ACESSO À MORADIA E À CIDADE – UMA REFLEXÃO

CYTED (DES)BORDES URBANOS 2014 - Maria Lucia Refinetti Martins – LabHab FAUUSP

Cidades no século XX

Princípios e normas Urbanísticas associados ao

modernismo, à racionalidade e a um conceito

subjacente de “Interesse Público” e de “Bem Estar

Coletivo”.

Projetos e obras do Poder Público

Normas de “comando e controle”, apoiado em leis de

Uso e Ocupação do Solo e Código de Edificações.

Movimento de democratização

+

Ajustes econômicos

Diálogo com o grande capital

+

Investimento em ganhos sociais, ampliação do

mercado consumidor e melhoria de algumas

condições sociais

Nova normativa urbanística incluindo objetivos de democratização das cidades

Ley 388 de 1997 – Colômbia

Estatuto da Cidade de 2001 – Brasil

Novos instrumentos, formas e procedimentos do Planejamento Urbano. Substituem regras fixas, rígidas por regras negociais.

Abre espaço à negociação e se implementa por um modelo baseado na exceção

Muitas semelhanças, várias diferenças

O Estatuto da Cidade articula pela primeira vez no

país as regulações referentes ao uso e ocupação

do solo e à propriedade.

Contem tanto instrumentos de recuperação para o

poder público de ganhos da valorização urbana

(portanto, associando, de algum modo, o estado ao

mercado – como na lei colombiana), quanto outros,

que procuram “proteger” determinadas áreas em

relação ao mercado – como é o caso das ZEIS

(Zona Especial de Interesse Social).

A lei colombiana advém basicamente do meio técnico-académico, com uma “caixa de ferramentas” composta por instrumentos bastante amplos, coerentes entre si, de planejamento, gestão, jurídicos e financeiros para intervir no território urbano-rural

A brasileira é uma costura de demandas de diversos setores sociais do meio urbano e por isso inclui uma gama de instrumentos, que buscam responder às diferentes forças sociais articuladas em torno do “Movimento Nacional pela Reforma Urbana”, que lhe deram origem.

Ambas contêm regras que contemplam o tratamento

de exceção:

Facilidades para o setor formal da produção imobiliária

Alternativas que visam qualificar e produzir melhorias

num amplo quadro de informalidade

Investigar em Medellín e São Paulo a normativa e seus

impactos:

1. As exceções para o capital: normas urbanísticas e as

novas territorialidades do poder político e econômico –

Operações Urbanas (em São Paulo), Planes Parciales

(em Medellín)

2. As exceções de caráter social: Zonas Especiais de

Interesse Social e Regularização Fundiária (no caso

brasileiro) e os Projetos Urbanos Integrais (no caso

colombiano).

Constituição de 1998

Emenda Popular da Reforma Urbana

Art 182 – Função Social da Propriedade Urbana

Art 183 – Usucapião Especial Urbana

EC 26 / 2000 – Moradia como Direito Social – Art 6º

Estatuto da Cidade – 2001

Um novo estatuto para a cidade e para a propriedade:

Função social da propriedade e da cidade

A cidade e a moradia como direitos

Relaciona os instrumentos de política urbana

Obriga do sistema de controle e acompanhamento

Inclui entre as atribuições do Ministério Público, a

ordem urbanística

Cria Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

Ministério das Cidades – 2003

Política Nacional de Habitação

Conselho Nacional das Cidades e Câmara Técnica de Habitação

Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

Articulação União, Estados, Municípios

Exigências para aderir ao SNHIS

Fundos e Conselhos Estaduais e Municipais

Planos Estaduais e Municipais de HIS

PAC – Plano de Aceleração do Crescimento

mudança na agenda econômica, do controle da inflação e do déficit

fiscal, para o o aumento dos investimentos públicos

Investimento em Infra-Estrutura:

Logística: rodoviária, ferroviária, portuária, hidroviária e aeroportuária

Energética: geração e transmissão de energia elétrica, petróleo, gás

natural e energias renováveis Social e urbana: luz para todos, saneamento, habitação, metrôs,

recursos hídricos

Estímulo ao Crédito e ao Financiamento, criação de fundos de

investimentos; Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário; Melhora do Ambiente de Investimento - marco regulatório; Medidas

Fiscais de Longo Prazo e valorização do Salário Mínimo

Plano Nacional de Habitação – Planhab 2008

Horizonte temporal de 04 quadriênios: até 2023

CONSIDERA:

Déficit, conforme conceito e cálculo Fundação João Pinheiro 2005

Projeções e cenários

Capacidade financeira das famílias – grupos de atendimento

Distribuição do déficit por estratos

Tipologia de Municípios

EIXOS ESTRATÉGICOS:

Modelo de financiamento e subsídios

Política urbana e fundiária

Desenho institucional

Cadeia produtiva da construção civil

PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA

Lançado pelo governo federal em abril de 2009 como MP

Convertido em Lei 11.997, de 07 de julho de 2009

Objetivos

Implementação do Plano Nacional de Habitação,

construindo 1 milhão de moradias

Aumento do acesso das famílias de baixa renda à casa

própria

Função anticíclica: geração de emprego e renda via

construção civil

Programa Minha Casa Minha Vida LEI FEDERAL Nº 11.997 DE 07 DE JULHO DE 2009

CAPÍTULO I

DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA – PMCMV

CAPÍTULO II

DO REGISTRO ELETRÔNICO DE IMÓVEIS E DAS CUSTAS E

EMOLUMENTOS

CAPÍTULO III

DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE ASSENTAMENTOS

URBANOS

Na Colômbia, mediante as disposições contidas no

Plan de Ordenamiento Territorial (conforme Ley 388),

o estado define e agencia as condições para futuras

intervenções urbanas sob forma de planes parciales,

em que os agentes privados (promotores,

incorporadores, proprietários, etc.) formulam e

executam os planes, basicamente centrados num uso

eficiente e rentável do solo urbano.

Os Planos Parciais se constituem em estratégia de

“cooperação” entre o poder político do estado local

e o poder econômico exercido por agentes privados

e se traduzem em arranjos territoriais para a

revalorização de solos em lugares estratégicos e

sua transformação espacial a novas territorialidades

urbanas.

Resulta que o agente público dispõe os elementos

para a apropriação de rendas urbanas por parte dos

privados.

Sendo um instrumento que concentra

espacialmente ações públicas e privadas em

determinados perímetros específicos,

implementa nesses locais mudanças físicas e

sociais, criando ilhas de exceção dentro do

tecido urbano regular.

ANTES E DEPOIS DO PLAN PARCIAL DE ARGOS fonte: MARTINS e RINCÓN. Urbanismo de exceção e transformação da norma:

Medellín- Colômbia, São Paulo- Brasil. RII 2014

Setor de Argos Setor que se transformou de uso industrial a uso de serviços, comercial e financeiro. Direita: Edificio Bancolombia, localizado à margem do rio Medellín, solos de alto valor

MORAVIA: ANTIGO ATERRO DE LIXO, RELOCAÇÃO E RESTAURAÇÃO AMBIENTAL

NARANJAL:

RENOVAÇÃO URBANA.

ABAIXO: USOS

INFORMAIS ATUAIS DE

PRESTAÇÃO DE SERVIÇO

AUTOMOTOR,

RELOCAÇÃO DE

POPULAÇÃO E OFERTA

DE HABITAÇÕES PARA

CLASE MEDIA, MEDIA-

ALTA

CENTRO: PRAÇA PÚBLICA CUJO USO ERA PARA MANIFESTAÇÕES E

ENCONTROS PÚBLICOS. HOJE PRAÇA DAS LUZES, CUJAS 300 TORRES

IMPEDEM O USO ANTERIOR. FAZ PARTE DA RENOVAÇÃO DO CENTRO

O correspondente aos Planos Parciais, em São

Paulo, são as Operações Urbanas, definidas no

Estatuto da Cidade como o “conjunto de

intervenções e medidas coordenadas pelo

Poder Público municipal, com a participação

dos proprietários, moradores, usuários

permanentes e investidores privados, com o

objetivo de alcançar em uma área

transformações urbanísticas estruturais,

melhorias sociais e a valorização ambiental”

(art 32, § 1º).

Em ambos os casos – Medellín e São Paulo, o

que se observa é a implantação dessas

intervenções em regiões muito específicas da

cidade: na zona sul de Medellín, especificamente

nas comunas El Poblado, Guayabal e Belén e na

zona centro-leste e nas margens do Río

Medellín, eixo de valorização imobiliária que

conecta vários dos Planos Parciais. Em São

Paulo, as operações em curso se encontram no

quadrante sudoeste da cidade, região de maior

valorização.

As Operações Urbanas Consorciadas configuram-

se como recortes no tecido urbano regular, em

que podem ser previstas medidas como:

modificação de índices e características de

parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo,

bem como alterações das normas edilícias,

considerado o impacto ambiental delas

decorrente; a regularização de construções,

reformas ou ampliações executadas em

desacordo com a legislação vigente.

A proposta de Operação Urbana, com seu conjunto de

intervenções deve ser aprovada por lei municipal.

Essa lei poderá prever a emissão pelo Município de

quantidade determinada de certificados de potencial

adicional de construção - CEPAC, que serão alienados

em leilão e utilizados diretamente no pagamento das

obras necessárias à própria operação.

Os CEPACs podem ser livremente negociados, mas

conversíveis em direito de construir unicamente na área

objeto da operação. Sua aquisição, em leilões públicos,

pode ser feita desvinculada de um projeto de edificação

específico, o que permite a seu adquirente utilizá-lo

onde e quando quiser (desde que dentro do perímetro

da Operação). Isso acarreta imprevisibilidade em relação

à produção e impossibilidade de acompanhamento pela

sociedade quanto à regularidade, já que os referenciais

do que é permitido, em que quantidade e onde, são

extremamente vagos e dependem da forma como o

interessado aplicar seu potencial construtivo adicional,

adquirido como outorga onerosa.

No caso de São Paulo, o contraponto às Operações Urbanas

são as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

São parcelas de área urbana instituída pelo Plano Diretor,

destinadas à moradia de população de baixa renda e sujeita

a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do

solo.

Assim como as Operações Urbanas, são também recortes

delimitados no tecido urbano regular. De modo oposto ao

objetivo das Operações Urbanas, que têm por perspectiva a

valorização do território, as ZEIS se caracterizam como

reserva para a implantação de Habitação de Interesse Social.

De certa forma contêm a idéia de “proteção” em relação ao

mercado e à especulação.

ZEIS – ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

Versão integrante dos Planos Regionais Estratégicos das

Subprefeituras de São Paulo

POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO

URBANO

Versão integrante do Plano Diretor Estratégico do

município de São Paulo

Apesar de em São Paulo serem cinco as modalidades

de ZEIS, para não entrar em detalhes, podem ser

simplificadas em dois tipos: aquelas que se destinam

a provisão de novas unidades (ZEIS 2, 3, 4 e 5) e a

ZEIS 1, de regularização.

A Regularização Fundiária de Interesse Social consiste

no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas,

ambientais e sociais que visam à regularização de

assentamentos irregulares e à titulação de seus

ocupantes, de modo a garantir o direito social à

moradia e um meio ambiente equilibrado.

Nesses perímetros, para acomodar a ocupação já

existente, auto-construída, informal, mas contendo

grande investimento pessoal de seus ocupantes na

edificação das moradias, as exigências regulares,

são substituídas por Plano de Regularização que

inclua melhorias ainda que em padrão abaixo das

normas, que são flexibilizadas

Nesse campo, existe um paralelismo com Medellín,

porém com menos semelhanças do que aquele que

ocorre entre Operações Urbanas e Planes Parciales.

Em Medellín hoje estão presentes os PUIs

(Proyectos Urbanos Integrales), surgidos a partir de

2004.

Anteriormente, em 2000 foram formulados Planes de

Regularización y Legalización Urbanística (PRLU),

como instrumentos de planejamento e gestão

territorial nos assentamentos de “desenvolvimento

incompleto”. Esses planos, que se assemelham às

políticas brasileiras, ficaram, no entanto na maioria,

na etapa de diagnósticos ou estudos técnicos.

Os Proyectos Urbanos Integrales surgem como una das

principais ações de transformação urbana da cidade e

estratégia de intervenção física nos setores informais. Por

seu grande e rápido impacto em termos físico-espaciais e

grande apoio do governo urbano, os PUI ganharam

importância em relação aos Planos de Regularização e

Legalização Urbanística.

O PUI foi concebido como um instrumento de planejamento

e intervenção física de grande porte em zonas

caracterizadas por altos índices de marginalidade,

segregação, pobreza e violência. Escolheu a comuna

noroeste como primeiro piloto. Inaugurou-se aí um sistema

de transporte de media capacidade, o Metrocable, que por

teleférico conecta a cidade informal ao Metro.

URBANISMO SOCIAL NAS PERIFERIAS

• As intervenções em diferentes zonas da cidade, através de

grandes obras e projetos, não tiveram como propósito

impactar as desigualdades sociaies

Em Medellín os PUIs, acompanhados de grandes obras

de infraestrutura e de equipamentos sociais e espaços

públicos na periferia, articulados aos metrocables

projetaram a cidade internacionalmente, como modelo

de desenvolvimento urbano e cidade inovadora. No

entanto, dez anos depois de implementado esse modelo,

os projetos implicaram em deslocamento de população

devido ao aumento do custo de vida e geraram

especulação no preço da terra tornndo-se atrativos para

o setor imobiliário.

Em São Paulo (incluída Região Metropolitana), a

Regularização de loteamentos informais e a

Urbanização de favelas mantêm a população em seu

local, assegurando direitos e melhorias, mas

configurando uma cidade de menor qualidade. Acolhe

e legitima a situação real, mas não garante a integral

formalidade e inclusão.

Tipologia 5

Assentamentos

Irregulares Não

Consolidáveis

Tipologia 1

Assentamentos Consolidados

que demandam Regularização

Fundiária

Tipologia 2

Assentamentos Irregulares,

parcialmente urbanizados cuja

regularização não depende de

obras

Tipologia 3

Assentamentos Irregulares,

parcialmente urbanizados, cuja

regularização demanda remoções

pontuais

Tipologia 4

Assentamentos Irregulares e

Precários Consolidáveis cuja

solução demanda obras

complexas e percentual

significativo (40%) de remoções

Tipologia 6

Conjuntos

Habitacionais Públicos

TIPOS DE SITUAÇÃO URBANO-HABITACIONAL

Assentamentos Precários e/ou Irregulares

de SBC

UMA AVALIAÇÃO

UM NOVO ESTATUTO PARA A CIDADE E PARA A

PROPRIEDADE

Estabelece normas de ordem pública e interesse

social que regulam o uso da propriedade urbana

em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-

estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio

ambiental. (Art. 1º, Parágrafo único)

A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e

da propriedade urbana (Art. 2º):

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua

função social quando atende às exigências

fundamentais de ordenação da cidade

expressas no plano diretor, assegurando

o atendimento das necessidades dos

cidadãos quanto à qualidade de vida, à

justiça social e ao desenvolvimento das

atividades econômicas, respeitadas as

diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.

RELACIONA OS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA

Relaciona velhos e novos instrumentos e define os seguintes

novos:

Os que obrigatoriamente devem constar do Plano Diretor

para que possam ser utilizados

• Utilização compulsória e IPTU Progressivo no Tempo

• Instrumentos negociais

Os que se aplicam de imediato, não dependendo de Plano

Diretor

Impacto de vizinhança (exige Lei Municipal)

• Usucapião Especial de Imóvel Urbanao

• Concessão de uso especial para fins de moradia

• Consórcio imobiliário para viabilizar financeiramente o

aproveitamento de imóvel

Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros

instrumentos:

I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e

de desenvolvimento econômico e social;

II - planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e

microrregiões;

III - planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social;

IV - institutos tributários e financeiros:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;

b) contribuição de melhoria;

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V - institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e) instituição de unidades de conservação;

f) instituição de zonas especiais de interesse social;

g) concessão de direito real de uso;

h) concessão de uso especial para fins de moradia;

i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j) usucapião especial de imóvel urbano;

l) direito de superfície;

m) direito de preempção;

n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

o) transferência do direito de construir;

p) operações urbanas consorciadas;

q) regularização fundiária;

r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos

sociais menos favorecidos;

s) referendo popular e plebiscito;

VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e de vizinhança (EIV).