incompetência”. (DILLINGER, 1991, p. 29 apud
MIKESELL, 2003, p. 9).
Mikesell (2003) alerta que uma administração fiscal centralizada pode proporcionar
uma alta qualidade de serviços a baixo custo para os governos sub-nacionais, mas que isso
pode significar perda de transparência e de responsabilidade pública pela política tributária e
ainda gerar atrasos na liberação dos orçamentos, além de reduzir a autonomia local.
Bahl (1999) enumera as regras que devem ser seguidas para a promoção de uma
boa política de descentralização fiscal, em geral. Uma das mais importantes é iniciar pelo
reconhecimento dos custos e benefícios a ela associados. A principal vantagem da
descentralização fiscal é favorecer a aproximação dos governantes com as suas bases,
além de promover maior mobilização de receita e, conseqüentemente, inovação na atividade
econômica, entre outras. No entanto, o autor alerta que a descentralização deve ser vista
como um sistema abrangente. Deve haver uma forte capacidade para monitorá-la
centralmente e avaliá-la periodicamente. Requer, por parte do governo local, um significativo
esforço fiscal e deve se manter dentro de limites orçamentários restritos, entre outras regras.
5.1.7 A Tributação mineral ao longo da cadeia produtiva
Outros aspectos importantes da tributação mineral se referem à sua distribuição ao
longo da cadeia produtiva e de como os países que estão em diferentes estágios de
desenvolvimento participam dos resultados da mineração (BOX 12).
336
BOX 12 - Representação esquemática da cadeia produtiva mineral
Economias Periféricas e /ou emergentes
Economias Centrais
Figura A: Representação das etapas evolutivas da cadeia produtiva mineral, de acordo com o nível de desenvolvimento dos países.
A Figura A é uma representação da cadeia produtiva do setor mineral. À medida que ela se adensa, passando para as etapas mais avançadas do processo produtivo, maiores e mais complexas são as atividades complementares, em termos de demandas por serviços, de apoio de instituições financeiras, de atividades de comunicações, de apoio institucional e de suporte da ciência e tecnologia, entre outras, necessárias ao bom desempenho do setor.
As economias periféricas enfrentam muitos problemas para alcançar etapas mais avançadas e acabam se concentrando nos primeiros elos da cadeia produtiva. As economias centrais, por sua vez, têm se beneficiado muito mais dos últimos elos, uma vez que a mineração já se diversificou para outras etapas mais avançadas e com maior nível de agregação de valor. Nessas últimas etapas, também se multiplicam empresas complementares e prestadoras de serviços especializados, o que é benéfico para a criação de mais emprego e geração de renda. São dos últimos elos da cadeia produtiva que provêm a maior parte dos tributos pagos.
As economias centrais adotam também políticas de estímulo à produção nos primeiros elos, com o objetivo de garantir fornecimento de matéria-prima aos elos subseqüentes. Essa ação provoca reduzidos retornos fiscais, por causa das subvenções, incentivos e outras formas de estímulos para que os preços não se elevem.
O mercado de bens minerais é concorrencial. Portanto, variações na carga tributária nem sempre resultam em aumento de preços, o que pode significar redução da margem de lucro. Nesse sentido, há uma tendência para a redução dos benefícios tributários incidentes sobre a etapa extrativa da mineração. Assim, regiões que estão posicionadas nos primeiros estágios da cadeia produtiva estão pressionadas, de um lado, pela dificuldade de ampliar a sua parcela na renda mineral e, de outro, pelo aumento da concorrência em torno do estímulo ao crescimento da produção, que é dado pelos países ricos.
Fonte: Elaboração da autora
indústria extrativa mineral – 1ª.
tindústria de transformação mineral – 2ª
t
transformação de semi-acabados -3ª.
tsistemas financeiros
instituições científicas e tecnológicas sistemas de
comunicação e marketing
empresas prestadoras de serviços
instituições públicas
elaboração de produtos finais
novas empresas prestadoras de serviços
outras empresas prestadoras de serviços
337
5.1.8 Os royalties da mineração no Brasil – a Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM)
A Figura 10 abaixo apresenta, de forma sintética, os dispositivos legais que
regulamentam a CFEM, bem como, nos destaques, os aspectos relevantes que necessitam
ser observados para uma avaliação deste instrumento.
Constituição de 1988
Art. 20 § 1º assegura direito de participação dos Estados, Distrito Federal, Municípios e órgãos da Administração Federal Direta no
resultado da produção mineral
Regulamentação - Dispositivos Legais
• Lei no 7.990/89 – instituiu a CFEM • Lei no 8.001/90 – definiu “receita líquida”, alíquotas e os
percentuais de distribuição da CFEM • Decreto no 1/91 – regulamentou o pagamento da CFEM • Portaria MME no 6/91 – aprovou a guia de recolhimento • Portaria MME no 6/92 – aprovou o modelo de recolhimento e
firmou o protocolo de intenções com o Banco do Brasil • Emendas Constitucionais n.1/94 e 10/96 – instituíram o
Fundo Social de Emergência, que se transformou em Fundo de Estabilização Fiscal e atualmente se denomina Desvinculação da Receita da União (DRU) – que desvinculou 20% da arrecadação do CFEM para a o Fundo
• Lei no 8876/94 – transformou o DNPM em Autarquia e dispôs sobre a sua função de fiscalizar e cobrar o recolhimento da CFEM
• Lei no 9.993/00 - Destina percentual dos recursos da União da CFEM para o setor de Ciência e Tecnologia
Destaques da Regulamentação da CFEM
Formulação • Fundamentação da Lei • Base de Incidência • Alíquotas
Implementação • Critérios para uso dos
recursos da CFEM
Controle e Fiscalização • Arrecadação das
Companhias Mineradoras
• Fiscalização pelo DNPM
Figura 10: Dispositivos legais e marcos refulatórios da CFEM Fonte: Elaboração da autora
338
A participação no resultado financeiro da extração de recursos minerais foi
estabelecida pela Constituição de 1988 (Art. 20, § 1º), como contraprestação paga aos
Estados, Distrito Federal, Municípios e aos órgãos da administração da União pela utilização
dos seus recursos:
Art 20 § 1º. É ASSEGURADO, NOS TERMOS DA LEI, AOS Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
Entre a sua criação, em 1989, até a sua regulamentação e efetiva arrecadação, em
1992, decorreram quase quatro anos. Outros dois anos se passaram até ser outorgada
atribuição ao DNPM de regulamentar e fiscalizar a arrecadação da CFEM.
A CFEM deve ser paga por todos que exercem a atividade de mineração em
decorrência da exploração ou extração de recursos minerais. Segundo o Código Mineral, a
exploração de recursos minerais consiste na retirada de substâncias minerais da jazida,
mina, salina ou outro depósito mineral, para fins de aproveitamento produtivo. Dessa forma,
o fato gerador da CFEM é a saída do produto mineral, por venda, das áreas de incidência. O
fato gerador pode também tomar as formas de utilização, de transformação industrial do
produto mineral ou mesmo do seu consumo por parte do próprio minerador (DNPM).
De acordo com o DNPM, a CFEM deve ser calculada sobre o valor do faturamento
líquido, obtido por ocasião da venda do produto mineral. De acordo com a legislação,
entende-se por faturamento líquido o valor da venda do produto mineral, deduzindo-se os
tributos (ICMS, PIS, COFINS) que incidem sobre a comercialização, além das despesas
com transporte e seguro. Quando não ocorre a venda, por ser o produto mineral consumido,
transformado ou utilizado pelo próprio minerador, então considera-se como valor, para efeito
do cálculo da CFEM, a soma das despesas diretas e indiretas ocorridas até o momento da
utilização do produto mineral.
De acordo com a Lei no 8.001/90, as alíquotas para o cálculo da CFEM variam de
acordo com a substância mineral, da seguinte forma:
• 3% - minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio.
• 2% - minério de ferro, fertilizante, carvão e demais substâncias.
• 1% - ouro.
339
• 0,2% - pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonados e metais
nobres.
De acordo com a Lei no 8.001/90, os recursos recolhidos a título da CFEM devem ter
a seguinte distribuição:
• 12% para a União (DNPM, IBAMA e MCT).
• 23% para o Estado de onde for extraída a substância mineral.
• 65% para o município produtor.
O DNPM define que o “município produtor é aquele onde ocorre a extração da
substância mineral. Caso a extração envolva mais de um município, deverá ser preenchida
uma GUIA/CFEM para cada município, observada a proporcionalidade da produção
efetivamente ocorrida em cada um deles” (www.dnpm.gov.br).
Segundo a recomendação do DNPM (www.dnpm.gov.br), “os recursos originados da
CFEM deverão ser aplicados em projetos que direta ou indiretamente revertam em prol da
comunidade local, na forma de melhoria da infra-estrutura, da qualidade ambiental, da
saúde e educação”. Ressalte-se que esta recomendação é apenas uma sugestão, uma vez
que a legislação não faz qualquer referência sobre o uso da CFEM. A Lei no 7.990/89 e o
Decreto no 1 de 11/12/91 definem apenas as formas pelas quais os recursos da CFEM não
podem ser gastos, ou seja, eles não podem ser utilizados para o pagamento de dívidas e
nem para a contratação de pessoal permanente.
5.1.9 A política de royalties em países mineradores selecionados
Na atualidade, o Canadá, a Austrália e a África do Sul são consideradas economias
de sucesso e que têm forte base mineradora110. Portanto, nesta seção será dado um breve
enfoque sobre a política de rendas minerais por eles praticados. Nesses países há, já houve
ou está em vias de implantação a cobrança de royalty sobre a produção de bens minerais.
As modalidades de recolhimento dos royalties, ou impostos mineiros, variam conforme a
jurisdição.
A Austrália é o país que adota a maior diversidade de modalidades de cobrança de
royalties, em função da autonomia e da liberdade que gozam os seus estados e territórios.
Nesse país, os tipos de royalties vão desde um valor fixo por tonelada produzida, uma
fórmula que inclui, além do lucro, o valor das vendas, um percentual do valor bruto da
110 Esta seção não trata da política dos royalties de petróleo e do gás natural, pois, via de regra, essas commodities recebem um tratamento diferenciado dos demais bens minerais, em todos os países produtores.
340
produção, um percentual do resultado do smelter, um percentual do valor das vendas com a
dedução dos custos de produção, até um percentual sobre o lucro líquido (ENRÍQUEZ,
2006).
Na África do Sul ainda não há pagamento de royalties para o governo, o país ainda
está rediscutindo mudanças na sua legislação relativa aos royalties (Mineral and Petroleum
Royalty Bill). No modelo proposto os percentuais variam 1% a 8%, sobre o valor bruto da
produção, conforme a substância, o teor da mina (minas “marginais” estão isentas do
pagamento de royalties) e a localização geográfica. No caso específico dos diamantes
brutos destinados à exportação, há um incremento da alíquota para 15%. Entretanto, essa
proposta de cobrar um royalty baseado no resultado bruto, ao invés de um royalty sobre o
resultado financeiro está sendo fortemente criticada pelas companhias mineradoras.
Atualmente, os únicos pagamentos de royalties que existem na África do Sul são
decorrentes de acordos entre particulares (pessoa física) ou entre companhias (quando os
direitos minerais pertencem ao setor privado), feitos a partir de negociação direta entre as
partes. A proposta de lei dos royalties (o Bill), apresentada como seqüencial à Lei de
Desenvolvimento da Mineração e do Petróleo (Ato MPRD), ainda está em discussão. Esta
lei, entre outros objetivos, visa a total conversão dos direitos minerários para o governo –
transição da “velha ordem” para a “nova ordem”. Por sua vez, o governo concederá às
companhias o direito de uso dos recursos minerais. Nesse processo, as companhias
mineradoras são obrigadas a converter para a nova ordem todos os direitos de prospecção,
concessões e outros direitos minerários. Para promover tal conversão, as companhias
mineradoras, em até dez anos, têm que demonstrar que os sul-africanos historicamente em
desvantagem (a sigla em inglês é "HDSA") têm uma participação acionária na companhia (a
meta estabelecida para os próximos 10 anos é de 26%; entretanto, para os próximos cinco
anos a exigência é de 15%). Este processo faz parte de um outro denominado
“Fortalecimento Econômico da População Negra”, a sigla em inglês é BEE (Black Economic
Empowerment).
Não obstante terem sua própria legislação minerária, as províncias e territórios
canadenses seguem alguns princípios comuns como, por exemplo, a conduta de tributar
somente a atividade lucrativa e de favorecer e subvencionar novos capitais de investimento.
Essa diretriz está de acordo com o objetivo da política minerária canadense que é o de
transformar o país em líder mundial da mineração e garantir o crescimento econômico do
país. Praticamente todas as províncias canadenses aplicam imposto apenas sobre o
resultado financeiro da extração mineral, o que significa, em grande parte das vezes, o não
recolhimento tributário ou ínfima arrecadação do segmento mineral.
341
Assim, as províncias e territórios canadenses apresentam ampla modalidade de
alíquotas, que variam de acordo com: 1) o direito de propriedade do bem mineral – se
federal, provincial/territorial, privado ou terras indígenas (First Nations); 2) o tipo de bem
mineral – se petróleo ou gás, metais básicos, agregados, gemas ou metais preciosos, dentre
outros; 3) o valor da produção mineral – normalmente há uma escala progressiva de acordo
com o faturamento da companhia mineradora. Algumas províncias dividem o pagamento de
acordo com o estágio do retorno do capital investido (pré e pós-payout); e 4) outros –
localização da mina (próxima ou distante dos centros), tempo de vida útil, deduções e
subvenções permitidas a partir de acordos específicos.
Normalmente as províncias permitem que o imposto mineiro pago seja deduzido do
imposto de renda provincial. Em províncias com importante expressão na produção
minerária, como Manitoba, por exemplo, os impostos mineiros representam uma mínima
parcela da arrecadação de impostos – 2,5%, em 2000, e 1,1%, em 2001 (The Manitoba
Budget, 2001). Esse percentual diminuiu bastante, principalmente após a reformulação do
regime do imposto de renda, em 1995, quando o Canadá possibilitou às companhias
mineradoras vários tipos de deduções e incentivos, além da redução da alíquota do imposto.
Algumas províncias (Alberta) e territórios (Northwest Territories) canadenses têm promovido
uma ampla discussão sobre a necessidade de se reformular o sistema de royalties, no
sentido de gerar um melhor retorno aos cofres públicos, bem como manter a competitividade
nacional e internacional da mineração.
No que se refere à alíquota dos royalties, Austrália e Canadá utilizam o mesmo teto -
de 18% sobre o resultado financeiro da explotação mineral. As alíquotas são mais baixas
quando o royalty é calculado sobre o resultado bruto, e fica em uma faixa intermediária
quando é calculado sobre o resultado do smelter.
Usando a classificação proposta por Baldwin (2003) sintetizamos os tipos de
royalties praticados por esses países, bem como as alíquotas e os fatores responsáveis
pelas variações entre as alíquotas (Quadro15).
342
base de incidência/país África do Sul1 Austrália2 Canadá4 Brasil3
royalty baseado lucro
líquido -
A alíquota é de 18% (Território do Norte) ou o valor depende de uma fórmula adotada (Tasmania)
As alíquotas variam de 2,0% a 18% de acordo com a província ou território; com o proprietário do bem mineral, com o valor do lucro e com a substância mineral.
royalties baseados no
retorno líquido do smelter
-
As alíquotas variam 2,75% a 4% de acordo com o estado ou território, com o proprietário do bem mineral, com o valor do faturamento e com a substância mineral.
As alíquotas variam de 0,2% a 3%, dependendo da substância mineral.
royalties baseados no
resultado bruto
As alíquotas previstas no projeto de lei variarão de 1% a 8%, de acordo com a substância mineral, o teor da mina e a localização. Há possibilidade de isenções e reduções.
As alíquotas variam de 2% (Austrália do Sul) a 7,5% (Austrália Ocidental) de acordo com o estado ou território e substância mineral.
Quadro 15: Base de incidência e alíquotas praticadas dos royalties sobre a mineração nos países selecionados Fontes: (1) Anexo 1 do Mineral and Petroleum Royalty Bill (Projeto de Lei dos Royalties da Mineração e do Petróleo da África do Sul, de março de 2002). (2) Department of Mineral and Energy (State Taxes and Charges Applicable to Mining in Australia), 1999. (3) DNPM (Lei n.8.001/1990). (4) NRCan.
O Brasil não adota a modalidade de royalty sobre o resultado financeiro, como
fazem o Canadá e a Austrália. O modelo da CFEM se assemelha bem mais ao
modelo do resultado do smelter, muito embora não seja exatamente assim, já que as
alíquotas incidem sobre o “faturamento líquido”.
5.1.9.1 Outras experiências na implantação de royalties nas economias latino americanas: Argentina, Bolívia, Colômbia, Chile e Peru
Na Argentina os recursos minerais são de propriedade da nação ou da província,
conforme o caso. Em 1993 (Lei no 24.196) o país instituiu o sistema de royalties, por esse
instrumento cada província que aderir à referida lei tem a liberdade de cobrar, ou não,
royalties da mineração111, desde que eles não ultrapassem 3% do “valor da boca da mina”.
De acordo com a legislação, se considera “mineral boca mina” aquele extraído, transportado
111 Apenas três da oito províncias argentinas já regulamentaram a lei dos royalties.
343
e/ou acumulado previamente a qualquer processo de transformação112. Desta forma, assim
como a Austrália, a Argentina convive com uma grande diversidade de formas de cobranças
de royalties. Lá também são as províncias as detentoras dos direitos sobre os recursos
provenientes dos royalties.
A Bolívia foi um dos primeiros países latino-americanos a adotar o sistema de
royalties da mineração. Em 1996 implantou o seu Novo Código de Minas. As alíquotas do
Imposto Complementário Mineiro oscilam entre 3% a 5%. Os royalties da mineração são de
competência dos Departamentos (equivalente aos Estados).
No Peru, depois de acalorada polêmica, que perdurou por anos foi implantado, em
junho de 2004, o sistema de royalties da mineração. A lei determina que o royalty é um
pagamento de contraprestação pela extração dos recursos naturais não renováveis do
Estado. As alíquotas variam de 1% a 3% ad valorem, conforme o valor anual do faturamento
da companhia - 1% até US$ 60 milhões, 2% entre US$ 60 e US$ 120 milhões e 3% acima
de US$ 120 milhões. Os royalties são arrecadados pelo governo central e distribuídos da
seguinte forma: 20% para o município produtor (destes, 50% se direcionam para a
comunidade onde está localizada a mina), 20% para a província mineradora, 40% para os
distritos e demais municípios provinciais, 15% para o governo regional e 5% para a
universidade da região onde a mina está instalada (OTTO et al., 2006, p. 204). A legislação
peruana também estabelece critérios para o uso dos royalties. Os fundos provenientes deste
recurso devem ser aplicados em “financiamento ou co-financiamento de projetos de
investimento produtivo que articulem a mineração com o desenvolvimento econômico de
cada região para garantir o desenvolvimento sustentável das áreas urbanas e rurais”, além
de que os recursos devem ser integralmente distribuídos entre as regiões e os municípios
para financiar exclusivamente projetos de investimento (Artigo 6º da “lei dos Royalties da
Mineração”, aprovado em seção de 3 de junho de 2004).
O Chile, da mesma forma que o Peru, depois de muito debate sobre a contribuição
tributária do setor mineral e de um vai-vem do projeto de lei dos royalties, aprovou, em maio
112 De acordo com a Lei no 24.161 o valor “boca mina” é aquele obtido na primeira etapa de sua comercialização, menos os custos diretos e/ou operacionais necessários para levar o mineral da boca mina até a dita etapa, com exceção dos gastos e/ou custos diretos ou indiretos inerentes ao processo de extração. Os custos a deduzir podem ser:
a. Custos de transporte, frete e seguros até a entrega do produto, menos os correspondentes ao processo de extração do mineral até a boca mina.
b. Custos de trituração, moenda, beneficiamento e todo o processo de tratamento que possibilite a venda do produto final.
c. Custos de comercialização até a venda do produto obtido. d. Custos de administração até a entrega do produto, menos os correspondentes à extração. e. Custos de fundição e de refino.
344
de 2005, a lei de royalties (lei no 20.026). O país é o maior produtor mundial de cobre,
respondendo por aproximadamente 10% da oferta internacional e detendo um terço das
reservas mundiais. A alíquota dos royalties varia de zero a 5% sobre a receita operacional
compulsória (receita bruta menos custos operacionais e deduções permitidas em lei)
conforme o volume de produção. A lei abre a possibilidade de vários tipos de isenções
(baixa relação da receita operacional e o faturamento total, valor do faturamento abaixo de
um teto fixado em lei, dentre outros). Juntamente com a lei dos royalties o executivo
encaminhou outro projeto, que até então não foi aprovado e que destina os recursos
financeiros dos royalties da mineração ao Fundo de Inovação para a Competitividade. A
proposta é de que 75% dos recursos se destinem a fomentar programas de inovação
promovidos pelo Governo Federal e os 25% restantes redirecionados a projetos de
diversificação produtiva nas regiões produtoras.
Depois da Bolívia e do Brasil, a Colômbia foi o terceiro país latino americano a
implantar o sistema de royalties. A Constituição Política de 1991 (artigo 360) estabelece
“uma contraprestação econômica a título de royalties” pela exploração de um recurso natural
não-renovável e o direito dos departamentos ou municípios onde estão onde estão
localizadas estas explorações. Em 1994, foi criada a lei dos royalties (Lei no 141), que
instituiu o “Fundo Nacional de Royalties” e uma “Comissão Nacional de Royalties” com o
objetivo de aplicar os recursos provenientes dos royalties às remanescentes entidades
territoriais, com fins de promover a atividade de mineração, a preservação do meio ambiente
e o financiamento de projetos regionais de desenvolvimento. As alíquotas dos royalties
oscilam entre 3% a 12% do valor da “boca da mina”, conforme o bem mineral. (ARBELÁEZ,
2004, p. 9).
5.1.9.2 Regulamentação e uso da renda proveniente dos royalties em países selecionados
De acordo com o Quadro 16, a receita gerada pelos royalties em relação ao valor da
produção mineral, no ano de 2004, foi de 2,6% no Brasil e um percentual bastante superior
de 4,41% na Austrália. A África do Sul ainda não recolhe royalties e esse tipo de informação,
lamentavelmente, não é disponibilizada pelas estatísticas do Canadá. 113
113 A título de ilustração, em uma mina de zinco , na província de Quebec, a proporção dos royalties em relação ao valor da produção foi 2,47% (dados de 2003).
345
Itens África do Sul1
Austrália2 Canadá4 Brasil3
receita gerada por royalties e tributos minerais como % do valor da produção mineral
não há 4,41% nd 2,6%
distribuição entre beneficiários
decisão do governo central.
não há vínculo entre recolhimento e uso. Os dispêndios são definidos em orçamento anual.
não há vínculo entre recolhimento e uso. Os dispêndios são definidos em orçamento anual.
união -12% estado - 23% município - 65%
restrições ao uso
- nd nd contratação de pessoal permanente e pagamento de dívidas.
instrumento legal que disciplina a cobrança e o uso
Mineral and Petroleum Royalty Bill de março de 2002 (em discussão)
varia de acordo com o estado ou território
varia de acordo com a província/território
Constituição Federal. Lei 7.990/89, Lei 8001/90; Lei 7.993/00
Quadro 16: Tributos e royalties sobre a mineração: distribuição da receita gerada, restrições ao uso, instrumentos legais que disciplinam a cobrança e o uso de royalties e outros tipos de tributação sobre o setor mineral, em alguns países selecionados nd – informação não disponível Fonte: (1) Minerals Council of Australia (Minerals Industry Survey Report, 2005 by PriceWaterhousecoopers) (2) Minerals Industry Surveys Report, 2005 (3) DNPM (DIPAR) e Anuário Mineral Brasileiro, 2005 (4) NRCan
Entre os países analisados até então, o Brasil é um dos poucos que estabelece
critérios nacionais para o uso dos royalties provenientes da mineração, conforme
anteriormente mencionado. Na Austrália, a maioria dos estados não define critérios rígidos
para o uso dos royalties, geralmente os recursos vão para uma conta única e são gastos de
acordo com as diretrizes orçamentárias, as exceções são os estados de Queensland e
Tasmania. Em Queensland, os recursos vão para o Departamento do Tesouro e são usados
para manutenção dos serviços públicos. Na Tasmânia, os recursos vão para a receita
consolidada e uma pequena parte (Au$ 350 mil ao ano) é usada para reabilitação de minas
abandonadas114.
No Canadá não há vínculo entre a origem e o uso dos recursos dos royalties ou dos
impostos mineiros. Os valores entram no caixa dos governos e são gastos de acordo com a
proposta orçamentária aprovada em Lei (KUYEK, 2004, p. 5 e http://www.nrcan-
rncan.gc.ca/com/index-eng.php). Na África do Sul, o modelo que está sendo proposto pela
Comissão Fiscal e Financeira para o uso dos royalties, quando este em vigor, obedecerá à
chamada “fórmula de concessão provincial”, que estipula os percentuais que deverão ser
114 GLOBAL LEAD ADVICE & SUPPORT SERVICE. “Lead mining royalties by States and Territory”, 2005 (disponível em http://www.lead.org.au/fs/fst30.html )
346
gastos com educação, saúde, hospitais acadêmicos, equalização da capacidade fiscal e
auxílio institucional (KATS COMISSION, disponível em http://www.polity.org.za/ ).
Quanto aos mecanismos de controle sobre a fiscalização, o registro e a arrecadação
dos royalties, não há informação disponível nos sites. Na Austrália há oito legislações
diferentes, de acordo com o estado ou o território, assim como no Canadá, onde há 12
legislações conforme a província ou o território. No Brasil, o pagamento da CFEM é um “ato
declaratório”. Dessa forma, o único controle existente é a verificação, por parte do DNPM,
da regularidade dos pagamentos feitos pelas empresas mineradoras. Periodicamente há
também campanhas de fiscalização, promovidas pelo DNPM. Estas podem contar com
representantes dos Estados e dos Municípios que já tenham estabelecido convênios com
DNPM.
Na Austrália e no Canadá, o registro e arrecadação dos royalties e impostos mineiros
são feitos através do Ministério das Minas e Energia de cada Estado (Província) ou
Território. No Brasil, o controle é feito pela Divisão e Arrecadação (DIPAR), do DNPM.
A partir dessa base conceitual e descritiva do sistema de royalties em países
selecionados, o próximo capítulo enfocará exclusivamente o caso da CFEM. Como
importante parte da renda mineira que beneficia, principalmente, o município minerador, a
CFEM pode ser um instrumento valioso para a promoção de ações voltadas ao
desenvolvimento local.
Assim, serão analisados o padrão de uso da CFEM, bem como os fatores motivantes
para o seu “uso sustentável”, a percepção dos diferentes atores sobre o instrumento, os
aspectos criticáveis, além de sugestões para que o instrumento possa, de fato, ser um
diferencial em proveito do desenvolvimento municipal.
347
6 O USO DA RENDA MINERAL PELOS MAIORES MUNICÍPIOS MINERADORES DO BRASIL – O CASO DA CFEM
Este capítulo é o resultado dos levantamentos feitos em campo nos 15 maiores
municípios de base mineradora, em oito Estados do Brasil. As visitas foram precedidas de
um contato, intermediado pela DIPAR/DNPM. Elas permitiram a realização de entrevistas,
com aplicação de questionários (Anexos) com representantes do poder público local, da(s)
empresa(s) mineradora(s) e de membros da sociedade local. As perguntas foram orientadas
para conhecer qual a efetividade da CFEM, enquanto instrumento indutor do
desenvolvimento local em regiões mineradoras.
Os temas tratados nas entrevistas foram agrupados em quatro tópicos: 1) grau de
dependência e vulnerabilidade, associados à mineração; 2) uso da CFEM; 3) percepção do
instrumento CFEM pelos principais envolvidos; e 4) sugestões para a melhoria do
instrumento CFEM.
6.1 GRAU DE DEPENDÊNCIA E VULNERABILIDADE ASSOCIADOS À MINERAÇÃO
O grau de “dependência” de um município em relação à atividade mineradora é
medido pela participação das rendas provenientes da mineração no total da receita do
município. Além da CFEM, os municípios mineradores recebem uma série de outras receitas
provenientes do ISSQN (recolhido pelas empresas que prestam serviços à companhia
mineradora); do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) (relativo aos imóveis utilizados
pela companhia mineradora na sede do município); do incremento do VAF e conseqüente
aumento de repasse do ICMS, do movimento produtivo gerado pelas firmas contratadas (e
por outras contratadas das contratadas) e pela massa de salários que irriga o mercado local.
Ainda pode haver outras formas de geração de renda, resultantes de acordos e convênios
de cooperação entre as companhias mineradoras, prefeituras e sociedades locais. O grau
de dependência do município minerador, portanto, é tanto maior quanto maiores forem as
proporções dessas rendas. Essa elevada proporção significa que outras atividades
produtivas têm importância restrita, o que também reforça a situação de dependência pela
falta de alternativas de emprego e de ocupação, o que torna o coeficiente % do emprego da
mineração, em relação ao emprego formal do município, muito alto.
O grau de “vulnerabilidade” de um município em relação à atividade mineradora é
medido pela iminência do esgotamento das fontes diretas e indiretas de renda proveniente
348
da mineração; portanto, quanto mais próximo o esgotamento ou fechamento da mina por
quaisquer outros motivos, maior a vulnerabilidade do município em relação à mineração e
vice-versa (Tabela 39).
Tabela 39: 15 maiores municípios mineradores do Brasil e o seu grau de dependência e de vulnerabilidade em relação à mineração (2005)
região município minerador
% das receitas da mineração
na receita total*
% da CFEM
na receita
% do emprego
formal
número de anos até a
exaustão da mina
outras atividades produtivas relevantes
Vitória do Jari (AP) 40% 21% 100% 20
serviços florestais. proximidade ao projeto Jari.
Jaguarari (BA) 60% 10% 70% 3 caprinocultura. Canaã dos Carajás (PA) 74% 27% 30% 30 pecuária leiteira.
Ipixuna do Pará (PA) 40% 25% 60% 20 agricultura familiar.
Oriximiná (PA) 50% 25% 33% 10 agricultura familiar e pesca.
Parauapebas (PA) 75% 23% 81% 30
agricultura familiar e serviços, ensino técnico e universitário. N
orte
e N
orde
ste
Rosário do Catete (SE) 70% 16% 59% 15
petróleo, fábrica fertilizantes, usina de cana-de-açúcar, pecuária e agricultura de subsistência (milho, feijão e mandioca).
Crixás (GO) 14% 10% 65% 6 laticínio, pecuária de corte.
Minaçu (GO) 15% 7% 33% 30 usinas hidrelétricas.
Itabira (MG) 50% 20% 50% 25
ensino técnico, universitário, centro de desenvolvimento tecnológico, parque industrial.
Mariana (MG) 50% 26% 35% 30 turismo histórico e agroindústria.
Paracatu (MG) 4% 2% 6% 15 agroindústria de milho e cana-de-açucar
Santa Bárbara (MG) 30% 20% 50% 10
outros empreendimentos mineradores, reflorestamento e produção de mel.
Corumbá (MS) 15% 4% 15% 30
outros empreendimentos mineradores (seis), atividades turísticas, de pesca e de pecuária.
Cen
tro-O
este
, Sud
este
e S
ul
Forquilhinha (SC) 15% 5% 15% 15 agroindústria do arroz.
(*) Receitas provenientes da CFEM, ISS, ICMS e IPTU. Fonte: Os dados sobre as receitas e o emprego gerado pela mineração foram fornecidos pelas companhias mineradoras durante o trabalho de campo. As informações sobre a receita dos municípios foram obtidas no Finbra (STN) (http://www.mte.gov.br/) e no Portal da Transparência (http://www.stn.fazenda.gov.br/). As estatísticas sobre emprego formal do município foram obtidas no site do MTE (http://www.stn.fazenda.gov.br/), a partir dos dados da RAIS/CAGED.
Os dados acima repetem o forte viés regional já identificado na análise de outras
variáveis. Os municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste são muito mais
349
dependentes que os das demais regiões. Nessas regiões, o percentual de receitas oriundas
da atividade mineral em relação ao total da receita varia de 40% a 75%,enquanto que nos
municípios das demais regiões esse intervalo varia de 4% a 50%. No que se refere à CFEM,
o percentual de dependência varia de 10% a 27% para os municípios das regiões Norte e
Nordeste, enquanto oscila entre 2% a 26% para as demais regiões. A proporção dos
empregos gerados na mineração varia de 30% a 100% nos municípios das regiões Norte e
Nordeste e de 6% a 30% nas demais regiões.
A inexistência ou a limitação de outras atividades produtivas relevantes que sirvam
como alternativa à mineração agrava o problema da dependência. As atividades produtivas
não-mineradoras existentes nas regiões Norte e Nordeste se baseiam na pequena pecuária
e na agricultura familiar. A única exceção é Rosário do Catete (SE) que, além de ter uma
forte base de agricultura familiar, conseguiu atrair uma fábrica de fertilizantes que beneficia
o potássio extraído, além de outras indústrias ligadas ao petróleo e à cana-de-açúcar.
Além da forte dependência dos municípios das regiões Norte e Nordeste em ralação
à CFEM, quando se considera outras fontes de renda mineral, verifica-se que metade dos
municípios estudados tem mais de 50% de suas rendas municipais atreladas à dinâmica da
mineração. Essas outras parcelas da renda são tanto maiores quanto maiores forem:
• a quantidade de empresas prestadoras de serviços (elevação do ISSQN);
• os valores dos contratos;
• o volume de movimentação produtiva (aumento do VAF);
• a venda para o mercado interno (ICMS).
Essas outras receitas, direta ou indiretamente vinculadas ao setor mineral,
dependendo das conexões internas (efeitos de encadeamento) criadas, podem ampliar o
peso do setor mineral nas receitas municipais por um fator de duas a três vezes o valor da
CFEM.
Quando se consideram os empregos gerados pela mineração como proporção do
total dos empregos formais oficialmente registrados no município pela CAGED/MTE,
verifica-se que metade dos municípios estudados apresenta proporção superior a 50%. No
entanto, isso não significa que as pessoas empregadas pelas mineradoras sejam
necessariamente residentes ou oriundas do local. Essa proporção é apenas um indicador a
mais que reflete a situação de dependência do município. Quanto maior essa proporção,
menos diversificada e, portanto, mais dependente da mineração é a economia.
350
Por causa desse forte grau de dependência, os municípios cujas jazidas estão em
vias de esgotamento e que não se prepararam para isso enfrentam uma situação de grande
vulnerabilidade. Esse é o caso de Jaguarari (BA), cujas jazidas de cobre se esgotarão em
2008, com o agravante de que o município está localizado na região pobre do semi-árido
baiano, sem muitas alternativas de geração de emprego e renda. O município de Crixás
(GO) também está em uma situação vulnerável, uma vez que as jazidas de ouro estarão
exauridas provavelmente em 2012. Esses municípios pouco fizeram, até agora, no sentido
de suprir a lacuna que será deixada pela atividade mineradora.
Mais do que o peso quantitativo dos recursos da CFEM no orçamento municipal, é
preciso que se considere a qualidade dessa receita, uma vez que é um recurso livre, ou
seja, não está vinculado a qualquer gasto específico. Portanto, mesmo sendo
aparentemente pequena a parcela da CFEM no orçamento total do município, ela é um
recurso estratégico por causa da flexibilidade de gastos que possibilita.
6.2 USOS DA CFEM
Dos países que recolhem royalties sobre a exploração minerária, o Brasil é um dos
poucos que repassa a maior parte desses recursos para os municípios produtores. Porém,
conhecer a real destinação dada à CFEM pelos municípios mineradores é uma questão
muito delicada, uma vez que não há qualquer mecanismo rotineiro de acompanhamento ou
fiscalização. A exceção seria a dos municípios auditados a partir dos sorteios da
Controladoria Geral da União (CGU). Não há instrumento capaz de verificar com precisão
qual o uso real dado a esses recursos financeiros.
O Quadro 17 sintetiza as respostas fornecidas pelos representantes do setor público
municipal durante as entrevistas realizadas nas visitas aos municípios mineradores. Do
universo pesquisado, apenas os municípios de Itabira (MG) e Forquilhinha (SC) têm planos
formalmente regulamentados para o uso da CFEM.
351
região município tem plano de
uso da CFEM
fator motivante para o uso produtivo da CFEM usos da CFEM
número de funcionários públicos p/ 1.000 hab
Vitória do Jari (AP) Não -
30% vão para complementar a folha de pagamento e 70% para comprar remédios e outros gastos correntes - complementação do transporte escolar, meio ambiente, agricultura etc.
73
Jaguarari (BA) não - doação de alimentos, pequenos auxílios para agricultura familiar
59
Canaã dos Carajás (PA) não - diluído no caixa único
da prefeitura. 65
Ipixuna do Pará (PA) não - diluído no caixa único
da prefeitura. 28
Oriximiná (PA) não - diluído no caixa único da prefeitura. 45
Parauapebas (PA) não - diluído no caixa único
da prefeitura. 31
Nor
te e
Nor
dest
e
Rosário do Catete (SE)
formalmente não
há confusão com antiga lei do petróleo*, iniciativa da prefeitura, face à precariedade do emprego no município.
pavimentação, eletrificação e obras de infra-estrutura. capacitação de jovens para o primeiro emprego, bolsa-renda para 700 famílias.
83
Crixás (GO) não - diluído no caixa único da prefeitura. 74
Minaçu (GO) formalmente não
notícias sobre o possível fechamento da mina, em função da polêmica sobre a saúde dos funcionários e usuários de amianto.
diversificação produtiva: turismo, agropecuária e geração de renda.
42
Itabira (MG) sim iminente esgotamento das jazidas e encerramento das atividades da CVRD.
ciência, tecnologia e diversificação produtiva. 20
Mariana (MG) não - diluído no caixa único da prefeitura. 48
Paracatu (MG) formalmente não
interpretação equivocada da legislação da CFEM, confusão com a com a antiga lei do petróleo.
infra-estrutura- estradas, pontes etc. 42
Santa Bárbara (MG) não - diluído no caixa único
da prefeitura. 40
Corumbá (MS) não - diluído no caixa único da prefeitura. 26 C
entro
-Oes
te, S
udes
te e
Sul
Forquilhinha (SC) sim
empresas entraram com recursos contra a Lei da CFEM e perderam, a Câmara dos Vereadores vinculou os valores da CFEM ao Fundo de Meio Ambiente.
Fundo de Meio Ambiente e Agricultura. 17
Quadro 17: Uso da CFEM pelos maiores municípios mineradores do Brasil – 2005 * Lei 2.004 de 1953, que vinculava o uso dos royalties do petróleo a obras de infra-estrutura e eletrificação, entre outros. Fonte: Informações obtidas diretamente nos municípios mineradores durante os trabalhos de campo ocorridos no período de abril a setembro de 2005.
352
Novamente, o quadro acima revela fortemente o viés regional. Nenhum município
das regiões Norte e Nordeste apresenta um plano específico para o uso da CFEM, enquanto
dois municípios das demais regiões têm plano formalizado. A média de funcionários públicos
para cada 1.000 habitantes é de 52, nos municípios das regiões Norte e Nordeste, e de 34,
para as demais regiões. Como já foi analisado em outras seções, gastos elevados em
custeio da máquina pública significam menos recursos para utilizar em uma estratégia de
diversificação produtiva ou em investimentos que permitam ampliar as “liberdades
substantivas”, tão essenciais para o desenvolvimento, conforme insiste Amartya Sen (vide
capítulo um).
Do universo pesquisado, os municípios de Itabira (MG), Forquilhinha (SC) e Minaçu
(GO) foram os únicos que apresentaram resultados concretos da aplicação dos recursos da
CFEM. Os relatos de casos feitos a seguir são baseados em entrevistas realizadas durante
os trabalhos de campo nesses municípios.
Itabira (MG) foi o pioneiro em vincular os recursos da CFEM a uma estratégia de
diversificação produtiva e é um dos poucos municípios mineradores a ter uma legislação
específica para o uso da CFEM115. Por isso é muito importante relatar a experiência desse
município.
O caso Itabira (MG) – vinculação dos recursos provenientes da CFEM, a partir de pressão
social provocada pelo anúncio do fechamento da mina por exaustão A notícia do encerramento das atividades da CVRD, em 2030, como decorrência do
exaurimento das minas de ferro, suscitou, no início dos anos 1990, forte reação nos segmentos da
sociedade de Itabira - Associação Comercial e Industrial e Agro-pecuária de Itabira (ACITA),
Sindicatos, Organizações Sociais, prefeitura local, entre outros, no sentido de procurar alternativas
para superar a dependência econômica do município em relação a CVRD.
Após ampla discussão, foi elaborado um plano de desenvolvimento para Itabira denominado
“Itabira 2025” e criada a Agência de Desenvolvimento de Itabira (ADI), com o apoio do Instituto de
Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais (INDI). Segundo informações da prefeitura, a ADI é
pioneira no estado de Minas Gerais, sua criação procurou consolidar experiências de gestão em
parceria com empresas e instituições, como o SEBRAE e o Banco de Desenvolvimento de Minas
Gerais (BDMG), em torno das ações para o desenvolvimento municipal. Também foi criado o Fundo
de Desenvolvimento Econômico e Social de Itabira (FUNDESI), com o objetivo de
115 Há indícios de que o município de Tapira (MG), inspirado na experiência itabirana, está em vias de formular uma lei para disciplinar o uso da CFEM.
353
[...] criar condições financeiras e de gerência de recursos destinados ao desenvolvimento de ações de crescimento e diversificação econômica, executados ou coordenados pela Secretaria e Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico de Itabira que compreendem: incentivar, fomentar o desenvolvimento econômico de Itabira através da concessão de empréstimos. (Lei no 2.823/92).
O FUNDESI é presidido pelo Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico, sua
administração é responsabilidade do Conselho de Desenvolvimento Econômico do Município de
Itabira (CODECON) e a gestão da aplicação desses recursos é de responsabilidade de agentes
financeiros previamente contratados. O CODECON é composto de representantes do Executivo
Municipal, do Legislativo Municipal, da ACITA, do Sindicato de Trabalhadores de Itabira, da
Associação dos Aposentados da CVRD (APOSVALE), da Inter-Associação de Moradores de Itabira,
do Conselho de Meio Ambiente de Itabira (CODEMA) e da CVRD.
O FUNDESI passou a ser o principal instrumento da política de reestruturação econômica de
Itabira e a primeira experiência nacional de vinculação dos recursos da CFEM a projetos de
desenvolvimento e diversificação econômicos. Itabira foi o único município do universo pesquisado a
apresentar uma legislação especialmente direcionada ao uso da CFEM (Quadro18). Decorridos 12
anos desde a promulgação da Lei que instituiu o FUNDESI, Itabira acumulou uma experiência e um
aprendizado de como (não) utilizar os recursos da CFEM.
instrumento legal objetivos/destaques
Lei no 2823, de 22 de julho de 1992
Instituiu o FUNDESI e determinou que os recursos do fundo se originam da CFEM, na seguinte proporção: 1993 (50%); 1994 (60%) e 1995 (70%). Os projetos beneficiários do fundo deveriam ter aprovação do CODECOM que, por sua vez, teria a atribuição de coordenar o fundo.
Lei no 2925, de 17 de junho de 1993
Alterou a composição dos recursos do FUNDESI, nas seguintes proporções: 1993 (70%); 1994 (60%) e 1995 (50%).
Lei no 3228, de 01 de novembro de 1995
Alterou a composição dos recursos do FUNDESI na proporção de 40% da CFEM para os anos de 1996, 1997, 1998. Determinou a atualização dos contratos vigentes pelo índice de 20% da variação do IGP-M.
Lei no 3397, de 20 de novembro de 1997
Determinou que 20% da receita do FUNDESI deveriam ser aplicados no setor rural nos anos de 1998, 1999, 2000 e 2001.
Lei no 3782, de 16 de julho de 2003
Revogou as leis 2.823/92, 2.925/93, 2.950/93 e 3.397/97 e reestruturou o FUNDESI. O Fundo passa a ter duração limitada (até 2022), redirecionando seu foco para atividades produtivas de base tecnológica (50% do fundo), incubação de empresas (10% do fundo) e priorização de investimentos para as micro, pequenas e médias empresas. Os recursos do fundo não provêm exclusivamente da CFEM, mas de recursos próprios do município, recursos recebidos de terceiros, empreendedores e investidores. Os recursos integralizados da CFEM terão os seguintes valores anuais: 5% (2003); 10% (2004 e 2005); 20% (2006 a 2008); 25% (2009 a 2011) e 30% (2012 a 2022). Estabelece critérios mais rigorosos para possíveis beneficiários.
Quadro 18: FUNDESI – evolução dos marcos regulatórios Fonte: Elaborado pela autora a partir de consulta documental disponibilizada pela prefeitura em Itabira
Na primeira fase da criação do fundo, o objetivo foi o de ampliar e diversificar a base
produtiva do município. No período de 1993 a 1996, o FUNDESI proporcionou financiamento a 76
indústrias abrigadas em dois distritos industriais do município. Os ramos prioritários foram para ativos
fixos e infra-estrutura para as atividades industriais e agroindustriais. Apesar do aparente sucesso
dos primeiros anos, houve problemas de gestão e o Fundo foi reestruturado.
354
De acordo com a prefeitura de Itabira (entrevista realizada em maio de 2005 com os
Secretários de Finanças e de Desenvolvimento), os problemas do fundo foram vários:
• Alternância de poder. Nem sempre vista de forma positiva, pois com a mudança de
governo, a cada quatro anos, nada garante que o sucessor dará continuidade à obra
iniciada pela gestão que o antecedeu.
• Inexperiência do governo em lidar com administração de fundos. Muitos empresários
receberam recursos, mas poucos cumpriram com suas obrigações. O agente financeiro,
do qual o município é co-responsável, encarregado de administrar o fundo nunca se
empenhou em executar as garantias, pois não cobrava com austeridade os
compromissos dos credores e o cumprimento das cláusulas contratuais. Assim, do total
de empreendimento que não tiveram sucesso, 20% foram de pessoas interessadas
apenas em tirar vantagem pessoal dos benefícios financeiros proporcionados pelo fundo;
40% foram formados por empresários fornecedores da CVRD, que entraram em colapso
após a privatização da empresa, pois não tiveram condições de competir em igualdade
de condições com outros fornecedores, quando a empresa abriu para a concorrência
externa; e, os 40% restantes, enfrentaram problemas na condução dos negócios, por falta
de qualificação e de conhecimento das noções básicas do mundo dos negócios.
Esse diagnóstico serviu de base para que o CODECOM repensasse sua política de
diversificação produtiva do município e também proporcionou as condições para a reformulação do
FUNDESI e, conseqüentemente, para a diversificação produtiva de Itabira.
Com a nova legislação, o foco do FUNDESI e das próprias políticas de diversificação
produtiva do município, se alteraram bastante:
• De aumento de capacidade produtiva, a ênfase passou a ser o aumento da capacitação e
da qualificação profissional, pois “nenhuma atividade produtiva pode prescindir de
capacitação”, afirma o Secretário.
• De apenas criação de infra-estrutura física, passaram a direcionar os recursos para a
promoção e o estímulo de infra-estrutura no sentido amplo – tecnológico, institucional,
político.
Segundo informações da Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Município, até o final
de 2004, os resultados do FUNDESI foram os seguintes:
[...] Desde sua criação, o FUNDESI já beneficiou mais de 65 empreendimentos comerciais, industriais e de serviços; dentre estes, contamos atualmente com mais de 40 empresas em atividade nos Distritos Industriais, com faturamento anual acima de R$141 milhões e gerando aproximadamente 1.590 empregos” (informações fornecidas pela SDE – levantamento de campo em maio/2005).
O município tem clareza das possibilidades e dos limites de conviver com uma grande
mineradora. Pelo lado das possibilidades, os representantes do poder público são unânimes em
355
afirmar que a mineração é uma atividade positiva para o município, pois gera grandes somas de
recursos financeiros, a partir das rendas dos salários, dos tributos, das compras que realiza no
município, dentre outras. Pelo lado das limitações, são apontados:
• Grande dependência de uma só atividade e de uma só empresa.
• A grande mineração é uma “atividade asfixiante, pois não deixa florescer outras
atividades e mata a cultura empreendedora” (Consultor da SDE, durante a visita ao
município em maio/2005), pois Itabira já teve duas fábricas de tecidos na primeira metade
do século XIX que sucumbiram diante da força implacável da grande indústria (não
conseguiram concorrer com a mão-de-obra, a água que movimentava as máquinas ficou
poluída).
Sabendo que o município é conhecedor dos problemas que a mineração gera e das forças
contrárias ao desenvolvimento local que promove, questionamos: qual o antídoto? Para o consultor
da SDE, a idéia da CFEM é, em princípio, admirável. No entanto, ela tem um erro de princípio, pois
não fixou os percentuais mínimos obrigatórios que deveriam ser usados visando a diversificação
econômica do município. Para o Secretário de Meio Ambiente de Itabira, a legislação é falha porque
não criou nenhum vínculo, os recursos são usados para um fim que eles não foram criados.
Acrescenta que nenhum município criou um plano de uso vinculado ao uso sustentável. Ambos
concordam que atualmente o problema está bem difícil de ser resolvido, pois esses recursos já
entraram de forma orgânica nos orçamentos dos municípios mineradores. No caso de Minas Gerais,
o Tribunal de Contas do Estado, a reboque da CGU, está exigindo dos municípios mineradores
comprovação à parte de onde foi aplicado os recursos e há casos de dois prefeitos que foram
cassados por uso irregular da CFEM.
Forquilhinha (SC) também vinculou os recursos da CFEM a uma dimensão do
desenvolvimento que foi muito prejudicada pela atividade mineradora – a ambiental.
O caso Forquilhinha (SC)– vinculação dos recursos provenientes da CFEM, a partir de pressão resultante por disputa judicial
O município de Forquilhinha (SC) vinculou os recursos da CFEM ao Fundo Ambiental, criado
especialmente para esse fim, em 1999. A decisão de criar o Fundo foi baseada nos condicionantes
da Lei 8.001/90 sobre o não-pagamento de pessoal permanente e de dívidas, e no princípio de que a
compensação deveria promover melhorias ambientais e sociais no município. A criação do Fundo foi
precedida de muita polêmica entre o poder público local e as companhias mineradoras de Santa
Catarina, pois a maioria delas só passou a recolher essa compensação em 1998, embora a lei tenha
entrado em vigor em 1992. Quatro anos depois, o Fundo Especial do Meio Ambiente passou a ser
chamado de Fundo de Agricultura e Meio Ambiente.
356
Na primeira fase do Fundo, segundo o vereador Valberto Berkenbrock, que, na época, era o
Secretário de Finanças de Forquilhinha, a prefeitura desenvolveu as seguintes ações:
1. Criação do Parque Ecológico Municipal que, além de preservar uma grande área de Mata
Atlântica, é criatório de mudas para reflorestamento e arborização
2. Doação de cestas básicas aos trabalhadores da Estação Ecológica, como contrapartida
pelos serviços voluntários prestados.
3. Pavimentação dos bairros e criação de um complexo para aproveitamento de seixo bruto,
além da montagem de um pátio de britagem e um projeto de pavimentação em parceria.
4. Construção de dois núcleos Industriais (cada um com 15 hectares) em espaços de áreas
degradadas pela atividade mineradora. Para a gestão dos núcleos, foi criada uma
Comissão de Indústria e Comércio, que disponibilizava para as empresas até um hectare,
determinava sobre o prazo para implantação das indústrias, assim como a política de
incentivos e de isenções de ICMS e de IPTU.
Ainda segundo o referido vereador, que é de partido de oposição à atual gestão pública, a
Secretaria de Meio Ambiente de Forquilhinha paga os seus funcionários com os recursos da CFEM,
como serviço temporário, para não violar a legislação. Para o vereador, pagar terceirização é uma
forma maquiada de gastar os recurso da CFEM com mão-de-obra. Além do mais, a prefeitura utiliza
os recursos da CFEM para atender às demandas da Secretaria de Agricultura. A frota de veículos
que serve à Secretaria de Agricultura está sendo mantida com os recursos da CFEM. Na opinião do
vereador, os recursos devem ser destinados exclusivamente para a área do meio ambiente, uma vez
que essa é a face mais afetada pela mineração, no município.
De acordo com a Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente de Forquilhinha os recursos da
CFEM estão sendo aplicados de acordo com a Tabela 40.
Tabela 40: Usos dos recursos da CFEM pela Prefeitura Municipal de Forquilhinha (SC) - 2005 projetos valor -2005
R$1,00 numero de
beneficiários comunidades beneficiadas
Construção de galerias pluviais e esgoto 93.000 3.500 6 Manutenção do Fundo de Agricultura e Meio Ambiente
978.311 10.000 12
Fiscalização e controle do Meio Ambiente 53.218 20.000 todo o município Aquisição de equipamentos para a defesa do Meio Ambiente
34.304 20.000 todo o município
Total 1.158.834 Fonte: Prefeitura Municipal de Forquilhinha (Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente), abril de 2005
Minaçu (GO), embora não tenha um sistema de leis específicas para regulamentar o
uso da CFEM, tem utilizado este instrumento em uma tentativa de diversificação produtiva.
357
O caso Minaçu (GO) - uso dos recursos da CFEM em uma estratégia de diversificação produtiva, a partir de pressão social provocada pelo anúncio do fechamento da mina por
problemas ambientais
Até o final dos anos 1990, não havia um plano específico para a utilização da CFEM. Porém,
notícias sobre o possível fechamento da mina, por causa da polêmica sobre a saúde dos funcionários
e usuários de amianto, provocaram a reação do poder público local. A prefeitura se conscientizou de
que algo precisava ser feito a fim de criar alternativas de rendas, além da mineração, e passou a
utilizar os recursos da CFEM em programas que objetivassem ampliar e diversificar a base produtiva
do município. esses projetos se desdobraram em três vertentes: 1) dinamização do turismo; 2)
estímulo às atividades agropecuárias e 3) geração de renda .
No que se refere à dinamização do turismo, Minaçu tem uma localização privilegiada em
termos de belezas cênicas e áreas de especial interesse ecológico: está ao lado da uma das mais
preservadas áreas do cerrado, que integra a denominada “reserva da biosfera”116. A formação de
lagos possibilitados pela barragem das hidrelétricas Serra da Mesa e Canabrava também abriu uma
nova perspectiva ao turismo local. Nesse sentido, a prefeitura investiu em torno de R$ 4 milhões, com
recursos da CFEM, na implantação de infra-estrutura turística para a implantação de uma praia
artificial (praia do sol) e promoção de torneios de pesca no Lago de Cana Brava.
Quanto ao estímulo às atividades produtivas, muito embora boa parte do território de Minaçu
esteja localizado em área rural, até o ano de 2000, segundo relato da Secretaria de Agricultura, a
produção agropecuária era incipiente no município. Durante o período da construção das barragens,
havia muitas pessoas empregadas e uma razoável circulação de renda no município. Com o término
das obras, grande parte dos ex-trabalhadores das hidrelétricas permaneceu no município, agravando
o quadro de desemprego local. Uma das saídas para a minimização desse quadro foi estimular o
desenvolvimento do setor agropecuário, a partir de políticas direcionadas ao aumento, à melhoria e à
diversificação da produção. Os novos projetos estão relacionados na Tabela 41.
116 A Reserva da Biosfera é uma figura instituída pela UNESCO para abrigar uma rede de áreas, no globo, de relevante valor ambiental para a humanidade.
358
Tabela 41: Projetos Implementados pela Secretaria de Agricultura de Minaçu (2001 a 2004) projeto início número de
beneficiários custo/ano
R$1,00 obs
hortas comunitárias/escolas 2001 2241 8.181 área de 37.842 m2. lavouras comunitárias 2001 2451 196.086 área de 260 ha.
transporte de feirantes 2001 1231 193.687 abrange 14 associações em 9 regiões do município
cultura do abacaxi 2001 72 81.436 área de 41,4 ha.
cultura de mandioca 2003 252 94.325
área de 50 ha para fornecer mudas para os demais produtores.
melhoramento genético (inseminação artificial) 2001 6003 8.592 1.246 vacas inseminadas.
alimentação animal (silagem) 2001 15003 10.667 alimentação complementar no período da seca.
mecanização agrícola 2001 15003 17.875
preparo do solo, represas, tanques de peixe e conservação do solo.
agregação de valor ao leite 2002 701 60 melhor conservação do leite. Total 610.909 (1) famílias (2) propriedades (3) produtoras Fonte: Secretaria de Agricultura de Minaçu (pesquisa de campo abril/2005)
O orçamento anual da Secretaria de Agricultura é de R$ 1.500 mil e o custo anual dos novos
projetos é de R$ 611 mil. Esses projetos beneficiaram diretamente 662 famílias, promoveram
melhorias em 32 propriedades e contribuíram para a melhoria das condições de produção de 3.600
produtores. Segundo o prefeito da cidade, esses novos empreendimentos somente puderam ser
efetivados a partir da aplicação dos recursos da CFEM, uma vez que o orçamento corrente da
prefeitura não permitiria que se realizasse este tipo de investimento.
De fato, confrontando as informações coletadas na prefeitura de Minaçu com os indicadores
apresentados pelo IBGE (PAM e PPM), observou-se significativa melhoria da produção. Houve a
introdução da cultura do abacaxi, cuja produção é toda exportada para o Distrito Federal, Rio de
Janeiro e Campinas. Houve um significativo incremento da produção de arroz e de milho. Estas duas
culturas têm sido promovidas através do projeto de lavouras comunitárias, o que se refletiu no valor
da produção que cresceu 218% em cinco anos (Tabela 42).
Tabela 42: Quantidade produzida, valor da produção, área plantada e área colhida da lavoura temporária de Minaçu (1998-2003)
quantidade valor área plantada lavoura temporária 1998 2003 1998 2003 1998 2003
abacaxi (mil frutos) - 1.300 - 975 - 52 arroz (em casca) (tonelada) 280 1.932 64 1.030 400 1.400 cana-de-açúcar (tonelada) 900 400 54 24 45 20 feijão (em grão) (tonelada) 485 - 728 - 250 - mandioca (tonelada) 2.400 2.500 240 763 120 100 melancia (tonelada) 50 - 75 - 20 - milho (em grão) (tonelada) 2.240 5.170 336 1.965 1.250 2.000 total (s/abacaxi) 6.355 10.002 1.497 4.757 2.085 3.572 Fonte: IBGE - Produção Agrícola Municipal (PAM)
359
No caso da produção pecuária (Tabela 43), também se verificou aumento em todos os
efetivos de rebanho (com exceção das galinhas), no período 1999-2003.
Tabela 43: Efetivo dos rebanhos, por tipo de criação, Minaçu – 1999 - 2003.
tipo de rebanho 1999 2003 cresc. bovino 72.000 107.000 49% suino 7.000 8.200 17% eqüino 2.500 2.600 4% asinino 25 50 100% muar 350 420 20% bubalino 130 - - ovino 130 250 92% galinhas 27.000 20.000 -26% galos, frangas, frangos e pintos 30.000 31.000 3% caprino 100 180 80%
Fonte: IBGE - Pesquisa Pecuária Municipal
Há outras melhorias que não aparecem nas estatísticas do IBGE, como o projeto para
agregação de valor ao leite. Antes do projeto, os produtores vendiam o litro a R$ 0,14; depois do
projeto, o litro passou para R$0,49. Esse projeto se iniciou com a aquisição, pela prefeitura, de três
tanques para o resfriamento do leite, repassados para cooperativas de produtores assentados. Os
tanques117 mantêm o leite resfriado, o que garante a sua qualidade e facilita a coleta para posterior
entrega aos laticínios de Porangatu. Os outros produtores, observando os benefícios proporcionados
pelos tanques, também se reuniram em cooperativas e atualmente adquiriram outros 16 tanques.
Segundo estimativas da Secretaria de Agricultura, antes do projeto a receita per capita desses
produtores era de R$ 30,00; após o projeto, a receita per capita passou para R$ 100,00.
Os projetos na esfera da geração de renda e inclusão social são implementados pela
Fundação de Promoção Social do Município. Os projetos implementados não visam apenas dar
assistência social, mas principalmente capacitar as pessoas para que elas próprias criem os meios
para a superação de seus problemas, como nos projetos “Lar e Profissão” e “Criarte”. No Projeto Lar
e Profissão, ao mesmo tempo em que as pessoas receberam o treinamento para as diferentes etapas
da construção civil, elas se reúnem em mutirão para construir as suas próprias casas, com o material
doado pela prefeitura. O projeto Criarte oferece oficinas para capacitação de jovens e adultos em
mais de 15 cursos, tais como: garçom, jardinagem, corte e costura, cestaria em jornal, cestaria em
palha, pintura em tela, pintura em tecido, bordado industrial, enxoval para gestantes, entre outros. A
Fundação também promove feiras para a venda dessa produção.
As três experiências relatadas são importantes porque demonstram que é possível
dar um tratamento à parte para os recursos da CFEM e assim promover melhorias na
117 Um tanque custa por volta de R$ 26 mil; ele tem a capacidade para o resfriamento de 2.400 litros de leite por dia. Um tanque atende a necessidade de 17 produtores, em média.
360
qualidade de vida e na diversificação produtiva de municípios de base mineradora, ou seja,
dar um “uso sustentado”118 à renda mineral, expressa pela CFEM. No entanto, elas também
revelam as dificuldades que os gestores enfrentam para isso. Essas dificuldades estão
relacionadas a: 1) descontinuidade das políticas, não apenas por causa da alternância do
poder, mas, principalmente, pela falta de um controle social mais firme; 2) ausência de
mecanismos formais de controle; e 3) falta de avaliação sistemática das políticas adotadas.
Nos demais municípios visitados não foram identificados planos formais de aplicação
da CFEM, muito embora alguns municípios como Paracatu (MG) e Rosário do Catete (SE)
afirmem estar utilizando os recursos da CFEM a partir de uma perspectiva de diversificação
produtiva e da redução da dependência exclusiva da atividade mineral.
Nesse sentido, foram identificados dois padrões de uso da CFEM, os quais
denominamos “armadilha do caixa único” e “uso sustentado”:
1. armadilha do caixa único - os recursos entram no caixa da prefeitura e se
“diluem” nas despesas correntes. Nesse padrão, lamentavelmente, se
enquadram dois terços do universo pesquisado – Vitória do Jari (AP), Jaguarari
(BA), Crixás (GO), Mariana (MG), Santa Bárbara (MG), Corumbá (MS), Canaã
dos Carajás (PA), Ipixuna do Pará (PA), Oriximiná (PA) e Parauapebas (PA);
2. uso sustentado - os recursos da CFEM entram no caixa da prefeitura e são
direcionados (total ou parcialmente) para determinados fins previamente
definidos. Nesse padrão encontra-se um terço do universo pesquisado – Itabira
(MG), Minaçu (GO), Forquilhina (SC) e, parcialmente, Paracatu (MG), Rosário do
Catete (SE).
No padrão “armadilha do caixa único”, os gestores públicos ainda não foram capazes
de perceber o potencial da CFEM, enquanto recurso extra que, se utilizado produtivamente,
desenvolva oportunidades de geração de emprego e renda, atacando um dos mais sérios
problemas que municípios de base mineradora enfrentam e, dessa forma, reduza a pobreza
e amplie a base de arrecadação municipal. Os recursos da CFEM entram nos caixas únicos
das prefeituras e são “engolidos” pelas necessidades imediatas e ilimitadas que todos os
municípios apresentam.
Por que os prefeitos não percebem a possibilidade de transformar os recursos da
CFEM em instrumento de diversificação produtiva e melhoria da qualidade de vida dos 118 A expressão designa continuidade no tempo e não deve ser confundida com o adjetivo “sustentável” que está relacionado com os princípios do desenvolvimento sustentável - prudência ambiental, eqüidade social e eficiência econômica (SACHS, 2004).
361
municípios de base mineira? Uns afirmam que os recursos são pequenos face aos
dispêndios extras gerados pela atividade mineradora. Outros sequer têm conhecimento da
dinâmica da atividade mineradora e de que os minerais são bens exauríveis. Para estes, é
líquido e certo que a prefeitura sempre contará com os recursos da CFEM em seus
orçamentos; a mineração, que existe há tantos anos, nunca vai se acabar e os rumores
sobre esgotamento são apenas boatos. Outros não têm interesse e simplesmente se
aproveitam desses recursos extras para ampliar a sua base político-eleitoral. Mesmo frente
à iminência de exaustão da jazida, empurram o problema para a próxima gestão, na
expectativa de que a “bomba” da súbita redução da receita não estoure em seu mandato.
O padrão “uso sustentado”, por sua vez, não tem ocorrido de maneira espontânea, a
partir de uma atitude consciente e voluntária do gestor público em prol da diversificação
produtiva local. Em todos os casos analisados, o “uso sustentado” da CFEM foi motivado
por algum fator de pressão. O caso de Itabira (MG) se deu por causa de um movimento
liderado pela ACITA, que mobilizou as forças sociais locais a partir da notícia do iminente
esgotamento das jazidas de ferro e o conseqüente encerramento das atividades
mineradoras. No caso de Minaçu (GO), o fator motivante foi o possível fechamento da
SAMA, por causa das pressões de ambientalistas, provocadas após as denúncias de
contaminação de pessoas e do meio ambiente pela extração do amianto. No caso de
Paracatu (MG), o uso vinculado dos recursos da CFEM parece ser o efeito de uma
interpretação equivocada da lei, que foi confundida com a antiga legislação do petróleo119.
Situação similar ocorre em Rosário do Catete (SE), que também recebe royalties do
petróleo; e, no caso de Forquilhina (SC), a vinculação ao Fundo de Meio Ambiente foi uma
decisão da Câmara de Vereadores após o conflito de interesses que se instaurou quando a
indústria mineral se recusou a recolher a CFEM.
Independente do elemento desencadeador do uso sustentado da CFEM, os
resultados se revelam benéficos para o município e reduzem a dependência excessiva em
relação à mineração - vide o caso de Minaçu (GO). Faz grande diferença gastar os recursos
em despesas correntes e assistencialismo ou investir na diversificação produtiva e formação
de capital humano. Um real empregado em novas alternativas para criação de emprego e
renda tem a capacidade de se multiplicar, enquanto que um real empregado em despesas
correntes simplesmente se consome na hora do gasto, ou seja, não tem a capacidade de se
propagar pela economia. Ao contrário, por vezes ele cria novas obrigações que onerarão a 119 Originalmente a Lei no 2.004, de 03/10/1953, vinculava os royalties do petróleo às seguintes áreas: 1) energia, 2) pavimentação de rodovias, 3) abastecimento e tratamento de água, 4) irrigação, 5) proteção do meio ambiente e 6) saneamento básico. Essa Lei deixou de vigorar com o advento da Lei no 9.478, de 06/08/1997, e a aplicação dos recursos dos royalties do petróleo, da mesma forma que nos royalties dos demais minerais, passou a ter mais flexibilidade.
362
receita futura. Essa é a grande distinção entre gastar a CFEM com consumo ou com
investimento.
6.3 PERCEPÇÃO DO INSTRUMENTO CFEM PELOS PRINCIPAIS ENVOLVIDOS
Apesar de ainda ser relativamente nova, a CFEM foi rapidamente aceita pelos
principais atores envolvidos – empresas e governos. É possível que a facilidade de
aceitação por parte das empresas esteja relacionada à extinção do Imposto Único sobre os
Minerais (IUM), já na Constituição de 1988, ou seja, as empresas não se sentiram
sobretaxadas. Além disso, nos casos em que os bens minerais são destinados à
exportação, a aceitação pode também estar relacionada à isenção do ICMS, a partir de
setembro de 1996, com a chamada Lei Kandir.
Para as empresas, de uma forma geral, a CFEM é justa e obedece ao princípio da
simplicidade, embora elas identifiquem algumas dubiedades na legislação (Quadro 19).
363
região município minerador poder público local companhia mineradora representantes da
sociedade*
Vitória do Jari (AP)
Valores insuficientes, porque não atendem as necessidades do município.
Os valores pagos são excessivos, porém seriam justos se o dinheiro arrecadado fosse usado para beneficiar a comunidade.
É difícil saber se são ou não justos, uma vez que não se têm como averiguar qual é a quantidade de minério extraída do município; os recursos estão sendo mal empregados pela prefeitura.
Jaguarari (BA) A arrecadação é pouca face aos ganhos da empresa.
Faltam destinação e transparência no uso.
É muito pouco o que vai para o município.
Canaã dos Carajás (PA)
Pouco conhecimento das normas que disciplinam o uso dos recursos.
Recusou-se a comentar. -
Ipixuna do Pará (PA)
Pouco conhecimento das normas que disciplinam o uso dos recursos. Considera que os recursos são justos.
-
Oriximiná (PA) Os valores são poucos -
Parauapebas (PA)
A CFEM não cobre os custos sociais que a CVRD, direta ou indiretamente, causa no município.
É um recurso bastante expressivo. Deveria estar sendo fiscalizado pelos órgãos competentes.
É pouco transparente a forma de uso dos recursos.
Nor
te e
Nor
dest
e
Rosário do Catete (SE)
Os valores são poucos em face às demandas sociais.
Não há correlação entre o valor recolhido da CFEM e os investimentos que justifiquem esses valores.
Tem conhecimento que os valores representam 40% da receita municipal.
Crixás (GO)
Desconhece o que é a CFEM. Os recursos orçamentários não são suficientes para custear os dispêndios.
A empresa paga muito imposto, mas o município recebe pouco. -
Minaçu (GO) Há desequilíbrio na distribuição das receitas tributárias
A empresa paga muito imposto, mas é injusta a distribuição entre as esferas de governo.
-
Corumbá (MS)
Os valores são muito abaixo das necessidades do município. Há grandes distorções.
Desconhece de que forma o dinheiro é empregado. Se ele fosse bem empregado, certamente os valores não seriam excessivos.
nd
Itabira (MG) Há inconsistência na lei, resultando em perdas para os municípios.
Recusou-se a comentar. -
Mariana (MG) É pouco o que se recebe, se comparado com a margem de lucro das empresas.
A CFEM é uma cobrança justa. É preciso conhecer melhor essa fonte de receita.
Paracatu (MG)
O benefício da CFEM é inferior ao dano ambiental que a empresa produz no longo prazo.
O problema é delegar poder a alguém que não tem competência para gerenciar esses recursos.
Não há participação social nos destinos dados aos recursos da CFEM.
Santa Bárbara (MG)
É um bom sistema e os recursos voltam para o município.
A CFEM é justa, pois se extrai um recurso que é exaurível. -
Cen
tro-O
este
, Sud
este
e S
ul
Forquilhinha (SC)
A CFEM é um recurso muito importante para o município. Os valores estão atrelados ao Fundo de Meio Ambiente e Agricultura.
Os recursos deveriam retornar em benefício das companhias mineradoras. É muito o que a companhia paga de CFEM.
A sociedade deveria conhecer de forma transparente a destinação dada aos valores.
Quadro 19: Percepção dos principais atores sociais dos 15 maiores municípios mineradores do Brasil: sobre o sistema da CFEM (*) Membros do poder legislativo, associações, sindicatos etc. Fonte: Informações obtidas diretamente dos municípios mineradores durante os trabalhos de campo, ocorridos no período de abril a setembro de 2005.
364
As empresas não percebem que a CFEM seja utilizada produtivamente pelos
municípios mineradores. Para elas, faltam transparência e destinação adequada para a
utilização desse instrumento.
Pelo lado do poder público dos municípios mineradores, há um generalizado e
profundo desconhecimento dos princípios norteadores, dos fundamentos e do significado da
CFEM. Os gestores municipais atentam bem mais para o montante recebido, sempre
considerado insuficiente para custear as despesas crescentes. As exceções são os
municípios de Itabira (MG), Minaçu (GO) e Paracatu (MG). Para estes municípios, a
argumentação é distinta - enfatiza o fato de que os benefícios da CFEM estão muito aquém
dos danos ambientais provocados pela mineração.
No caso dos representantes da sociedade local, é ainda maior o desconhecimento
da mineração, em geral, e da CFEM, em particular, pois não há debates que esclareçam a
população sobre o significado da renda mineira e, particularmente, da CFEM.
Embora as empresas afirmem não exercer nenhum tipo de ingerência sobre os usos
dos recursos que elas recolhem aos municípios, em muitos casos, elas interferem no
processo de desenvolvimento local por intermédio de parcerias que estabelecem, das
consultorias que disponibilizam, dos convênios e outras formas de colaboração. Essa
cooperação pode ser mais ou menos intensa, dependendo de fatores como: período de
implantação do projeto (antes ou depois dos marcos regulatórios sócio-ambientais), da força
social dos grupos de interesse (stakeholders), da filosofia da empresa quanto à noção de
responsabilidade social corporativa, do histórico da empresa e da experiência acumulada
quanto ao trato do social, entre outros. O Quadro 20, a seguir, sintetiza o entendimento de
“responsabilidade social” de algumas companhias mineradoras entrevistadas
365
companhia mineradora
entendimento de responsabilidade social
CVRD – ex-CADAM
Vitória do Jari (AP)
o que é bom para os nossos funcionários é bom para os terceiros.
SAMA Minaçu (GO)
o conceito vai além do assistencialismo, visa dar oportunidades para o crescimento social e profissional das pessoas. Isso possibilita maior crescimento do município com menos impactos sociais e ambientais. É, acima de tudo, uma obrigação, não basta atuar numa atividade, mas esta deve estar inserida em um contexto social. O conceito deve envolver toda a cadeia de valor, dos funcionários aos acionistas, parceiros diretos e indiretos. passando pelos diferentes setores, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida. A idéia é de fazer além da obrigação. Se não se trabalha dessa forma não tem solução.
CÓRREGO DO SÍTIO
Santa Bárbara (MG)
o paternalismo não é bom. Hoje a comunidade tem um poder violento. A empresa não consegue abrir nada se não tiver um bom relacionamento com a comunidade. Por isso é importante ter uma política de abertura e parceria com a comunidade (empresa aberta).
SÃO BENTO MINERAÇÃO Santa Bárbara
(MG)
é uma forma de gestão, cujos pilares são a ética e a transparência nas relações estabelecidas com todos os públicos, inclusive a comunidade. A realização dos programas sociais melhorou muito a relação do empreendimento com a comunidade, porque a empresa adquiriu mais visibilidade e respeito da comunidade, sendo percebida como empresa cidadã, ou seja, aquela que cumpre com suas obrigações, exercendo a cidadania corporativa – que não sonega imposto e que respeita o meio ambiente.
MINERAÇÃO CORUMBAENSE
Corumbá (MS)
se baseia nos princípios de responsabilidade social do grupo Rio Tinto: respeito mútuo, parceria ativa com comprometimentos de longo prazo, reciprocidade. Exemplos de atuação: seminários de investimentos participativos e e atividades de educação ambiental.
RIO PARACATU MINERAÇÃO Paracatu (MG)
boas relações com os vizinhos são fundamentais para o sucesso do empreendimento. Sabendo que cada comunidade é diferente, a operação deve se esforçar para entender e interagir construtivamente com a comunidade e apoiar o seu desenvolvimento de acordo com os seguintes princípios: respeito mútuo; parcerias ativas, comprometimento de longo prazo (são os mesmos do Grupo Rio Tinto).
CARBONÍFERA CRICIUMA
Forquilhinha (SC)
atendimentos às demandas (não tem um conceito formado).
MINERAÇÃO CARAÍBA
Jaguarari (Bahia)
proporcionar melhor qualidade de vida para todas as partes interessadas do seu negócio. É um erro comum confundir responsabilidade social com programas assistenciais e filantrópicos. O que a empresa precisa descobrir é a forma de beneficiar, de fato, a comunidade, assumindo um balanço social positivo.
URUCUM MINERAÇÃO-
CVRD Corumbá (MS)
a empresa trabalha com um tripé de princípios que envolvem cultura, educação e meio ambiente. A partir desses critérios são escolhidos os apoios que a companhia prestará em termos de ações sociais.
CARAJÁS - CVRD Parauapebas (PA)
todo o trabalho social da CVRD é desenvolvido pela Fundação Vale do Rio Doce (FVRD). O principal foco de atuação da FVRD é a educação.
TAQUARI-VASSOURAS -
CVRD Rosário do Catete
(SE)
todo o trabalho social da CVRD é desenvolvido pela Fundação Vale do Rio Doce (FVRD). O principal foco de atuação da FVRD é a educação. O Vale Alfabetizar, que iniciou em 2003, já abrange 23 municípios em todo o Brasil. Doações no varejo não fazem parte do foco da Vale. A empresa procura evitar apoios para festas e eventos com conotações políticas. Procura patrocinar atividades que sejam mais constantes.
Quadro 20: Entendimento de “responsabilidade social”, por parte das companhias mineradoras visitadas. Fonte: elaboração da autora a partir de entrevistas realizadas nas empresas, entre 2005 e 2006
Conforme foi possível constatar pelos destaques, não há um único padrão quanto à
idéia de responsabilidade social corporativa. Para a maioria das empresas entrevistadas, a
mudança de mentalidade empresarial é muito recente, começou com a idéia de co-
responsabilidade há uns 15 anos, com os conceitos de housekeeping, “5 S” e várias outras
ferramentas que foram se adaptando à cultura das empresas. Todos concordam que a
366
cidadania empresarial surgiu em decorrência de um aumento de consciência social que vem
sendo internalizado por diversas organizações globais e que vem desafiando as tradicionais
áreas de recursos humanos a se adequarem a esta nova realidade social.
Boeira (2004) distingue responsabilidade social de “alta” e de “baixa intensidade”, de
acordo com o tipo de agente social (ou stakeholder) que interage com a empresa. Dada a
diversidade de grupos e de interesses e, de igual forma, a diversidade de capital social já
adquirido por estes, é pouco provável uma prática e uma ética empresarial uniforme no trato
com esses grupos distintos. De acordo com o autor, os grupos mais beneficiados sempre
serão aqueles que tiverem um maior acúmulo de capital social e/ou que forem de vital
importância aos interesses das empresas. Essa constatação de Boeira (2004) parece se
refletir na prática social das empresas mineradoras visitadas. É possível que a própria noção
de responsabilidade social seja influenciada também pelo tipo de agente social que interage
com a empresa. O Quadro 21, a seguir, revela que esse entendimento diferenciado resulta
em práticas sociais distintas que podem gerar maior ou menor benefício para o município.
companhia mineradora
ação valor (R$1,00) 2004
CVRD – ex-CADAM Vitória do Jari (AP)
cursos a preços subsidiados para os funcionários. Possibilidade de realização de estágio na empresa. Apoio ao posto médico (disponibiliza um especialista). Construção de um posto hidroviário.
nd
SAMA Minaçu (GO)
Associação de artesãos; projeto artesanato – artesão artístico mineral do SENAI (duas turmas de 35 alunos em situação de risco); associações de vôlei ANAVOL (três times); projeto PET - atletismo (250 crianças); associação Charles Tyson de futebol (84 crianças); clube de handebol (100 jovens e adultos), grupos religiosos (Vicentinos e Assembléia de Deus), pastoral da criança – escola infantil (80 crianças) e casa da sopa, entre outros.
423.000
SÃO BENTO MINERAÇÃO
Santa Bárbara (MG)
Educação Ambiental nas escolas de 1º e 2º graus; apoio às ações de melhoria na qualidade de vida; apoio na restauração e preservação do patrimônio histórico; Melhoria da qualidade de vida das comunidades no entorno da empresa.
330.000
URUCUM MINERAÇÃO
(CVRD) Corumbá (MS)
Plano de Desenvolvimento Sustentável (PDS) de Corumbá. Projeto Moinho Cultural Sul-americano (os projetos institucionais da CVRD - Vale música e Vale Informática – foram inseridos; atende 250 crianças e adolescentes de 6 a 18 anos); projeto Monumenta (em parceria com o BID) para revitalização da orla e do porto de Corumbá; oferta de cursos de capacitação, em parceria com o SENAI.
4.000.000 (gastos entre 2004
e 2005)
CARBONÍFERA CRICIÚMA
Forquilhinha (SC)
Escolinha de futebol; Sociedade de Assistência ao Trabalhador do Carvão (SFATC) e programas “portas abertas” (visitação incentivada para as áreas de engenharia, geologia, tanto de Santa Catariana como de outros estados).
Dede 1963, investem 0,02% do
faturamento 16.000
TAQUARI VASSOURAS - CVRD
Rosário do Catete (SE)(2)
Vale Alfabetizar, Vale Informática, Voluntários Vale, apoio ao Governo de Sergipe, através do Projeto Acelera (Fundação Ayrton Sena). Excepcionalmente a CVRD destinou R$1 milhão ao projeto. 68.000
RIO PARACATU MINERAÇÃO Paracatu (MG)
Conselho de Parcerias; projeto “meu primeiro emprego” , em parceria com o Senai; projeto geração de renda (atelier de costura, etc) e projeto “portas abertas” para a comunidade.
nd
CARAJÁS - CVRD Parauapebas (PA)
Projeto açaí – na APA do Igarapé Gelado. Além dos projetos institucionais da Fundação Vale do Rio Doce. 1.500.000
Quadro 21: Exemplo de ações implementadas pelas companhias mineradoras na área social Fonte: Pesquisa de campo realizada entre os anos 2005 e 2006.
367
Os projetos e os dispêndios sociais realizados pelas empresas de mineração
dependem exclusivamente da deliberação das companhias. Para a determinação dos
valores, dos tipos de projetos, da abrangência das ações não há um sistema de regulação
que discipline a ação empresarial (distintamente do que ocorre como o meio ecológico).
Pode-se especular que os grupos sociais mais privilegiados com os projetos das empresas
serão aqueles que forem de maior importância para os interesses corporativos. Na falta de
um sistema de regulação, o que se percebe é certa fragilidade das comunidades locais em
conseguir que as empresas apóiem projetos que efetivamente promovam seu
desenvolvimento socioeconômico.
6.4 SUGESTÕES PARA A MELHORIA DO INSTRUMENTO CFEM
Os dados reunidos nos Quadros (22 e 23), a seguir, sintetizam as principais
sugestões apontadas para melhorar a regulamentação e a efetividade da CFEM.
368
região município
minerador poder público local companhia mineradora representantes da
sociedade*
Vitória do Jari (AP)
Aumentar a parcela destinada ao município.
Os recursos financeiros deveriam ser utilizados nas áreas de educação e saúde
Realizar cursos em parceria com DNPM para capacitação sobre a legislação minerária e elaboração de indicadores para se saber o quê, de fato, se extrai.
Jaguarari (BA)
Aumentar a parcela destinada ao município.
Definir uma destinação objetiva para os recursos da CFEM. nd
Canaã dos Carajás (PA)
Definir um percentual para um fundo municipal. Ampliar as parcerias empresa-prefeitura e dar transparência às informações.
O representante não quis se pronunciar a respeito. nd
Ipixuna do Pará (PA)
A renda mineral deve ser usada em investimentos. nd nd
Oriximiná (PA) nd nd
Parauapebas (PA)
A sociedade deve participar da decisão sobre o uso
Tornar mais claros os critérios do que é custo de produção para as companhias mineradoras.
nd
Nor
te e
Nor
dest
e
Rosário do Catete (SE)
Aumentar a parcela destinada ao município.
Melhorar a redação da lei da CFEM, pois cloreto de potássio é fertilizante. Amarrar a lei. Divulgar o uso dado à CFEM. Se os impostos fossem bem canalizados, haveria um melhora significativa no município.
Os recursos deveriam ser investidos na qualificação dos jovens.
Crixás (GO) Aumentar a parcela destinada ao município.
O boleto eletrônico já representou um grande avanço. É pouca a parte que vai para o município.
nd
Minaçu (GO)
Se não houver prioridade no uso dos recursos, qualquer ganho adicional sempre será insuficiente.
Se a CFEM fosse bem aplicada, a dependência da comunidade em relação à SAMA seria bem menor.
nd
Corumbá (MS)
Aumentar a parcela destinada ao município.
Investimentos para a diversificação da economia de acordo com suas vocações. Incentivar os governos municipais a atrair novos negócios para reduzir a dependência excessiva da mineração.
nd
Itabira (MG) Resolver as dubiedades da lei (questão do que é considerado como custo de transporte).
A facilidade de obtenção da guia com código de barras via internet é um grande avanço.
nd
Mariana (MG)
Ampliar a participação social na decisão do gasto.
Respeitar o princípio da simplicidade na cobrança. nd
Paracatu (MG)
Ajustar o benefício ao custo ambiental que a atividade provoca.
Se os recursos da CFEM tivessem uma destinação clara, seria melhor.
nd
Santa Bárbara (MG)
É um bom sistema, pois ajuda na descentralização dos recursos, cada vez mais concentrados no Governo Federal.
Os repasses municipais deveriam ser mais rápidos. nd
Cen
tro-O
este
, Sud
este
e S
ul
Forquilhinha (SC)
Utilizar os recursos da CFEM de acordo com o definido em lei.
Deve ser aplicado em obras que atendam aos interesses da empresa. Deve ser dada publicidade ao que é feito com os recursos.
Deve ser usado para investimento. Deve haver mais fiscalização.
Quadro 22: Sugestões para melhoria da efetividade da CFEM, pelos principais atores sociais dos 15 maiores municípios mineradores do Brasil. (2005 e 2006) (*) Membros do poder legislativo, associações e sindicatos. Fonte: Elaborado a partir da entrevistas realizadas em campo pela autora
369
No que se refere às sugestões apresentadas pelos governos municipais, uma das
mais mencionadas foi a de ampliar a participação do município no bolo total da arrecadação
da CFEM, pelo aumento da alíquota ou pela ampliação da parcela que cabe ao município.
Essa resposta veio de cinco dos 14 representantes entrevistados. Quando associada ao tipo
de uso dado aos recursos da CFEM, observamos que todos esses municípios caíram na
“armadilha do caixa único” – Vitória do Jari (AP), Jaguarari (BA), Crixás (GO), Santa Bárbara
(MG) e Corumbá (MG), ou seja, a forma rotineira de gastar a CFEM leva à reivindicação por
mais recursos.
Três municípios afirmaram a necessidade de definir prioridades no uso da CFEM.
Para o prefeito de Minaçu (GO), as necessidades são ilimitadas e o papel do gestor público
é definir prioridades. Portanto, se não houver prioridade, nunca haverá recurso suficiente.
Canaã dos Carajás (PA) ressalta a necessidade da criação de um fundo específico para
esse fim e Ipixuna do Pará (PA) reafirmou a prioridade de investimentos. Para os gestores
de Parauapebas (PA) e Mariana (MG), é necessário incluir na regulamentação da CFEM
dispositivos para ampliar o controle social sobre o uso dado aos recursos financeiros.
Mariana (MG) pratica o orçamento participativo. Para o Secretário de Finanças de Mariana,
a mineração é uma atividade positiva para o município em função de o impacto ambiental
ser pontual (“se somarmos todas as áreas de mineração do Brasil, não dá uma Tucuruí”). A
atividade gera muitos recursos públicos: CFEM, ICMS, ISSQN, IPTU etc. Porém, é preciso
ter recursos públicos no curto, médio e longo prazos, no sentido de reduzir a dependência
em relação à mineração e de desenvolver atividades novas que sinalizem saídas
alternativas.
Itabira (MG) ressaltou a necessidade de se promover uma ampla revisão na lei, para
corrigir distorções que resultam na perda de receita para os municípios. Essas distorções se
referem às dubiedades quanto ao que pode ou não ser deduzido como custos de produção.
Para o consultor da Secretaria de Desenvolvimento Econômico de Itabira (MG), a idéia da
CFEM é, em princípio, admirável. No entanto, ela tem um erro de princípio, pois não fixou os
percentuais mínimos obrigatórios a serem gastos na diversificação econômica dos
municípios. Para o Secretário de Meio Ambiente de Itabira, a legislação é “capenga” porque
não criou qualquer vínculo para os gastos. Os recursos vêm para um caixa único e são
aplicados em fins para os quais eles não foram criados. Acrescenta que nenhum município
criou um plano vinculado ao uso sustentado dos recursos da CFEM. Ambos concordam que
atualmente o problema está bem difícil de ser resolvido, pois esses recursos se
incorporaram de uma forma “inorgânica” ou inespecífica aos orçamentos dos municípios
mineradores.
370
O representante de Paracatu (MG) ressaltou que os recursos da CFEM não
compensam o dano ambiental que a atividade mineral provoca. Nesse sentido, é imperativo
ajustar os benefícios aos danos ambientais.
As sugestões apresentadas pelos representantes das companhias mineradoras para
aprimorar o sistema da CFEM se voltam, prioritariamente, para a vinculação do uso a áreas
específicas (40%) de educação, de saúde, de infra-estrutura e outras, além de dar mais
publicidade e transparência ao que é feito com os recursos. Segundo os representantes de
companhias mineradoras, não há como saber concretamente se os valores estão sendo
bem ou mal aplicados, uma vez que eles desconhecem a real destinação dos recursos da
CFEM.
Para os representantes da Anglo Gold de Crixás (GO), da CVRD de Itabira (MG), da
São Bento de Santa Bárbara (MG) e da Samarco de Mariana (MG), a modernização na
cobrança da CFEM (boletos eletrônicos com código de barras, obtido via Internet) já facilitou
bastante o recolhimento. Nesse sentido, quanto mais moderno e ágil for o sistema, menos
custos ele gera e mais eficiente ele se torna. Algumas dessas empresas mencionaram
também a necessidade de agilizar os repasses aos municípios beneficiados, pois as
empresas fisicamente estabelecidas nos locais recebem cobranças no caso de atrasos.
Os representantes da SAMA de Minaçu (GO), da CVRD e da Mineração
Corumbaense, de Corumbá (MS) ressaltaram a preocupação com a excessiva dependência
dos municípios mineradores em relação à atividade mineral, que é provisória e esgotável.
Daí vem a sugestão de que os recursos da CFEM sejam aplicados em um plano de
diversificação econômica. Para o gerente da SAMA, os recursos da CFEM deveriam ser
destinados a criar outras atividades, como por exemplo, a agricultura e o melhor
aproveitamento dos recursos naturais locais. Para ele, a lei deveria ser mais pró-ativa. A
mineração sempre fica com a imagem de vilã, havendo até um ditado que diz que “cidade
mineira é cidade de povo pobre”.
Para os representantes da CVRD de Parauapebas (PA) e da CVRD de Rosário do
Catete (SE), é necessário clarificar as dubiedades da lei – o que é de fato custo de
transporte, qual a verdadeira alíquota do potássio, uma vez que ele é usado como
fertilizante – a fim de facilitar e tornar mais transparente o recolhimento da CFEM.
O Quadro 23 sintetiza os principais problemas e sugestões apontados pelos atores
sociais – empresas, governos e representantes da sociedade civil - da mineração nos 15
municípios de base mineira, para melhorar a regulamentação da CFEM
371
aspectos da regulamentação da
CFEM tópicos problemas/sugestões
alíquota
Redação da Lei 7.990 - entendimento dúbio sobre a alíquota do potássio (3%) e dos fertilizantes (2%), considerando que mais de 90% do potássio extraído é destinado à produção de fertilizantes. Essa ambigüidade gerou um processo judicial da CVRD (mina Taquari-Vassouras) contra o DNPM, em Rosário do Catete (Sergipe).
base de incidência
Confusão quanto ao conceito de receita líquida. Quais os custos de transporte que devem ser considerados? Os custos de transporte de movimentação dentro da mina podem ser deduzidos? Clarificar os custos que podem ser deduzidos. Esse é um problema sério identificado em Itabira.
formulação
partilha
Segundo depoimento de um representante de empresa de Minas Gerais, os municípios desse estado têm direito a 25% dos 23% da CFEM que são repassadas para MG. Isso significa que os municípios mineradores recebem ainda mais recursos da mineração. O grande problema identificado é que a legislação atual não considera a área de influência da mineração para a distribuição dos benefícios da atividade mineral.
implementação uso
É o ponto mais criticado por empresas, pela sociedade e até mesmo pelos governos locais. A ausência de uma aplicação objetiva tem resultado na “armadilha do caixa único” para a maioria dos municípios visitados.
controle e fiscalização
competências/ regulamentação
Há demanda dos Estados para fiscalizar e receber diretamente das companhias mineradoras a sua parcela da CFEM (Pará Lei n.6.710, de 14/01/2005). Segundo informação de um gestor municipal de MG, dois prefeitos de municípios mineiros já foram cassados por mau uso da CFEM, pois naquele Estado o Tribunal de Contas fiscaliza o uso dado à CFEM. A Lei favorece a ilegalidade, pois só cobra das empresas que estão formalmente estabelecidas, ou seja, se a empresa é informal ela não gera passivos de CFEM. Dessa forma, para não gerarem passivos, é mais racional permanecer na ilegalidade, em alguns casos.
avaliação critérios /prazos Não há regulamentação para se fazer uma avaliação periódica desse instrumento e para sugerir correção de rota.
Quadro 23: Problemas e sugestões apontados pelos principais atores sociais da mineração nos 15 maiores municípios mineradores do Brasil para melhorar a regulamentação da CFEM. Fonte: Entrevistas realizadas pela autora com representantes de empresas, governos e sociedade civil nos municípios mineradores (pesquisa de campo: maio de 2005 a setembro de 2006).
As rendas oriundas da produção de bens minerais representam parte substancial das
receitas públicas de muitos municípios brasileiros. Além desse aspecto quantitativo, é no
aspecto qualitativo que a receita da CFEM tem o seu caráter estratégico, pois não é
vinculada a gastos previamente definidos, o que possibilita ampla flexibilidade de seu uso.
Esta característica gera um conjunto de preocupações de caráter econômico-financeiro,
social e distributivo.
Há, portanto, um descontentamento generalizado quanto à efetiva contribuição da
CFEM para a promoção do desenvolvimento local. As companhias mineradoras alegam não
perceber o uso produtivo desse instrumento. Afirmam que a lei é falha, pois não vinculou o
benefício a qualquer uso fecundo. Os governos locais, por sua vez, reclamam que os
372
valores recebidos são insuficientes para custear o atendimento das demandas sociais, que
crescem significativamente com o advento da atividade mineradora. Embora a lei não
permita, muitos gestores públicos usam os valores da CFEM para custear a folha de
pagamento dos servidores municipais. Os demais representantes da sociedade civil também
afirmam desconhecer a origem e as formas de uso da CFEM.
A maioria dos municípios usa a CFEM como um recurso orçamentário qualquer,
procedimento que foi denominado de “armadilha do caixa único”. Com os valores assim
“diluídos”, o gestor não percebe as potencialidades transformadoras da CFEM. Essas
potencialidades têm se realizado em alguns municípios que a usam como instrumento para
diversificar a atividade produtiva, promover a inclusão social e elevar o nível de capacitação
científica e tecnológica de seus recursos humanos e empresas, embora ainda haja uma
grande distância entre isso e uma efetiva promoção de um desenvolvimento local
sustentável.
Esse “bom uso” da CFEM, por sua vez, em todos os casos analisados, não ocorreu
de forma voluntária e espontânea, a partir do “bom senso” ou de uma “boa formação” do
gestor público. Os municípios que, em algum momento, utilizaram a CFEM numa
perspectiva de desenvolvimento local sofreram algum tipo de pressão. Essa pressão nasceu
da proximidade do fechamento da mina (por esgotamento da jazida), da ameaça de
encerramento da atividade mineradora por pressões de ordem ambiental, por pressões
geradas a partir do questionamento da CFEM, entre outros tipos de pressão.
Um aspecto importante que merece destaque é que os municípios que adotaram o
padrão de “uso sustentado da CFEM” pertencem ao conjunto que apresentou o perfil
“crescimento com eqüidade”. Disso, pode-se especular que melhorando a governança da
CFEM, por algum “fator de pressão”, seja possível contribuir para a ampliação dos outros
benefícios que a mineração tem potencial de gerar no município. Esta melhor governança
pode contribuir para a formação de um contexto institucional baseado na atenção e na boa
gestão do patrimônio público, na visão de futuro, na eficiência no uso da receitas públicas e
na atenção com a qualidade do gasto público, entre outros. Enfim, um contexto institucional
que gere as condições capazes de transformar a possível maldição em dádiva.
Como todo recurso público sem uma destinação específica, é claro que os recursos
da CFEM estão sujeitos à má utilização. Com alguns ajustes, porém, a CFEM é um
instrumento muito interessante para fazer a ponte entre um recurso produtivo que tem vida
útil definida e a perspectiva de geração de outras atividade produtivas que possam contribuir
para um desenvolvimento sustentável das regiões de base mineradora.
373
CONCLUSÃO
Esta tese teve como objetivo verificar até que ponto a mineração de larga escala é
dádiva ou maldição para o processo de desenvolvimento sustentável de municípios de base
mineradora no Brasil e constatar se a CFEM exerce alguma influência sobre essa dinâmica.
Para isso, foi utilizado um conjunto de indicadores ambientais, econômicos, sociais e de
governança, visando captar a influência da atividade mineradora nas dimensões “clássicas”
do desenvolvimento. Dessa forma, tentou-se verificar a veracidade das três hipóteses
assumidas nesta tese, quais sejam, de que 1) a dimensão ecológica do desenvolvimento
não é o principal problema que municípios de base mineradora enfrentam para seguir uma
trajetória de sustentabilidade; 2) o principal problema é de natureza socioeconômica, por
não haver um aparato legal e institucional consolidado, ou mecanismos indutores, que
disciplinem como deve ser a contribuição da atividade mineradora para a sustentabilidade
do município produtor; e 3) a CFEM é um instrumento de grande potencial para contornar os
problemas que os municípios mineradores enfrentam e, se bem aplicada, pode contribuir
para a melhoria da eqüidade intergeração na distribuição dos benefícios da extração
mineral.
Quanto à primeira hipótese, verificamos que a difusão da idéia do desenvolvimento
sustentável, a partir de meados dos anos 1980, induziu a criação de mecanismos legais em
defesa do meio ambiente, de novas normas regulatórias, de instituições e sistemas de
acompanhamento de controle do setor mineral. Isto tudo representou verdadeiro divisor de
águas entre as práticas predatórias antes adotadas pela mineração de larga escala e a
preocupação de evitá-las e/ou mitigá-las. Essa dinâmica vem se universalizando em maior
ou menor intensidade, em razão de os instrumentos adotados serem padrões globais, tais
como estudos de avaliação de impactos ambientais, programas de monitoramento e de
fixação de padrões de emissões, programas de recomposição de áreas degradadas e
adesão voluntária a ferramentas de controle ambiental, como as normas de série ISO
14.000, por exemplo, que permitem auditagem independente, entre outros.
Não obstante as lacunas existentes quanto à efetividade dessas políticas ambientais,
principalmente por causa da reconhecida fragilidade dos mecanismos de controle e de
fiscalização no Brasil, foi possível identificar dois comportamentos ambientais da indústria
mineradora nos municípios brasileiros estudados. O primeiro é um comportamento reativo a
essas normas ambientais, predominante nos municípios mineradores mais antigos,
particularmente nos da região Centro-Sul do país. Os exemplos de Forquilhinha (SC) e
Itabira (MG) são representativos. Esse mesmo padrão se verificou no Canadá; o exemplo de
374
Sudbury é bem eloqüente. O segundo comportamento é pró-ativo, pois já incorpora, desde a
sua origem, essa nova “institucionalidade ambiental” e se antecipa aos problemas que
podem ser ocasionados. O padrão pró-ativo predomina em municípios de atividade
mineradora recente e de larga escala, como os da região Norte do Brasil. Da mesma forma,
no Canadá a expansão da atividade mineradora para as áreas remotas do norte do país já
incorpora fortemente, desde a sua origem, o cuidado com o meio ambiente natural.
A agregação dos indicadores ambientais produzidos pelo IBGE permitiu constatar
também que a mineração é uma atividade que favorece uma “institucionalização ambiental”
nos municípios onde ocorre. Isso é verificável quando o município minerador é comparado
ao seu entorno não-minerador. Nos municípios mineradores há mais conselhos ambientais
ativos, mais áreas protegidas, legislação pertinente e órgãos ambientais. É provável que
isso se explique pela existência dos passivos ambientais gerados pela atividade ao longo
dos anos em que a atividade mineradora funcionou sem o freio dos mecanismos
regulatórios ambientais.
Quer motivados pela força da lei, pelo mercado ou pela sociedade, é um fato que os
novos padrões ambientais contribuem concretamente para promover um maior
comprometimento da mineração com a dimensão ecológica. O avanço das tecnologias
voltadas para o abrandamento dos impactos biofísicos também contribui para atenuação de
muitos problemas gerados pela mineração, tais como a drenagem ácida, o rompimento de
barragens, a emissão de gases tóxicos e de material particulado, entre outros. Todavia,
gerar impactos ecológicos faz parte da natureza da atividade mineral. Portanto, estes
impactos precisam ser ativamente monitorados nos novos municípios mineradores da região
Norte, além de remediados e monitorados nos municípios do Centro-Sul.
Os avanços ocorridos na regulamentação e no disciplinamento da dimensão
ecológica não têm se dado com a mesma velocidade para a dimensão socioeconômica,
uma vez que as regras do que deva ser uma mineração socialmente sustentável são
inexistentes ou muito frágeis. Esse quadro pode comprometer seriamente a possibilidade de
a mineração deixar um legado de sustentabilidade para as gerações futuras - eqüidade
intergeracional.
A experiência canadense demonstrou que esse não é um problema exclusivo de
países em desenvolvimento como o Brasil. O caso de Logan Lake, uma cidade mineradora
de cobre, cujas jazidas estão em fase de exaustão, é bastante ilustrativo. Apenas os
cuidados com o meio ecológico não são suficientes para garantir o bem-estar das futuras
gerações dessa região. Dada a inexistência de estratégias para garantir rendas
375
sustentáveis, o futuro da comunidade está ameaçado. Ela pode se transformar em uma
cidade-fantasma, caso medidas corretivas não forem adotadas. No Brasil, essa situação
ainda não se revela em toda sua magnitude, uma vez que o fechamento de minas ainda não
adquiriu as proporções canadenses. Porém, muitas minas brasileiras já estão concluindo o
seu ciclo de vida e, portanto, estarão em breve gerando o cortejo de problemas associados
ao fechamento. Acontece que, diferentemente do Canadá, que tem um importante
instrumento voltado apenas para a recuperação ambiental (o trust fund), o Brasil tem um
instrumento (CFEM) que pode ser utilizado para minimizar os problemas socioeconômicos
provocados pelo fechamento, se medidas corretas forem adotadas desde o início da
extração mineral.
A reboque das preocupações ambientais com a mineração, as questões
socioeconômicas passaram a eclodir e, todavia, ainda estão emergindo com muito vigor,
num grau suficiente para permitir que se questione qual o verdadeiro papel da mineração
para a superação da pobreza e para a construção de um desenvolvimento em bases
sustentáveis. O Banco Mundial tem sido um dos principais catalisadores dessas
inquietações. Ele tem financiado e apoiado estudos e organizações preocupadas com essas
questões. Essa nova atitude do Banco Mundial foi provocada, de um lado, pelos constantes
questionamentos de suas políticas de apoio às atividades de extração de recursos naturais,
especialmente nas economias pobres, e, de outro, pelos resultados decepcionantes que
essas atividades geraram em alguns países. Assim, temas que associam extração mineral à
superação da pobreza, à melhoria do capital humano, à eqüidade na distribuição de renda,
ao uso eficiente das rendas minerais e temas correlatos, fazem parte de uma ampla agenda
de discussões que estão na ordem do dia em muitas partes do mundo.
Nesse sentido, a segunda hipótese da tese também foi confirmada. Os maiores
problemas socioeconômicos enfrentados pelas economias de base mineradora estão
relacionados ao nível de ocupação populacional e à melhor eqüidade com a distribuição da
renda, provavelmente pela falta de um aparato legal e institucional consolidado, no sentido
de criar mecanismos indutores que disciplinem de que forma a atividade mineradora deve
contribuir nesse sentido. Muito embora se reconheça que a atividade mineradora tenha um
impacto favorável que vai além do mero crescimento econômico, expresso no PIB e na
receita pública, influenciando, principalmente, indicadores relacionados ao capital humano,
especificamente à educação, conforme será detalhado a seguir.
Quanto à dimensão econômica, os indicadores do PIB e do PIB per capita revelaram
que a atividade mineradora é, sim, um importante fator de crescimento econômico, pelo
menos enquanto os recursos não se exaurirem ou a mina não fechar por motivos de
376
mercado ou tecnológicos. Diferentes técnicas de aferição usadas – análise de agrupamento
de fatores (cluster), médias e indicadores estático-comparativos - demonstraram que o PIB
per capita de municípios mineradores é maior e cresce mais do que no seu entorno não-
minerador. O seu potencial expansivo, entretanto, pode ser diluído se a região atrair um
grande contingente populacional. Quanto a este aspecto, verificou-se que há grandes
assimetrias entres os municípios mineradores da região Norte e das demais regiões
brasileiras. Embora a dinâmica populacional acompanhe o ciclo de implantação,
desenvolvimento, produção e fechamento dos empreendimentos mineradores, ela varia
bastante entre as regiões brasileiras, principalmente, quando estão presentes outros fatores
de atração populacional, além da mineração.
Em municípios de base mineradora, a receita municipal per capita é bem mais
elevada que no seu entorno não-minerador. Esse aumento é resultante de forças
endógenas, uma vez que o FPM per capita, principal fonte de receita que é transferida pela
União, é menor nos municípios de base mineradora. A maior receita dos municípios
mineradores vem do movimento produtivo que eleva o VAF e, conseqüentemente, a parcela
de repasse do ICMS, além do recolhimento do ISSQN das prestadoras de serviços à
mineradora e das receitas da CFEM.
Quanto à dimensão social, foi possível constatar que a mineração exerce uma
influência favorável sobre a formação de capital humano, representado pelo IDHM, uma vez
que ele é mais elevado nos municípios de base mineradora. Contrariamente ao que se
poderia supor, isso não ocorre por causa do sub-índice renda, mas sim do sub-índice da
educação, seguido pelo da longevidade. Esse comportamento foi confirmado pela redução
das taxas de analfabetismo e pelo maior número de anos de estudo que os municípios de
base mineira exibem em todas as regiões estudadas.
Os indicadores referentes à pobreza e à concentração de renda revelaram um forte
viés regional. Nos municípios mineradores das regiões Norte e Nordeste houve redução do
percentual de pobres, porém em uma proporção bem menor do que nos municípios
mineradores das demais regiões brasileiras. Contradizendo a idéia de que a mineração é
um fator de concentração de renda, o índice de Gini para essa variável decresceu nos
municípios mineradores na região Centro-Sul, mas se elevou nos municípios mineradores
das regiões Norte e Nordeste.
Embora orientem para melhores benefícios sociais, os impactos da atividade
mineradora sobre a dimensão social necessitam ser contextualizados, pois eles não são
padronizados e tampouco homogêneos. Isso implica dizer que a mesma atividade pode
377
resultar em dádivas, em um determinado contexto, e em maldição, em outro. Daí se pode
extrair a importante lição de que as políticas voltadas para o setor mineral devem ser
capazes de incorporar especificidades regionais, pois parece que no Brasil os municípios se
diferenciam muito mais a partir da região geográfica onde estão localizados do que por sua
base produtiva. Portanto, os efeitos da mineração sobre o desenvolvimento dependem
largamente do contexto.
Se não há dúvidas de que a atividade mineradora contribui para o crescimento
econômico municipal e que favorece a formação de capital humano, há fortes
questionamentos quanto ao seu efetivo papel para a superação da pobreza e para a melhor
eqüidade na distribuição da renda gerada. Uma das razões disso é que a mineração não se
caracteriza por ser uma atividade intensiva de ocupação de mão-de-obra. Pelo contrário, ela
é e tem sido cada vez mais intensiva em capital e, por conseguinte, poupadora de mão-de-
obra. Isso ficou demonstrado pela evolução do indicador população ocupada que, embora
exiba o viés regional, demonstrou não ser o efeito mais significativo da atividade mineradora
em relação ao desenvolvimento municipal.
Nos municípios mineradores das regiões Centro-Sul a variável população ocupada
em relação à população total foi menor do que no seu entorno não-minerador. Nos
municípios das regiões Norte e Nordeste o comportamento foi inverso. Contudo, é preciso
ter em conta que a escassez de oferta de trabalho é bem mais aguda nessas regiões e que,
por menor que seja, a contribuição da atividade mineradora é muito relevante para a
geração do emprego local.
A visão conjunta desses indicadores é desconcertante, pois se, de um lado, a
mineração contribui para a melhoria dos indicadores da educação e, possivelmente, para a
melhor qualificação da mão-de-obra, de outro lado essa melhoria não se traduz em aumento
de seu nível de ocupação. Isso nos leva a reconhecer que, embora sendo condição
necessária, a melhoria do capital humano não é por si só condição suficiente para superar
um dos grandes desafios do desenvolvimento dos municípios de base mineradora e do
desenvolvimento, em geral, – o da geração de emprego.
O baixo nível de ocupação populacional nos municípios mineradores é um reflexo
das limitações desses municípios em gerar fortes efeitos de encadeamento da produção e
do consumo, de acordo com a análise de Hirschman. Isso faz recair sobre a administração
pública municipal grande parte da responsabilidade pela condução da trajetória de
desenvolvimento do município, considerando que os encadeamentos fiscais – as rendas
mineiras - são os vínculos mais fortes entre a mineração e o desenvolvimento local.
378
Portanto, o uso dessas rendas é o elemento crítico que pode fazer diferença entre uma
mineração que se converte em dádivas ou, ao contrário, que produz maldição.
Nesse sentido, é também verdadeira a terceira hipótese de que a CFEM é um
instrumento econômico que tem grande potencial para ajudar a contornar os problemas que
os municípios mineradores enfrentam e, se bem aplicada, pode contribuir para a melhoria da
eqüidade intergeração na distribuição dos benefícios da extração mineral. Os casos de
Itabira (MG), Forquilhinha (SC) e Minaçu (GO) ilustram isso. No entanto, esse instrumento
está sub-utilizado por causa da “armadilha do caixa único”, ou seja, de problemas
associados à governança.
Os indicadores de governança apresentados, tais como eficiência da gestão pública
e da qualidade do gasto público, demonstraram fazer grande diferença quando uma
atividade de mineração surge no município.
A pesquisa empírica nos 15 maiores municípios mineradores estudados permitiu
verificar que, depois de 14 anos de efetivo recolhimento da CFEM, apenas dois deles –
Itabira (MG) e Forquilhinha (SC) – vincularam formalmente esse instrumento a uma
estratégia de desenvolvimento sustentável. Não é casual que esses municípios apareçam
entre os que apresentaram os melhores indicadores de governança. Lamentavelmente, na
maioria dos municípios mineradores estudados os recursos da CFEM caem na “armadilha
do caixa único” e, dessa forma, esvai-se a perspectiva de uma visão de longo prazo no uso
desse instrumento. Daí a necessidade de reformular esse instrumento para compatibilizá-lo
com a idéia de sustentabilidade e com o controle social de seu uso.
Os municípios mineradores que apresentaram os melhores desempenhos em seus
indicadores de desenvolvimento foram aqueles em que as rendas da mineração foram
gastas dentro de um padrão de uso sustentado e convertidas em gasto público de
qualidade. Assim, municípios com melhores indicadores na dimensão governança saem em
vantagem em relação aos municípios com indicadores ruins nessa dimensão.
Os indicadores apontam para a existência de uma forte associação entre a boa
governança e o acúmulo de capital humano que, por sua vez, está associado ao tempo de
existência do município. Dessa forma, o tempo de vida do município faz diferença e, nesse
sentido, os municípios da região Centro-Sul levam grande vantagem em relação aos novos
municípios no Norte do país. Isso é preocupante quando se leva em conta que a mineração
está ampliando o seu raio de ação para a região Norte. Entretanto, há profundas diferenças
intra-regionais que não podem ser desprezadas. Para municípios de uma mesma região, o
379
acúmulo de capital humano e condições favoráveis de governança são fatores que
contribuem fortemente para a ampliação do potencial de desenvolvimento que a mineração
pode gerar. Itabira e Mariana, por exemplo, estão na mesma região de influência, e a origem
de Mariana é anterior a de Itabira, porém os indicadores de Itabira são melhores, apesar do
elevado pedágio ecológico que ele pagou e que ainda paga pelos passivos ambientais
gerados pela atividade mineradora em seu território. Uma lupa em Itabira (MG) permitiu
verificar que o contexto institucional local é importante e que a companhia mineradora
exerceu um forte papel na conformação deste contexto.
Não fez parte dos objetivos da tese discutir se os valores financeiros recebidos pelas
prefeituras locais são ou não justos, especialmente quando comparados com o valor bruto
da produção mineral extraída de seu território, pois isso é tema para uma tese à parte. A
proposta da tese foi apresentar indicadores de desempenho dos municípios mineradores
vis-à-vis o seu entorno não-minerador e verificar se há indícios de que a mineração possa
promover dádiva ou maldição.
Ficou constatado que há forte associação entre a qualidade do gasto, a qualidade da
governança e os indicadores socioeconômicos. As diferentes categorias de crescimento
identificadas – “crescimento perverso”, “concentração de renda com desocupação”,
“repartição da pobreza” e “crescimento com eqüidade” – refletem isso. Porém, como
reflexão prospectiva, é preciso destacar que há limites para a ação municipal conduzir o seu
próprio desenvolvimento. Conforme destaca Boiser, muitas vezes descer ao nível de
município implica na perda da “emergência sistêmica” que pode estar se dando em outras
esferas, talvez em nível de Estado ou da própria União, pois há decisões estratégicas para o
desenvolvimento municipal que escapam do campo de determinação de uma administração
local.
Assim, concluímos este estudo afirmando que a atividade mineral gera
oportunidades (dádivas), porém o aproveitamento delas não ocorre de forma automática.
Ela é mediada pela ação pública, por intermédio da regulação da atividade e do uso
sustentado das rendas minerais, como bem advertem diversos autores do desenvolvimento,
revisados nesta tese. Adotando uma terminologia de Perroux, por alguns considerada
ultrapassada, porém muito inspiradora para a discussão do desenvolvimento regional, os
investimentos em extração mineral de larga escala podem exercer o papel da indústria
motriz e promover a criação de um pólo de crescimento, mas, para que este se transforme
em um pólo de desenvolvimento, é necessária a promoção de transformações significativas
na estrutura regional. Ele requer adoção de outras medidas complementares, caso contrário
pode degenerar para um pólo de subdesenvolvimento (uma maldição). Ou o que afirma
380
Amartya Sen sobre os impactos do cresciemento econômico, a maldição ou a dádiva
dependerá de como seus frutos forem aproveitados.
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397
ANEXOS
• ANEXO 1 – PROCEDIMENTOS METODOLOGICOS PARA A COLETA DAS INFORMAÇÕES EMPÍRICAS
• ANEXO 2 –QUADRO DE INDICADORES AMBIENTAIS, ECONÔMICOS, SOCIAIS E DE GOVERNANÇA
• ANEXO 3 – BASE DE DADOS AMBIENTAIS, ECONÔMICOS, SOCIAIS E DE GOVERNANÇA DOS 50 MUNICÍPIOS ESTUDADOS
• ANEXO 4 - QUESTIONÁRIOS E ROTEIROS DE ENTREVISTAS UTILIZADOS DURANTE OS TRABALHOS DE CAMPO
• ANEXO 5 – RELAÇÃO DE ATORES SOCIAIS ENTREVISTADOS – EMPRESAS, GOVERSO E SOCIEDADE
• ANEXO 6 – METODOLOGIA PARA A ANÁLISE DO CLUSTER
398
ANEXO 1 – PROCEDIMENTOS METODOLOGICOS PARA A COLETA DAS INFORMAÇÕES EMPÍRICAS
399
ANEXO 1 Procedimentos metodologicos para a coleta das informações empíricas
No Brasil, a pesquisa empírica nos municípios mineradores contou com valioso apoio logístico do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), por intermédio da Diretoria de Planejamento e Arrecadação (DIPAR). O DNPM apoiou o projeto por se tratar de um estudo pioneiro e de interesse especial para o próprio DNPM. Conhecer a efetividade da CFEM, enquanto instrumento que visa melhorar a condição social, econômica e ambiental dos municípios mineradores, serve como guia não apenas para as ações de fiscalização e controle do órgão, mas para o aperfeiçoamento da própria política minerária. Destaque-se que, depois de 14 anos de efetiva arrecadação, este é o primeiro estudo abrangente realizado com vistas a avaliar a política da CFEM.
O trabalho também tem importância internacional, pois, entre os países mineradores da América Latina, o Brasil foi um dos primeiros a implantar um sistema de partilha dos benefícios da explotação mineral com as regiões produtoras (Constituição de 1988). A Colômbia implantou a sua lei em 1991, seguida pela Argentina, em 1997, pelo Peru, em 2004, e pelo Chile, em 2005.
No Brasil, em torno de 1.700 dos 5.562 municípios brasileiros (30,6%) recebem recursos financeiros provenientes da CFEM. No entanto, deste universo apenas um número bastante restrito responde pela quase totalidade da arrecadação – 27 municípios recolhem 81% do total. Destes 27 municípios, 15 compõem a amostra da pesquisa realizada. Eles foram escolhidos a partir de três critérios: 1) valor anual da CFEM recolhida superior a R$ 1 milhão; 2) peso da CFEM na receita pública municipal – entre 5% a 30%120 e 3) região geográfica do empreendimento minerador.
Para atender ao primeiro critério, foi considerada a listagem dos municípios arrecadadores de CFEM, disponibilizada no site do DNPM121. A listagem permite recuperar informações por localidade, substância mineral e valor arrecadado, entre outras. Para atender ao segundo critério, cruzamos as informações sobre os valores da CFEM que vão para os cofres públicos municipais e os comparamos com a receita dos respectivos municípios, a partir dos dados de prestação de contas municipais, disponibilizados no site da STN)122. Para o atendimento do terceiro critério, procuramos dar representatividade às diferentes regiões do Brasil. De outra forma, o estado de Minas Gerais seria o mais focado, uma vez que 16 dos 27 maiores municípios mineradores do Brasil estão nesse estado.
Assim, a pesquisa de campo foi planejada para 15 municípios de base mineradora nos seguintes estados: Amapá, Bahia, Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Pará, Santa Catarina e Sergipe (Tabela 1). Os maiores destaques foram para os estados de Minas Gerais e Pará, que respondem por 29% e 23,5%, respectivamente, do valor da produção mineral brasileira (Anuário Mineral Brasileiro, 2005).
120 Esses percentuais oscilam ano a ano. 121 www.dnpm.gov.br 122 www.stn.fazenda.gov.br
400
Tabela A: Localização, substância explotada, ano de início da produção, companhia mineradora e valor da CFEM arrecadada em 2003/06 e participação da CFEM na receita pública municipal pelos 15 maiores municípios mineradores do Brasil
CFEM arrecadado em R$ mil Região
Município Minerador (Estado)
Mineral extraído
Início da produção
Companhia Mineradora 2003 2006
Variação 2003/06
%
% da CFEM na receita municipal*
Vitória do Jari (AP)
caulim 1974 Cadam 3.036 2.343 -23% 21%
Jaguarari (BA) cobre 1977 Caraíba Mineração 1.350 3.911 190% 10%
Canaã dos Carajás (PA)
cobre 2004 Mineração Serra do Sossego
- 12.417 - 27%
Ipixuna do Pará*(PA)
caulim 1996 PPSA e RCCSA 5.586 3.820 -32% 25%
Oriximiná (PA) bauxita 1979 MRN 14.128 17.637 25% 25% Parauapebas (PA)
ferro, manganês
1985 CVRD 28.845 50.469 75% 23%
Reg
iões
Nor
te e
Nor
dest
e
Rosário do Catete (SE)
potássio 1985 CVRD 2.926 1.677 -43% 16%
Crixás (GO) ouro 1989 MSG-Anglo Gold 1.357 1.523 12% 10%
Minaçu (GO) amianto 1967 SAMA 2.277 2.201 -3% 7% Corumbá (MS) ferro 1976 Urucum
Mineração 2.089 3.599 72% 20%
Itabira (MG) ferro 1942 CVRD 27.260 32.943 21% 26% Mariana (MG) ferro 1980 CVRD e
Samarco. 11.299 25.457 125% 2%
Paracatu (MG) ouro 1987 Min.Rio Paracatu 1.841 2.784 51% 20%
Santa Bárbara (MG)
ouro, ferro anos 1980 São Bento Mineração 2.941 3.548 21% 4%
Reg
iões
Cen
tro-O
este
, Sud
este
e
Sul
Forquilhinha (SC) carvão 1982 Carbonífera Cricíuma 935 1.030 10% 5%
Total da CFEM repassada para os 15 municípios 105.870 165.359 56% % arrecadação municipal nacional 56%
(*) referente ao ano de 2005 Fonte: DNPM e entrevistas com as empresas realizadas pela autora
A penúltima coluna da Tabela A chama atenção para a grande variação dos valores da CFEM. Em curto espaço de tempo, municípios tiveram sua receita bruscamente elevada, enquanto em outros, uma repentina queda.
O Mapa A exibe os Estados e os municípios estudados. Nos destaques, imagens de algumas minas visitadas.
401
Mapa A: Localização espacial dos municípios mineradores estudados Fonte: Elaboração da autora
A Tabela B exibe os municípios não-mineradores escolhidos que estão no entorno dos municpíos mineradores estudados, com o objetivo de comparar os indicadores de desenvolvimento.
Tabela B: 15 maiores municípios mineradores do Brasil e seu entorno não-minerador
região município minerador (Estado) entorno não-minerador
Vitória do Jari (AP) Laranjal do Jari e Mazagão Jaguarari (BA) Andorinha, Campo Formoso e Uauá Canaã dos Carajás (PA) Eldorado dos Carajás Ipixuna do Pará*(PA) Aurora do Pará, Capitão Poço e Nova Esperança do Piriá Oriximiná (PA) Faro e Terra Santa Parauapebas (PA) Água Azul do Norte e Curionópolis
Reg
iões
Nor
te e
N
orde
ste
Rosário do Catete (SE) Capela, Maruim e Santo Amaro das Brotas Crixás (GO) Nova Crixás e Mozarlândia Minaçu (GO) Trombas e Campinaçu Corumbá (MS) Aquidauana, Miranda e Porto Murtinho Itabira (MG) Jaboticatubas, Antonio Dias e Barão dos Cocais Mariana (MG) Piranga e Rio Piracicaba e Paracatu (MG) Unaí, Dom Bosco e Santa Fé de Minas Santa Bárbara (MG) Alvinópolis e Nova Era
Reg
iões
Cen
tro-O
este
, S
udes
te e
Sul
Forquilhinha (SC) Maracajá, Meleiro e Nova Veneza Fonte: Municípios escolhidos pela autora, a partir dos critérios de proximidade e de não-existência de atividade mineradora ativa.
402
Nos municípios visitados foram feitas entrevistas com os principais atores sociais representativos das companhias mineradoras, do poder público local e de organizações sociais locais (ver relação de entrevistados no Anexo 5). As entrevistas foram previamente agendadas com o envio de questionários via e-mail. Em geral, a receptividade foi muito positiva. O fato de a viagem contar com o apoio de órgão federal foi de fundamental importância para facilitar os agendamentos das entrevistas.
As entrevistas com os representantes das companhias de mineração tiveram o objetivo de conhecer aspectos relacionados à produção, ao meio ambiente e ao relacionamento com a comunidade. As principais variáveis econômicas levantadas foram: estrutura produtiva, volume e valor produzidos, receitas geradas e sua distribuição, entre outros (ver roteiro de entrevistas e questionários no Anexo 4). Houve alguma resistência em repassar informações financeiras por parte das empresas do Grupo da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). Nas companhias mineradoras também entrevistamos representantes das áreas de meio ambiente e de apoio às comunidades, com o objetivo de levantar indicadores sobre o entendimento e o gerenciamento sócio-ambiental dessas empresas (Gráfico A).
Gráfico A: Estrutura metodológica das entrevistas com os principais atores sociais nos municípios mineradores visitados Fonte: Elaboração da autora
As entrevistas com representantes do poder público local objetivaram fundamentalmente
conhecer o uso da CFEM, além de outras formas de retorno econômico e sócio-ambiental que a mineração gera para o município, em termos de contribuições fiscais, doações, projetos sociais em parceria com as mineradoras, entre outros.
As entrevistas com as organizações sociais objetivaram captar a percepção que a sociedade tem sobre a atuação social, econômica e ambiental das companhias mineradoras em relação ao município. Dada a escassez de tempo para as entrevistas em cada município, essa parte da pesquisa foi complementada por diversos estudos acessados tanto na revisão bibliográfica quanto durante os trabalhos de campo.
No Canadá os agendamentos para a visita aos municípios foram feitos a partir de contatos prévios, via e-mail, com colegas professores das Universidades de British Columbia (Professor Marcello Veiga), da Universidade de Queens (Professor Michael Doggett) e da Universidade de Guelph (Professor Peter Van Straaten). Esses contatos permitiram ampliar o leque de novos contatos que, por sua vez, possibilitaram delimitar com maior segurança o escopo da pesquisa empírica.
Principais Atores Sociais Visitados
Companhias Mineradoras
Poder público local
Organizações da Sociedade
Variáveis
econômicas
Variáveis sócio-
ambientais
Indicadores socioeconômicos
Relação comunidade
empresa
Relacionamento com a empresa
Percepção dos
benefícios/ custos sociais
403
O foco principal da pesquisa foi conhecer quais os benefícios que a mineração gera para a esfera local, a partir do estudo de caso de alguns importantes municípios mineradores nas províncias de Ontario e de British Columbia. Como um dos principais produtores de minerais e metais do mundo, o Canadá acumulou ampla experiência de como se beneficiar das vantagens possibilitadas por um setor mineral forte. Nesse sentido, conhecer e avaliar esse exemplo é de grande importância para novos estudos sobre a influência da mineração no desenvolvimento regional. Assim, a pesquisa sobre a realidade canadense torna-se importante entre outros pontos, para compreender as estratégias e os instrumentos utilizados pelas províncias mineiras (Ontario e British Columbia) para captar as rendas minerais, conhecer qual o destino dado a essas rendas e como elas têm promovido o desenvolvimento municipal.
Desperta a curiosidade saber como um país rico e altamente desenvolvido como o Canadá fomenta e estimula o crescimento de uma atividade, por muitos considerada degradadora dos recursos naturais, altamente poluidora e que gera muito mais custos sócio-ambientais do que benefícios. Dessa forma, o estudo permitirá compreender de que maneira a política mineral adotada pelos empreendimentos e pelo poder público está enfrentando o desafio ambiental.
A partir de consulta bibliográfica e dos contatos feitos, foram escolhidos quatro municípios de base mineira para serem estudados (Quadro A).
Item
Província Município Companhia Mineradora Mineral
extraído Previsão de
esgotamento
Sudbury INCO cobre, níquel e cobalto
por volta de 2040
Timmis Placer Dome ouro 2020 Ontario
Kirkland Lake Kirkland Lake Gold ouro 2011 British
Columbia Logan Lake Highland Valley Copper cobre e molibdênio
2012
Quadro A: Delimitação da área de estudo sobre os municípios mineradores no Canadá Fonte: visita de campo (setembro e outubro de 2005)
Em Ontario, foram visitadas três cidades mineradoras localizadas ao norte da Província. 1) Sudbury, considerada uma das mais exitosas histórias de conversão de uma simples cidade mineradora em bem sucedido cluster mineiro. 2) Timmins, cidade mineradora intermediária que está desenvolvendo um interessante programa de inovação, cooperação e revitalização de seu setor mineral – o Discover Abitibi – com objetivo de ampliar as reservas e aumentar a vida útil das jazidas e, dessa forma, continuar viável como cidade mineradora. 3) Kirkland Lake, pequena cidade monoindustrial, cuja atividade econômica básica gira em torno de um único empreendimento mineiro que se esgotará dentro de cinco anos. Na província de British Columbia, visitamos a cidade mineradora Logan Lake, uma pequena cidade monoindustrial, que abriga um dos maiores empreendimentos mineradores de cobre e molibdênio da Província – Highland Valley Copper - que também está em vias de esgotamento.
Da mesma forma que nos municípios de base mineradora do Brasil, nos municípios canadenses também foram feitas entrevistas com os principais atores sociais representativos das companhias mineradoras, do poder público local e de organizações sociais que atuam na área da mineração. As entrevistas foram previamente agendadas, com o envio de questionários via e-mail. Em geral, a receptividade foi muito positiva, principalmente após os entrevistados conhecerem a natureza e a finalidade do estudo. O fato também de a viagem ter sido patrocinada por bolsa de estudos canadense facilitou enormemente os contatos.
O Quadro B exibe os principais atores sociais entrevistados e as fontes de dados utilizadas para o estudo dos municípios mineradores canadenses.
404
Fontes de dados/ atores sociai Item
Município(s)
Companhia Mineradora
Poder Público Local Organizações da Sociedade
Sudbury INCO City of Greater Sudbury – Director of Planing
Services
Laurentian University Minarco – Mining Inovation –
Center for Environmental Monitoring
Timmis Placer Dome Project Manager Discover Abitibi
Regional Resident Geologist (MNDM);
Kirkland Lake Kirkland Lake Gold City of Kirk Land Lake - Director of Corporate
Services
-
Logan Lake Highland Valley Copper
Tese de doutorado UBC Tese de doutorado UBC
Quadro B: Principais atores sociais entrevistados nos municípios mineradores estudados no Canadá Fonte: visita de campo (setembro e outubro de 2005)
Além dos contatos diretos nos municípios, foram realizadas entrevistas com instituições
públicas e organizações civis que lidam com a temática da mineração (Quadro C).
Item Província
Município(s) Instituições Públicas e Organizações Civis
Ottawa MiningWatch Canada – Mines Alerte – ONG
Toronto Universidade de Toronto – Departamento de Economia Ontario
Sudbury Ministério das Minas e do Desenvolvimento do Norte de Ontário
Victória Ministério da Energia, Recursos Minerais e Petróleo
British Columbia Vancouver
Universidade de British Columbia – Departamento de Engenharia de Minas Associação de Mineradores de British Columbia
Quadro C: Instituições Públicas e Organizações Civis entrevistadas no Canadá Fonte: visita de campo (setembro e outubro de 2005)
405
ANEXO 2 –QUADRO DE INDICADORES AMBIENTAIS, ECONÔMICOS, SOCIAIS E DE GOVERNANÇA
406
ANEXO 2 : Quadro de variáveis e indicadores utilizados no estudo Tipo de
Indicador Indicador Código
no SPSS
Descrição Periodicidade Fonte
Área territorial V1 Área territorial em km2 - Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002 – IPEA/PNUD Código do município código Código IBGE IBGE Ano de implantação do município
V12 Ano da criação oficial do município Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002 – IPEA/PNUD Descrição geral dos municípios População total V13 População total segundo os Censos
do IBGE 1970, 1980, 1991, 1996, 2000 e 2003
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) .IPEAdata – baseado nos Censos populacuonais do IBGE (www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata,) O ano de 2003 foi baseado nas estimativas realizadas pelo IBGE (ftp://ftp.ibge.gov.br/Estimativas_Projecoes_Populacao/ )
Existência de órgão ambiental municipal
V3 Tipo de instituição ambiental existente
Sim = 1, não = 0 IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Meio Ambiente (2002) disponível em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/meio_ambiente_2002/default.shtm
Existência de legislação ambiental municipal
V4 Regulamentação ambiental municipal Sim = 1, não = 0 IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Meio Ambiente (2002) disponível em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/meio_ambiente_2002/default.shtm
Existência de Conselho Municipal de Meio Ambiente Ativo
V Institucionalização da questão ambiental em nível de município
Sim = 1, não = 0 IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Meio Ambiente (2002) disponível em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/meio_ambiente_2002/default.shtm
Desflorestamento V5 % da área territorial do município desmatada
2000,2001 e 2004 Ministério de Ciência e Tecnologia. Projeto PRODES (Monitoramento da Floresta Amazônica Brasileira por Satélite) disponível em http://www.obt.inpe.br/prodes/ Obs: Apenas para os municpipios da Amazônia Legal
Área de Floresta V6 % da área territórial do município com cobertura florestal
2000,2001 e 2004 Idem
Distribuição Percentual das Internações por Grupo de Causas
V25 % de internações por doenças infecto-contagiosas e parasitárias
2005 http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/tabfusion/tabfusion.cfm
Idem V26 % neoplasias 2005 http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/tabfusion/tabfusion.cfm Idem V27 % transtornos mentais e
comportamentais 2005 http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/tabfusion/tabfusion.cfm
Idem V28 % doenças do aparaelho respiratório 2005 http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/tabfusion/tabfusion.cfm Idem V29 % mal formação congênita e
anomalias cromossômicas 2005 http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/tabfusion/tabfusion.cfm
Ambientais
Idem V30 % lesão, envenenamento e algumas outras consequências de causas externas
2005 http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/tabfusion/tabfusion.cfm
406
407
Tipo de Indicador Indicador
Código no
SPSS Descrição Periodicidade
Fonte
PIB V2 Produto Interno Bruto 1970,1975,1980,1985,1996,1999, 2000, 2001, 2002 e 2003
Deflacionados em R$ de 2000. Para os anos de 1999 a 2003 - elaboração IBGE, e para os anos 1970 a 1996 - elaboração IPEA. Estão incluidos no PIB, a custo de fatores, os Setores Agropecuário, Industrial e de Serviços. Metodologia PIB Municipal 1970 a 1996 Deflacionado pelo Deflator Implícito do PIB nacional http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?503607750
PIB per capita V23 Produto Interno Bruto divido pela população.
1970,1975,1980,1985,1996, 1999, 2000, 2001, 2002 e 2003
Elaborado a partir das informações sobre o PIB e população
População ocupada V14 População que procurou trabalho nos últimos 12 meses anteriores ao Censo.
1970, 1980, 1991, 1996, 2000
Instituto de Pesquisa Econōmica Aplicada (IPEA) Comentário: No Censo, foi considerada como OCUPADA a pessoa que trabalhou nos últimos 12 meses anteriores à data de referência do Censo, ou parte deles. A pessoa que não trabalhou nos śltimos 12 meses anteriores à data de referência do Censo mas que, nos últimos 2 meses, tomou alguma providência para encontrar trabalho, foi considerada como DESOCUPADA. Elaboração IPEA, baseado no Censo Demográfico.
Receita Municipal per capita
V40 Receita orçamentária dividida pelo número de habitantes.
1998, 2000, 2003 e 2005
FoBanco de dados do FINBRA (Finanças do Brasil) da Secretaria do Tesouro Nacional http://www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_estados.asp OBs: até o dia 30 de junho todos os municípios brasileiros são obrigados por lei – art11 e 112 da Lei n.4320 de 17/03/1964, e do art.51 da Lei Complementar n. 101 de 04/05/2000 a entregar seu Balanço Consolidado do exercício anterior para que a STN possa realizar o Balanço Consolidado Nacional e disponibilizar as informações.
Receita Tributária per capita
V41 Receita originária de impostos e taxas municipais dividida pelo número de habitantes.
1998, 2000, 2003 e 2005
Idem
Receita de IPTU per capita
V42 Receita originária do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) dividida pelo número de habitantes.
1998, 2000, 2003 e 2005
Idem
Receita do ISSQN per capita
V43 Receita originária do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) dividida pelo número de habitantes.
1998, 2000, 2003 e 2005
Idem
Econômicos
Receita Transferida de União per capita
V44 Receita originária de transferências da União para os municípios dividida pelo número de habitantes
1998, 2000, 2003 e 2005
Idem
407
408
Tipo de Indicador Indicador
Código no
SPSS Descrição Periodicidade
Fonte
Receita de FPM per capita
V45 Receita originária de transferências da União relativa ao Fundo de Participação do Municípios (FPM), dividida pelo número de habitantes,
1998, 2000, 2003 e 2005
Idem
Receita do FUNDEF + SUS per capita
V46 Receita originária de transferências Intergovernamentais relativas ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e do Sistema Único de Saúde (SUS),dividida pelo número de habitantes,
1998, 2000, 2003 e 2005
Idem
Econômicos
Receita do ICMS per capita
V47 Receita originária de transferência do Estado relativa ao Imposto sobre Circulação e Mercadorias e Serviços (ICMS), dividida pelo número de habitantes,
1998, 2000, 2003 e 2005
Idem
IDHM V7 Indice de Desenvolvimento Humano Municipa,l
1970, 1980, 1991 e 2000
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. Colaboração PNUD/IPEA/ FJP/IBGE (1991 e 2000) Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 1998 (para os anos 1970,1980 e 1991). Projeto “Desenvolvimento Humano no Brasil” (BRA/97/007)- PNUD/IPEA
Sub-índice de Educação
V8 Sub-índice do IDHM de Educação 1970, 1980, 1991 e 2000
Idem
Sub-índice de Renda V9 Sub-índice do IDHM de Renda 1970, 1980, 1991 e 2000
Idem
Percentual de pobres V10 % da população considerada pobre 1970, 1980, 1991 e 2000
Idem Proporção de indivíduos com renda domiciliar per capita inferior a R$75,5, equivalente a ½ salário mínimo vigente em agosto de 2000.
Índice de Gini V11 Grau de desigualdade na distribuição de renda
1991 e 2000 Idem Mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0 (quando não há desiguldade) a 1 (quando a desigualdade é máxima – apenas um indivíduo detém a renda de toda a sociedade e renda de todos os demais indivíduos é nula)
Sociais
Taxa de analfabetismo
V49 População de acima de 15 anos de idade que não sabe ler e escrever
1970, 1980, 1991 e 2000
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) IPEAdata – baseado nos Censos populacuonais do IBGE http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata, indicador componente do IDH-Educação, no qual entra com peso de 2/3. É o percentual da pessoas acima de 15 anos de idade que não são alfabetizados, ou seja, que não sabem ler e escrever pelo menos um bilhete simples. Para obter mais informações metodológicas acesse -->www.undp.org.br.
408
409
Tipo de Indicador Indicador
Código no
SPSS Descrição Periodicidade
Fonte
Número médio de anos de estudo da população de mais de 25 anos
V24 Anos de estudo - média - pessoas 25 anos e mais - Ano
1970, 1980, 1991 e 2000
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) IPEAdata – baseado nos Censos populacuonais do IBGE http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata, Razão entre o somatório do número de anos de estudo completados pelas pessoas que tem 25 ou mais anos de idade e o numero de pessoas nessa faixa etária.
Sociais
Posição do IDHM municipal nos escores estaduais
V22 Posição do município nos escores do IDHM de seu Estado
991 e 2000 Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. Colaboração PNUD/IPEA/ FJP/IBGE (1991 e 2000)
Despesas totais com educação e cultura
V16 Gasto público com educação e cultura, em valores correntes
1998 e 2000 Banco de dados do FINBRA (Finanças do Brasil) da Secretaria do Tesouro Nacional http://www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_estados.asp
Despesas totais com saúde e saneamento
V17 Gasto público com saúde e saneamento, em valores correntes
1998 e 2000 STN - FINBRA
Despesas totais com juros e encargos
V18 Gasto público com juros e encargos da dívida, em valores correntes
1998 e 2000 STN - FINBRA
Despesas totais com pessoal ativo
V19 Gasto público com pessoal ativo, em valores correntes
1998 e 2000 STN - FINBRA
Despesas totais com agricultura
V20 Gasto público com agricultura, em valores correntes
1998 e 2000 STN - FINBRA
Despesas totais com energia e recursos minerais
V21 Gasto público com energia e recursos minerais
1998 e 2000 STN - FINBRA
Indice de presteza orçamentária
V32 Entrega dos balanços consolidados nos prazos corretos
1998, 2003 e 2005 Banco de dados do FINBRA (Finanças do Brasil) da Secretaria do Tesouro Nacional http://www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_estados.asp OBs: até o dia 30 de junho todos os municípios brasileiros são obrigados por lei – art11 e 112 da Lei n.4320 de 17/03/1964, e do art.51 da Lei Complementar n. 101 de 04/05/2000 a entregar seu Balanço Consolidado do exercício anterior para que a STN possa realizar o Balnaço Consolidado Nacional e disponibilizar as informações.
Governança
Funcionários públicos municipais
- Número de funcionários públicos que trabalham no município
2000 e 2005 IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública (2000 e 2005) disponível em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm
409
410
ANEXO 3 – BASE DE DADOS AMBIENTAIS, ECONÔMICOS, SOCIAIS E DE GOVERNANÇA DOS 50 MUNICÍPIOS ESTUDADOS
411
município código id cons amb área reserv convênios org amb
lei amb desflor desf 01 desf 04 area flor 00
area flor 01
area flor 04
Laranjal do Jari 160080 0,000 1,000 1,000 1,000 1 1 0 0,19 0,39 0,00 6,82 78,26
Mazagão 160040 0,000 0,000 0,000 1,000 1 0 0,00 1,75 2,03 0,00 51,44 72,91
Vitória do Jari 160027 1,000 0,000 0,000 1,000 1,000 1,000 0,000 7,780 7,120 0,000 30,680 54,030
Andorinha 290135 0,000 0,000 1,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Campo Formoso
290600 0,000 0,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Jaguarari 291770 1,000 0,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Uauá 293200 0,000 0,000 1,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Campinaçu 520465 0,000 0,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Crixás 520640 1,000 1,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Minaçu 521308 1,000 1,000 0,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Mozarlândia 521400 0,000 1,000 0,000 1,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Nova Crixás 521483 0,000 1,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Trombas 522145 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Alvinópolis 310230 0,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Antonio Dias 310300 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Barra Longa 310570 0,000 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Dom Bosco 312247 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Itabira 313170 1,000 1,000 7,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Jaboticatubas 313460 0,000 0,000 0,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Mariana 314000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Nova Era 314470 0,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Paracatu 314700 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Piranga 315080 0,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Santa Bárbara 315720 1,000 1,000 1,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Santa Fé de Minas
315760 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Unaí 317040 0,000 1,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Aquidauana 500110 0,000 1,000 4,000 10,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Corumbá 500320 1,000 1,000 2,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Miranda 500560 0,000 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Porto Murtinho 500690 0,000 0,000 2,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
411
412
município código id cons amb área reserv convênios org amb
lei amb desflor desf 01 desf 04 area flor 00
area flor 01
area flor 04
Água Azul do Norte
150034 0,000 1,000 0,000 0,000 1,000 0,000 54,840 0,000 62,860 42,540 0,000 35,410
Aurora do Pará 150095 0,000 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 71,000 0,000 43,000 1,770 0,000 11,870 Canaã dos Carajás
150215 1,000 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 51,140 0,000 53,840 45,080 0,000 42,740
Capitão Poço 150230 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 29,660 0,000 63,010 1,440 0,000 7,760
Curionópolis 150277 0,000 0,000 0,000 0,000 1,000 1,000 83,550 0,000 85,180 15,980 0,000 13,790 Eldorado dos Carajás
150295 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 1,000 74,160 0,000 83,420 25,860 0,000 15,190
Faro 150300 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,170 0,000 1,180 11,550 0,000 93,840
Ipixuna do Para 150345 1,000 0,000 0,000 1,000 1,000 1,000 33,130 0,000 46,180 42,940 0,000 51,940 Nova Esperança do Piriá
150495 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 52,580 0,000 0,000 19,630
Oriximiná 150530 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,880 0,000 1,190 6,120 0,000 83,250
Parauapebas 150553 1,000 1,000 0,000 1,000 1,000 1,000 15,950 0,000 17,890 82,880 0,000 80,850
Terra Santa 150797 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 0,000 7,260 0,000 16,270 10,460 0,000 36,620
Forquilhinha 420545 1,000 1,000 0,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Maracajá 421040 0,000 0,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Meleiro 421080 0,000 0,000 0,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Nova Veneza 421160 0,000 0,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Capela 280660 0,000 0,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Maruim 280130 0,000 0,000 0,000 0,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Rosário do Catete
280400 1,000 0,000 0,000 1,000 1,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Santo Amaro das Brotas
280610 0,000 1,000 2,000 0,000 1,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
412
413
município despesa MA pcta98
despesa MA pcta03
ano criac
área PIB 70 PIB 75 PIB 80 PIB 85 PIB 96 PIB 99 PIB 00 PIB 01
Laranjal do Jari
0 0 1989 30.966,18 - - - - 31.924 64.325 74.934 78.078
Mazagão 0 1 1841 13.130,89 11.595 12.180 29.632 36.029 39.238 28.956 29.109 30.215
Vitória do Jari 0,000 22,551 1997 2482,602 - - - - - 19073,399 23321,798 24464,394
Andorinha 0,000 0,979 1990 1207,680 - - - - 9444,614 17056,040 20189,101 25591,941 Campo Formoso
0,000 0,000 1880 6806,097 26158,021 44673,904 102591,812 137573,264 78207,402 105428,082 120516,838 138464,100
Jaguarari 0,000 0,039 1926 2567,158 9245,177 15645,386 36194,201 206206,994 147623,158 57167,966 66478,883 86488,544
Uauá 0,000 0,000 1933 2950,274 3628,377 8230,279 16911,831 36842,056 20814,028 29893,947 32623,941 33598,527
Campinaçu 0,000 0,000 1982 1974,367 - - - 11011,191 8871,288 9519,884 10440,859 11418,224
Crixás 0,000 0,001 1953 4661,077 13840,600 83648,558 119473,446 35709,084 59293,262 63690,880 68251,191 71142,428
Minaçu 0,000 0,000 1976 2860,719 - - 292833,196 239758,836 144456,621 295584,930 329292,594 517629,235
Mozarlândia 0,000 7,506 1963 1734,359 7685,442 16134,712 18561,089 28559,639 25806,098 41356,544 77741,343 89058,566
Nova Crixás 0,000 0,000 1980 7298,795 - - - 78454,467 62437,373 53084,725 59212,145 68286,411
Trombas 0,000 0,000 1989 799,123 - - - - 5562,796 7796,633 8476,122 9861,684
Alvinópolis 0,000 0,632 1891 599,343 18349,779 26628,210 42247,100 55959,209 32916,147 47446,907 51338,912 52503,611
Antonio Dias 0,000 1,700 1911 877,844 14454,424 26488,129 28517,490 24709,378 22801,116 40998,159 52171,293 46617,212
Barra Longa 0,000 0,000 1841 386,101 9887,743 14246,901 15581,110 15168,361 12369,506 15708,244 15975,150 15438,357
Dom Bosco 0,000 0,150 1997 821,755 - - - - - 13984,066 11150,745 10286,322
Itabira 0,000 46,905 1833 1256,496 255648,748 693600,015 509835,825 632866,024 976821,906 1046323,983 855918,552 918718,306
Jaboticatubas 0,000 0,000 1938 1113,774 12945,763 13522,370 19947,289 23418,270 21358,410 41993,210 41374,100 41318,227
Mariana 0,000 0,000 1711 1193,293 45998,807 169796,850 241025,701 292604,019 186371,288 351766,749 362860,932 357908,946
Nova Era 0,000 25,515 1938 363,195 30428,126 75803,953 72984,878 48170,313 69629,867 83262,593 83276,780 87214,350
Paracatu 0,000 8,399 1798 8232,233 63554,679 98584,578 135587,421 166962,222 277306,824 367101,005 359321,087 355652,846
Piranga 0,000 0,000 1868 657,484 10151,635 15827,214 21600,669 27358,778 20992,191 32357,139 34890,227 34321,655 Santa Bárbara
0,000 0,757 1839 684,210 27953,232 62692,838 81746,793 149098,812 103129,353 110619,762 97585,670 97643,636
Santa Fé de Minas
0,000 0,000 1962 2916,648 3261,532 2691,913 4853,146 4618,972 5257,443 7772,770 7861,435 7565,353
Unaí 0,000 0,268 1943 8463,579 68684,485 126051,757 207680,894 219565,113 233782,947 345652,740 378597,094 379209,679
Aquidauana 0,000 0,000 1906 16958,496 61255,159 114345,169 120085,643 103045,658 137357,821 146324,957 139656,354 153061,730
Corumbá 0,000 12,960 1871 64960,863 495189,613 379709,476 414461,772 338835,514 427931,829 404000,904 487905,516 556363,612
Miranda 0,000 0,000 1871 5478,627 36532,885 53757,320 85778,637 71083,789 53386,650 68400,427 72956,599 79036,055
Porto Murtinho 0,000 11,766 1911 17734,925 33878,251 69291,722 45422,713 57241,152 70977,584 72238,669 77621,095 84595,685
413
414
município despesa MA pcta98
despesa MA pcta03
ano criac
área PIB 70 PIB 75 PIB 80 PIB 85 PIB 96 PIB 99 PIB 00 PIB 01
Água Azul do Norte
0,000 0,000 1993 7576,621 - - - - 20638,358 72335,704 82806,529 123861,364
Aurora do Pará
0,000 0,000 1993 1811,827 - - - - 14918,246 50209,443 53546,416 56016,891
Canaã dos Carajás
0,000 0,000 1997 3146,608 - - - - - 49218,217 45706,561 50700,848
Capitão Poço 0,000 0,000 1961 2899,532 34870,283 32121,788 43502,104 64997,347 46563,303 74460,637 87157,838 72344,375
Curionópolis 0,000 0,000 1989 2368,698 - - - - 26198,944 50607,267 45843,752 44783,293 Eldorado dos Carajás
0,000 0,000 1993 2956,708 - - - - 18898,947 44383,102 47998,145 53031,149
Faro 0,000 0,000 1935 11766,496 6835,564 10054,955 12165,592 13361,596 5245,480 9197,631 10056,374 10063,153 Ipixuna do Para
0,000 0,000 1993 5216,948 - - - - 39550,052 107121,595 104523,137 122485,858
Nova Esperança do Piriá
0,000 0,000 1993 2809,984 - - - - 11034,830 19679,450 19778,771 20156,618
Oriximiná 0,000 0,000 1934 107602,992 17885,809 23139,755 384986,758 1102424,004 337737,124 232718,990 278481,907 325530,997
Parauapebas 0,000 1,909 1989 7007,737 - - - - 707700,606 690798,426 854837,973 822369,410
Terra Santa 0,000 0,000 1993 1900,570 - - - - 10800,371 20686,301 21829,643 23859,588
Forquilhinha 0,000 3,923 1990 293,557 - - - - 84852,071 135014,478 170689,430 176919,238
Maracajá 0,000 0,000 1967 63,401 5623,965 8759,720 19443,213 21186,626 28661,594 32457,200 32449,447 30747,346
Meleiro 0,000 0,000 1961 186,618 20007,470 22597,527 37585,144 54888,187 38522,726 48601,152 48589,419 53227,614
Nova Veneza 0,000 0,000 1958 181,915 14576,646 26523,918 37182,704 44412,357 51483,596 112534,254 139734,533 156432,252
Capela 0,000 1,510 1835 440,716 31768,618 40102,334 55943,983 68524,647 24414,794 39879,348 39978,016 39595,945
Maruim 0,000 0,000 1835 94,293 17072,717 27547,432 26635,428 79683,941 42612,856 46968,967 47237,969 54715,437 Rosário do Catete
0,000 0,000 1836 105,413 4192,408 6208,313 7596,505 10994,973 166282,711 44210,845 49904,864 209416,506
Santo Amaro das Brotas
0,000 0,000 1835 234,654 4013,155 4410,496 12328,138 14234,308 8731,928 30420,040 28194,725 34851,784
Laranjal do Jari
90.254 85.459 0 0 0,635 0,732 0 0 0,63 0,852 0 0
414
415
município
PIB 2002 PIB 2003 IDHM 1970
IDHM 1980
IDHM 1991
IDHM 2000
IN EDUC 1970
IN EDUC 1980
IN EDUC 1991
IN EDUC 2000
IN REND 1970
IN REND 1980
IN RENDA
1991 Laranjal do Jari
90.254 85.459 0 0 0,635 0,732 0 0 0,63 0,852 0 0 0,624
Mazagão 37.366 34.921 0,323 0,51 0,572 0,659 0,284 0,435 0,511 0,73 0,25 0,564 0,503 Vitória do Jari 30686,740 27873,250 0,000 0,000 0,551 0,659 0,000 0,000 0,555 0,808 0,000 0,000 0,529 Andorinha 30704,070 34217,970 0,000 0,000 0,459 0,570 0,000 0,000 0,463 0,649 0,000 0,000 0,439 Campo Formoso
146954,738 163532,859 0,272 0,392 0,472 0,613 0,269 0,310 0,498 0,715 0,132 0,394 0,445
Jaguarari 115339,486 149719,698 0,259 0,445 0,548 0,646 0,284 0,349 0,532 0,756 0,111 0,473 0,484 Uauá 31018,881 27423,621 0,254 0,387 0,509 0,616 0,282 0,373 0,557 0,748 0,063 0,236 0,429 Campinaçu 12669,500 13671,467 0,000 0,000 0,622 0,733 0,000 0,000 0,650 0,804 0,000 0,000 0,557 Crixás 76252,689 65407,091 0,330 0,469 0,648 0,717 0,348 0,449 0,680 0,835 0,224 0,537 0,641 Minacçu 346518,695 345120,003 0,000 0,563 0,660 0,749 0,000 0,483 0,752 0,849 0,670 0,600 Mozarlândia 86151,944 111279,341 0,318 0,582 0,644 0,728 0,365 0,488 0,699 0,822 0,220 0,838 0,597 Nova Crixás 89458,763 90836,132 0,000 0,000 0,593 0,686 0,000 0,000 0,594 0,750 0,000 0,000 0,604 Trombas 12044,909 12197,713 0,000 0,000 0,623 0,743 0,000 0,000 0,704 0,847 0,000 0,000 0,514 Alvinópolis 53334,977 49927,697 0,445 0,542 0,673 0,727 0,396 0,469 0,626 0,765 0,265 0,510 0,579 Antônio Dias 50161,065 44367,126 0,329 0,505 0,577 0,661 0,550 0,590 0,788 0,894 0,205 0,540 0,515 Barra Longa 15588,913 14935,045 0,357 0,515 0,588 0,668 0,000 0,000 0,751 0,838 0,222 0,443 0,529 Dom Bosco 11005,228 12236,319 0,000 0,000 0,647 0,750 0,555 0,622 0,806 0,894 0,000 0,000 0,554 Itabira 1141110,545 1130586,381 0,478 0,698 0,727 0,798 0,497 0,524 0,673 0,812 0,429 0,943 0,662 Jaboticatubas 40053,401 39647,947 0,370 0,518 0,631 0,731 0,576 0,606 0,773 0,890 0,485 0,476 0,568 Mariana 408874,482 404555,108 0,423 0,606 0,708 0,772 0,542 0,632 0,757 0,896 0,255 0,699 0,629 Nova Era 87562,655 78402,658 0,438 0,702 0,694 0,792 0,443 0,540 0,752 0,844 0,407 0,945 0,648 Paracatu 420170,990 402209,674 0,395 0,622 0,680 0,760 0,450 0,505 0,617 0,738 0,237 0,804 0,622 Piranga 35927,265 35107,731 0,348 0,434 0,595 0,661 0,560 0,600 0,765 0,856 0,126 0,270 0,469 Santa Bárbara 105474,347 101072,929 0,382 0,624 0,694 0,762 0,389 0,377 0,568 0,714 0,273 0,788 0,609 Santa Fé de Minas
7375,292 7434,273 0,332 0,422 0,546 0,622 0,449 0,486 0,678 0,811 0,122 0,341 0,495
Unaí 486241,380 482806,766 0,366 0,581 0,681 0,812 0,000 0,000 0,000 0,000 0,226 0,682 0,607
415
416
município PIB 2002 PIB 2003 IDHM 1970
IDHM 1980
IDHM 1991
IDHM 2000
IN EDUC 1970
IN EDUC 1980
IN EDUC 1991
IN EDUC 2000
IN REND 1970
IN REND 1980
IN RENDA
1991 Aquidauana 147469,028 170880,984 0,490 0,692 0,696 0,757 0,543 0,590 0,761 0,861 0,446 0,940 0,630 Corumbá 595568,823 718587,768 0,547 0,714 0,723 0,771 0,556 0,635 0,812 0,862 0,550 0,949 0,647 Miranda 78068,788 91597,556 0,383 0,547 0,638 0,724 0,437 0,505 0,689 0,811 0,254 0,611 0,588 Porto Murtinho 84062,448 101440,900 0,425 0,560 0,620 0,698 0,457 0,490 0,673 0,789 0,295 0,629 0,547 Água Azul do Norte
124952,043 112083,228 0,000 0,000 0,513 0,665 0,000 0,000 0,454 0,722 0,000 0,000 0,532
Aurora do Pará
61126,619 57948,095 0,000 0,000 0,539 0,618 0,000 0,000 0,485 0,631 0,000 0,000 0,488
Canaã dos Carajás
71814,712 129277,404 0,000 0,000 0,552 0,700 0,000 0,000 0,601 0,792 0,000 0,000 0,511
Capitão Poço 81234,336 80772,714 0,327 0,373 0,514 0,615 0,308 0,327 0,484 0,662 0,268 0,324 0,480 Curionópolis 47820,942 45085,257 0,000 0,000 0,594 0,682 0,000 0,000 0,579 0,770 0,000 0,000 0,604 Eldorado dos Carajás
65491,217 68392,937 0,000 0,000 0,542 0,663 0,000 0,000 0,472 0,725 0,000 0,000 0,556
Faro 11127,870 11009,558 0,375 0,470 0,547 0,623 0,513 0,556 0,675 0,801 0,181 0,335 0,442 Ipixuna do Pará
131626,170 120546,244 0,000 0,000 0,542 0,622 0,000 0,000 0,481 0,633 0,000 0,000 0,503
Nova Espe-rança do Piriá
23695,772 22407,716 0,000 0,000 0,518 0,598 0,000 0,000 0,518 0,595 0,000 0,000 0,480
Oriximiná 388567,680 303277,362 0,356 0,540 0,637 0,717 0,433 0,492 0,763 0,828 0,200 0,554 0,561 Parauapebas 867024,490 851487,048 0,000 0,000 0,657 0,741 0,000 0,000 0,712 0,844 0,000 0,000 0,661 Terra Santa 25414,892 24226,176 0,000 0,000 0,614 0,688 0,000 0,000 0,786 0,831 0,000 0,000 0,471 Forquilhinha 171621,585 207174,769 0,000 0,000 0,729 0,797 0,000 0,000 0,789 0,882 0,000 0,000 0,654 Maracajá 28527,662 31780,708 0,401 0,712 0,707 0,813 0,522 0,638 0,776 0,868 0,195 0,946 0,607 Meleiro 57446,062 83408,783 0,447 0,665 0,723 0,793 0,559 0,617 0,754 0,872 0,253 0,778 0,700 Nova Veneza 160500,209 204739,603 0,435 0,734 0,743 0,813 0,573 0,677 0,798 0,891 0,217 0,947 0,671 Capela 44800,655 44323,095 0,296 0,399 0,549 0,615 0,320 0,293 0,583 0,716 0,144 0,364 0,499 Maruim 60195,945 67275,591 0,308 0,416 0,572 0,662 0,358 0,392 0,670 0,794 0,193 0,376 0,486 Rosário do Catete
133468,094 150083,363 0,304 0,471 0,560 0,672 0,300 0,441 0,640 0,829 0,162 0,463 0,515
Santo Amaro das Brotas
37465,419 43546,271 0,308 0,405 0,564 0,655 0,327 0,388 0,616 0,775 0,154 0,308 0,448
416
417
município IN REND
2000 POBRES
1970 POBRES
1980 POBRES
1991 POBRES
2000 GINI 1991
GINI 2000 POP 1970 POP 1980 POP 1991 POP 1996 POP 2000 POP 2003
Laranjal do Jari 0,617 0 0 39,9 44,9 0,56 0,59 - - 21.372 29.904 28.515 32.133 Mazagão 0,519 80,98 48,87 67,9 69,7 0,51 0,62 10.497 20.433 8.911 11.353 11.986 12.933 Vitória do Jari 0,566 0,000 0,000 64,100 57,500 0,500 0,620 - - - - 8560,000 9780,000 Andorinha 0,496 0,000 0,000 85,800 69,800 0,510 0,600 - - 17170,000 17509,000 15774,000 15344,000 Campo Formoso
0,526 94,020 66,670 83,200 70,000 0,560 0,660 37263,000 56692,000 62104,000 59331,000 61942,000 61892,000
Jaguarari 0,555 95,840 69,120 77,300 58,600 0,580 0,620 17538,000 23004,000 31141,000 37365,000 27412,000 26263,000 Uauá 0,512 97,220 84,070 83,000 72,200 0,540 0,550 17297,000 20298,000 24343,000 24035,000 25993,000 26501,000 Campinaçu 0,592 0,000 0,000 59,700 51,200 0,530 0,570 - - 4483,000 3848,000 3707,000 3468,000 Crixás 0,631 85,410 57,370 41,100 41,500 0,580 0,560 18304,000 30219,000 22213,000 16011,000 14673,000 13269,000 Minaçu 0,646 0,000 47,590 47,000 32,600 0,550 0,540 - 28371,000 32288,000 35616,000 33608,000 34015,000 Mozarlândia 0,659 83,440 45,440 46,500 25,400 0,520 0,780 7393,000 8451,000 10078,000 10182,000 11186,000 11527,000 Nova Crixás 0,648 0,000 0,000 43,000 36,600 0,530 0,600 - - 11102,000 10323,000 11061,000 11048,000 Trombas 0,598 0,000 0,000 68,000 49,300 0,520 0,540 - - 6493,000 3601,000 3434,000 3250,000 Alvinópolis 0,621 78,870 57,650 64,400 41,700 0,590 0,550 15547,000 15047,000 15324,000 15039,000 15588,000 15669,000 Antônio Dias 0,569 87,000 53,680 70,000 56,700 0,520 0,540 11666,000 10663,000 9772,000 9595,000 10044,000 10128,000 Barra Longa 0,570 87,220 65,660 66,700 58,300 0,540 0,530 11037,000 8928,000 8902,000 8192,000 7554,000 7139,000 Dom Bosco 0,622 0,000 0,000 55,500 49,900 0,520 0,610 - - - - 4055,000 3976,000 Itabira 0,704 62,540 30,310 36,300 27,100 0,570 0,560 56352,000 71114,000 85606,000 95205,000 98322,000 102239,000 Jaboticatubas 0,644 91,650 56,270 58,200 42,400 0,560 0,590 12159,000 11569,000 12716,000 12409,000 13530,000 13781,000 Mariana 0,670 79,290 42,150 46,200 35,600 0,590 0,570 24786,000 29401,000 38180,000 40217,000 46710,000 49338,000 Nova Era 0,671 63,250 32,070 37,400 34,300 0,540 0,560 14080,000 14679,000 17605,000 17426,000 17754,000 17800,000 Paracatu 0,675 84,900 48,970 47,400 34,700 0,580 0,610 36821,000 49014,000 62774,000 68047,000 75216,000 79049,000 Piranga 0,538 91,590 78,180 80,700 67,300 0,600 0,620 16575,000 15928,000 16332,000 16989,000 17010,000 17219,000 Santa Bárbara 0,650 77,250 39,250 43,200 41,800 0,530 0,560 16246,000 18057,000 25931,000 27068,000 24180,000 24816,000 Santa Fé de Minas
0,513 94,290 64,540 72,400 72,100 0,470 0,580 5282,000 3744,000 4573,000 4017,000 4192,000 4075,000
Unaí 0,748 85,440 48,450 49,500 29,100 0,590 0,710 52303,000 67885,000 69612,000 73664,000 70033,000 72622,000 Aquidauana 0,690 68,240 39,380 49,700 39,500 0,610 0,660 28725,000 34493,000 39342,000 40394,000 43440,000 44702,000 Corumbá 0,678 65,390 36,230 42,900 37,700 0,610 0,620 81887,000 81129,000 88411,000 89083,000 95701,000 97947,000
417
418
município IN REND
2000 POBRES
1970 POBRES
1980 POBRES
1991 POBRES
2000 GINI 1991
GINI 2000 POP 1970 POP 1980 POP 1991 POP 1996 POP 2000 POP 2003
Miranda 0,693 82,730 51,920 60,600 52,200 0,630 0,800 18634,000 24122,000 20176,000 20878,000 23007,000 23879,000 Porto Murtinho 0,626 77,160 54,890 58,100 44,400 0,570 0,590 11627,000 11682,000 12808,000 11342,000 13316,000 13472,000 Água Azul do Norte
0,593 0,000 0,000 64,600 54,900 0,520 0,650 - - - 20994,000 22084,000 26779,000
Aurora do Pará 0,516 0,000 0,000 73,100 69,300 0,470 0,580 - - - 15453,000 19728,000 21998,000 Canaã dos Carajás
0,628 0,000 0,000 72,000 49,500 0,520 0,620 - - - - 10922,000 12151,000
Capitão Poço 0,529 75,590 69,480 77,300 74,900 0,520 0,650 25565,000 32774,000 45452,000 41134,000 49769,000 51099,000 Curionópolis 0,555 0,000 0,000 50,300 60,500 0,580 0,590 - - 38672,000 23875,000 19486,000 17110,000 Eldorado dos Carajás
0,551 0,000 0,000 62,100 65,200 0,550 0,700 - - - 18393,000 29608,000 35195,000
Faro 0,469 88,930 74,670 81,300 79,000 0,480 0,540 10054,000 12598,000 13574,000 6322,000 10037,000 12123,000 Ipixuna do Pará 0,490 0,000 0,000 66,900 74,700 0,470 0,620 - - - 13930,000 25138,000 30020,000 Nova Esperança do Piriá
0,516 0,000 0,000 73,300 72,900 0,400 0,640 - - - 15828,000 18893,000 22665,000
Oriximiná 0,591 83,970 55,510 60,800 57,300 0,590 0,620 18994,000 29593,000 41154,000 41999,000 48332,000 50694,000 Parauapebas 0,674 0,000 0,000 39,000 44,500 0,580 0,670 - - 53335,000 74702,000 71568,000 81428,000 Terra Santa 0,500 0,000 0,000 78,200 71,600 0,490 0,560 - - - 13043,000 14592,000 15760,000 Forquilhinha 0,727 0,000 0,000 19,500 12,400 0,450 0,530 - - 14059,000 16106,000 18348,000 19669,000 Maracajá 0,742 85,330 15,510 34,200 17,500 0,460 0,620 4079,000 4165,000 4642,000 5352,000 5541,000 5818,000 Meleiro 0,759 75,840 33,140 28,700 17,600 0,560 0,620 11306,000 10697,000 9755,000 7009,000 7080,000 7002,000 Nova Veneza 0,736 83,170 21,890 21,200 7,800 0,480 0,470 8135,000 9160,000 10376,000 9968,000 11511,000 12008,000 Capela 0,501 90,800 74,970 74,900 71,500 0,580 0,570 20114,000 23008,000 25105,000 25744,000 26518,000 26953,000 Maruim 0,532 87,720 68,650 70,900 61,100 0,540 0,510 9233,000 11366,000 14683,000 14499,000 15454,000 15692,000 Rosário do Catete
0,559 90,370 62,190 65,400 59,600 0,510 0,530 3914,000 3915,000 5639,000 6570,000 7102,000 7553,000
Santo Amaro das Brotas
0,521 89,720 72,980 80,100 66,800 0,520 0,560 5415,000 7947,000 10624,000 10157,000 10670,000 10684,000
418
419
município POP OC 1970
POP OC 1980
POP OC 1991
POP OC 2000
GINVEST 1998
GINVEST 2000 GEDC 1998 GEDC 2000 G SAUD 1998 GSAUD 2000 GJURO
1998 Laranjal do Jari
- - 5.807 8.572 - - - - - - -
Mazagão 2.908 5.652 2.216 2.257 - - - - - - -
Vitória do Jari - - - 1.758 - 508.831,77 - 1.666.188,02 - 582.758,66 -
Andorinha - - 5.901 4.058 677.981,50 396.696,08 1.607.687,66 1.164.579,77 680.747,05 1.164.579,77 -
Campo Formoso
10.961 15.956 18.880 21.374 3.904.588,52 1.683.210,90 6.076.541,48 1.940.550,00 2.334.730,04 1.940.550,00 81.015,97
Jaguarari 4.659 5.759 9.181 8.855 2.620.239,17 1.885.499,90 2.396.128,76 3.163.690,57 2.406.502,49 3.163.690,57 -
Uauá 4.269 4.175 6.224 7.651 1.733.473,19 489.430,47 1.833.498,30 1.410.597,17 1.660.943,10 1.410.597,17 -
Campinaçu - - 1.485 1.347 - 245.144,88 - 1.243.909,76 - 386.035,74 -
Crixás 5.834 9.140 8.709 5.445 1.386.030,00 961.148,00 1.313.179,00 2.549.791,00 870.003,00 1.348.846,00 62.811,00
Minaçu - 7.891 11.483 12.442 4.603.881,73 2.278.011,06 4.726.182,40 7.392.734,73 1.441.953,19 3.640.283,90 10.453,21
Mozarlândia 2.350 2.770 3.530 4.916 - 86.458,00 - 1.498.890,00 - 489.720,00 -
Nova Crixás - - 3.987 4.233 - 291.656,00 - 1.799.149,00 - 755.858,00 -
Trombas - - 2.287 1.521 - 156.289,21 - 909.212,61 - 191.366,88 -
Alvinópolis 5.118 4.450 5.265 5.970 612.373,17 256.429,47 1.353.824,68 1.258.449,84 779.232,76 701.387,11 4.663,41
Antônio Dias 3.267 3.088 2.829 3.339 640.756,58 245.155,95 1.426.419,07 1.812.234,75 597.853,66 502.966,56 3.482,55
Barra Longa 3.144 2.952 3.381 2.636 189.992,00 144.398,00 820.850,00 1.048.113,00 403.280,00 397.639,00 693.00
Dom Bosco - - - 1.410 233.785,68 251.079,64 766.318,60 884.339,52 431.618,46 447.816,15 2.050,45
Itabira 15.148 21.523 29.837 35.572 8.128.817,00 15.235.971,98 11.881.487,00 16.004.987,57 17.200.862,00 24.258.892,79 447.753,00
Jaboticatubas 3.366 3.592 4.708 5.638 96.870,00 2.048.283,00 793.479,00
Mariana 6.289 8.671 13.495 17.424 2.204.318,05 1.635.880,55 6.981.336,60 8.257.599,52 3.552.831,75 4.902.202,19 83.308,16
Nova Era 3.562 4.584 6.386 5.820 496.205,11 858.052,95 2.138.551,98 2.652.282,57 1.729.612,41 2.752.524,19 18.475,62
Paracatu 10.811 16.397 24.239 27.718 3.198.968,07 2.394.786,76 6.750.990,43 10.799.980,68 5.283.829,14 6.335.719,02 462.507,32
Piranga 4.630 4.740 5.069 7.300 453.461,63 553.341,00 1.164.225,53 1.639.000,00 554.516,63 757.500,00 - Santa Bárbara
4.269 5.350 9.204 8.392 3.805.457,00 1.150.364,19 3.122.748,00 3.502.849,81 4.101.318,00 2.203.960,70 30.093,00
Santa Fé de Minas
1.590 1.030 1.588 1.257 413.493,36 1.300,00 468.873,90 970.608,21 390.036,39 541.989,55 -
Unaí 15.025 21.222 27.824 29.114 4.272.832,78 2.755.699,20 5.566.102,40 7.490.802,33 6.718.515,62 9.088.876,29 194.118,32
Aquidauana 8.418 11.564 13.612 15.290 - 337.885,82 - 3.611.864,88 - 3.937.903,06 -
Corumbá 23.420 28.928 29.963 32.609 3.528.192,39 2.788.823,44 2.839.720,61 6.131.697,12 1.645.801,13 3.574.560,70 302.206,82
419
420
município POP OC 1970
POP OC 1980
POP OC 1991
POP OC 2000
GINVEST 1998
GINVEST 2000 GEDC 1998 GEDC 2000 G SAUD 1998 GSAUD 2000 GJURO
1998 Miranda 6.140 7.615 6.342 7.957 - 1.884.217,00 - 5.254.199,00 - 1.474.966,00 Porto Murtinho
3.401 3.846 3.910 4.585 394.973,80 822.477,55 1.340.239,63 1.804.256,61 701.822,27 1.191.557,57 3.471,94
Água Azul do Norte
- - - 5.798 2.345.817,34 2.295.171,61 963.822,68 1.700.788,17 841.179,37 1.680.188,98 -
Aurora do Pará
- - - 6.565 - - - - - - -
Canaã dos Carajás
- - - 3.824 - - - - - - -
Capitão Poço 8.190 9.683 13.739 16.564 - - - - - - -
Curionópolis - - 14.589 5.888 - - - - - - -
Eldorado dos Carajás
- - - 9.838 2.805.453,67 1.583.503,38 3.347.090,30 5.058.341,78 954.686,59 410.500,00 149,22
Faro 2.593 3.125 2.896 2.782 - - - - - - - Ipixuna do Pará
- - - 6.988 - - - - - - -
Nova Esperança do Piriá
- - - 6.528 - - - - - - -
Oriximiná 5.343 8.345 12.873 14.758 9.120.976,00 7.691.243,00 4.736.591,00 -
Parauapebas - - 17.345 26.079 9.423.626,16 33.308.810,07 8.081.353,73 27.705.378,17 4.561.270,42 13.130.519,10 -
Terra Santa - - - 4.352 - - - - - - -
Forquilhinha - - 5.317 7.830 169.798,02 1.911.641,87 1.934.279,23 1.694.801,71 658.788,83 778.230,75 39.153,68
Maracajá 1.167 1.480 1.671 2.386 61.313,88 554.428,21 572.913,03 853.175,60 153.774,62 571.837,39 64.235,55
Meleiro 2.910 3.640 4.209 3.124 - 380.232,65 - 1.242.822,53 - 427.071,31 -
Nova Veneza 2.475 3.061 4.142 5.349 536.709,41 1.010.772,80 893.993,70 1.855.968,13 250.696,83 629.793,48 55.020,66
Capela 5.887 6.589 7.041 7.197 - 1.474.471,00 2.206.965,00 2.420.793,00 641.758,00 683.583,00 -
Maruim 2.244 2.560 3.546 4.066 - 448.602,00 1.479.421,00 1.602.735,00 348.398,00 994.079,00 -
Rosário do Catete
991 1.132 1.949 1.967 - 760.855,00 2.382.652,00 2.693.172,00 236.175,00 581.344,00 -
Santo Amaro das Brotas
1.297 1.576 2.424 2.862 - 361.111,73 1.155.054,97 1.095.789,20 551.420,05 307.022,72 -
420
421
município GJURO 00 GPESS 98 GPESS 00 GAGRI 98 GAGR 00 GMIN 98 G MIN 00 PIB PCTA70
PIB PCTA80
PIB PCTA00
PIB PCTA03
ANOEST 1970
ANOEST 1980
Laranjal do Jari
- - - - - - - - - 2.627,89 2.659,53 - -
Mazagão - - - - - - - 1.104,57 1.450,22 2.428,56 2.700,16 1,20 1,70 Vitória do Jari - - 2.353.619,31 - 239.129,50 - - - - 2.724,51 2.850,03 - - Andorinha - 1.194.664,78 1.732.012,68 13.526,89 16.015,70 - - - - 1.279,90 2.230,06 - - Campo Formoso
1.002,90 3.392.644,24 6.386.408,42 27.910,91 34.580,36 - 116.480,46 701,98 1.809,63 1.945,64 2.642,23 0,90 1,00
Jaguarari - 3.126.635,80 3.954.507,12 49.714,42 98.447,00 206.915,96 39.553,59 527,15 1.573,39 2.425,17 5.700,78 0,30 1,30 Uauá - 1.311.882,32 1.311.882,32 88.944,91 244.237,25 - - 209,77 833,18 1.255,10 1.034,81 0,30 0,40 Campinaçu 20,41 - 765.004,42 - 6.158,00 - - - - 2.816,53 3.942,18 - - Crixás - 1.791.025,00 2.467.150,00 31.763,00 28.380,00 - - 756,15 3.953,59 4.651,48 4.929,32 0,90 1,60 Minaçu 895,57 5.061.216,49 7.735.174,80 250.247,28 395.219,43 - - 10.321,57 9.798,04 10.146,11 - 1,90 Mozarlândia 6.189,00 - 1.250.662,00 - - - - 1.039,56 2.196,32 6.949,88 9.653,80 1,10 1,80 Nova Crixás - - 1.615.763,00 - - - - - - 5.353,24 8.221,95 - - Trombas 8.432,60 - 773.820,48 - 19.875,36 - - - - 2.468,29 3.753,14 - - Alvinópolis 1.258,03 1.688.024,61 1.762.073,33 118.912,31 114.885,89 - - 1.180,28 2.807,68 3.293,49 3.186,40 2,20 2,80 Antônio Dias - 1.054.259,65 928.338,35 89.376,51 49.503,39 - - 1.239,02 2.674,43 5.194,27 4.380,64 1,40 1,80 Barra Longa 940,00 755.822,00 970.189,00 131.064,00 147.014,00 156.436,00 51.074,00 895,87 1.745,20 2.114,79 2.092,04 2,10 2,50 Dom Bosco 13.063,51 421.698,17 506.337,37 51.686,11 28.370,33 1.000,00 57.160,00 - - 2.749,88 3.077,54 - - Itabira 296.107,68 20.108.467,00 23.340.454,07 - 2.574.018,47 - - 4.536,64 7.169,28 8.705,26 11.058,27 2,70 3,60 Jaboticatubas 9.070,00 1.951.940,00 147.989,00 - 1.064,71 1.724,20 3.057,95 2.877,00 1,60 2,20 Mariana 107.427,62 6.222.077,81 9.679.365,39 154.359,78 362.562,89 - - 1.855,84 8.197,87 7.768,38 8.199,67 2,40 3,30 Nova Era 10.884,22 2.491.100,47 2.967.563,24 75.790,30 34.891,43 - - 2.161,09 4.972,06 4.690,59 4.404,64 2,60 3,70 Paracatu 373.284,28 8.400.487,89 13.107.886,37 479.042,22 587.720,84 - - 1.726,04 2.766,30 4.777,19 5.088,11 1,80 2,90 Piranga 1.200,00 1.254.774,34 1.241.948,91 45.569,96 223.000,00 - 132.500,00 612,47 1.356,14 2.051,16 2.038,89 1,70 1,90 Santa Bárbara
152.700,24 3.656.844,00 3.744.449,77 245.249,00 207.905,88 - - 1.720,62 4.527,15 4.035,80 4.072,89 1,90 2,80
Santa Fé de Minas
377,39 511.740,51 549.531,61 4.634,10 27.031,65 - - 617,48 1.296,25 1.875,34 1.824,36 1,00 1,30
Unaí 478.205,81 8.282.754,82 9.479.092,98 167.537,64 182.263,71 1.308,89 255.658,72 1.313,20 3.059,30 5.405,98 6.648,22 1,20 2,20 Aquidauana 257.033,04 - 4.940.338,59 - - 2.132,47 3.481,45 3.214,93 3.822,67 2,40 3,30 Corumbá 0.00 4.177.587,93 2.366.487,40 6.097.140,13 13.663,91 3.793,05 - 6.047,23 5.108,68 5.098,23 7.336,50 2,60 3,90 Miranda - - 2.303.628,00 - - - - 1.960,55 3.556,03 3.171,06 3.835,90 1,30 2,10 Porto Murtinho
- 1.711.698,82 2.283.952,12 - - - - 2.913,76 3.888,27 5.829,16 7.529,76 1,50 2,40
421
422
município GJURO 00 GPESS 98 GPESS 00 GAGRI 98 GAGR 00 GMIN 98 G MIN 00 PIB
PCTA70 PIB
PCTA80 PIB
PCTA00 PIB
PCTA03 ANOEST
1970 ANOEST
1980 Água Azul do Norte
- 799.914,92 1.196.312,59 - 64.167,44 73.563,75 - - - 3.749,62 4.185,49 - -
Aurora do Pará
- - - - - - - - - 2.714,23 2.634,24 - -
Canaã dos Carajás
- - - - - - - - - 4.184,82 10.639,24 0,80 1,20
Capitão Poço
- - - - - - - 1.363,99 1.327,34 1.751,25 1.580,71 - -
Curionópolis - - - - - - - - - 2.352,65 2.635,02 - - Eldorado dos Carajás
9,40 2.007.349,24 2.314.368,13 19.079,98 242.494,10 118.111,00 538.588,77 - - 1.621,12 1.943,26 - -
Faro - - - - - - - 679,88 965,68 1.001,93 908,15 1,50 2,10 Ipixuna do Pará
- - - - - - - - - 4.157,97 4.015,53 - -
Nova Esperança do Piriá
- - - - - - - - - 1.046,88 988,65 - -
Oriximiná 96.672,00 - 6.672.199,00 - 435.599,00 229.318,00 - 941,66 13.009,39 5.761,85 5.982,51 1,30 2,30 Parauapebas - 9.278.715,96 17.402.622,88 79.756,40 946.250,46 75.124,90 1.090.088,18 - - 11.944,42 10.456,93 - - Terra Santa - - - - - - - - - 1.496,00 1.537,19 - - Forquilhinha - 2.388.025,43 5.344.995,37 166.923,38 229.019,61 - - - - 9.302,89 10.533,06 - - Maracajá 87.083,14 744.640,45 1.016.343,45 108.364,36 105.119,69 - - 1.378,76 4.668,24 5.856,24 5.462,48 1,60 2,90 Meleiro 5.790,11 - 1.361.326,37 - 73.769,38 - 1.769,63 3.513,62 6.862,91 11.912,14 2,00 2,80 Nova Veneza
629.793,48 1.487.673,13 2.094.163,83 129.966,27 129.361,46 - - 1.791,84 4.059,25 12.139,22 17.050,27 2,30 3,40
Capela - - - - - - - 1.579,43 2.431,50 1.507,58 1.644,46 1,00 1,30 Maruim - - - - - - - 1.849,10 2.343,43 3.056,68 4.287,25 1,50 1,60 Rosário do Catete
- - - - - - - 1.071,13 1.940,36 7.026,87 19.870,70 1,20 2,10
Santo Amaro das Brotas
- - - - - - - 741,12 1.551,29 2.642,43 4.075,84 1,00 1,60
422
423
município ANOES
T 1991 ANOEST 2000 DINFEC DNEOPL DMENTAL DRESP DMAFORM DLESAO ELEIÇÕES
2006 PREST
ORÇ DPESPCT
1998 DPESPCT
2003 DPESPCT
2005 INVPCT
1998 INVPCT
2003 INVPCT
2005 Laranjal do Jari
3,0 4,4 20,3 1,8 - 9,1 0,5 6,2 81,5 2,0 - - 211,77 - - 44,15
Mazagão 1,9 3,4 14,3 0,4 - 11,2 1,2 6,2 87,0 2,0 - 166,76 323,81 - 5,72 1,75
Vitória do Jari 2,4 3,5 15,9 2,2 - 10,2 0,8 6,8 81,1 3,0 203,9 447,36 - 40,63 178,52 -
Andorinha 1,0 2,0 9,4 1,2 0,4 10,7 0,4 11,6 80,6 3,0 76,4 231,63 411,04 43,09 18,05 132,02
Campo Formoso
1,8 2,8 15,3 1,9 0,4 10,8 0,4 5,7 78,0 3,0 55,8 182,56 247,50 63,07 76,05 61,08
Jaguarari 2,3 3,3 16,1 1,2 0,5 14,1 0,4 6,8 91,8 3,0 114,1 238,62 367,74 95,65 22,25 73,80
Uauá 1,6 2,7 19,2 4,3 0,5 16,0 0,9 4,0 75,7 3,0 50,5 192,38 245,70 66,73 56,62 17,32
Campinaçu 2,6 3,4 3,2 4,0 2,8 18,2 0,4 5,1 80,7 2,0 362,96 848,67 73,15 414,27
Crixás 3,2 4,4 13,9 1,5 2,1 22,5 0,1 3,8 79,4 3,0 323,6 479,54 611,19 94,67 26,75 49,75
Minaçu 3,8 4,9 5,9 5,2 1,6 13,2 0,6 8,5 73,6 3,0 269,1 312,24 502,04 137,01 133,83 35,65
Mozarlândia 3,4 4,5 9,2 2,2 1,6 32,9 0,2 4,6 79,4 2,0 - 246,63 378,92 77,96 64,01
Nova Crixás 2,6 3,4 15,8 4,9 1,2 24,8 0,6 6,8 77,4 3,0 105,3 287,77 467,39 154,33 59,59 44,85
Trombas 2,8 4,1 15,6 1,1 0,2 17,7 0,2 2,1 81,8 2,0 - 473,40 674,37 101,99 44,72
Alvinópolis 3,9 4,6 10,2 2,0 0,3 21,2 0,2 5,8 80,6 2,0 113,2 237,47 - 39,40 38,47 -
Antônio Dias 2,5 3,4 3,4 3,2 0,5 8,2 0,9 6,2 79,6 3,0 113,2 294,45 424,00 63,79 111,46 50,13
Barra Longa 3,1 3,8 5,0 2,2 0,5 6,7 0,2 7,9 82,8 2,0 104,1 - 232,00 25,15 62,45
Dom Bosco 2,7 3,7 3,4 1,7 - 15,5 - 10,3 81,4 3,0 129,0 283,03 147,32 57,65 135,92 27,18
Itabira 4,9 5,9 2,8 6,2 0,4 11,1 0,6 8,3 86,5 3,0 233,2 417,02 - 82,98 304,18 -
Jaboticatubas 3,1 4,0 5,4 3,0 1,5 13,4 0,3 10,7 80,4 2,0 - 280,62 533,74 - 16,04 54,28
Mariana 4,7 5,6 5,4 2,4 0,5 12,2 0,8 6,3 84,5 3,0 173,1 379,26 - 47,34 144,01
Nova Era 4,6 5,6 6,7 2,7 0,8 10,6 1,0 8,2 81,1 3,0 169,4 279,98 589,73 27,95 58,49 57,66
Paracatu 4,5 5,2 13,1 6,1 0,8 5,6 0,5 4,9 83,3 3,0 208,8 282,89 2.890,59 42,55 113,20 574,14
Piranga 2,6 3,4 5,6 1,8 0,5 26,1 0,3 4,3 73,0 1,0 77,2 190,53 26,67 30,02 Santa Bárbara
4,4 5,3 5,4 3,5 0,6 14,3 0,8 5,4 84,4 3,0 168,4 307,15 907,60 157,43 25,05 234,27
Santa Fé de Minas
2,1 3,3 7,3 3,1 - 8,3 3,1 16,7 67,9 2,0 - - 164,53 - - 41,71
Unaí 3,6 4,9 6,6 5,8 1,5 10,6 0,6 6,9 79,0 3,0 119,2 320,21 3.177,62 61,04 84,19 576,76
Aquidauana 4,2 5,3 4,1 3,9 0,9 15,6 0,2 10,2 78,6 2,0 228,27 291,73 41,38 59,91
Corumbá 5,2 6,3 9,0 4,4 0,1 11,7 0,6 9,7 80,8 3,0 46,6 375,46 409,08 36,87 84,38 136,83
423
424
município ANOES
T 1991 ANOEST 2000 DINFEC DNEOPL DMENTAL DRESP DMAFORM DLESAO ELEIÇÕES
2006 PREST
ORÇ DPESPCT
1998 DPESPCT
2003 DPESPCT
2005 INVPCT
1998 INVPCT
2003 INVPCT
2005 Miranda 3,3 4,2 15,1 2,0 0,9 26,3 0,9 10,0 80,9 2,0 235,61 330,38 44,26 67,06 Porto Murtinho
3,4 4,5 10,1 0,9 1,8 20,5 0,5 7,4 80,0 3,0 213,5 370,26 560,46 29,85 88,39 111,38
Água Azul do Norte
1,7 2,7 25,4 0,9 0,1 24,8 0,1 3,1 73,2 3,0 69,1 108,41 161,09 109,40 - 70,46
Aurora do Pará
1,6 2,3 8,2 1,4 0,1 16,7 0,4 10,1 76,6 1,0 - 112,81 - - 55,67 -
Canaã dos Carajás
2,1 3,4 33,4 1,4 0,4 14,2 0,5 4,2 68,4 1,0 - - - - - -
Capitão Poço 1,8 2,6 26,2 1,2 0,1 15,2 0,2 6,4 78,5 1,0 - - 60,35 - - 12,84 Curionópolis 2,4 3,1 27,7 1,4 0,1 18,6 0,3 2,2 82,3 1,0 - 171,10 - - 48,32 - Eldorado dos Carajás
1,7 2,9 15,2 0,6 0,1 32,6 0,2 3,1 76,0 3,0 80,6 183,84 - 95,93 38,31 -
Faro 2,4 4,0 25,6 - - 7,2 - 7,2 78,7 1,0 - - - - - - Ipixuna do Pará
1,6 2,1 17,0 0,9 0,3 14,5 0,1 4,4 76,5 1,0 - - 126,35 - - 335,47
Nova Esperança do Piriá
1,6 2,0 13,9 2,4 0,4 8,0 - 18,4 78,6 - - - - - -
Oriximiná 3,6 4,6 9,5 2,2 - 6,4 0,6 6,9 78,6 2,0 - 389,39 573,75 - 358,99 212,66 Parauapebas 4,6 5,0 14,6 1,5 0,2 15,6 0,3 3,5 78,9 3,0 166,9 563,27 725,08 131,52 293,53 440,31 Terra Santa 2,9 4,1 11,2 0,8 - 11,1 0,1 7,6 77,7 2,0 - 146,54 228,60 28,81 48,77 Forquilhinha 4,1 5,2 2,4 7,9 4,9 19,2 0,3 6,4 90,1 3,0 152,9 275,50 299,96 9,25 105,99 95,34 Maracajá 4,0 4,8 4,2 9,7 3,5 13,9 1,0 6,5 87,9 3,0 134,4 294,55 401,78 11,07 63,04 91,65 Meleiro 3,9 4,8 6,7 7,3 4,1 28,2 0,6 3,9 90,7 3,0 122,6 335,57 462,58 19,34 78,51 159,62 Nova Veneza 4,6 5,6 3,4 4,7 2,9 39,3 0,7 3,1 89,0 3,0 129,2 301,63 420,41 46,63 82,77 87,87 Capela 2,3 3,2 19,1 7,1 2,1 17,2 0,2 3,9 81,6 3,0 113,2 234,67 325,85 26,33 19,31 6,68 Maruim 2,9 4,1 4,7 3,8 1,6 5,3 0,4 8,0 87,2 3,0 138,2 334,09 - 85,40 11,32 - Rosário do Catete
3,1 4,4 4,1 4,4 3,6 3,9 - 9,0 85,2 3,0 367,1 470,40 - 105,17 74,97 -
Santo Amaro das Brotas
2,5 3,8 3,6 7,9 3,6 7,4 0,4 7,6 81,4 2,0 83,5 - - 102,17 - -
424
425
município DEFSUP 1998
DEFSUP 2003
DEFSUP 2005
DADMPCT 1998
DADMPC 2003
DADMPC 2005
DEDPCT 1998
DEDPCT 2003
DEDPCT 2005
DSAUPCT 1998
DSAUPCT 2003
DSAUPCT 2005
RECPCT 1998
RECPCT 2003
RECPCT 2005
Laranjal do Jari
- - - - - - - - 208,31 - - 88,99 - - 440,10
Mazagão - 6,06 7,67 - 97,44 70,09 - 170,59 169,29 - 24,33 - - 323,15 491,34
Vitória do Jari 5,11 101,52 - 55,32 192,07 - 128,67 312,48 - 30,58 140,48 - 339,95 1.124,37 -
Andorinha (11,03) (17,26) 112,40 13,36 93,43 280,73 102,19 168,58 269,33 43,27 79,02 190,98 289,21 436,30 1.010,30
Campo Formoso
(15,50) (2,46) (19,75) 7,63 102,11 552,28 98,16 179,19 944,60 37,71 55,44 361,08 238,26 457,70 571,67
Jaguarari (38,87) (21,96) 0,42 16,03 199,04 500,35 87,47 189,30 560,01 87,84 98,24 303,11 357,83 563,21 980,92
Uauá (8,46) 16,94 3,61 8,38 39,93 251,51 70,58 153,25 396,14 63,93 134,44 228,42 252,50 459,13 579,89
Campinaçu - 91,85 69,75 - 187,77 338,99 - 323,61 474,01 - 189,25 417,09 - 1.248,91 1.917,67
Crixás (37,28) (18,03) (120,22) 23,89 233,78 120,69 89,69 270,92 284,78 59,42 178,17 260,70 443,21 994,57 1.028,20
Minaçu (20,87) 70,43 (67,79) 29,98 254,04 740,35 140,65 174,20 256,26 42,91 193,18 0,68 519,22 1.096,77 1.131,54
Mozarlândia - (48,43) 5,59 - 161,31 115,37 - 135,83 179,28 - 133,64 200,65 - 592,43 798,08
Nova Crixás (33,15) (31,08) 66,71 25,79 114,31 176,66 121,73 199,91 272,30 167,72 128,31 194,40 508,89 814,21 1.173,28
Trombas - 8,22 (10,25) - 284,34 272,21 - 240,14 414,96 - 199,93 337,96 - 1.066,72 1.432,46
Alvinópolis (14,16) 10,70 - 10,95 52,12 - 87,10 112,77 - 50,13 139,05 - 246,42 454,49 -
Antônio Dias (25,53) 47,21 26,21 29,07 113,98 160,99 142,00 192,01 240,79 59,52 153,44 192,55 388,70 773,01 1.001,34
Barra Longa 12,97 - 1,60 8,05 106,09 108,68 - 215,06 53,39 - 196,08 347,43 546,12 835,80
Dom Bosco (2,89) (38,88) 2,67 25,04 172,25 172,08 188,98 191,50 299,14 106,44 174,22 209,28 473,37 735,68 1.006,24
Itabira (13,07) 39,79 - 29,12 295,07 - 121,29 191,70 - 175,59 465,55 - 605,22 1.336,70 -
Jaboticatubas - 4,90 41,90 - 84,18 96,43 - 181,37 259,15 - 95,25 135,98 - 516,69 736,41
Mariana (1,70) 14,86 - 30,90 238,84 - 149,93 211,65 - 76,30 192,45 - 412,99 905,60 -
Nova Era (28,90) 38,10 282,61 15,69 88,12 107,19 120,48 148,09 165,57 97,44 169,53 190,55 361,08 588,08 780,35
Paracatu (27,65) (67,38) 326,11 23,10 100,38 104,16 89,79 147,65 189,23 70,28 210,80 176,77 287,94 547,27 713,42
Piranga 10,97 (42,26) - 8,95 44,41 - 68,46 94,91 - 32,61 128,90 - 218,48 341,76 - Santa Bárbara
(118,12) 0,36 168,23 18,67 144,07 94,00 129,18 152,80 274,18 169,67 174,06 211,94 409,46 610,97 938,40
Santa Fé de Minas
(43,54) 233,72 - 266,41 - - 260,34 467,19 1.010,85
Unaí (13,24) 0,52 298,25 12,03 117,51 78,54 79,52 113,31 192,79 95,98 134,22 228,22 285,94 604,50 848,16
Aquidauana 12,55 17,70 110,60 149,29 - 115,19 166,91 - 146,55 214,70 - 548,74 747,45
Corumbá (25,03) (32,96) 70,08 1,10 117,17 208,57 29,67 177,46 265,77 14,50 115,80 148,27 246,07 684,90 1.016,56
425
426
município DEFSUP 1998
DEFSUP 2003
DEFSUP 2005
DADMPCT 1998
DADMPC 2003
DADMPC 2005
DEDPCT 1998
DEDPCT 2003
DEDPCT 2005
DSAUPCT 1998
DSAUPCT 2003
DSAUPCT 2005
RECPCT 1998
RECPCT 2003
RECPCT 2005
Miranda (2,72) 2,77 99,52 143,56 - 189,72 274,61 - 79,33 131,11 - 564,64 199,20 Porto Murtinho
14,18 5,34 63,76 30,70 207,33 231,90 101,30 360,08 422,32 18,49 150,03 271,45 395,25 1.108,65 1.483,87
Água Azul do Norte
(12,98) 11,08 (29,37) 9,40 120,03 116,00 44,95 110,27 105,91 39,23 64,07 73,36 243,48 373,29 379,20
Aurora do Pará
- 32,04 - - 61,94 - - 93,34 - - 41,14 - - 324,99 -
Canaã dos Carajás
- - - - - - - - - - - - - - -
Capitão Poço - - 110,73 - - 28,98 - - 40,61 - - 10,02 - - 266,33
Curionópolis - 27,18 - - 86,54 - - 136,40 - - 103,02 - - 506,60 -
Eldorado dos Carajás
(35,25) (10,00) - - 69,79 - 114,45 177,11 - 32,65 84,29 - 227,85 405,37 -
Faro - - - - - - - - - - - - - - - Ipixuna do Pará
- - 2,71 - - 57,64 - - 125,88 - - 50,95 - - 598,82
Nova Esperança do Piriá
- - - - - - - - - - - - - - -
Oriximiná - (90,14) 57,75 - 240,56 297,32 355,34 365,69 - 250,04 289,88 - 1.146,13 1.373,64
Parauapebas 55,00 17,92 72,11 41,47 335,95 344,66 112,79 391,10 436,44 63,66 327,26 379,39 599,27 1.617,14 2.077,09
Terra Santa - 18,12 (10,53) - 62,38 62,90 - 170,16 206,97 - 121,78 116,27 - 499,33 552,41
Forquilhinha 15,18 13,75 47,95 15,77 126,38 118,20 105,42 177,71 221,14 35,90 148,09 177,09 279,24 778,01 897,50
Maracajá 2,43 2,05 48,27 25,37 104,19 120,23 103,40 158,03 226,00 27,75 128,34 178,56 346,67 697,87 999,68
Meleiro 17,61 8,91 7,83 18,84 85,65 132,32 142,06 285,03 335,54 42,23 128,26 225,67 373,56 714,58 1.065,17
Nova Veneza 51,57 (3,54) 10,53 14,63 106,81 111,86 77,67 201,49 255,55 21,78 124,39 196,21 344,02 750,00 935,20
Capela 4,86 (17,31) 9,18 9,92 146,77 237,57 83,93 163,40 214,58 24,41 65,18 92,34 210,25 372,32 610,97
Maruim (2,08) 18,03 - - 97,32 - 96,05 188,43 - 22,62 116,22 - 301,52 540,18 -
Rosário do Catete
59,56 (358,12) - - 276,43 - 335,44 409,32 - 33,25 215,78 - 895,79 553,51 -
426
427
município RECTRPCT 1998
RECTRPCT 2003
RECTRPCT 2005
IPTUPCT 1998
IPTUPCT 2003
IPTUPCT 2005
ISSPCT 1998
ISSPCT 2003
ISSPCT 2005
RECUNIPTA1998
RECUNIPTA 2003
RECUNIPTA 2005
FPMPCT 1998
FPMPCT 2003
Laranjal do Jari
- - 13,42 - - 0,05 - - 5,55 - - 206,63 - -
Mazagão - 8,73 9,20 - - 0,02 - 5,50 6,85 - 163,65 286,43 - 132,18 Vitória do Jari 14,65 55,74 - - 0,00 0,02 13,99 47,16 - 127,67 208,02 - 66,73 106,67 Andorinha 2,93 19,80 43,79 0,07 0,21 0,84 2,52 14,33 29,14 151,27 281,78 417,30 108,48 232,55 Campo Formoso
6,53 41,80 35,17 0,36 1,46 1,55 2,79 34,31 23,31 102,44 200,37 304,22 75,01 132,14
Jaguarari 8,52 41,59 59,29 0,51 1,37 1,90 7,13 29,50 43,47 117,74 223,40 429,84 95,96 184,39 Uauá 2,53 12,21 29,60 0,10 0,20 0,60 2,32 5,25 14,56 147,43 251,62 360,87 96,24 187,81 Campinaçu - 19,87 83,10 - 0,73 0,08 - 3,45 13,84 - 553,15 1.557,59 - 540,78 Crixás 15,66 67,56 93,08 4,96 14,00 14,68 3,07 23,03 39,16 271,97 422,47 361,93 179,64 309,61 Minaçu 93,83 100,91 99,42 4,52 8,47 17,69 85,35 60,22 45,09 118,88 317,02 415,89 42,07 150,44 Mozarlândia - 50,98 98,39 - 1,86 11,97 - 17,19 8,81 243,55 304,58 - 223,78 Nova Crixás 7,45 87,67 115,61 0,56 5,54 9,72 0,82 2,69 11,47 182,87 277,02 391,83 121,92 231,20 Trombas - 30,28 68,03 - 0,97 5,96 - 0,25 8,07 - 812,39 1.083,41 - 733,23 Alvinópolis 17,69 20,62 - 3,07 3,43 - 3,02 5,06 - 101,64 265,89 - 97,12 216,99 Antônio Dias 33,35 191,47 152,50 0,53 1,44 5,92 26,25 58,07 133,36 154,32 315,90 317,55 141,18 225,85 Barra Longa 7,04 21,80 17,58 0,95 1,00 1,18 0,48 0,53 3,15 200,90 365,42 550,15 172,79 313,80 Dom Bosco 9,60 25,29 23,80 0,26 0,63 0,62 3,11 7,66 8,08 228,95 562,42 807,09 184,06 509,07 Itabira 50,07 95,36 - 14,14 21,47 - 16,78 47,36 - 93,53 488,65 46,26 100,84 Jaboticatubas - 50,89 49,61 - 11,07 12,92 - 9,73 14,28 - 278,09 403,70 - 247,74 Mariana 21,49 116,45 - 0,39 4,08 - 11,86 95,79 - 100,24 414,39 - 68,95 139,96 Nova Era 41,13 55,82 77,07 9,84 14,13 18,83 15,65 16,20 38,77 143,61 263,72 368,80 116,79 229,00 Paracatu 18,27 51,98 56,78 3,53 3,90 4,86 10,69 18,06 29,41 111,29 179,67 279,69 56,73 113,40 Piranga 7,97 16,91 - 0,77 2,20 - 0,20 1,37 - 150,94 244,18 - 125,54 237,48 Santa Bárbara
35,87 51,76 72,55 4,97 3,98 5,79 15,37 20,54 50,67 90,90 358,57 433,29 61,24 193,08
Santa Fé de Minas
7,48 - 36,88 0,06 - 0,09 - 6,31 271,11 - 806,77 254,90 -
Unaí 35,35 89,99 103,16 8,21 19,70 22,33 10,25 25,81 33,85 107,77 160,44 218,56 76,16 126,34 Aquidauana - 38,52 43,75 - 7,72 8,21 - 11,24 19,99 - 269,79 378,57 - 164,63 Corumbá 37,74 91,30 130,53 11,54 15,33 29,57 17,85 39,75 70,47 116,52 127,81 204,50 63,09 109,19
427
427
428
município RECTRPCT 1998
RECTRPCT 2003
RECTRPCT 2005
IPTUPCT 1998
IPTUPCT 2003
IPTUPCT 2005
ISSPCT 1998
ISSPCT 2003
ISSPCT 2005
RECUNIPTA 1998
RECUNIPTA 2003
RECUNIPTA 2005
FPMPCT 1998
FPMPCT 2003
Miranda - 39,81 14,65 - 3,59 0,96 - 20,87 8,27 - 227,11 378,01 - 185,42 Porto Murtinho
15,68 70,65 98,78 4,76 7,40 12,03 3,51 15,39 33,61 184,05 341,25 441,95 100,24 217,37
Água Azul do Norte
4,49 12,67 18,73 0,09 0,80 0,83 3,74 3,24 10,63 113,01 215,42 211,41 50,73 166,48
Aurora do Pará
- 5,93 - - 0,55 - - 1,50 - - 227,74 - - 169,61
Canaã dos Carajás
- - - - - - - - - - - - - -
Capitão Poço - - 5,62 - - - - - 2,44 - - 198,18 - - Curionópolis - 29,05 - - 0,06 - - 10,32 - - 354,20 - - 269,07 Eldorado dos Carajás
1,80 12,21 - - - - 1,53 6,05 - 183,49 181,46 - 51,13 143,94
Faro - - - - - - - - - - - - - - Ipixuna do Pará
- - 32,99 - - - - - 29,51 - - 200,32 - -
Nova Esperança do Piriá
- - - - - - - - - - - - - -
Oriximiná - 163,72 125,31 - 1,77 2,42 - 147,31 102,59 - 494,66 671,87 - 120,44 Parauapebas 62,84 269,86 440,46 2,10 3,95 3,47 58,20 240,59 397,51 139,31 616,51 319,34 27,16 99,87 Terra Santa - 12,43 10,98 - 0,31 0,62 - 3,35 2,81 - 289,82 325,48 - 195,34 Forquilhinha 17,16 54,21 60,72 8,30 11,82 14,09 4,28 19,89 20,77 113,52 260,55 256,24 86,50 186,97 Maracajá 10,24 37,04 49,14 4,72 5,18 6,03 0,27 2,41 18,62 192,42 376,92 483,90 171,03 311,82 Meleiro 5,23 43,53 59,31 1,89 13,71 17,31 0,28 8,25 18,35 190,96 334,79 478,44 178,18 284,64 Nova Veneza 28,92 58,96 62,53 11,31 17,32 21,67 8,17 5,79 19,80 113,24 236,59 354,37 109,60 215,55 Capela 1,55 8,62 24,38 - 0,52 1,26 1,13 3,10 11,29 132,97 215,06 344,16 84,34 177,92 Maruim 4,68 15,05 - 0,25 0,39 - 4,08 5,81 - 175,07 285,85 - 102,85 218,28 Rosário do Catete
13,25 12,52 - 0,00 0,59 - 12,32 1,89 - 234,69 374,60 - 209,91 317,28
Santo Amaro das Brotas
1,61 - - - - 1,12 - - 196,46 - - 139,62 -
428
429
município FPMPCT
2005 ICMSPCT
1998 ICMSPCT
2003 ICMSP
CT 2005
DPSAUPCT200
3
ANALF70
ANALF
80
ANALF 91
ANALF
2000
pococ%
1980
popoc% 2000
Func 2001
Pop 2001
Func 2005
Pop 2005
Funhab
2001
Funhab
2005
Funhab
%0105 Laranjal do Jari
128,8 - - 39,2 100,0 - - 32,3 16,4 0% 30% 605,0 28.837,0 1.060,0 35.872,0 21,0 29,5 0,4
Mazagão 166,1 - 30,8 46,0 67,0 61,3 40,5 45,5 29,0 28% 19% 291,0 12.332,0 518,0 13.913,0 23,6 37,2 0,6 Vitória do Jari
- 32,8 84,7 - 131,0 - - 39,2 18,2 0% 21% 148,0 9.006,0 807,0 11.041,0 16,4 73,1 3,4
Andorinha 321,9 46,0 100,7
135,0 80,0 - - 50,3 39,6 0% 26% 520,0 15.617,0 635,0 14.899,0 33,3 42,6 0,3
Campo Formoso
180,1 19,6 85,1 106,5 53,0 62,6 56,9 46,9 33,3 28% 35% 1.744,0 61.925,0 1.394,0 61.841,0 28,2 22,5 (0,2)
Jaguarari 263,5 97,9 175,3
378,8 102,0 58,4 52,1 43,3 28,8 25% 32% 1.098,0 26.992,0 1.476,0 25.076,0 40,7 58,9 0,4
Uauá 260,8 9,6 48,4 56,2 130,0 58,8 45,4 46,5 30,0 21% 29% 1.126,0 26.179,0 898,0 27.027,0 43,0 33,2 (0,2)
Campinaçu 818,1 - 163,1
187,9 277,0 - - 29,7 21,8 0% 36% 90,0 3.620,0 353,0 3.221,0 24,9 109,6
3,4
Crixás 343,6 147,1 430,0
310,8 184,0 - 37,9 24,9 17,9 30% 37% 628,0 14.160,0 876,0 11.818,0 44,4 74,1 0,7
Minaçu 201,4 198,5 596,9
505,8 197,0 - 33,8 21,2 14,7 28% 37% 1.216,0 33.757,0 1.435,0 34.435,0 36,0 41,7 0,2
Mozarlândia 296,8 - 224,5
245,7 113,0 48,8 32,7 26,9 17,5 33% 44% 307,0 11.311,0 362,0 11.880,0 27,1 30,5 0,1
Nova Crixás 319,5 158,6 369,4
456,0 112,0 - - 35,2 23,2 0% 38% 305,0 11.056,0 396,0 11.035,0 27,6 35,9 0,3
Trombas 892,9 - 164,6
184,6 165,0 - - 27,5 18,7 0% 44% 171,0 3.367,0 223,0 3.061,0 50,8 72,9 0,4
Alvinópolis - 34,9 92,0 - 101,0 20,0 21,5 17,6 14,9 30% 38% 534,0 15.618,0 552,0 15.753,0 34,2 35,0 0,0 Antônio Dias 288,7 67,5 238,0 406,8 130,0 45,3 35,5 30,8 22,5 29% 33% 207,0 10.075,0 522,0 10.214,0 20,5 51,1 1,5 Barra Longa 439,6 31,7 74,1 106,1 125,0 32,0 21,7 24,4 16,7 33% 35% 208,0 7.402,0 270,0 6.709,0 28,1 40,2 0,4 Dom Bosco 725,2 64,8 124,3 165,7 168,0 - - 24,4 14,8 0% 35% 119,0 4.026,0 153,0 3.893,0 29,6 39,3 0,3
Itabira - 224,5 387,0 - 219,0 25,7 18,8 14,1 9,7 30% 36% 2.427,0 99.254,0 2.110,0 106.289,0
24,5 19,9 (0,2)
Jaboticatubas 335,1 - 82,4 103,4 103,0 30,8 28,9 27,7 16,5 31% 42% 316,0 13.622,0 499,0 10.040,0 23,2 49,7 1,1 Mariana - 168,7 271,6 - 138,0 21,5 20,0 16,0 10,3 29% 37% 1.662,0 47.670,0 2.485,0 52.054,0 34,9 47,7 0,4 Paracatu 158,6 80,2 146,5 246,7 115,0 39,6 28,5 17,2 12,2 33% 37% 1.919,0 76.617,0 3.510,0 83.011,0 25,0 42,3 0,7 Piranga - 29,4 45,1 113,0 38,0 30,4 31,4 20,7 30% 43% 309,0 17.086,0 345,0 17.435,0 18,1 19,8 0,1 Santa Bárbara
258,6 89,2 102,9 228,8 108,0 28,6 24,8 14,6 9,4 30% 35% 883,0 24.413,0 1.010,0 25.474,0 36,2 39,6 0,1
Santa Fé de Minas
714,1 60,4 172,0 147,0 45,1 47,9 37,0 26,6 28% 30% 170,0 4.149,0 208,0 3.953,0 41,0 52,6 0,3
Unaí 161,4 54,8 139,8 255,4 103,0 45,0 30,7 20,8 12,8 31% 42% 1.659,0 70.979,0 2.312,0 75.299,0 23,4 30,7 0,3 Aquidauana 216,8 121,9 157,0 143,0 26,5 22,7 18,5 13,2 34% 35% 1.050,0 43.901,0 1.076,0 46.007,0 23,9 23,4 (0,0)
429
430
município FPMP
CT 2005
ICMSPCT
1998
ICMSPCT 2003
ICMSPCT
2005
DPSAU
PCT2003
ANALF
70
ANALF
80
ANALF 91
ANALF
2000
pococ%
1980
popoc%
2000
Func 2001
Pop 2001
Func 2005
Pop 2005
Funhab
2001
Funhab
2005
Funhab
%0105
Corumbá 148,9 67,8 270,7 354,6 111,0 25,3 17,8 13,7 9,0 36% 34% 1.815,0 96.522,0 2.595,0 100.268,0
18,8 25,9 0,4
Miranda 69,6 129,0 42,4 69,0 38,6 31,3 24,7 16,6 32% 35% 527,0 23.326,0 812,0 24.781,0 22,6 32,8 0,5 Porto Murtinho
292,6 132,9 401,2 593,2 150,0 36,5 34,4 25,0 18,0 33% 34% 417,0 13.376,0 767,0 13.634,0 31,2 56,3 0,8
Água Azul do Norte
134,7 15,1 65,0 68,0 78,0 - - 49,3 20,5 0% 26% 321,0 23.800,0 567,0 31.633,0 13,5 17,9 0,3
Aurora do Pará
- - 47,6 - 35,0 - - 49,6 36,5 0% 33% 460,0 20.558,0 605,0 24.344,0 22,4 24,9 0,1
Canaã dos Carajás
- - - - 242,0 - - 37,2 18,5 0% 35% 403,0 11.371,0 875,0 13.500,0 35,4 64,8 0,8
Capitão Poço 172,0 - - 33,3 40,0 56,6 55,0 50,2 34,9 30% 33% 745,0 50.255,0 1.040,0 52.474,0 14,8 19,8 0,3 Curionópolis - - 65,8 - 108,0 - - 38,1 26,9 0% 30% 575,0 18.617,0 889,0 14.653,0 30,9 60,7 1,0 Eldorado dos Carajás
- 4,8 38,2 - 75,0 - - 47,4 27,5 0% 33% 920,0 31.650,0 1.093,0 10.970,0 29,1 99,6 2,4
Faro - - - - 72,0 28,1 23,6 28,0 16,1 25% 28% 379,0 10.800,0 624,0 14.280,0 35,1 43,7 0,2 Ipixuna do Pará
145,9 - - 65,1 35,0 - - 48,2 35,4 0% 28% 443,0 26.922,0 965,0 35.067,0 16,5 27,5 0,7
Nova Esperança do Piriá
- - - - 52,0 - - 46,0 40,3 0% 35% 615,0 20.272,0 453,0 26.564,0 30,3 17,1 (0,4)
Oriximiná 169,8 - 322,8 409,4 210,0 39,6 33,8 19,3 14,9 28% 31% 1.511,0 49.195,0 2.411,0 53.135,0 30,7 45,4 0,5 Parauapebas 125,3 178,5 618,7 768,0 215,0 - - 22,2 16,3 0% 36% 1.217,0 75.172,0 2.822,0 91.621,0 16,2 30,8 0,9 Terra Santa 230,5 52,1 62,4 119,0 - - 18,3 13,2 0% 30% 509,0 15.019,0 666,0 16.968,0 33,9 39,3 0,2 Forquilhinha 206,6 92,7 314,7 260,5 142,0 - - 9,7 6,7 0% 43% 419,0 18.831,0 349,0 21.035,0 22,3 16,6 (0,3) Maracajá 402,4 117,0 234,7 314,6 116,0 27,0 13,8 11,7 7,5 36% 43% 131,0 5.642,0 164,0 6.104,0 23,2 26,9 0,2 Meleiro 370,4 87,2 242,3 374,5 130,0 22,9 16,9 13,9 8,9 34% 44% 167,0 7.052,0 204,0 6.921,0 23,7 29,5 0,2 Nova Veneza 261,5 79,4 351,8 441,8 123,0 21,8 9,8 8,3 5,0 33% 46% 278,0 11.693,0 397,0 12.522,0 23,8 31,7 0,3 Capela 235,1 14,4 36,4 39,2 50,0 55,3 60,5 43,5 33,4 29% 27% 786,0 26.677,0 813,0 27.403,0 29,5 29,7 0,0 Maruim - 56,5 85,2 - 46,0 51,3 46,5 34,7 23,1 23% 26% 704,0 15.541,0 673,0 15.937,0 45,3 42,2 (0,1) Rosário do Catete
- 325,5 96,6 - 280,0 58,9 40,9 37,6 21,5 29% 28% 597,0 7.267,0 668,0 8.019,0 82,2 83,3 0,0
Santo Amaro das Brotas
- 41,2 - - 99,0 54,3 47,1 38,4 26,0 20% 27% 412,0 10.675,0 497,0 10.699,0 38,6 46,5 0,2
430
431
ANEXO 4 - QUESTIONÁRIOS E ROTEIROS DE ENTREVISTAS UTILIZADOS DURANTE OS TRABALHOS DE CAMPO
432
Roteiro de Entrevistas com Representante da Empresa de Mineração Empresa:................................................................................................................................. Principal produto:.. ano de instalação..............ano previsto para exaustão:.......... Nome do entrevistado:............................................................ Função:................................................................. e-mail – telefone 1) Fornecer informações sobre: volume de produção, valor da produção, impostos e demais benefícios recolhidos desde a implantação da empresa. ........................................................................................................................................ 2) A mineração é uma atividade positiva para o município? ()sim ( )não. Por que? 3) Qual(ais) os tipos de benefícios que o município tem recebido por parte da empresa? Enumerar e relacionar valores por ano. ................................................................................................................................................... 4) A empresa exerce algum tipo de ingerência no que se refere ao uso dos recursos financeiros que são pagos ao município? ................................................................................................................................................... 5) A empresa considera a carga tributária federal/estadual que incide sobre a mineração? ( ) excessiva ( ) suficiente. Por que?...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 6) E quanto à carga tributária municipal, em especial a CFEM é considerada pesada ou leve? Por que? ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 7) A empresa está satisfeita com a destinação que é dada aos recursos que ela paga ao município? ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 8) Na sua opinião o que precisa ser feito para aprimorar o sistema da CFEM (ou equivalente)? . ......................................................................................................................................................................................................................................................................................
433
Roteiro de Entrevistas empresas de mineração: Meio Ambiente e Comunidades Município:...................................... Data da entrevista:.................................. Nome do entrevistado:............................................................................................ Função:................................................................... Telefone/e-mail:............................................... 1) Nome da empresa/site/e-mail: ............................................................................................................. 2) A empresa tem Departamento de Meio Ambiente? ( ) sim ( ) não. por que? ............................................................................................................. 3) A empresa possui certificações socioambientais? ( ) sim ( )não 4) Caso positivo qual(is) o(s) tipo(s) de certificação(ões) ? Em que ano foi(ram) obtido(s)? ( ) ISO 14001 ( ) SA 800 ( ) Publica o Balanço Social (qual modelo?) ( ) Outros – ISO9000 5) De onde veio a motivação para buscar certificações? ( )dirigentes ou do grupo controlador ( ) empregados ( )comunidade ( )fornecedores ( )clientes / compradores ( ) organizações empresariais ( )organismos ou programas governamentais ( ) Sistema S (Senai, SESI etc.) ( ) Exigências legais 6) Quanto (em termos percentuais) representou na estrutura de custos da empresa a obtenção da(s) certificação(ões) socioambiental (is)? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 7) O que mudou na rotina da empresa após a obtenção da certificação? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 8) Foi possível identificar ganhos econômicos decorrentes do processo de certificação? ( ) sim ( ) não 9) Você pode mencionar exemplos de novas oportunidades de negócios que foram abertas após a certificação? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 10) O que a empresa entende por responsabilidade social? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 11) Quais as ações que têm sido implementadas pela empresa nessa área?
Ação N. de beneficiados Valor (R$1,00) 12) Quanto (em termos percentuais) representaram na estrutura de custos da empresa estes programas sociais?
...................................................................................................................................................................
................................................................................................................... 13) A realização dos programas sociais melhorou a relação do empreendimento com a comunidade: ( )muito ( ) alguma coisa ( ) pouco ( ) nada. Por que ? ......................................................................................................................................................................................................................................................................................
434
Roteiro de Entrevistas do Setor Público: Município:............................................ Data da entrevista:.......................... Nome do entrevistado:.................................................................................. Função:............................................................................................ e-mail / telefone..................... 1) Quais os instrumentos de Gestão Urbana que o município tem? ( ) Leio Orgânica do Município ( ) Plano Diretor ( ) Lei de Uso do Solo ( ) Lei de Parcelamento ( ) Lei Municipal de Meio Ambiente ( ) cadastro de edificações ( ) cadastro de empresas 2) O município já recebeu algum prêmio por políticas inovadoras? ( ) sim ( ) não. Caso positivo para qual(is) setor(es)? ( ) educação ( ) saúde e saneamento ( ) meio ambiente ( ) criação de emprego e renda ( ) boa gestão administrativa ( ) outros 3) O município participa de algum tipo de associação ou consórcio intermunicipal? ( ) sim ( )não. Em caso positivo, qual entidade? Informe os objetivos. 4) O município concedeu reajuste aos seus funcionários públicos nos últimos cinco anos/ ( ) sim ( ) não. Caso positivo informar o percentual. 5) Informar o partido das administrações públicas, passadas e atual: 2005 - 2008 (.....) 2000-2004 ( ) 1996 -1999 (.....) 6) Como essa alternância político-partidária tem se refletido na gestão administrativa, em termos de continuidade dos projetos? 7) Antes de ser o gestor público qual a atividade do prefeito? ( ) Empregado de iniciativa privada ( ) Academia ( ) Político militante ( ) Empresário ( ) Outros 8) Informar a estrutura administrativa do município e o número de funcionários por Secretaria/Órgão. 9) Quais os setores produtivos mais dinâmicos do município? Apresente alguns indicadores Indicadores 10) A mineração é uma atividade positiva para o município? ()sim ( )não. Por que? ................................................................................................................................................................... 11) O município recebe algum tipo de benefício financeiro oriundo da mineração? ( ) sim ( )não. Em caso positivo qual(ais)? .................................................................................................................................................................. 12) No caso da resposta ser positiva fornecer informações sobre tal benefício nos últimos cinco anos (receitas, contribuições, investimentos etc). ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 13) Há algum plano formalizado de aplicação dos recursos financeiros recebidos? ( ) sim ( ) não. Caso positivo anexar plano e relatório de atividades e indicar quais os setores prioritários para receber os recursos? .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................
435
14) Quais os critérios para a utilização desses recursos? Há alguma forma de participação direta da sociedade na tomada de decisões? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 15) Como foram definidos tais critérios? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 16) O município recebe algum outro tipo de benefício da atividade de mineração? ( ) sim ( )não. Caso positivo quais? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 17) Você considera que esses benefícios financeiros recebidos pela prefeitura da atividade de mineração? são suficientes? ( ) sim ( ) não . Por que? ....................................................................................................................................................................
436
Roteiro de entrevistas para representantes da sociedade local Município:............................................ Data da entrevista:.......................... Nome do entrevistado:.................................................................................. Função:.......................................................................................................... e-mail / telefone............................................................................................. 1) A mineração é uma atividade positiva para o município? ()sim ( )não. Por que? ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 2) O município recebe algum tipo de benefício financeiro oriundo da mineração? ( ) sim ( )não. Em caso positivo qual(ais)? ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 3) No caso da resposta ser positiva, você conhece o valor que a prefeitura recebe? ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 4) Você tem conhecimento se há algum plano formalizado de aplicação dos recursos financeiros recebidos? ( ) sim ( ) não. Caso positivo, quais áreas/setores prioritários receberm os recursos? ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 5) Você tem conhecimento de quais os critérios foram adotados para o uso desses recursos? Há alguma forma de participação direta da sociedade na tomada de decisões? ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................ O município recebe algum outro tipo de benefício da atividade de mineração? ( ) sim ( )não. Caso positivo quais? .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 18) Você considera que esses benefícios financeiros recebidos pela prefeitura da atividade de mineração? são suficientes? ( ) sim ( ) não . Por que? ..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................
437
ANEXO 5 – RELAÇÃO DE ATORES SOCIAIS ENTREVISTADOS – EMPRESAS, GOVERNO E SOCIEDADE
438
ANEXO 5 Entrevistas realizadas durante os levantamentos em campo nos municípios de base mineira no Brasil
município ator responsável pela entrevista (nome e cargo) data e local
Rio Paracatu Mineração (RPM)
Luiz Alberto Alves (Gerente Geral) Rodrigo Dutra Amaral (Gerente de saúde, segurança e meio ambiente)
Paracatu, 02 de setembro de 2005
Paracatu (MG)
Prefeitura Municipal Flávio Cortes Ramos (Secretário de Fazenda)
Paracatu, 02 de setembro de 2005
Prefeitura Municipal Marcos Alvarenga Duarte (Secretário de Fazenda) Sérgio Amaral (Secretário de Desenvolvimento Econômico e Turismo) Hamilton de Penha Lages Silva (Secretário de Meio Ambiente)
Itabira, 20 de maio de 2005
Associação Empresarial Raymundo Nonato Dias Moreira (Presidente)
Itabira, 20 de maio de 2005
Itabira (MG)
CVRD Gianni Marcus Pantuza Almeida (Gerência de meio ambiente)
Itabira, 21 de maio de 2005
MBR Cláudia Inês (Chefe de Relações Públicas).
Nova Lima, 18 de maio de 2005
Nova Lima (MG) Prefeitura Municipal Délcio do Carmo Lima (Secretário Municipal de Fazenda)
Nova Lima, 18 de maio de 2005
Samarco Mineração S/A Leonardo André Gandara (Gerente da Mina do Germano)
Belo Horizonte,17 de maio de 2005
Mariana (MG) Prefeitura Municipal Glauco Rosa de Freitas (Secretário Municipal de Finanças)
Mariana, 17 de maio de 2005
Prefeitura Municipal Toninho Fontes (Secretário Municipal de Ação Social)
Santa Bárbara, 17 de maio de 2005 Santa Bárbara
(MG) Mineração São Bento Ademir Torres – Gerente Administrativo
Santa Bárbara,17 de maio de 2005
Prefeitura Municipal Olímpio Cesar de Araújo – Prefeito (2005-2008) PL
Crixás, 08 de abril de 2005
Mineração Serra Grande Rogério Carvalho da Costa (Recursos Humanos) Carlos Luiz Ramos Ribeiro (Chefe da Divisão de Segurança do Trabalho) Marco Antônio de Queiroz Casséte (Coordenador Administrativo Financeiro) Elcio Alvizi (Contador)
Crixás, 11 de abril de 2005
Crixás (GO)
Prefeitura Municipal Sr. Ailton (Secretário Municipal de Desenvolvimento)
Crixás, 08 de abril de 2005
SAMA – Mina de Cana Brava
Normando Queiroga (Geólogo - Gerente industrial) Moacir de Melo Jr (Chefe do Departamento de Pessoal) Marcélia (funcionária do Departamento de pesooal)
Minaçu, 13 de abril de 2005
Minaçu (GO) Prefeitura Municipal Joaquim da Silva Pires (Prefeito
de Minaçu) – 2005-2008 (PL) Mariosan Abreu da Silva (Assessor de Finanças Municipais)
Minaçu, 14 de abril de 2004
Parauapebas (PA)
CVRD – mina de Carajás Flávio Moreira (Geólogo – gerente de planejamento da
Parauapebas, outubro de 2004
439
mina e geologia) Câmara dos Vereadores Sr Odilon (vereador há 12 anos) Parauapebas, outubro de
2004 Prefeitura Municipal Isabel Salmen (ex-prefeita)
Darci Lermen – prefeito recém-eleito na época (2005-2008) PT
Parauapebas, outubro de 2004
Associação Comercial Maria Luiza de Souza (Presidente da Associação)
Parauapebas, outubro de 2004
Secretaria de Planejamento
José Mandré (Secretário Estadual de Planejamento)
Parauapabas, 3 julho de 2006
Chefia de Gabinete da Prefeitura
João Eduardo Fontana (Chefe de Gabinete)
Parauapabas, 3 julho de 2006
CVRD – mina de Carajás Aroni Maciel Monteiro (geólogo) Daniele (Divisão de meio ambiente)
Parauapabas, 4 julho de 2006
PPSA Jo´se Andrade Oliveira (Gerente de Operações de Minas)
Julho de 2000. Ipixuna do Pará (PA) Prefeitura Municipal Evaldo Cunha – prefeito
2005 – 2008 - PMDB Ipixuna do Pará, 14 de julho de 2006
CVRD – mina do Sossego Jareston Nunes de O. Fontes (Gerente Geral de Operações)
Canaã dos Carajás, 06 de julho de 2006
Agência Canaã Leonardo Pereira de Moura Filho (Diretor Executivo)
Canaã dos Carajás, 05 de julho de 2006 Canaã dos
Carajás (PA) Prefeitura Municipal Carla Pinto (Secretária de Planejamento) Flávio Lacerda (Secretário de Finanças)
Canaã dos Carajás, 05 de julho de 2006
Carbonífera Criciúma Alfredo Febel (Gerente, engenheiro de minas)
Forquilhinha, 27 de abril de 2006
Câmara dos Veradores Valberto Berkenbrock (PDT) Forquilhinha, 28 de abril de 2006
Prefeitura Municipal Zuleide Ines Westrup (Secretária de Administração e Finanças) Ademar João Back (Assessor e ex-prefeito) Edésio Fernando Loch (Secretário de Agricultura e Meio Ambiente)
Forquilhinha, 27 de abril de 2006
População de áreas adjacente à mina
Família de agricultores nas áreas adjascentes às minas
Forquilhinha, 28 de abril de 2006
Forquilhina (SC)
DNPM – escritório de Forquilhinha
Dário (Geólogo responsável pelo escritório)
Forquilhinha, 26 de abril de 2006
CVRD – Mina Taquari-Vassouras
Heleno Almeida (Diretor da Unidade) Daniel de Oliveira Sampaio (Deartamento de Comunicação Institucional da CVRD)
Rosário do Catete, 14 de julho de 2005
Câmara dos Vereadores Edinaldo (PSDB) Rosário do Catete, 14 de julho de 2005
Rosário do Catete (SE)
Prefeitura Municipal Kalazans (Secretário Municipal de Finanças) Gilton Pitanga (Diretor do Departamento de emprego e renda )
Rosário do Catete, 15 de julho de 2005
Prefeitura Municipal Gerson José de Almeida (Secretário de Administração Geral)
Distrito de Pilar (Jaguarari), 12 de julho de 2005
Mineração Caraíba Fernando de Melo Monteiro (Diretor Superintendente) Paulo Augusto Medeiros da Silva (Gerente de Divisão de Qualidade)
Distrito de Pilar (Jaguarari), 11 de julho de 2005
Jaguarari (BA)
Sindicato dos Trabalhadores da Mineração
Antônio Xavier (Diretor do Sindicato)
Distrito de Pilar (Jaguarari), 11 de julho de 2005
Corumbá (MS) RTZ - Mineração Marcelo Pires Coelho (Chefe do Corumbá, 22 de junho de
440
Corumbaense Reunida S/A
Departamento de comunicação social)
2006
CVRD - Urucum Mineração S/A
Paulo Alexandre Ribeiro (Diretor de Geologia e Planejamento) Marcos Machado (Coordenação de meio ambiente) João Cézar Rocha Pirola (Coordenador Administrativo) Michele Fernandes (Analista de comunicação)
Corumbá, 20 de junho de 2006
Prefeitura Municipal José Antônio Assad ( Secretaria de Gestão Governamental) Secretario Municipal Daniel Martins Costa (Secretário de Finanças e Administração)
Corumbá, 21 de junho de 2006
Câmara dos Vereadores Mário Kenedi (presidente da Câmara do Vereadores)
Vitória do Jari, 11 de abril de 2006
CADAM Antônio Carlos Santana (Gerente Geral) Silvio Cardoso Paraense e Andréia Teixeira (Divisão de Meio Ambiente)
Vitória do Jari, 12 de abril de 2006
Vitória do Jari (AP)
Prefeitura Municipal Vaber Luiz Mendonça Vasconcelos (Diretor de Tributos)
Vitória do Jari, 11 de abril de 2006
Relação de Técnicos do DNPM
Distrito contacto cargo Amapá- 16. Distrito Marco Antônio Palha Chefe do Distrito Cláudio Monteiro Economista Minas Gerais - 3 Distrito Luiz Eduardo Chefe do Distrito Maria Alzira Duarte Economista Sergipe - 18 Distrito Luiz Alberto Mello de
Oliveira Chefe do Distrito
Carlos Alberto Dias Economista Pará - 5 Distrito Every Aquino Chefe do Distrito Bahia - 7 Distrito Teobaldo Rodrigues Júnior Chefe do Distrito Goiás - 6 Distrito Denílson Arruda Chefe do Distrito Santa Catarina 11 Distrito Ariel Pizzolatti Chefe do Distrito Ricardo Peçanha Geólogo do Distrito Mato Grosso do Sul - 23 Distrito
Valdez Carvalho Chefe do Distrito
DNPM-sede Miguel Cedraz Nery Diretor Geral João César Pinheiro Diretor Geral Adjunto Marco Antônio Valadares Diretor da DIPAR Karenina Miranda Assessora da DIPAR Glória Salignac Secretária da DIPAR
441
ANEXO 6 – METODOLOGIA PARA A ANÁLISE DO CLUSTER
442
1. Nota Metodológica A análise estatística multivariada consiste de um conjunto de métodos usados para simplificar e facilitar a interpretação de grandes conjuntos de dados a partir das correlações entre cada variável original e a componente formada por eles. Com vistas a construir um instrumento analítico capaz de atender aos objetivos do trabalho, foram escolhidas as técnicas estatísticas multivariadas conhecidas como Análise de Redução de Dimensionalidade, também denominada cientificamente de Análise de Componentes Principais (ACP) e Análise de Agrupamento (Cluster Analysis). 1.1 Análise de componentes principais (ACP) Em relação à ACP a técnica aplicada foi a Análise de Fator. A ACP tem como objetivo explicar a estrutura de variância e covariância, ou seja, as correlações entre variáveis, por meio de umas poucas combinações lineares das variáveis originais. Algebricamente, componentes principais são combinações lineares pYYY ,,, 21 K formadas a
partir de um conjunto de variáveis originais pXXX ,,, 21 K , representado por:
pipiii XXXY lKll +++= 2211 (1)
com pi ,,3,2,1 K= em que 11
2 =∑=
n
jijl .
A primeira componente principal é a combinação linear com a máxima variância (Var), assim, )()()( 21 pYVarYVarYVar ≥≥≥ K . Outra característica da variável iY é que as combinações
lineares não são correlacionadas e a somatória da variância das componentes principais é igual a somatória da variância das variáveis originais. Os coeficientes ijl representam o nível de relação da variável original com a componente principal representando um efeito parcial sobre a componente gerada. A denominação ou categorização de cada componente é feita levando-se em consideração as maiores relações obtidas pelas combinações lineares para cada componente principal. O número de componentes a serem usados na análise corresponde ao número de componentes que captam pelo menos 70% da porcentagem da variância dos dados, esse percentual é uma referência prática de acordo com Johnson e Wichern (1992), Souza (2000), Zambrano e Lima (2004). 1.2.1 Análise de Fator A Análise de Fator é uma técnica estatística multivariada que tem como objetivo descrever o comportamento de um conjunto de variáveis por meio de um número menor de variáveis denominadas Fatores, cada fator apresentando um distinto padrão de movimento entre as variáveis, que será interpretado logicamente. Na análise de fator, cada fator explica uma parcela da variância do conjunto de dados, com o fator1 explicando a maior parcela da variância e os fatores seguintes explicando parcelas cada vez menores, em uma seqüência decrescente. A técnica de Análise de Fator pode ser apresentada nas quatro etapas seguintes:
a) Matriz de correlações e adequabilidade do modelo à técnica de Análise fatorial: Define-se a matriz de correlações simples entre os indicadores, dada por XXR ′= , em que:
′
′′
=
=
nnNnn
N
N
X
XX
xxx
xxxxxx
XL
L
LLLL
L
L
2
1
21
22221
11211
Nesta etapa é possível verificar se a amostra de dados utilizada guarda alguma adequabilidade ao método utilizado, de forma que variáveis pouco relacionadas com as demais tenderão a apresentar baixa proporção da variância explicada pelos fatores comuns. Para testar a adequabilidade foram usadas as estatísticas KMO (Kaiser-Meyer_Olkin) e o teste de esfericidade de Bartlett.
443
O KMO compara a magnitude dos coeficientes de correlação observados com as magnitudes dos coeficientes de correlação parcial, e varia entre zero e um. A estatística KMO é calculada pela expressão a seguir:
∑∑∑∑
∑∑
≠≠
≠
+=
jiij
jiij
jiij
ar
rKMO 22
2
(2)
em que ijr é o coeficiente de correlação simples entre as variáveis originais e ija é o coeficiente de correlação parcial entre elas. Neste estudo usou-se como um valor de KMO superior a 0,7 que representa uma adequação no mínimo regular em uma escala de 0 a 1, como apresentado por Pereira (2001). O teste de Bartlett é usado para testar a hipótese nula de que a matriz de correlação é uma matriz –identidade, caso a hipótese seja não rejeitada deve-se reavaliar o uso da técnica de Análise de Fator. b) Determinação do número de fatores A definição do número de fatores a serem utilizados segue como regra utilizar aqueles fatores que apresentam raízes características, ou autovalores, acima da unidade. Além desse critério, Sabbag (2000) recomenda utilizar dois ou três fatores como forma de simplificar as análises. A comunalidade é uma medida de quanto da variância de uma variável é explicada pelos fatores derivados pela análise fatorial (PEREIRA, 2001). É um indicador da eficiência dos fatores em explicar a variabilidade total do conjunto de dado e quanto mais próximo de um estiver seu valor, maior parcela da variância da variável é captada pelo conjunto de fatores considerados. c) Rotação dos fatores obtidos A geração dos fatores pela ACP é obtida por sucessivas rotações de eixos que melhor expressam a variação dos dados. Na análise de fator as variações das medidas estão maximizadas e as relações entre as medições suavizadas. Dessa forma, segundo Zambrano e Lima (2004), as medidas que apresentam correlações mais fortes entre si espera-se que estejam dentro de um mesmo fator e apresentem correlação mais fraca com os demais fatores. O método de rotação ortogonal utilizado é o varimax rotation, que busca minimizar o número de variáveis com altas cargas num fator. Esse processo de rotação ortogonal da matriz de fatores não afeta a comunalidade e nem a percentagem de variações explicadas pelos fatores d) Cálculo dos escores fatoriais É a medida assumida para cada observação do conjunto de dados observado e é obtida pela seguinte expressão:
pjpjji XWXWXWF +++= K2211 (3) em que ijW são os coeficientes dos escores fatoriais; iX variável observada e p é o número de variáveis. O escore fatorial permite identificar diferenças espaciais e desenvolver análises comparativas entre as unidades espaciais. Segundo Hair Jr (1995), como citado por Zambrano e Lima (2004), escores fatoriais elevados mostrarão que aquela observação tem alta influência daquele fator. 1.2 Análise de Agrupamento (Cluster analysis) É uma técnica de estatística multivariada utilizada para se agrupar coisas semelhantes tomas em várias dimensões. Dada a matriz de observações é possível criar grupos homogêneos de variáveis com elevada variabilidade entre os grupos e com baixa dispersão dentro de cada grupo. O desenvolvimento da análise de Cluster requer inicialmente que se escolha a medida de parecença a ser usada, neste trabalho optou-se pelas medidas de dissimilaridade com especial interesse sobre a medida da distância euclidiana dada pela expressão abaixo:
∑=
−=p
jkjijik xxD
1
22 )( . (4)
Com a matriz de distâncias euclidianas é possível criar seqüências de grupos por proximidade geométrica, para tal foi utilizado o método hierárquico aglomerativo de ligação simples.
444
A partir dos escores calculados pela análise de fator será aplicada a análise de cluster na obtenção de grupos similares internamente e com isso será possível identificar como os municípios se distinguem dentro de cada fator de interesse obtido. 1.3 Seqüência de procedimentos para geração dos resultados da análise de fator e de cluster A base de dados é formada pelas variáveis contidas no Anexo 3 para cada um dos municípios participante da amostra. Após análise exploratória das variáveis foi construída uma matriz para o ano de 2000. Tabela A : Variáveis utilizadas no modelo e seus coeficientes de correlação Componentes 1 2 3 GASTO EDC 00 ,934 ,201 -,053 GASTO SAUD 00 ,891 ,255 ,178 GASTO PESS 00 ,905 ,318 ,136 POP OC 00 ,794 ,212 ,209 ANO ESTUDO 00 ,279 ,882 ,090 Muni Minerador ,460 ,316 ,456 DRESP -,136 ,258 -,820 GASTO AGR 00 ,812 ,214 ,159 Conselho MA ,341 ,524 ,008 org amb ,098 ,328 ,244 POBRES 00 -,125 -,905 ,178 GASTO MIN 00 ,685 -,180 -,502 ANALF00 -,113 -,900 ,051
Extraction Method: Principal Component Analysis. Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization. a Rotation converged in 5 iterations. A primeira componente pode ser denominada de “Crescimento” pública devido aos elevados valores das variáveis economia e gestão na componente. A segunda componente pode ser denominada de “Desenvolvimento”, devido ao peso das variáveis sócio-ambientais e a terceira de “base produtiva mineral” (foi descartada para nossa análise). Nessa tabela podemos interpretar os valores como um coeficiente de correlação simples de cada variável original com o fator ou componente gerado. Dessa forma, existe forte correlação entre as variáveis de gastos e o fator1; forte relação positiva da variável ANO ESTUDO 00 e a componente 2 e deste com POBRES tem forte correlação negativa.
Component Transformation Matrix
,830 ,547 ,113,521 -,831 ,195,200 -,103 -,974
Component123
1 2 3
Extraction Method: Principal Component Analysis. Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.
A matriz de componentes mostra o nível de relação linear entre as componentes, ou seja, a componente 1 tem forte correlação positiva consigo mesma e com as demais, o que mostra sua preponderância sobre as outras. O software SPSS-Statistical Package for Social Science, foi usado para gerar as estatísticas referentes a análise de fatores, incluindo os testes de adequabilidade e esfericidade, bem como a matriz de cargas fatoriais e a das comunalidades e dos escores de fatores. De posse dos escores, foram gerados os grupos similares de municípios para cada um dos fatores, utilizando o método das K-médias.
445
Teste de Multicolinearidade
Correlation Matrix
1,000 ,826 ,881 ,723 ,472 ,516 -,085 ,717 ,393 ,168 -,300 ,705 -,315,826 1,000 ,938 ,781 ,471 ,442 -,169 ,924 ,401 ,196 -,326 ,367 -,315,881 ,938 1,000 ,804 ,515 ,527 -,134 ,870 ,449 ,210 -,408 ,431 -,369,723 ,781 ,804 1,000 ,439 ,458 -,181 ,627 ,396 ,180 -,258 ,346 -,232,472 ,471 ,515 ,439 1,000 ,399 ,009 ,383 ,487 ,190 -,771 ,048 -,904,516 ,442 ,527 ,458 ,399 1,000 -,228 ,425 ,309 ,246 -,257 ,127 -,277
-,085 -,169 -,134 -,181 ,009 -,228 1,000 -,098 ,099 ,014 -,351 ,127 -,136,717 ,924 ,870 ,627 ,383 ,425 -,098 1,000 ,300 ,114 -,284 ,270 -,285,393 ,401 ,449 ,396 ,487 ,309 ,099 ,300 1,000 ,268 -,396 ,134 -,371,168 ,196 ,210 ,180 ,190 ,246 ,014 ,114 ,268 1,000 -,273 -,013 -,110
-,300 -,326 -,408 -,258 -,771 -,257 -,351 -,284 -,396 -,273 1,000 ,001 ,800,705 ,367 ,431 ,346 ,048 ,127 ,127 ,270 ,134 -,013 ,001 1,000 -,006
-,315 -,315 -,369 -,232 -,904 -,277 -,136 -,285 -,371 -,110 ,800 -,006 1,000
GASTO EGASTO SGASTO PPOP OC ANO ESTMuni MinDRESPGASTO AConselhoorg ambPOBRESGASTO ANALF00
Correl
GASTOEDC 00
GASTOAUD 0
GASTOESS 0OP OC 0
ANOSTUDO 0
MuniineradoDRESP
GASTOAGR 00nselho Mrg ambOBRES
GASTOMIN 00NALF0
A matriz de correlação mostra o nível de relacionamento linear entre as variáveis envolvidas no estudo e serve para identificar possíveis situações de multicolinearidade. Como vemos os gastos estão bem correlacionados entre si. Todas as vezes que for maior que 0,500 vc pode aceitar como um sinal moderado de associação linear, como o caso da relação linear positiva entre o gasto em educação e o fato do município ser minerador (0,516). No entanto, isso reflete uma relação entre
duas variáveis apenas. O teste Kaiser-Meyer-Olkin KMO é uma medida de adequação dos dados e seus valores críticos apresento na metodologia da técnica de análise dos componentes principais, no entanto, como ele é maior de 0,700 tem-se uma adequação razoável dos dados à análise fatorial, e é o
que importa. O teste de Bartelett testo f Sphericity (BTS), testa a hipótese de que a matriz de correlação é uma matriz identidade, ou seja, que não há correlação entre as variáveis. No nosso exercício essa hipótese pode ser rejeitada a 1% de significância estatística. Dessa forma fica garantida aplicação dos dados a técnica de análise fatorial.
KMO and Bartlett's Test
,749
597,49678
,000
Kaiser-Meyer-Olkin Measure of SamplingAdequacy.
Approx. Chi-SquaredfSig.
Bartlett's Test ofSphericity
446
Communalities
1,000 ,9161,000 ,8911,000 ,9391,000 ,7191,000 ,8631,000 ,5191,000 ,7581,000 ,7301,000 ,3911,000 ,1771,000 ,8661,000 ,7541,000 ,826
GASTO EDC 00GASTO SAUD 00GASTO PESS 00POP OC 00ANO ESTUDO 00Muni MineradorDRESPGASTO AGR 00Conselho MAorg ambPOBRES 00GASTO MIN 00ANALF00
Initial Extraction
Extraction Method: Principal Component Analysis.
A comunalidade é a medida de quanto da variância de uma variável é explicada pelos fatores derivados pela análise fatorial. Dessa maneira, pode-se avaliar a contribuição da variável ao modelo construído pela análise fatorial, de forma que uma comunalidade baixa sugere uma contribuição modesta da variável, como é o caso das variáveis CONSELHO MA e ORG AMB, enquanto as outras apresentam valores acima de 0,500.
Total Variance Explained
5,901 45,390 45,390 5,901 45,390 45,390 4,707 36,205 36,2052,185 16,809 62,200 2,185 16,809 62,200 3,285 25,272 61,4771,263 9,715 71,914 1,263 9,715 71,914 1,357 10,438 71,9141,008 7,751 79,665
,723 5,558 85,223,648 4,986 90,209,548 4,214 94,423,354 2,720 97,143,168 1,291 98,434,081 ,626 99,060,058 ,448 99,508,035 ,267 99,775,029 ,225 100,000
Compone12345678910111213
Total% of Variancumulative %Total% of Variancumulative %Total% of Variancumulative %Initial Eigenvalues action Sums of Squared Loaditation Sums of Squared Loadin
Extraction Method: Principal Component Analysis.
A variância explicada por três componentes é de 71,914% da variância total, porém poderíamos trabalhar com quatro componentes (fica como opção sua). Dessa forma temos três componentes como pode ser observado na tabela abaixo.
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Município ClusterParacatu 1Aquidauana 1Campo Formoso 1Santa Barbara 1Nova Era 1Crixas 1Jaguarari 1Alvinopolis 1Rosario do Catete 1Eldorado dos Carajas 1Jaboticatubas 1Piranga 1Uaua 1Maracaja 1Barra Longa 1Itabira 2Parauapebas 2Unai 2Mariana 2Minacu 2Oriximina 2Forquilinha 2Nova Veneza 2Ipixuna do Para 2Capitao Poco 2Agua Azul do Norte 2Mozarlandia 2Porto Murtinho 2Laranjal do Jari 2Miranda 2Nova Crixas 2Aurora do Para 2Antonio Dias 2Meleiro 2Maruim 2Curionppolis 2Canaa dos Carajas 2Capela 2Mazagao 2Santo Amaro das Brotas 2Terra Santa 2Andorinha 2Nova Esperanca do Piria 2Pedra Branca do Amapari 2Dom Bosco 2Campinacu 2Faro 2Trombas 2Santa Fe de Minas 2Corumba 3
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Tabela A : Resultados do cluster municipio FATOR 1 FATOR2 FATOR 3 CLUSTER 1 CLUSTER 2
Paracatu 1,35392 0,93532 1,58778 1 1 Aquidauana -0,01466 1,02049 0,03697 3 1 Campo Formoso 0,57822 -1,37969 0,40939 3 1 Santa Bárbara -0,13304 1,25355 0,75882 3 1 Nova Era -0,4428 1,30213 0,3 3 1 Crixás -0,28164 0,85916 0,03573 3 1 Jaguarari 0,23873 -0,6139 0,81081 3 1 Alvinópolis -0,38691 0,61083 -0,94289 3 1 Rosário do Catete -0,43309 -0,11677 1,63289 3 1 Eldorado dos Carajás 1,00793 -1,45333 -3,13937 3 1 Jaboticatubas -0,41812 0,22251 0,10358 3 1 Piranga 0,01162 -0,1878 -1,09093 3 1 Uauá -0,04493 -1,10739 0,15297 3 1 Maracajá -0,83733 1,23229 -0,12897 3 1 Barra Longa -0,43594 -0,23272 0,59498 3 1 Itabira 3,83734 1,08036 1,64859 2 2 Parauapebas 4,51769 -0,62553 -2,2684 2 2 Unai 1,30986 0,65802 -0,15831 1 2 Mariana 0,68459 1,27331 0,96704 1 2 Minaçu 0,48637 1,02069 0,78845 1 2 Oriximiná 0,74188 -0,17532 1,13574 1 2 Forquilhinha -0,36341 1,92966 0,16754 3 2 Nova Veneza -0,76484 2,02141 -2,1813 3 2 Ipixuna do Pará -0,17686 -1,34552 0,94201 3 2 Capitão Poço -0,01015 -1,61384 -0,10514 3 2 Água Azul do Norte -0,2589 -0,03536 -0,79553 3 2 Mozarlândia -0,50939 0,94088 -2,03152 3 2 Porto Murtinho -0,48472 0,38038 -0,43285 3 2 Laranjal do Jari -0,65701 0,26586 0,52969 3 2 Miranda -0,20016 0,23691 -0,91071 3 2 Nova Crixás -0,42321 0,39393 -0,92025 3 2 Aurora do Pará -0,29434 -1,33973 0,04459 3 2 Antonio Dias -0,33577 -0,71687 0,14599 3 2 Meleiro -0,79002 1,36435 -1,27215 3 2 Maruim -0,4764 -0,39726 0,88681 3 2 Curionópolis -0,4758 -0,60004 -0,1733 3 2 Canaã dos Carajás -0,57122 0,05647 0,75136 3 2 Capela -0,19707 -1,04984 0,01098 3 2 Mazagão -0,46705 -0,53761 0,43791 3 2 Santo Amaro das Brotas
-0,44964 -0,33755 0,71264 3 2
Terra Santa -0,55206 -0,39381 0,06417 3 2 Andorinha -0,10859 -1,6366 0,49591 3 2 Nova Esperança do Piriá
-0,13633 -2,00008 0,33714 3 2
Pedra Branca do Amapari
-0,52168 -0,32221 -0,19503 3 2
Dom Bosco -0,47829 -0,18308 -0,65298 3 2 Campinaçu -0,55458 -0,18409 -0,28339 3 2 Faro -0,52153 -0,69976 0,41933 3 2 Trombas -0,54812 -0,11535 -0,64992 3 2 Santa Fé de Minas -0,33479 -1,13819 0,25665 3 2
Corumbá 0,3222 1,48071 1,16648 1 3
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Referencia bibliográfica JOHNSON, R.; WICHERN, D. Applied multivariate statistical analysis. 3th Ed. New Jersey: Prentice-Hill, 2001. 642 p. PEREIRA, J. C. Análise de dados qualitativos: Estratégias metodológicas para as ciências da saúde, humanas e sociais. 3ª Ed. São Paulo: Editora Universidade de São Paulo, 2001. 156 p. ZAMBRANO, C.; LIMA, J. E. Análise Estatística Multivariada de dados socioeconômicos. In: SANTOS, M. L.; VIEIRA, W. C. (Edit). Métodos quantitativos em economia. Viçosa (MG), 2004. 555-576 p. HAIR JR., J. F. Multivariate data analysis: with readings. 4.ed. New Jersey: Prentice-Hall, 1995. 758 p. SABBAG, W. J. Modernização agrícola em Pernambuco, 1950-1996. Piracicaba: ESALQ, 2000. 170 p. Tese (Doutorado) – Escola Superior de Agricultura Luis de Queiroz, 2000.
