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SISTEMA DE PROTEO SOCIAL BRASILEIRO: MODELO, DILEMAS E DESAFIOS

Maria Carmelita Yazbek1

Estas reflexes colocam em questo alguns dos dilemas, desafios e perspectivas que se

apresentam para as polticas de Proteo Social brasileiras, neste incio de sculo XXI,

com nfase nas aes voltadas ao enfrentamento da desigualdade social e da pobreza,

nos atuais cenrios e tendncias de transformaes societrias que caracterizam o

capitalismo contemporneo, especialmente em sua periferia.

Em uma rpida introduo histrica e conceitual, cabe inicialmente assinalar que, de

uma forma geral, no encontramos sociedades humanas que no tenham

desenvolvido alguma forma de proteo aos seus membros mais vulnerveis. Seja de

modo mais simples, atravs de instituies no especializadas e plurifuncionais, como

a famlia, por exemplo, ou com altos nveis de sofisticao organizacional e de

especializao, diferentes formas de proteo social emergem e percorrem o tempo e

o espao das sociedades como processo recorrente e universal.

Para Giovanni (1998:10) constituem sistemas de proteo social as formas s vezes

mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger

parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da

vida natural ou social, tais como a velhice, a doena, o infortnio e as privaes.

Apesar das variaes histricas e culturais, preciso no perder de vista que nos

primrdios da industrializao, quando a questo social2 se explicita pela primeira vez,

que se transformam radicalmente os mecanismos de proteo social dos indivduos,

1 Doutora em Servio Social pela PUC-SP, Professora no Programa de Estudos Ps-Graduados em Servio Social da

PUC-SP 2 A expresso questo social surge, na Europa Ocidental na terceira dcada do sculo XIX (1830) para dar conta

do fenmeno do pauperismo que caracteriza a emergente classe trabalhadora. Robert Castel (2000) assinala alguns

autores como E. Burete e A.Villeneuve-Bargemont que a utilizam. Do ponto de vista histrico a questo social

vincula-se estreitamente explorao do trabalho. Sua gnese pode ser situada na segunda metade do sculo XIX

quando os trabalhadores reagem essa explorao.

2

desenvolvidos at ento, principalmente pelas famlias, ordens religiosas e

comunidades, por meio de regimes de obrigaes pessoais3.

Para Sposati, (2009:21) o sentido de Proteo supe antes de tudo, um carter

preservacionista e de defesa da vida, dos direitos humanos e sociais e da dignidade

humana.

Como sabemos, no incio da Revoluo Industrial, especialmente na Inglaterra, mas

tambm na Frana, vai ocorrer uma pauperizao massiva dos primeiros trabalhadores

das concentraes industriais. Sem dvida, o empobrecimento desse primeiro

proletariado, na Europa Ocidental, vai ser uma caracterstica imediata do iniciante

processo de industrializao e traz consigo um enorme custo social. Trata-se de uma

superpopulao predominantemente urbana, flutuante, miservel, cortada de seus

vnculos rurais, que mora precariamente em ruelas miserveis enfrentando problemas

de toda ordem conforme possvel constatar em estudos sobre as primeiras cidades

industriais do sculo XIX.4 Nesse contexto, de grandes problemas urbanos, emergem

novas formas de sociabilidade, resultantes da expanso de relaes impessoais, da

explorao intensiva da fora de trabalho, da acelerao de seu tempo e ritmo, com a

reduo do perodo de repouso.

Aos poucos, esse primeiro proletariado vai se organizando como classe trabalhadora

(em sindicatos e partidos proletrios), como movimento operrio, com suas lutas,

reivindicando e alcanando melhores condies de trabalho e proteo social. Atravs

de sua ao organizada, os trabalhadores e suas famlias ascendem esfera pblica,

colocando suas reivindicaes na agenda poltica e colocando em evidncia que a sua

pobreza era resultante da forma de estruturao da emergente sociedade capitalista.

As desigualdades sociais no apenas so reconhecidas, como reclamam a interveno

dos poderes polticos na regulao pblica das condies de vida e trabalho desses

3 bom lembrar que a assistncia aos pobres nas sociedades pr- capitalistas era em geral acompanhada de medidas disciplinares repressivas e objetivavam manter a ordem social e punir a vagabundagem. Destacam - se, no perodo que

antecedeu a Revoluo Industrial as leis inglesas Leis dos Pobres que datam do sculo XIV constituam um conjunto de regulaes sociais assumidas pelo Estado, a partir da constatao de que a caridade crist no dava conta

de conter possveis desordens que poderiam advir da lenta substituio da ordem feudal pela capitalista, seguida de

generalizada misria, desabrigos e epidemias (Pereira, 2008: 62) 4 Ver a esse respeito o trabalho de Maria Stella M. Bresciani: Londres e Paris no Sculo XIX: o Espetculo da

pobreza. So Paulo, Brasiliense, 2004 (10 reimpresso da 1 edio de 1982).

3

trabalhadores. Nesse contexto, e com o desenvolvimento da industrializao e

urbanizao so institucionalizados no mbito do Estado mecanismos complementares

ao aparato familiar, religioso e comunitrio de proteo social, at ento vigente,

configurando a emergncia da Poltica Social nas sociedades industrializadas.

As lutas por direitos sociais forjam o avano de democracias liberais levando o Estado

a envolver-se progressivamente, numa abordagem pblica da questo, constituindo

novos mecanismos de interveno nas relaes sociais como legislaes laborais, e

outros esquemas de proteo social. O que se deseja assinalar que de modo geral, as

abordagens estatais da questo social se estruturam a partir da forma de organizao

da sociedade capitalista e dos conflitos e contradies que permeiam o processo de

acumulao, e das formas pelas quais as sociedades organizaram respostas para

enfrentar as questes geradas pelas desigualdades sociais, econmicas, culturais e

polticas. (Chiachio, 2006:13)

Robert Castel (2000) vai afirmar que a partir do reconhecimento, do valor do

trabalho e da organizao da sociedade salarial que vai se constituir a moderna

Seguridade Social, com garantias contra os principais riscos da existncia como, por

exemplo, a doena, a velhice sem peclio, acidentes e contingncias.

Obviamente, essa construo vai se efetivar em longo processo e vai se expressar em

diferentes tendncias que vo do predomnio do pensamento liberal de meados do

sculo XIX, at a 3 dcada do sculo XX quando emergem as perspectivas keynesianas

e social democratas que propem um Estado intervencionista no campo social e

econmico, como demonstraram Behring & Boschetti (2006).

Ampliam-se a partir da as instituies destinadas Proteo Social, especialmente nas

sociedades capitalistas europias, particularmente a partir das trs primeiras dcadas

do sculo passado.

O trao mais marcante e fundamental destas configuraes o fato dos

servios de proteo social5 serem implantados e geridos pelo Estado. (...) Assumida

pelo Estado (e reconhecida pela sociedade) como funo legal e legtima, a proteo

5 Grifo nosso

4

social se institucionaliza e toma formas concretas atravs de polticas de carter social.

importante frisar que estas polticas integram um campo prprio de relaes que

envolvem, alm da participao de instituies especializadas, outros agentes e

processos extremamente complexos, sempre permeados pela incerteza. (Giovanni,

1998: 11)

Trata-se da interveno do Estado no processo de reproduo e distribuio da

riqueza, para garantir o bem estar dos cidados. Assim sendo, o Sistema protetivo de

uma sociedade permite aos cidados acessar recursos, bens e servios sociais

necessrios, sob mltiplos aspectos e dimenses da vida: social, econmico, cultural,

poltico, ambiental entre outros. E dessa forma que as polticas pblicas voltam-se

para a realizao de direitos, necessidades e potencialidades dos cidados de um

Estado. Assim sendo conforme Jaccoud, a proteo social pode ser definida como um

conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios

e benefcios sociais visando a enfrentar situaes de risco social ou de privaes

sociais. (Jaccoud, 2009:58)

Para Castel (2005: 92), a proteo social condio para construir uma sociedade de

semelhantes: um tipo de formao social no meio da qual ningum excludo Para o

autor ser protegido do ponto de vista social dispor , de direito, das condies sociais

mnimas para ter independncia.

No sculo XX, a partir da crise econmica de 1929, e seguindo as idias de Keynes6,

que defendeu uma maior interveno do Estado na regulao das relaes econmicas

e sociais, ampliam-se as polticas sociais e tem incio assim a experincia histrica de

um Estado intervencionista que vai efetivar um pacto entre interesses do capital e dos

trabalhadores: o chamado consenso ps- guerra. Ou seja,

(...) os modernos sistemas de proteo social no sculo XX surgiram para

atenuar as diferenas sociais criadas pelo livre funcionamento dos mercados e causa

da produo de desigualdades. (...) A forma criada para proteger os cidados desses

6 O modelo keynesiano o conjunto de contribuies de J. M. Keynes, no mbito da economia e da interveno do

Estado como agente essencialmente regulador. Sua influncia seria decisiva para a constituio de um novo modelo

de Estado que viria a designar-se, aps a 2 Guerra de estado Providncia ou de Bem Estar.

5

movimentos de produo de desigualdades e de insegurana social foi a assuno pelo

Estado, principalmente aps a Segunda Guerra Mundial, do financiamento e proviso

de um grande nmero de bens e servios que os cidados no poderiam acessar nica

e exclusivamente pela renda obtida pelo trabalho, ou quando sem trabalho

necessitassem desses bens. (Viana, 2008: 647)

Nessa perspectiva as polticas keynesianas buscam gerar pleno emprego, criar polticas

e servios sociais tendo em vista a criao de demanda e a ampliao do mercado de

consumo.

Nesse sentido o Estado de Bem Estar Social,

com suas polticas; seu aparato institucional, suas justificaes tericas e

ideolgicas e seu acervo tcnico profissional parte integral do sistema capitalista.

Isso que dizer que ele, como um complexo moderno de proteo social, ancorado nos

conceitos de seguridade e cidadania social (...) tem a ver com os rumos adotados pelo

sistema capitalista, que deixou de ser liberal, nos anos de 1940, por uma questo de

sobrevivncia, para ser temporariamente regulado (Pereira: 2008:87) 7

Aps a 2 Guerra Mundial o Estado de Bem Estar Social consolida-se no continente

europeu. O Plano Beveridge (1942) na Inglaterra serviu de base para o sistema de

proteo social britnico e de vrios pases europeus. A base desse sistema foi a noo

de Seguridade Social entendida como um conjunto de programas de proteo contra a

doena, o desemprego, a morte do provedor da famlia, a velhice, a dependncia por

algum tipo de deficincia, os acidentes ou contingncias.8

O Plano9, assim resumia seus objetivos:

O Plano de Seguridade Social (...) fundamentalmente um meio de

redistribuir a renda, priorizando as necessidades mais urgentes e fazendo o melhor uso

possvel dos recursos disponveis (que) s pode ser levado a cabo por uma concentrada

determinao da democracia britnica para libertar-se de uma vez por todas do

7 Pereira (2008) aborda o Welfare State como umfenmeno histrico especfico no qual a Poltica Social se tornou um meio possvel e legitimado de concretizao de direitos sociais de cidadania. 8 Antes, no final do sculo XIX (em 1883) Otto Von Bismark criara na Alemanha o Seguro Social.

9 Social Insurance and Allied Services, Report by Sir Willian Berverigde. Presented to Parliament by Command of

His Magesty, November, 1942.

6

escndalo da indigncia fsica para a qual no existe justificativa nem econmica nem

moral (...). A preveno da misria, a diminuio e o alvio das enfermidades objetivo

especial dos servios sociais constituem de fato, interesse comum a todos os

cidados.

Em sntese, o Estado de Bem Estar Social, apesar de se expressar em diferentes

modelos e regimes10, caracterizou-se de modo geral, pela responsabilidade do Estado

pelo bem estar de seus membros. Trata-se de manter um padro mnimo de vida para

todos os cidados, como questo de direito social, atravs de um conjunto de servios

provisionados pelo Estado, em dinheiro ou em espcie. (Silva, 2004: 56). Trata-se da

interveno do Estado no processo de reproduo e distribuio da riqueza, para

garantir o bem estar dos cidados.

Conforme Vianna (1998) o conceito de Estado de Bem-Estar Social tem incorporada a

idia de que a sociedade se solidariza quando o indivduo no consegue suprir seu

sustento.

Mais precisamente, o risco a que qualquer cidado, em princpio, est

sujeito - de no conseguir prover seu prprio sustento e cair na misria - deixa de ser

problema meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma

responsabilidade social pblica. O Estado de bem-estar assume a proteo social como

direito de todos os cidados porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade

entre destituio e desenvolvimento (1998:11)

Cabe assinalar o carter histrico e poltico dos sistemas de proteo social que no

so apenas respostas automticas s necessidades de diferentes sociedades, mas

representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis

pactuaes que, considerando as diferenas no interior das sociedades, buscam

incessantemente responder a pelo menos trs questes: quem ser protegido? Como

ser protegido? Quanto de Proteo? (Silva, Yazbek, Giovanni, 2008:16) nesse

sentido que se pode compreender que o surgimento do modelo de proteo 10

Para aprofundamento sobre a natureza, caractersticas, finalidades e Regimes de Bem Estar Social ler

SILVA, Ademir Alves da. A gesto da Seguridade Social brasileira: entre a Poltica Pblica e o

Mercado. So Paulo, Cortez, 2008

7

universal representado pela seguridade social no substituiu o modelo anterior do

seguro social

Para Mishra (1990) esse Estado Social, supe alto e estvel nvel de emprego, servios

sociais universais como sade, educao, segurana social, habitao e um conjunto

de servios pessoais alm de uma rede de segurana de assistncia social.

A partir dos anos 70 do sculo XX, porm, surgem persistentes dvidas quanto

viabilidade econmica de um Estado de Bem Estar universalista, com influncia

beveridgiana e keynesiana. A crise econmica dos anos 1970, o choque do petrleo,

e as reestruturaes do processo de acumulao do capital globalizado, entre as quais

se destacam as inovaes tecnolgicas e informacionais, que alteraram as relaes de

trabalho, gerando desemprego, como resultado da eliminao de postos de trabalho,

so implementadas ao longo das dcadas subseqentes. O aumento da inflao, a

reduo do crescimento econmico, a elevada interveno do Estado na vida

econmica caracterizam esse perodo.

As modificaes do emprego estrutural, a segmentao dos trabalhadores em

estruturas ocupacionais cada vez mais complexas e a expanso dos servios trazem

desestabilizao da ordem do trabalho, sua precarizao e insegurana ordem do

mercado e assim sendo, o sistema de protees e garantias que se vincularam ao

emprego inicia um processo de alteraes, assumindo novas caractersticas.

Para Castel, a instabilidade do emprego vai substituir a estabilidade do emprego

como regime dominante da organizao do trabalho (...) e este sem dvida o desafio

mais grave que se apresenta hoje. Talvez mais grave que o desemprego. (Castel,

2000:249-250) Essa situao coloca o trabalho em condio de grande vulnerabilidade,

exatamente pela ruptura entre trabalho e proteo social. Para o autor o aumento do

desemprego, encontra-se acompanhado do aumento da pobreza, que se amplia com

trabalhadores excludos do mercado formal de trabalho.

Outros autores ao analisar esse ponto de inflexo nas relaes capitalistas trazem

anlises explicativas do desemprego sob a tica do fim do trabalho. Um exemplo

8

significativo nessa direo o trabalho de Gorz (1987) Adeus ao Proletariado11 que

problematizou o desemprego como expresso do esgotamento da sociedade do

trabalho.

Outros fatores, particularmente nos pases de capitalismo avanado, assim como as

mudanas demogrficas (envelhecimento e alterao nos padres familiares), a

intensificao dos movimentos migratrios, vm atuando no agravamento do quadro.

Nessas condies histricas, de reorganizao econmica e poltica da maioria dos

pases capitalistas, de emergncia de novas manifestaes e expresses da Questo

Social, alteram-se as experincias contemporneas dos sistemas de proteo social. O

Estado, como instituio reguladora dessas relaes passa tambm por

transformaes importantes. Uma delas a perspectiva de reduo de sua ao

reguladora na esfera social. Para Robert Castel (1998: 422-33), em uma sociedade que

cada vez mais se desagrega, em termos de solidariedade social, entre as mudanas na

interveno do Estado est a emergncia das denominadas polticas de insero 12,

que obedecem a uma lgica de focalizao e de discriminao positiva focalizando os

programas sociais nos segmentos mais empobrecidos da populao (os vlidos

invalidados pela conjuntura). Estas polticas, alm de corrigirem as falhas do

mercado constituem instrumentos estratgicos para a promoo da redistribuio da

riqueza social mediante a incluso social por diversas vias, como a proviso de bens e

servios, proviso de benefcios monetrios e cobertura de necessidades sociais, entre

outras.

Nessa conjuntura ressurgem processos de (re)mercantilizao de direitos sociais e

fortalece-se a defesa da tese de que cada indivduo responsvel por seu bem estar.

Assim o Estado passa defesa de alternativas que envolvem a famlia, as organizaes

11

Trata-se do livro: Adeus ao Proletariado para alm do socialismo. Rio de janeiro, Forense Universitria, 1987. 12

Castel (1997: 27- 28) reconhece que as polticas de Insero apresentam o mrito incontestvel de no se resignar ao abandono definitivo de novas populaes colocadas pela crise em situao de inutilidade

social. [...] mas so estratgias limitadas no tempo, a fim de ajudar a passar o mau momento da crise

esperando a retomada de regulaes melhor adaptadas ao novo cenrio econmico [...].

Com o passar dos anos, no entanto, as avaliaes que se podem fazer, hoje, dessas polticas mostram que essas situaes foram instaladas e que o provisrio se tornou um regime permanente.

9

sociais e a comunidade em geral. Ressurgem argumentos de ordem moral

contrapondo-se aos sistemas de excessiva proteo social, que gerariam

dependncia e no resolveriam os problemas dos inadaptados vida social. Assim

sendo, as propostas neoliberais em relao ao papel do Estado na esfera da Proteo

Social so propostas reducionistas, voltadas apenas para

situaes extremas, portanto com alto grau de seletividade e direcionadas aos

estritamente pobres atravs de uma ao humanitria coletiva, e no como uma

poltica dirigida justia e igualdade. Ou seja: uma poltica social que passa a ser

pensada apenas para complementar o que no se conseguiu via mercado ou ainda

atravs de recursos familiares e/ou da comunidade (Shons, 1995:2).

Por outro lado, recolocam-se em cena prticas filantrpicas e de benemerncia,

ganhando relevncia o nonprofit sector como expresso da transferncia sociedade

de respostas s seqelas da questo social. Observa-se a emergncia de polticas de

insero focalizadas e seletivas para as populaes mais pobres (os invalidados pela

conjuntura), em detrimento de polticas universalizadas para todos os cidados. (Cf

Yazbek, 2008:88) O Estado apela s parcerias com o setor privado (entidades sociais,

organizaes no governamentais, associaes voluntrias e fundaes empresariais

entre outras) num processo de construo de um sistema misto de Proteo Social que

se caracteriza pela interseco do pblico com o privado13.

Apesar do importante papel que os mecanismos pblicos de Proteo Social

continuam a desempenhar nesse processo, o sistema misto traz consigo uma nova

filosofia e uma requalificao das intervenes do setor privado (Terceiro Setor) e de

seus agentes, no Bem Estar Social.

Cabe lembrar que, a perspectiva universalizadora, a profissionalidade e a interveno

especializada como "modelo de ao competente" que se tornaram componentes

13

Como demonstrado no incio do texto, a participao da sociedade civil no enfrentamento s mazelas

da questo social to antiga quanto o prprio sistema que a origina, contudo, o fenmeno explicitado diz

respeito a uma construo histrica especfica, onde a transferncia das responsabilidades estatais pelo

enfrentamento das expresses da questo social passa a ser vertente estruturante do novo modo de

acumulao: o neoliberalismo. Nesse sentido importante consultar: Montao, Carlos. Terceiro Setor e

questo social crtica ao padro emergente de interveno social, So Paulo: Cortez, 2003(2.ed), e,

Behring, Elaine Rossetti. Brasil em contra-reforma desestruturao do Estado e perda de direitos. So

Paulo: Cortez, 2003.

10

fundamentais das polticas de bem estar no Welfare contemporneo, so

questionadas nesse processo que questiona estes componentes e valoriza a

colaborao entre solidariedade e profissionalidade, aspecto que "parecia

irreconciliable com los parmetros del Estado de Bienestar" abrindo "novas

perspectivas para la articulacin de lo pblico y lo privado" (Roca, 1992: 115)

bom lembrar tambm que a filantropia neste contexto se apresenta com novas

faces estratgicas e com um discurso atualizado na defesa da qualidade dos bens e

servios oferecidos, parecendo ganhar atualidade uma perspectiva "modernizadora",

sobretudo na dimenso gestionria de um nmero crescente de instituies do campo

filantrpico. Os conceitos de amor ao prximo, de benemerncia e de assistencialismo,

passam a fazer parte da tradio de uma "antiga filantropia" que vai defrontar-se com

a "moderna filantropia" solidria do Terceiro Setor.

Na contemporaneidade, sobretudo os pases do espao europeu enfrentam, no sem

resistncias, mudanas, em seus sistemas protetivos. Como afirma Robert Castel o

edifcio de protees montado no quadro da sociedade salarial fissurou-se, e que ele

continua a esboroar-se sob golpes trazidos pela hegemonia crescente do mercado.

(Castel, 2005:93)

1 - A Proteo Social no Brasil

No caso brasileiro, a experincia colonial e a escravido prolongada colocaram

historicamente, para os trabalhadores a responsabilidade por sua prpria

sobrevivncia. Desse modo, at fins do sculo XIX, ganharam corpo obras sociais e

filantrpicas, aes de ordens religiosas e redes de solidariedade e familiares (famlias

extensas de vrios tipos) que deram lugar a prticas sociais ligadas sobrevivncia sem

o recurso ao mercado 14

14 A respeito ver: COSTA, Suely Gomes da. Pau para toda obra. Reproduo da Fora de Trabalho e do Padro

Natural de Pobreza, Brasil, sculo XVI a XIX. Comunicao apresentada no I Seminrio dos Pases do Cone Sul

sobre Polticas Sociais, Propostas e Prticas. ICWS, Porto Alegre, 1990.

- WANDERLEY, Luiz Eduardo W. A questo social no contexto da globalizao: o caso latino-americano e

caribenho. In Desigualdade e Questo Social. So Paulo, Educ. 2008 (3 edio)

11

De modo geral o padro de desenvolvimento do sistema de proteo social brasileiro

assim como dos pases latino-americanos, foi bem diverso daquele observado nos

pases europeus, pois as peculiaridades da sociedade brasileira, de sua formao

histrica e de suas dificuldades em adiar permanentemente a modernidade

democrtica, pesaram fortemente nesse processo. Assim sendo, o acesso a bens e

servios sociais e caracterizou-se por ser desigual, heterogneo e fragmentado.

Com a emergncia do processo de industrializao no pas temos: - de um lado, a

incorporao por parte da fbrica, de alguns mecanismos na esfera da reproduo

social, como criao de vilas operrias recriando velhos mecanismos de proteo e

dependncia. Servios de apoio material e social prestados em torno da fbrica iro

ensaiar a superao da lgica do trabalho por conta prpria, aprimorar a cultura do

trabalho e fornecer elementos para uma nova socializao dos trabalhadores. (COSTA,

1993: 50) De outro lado, observa-se os primrdios da construo de um sistema de

proteo social no Brasil, que tem incio em 1923 com a Lei Eloi Chaves, uma legislao

precursora de um sistema protetivo na esfera pblica, com as Caixas de Aposentadorias

e Penses (CAPs).

Mas, na primeira metade dos anos de 1930, que a questo social se inscreve no

pensamento dominante como legtima, expressando o processo de formao e

desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade,

exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado

(Iamamoto, 1995; 77 10 ed.) Durante essa dcada so criados os Institutos de

Aposentadorias e Penses (IAPs) na lgica do seguro social.

A partir de 1930 observa-se o surgimento de um conjunto de iniciativas tanto no

mbito da criao de rgos gestores de polticas sociais como na formulao de uma

legislao trabalhista. neste perodo que situamos a Consolidao das Leis do

Trabalho (CLT 1943), o Salrio Mnimo, a valorizao da sade do trabalhador e outras

medidas de cunho social, embora com carter controlador e paternalista.

Com essas medidas, o Estado objetivava manter a estabilidade, administrando a

questo social, buscando diminuir desigualdades e garantir alguns direitos sociais,

12

embora o pas no tenha alcanado a institucionalidade de um Estado de Bem Estar

Social.

Em sntese, o Estado brasileiro desenvolvendo acordos de interesse do capital e dos

trabalhadores nos mais diversos setores da vida nacional, opta, pela via do Seguro

Social. O sistema de proteo nesse perodo seletivo e distante de um padro

universalista. Considerada legtima pelo Estado, a questo social circunscreve um

terreno de disputa pelos bens socialmente construdos e est na base das primeiras

polticas sociais no pas. A partir do Estado Novo (Getlio Vargas - 1937-1945) as

polticas sociais se desenvolvem, de forma crescente como resposta s necessidades

do processo de industrializao. (Yazbek, 2008: 89/90)

Para responder s presses das novas foras sociais urbanas o Estado desenvolve

esforos reformadores e neste cenrio, o sistema protetivo brasileiro, se dualiza: de

um lado, desenvolve-se fortemente apoiado na capacidade contributiva dos

trabalhadores, particularmente do mercado formal de trabalho, e de outro vai destinar

aos mais pobres, trabalhadores de um mercado informal, um "modelo de regulao

pela benemerncia" (Sposati, 1994; 8).15

Assim, pela legislao trabalhista, a classe trabalhadora tem garantidos alguns direitos

bsicos como: a regulamentao da jornada de trabalho, o repouso remunerado, as

frias, o trabalho feminino e dos menores.16

Para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou desempregado, restam as obras

sociais e filantrpicas que se mantm atravs de uma rede burocrtica e clientelista,

fortemente apoiada pela filantropia e desenvolvida por meio de iniciativas

15

Em 1942 o governo brasileiro cria a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) com a finalidade de prestar servios

sociais s famlias dos expedicionrios brasileiros. Terminada a Guerra, a LBA se volta para a Assistncia

maternidade e infncia e j nesse momento se inicia a poltica de convnios com as "benemritas" instituies

sociais, e, que est na raiz da relao simbitica que a emergente Assistncia Social brasileira vai estabelecer com a

Filantropia e com a benemerncia. Assistncia Social, Filantropia e Benemerncia tem sido tratadas no Brasil como irms siamesas, substitutas umas da outras (Mestriner: 2001:14). O carter dessa relao nunca foi claro e a histrica inexistncia de fronteiras entre o pblico e o privado na constituio da sociedade brasileira vai compor a tessitura

bsica dessa relao que continuamente repe tradies clientelistas e assistencialistas seculares. 16

Entre 1930 e 1937 so criadas instituies prestadoras de servio sociais como o Departamento de Assistncia Social do Estado de So Paulo, subordinado Secretaria de Justia e Negcios Interiores, ao qual coube a

estruturao dos Servios Sociais de Menores, desvalidos, trabalhadores e egressos de Reformatrios, Penitencirias

e Hospitais, e Consultoria Jurdica do Servio Social.

13

institucionalizadas em organizaes sem fins lucrativos. O isolamento dos

desajustados em espaos educativos e corretivos constitua estratgia segura para a

manuteno pacfica da parte sadia da sociedade. (Adorno, 1990:9) Portanto, o que

se observa que historicamente a Proteo Social brasileira vai se estruturando, parte

vinculada proteo ao trabalho formal e parte acoplada ao conjunto de iniciativas

benemerentes e filantrpicas da sociedade civil.

A insero seletiva no sistema protetivo, segundo critrios de mrito vai basear-se

numa lgica de benemerncia, dependente e caracterizada pela insuficincia e

precariedade, moldando a cultura de que para os pobres qualquer coisa basta.

Dessa forma o Estado no apenas incentiva a benemerncia, mas passa a ser

responsvel por ela, regulando-a atravs do CNSS (criado em 1938) mantendo a

ateno aos pobres sem a definio de uma poltica, no acompanhando os ganhos

trabalhistas e previdencirios, restritos a poucas categorias. (cf. Mestriner, 2001)

Portanto, o que se observa que historicamente a Proteo Social no pas vai se

estruturando acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da

sociedade civil.

A partir de 1937, com a implantao da ditadura Vargas no pas, o Estado (Estado

Novo) amplia suas medidas de proteo ao trabalhador, ao mesmo tempo em que

intervm no movimento sindical atravs de uma legislao que objetivava o controle

rigoroso das organizaes dos trabalhadores.

Em 1945 o pas volta ao regime democrtico, conservando caractersticas do

populismo do perodo ditatorial de Vargas (1937-1945). Neste quadro, se verifica a

emergncia de novas foras sociais na vida nacional. Cresce a populao urbana

formada pelo proletariado industrial e tambm por trabalhadores braais no

integrados ao setor industrial, empregados dos servios pblicos, operrios de

pequenas oficinas e do setor tercirio, trabalhadores por conta prpria, entre outros.

Crescem presses sobre o Estado para ampliao de servios sociais.

14

A dcada de 1950 teve como caracterstica o investimento estatal em polticas

desenvolvimentistas e a busca do crescimento econmico. A interveno planejada do

Estado nos processos voltados ao desenvolvimento social e econmico impulsionou a

criao e a expanso de novas empresas estatais. A ideologia desenvolvimentista

apoiava-se na tese de que o atraso dos pases do Terceiro Mundo era conseqncia de

seu precrio sistema industrial e de suas insuficincias tecnolgicas.

O incio da dcada de 1960 acirra as contradies do capitalismo perifrico trazendo

consigo o golpe militar e a instalao do Estado autoritrio. A opo pelo crescimento

econmico acelerado, a partir de fontes de investimento externas, como base do

desenvolvimento, abriu o pas ao capital monopolista. O Estado amplia seu nvel de

interveno, tornando-se o eixo poltico da recomposio do poder burgus, com a

implantao de novas estratgias de desenvolvimento concentradoras de capital,

intensificando o nvel de explorao da classe operria. A desigualdade social se

acentua em um clima repressivo e autoritrio. Nesse contexto desenvolvimentista as

instituies sociais direcionam seus programas para uma poltica de integrao

participativa dos mais pobres no processo de desenvolvimento nacional.

Com a expanso do capitalismo monopolista ocorrem mudanas, que vo se efetivar

durante as dcadas de 1960 e 1970, no sentido de expanso e modernizao do

sistema de proteo social do pas. Trata-se de um processo de modernizao

conservadora, pois essas mudanas no significaram uma ruptura com os padres

meritocrticos prevalecentes at ento, mas nesse perodo, por exemplo, o INPS

incorporou novos segurados, expandiu a assistncia mdica previdenciria e criou em

1974 a Renda Mensal Vitalcia (RMV) para idosos e invlidos com baixa renda. Ainda

nesse perodo houve a criao de novos mecanismos de poupana compulsria atravs

do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS e posteriormente o PIS/ PASEP.

Foram criados tambm: o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (Pro Rural), o

Sistema Financeiro de Habitao, os Centros Sociais Urbanos, o Programa de

Interiorizao de Ao de Sade e Saneamento no Nordeste (PIASS), o Programa de

Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) entre outros, alm do Ministrio da

15

Previdncia e Assistncia Social (MPAS) que incluiu no novo sistema a Legio Brasileira

de Assistncia - LBA e a Fundao Nacional de Bem Estar do Menor FUNABEM.

Dessa forma, a questo social durante o regime militar, passa a ser tratada atravs do

binmio Represso / Assistncia, subordinada aos preceitos da segurana nacional e

das exigncias da acumulao monopolista (Cf. Iamamoto: 1982: 85).

A partir de meados de 1970 observa-se um avano organizativo da sociedade civil,

especialmente dos movimentos sociais na luta pela redemocratizao e pela retomada

do Estado Democrtico de Direito. O movimento sindical crescentemente se fortalece

e aos poucos renascem organizaes populares e associaes comunitrias vinculadas

a setores progressistas da Igreja Catlica. Esses movimentos sociais demonstram um

nvel de conscincia e capacidade de organizao em comunidades eclesiais de base

(CEBs), sindicatos, organizaes profissionais liberais, meios universitrios, Igreja e

imprensa. Expressam-se em greves, reivindicaes coletivas, movimentos contra a

carestia, movimento por eleio direta para a Presidncia da Repblica, pelo respeito a

direitos humanos, entre vrios outros.

Na esteira desse processo, as foras oposicionistas foram pontilhando uma

extensa agenda poltica, econmica e social de mudanas. Na primeira metade dos

anos 80, j era possvel identificar os contornos de um amplo projeto de reforma de

cunho nacional, democrtico, desenvolvimentista e redistributivo. A construo de um

efetivo Estado Social, universal e equnime, era um dos cernes desse projeto.

(Fagnani, 2005:88)

A Assemblia Nacional Constituinte17, concentrou esforos na direo de ampliar a

interveno social do Estado garantindo e criando mecanismos de viabilizao de

direitos civis, polticos e sociais.

Assim sendo, com a Constituio de 1988 so colocadas novas bases para o atual

Sistema de Proteo Social brasileiro com o reconhecimento de direitos sociais das

classes subalternizadas em nossa sociedade. Trata-se de uma profunda inflexo,

trazendo a ampliao do campo da proteo social e dos direitos sociais, ou como

afirmou Sposati (2009): ao afianar direitos humanos e sociais como responsabilidade

17 Convocada pela EC n 26, de 1985 e instalada no dia 1 de fevereiro de 1987.

16

pblica e estatal, essa Constituio operou, ainda que conceitualmente, fundamentais

mudanas, pois acrescentou na agenda pblica um conjunto de necessidades at

ento consideradas de mbito pessoal ou individual.

A noo de Seguridade supe que os cidados tenham acesso a um conjunto de

direitos e seguranas que cubram, reduzam ou previnam situaes de risco e de

vulnerabilidades sociais. Assim sendo, a Seguridade brasileira emerge como um

sistema de cobertura de diferentes contingncias sociais que podem alcanar a

populao em seu ciclo de vida, sua trajetria laboral e em situaes de renda

insuficiente. Trata-se de uma cobertura social que no depende do custeio individual

direto. Destaca-se nessa cobertura a Assistncia Social como expresso plenamente

inovadora, no mbito da Proteo Social no contributiva, pelo reconhecimento de

direitos de seus usurios nos marcos jurdicos da cidadania. Nesse sentido, amplia o

processo civilizatrio da sociedade brasileira. Trata-se de uma mudana qualitativa na

concepo de proteo que at ento vigorou no pas. (Sposati, 2009: 19)

Alguns aspectos, entre outros devem ser destacados entre as inovaes

constitucionais em relao ao sistema protetivo brasileiro onde est inserido o

Benefcio de Prestao Continuada (BPC) (artigo 203 da Constituio): a centralidade

da responsabilidade do Estado na regulao, normatizao, proposio e

implementao das polticas pblicas no mbito da proteo social; a proposta de

descentralizao e participao da sociedade nas decises democrticas relacionadas

ao controle das polticas sociais.

A perspectiva de articular e integrar polticas tambm emerge nesse contexto.18 Para

estudo do IPEA 19 a Constituio de 1988 redesenha de forma radical o sistema

brasileiro de Proteo Social, afastando-o do modelo meritocrtico- conservador e

18 Um exemplo dessa perspectiva o pargrafo nico do artigo 2 da LOAS Lei 8.742 (Lei Orgnica da Assistncia Social, de 7 de dezembro de 1993) que afirma: A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies

para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais. 19 Ver CASTRO, Jorge Abraho e RIBEIRO, Jos Aparecido. As Polticas Sociais e a Constituio de 1988:

Conquistas e Desafios. In Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise: Vinte Anos da Constituio federal.

Braslia, IPEA, v. 17, 2009.

17

aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteo de toda a

sociedade, dos riscos impostos pela economia de mercado.

necessrio, porm ressaltar o fato de que a Constituio Brasileira promulgada em

uma conjuntura dramtica, dominada pelo crescimento da pobreza e da desigualdade

social no pas, que v crescer sua situao de endividamento (que cresce 61% nos

anos 80); que se insere em um momento histrico de ruptura do pacto keynesiano,

pois a articulao: trabalho, direitos e proteo social pblica que configurou os

padres de regulao scio estatal do Welfare State, cuja institucionalidade sequer

alcanamos est em mudana. (no mundo europeu)

Na raiz dessas modificaes est a indagao sobre a compatibilidade (ou no) entre

Direitos, Polticas Sociais e as relaes que se estabelecem entre Estado, sociedade e

mercado nos novos marcos da acumulao capitalista,

Ou seja, na contra mo das transformaes que ocorrem na ordem econmica

internacional, tensionada pela consolidao do modelo neoliberal, pelas estratgias de

mundializao e financeirizao do capital, com a sua direo privatizadora e

focalizadora das polticas sociais, enfrentando a rearticulao do bloco conservador

com a eleio de Fernando Collor que busca de diversas formas obstruir a realizao

dos novos direitos constitucionais (cf. IPEA, 2009) que devemos situar o incio do

processo de construo da Seguridade Social brasileira, sem dvida a base do novo

Sistema de Proteo Social no pas. A Seguridade abriga trs polticas de Proteo:

sade, previdncia e assistncia social.

O que se constata, que no pas, a via da insegurana e vulnerabilizao do trabalho

conviveu com a eroso do sistema pblico de proteo social, caracterizada por uma

perspectiva de retrao dos investimentos pblicos no campo social e pela crescente

subordinao das polticas sociais s polticas de ajuste da economia, com suas

restries aos gastos pblicos e sua perspectiva privatizadora e refilantropizadora20.

20 A categoria refilantropizao uma categoria que temos utilizado desde incio dos anos 1990 para designar uma das principais estratgias de implementao do neoliberalismo nos pases de capitalismo perifrico. Consiste em

liberar o Estado de suas responsabilidades no enfrentamento das expresses da questo social transferindo-as

sociedade civil que incentivada a reorganizar-se e modernizar-se atravs de novos mecanismos de gesto social para

suas entidades e organizaes amparadas por uma nova legislao na rea, agora denominada de Terceiro Setor.

18

Trata-se de um contexto em que a Seguridade Social brasileira enfrenta profundos

paradoxos. Pois, se de um lado o Estado brasileiro aponta constitucionalmente para o

reconhecimento de direitos, por outro se insere num contexto de ajustamento a essa

nova ordem capitalista internacional onde o social subordina-se s polticas de

estabilizao da economia com suas restries aos gastos pblicos e sua perspectiva

privatizadora.21

Em sntese, se a Constituio Federal cria uma nova arquitetura institucional e

tico/poltica para a Proteo Social brasileira, tambm objeto de esvaziamentos e

desqualificaes em seu processo de implantao no pas. Contexto em que ocorre a

despolitizao e a refilantropizao do enfrentamento da questo social brasileira.

A busca da estabilizao da economia e do equilbrio oramentrio e fiscal a partir do

Plano Real leva, no perodo dos governos de FHC (1995-1998 e 1999- 2002) a

resultados pouco favorveis para a Proteo Social na esfera pblica estatal. O

ambiente de desacertos e tenses entre a adequao ao ambiente neoliberal e as

reformas sociais exigidas constitucionalmente

Aos poucos, o Sistema protetivo vai se adensando e ganhando visibilidade

especialmente no mbito da Proteo Social no contributiva

Nesse contexto, as entidades tradicionais iro deparar-se com a emergncia de uma nova gerao de entidades, que

amparadas no voluntarismo, atendem aos apelos do Estado para se responsabilizar pela questo social. 21 Com o impeachment de Collor o processo de regulamentao das propostas constitucionais para a rea social

retomado (governo Itamar Franco), mas com a posse do presidente Fernando Henrique Cardoso e a Medida

Provisria n 813 de 01/01/1995, mantm-se a direo neoliberal para a poltica social. Esta medida, que extingue o

Ministrio do Bem Estar Social, a Legio Brasileira de Assistncia LBA e o Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia CBIA sem uma proposta clara de reordenamento de seus servios, fragmenta as aes da assistncia social em vrios Ministrios e traz a idia de que o Estado no deve ser mais o grande patrocinador do bem estar social, cabendo sociedade (famlia, comunidades, associaes voluntrias) e iniciativa privada empresarial,

pondervel parcela de participao no processo de proviso social. (Pereira, 1995: 147) Na Medida, que se faz "margem" da LOAS, o governo apresenta o Programa Comunidade Solidria como a

principal estratgia de enfrentamento da pobreza no pas. Como ao social paralela, o Programa, de grande apelo

simblico, enfatiza aes focalizadas em "bolses de pobreza", direcionadas apenas aos indigentes, aos mais pobres

entre os pobres e

"longe de ser fato episdico ou perfumaria de primeira dama, opera como uma espcie de alicate que desmonta

as possibilidades de formulao da Assistncia Social como poltica pblica regida pelos princpios universais dos

direitos e da cidadania: implode prescries constitucionais que viabilizariam integrar a assistncia Social em um

sistema de Seguridade Social, passa por cima dos instrumentos previstos na LOAS, desconsidera direitos

conquistados e esvazia as mediaes democrticas construdas." (Telles, 1998:19)

19

A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em 2004 que

unificou a poltica de combate Fome com as Polticas de Transferncia de Renda e de

Assistncia Social foi um significativo passo na direo de unificar um conjunto de

iniciativas da Proteo Social brasileira.

Um exame das caractersticas da Proteo Social brasileira neste incio de milnio,

privilegiando a anlise de aes emblemticas no campo do enfrentamento da

pobreza e da desigualdade, desenvolvidas, sobretudo no mbito do Ministrio de

Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, particularmente na rea da

Assistncia Social, da Segurana Alimentar e da Transferncia de Renda, vai nos

mostrar um processo de consolidao das aes protetivas no pas.

Sem dvida, nos anos recentes, Programas de Transferncia de Renda, com destaque

para o Programa Bolsa Famlia, a implementao do Sistema Nacional de Segurana

Alimentar e Nutricional (SISAN) e a formulao da Poltica Nacional de Assistncia

Social com a criao do Sistema nico de Assistncia Social, alcanaram grande

centralidade no Sistema Brasileiro de Proteo Social.

Assistncia Social

Em outubro de 2004, atendendo ao cumprimento das deliberaes da IV Conferncia

Nacional de Assistncia, realizada em Braslia em dezembro de 2003, o CNAS

Conselho Nacional de Assistncia Social aprovou, aps amplo debate coletivo, a

Poltica Nacional de Assistncia Social em vigor, que apresenta o (re) desenho desta

poltica, na perspectiva de implementao do SUAS Sistema nico de Assistncia

Social.

Nessa direo, a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS buscou incorporar as

demandas presentes na sociedade brasileira no que diz respeito efetivao da

assistncia social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado.

Em 2010 o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome investiu 40

bilhes de reais para operacionalizao de suas Polticas. Para o Fundo Nacional de

20

Assistncia Social o oramento foi de R$ 24.004.001.722,00 (vinte quatro bilhes,

quatro milhes, um mil e setecentos e vinte dois reais).

Esse investimento de 2010 se subdivide em despesas obrigatrias e despesas

discricionrias, sendo elas: a Assistncia Social como Poltica de Estado com seu

Sistema nico de Assistncia Social em funcionamento (com quase 7 mil Centros de

Referncia CRAS, implantados e co- financiados pelo MDS e seus 2000 Centros de

Referncia Especializada de Assistncia Social CREAS em fins de 2010); seus

principais benefcios, programas e servios so: Benefcio de Prestao Continuada

com 3.4 milhes de beneficirios (BPC); Programa de Ateno Integral s Famlias

(PAIF); Servios Socioeducativos para Adolescentes (Projovem Adolescente) que

atendeu em 2009 423 mil jovens entre 16 e 17 anos; Erradicao do Trabalho Infantil

(PETI) que atendeu 875 mil crianas e adolescentes em 2009; Combate Explorao

Sexual de Crianas e Adolescentes que atendeu 63 mil crianas e adolescentes no

mesmo ano.

O Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) vem

operacionalizando o Programa Fome Zero e seus equipamentos (para facilitar o acesso

alimentao e gua) Restaurantes Populares, Banco de Alimentos, Feiras, Mercados

Populares, Cozinhas Comunitrias e Cisternas); vem desenvolvendo Polticas de

distribuio de alimentos, educao nutricional, alimentao escolar e polticas com o

objetivo de fortalecer a agricultura familiar.

Nas reflexes que se seguem sero objeto de anlise mais especfica duas aes

emblemticas do MDS: a Poltica Nacional de Assistncia Social e os Programas de

Transferncia de Renda (Bolsa Famlia)

2.1 A Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS, o Sistema nico de Assistncia

Social SUAS

Sem dvida, Assistncia Social, como poltica de Proteo Social, no contributiva,

inserida constitucionalmente na Seguridade Social brasileira, avanou muitssimo no

pas ao longo dos ltimos anos, nos quais foram e vem sendo implementados

21

mecanismos viabilizadores da construo de direitos sociais da populao usuria

dessa Poltica, conjunto em que se destacam a Poltica Nacional de Assistncia Social -

PNAS e do Sistema nico de Assistncia Social SUAS.

Este conjunto, sem dvida, vem criando uma nova arquitetura institucional, tica,

poltica e informacional para a Assistncia Social brasileira e a partir dessa arquitetura e

das mediaes que a tecem podemos efetivamente, realizar, na esfera pblica, direitos

concernentes Assistncia Social.

Nesta direo, o SUAS vem buscando incorporar as demandas presentes na sociedade

brasileira no que diz respeito efetivao da assistncia social como direito de

cidadania e responsabilidade do Estado. Tem como principal objetivo a gesto

integrada de aes descentralizadas e participativas de assistncia social no Brasil. Essa

gesto supe a articulao de servios, programas e benefcios bem como da ampliao

de seu financiamento e o estabelecimento de padres de qualidade e de custeio desses

servios; supe tambm a qualificao dos recursos humanos nele envolvidos; a clara

definio das relaes pblico/privado na construo da Rede socioassistencial; a

expanso e multiplicao dos mecanismos participativos, a democratizao dos

Conselhos e a construo de estratgias de resistncia cultura poltica conservadora;

e finalmente, exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no

mbito das garantias de cidadania sob vigilncia22 do Estado, cabendo a este a

universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para os servios,

programas e projetos sob sua responsabilidade.

No processo de construo do SUAS estamos nos defrontando com uma pesada

herana que marcou a histria dessa rea de Poltica Social e lhe atribuiu

historicamente caractersticas particulares dentro do contexto histrico da Proteo

Social dos cidados brasileiros.

22 Sempre a partir das diretrizes emanadas da sociedade.

22

Atualmente, estas caractersticas esto permeadas por valores e tendncias, tanto

conservadoras como emancipatrias. fundamental, todo o tempo, fortalecer

aquelas que operam a formulao da Assistncia Social como poltica pblica regida

pelos princpios universais dos direitos e da cidadania.

Obviamente h muito para ser realizado nesse campo e a luta pela construo

democrtica do Sistema, traz muitas exigncias, mas, sobretudo exige a gesto

competente da poltica, bem como dos interesses, demandas e necessidades da

populao usuria da Assistncia Social e dos recursos humanos que nela trabalham.

Para alcanar seus objetivos, a Poltica de Assistncia Social deve ser realizada de

forma integrada e articulada s demais polticas sociais setoriais, para atender s

demandas de seus usurios. Essa definio est na LOAS, que pressupe para a

assistncia social o provimento dos mnimos sociais, cuja garantia exige a realizao

de um conjunto articulado de aes, envolvendo a participao de diferentes polticas

pblicas e da sociedade civil. A LOAS afirma tambm, que o destinatrio da ao

social deve ser alcanvel pelas demais polticas pblicas. No podemos esquecer que

o sujeito alvo dessas polticas no se fragmenta por suas demandas e necessidades que

so muitas e heterogneas. Estamos tratando das condies de pobreza e

vulnerabilidade que afetam mltiplas dimenses de vida e de sobrevivncia dos

cidados e de suas famlias. O Estado o garantidor do cumprimento dos direitos,

responsvel pela formulao das polticas pblicas, expressando as relaes de foras

presentes no seu interior e fora dele. Evaldo Vieira em sua anlise da poltica social e

dos direitos sociais afirma: sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de

ao tcnica, de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da

poltica quando consegue traduzir-se nisto (Vieira, 2004:59)

2. 2 O Programa Bolsa Famlia

Os programas de transferncia monetria direta a indivduos ou a famlias

representam elemento central na constituio atual do Sistema Brasileiro de Proteo

23

Social, especialmente no mbito da Assistncia Social. (cf. Silva e Silva, Yazbek e

Giovanni 2008:101)

O Programa Bolsa Famlia criado em 2003 pelo governo federal considerado um eixo

estratgico para a integrao de polticas e aes no enfrentamento pobreza, no

acesso educao e no combate ao trabalho infantil. Foi criado tendo como

perspectiva unificar os Programas de Transferncia de Renda em vigncia no mbito

federal, a partir da constatao de seu funcionamento com programas concorrentes e

sobrepostos nos seus objetivos e no seu pblico alvo; da ausncia de uma

coordenao geral desses programas, gerando desperdcio de recursos; da ausncia de

planejamento gerencial dos mesmos e disperso de comando em diversos Ministrios,

alm de oramentos alocados insuficientes e do no alcance do pblico alvo conforme

os critrios de elegibilidade dos programas. Foram unificados: o Bolsa Escola, o Bolsa

Alimentao, o Auxlio Gs, o Carto Alimentao, o Programa de Erradicao do

Trabalho Infantil - PETI e o Agente Jovem.

Tendo como perspectiva a articulao da transferncia monetria e polticas

educacionais, de sade e de trabalho direcionadas a crianas, jovens e adultos de

famlias pobres, o Programa partiu de dois pressupostos: um de que a transferncia

monetria para famlias pobres possibilita essas famlias tirarem seus filhos da rua e de

trabalhos precoces e penosos, enviando-lhes escola, o que permitir interromper o

ciclo vicioso de reproduo da pobreza; o outro de que a articulao de uma

transferncia monetria com polticas e programas estruturantes, no campo da

educao, da sade e do trabalho, direcionados a famlias pobres, poder representar

uma poltica de enfrentamento pobreza e s desigualdades sociais e econmicas no

pas.

Atualmente (2009) o Programa chega populao a qual precisa chegar: so 12.5

milhes de famlias (cerca de 50 milhes de pessoas nos 5564 municpios brasileiros).

Seu oramento em 2009 alcanou 0.4 do PIB (11.4 bilhes). As ltimas PNADs revelam

uma questo essencial: os PTR no retiram os beneficirios do trabalho (79.1% dos

24

beneficirios tm vnculo com o trabalho). Inmeros estudos e pesquisas vm

demonstrando que os impactos desses programas assistenciais sobre as famlias mais

pobres, sobretudo no Nordeste incontestvel. Ele significa basicamente mais comida

na mesa dos miserveis e compra de produtos essenciais.23

Aes intersetoriais como carcaterstica do Sistema Protetivo brasileiro em

construo

Em seu desenvolvimento histrico, as polticas sociais pblicas (educao, assistncia

social, sade, habitao, cultura, lazer, trabalho, etc.) apresentam-se setorializadas e

desarticuladas, respondendo a uma forma de gesto com caractersticas

centralizadoras e hierarquizadas. Alm disto, percebe-se que cada rea da poltica

pblica tem uma rede prpria de instituies e/ou servios sociais que desenvolvem

um conjunto de atendimentos na rea, atravs de instituies estatais e filantrpicas

de forma paralela as demais polticas e muitas vezes atendendo aos mesmos usurios.

Esta forma de gesto da poltica pblica vem historicamente gerando fragmentao da

ateno s necessidades sociais e aes paralelas; alm de divergncias quanto aos

objetivos e papel de cada rea, prejudicando particularmente os usurios - sujeitos das

atenes dessas polticas.

Frente a este cenrio oportuno refletir sobre o desenvolvimento de estratgias de

gesto que viabilizem abordagens intersetoriais, talvez, o nico caminho possvel para

enfrentar situaes geradas por condies multicausais.

Nesse sentido a intersetorialidade transcende o carter especfico de cada Poltica e

potencializa as aes desenvolvidas por essas polticas. Tambm, amplia a

possibilidade de um atendimento integral aos cidados que dela se utilizam.

A Intersetorialidade supe tambm a articulao entre sujeitos de reas que tem suas

especificidades e diversidades e, portanto experincias particulares, para enfrentar

23 Ver por exemplo: O Bolsa Famlia no enfrentamento pobreza no Maranho e Piau. Maria Ozanira da Silva e

Silva (coordenadora) So Paulo, Cortez Editora, Teresina: Ed. Grfica da UFPI, 2008.; Ana Cristina de Souza Vieira.

Declnio da desigualdade no Brasil. InTrabalho e Direitos Sociais: bases para a discusso. Macei, UFAL,2008.

25

problemas complexos. uma nova forma de gesto de polticas pblicas que est

necessariamente relacionada ao enfrentamento de situaes concretas. Envolve,

portanto estruturao de elementos de gesto que materializem princpios e

diretrizes, a criao de espaos comunicativos, a capacidade de negociao e tambm

trabalhar os conflitos para que finalmente se possa chegar, com maior potncia, s

aes.

Para a Assistncia Social o desafio da intersetorialidade se coloca tanto na busca de

articulao das iniciativas pblicas como da sociedade na perspectiva da construo de

uma rede protetiva no mbito dessa poltica. Na rea da Assistncia Social a parceria

histrica com entidades beneficentes resultou em programas fragmentados, na maior

parte das vezes, desvinculados na realidade onde se instalavam, sem compromisso

com espao pblico, com programas seletivos e com gestes, quase sempre,

centralizadoras e pouco participativas. Essa forma de organizao criou um caldo de

cultura difcil de trabalhar, uma vez que os trabalhos realizados contriburam, em

muito, para a reiterao da subalternidade da populao usuria dos servios

assistenciais.

Para uma anlise dos desafios e possibilidades do Sistema de Proteo social brasileiro

nesta conjuntura, particularmente das polticas direcionadas reduo das

desigualdades sociais, necessrio retomar um conceito bsico para esse debate: o

carter pblico do sistema protetivo em construo.

Sem dvida, temos grandes desafios pela frente e apesar de sabermos que escapa s

polticas sociais, s suas capacidades, desenhos e objetivos reverter nveis to elevados

de desigualdade, como os encontrados no mundo atual, sabemos tambm que as

polticas sociais respondem s necessidades e direitos concretos de seus usurios e

fazem a diferena para uma sobrevivncia digna.

26

Dessa forma, a Poltica Social Pblica permite aos cidados acessar recursos, bens e

servios sociais direcionados ao atendimento de seus direitos e necessidades, sob

mltiplos aspectos e dimenses da vida: social, econmico, cultural, poltico,

ambiental entre outros.

DESAFIOS

1 - No podemos esquecer que dcadas de clientelismo consolidaram neste pas uma

cultura tuteladora que no tem favorecido o protagonismo nem a emancipao dos

usurios das Polticas Sociais e especialmente da Assistncia Social (os mais pobres) em

nossa sociedade. Ou seja, permanecem nas polticas de enfrentamento pobreza

brasileira concepes e prticas assistencialistas, clientelistas e patrimonialistas, alm

da ausncia de parmetros pblicos no reconhecimento de seus direitos, reiterando a

imensa fratura entre direitos e possibilidades efetivas de acesso s polticas sociais de

modo geral. Trata-se aqui do reconhecimento pblico e da construo dos direitos

sociais de uma parcela significativa da sociedade brasileira. Direitos que sendo

pblicos tm a universalidade como perspectiva, envolvem interesses coletivos

(interesses de uma classe social), tem visibilidade pblica, transparncia e exigem o

controle social, a participao e a democratizao (Raichelis, 2008). E aqui que

devemos localizar o significado de polticas democrticas de enfrentamento pobreza:

na disputa pelos sentidos da sociedade, na construo de parmetros capazes de deter

a privatizao do pblico, e na perspectiva de construir a hegemonia das classes que

vivem do trabalho em nossa sociedade. Isso a poltica social pode construir, deve

construir.

Esse , pois o primeiro desafio: construir a cultura do direito, superando essas

marcas. A proteo no pode ser o lugar do no direito e da no cidadania () lugar a

que o indivduo tem acesso, no por sua condio de cidadania, mas pela prova de que

dela est excludo (Telles, 2001:95)

2 - A nova institucionalidade das polticas sociais, que emerge no mbito do Sistema

de Proteo Social ps Constitucional, caracteriza-se, ainda, por uma expanso e

multiplicao dos mecanismos participativos, da sociedade organizada, dos

27

trabalhadores do setor e dos usurios dessas polticas. Esse o segundo desafio:

ampliar e fortalecer essa participao, especialmente dos usurios nesse processo.

3 Buscar construir a perspectiva de integrao da Seguridade Social no sistema

protetivo da sociedade brasileira e articular as polticas de enfrentamento pobreza

com polticas universais: necessria a conjugao adequada entre polticas

estruturais voltadas redistribuio de renda, crescimento da produo, gerao de

empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes de ordem emergncial.

Restringir-se a estas ltimas quando as polticas estruturais seguem gerando

desemprego, concentrando a renda e ampliando a pobreza, desperdiar recursos, e

no enfrentar a questo. Por outro lado tambm no admissvel o contrrio.

Subordinar a luta contra a fome conquista prvia de mudanas profundas nas

polticas estruturais representaria a quebra da solidariedade que dever imperativo

de todos perante os milhes cidados hoje condenados excluso social e

insuficincia alimentar.

5 - Avanar na perspectiva de universalizao da Poltica Social (Sade, Educao e

outras) buscando no restringir as polticas sociais funo de combate pobreza,

abandonando suas possibilidades na reduo das desigualdades sociais. Superar a

perspectiva que, atribui s polticas sociais um carter minimalista, focalizado em

situaes de extrema pobreza, o que as esvazia de seu potencial universalizante e

equnime.

Para concluir:

Sabemos que o desafio de construir Polticas Pblicas e especialmente Polticas no

campo da Proteo Social nesses tempos de crise e de transformaes no capitalismo e

na vida social no fcil.

Sabemos tambm que a extenso das protees um processo histrico de longa

durao, que funciona em grande parte de mos dadas com o desenvolvimento do

Estado e as exigncias da democracia, e sem dvida jamais esteve to presente como

28

hoje quando o direito a ser protegido [...] exprime uma necessidade inscrita no cerne

da condio do ser humano... (Castel, 2005: 89-90)

Como afirma Vieira: Sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao

tcnica, de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica

quando consegue traduzir-se nisto. No existe direito sem sua realizao e sem suas

mediaes e a Poltica Social sem dvida mediao fundamental, nesse sentido. Se

entendermos que, no contexto de crise e na nova ordem das coisas, est em disputa,

uma direo para a sociedade brasileira, cabe interferir na construo dessa direo

onde a medida sejam os interesses das classes subalternas na sociedade. Cabe

construir sua hegemonia, criar uma cultura que torne indeclinveis seus interesses.

Para isso preciso enfrentar desafios e nos desvencilhar de certas determinaes e de

certos condicionamentos impostos pela realidade mesma em que estamos inseridos e

de algum modo limitados por ela. Estamos no olho do furaco. E, embora saibamos

que escapa s polticas sociais, s suas capacidades, desenhos e objetivos reverter

nveis to elevados de desigualdade, como os encontrados no Brasil, no podemos

duvidar das virtualidades possveis dessas polticas. Elas podem ser possibilidade de

construo de direitos e iniciativas de "contra-desmanche" de uma ordem injusta e

desigual

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Observao do Departamento de Benefcios Assistenciais da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS): Haver complementao das referncias bibliogrficas pela autora.