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Capítulo 5

Política de saneamento ambiental e política de mobilidade e transporte

Política de saneamento ambiental

Breve histórico da política pública de saneamento

Foto: Ribeirão Pires, setembro 2003 | Paula Santoro.

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O conceito de saneamento básico - que contempla o de infraestrutura urbana e de serviços urbanos - compreende os serviços de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto. Recentemente, o conceito passou a abranger também a limpeza urbana, o manejo dos resíduos sólidos e o manejo e drenagem das águas pluviais, denominando-se saneamento

ambiental. Portanto, é um aspecto fundamental para a qualidade de vida, setor de reconhecida utilidade pública, e tem forte relação com as políticas de saúde, ambientais e urbanas.

CSegundo o Ministério das Cidades, assim como os dados contemplados no Censo

Demográfico, os números da PNSB – Pesquisa Nacional de Saneamento Básico

– do ano de 2000 (IBGE, 2001) mostram que o saneamento ambiental no Brasil

apresenta graves deficiências. Nas áreas urbanas há cerca de 18 milhões de

pessoas sem acesso ao abastecimento público de água, 93 milhões sem coleta

adequada de esgotos e 14 milhões sem coleta de lixo. Na área rural a situação

também é crítica. Segundo estudo de demandas elaborado pela SNSA/MCidades,

é necessário atender 13,8 milhões de pessoas com rede de distribuição de água e

16,8 milhões de habitantes com sistemas de esgotamento sanitário (SNSA, 2004).

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Há uma parcela da população que dispõe de ligações domiciliares, mas o

abastecimento de água não é regular e as condições de potabilidade não são

asseguradas. É preciso destacar também a deficiência de tratamento do esgoto

coletado. Cerca de 70% de todo esgoto

sanitário coletado nas cidades são

despejados “in natura”, o que contribui

decisivamente para a poluição dos

corpos d’água. Além disso, em 64% dos

municípios brasileiros o lixo domiciliar

coletado é depositado em lixões “a céu

aberto”, e em muitos municípios pequenos sequer há serviço de limpeza pública

minimamente organizado. A tudo isso se soma a carência na implementação

de soluções adequadas ao manejo integrado das águas pluviais urbanas,

resultando em alagamentos e enchentes que ocorrem principalmente nas áreas

de estrangulamento dos cursos d’água e de excessiva impermeabilização do solo.

(MCidades, 2004, p.49).

Além disso, do ponto de vista qualitativo do déficit de atendimento do saneamento,

ou seja, “onde estão e quem são” as pessoas que ainda não desfrutam dos serviços

de saneamento, é constatado que uma grande parte é constituída por população

rural, quase todos à margem dos sistemas. A outra parte está nos municípios

com menos de 20.000 habitantes e nas periferias das cidades médias e regiões

metropolitanas do país. Esse é um dos fundamentos e um dos aspectos centrais

da crise do setor do saneamento: ausência de universalização na cobertura e

baixa qualidade na prestação dos serviços.

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Brasil Até 2 SM 2 – 5 SM 5 – 10 SM > 10 SM

Água 77,8 67,4 86,1 91,1 92,6

Esgoto 47,2 32,4 55,6 67,1 75,9

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000.

A falta de universalização dos serviços quer dizer, em outras palavras, que a expansão

das redes de infraestrutura ocorre de forma desigual no espaço urbano. A análise

crítica da atual situação das redes de infraestrutura, referenciada em seu processo

histórico e social de constituição no espaço urbano, conforme formulada por Oseki

(1991), demonstra que as redes se constituíram de modo fragmentado, como uma

somatória de redes de serviços, desde a sua concepção no começo do século XX. As

redes urbanas são introduzidas no Brasil no final do Segundo Império (1870-1890) e

se consolidam durante a Primeira República (até 1830) 60. Neste período o país rompe

com o modelo exclusivamente agrário-exportador para um modelo urbano-industrial.

Em meados do século XIX as cidades brasileiras estavam em estado de calamidade

em função da insalubridade e, consequentemente, de uma série de epidemias. Isso,

aliado à crescente necessidade de adequação das condições sanitárias existentes

aos padrões internacionais de comércio, impulsionou a intervenção do Estado nas

políticas sanitárias, pois estas tornavam-se também imprescindíveis ao avanço da

economia. Aliada a concepção de sanear, estava bastante próxima a idéia de separar,

afetando diretamente as pessoas tidas como os agentes transmissores do problema,

resultando por fim em segregação espacial (MCidades, 2004:27).

Segundo Costa, a implantação de sistemas de esgotamento sanitário nas grandes cidades

em todo o mundo só aconteceu após o aparecimento de epidemias de cólera. Cidades

como Memphis, Hamburgo e São Paulo, acometidas pela epidemia em 1873, 1892 e

1893, respectivamente, tiveram, na sequência, a execução e ampliação de redes de

esgotamento (Costa apud Heller e Resende, 2002:53).

60 Antes disso, no período colonial, os primeiros sistemas públicos de abastecimento de água eram os aquedutos e chafarizes.

Cobertura dos serviços de saneamento por classes de renda - 2000

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No Brasil, na década de 1890, o engenheiro Saturnino de Brito é considerado o precursor da engenharia sanitária. Ele trabalhou na reforma sanitária em São Paulo e em outras cidades paulistas como Campinas, Ribeirão Preto, Limeira e Sorocaba. E teve importante participação em Santos, na primeira década do século XX, com a implantação do

sistema separador absoluto de esgoto na cidade.

!

A implantação das redes de infraestrutura viabilizariam a produção de um

“espaço virtualmente homogêneo e reprodutível” que será sua condição de

troca e mercantilização (Mautner e Oseki, 1993:14). Inicialmente foram feitas

por empresas privadas que visaram primordialmente ao lucro e à reprodução

de seus próprios capitais. Sendo assim, cada empresa agiu independentemente,

dificultando a planificação conjunta - o que, em outras palavras, inviabilizou a

própria ideia de rede e a possibilidade de serem concebidas como uma totalidade.

A questão não se resolveu com a estatização dos serviços 61 que permaneceram

parcelados e a tecnologia empregada continuou uma tecnologia de monopólios,

a produção de cada rede tendo uma tecnologia própria (idem, p.18).

Entre os anos de 1930 (com a instituição do Código de Águas, em 1934,

normatizando o uso da água no território brasileiro) e 1940 (com o Serviço

Nacional de Saúde Pública) foram organizados órgãos e entidades municipais

por todo o país. Nesse período, o Estado passou a implantar e gerir de forma

centralizada os sistemas de serviços urbanos. Os recursos para a implantação

das obras públicas passaram a vir predominantemente do orçamento público,

investidos a fundo perdido, e de empréstimos de bancos internacionais.

Em 1953, o governo lançou o primeiro Plano Nacional de Financiamento para

Abastecimento de Água, que, com forte influência dos organismos internacionais,

61 Em 1877, é constituída a empresa Companhia Cantareira e Esgotos, companhia privada nacional ligada ao grande capital cafeeiro. Foi posteriormente desapropriada e estatizada em 1892 e os serviços sob sua responsabilidade foram assumidos pela repartição de Águas e Esgotos, então subordinada à Secretaria da Agricultura, em 1893. (OSEKI, 1992).

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promoveu a descentralização das ações pela União e estimulou a municipalização

dos serviços por meio de autarquias e empresas de economia mista, mediante

a adoção da nova lógica financeira do setor, de retorno do capital investido

(Montenegro, 2006:36).

Mas reconhecido o marco da política pública no setor de saneamento foi o

PLANASA (1971-1992 – Plano Nacional de Saneamento Básico) que constituiu

um modelo de gestão centralizado de política de abastecimento urbano de água

e esgoto, e tinha o BNH (Banco Nacional de Habitação) como órgão executor.

Os recursos financeiros eram originados do FGTS e OGU 63, dos estados e

municípios, bem como do próprio BNH, de empréstimos externos oriundos de

agências multilaterais de fomento e empréstimos internos. A coordenação e o

planejamento da política de saneamento eram realizados no nível nacional.

O PLANASA tinha como principais objetivos: aumentar a cobertura dos serviços de abastecimento urbano de água e coleta de esgotos em curto espaço de tempo, instituir uma política tarifária com valores reais para o setor de saneamento e concentrar a prestação dos serviços na coordenação das Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs).C

Entre 1971 e 1976, além da elaboração do PLANASA, o que impulsionou o

aumento significativo das obras de saneamento foi a orientação dos investimentos

do BNH por meio do SFS (Sistema Financeiro de Saneamento, criado em 1968)

no desenvolvimento urbano, em estados e municípios, em detrimento dos

investimentos em habitação, que diminuíam (Maricato, 1987:33) 64. Segundo

a autora, nesse momento os municípios estavam muito empobrecidos e

dependiam de financiamento do governo federal para realizar obras públicas.

Essa situação reforçou a coação dos municípios à adesão ao PLANASA e à política

63 FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e OGU – Orçamento Geral da União. 64 Sobre a produção do BNH voltada ao saneamento e sobre o PLANASA ver especialmente o capítulo 5 – O sistema financeiro da habitação – SFH 1970/80 (p.33 a 58).

115

centralizadora, baseada na disseminação da empresa estadual, fortalecendo

o caráter de mercadoria do serviço público 65. Além disso, essa política urbana

foi traçada pelo interesse de empresas de construção pesada e de algumas

empresas internacionais fornecedoras de equipamentos para transportes,

energia, saneamento, entre outros (idem, p.39).

Em função das imposições dos agentes financiadores, a passagem progressiva dos

serviços dos municípios às companhias estaduais de saneamento básico (CESBs)

foi facilitada, segundo Montenegro (2000), pelo contexto político da época, em

que o regime autoritário imposto foi determinante.

65 Maricato complementa que apesar da mortalidade infantil ter decrescido, a eficácia do sistema centralizado deixou muito a desejar em termos de custo. Os municípios tinham tarifas mais baixas quando se tratavam de empresas municipais.

O montante de investimentos representou grande crescimento dos índices de abastecimento de água e, em menor grau, da coleta de esgotos do país. Entre 1970 e 1980, o número de pessoas beneficiadas com o abastecimento de água passou de 11,9 milhões para 49,6 milhões. Já o esgotamento sanitário foi menos expressivo: passou de 6,1 milhões para 17,4 milhões de pessoas atendidas (Pgnoccheschi

apud Faria e Faria, 2004).

!Apesar dos benefícios incontestáveis da ampliação do abastecimento de

água, outra face dessa política contribuiu para a ampliação do quadro de

desigualdades sociais no país. Segundo Heller e Resende, quando se propôs

sanear as zonas urbanas, segundo a lógica da autossustentação tarifária, e

nestas, preferencialmente as áreas onde o retorno dos investimentos mostrara-

se garantido, o PLANASA excluiu grande parte da população carente das ações

implementadas (Heller e Resende, 2002:24). Outra consequência foi a distribuição

desigual do atendimento, priorizando a região sul e sudeste, além de não atingir

também as periferias urbanas.

Dever ser também considerado o acelerado crescimento urbano e populacional

na década de 1970, que aumentou consideravelmente a demanda por água.

Esse segmento foi priorizado, inclusive por causa de seu impacto na saúde

116

pública da população. A meta estabelecida para o esgoto ficou longe de ser

alcançada. A disposição final de resíduos sólidos, a execução de obras de

drenagem urbana, visando ao controle de cheias e de vetores continuaram a

ser desenvolvidos pelos municípios e em alguns casos pela União, na maioria

das vezes de forma desarticulada das ações das CESBs. Outra deficiência foi a

não integração da política de saneamento às outras políticas públicas, o que

vem determinando um atendimento no qual os princípios da integralidade,

equidade e universalidade não são satisfeitos, caracterizando um injusto

quadro de exclusão social (idem, p.24).

Os primeiros anos da década de 1980 foram marcados por forte crise econômica,

elevada inflação e dívida externa que, associadas à falta de transparência e

corrupção nos órgãos governamentais, enfraqueceram o PLANASA e levaram ao

colapso do BNH em 1986 66 . O governo federal deixou de realizar repasses a

fundo perdido para as CESBs, e passou a depender cada vez mais de empréstimos

internacionais, principalmente do Banco Mundial. Nas companhias, a crise

econômica resultou em uma grande defasagem de tarifas (em relação ao elevado

índice da inflação) e no não pagamento dos empréstimos, o que acabou por

comprometer a capacidade de financiamento do FGTS. (Abicalil, 2000).

Após a abertura política, observada a redução das taxas de investimento anos

a fio 67, o plano foi remodelado em 1985 e o crédito às autarquias municipais

foi reaberto 68 , uma vez que neste período foram instituídas as leis orgânicas

municipais e estaduais, descentralizadas inúmeras políticas setoriais, além da

elaboração de planos diretores municipais. Merece destaque também a instituição

de novo ordenamento institucional do país com a promulgação da Constituição

Federal, em 1988, que levou para o setor do saneamento grandes desafios.

66 As atribuições do BNH de gestão da política de saneamento foram parcialmente passadas para a Caixa Econômica Federal, operadora dos recursos do FGTS até os dias atuais. 67 A taxa de investimento no setor, que foi de 0,34% do PIB durante a década de 1970, caiu para 0,28% na década de 1980 e para 0,13% na de 1990. Além disso, o saneamento foi o setor mais afetado pela queda nas taxas de investimentos ocorrida no período 90-94, com decréscimo maior do que os ocorridos em energia elétrica e transportes (Abicalil, 2000). 68 É nesse contexto que foi criada a Associação Nacional dos Serviços Municipais de Água e Esgoto (mais de mil municípios que não tinham aderido ao PLANASA), em 1984.

117

Cabe ressaltar que com o fim da ditadura militar e o período de redemocratização houve uma relativa inflexão nas modalidades de intervenção urbana. Nesse contexto, as lutas pela Reforma Sanitária e pela Reforma Urbana representam dois processos decorrentes e intrinsecamente ligados a uma nova forma de politização acerca da questão urbana. O projeto da Reforma Sanitária no Brasil impulsionou o processo de democratização e revitalização ética e política dos

setores de saúde e saneamento, aglutinando entre suas lideranças segmentos da sociedade organizada e das classes populares. Ainda assim, a conformação de uma nova consciência sanitária e de uma nova ética profissional fundada na teoria social da doença e na transformação das práticas sanitárias constitui um dos projetos que estão em disputa sobre a cidade que queremos construir (MCidades, 2004, p. 28).

!O período entre 1990 e 1994 é caracterizado pelas novas diretrizes econômicas do

país e pela extinção do PLANASA em 1992 (Resolução nº 076 do Conselho Curador

do FGTS). Nesse período ocorreram, em termos institucionais, várias reformas

administrativas, mas sem que tivessem produzido melhoras significativas no

sistema. O governo criou o Planos de Ação Imediata de Saneamento – coordenado

pela Secretaria Nacional de Saneamento da Ação Social, tendo como suporte

financeiro os recursos da Caixa Econômica Federal. O Plano era formado por

três programas: Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (PRONURB),

o Programa de Saneamento para População de Baixa Renda (PROSANEAR), e o

Programa Social de Emergência e Geração de Empregos (PROSEGUE). Ainda que

dotados de diretrizes diferentes do PLANASA, mais abrangentes por incluir ações

de esgotamento sanitário e direcionadas às populações de baixa renda, esses

programas não chegaram a moldar outro ordenamento institucional para o setor

(idem, p.36).

Com a falta de regulação, principalmente após a quebra do BNH, os serviços

passaram a ser prestados sem planejamento ou regulação, cujo vazio abriu

espaço para as instituições financeiras internacionais, implementando-se as

novas diretrizes neoliberais. No governo Collor o Programa de Modernização

do Setor do Saneamento, financiado pelo Banco Mundial, inicia os estudos que

vão dar suporte técnico à política de entrada do capital privado no controle das

operadoras do setor.

118

No entanto, o esforço para a superação do “vazio institucional” – desde a falência

do PLANASA até a extinção do BNH – foi iniciado em 1991, com a tramitação na

Câmara Federal do Projeto de Lei 53, que, em 1993, passou a ser denominado

Projeto de Lei da Câmara 199 (PLC 199), o qual dispunha sobre a política nacional

de saneamento e seus instrumentos. Esse projeto de política nacional para o

setor foi discutido em diversos fóruns por aproximadamente quatro anos, tendo

sido aprovado pelas duas casas legislativas (Câmara e Senado) no ano de 1994. O

PLC 199 fazia claro e incisivo contraponto às iniciativas do governo federal, que

a essa altura procurava organizar o setor à luz das orientações dos organismos

internacionais de financiamento, que já vislumbravam o interesse da iniciativa

privada por alguns setores controlados por empresas estatais, a exemplo das

CESBs (ibidem, p.36).

Ao tomar posse em 1995, o presidente Fernando Henrique Cardoso assume

como uma das suas primeiras medidas de governo o veto, na íntegra, do PLC

199, criando as condições para se dar continuidade à política de reestruturação

do setor com ênfase no incentivo governamental e financeiro à participação

privada no saneamento brasileiro, desconsiderando a proposta das entidades

representativas do setor. Em consequência, ocorreram diversas manifestações

de repúdio ao veto do PLC 199. Ainda em 1995, o presidente Fernando Henrique

sanciona a chamada Lei das Concessões (Lei nº 8.987), que regulamentava o

regime de concessões da prestação dos serviços públicos para a iniciativa privada.

Iniciava-se, assim, a pavimentação das condições necessárias para a entrada da

iniciativa privada tratando o saneamento como negócio (ibidem, p.36).

É a partir do segundo semestre de 1998, com o agravamento da crise do modelo

neoliberal, que vai desembocar na desvalorização do real no janeiro seguinte

e no pedido de socorro ao FMI, que a privatização do saneamento entra com

ênfase na pauta mais imediata do governo federal. A área econômica do governo

assume claramente o comando do setor. Aprofunda-se o ajuste fiscal e, ainda

em julho de 1998, o Conselho Monetário Nacional suspende os financiamentos

119

com recursos do FGTS para órgãos públicos, incluindo as operadoras de água

e esgoto estaduais e municipais, as companhias habitacionais sob controle

público, e os estados e municípios. Um dos componentes da estratégia fica claro:

sufocar a capacidade de investimento dos operadores públicos (Heller e Resende,

2002:16). Nesse mesmo ano, buscando avançar na formulação de uma proposta

para viabilizar as concessões privadas (fosse via privatização das companhias

estaduais, fosse via entrada de capital privado) e compatibilizar as expectativas

do Banco Mundial, o BNDES formula um programa orientado para financiar o

processo de desestatização do setor de saneamento, ao mesmo tempo em que

sugerem adaptações ao PL 266/96 69 , no sentido de adequar o marco jurídico-

institucional às diretrizes do programa de desestatização do BNDES (MCidades,

2004, p.37).

69 O PL 266/96 transferia a titularidade dos municípios que integram regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões, para os estados.

Em janeiro de 2001, o presidente Fernando Henrique envia o PL 4147 à Câmara dos Deputados, com pedido para tramitar em regime de urgência. Esse projeto instituía diretrizes nacionais para o saneamento básico e contemplava grande parte das ações propostas pelo BIRD, decorrentes de uma missão do banco e sistematizadas no documento intitulado “Regulação do Setor Saneamento no Brasil: prioridades imediatas”. Com isso, travou-se

um forte embate entre os governistas e uma frente formada por diversas entidades do setor – a recém criada Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA). A total impossibilidade de se construir algum nível de consenso em torno do projeto pode ser comprovada tanto no âmbito do legislativo, quanto na esfera pública ampliada, em que a sociedade organizada chegou a apresentar ao Congresso Nacional um abaixo-assinado com 720 mil assinaturas pela não aprovação do PL 4147 (idem, p. 38). Como resultado desse processo, o projeto ficou paralisado no Congresso.

!

120

Com o governo Lula, a partir de 2003, é dada outra orientação para o setor, com o

resgate e o fortalecimento da gestão pública e a retomada dos investimentos visando

à universalização com eficácia na aplicação dos recursos e qualidade na prestação

dos serviços. Constitui-se um Grupo de Trabalho Interministerial de Saneamento,

que contribuiu para o redesenho da atuação do governo federal no setor 70 . Dentre

os principais legados desse grupo está a conquista da aprovação do projeto de

lei elaborado para instituir o novo marco regulatório do saneamento (conforme

compromisso assumido no programa de governo 2007-2010), a aprovação da Lei

Federal nº 11.445/2007, que significou um avanço ao reestruturar a regulação do

saneamento ambiental no país, contrariando a perspectiva de privatização do setor

que estava em disputa havia pelo menos 13 anos.

Princípios e diretrizes da nova política de saneamento ambiental

Destacamos a seguir os principais conteúdos na Nova Política de Saneamento

Ambiental. O texto foi produzido com base no Documento Caderno Saneamento

Ambiental, de autoria da equipe do Ministério das Cidades, na fase de

encaminhamento do projeto de lei em 2004, com atualizações a partir da lei

aprovada em 2007.

A Política Nacional de Saneamento Ambiental (PNSA) traz consigo a expectativa de se constituir em alavanca para o acesso universal aos serviços, prestados com qualidade, equidade e integralidade, com controle e participação social. Deve assim prover os meios para

superar as dificuldades para a generalização do atendimento e criar um ambiente institucional e regulatório que favoreça a eficiência do gasto público, independente da natureza do operador.

C 43 Secretaria Nacional de Saneamento, 2008.

121

“o conjunto de ações com o objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de água; a coleta, o tratamento e a disposição dos esgotos e dos resíduos sólidos e gasosos e os demais serviços de limpeza urbana; o manejo das águas pluviais urbanas; o controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças e a disciplina da ocupação e uso do solo, nas condições que maximizem a promoção e a melhoria das condições de vida nos meios urbano e rural” (SNSA, 2004).

Ela introduz o conceito de saneamento ambiental como:

A formulação de uma Política Nacional para o Saneamento Ambiental parte do

pressuposto que, por razões éticas e de saúde pública, todos têm direito à água

potável e à vida em ambiente salubre e que cabe ao Estado prover a satisfação

desse direito. Nesse sentido, a Política contribui para a consecução dos mega-

objetivos traçados para o país no âmbito do PPA 2004-2007:

a) a inclusão social e a redução das desigualdades sociais;

b) o crescimento econômico, ambientalmente sustentável, com geração de

emprego e renda e redução das desigualdades regionais;

c) a promoção e a expansão da cidadania e o fortalecimento da democracia.

Coerente com esses objetivos, a PNSA adota 3 princípios básicos:

a) Universalidade, entendida como a garantia de oferta

e de acesso aos serviços de saneamento ambiental a

todos, indistintamente, mediante soluções eficazes e

adequadas aos ecossistemas e às características locais,

com respeito às identidades culturais das comunidades

atendidas e sem prejuízo do interesse coletivo mais

amplo, em especial os relativos à saúde pública.

b) Integralidade, entendida como a garantia de oferta e prestação de serviços

de saneamento de forma a abranger todas as suas fases e componentes

122

(abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais,

manejo de resíduos sólidos, controle ambiental de vetores e reservatórios

de doenças), visando à maximização dos resultados e a eficácia das ações. A

população deve ter acesso aos serviços de acordo com suas necessidades,

sendo que a promoção da salubridade ambiental deve ser buscada por políticas

integradas e não fragmentadas.

c) Equidade, entendida como isonomia no tratamento a todos os cidadãos

usuários dos serviços, garantindo-lhes a fruição em igual nível de qualidade dos

benefícios pretendidos ou ofertados. O padrão de serviços ofertados à população

não deve ser discriminado segundo a classe social. As taxas ou tarifas cobradas

pelos serviços devem ser instrumentos de justiça social e não fator de exclusão

do acesso aos serviços.

Mas para que esses princípios possam se traduzir numa gestão dotada de

mecanismos administrativos e institucionais que conduzam à eficiência da sua

operação e à eficácia dos investimentos realizados, faz-se necessário que a nova

PNSA se oriente por determinadas diretrizes operacionais e organizacionais no

seu processo de implementação:

a) Prestação Adequada dos Serviços, que devem ter como características:

regularidade, continuidade, eficiência, qualidade, segurança, atualidade,

generalidade, cortesia e modicidade nos preços;

b) Sustentabilidade, que garante o caráter duradouro dos benefícios das ações, e

para tanto toma em consideração os aspectos sociais, ambientais e econômicos

relevantes;

c) Intersetorialidade respondendo à necessidade de integração das ações de

saneamento ambiental entre si e com as demais políticas públicas, em especial

com as de saúde, meio ambiente, recursos hídricos, desenvolvimento urbano e

rural, habitação e desenvolvimento regional;

123

d) Cooperação Interinstitucional entre os órgãos da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de elevar a eficácia das ações e

explorar as possibilidades de complementaridade;

e) Gestão Pública, na medida em que os serviços de saneamento ambiental são,

por definição, públicos, prestados sob regime de monopólio, essenciais e vitais

para o funcionamento das cidades e para a determinação das condições de vida

da população urbana e rural, para a preservação do meio ambiente e para o

desenvolvimento da economia;

f) Participação e Controle Social, como forma de os cidadãos interferirem na

Gestão Pública, direcionando as ações do Poder Público para os interesses da

comunidade;

g) Direito à Informação, pressuposto da participação popular e do controle social;

h) Direito à Educação Ambiental para a promoção de novos comportamentos

em relação ao uso dos recursos naturais e a correta utilização dos serviços de

saneamento ambiental.

Nessa perspectiva, tais princípios e diretrizes devem se adequar a uma visão justa

e integrada da política ambiental urbana e serem vistos como os fundamentos

de uma nova forma de gestão do saneamento ambiental no Brasil. Dentro dessa

visão integrada, a posição do saneamento ambiental pode ser vista como vetor

indutor de transformações sociais significativas na sociedade brasileira, a saber:

• Redução das desigualdades sociais e promoção da inclusão social, por meio

de uma distribuição mais justa dos benefícios do processo de urbanização

mediante universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água,

esgotamento sanitário, coleta e disposição final adequada de resíduos sólidos

e drenagem urbana/controle de inundações;

• Promoção e proteção da saúde da população, contribuindo para a inversão dos

gastos em ações curativas de doenças causadas por veiculação hídrica e para a

melhoria dos indicadores de morbidade e de mortalidade relacionados à falta

ou precariedade dos serviços de saneamento;

124

ALGUNS DADOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE SANEAMENTO E SAÚDE:• Doenças associadas à falta ou inadequação dos serviços de saneamento ambiental representaram 19,86% dos gastos totais do SUS, em 1999;• Doenças relacionadas a saneamento ambiental inadequado causaram 1,4% dos óbitos em 1999 e 4,5% das internações em 2000 ;• Serviços adequados de saneamento podem prevenir 80% dos casos de febre tifóide

e paratifóide e de 60 a 70% dos casos de tracoma e esquistosomose, além da prevenção de 40 a 50% dos casos de disenteria e outras parasitoses. (Fonte: MCidades, 2004).

!• Garantia da salubridade ambiental nas cidades e nas áreas rurais, entendendo

o saneamento como um intensivo usuário dos recursos naturais e, portanto,

indutor da redução dos níveis de degradação do meio ambiente, em especial da

qualidade dos mananciais e recursos hídricos em geral, favorecendo melhores

condições de bem-estar e o pleno gozo da saúde;

• Desenvolvimento urbano, constituindo importante vetor para a expansão

urbana, para a recuperação de áreas degradadas por ocupação irregular e

revitalização dos fundos de vale;

• Melhoria da qualidade de vida da população motivada por externalidades

positivas, que são geradas a partir da universalização dos serviços de saneamento

ambiental, atribuindo sustentabilidade ao desenvolvimento.

• Desenvolvimento econômico, por se tratar de uma área intensiva em mão-

de-obra e geradora de oportunidades de emprego, trabalho e renda nas mais

diversas atividades econômicas.

Principais conteúdos da Política Nacional de Saneamento Ambiental

A proposta da política de saneamento ambiental se orienta por uma nova forma de conceituar a política urbana e sua intersetorialidade. A noção de salubridade ambiental que deve orientar o planejamento, a organização, os novos investimentos e a prestação dos serviços de saneamento básico traz implícita a promoção da saúde pública e a integridade do meio ambiente

e estabelece a interface necessária com o desenvolvimento urbano, em particular, com a gestão do uso e da ocupação do solo.

C

125

A atual proposta de uma política nacional de saneamento ambiental define o

planejamento como regra geral para a implementação de ações de saneamento

ambiental, em qualquer nível de governo. Para o nível local, institui o Plano

Municipal de Saneamento Ambiental como instrumento.

Dessa forma, as informações e diretrizes do saneamento devem se constituir

em elementos fundamentais de referência do Plano Diretor Municipal. Ao

planejar o uso e ocupação do solo das cidades, os planos devem, antes de se

estimular novas pressões em áreas mais vulneráveis aos impactos negativos da

urbanização, estimular o uso das áreas que já tenham capacidade instalada de

infraestrutura e de serviços. Podem integrar essa estratégia, a revitalização dos

centros das grandes cidades com oferta de moradia e espaços de convivência

e a recuperação ambiental de fundos de vale visando à “renaturalização” dos

cursos d’água que cortam a cidade. Como se sabe, a implantação ou não de

infraestrutura define desde a qualidade ambiental e de saúde da população,

até a diferenciação de localizações, resultando em processos de valorização ou

desvalorização da propriedade privada da terra, definindo assim a localização do

cidadão, segundo sua classe de renda, no espaço. Também nesse sentido, reforça-

se a interrelação entre a política de saneamento com a de ordenamento territorial

(especificamente instrumentos urbanísticos presentes e regulamentados no

Plano Diretor) e a política habitacional de interesse social. A integração dessas

políticas também implica em consequências sobre o desenvolvimento econômico

de uma cidade ou região, sobre as quais o poder público deve conseguir regular

e orientar, garantindo a função social da cidade.

De modo geral, a política resgata o planejamento como ferramenta fundamental para as ações de saneamento, reconhece os direitos constitucionais dos usuários, estimula a formação de instituições de gestão compartilhada, incentiva os Estados a criarem legislação que promova a integração dos serviços, define prazos para a transição, regulamenta o uso dos subsídios cruzados, respeita os

contratos em vigor, define regras para a indenização dos ativos não amortizados e regulamenta a gestão e a prestação dos serviços, independentemente de quem seja o prestador.

!

126

Sobre a Lei Federal nº 11.445/2007

A Lei Federal nº 11.445/2007 estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento

básico. Ela é composta por dez capítulos tratando: (I) princípios fundamentais,

(II) do exercício da titularidade, (III) prestação regionalizada dos serviços públicos

de saneamento básico, (IV) do planejamento, (V) da regulação, (VI) dos aspectos

econômicos e sociais, (VII) dos aspectos técnicos, (VIII) da participação de

órgãos colegiados no controle social, (IX) da política de saneamento básico, (X)

disposições finais.

Merecem realce as proposições de diretrizes para a regulação e fiscalização

dos serviços públicos de saneamento básico e as relativas aos seus aspectos

econômicos e financeiros, cuja falta tem contribuído sobremaneira para o

elevado grau de ineficiência gerencial, operacional e econômica e de ineficácia

na consecução dos objetivos que deveriam nortear a política do setor.

Ressalta-se também que as características institucionais relacionadas ao sistema federativo, os aspectos socioeconômicos subordinados aos direitos sociais e aos interesses coletivos envolvidos, e as questões sanitárias e ambientais, fazem com que o arcabouço normativo e a estrutura do desenho regulatório proposto sejam muito mais complexos do que os instituídos para

os serviços de utilidades econômicas de interesse público, principalmente no que se refere às responsabilidades e competências dos entes federados. Desse modo, adquire grande importância a aplicação da gestão associada de serviços públicos e dos mecanismos de colaboração (convênios e consórcios públicos) entre entes federados previstos no Art. 241 da Constituição Federal.

!

Dentre as principais mudanças estabelecidas nessa lei, está o controle social

na gestão dos serviços prestados de saneamento, por meio da criação de

mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade: acesso a informações,

representação técnica e participação nos processos de formulação de políticas, de

planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento

básico (DENALDI et.al, 2010:10). A lei institui o Sistema Nacional de Informações

em Saneamento Básico (SINISA).

127

Outro importante avanço rumo à universalização do saneamento está na

garantia do abastecimento de água em quantidade suficiente para promover a

saúde pública nas situações de restrição de acesso aos serviços em decorrência

da inadimplência do usuário residencial, garantindo o direito universal do

acesso à água e a essencialidade dos serviços de saneamento. Segundo a lei,

a interrupção deverá obedecer a prazos e critérios que preservem condições

mínimas de manutenção da saúde das pessoas atingidas.

Sobre o Plano Municipal de Saneamento

Assim como o Plano Diretor do Município, o Plano Municipal de Saneamento

Ambiental é um importante instrumento de planejamento e de gestão para

se promover uma intervenção integrada no espaço territorial do município,

na perspectiva de se superar a forma de abordagem setorial e estanque,

tradicionalmente utilizada para se planejar e implementar ações e serviços

de saneamento.

O Plano Municipal de Saneamento Ambiental é instrumento para: i) identificar a demanda por infraestrutura e serviços; ii) decidir sobre os investimentos necessários apoiados em metas e prioridades de atendimento; iii) analisar as alternativas viáveis considerando estudo de cenários

futuros baseados na dinâmica demográfica, na capacidade de suporte dos recursos ambientais, nas condições de remuneração dos serviços prestados, incluindo mecanismos de subsídios e subvenções de acordo com a capacidade diferenciada de pagamento da população beneficiada.

CPara isso, é fundamental a compreensão de que esse tipo de plano é, sobretudo,

um processo dinâmico de planejamento, que requer a participação da sociedade

e a produção, divulgação e atualização sistemáticas de dados e informações

confiáveis, de modo a gerar indicadores e índices setoriais que revelam as

condições locais de salubridade ambiental e de qualidade de vida.

Nesse sentido, é pertinente que sejam produzidos diagnósticos setoriais relativos

ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem urbana, resíduos

128

sólidos e controle de vetores. Muitas vezes esses diagnósticos são produzidos com

base nos dados e informações disponíveis nos diversos órgãos da Administração

Municipal e nas concessionárias de serviços públicos.

Outros dados importantes podem ser obtidos por meio de estudos de identificação

das áreas ambientalmente sensíveis ou ainda de risco de inundação e de risco

geotécnico e geológico. Outras áreas podem sofrer restrições relativas ao

processo de ocupação e uso do solo no sentido de constituir reservas fundiárias

para implantação de equipamentos e infraestrutura para disposição final

adequada de resíduos sólidos, como os aterros sanitários, ou de amortecimento

e armazenamento de cheias, a exemplo das bacias de detenção e trincheiras de

infiltração. Além da leitura do tecido urbano e ambiental, a equipe responsável

pela elaboração do plano deve buscar construir uma síntese dos planos e

programas prioritários do Executivo Municipal, correlatos ao saneamento,

possibilitando assim uma análise mais abrangente da realidade municipal.

Sendo assim, o Plano Municipal de Saneamento Ambiental é muito mais do que uma lista de empreendimentos. A sua concepção, elaboração e as etapas de implementação e avaliação devem estar ancoradas em uma metodologia capaz de promover o desenvolvimento interdisciplinar e o das ações, a articulação dos diversos órgãos públicos, a

participação e o controle social por parte dos moradores, visando à eficácia e eficiência nas ações, menos desperdício de energia e recursos, maximização dos resultados e benefícios para a gestão pública e, fundamentalmente, para a população.

!O Programa de Aceleração do Crescimento

Simultaneamente a orientação e formulação de legislações e planos, inclusive

com suporte técnico e financeiro para que os municípios elaborem seus próprios

planos, desde 2006 o governo federal tem investido grande montante de

recursos no Programa de Aceleração do Crescimento – o PAC. O argumento

que sustenta o programa é o de alavancar o crescimento econômico do país

129

associado ao desenvolvimento social. Para isso

prevê o investimento entre os anos 2007 e 2010 de

cerca de 503,9 bilhões de reais (recursos federais,

estaduais e privados) em três eixos: Infraestrutura

Logística, envolvendo a construção e ampliação de

rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias; Infraestrutura Energética,

correspondendo a geração e transmissão de energia elétrica, produção,

exploração e transporte de petróleo, gás natural e combustíveis renováveis; e

Infraestrutura Social e Urbana, englobando saneamento, habitação, metrôs,

trens urbanos, universalização do programa Luz para Todos e recursos hídricos 71

. Um conjunto de medidas fiscais, tributárias e legais, implementadas a médio e

longo prazo também compõem o programa. A viabilidade de realização ampara-

se em parcerias entre o setor público e o investidor privado, somadas a uma

articulação constante entre os entes federativos (estados e municípios).

71 Dos R$ 503,9 bilhões, R$ 274,8 bilhões serão investidos no setor de energia, R$ 170,8 no setor de infra-estrutura social e urbana (Luz para Todos, saneamento, habitação, metrôs e recursos hídricos) e R$ 58,3 bilhões em logística de transporte (Portal do Governo Federal - http://www.brasil.gov.br/pac/).

Para saber mais sobre o tema, sugerimos ler o artigo:FARIA, Simone Alves de & FARIA Ricardo Coelho de. “Cenários e Perspectivas para o setor de saneamento e sua interface com os recursos hídricos”. Artigo Técnico Eng. San. Amb. Vol. 9 - Nº 3 - jul/set 2004, 202-210. Disponível em:

http://www.abes-dn.org.br/publicacoes/engenharia/resaonline/v9n3/p202a210.pdf

130

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Série Modernização do Setor Saneamento. Volume 16. Brasília: SNIS/PMSS, 2002.

BRASIL. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades Saneamento Ambiental nº 5. 2004.

DENALDI, Rosana; LEITÃO, Karina; ZIONI Silvana. Nota Técnica: Infra-Estrutura e

Desenvolvimento Urbano - Dimensão Melhoria da Qualidade de Vida do Estudo

“Trajetórias do Brasil frente aos compromissos assumidos pelo Governo Lula 2003-2009”.

Versão final 22/02/2010. Mimeo.

FARIA, Simone Alves de & FARIA Ricardo Coelho de. Cenários e Perspectivas para o

setor de saneamento e sua interface com os recursos hídricos”. Artigo Técnico Eng. San.

Amb. Vol. 9 - Nº 3 - jul/set 2004, 202-210. Disponível em:<http://www.abes-dn.org.br/

publicacoes/engenharia/resaonline/v9n3/p202a210.pdf>

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<http://www.cpqam.fiocruz.br, 2000>

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Editora UFMG, 2002.

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Saneamento Básico – 2000. Rio de Janeiro: Fundação IBGE, 2001

MARICATO, Erminia. Política habitacional no regime militar: do milagre brasileiro à crise

econômica. Rio de janeiro: Editora Vozes, 1987.

131

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Paulo: Departamento de Geografia - FFLCH USP, 2006. Trabalho de Graduação Individual.

SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Diretrizes para os serviços

públicos de saneamento básico e a Política Nacional de Saneamento Ambiental –

Anteprojeto de Lei. Brasília, 2004).

OSEKI, Jorge Hajime e MAUTNER, Yvonne. O espaço das redes de serviços urbanos – o

esgoto em São Paulo. In Revista Sinopses nº 20. São Paulo: FAUUSP, 1993. p.13 a 20.

OSEKI, J. H. (1992). Pensar e viver a construção da cidade: canteiros de desenhos de

pavimentação, drenagem de águas pluviais e redes de esgoto em São Paulo. São Paulo,

1992. (Tese de doutorado apresentada à FAUUSP)

132

A mobilidade urbana é mais do que o que chamamos de transporte urbano, ou seja, mais do que o conjunto de serviços e meios de deslocamento de pessoas e bens. É o resultado da interação entre os deslocamentos de pessoas e bens com a cidade. Essa circulação, o ir e vir cotidiano, é feito por meio de diferentes tipos de meios de transporte e dependem de toda a infraestrutura

de vias (avenidas, ruas, calçadas, pontes, passarelas, etc) (Gomide, 2005:04).

CSabe-se que grande parte das cidades brasileiras, principalmente as maiores,

de porte metropolitano, tem passado por graves problemas de mobilidade. Um

deles é o congestionamento, que faz com que a população despenda muito tempo

na circulação, gerando fadiga; além do agravamento

da qualidade do ar e do consumo de combustível. O

trânsito também gera consequências sobre o tempo

de circulação de mercadorias. Outro problema vivido

cotidianamente é a baixa qualidade das calçadas e

caminhos de pedestres, que dificultam sua circulação,

o que é ainda mais problemático em bairros periféricos. O alto preço de tarifas

do transporte público faz com que a população mais pobre passe a andar mais

a pé, dificultando o acesso ao trabalho, e aos demais serviços urbanos. Ainda é

recente e pouco expressiva a realização de obras de adaptação de vias e calçadas

para portadores de necessidades especiais. Há também os conflitos decorrentes

da desproporcional quantidade de automóveis frente a de pedestres e ciclistas,

muitas vezes resultando em acidentes. Além da falta de transporte público em

qualidade e quantidade suficiente para atender a população.

A imagem de caminhões, ônibus e carros parados nas avenidas marginais de São

Paulo, já conhecida nacionalmente, é símbolo do resultado da adoção do modelo

rodoviarista 72 . Em outras palavras, há uma relação muito direta entre modelo de

transporte e forma urbana. O colapso desse modelo tem feito com que muitas

cidades revejam seus padrões e sua política de mobilidade e transporte, visando

otimizar o transporte público, melhorando a relação com a cidade e o ambiente.

POLÍTICA DE MOBILIDADE E TRANSPORTE

133

A infraestrutura é produzida pelo Estado, que por sua vez deve garantir que

a mobilidade aconteça, é um investimento e um bem público. Apesar disso,

o modelo baseado na primazia do automóvel, combinado a uma sociedade

extremamente desigual, faz com que grande parte desse investimento gere

benefícios individuais e privados, principalmente atendendo as demandas de

uma parcela mais rica da população.

O deslocamento é o mais importante (embora não o único) fator estruturador do

território de nossas metrópoles. Para Villaça e Zioni, as condições que presidem

os deslocamentos e a estrutura resultante de sua atuação são comandadas pelas

classes sociais dominantes. Assim sendo, ocorrem pelos menos três processos:

os governos assumidos por essas classes dedicam mais recursos aos sistemas

de transportes dos quais mais se utilizam, do que àqueles utilizados pelas

classes dominadas; aquelas classes dedicam mais atenção não só aos sistemas

de transportes do qual mais se utilizam, mas também à região da cidade por

elas ocupada; finalmente, as classes dominantes produzem nessa região, uma

estrutura territorial urbana condizente com o sistema de transportes que mais

usam (Villaça e Zioni, 2007).

Segundo esses autores, o caso específico dos transportes sobre trilhos na Região

Metropolitana de São Paulo explicita como o a expansão das linhas do metrô

privilegia a população de mais alta renda, que é minoritária e ocupa o quadrante

sudoeste da metrópole, em detrimento da maioria da população que é a de

menor renda e se concentra em outros quadrantes da metrópole (principalmente

a zona sul, leste e norte).

72 Para saber mais sobre a adoção do modelo rodoviarista e suas conseqüências nos dias atuais, ler o artigo de Eduardo Nobre indicado como leitura complementar.

134

Vale ressaltar que o serviço de transporte público, principalmente o ônibus ou o trem de subúrbio, foi um dos elementos que viabilizaram o processo de expansão urbana horizontal e periférica, desde os anos 1970. Em São Paulo, muitos autores o descreveram a partir da ideia de trinômio loteamento-autoconstrução-ônibus. Até os dias atuais, ainda são bastante insuficientes as linhas de transporte que servem os bairros mais distantes. Um outro lado da insuficiência do sistema é

a existência do transporte clandestino. Além disso, a expansão metropolitana mudou a escala da demanda, fazendo com que cada vez mais sejam necessárias as extensões das linhas intermunicipais, sejam do transporte sobre trilhos ou de ônibus.

!Não se pode deixar de considerar que os problemas de saturação das linhas

de ônibus e metrô, somados ao alto preço das tarifas, chegaram a tal grau

que começaram a surgir movimentos urbanos que reivindicarem melhorias e

questionarem a política de transporte vigente. O Movimento Passe livre (MPL) é

um deles, abrange diversas cidades brasileiras e apresenta entre suas principais

reivindicações “a migração do sistema de transporte privado para um sistema

público, garantindo o acesso universal por meio do passe livre para todas as

camadas da população” (MPL, 2010).

Em termos de políticas públicas, o serviço de transporte sempre foi historicamente

pensado a partir de grandes planos de intervenção, como o Plano de Avenidas de

Prestes Maia em São Paulo, e não de políticas abrangentes. Nas últimas décadas,

no lugar de planos, foram feitos programas e projetos, que variam conforme as

gestões municipais e estaduais. A qualidade do serviço prestado também fica

bastante suscetível aos contratos firmados entre as empresas de transporte e

as prefeituras. Nesse sentido, a aprovação da Política Nacional de Mobilidade

Urbana pode ser considerada um marco institucional relevante, avançando na

formulação de uma política pública para o setor.

Dados sobre mobilidade urbana

Os dados a seguir foram extraídos do Relatório Geral do Sistema de Informações

de Mobilidade (2007) da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP,

2008). A pesquisa foi realizada com o conjunto de municípios que integram o

135

sistema de informações da mobilidade da ANTP e que têm população acima de 60

mil habitantes. O conjunto de dados, ainda que apresentados de forma bastante

sintética, ilustram os desafios a serem enfrentados pela política de mobilidade e

transporte, comentada a seguir.

Mobilidade

Gráfico 1: Viagens por ano, por modo principal (bilhões de viagens), 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.5

Os habitantes dos municípios que compuseram a pesquisa fizeram 55,2 bilhões de

viagens em 2007 (classificadas segundo o modo principal – para deslocamentos

totais ver item a seguir). Isto corresponde a cerca de 170 milhões de viagens por

dia. As viagens a pé e em bicicleta foram a maioria (22,1 bilhões), seguidas pelo

transporte individual motorizado – autos e motocicletas (16,4 bilhões) e pelo

transporte coletivo (16,2 bilhões) (gráfico a seguir).

136

Gráfico 2: Mobilidade por habitante, por porte da cidade e modo, 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.6.

Divisão Modal

Quando as viagens são classificadas por porte dos municípios, percebe-se que a

participação do transporte público gira em torno de 20%, à exceção das cidades

acima de 1 milhão de habitantes, nas quais ela atinge 36%. A participação dos autos

é maior nas cidades entre 500 mil e 1 milhão de habitantes (32%), decrescendo com

a diminuição da população. As viagens a pé são sempre dominantes, mas na maioria

das vezes têm sua participação diminuída à medida que aumenta a população. Tanto

as viagens de moto como as viagens de bicicleta aumentam significativamente nos

municípios menores. Do ponto de vista da relação entre transporte não motorizado

e transporte motorizado, vê-se que o primeiro é dominante (mais de 50% das

viagens) nas cidades com menos de 100 mil habitantes.

Gráfico 3: Divisão modal, 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.7.

137

Gráfico 4: Divisão modal por porte de município, 2007

Fonte: ANTP, 2008, p.7.

Fonte: ANTP, 2008, p.16.

Poluentes emitidos

Os veículos usados pelas pessoas emitem 27,4 milhões de toneladas de poluentes

por ano nos seus deslocamentos. A maior parte (61%) é emitida pelos automóveis,

seguida pelos ônibus (35%). A emissão de poluentes por porte de município varia de

220 a 1.434 gramas/hab/dia (gráfico a seguir). É importante salientar que nem todas

as pessoas se deslocam e muitas o fazem algumas vezes por mês, portanto estes

dados médios por habitante são menores do que os dados que corresponderiam

apenas às pessoas que se deslocam regularmente.

Gráfico 5: Poluentes emitidos pelos veículos, por modo, 2007.

138

Custos totais

Os custos totais anuais (mobilidade e externalidades) podem ser estimados em

R$ 133 bilhões. Os custos associados ao transporte individual (R$ 106,7 bilhões)

correspondem a 80% do total.

Gráfico 6: Custos de mobilidade e de externalidades, por modo, 2007

Política nacional de mobilidade urbana

Fonte: ANTP, 2008, p.21

A elaboração da Política Nacional de Mobilidade Urbana assumiu como prioridade o transporte coletivo, por meio do estímulo aos grandes sistemas e à consolidação de redes de transporte público integradas. Isso foi declarado como um compromisso do governo Lula (no primeiro programa de

governo) em relação ao problema dos transportes urbanos. O aumento da mobilidade nas cidades e a segurança do usuário e a garantia do financiamento para os grandes sistemas foram objetivos que se fundiam ao da melhoria da qualidade ambiental em todas as regiões do país, onde se pretendia reconstruir cidades e promover o desenvolvimento urbano.

CTais compromissos deveriam fazer frente ao quadro de crescente crise do

transporte público urbano que assumia dimensão ainda mais problemática nas

grandes cidades e metrópoles do país. O descompasso entre custo do transporte

público e capacidade de pagamento do usuário resultava num círculo vicioso de

tendente queda de demanda e aumento dos custos, por um lado, e de aumento

139

de viagens a pé, por outro, o que indicava a crescente exclusão da população às

oportunidades urbanas, e a consequente intensificação da segregação espacial

urbana. A disputa entre modos de transporte e sistemas de mobilidade no espaço

viário era acompanhada pelas externalidades crescentes, onerando ainda mais os

custos gerais de urbanização.

A esse crítico quadro correspondia um frágil contexto institucional de regulação

da atividade de transporte. Mesmo que a Constituição Federal atribuísse aos

governos municipais a primordial responsabilidade pelo transporte urbano, estes

não apresentavam autonomia institucional e financeira suficiente para enfrentar

às demandas crescentes por deslocamentos nas cidades brasileiras.

Em vista disso, implementar uma política nacional de mobilidade urbana

(compromisso também assumido no primeiro programa de governo) seria o

caminho para garantir e ampliar a cidadania e a inclusão social, o que abrangeria

também as questões da acessibilidade universal e de segurança no trânsito

das cidades brasileiras. Os compromissos do governo Lula em atuar no âmbito

institucional e operacional sobre as questões do desenvolvimento urbano

abriram importantes perspectivas ao setor de transporte e mobilidade urbana,

especialmente estruturados em três eixos de ação: prioridade em investimentos;

combate à exclusão e desenvolvimento institucional e de gestão pública, ao quais

corresponderam: a transferência do DENATRAN (Departamento Nacional de

Trânsito), antes alocado no Ministério da Justiça, e da CBTU (Companhia Brasileira

de Trens Urbanos), para integrar a estrutura do Ministério das Cidades; e sobretudo,

a estruturação da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana –

(SeMob) e a criação dos departamentos responsáveis pela Regulação e Gestão;

Cidadania e Inclusão Social e Mobilidade Urbana.

Desse modo, dois compromissos principais foram assumidos pela SeMob:

implementar uma política nacional de mobilidade urbana, priorizando a segurança

do usuário, acessibilidade e o transporte coletivo; e retomar e ampliar investimentos

em grandes sistemas intermodais e redes de transporte, garantindo efetivamente a

prioridade ao transporte coletivo nas cidades brasileiras.

140

A proposta de Política Nacional de Mobilidade Urbana entrou em tramitação no Congresso Nacional em 2007, como Projeto de Lei nº. 1.687/2007, foi debatida e aprovada no âmbito das Conferências e no Conselho das Cidades, e contou com apoio de diversos segmentos da sociedade civil. Com ela, um novo marco regulatório dos serviços de transporte público

coletivo poderá ser estabelecido, fixando-se diretrizes para a gestão e o planejamento da mobilidade urbana e para o desenvolvimento do Programa Nacional de Apoio à Mobilidade Urbana, para o qual deverão ser destinados recursos da CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), além dos recursos do Orçamento Geral da União. Essa matéria, no entanto, não tem sido tratada com a devida urgência, haja vista a grave dimensão dos problemas de mobilidade e transporte urbanos no Brasil.

!

Plano de Mobilidade Urbana e o Plano Diretor

O instrumento da Política Nacional de Mobilidade Urbana é o Plano de Mobilidade e Transporte. Faz-se necessária a articulação entre planos diretores e planos de mobilidade urbana. Após a aprovação do Estatuto da Cidade, lei federal que trata da política de desenvolvimento urbano (Lei

Federal n° 10.257/01), em 2001, muitos municípios foram obrigados a revisar ou fazer novos planos diretores. Além disso, o Estatuto determina que municípios com mais de 500 mil habitantes deverão elaborar um plano de transporte urbano integrado ao plano diretor.

CO projeto de lei de mobilidade urbana vai além do que propõe o Estatuto

da Cidade:

• amplia o conceito de transporte urbano para mobilidade urbana;

• determina para as cidades a partir de 100 mil habitantes que também deverão

contemplar em seus planos diretores os princípios e diretrizes da política de

mobilidade urbana;

• no caso das grandes cidades, exige o cumprimento de alguns objetivos em

seus planos de transporte e mobilidade urbana, integrados ao plano diretor

municipal.

Objetivos do plano de mobilidade urbana

O plano de mobilidade urbana tem como objetivo principal colocar em prática os

141

princípios e diretrizes da política de mobilidade urbana. Assim, o plano deve:

I – articular a gestão do uso do solo e da mobilidade urbana;

II – diminuir os custos ambientais e socioeconômicos da mobilidade urbana;

III – assegurar que os modos de transporte urbanos sejam complementares e

combinados;

IV – evitar a existência de locais com falta de oferta de serviços e locais com

excesso de oferta;

V – assegurar a equidade em relação ao uso da via e dos espaços públicos pelos

cidadãos;

VI – racionalizar a circulação de veículos de transporte de bens e mercadorias

e as operações de carga e descarga;

VII – procurar tornar universal o direito à acessibilidade urbana.

Instrumentos

A política nacional de mobilidade urbana sugere o uso de alguns instrumentos

para a implementação de seus princípios e diretrizes e para o cumprimento de

seus objetivos. Um deles é a restrição e controle de acesso e circulação de veículos

motorizados, que pode ser temporário, em locais e horários prédeterminados.

Esse instrumento pode ser muito útil para evitar congestionamentos e poluição

em horários de pico ou locais específicos.

Também podemos estabelecer o quanto se pode emitir de poluentes em

determinados locais e horários, estabelecendo-se medidas que garantam uma boa

fiscalização. Pode-se também controlar as áreas de estacionamento, com o objetivo

de estimular o uso de transporte coletivo nas áreas mais adensadas da cidade.

Fontes de financiamento

Elas são de diferentes ordens:

(a) Podem acontecer a partir da prestação de serviços, ou seja, a partir dos

pagamentos dos serviços feitos pelos usuários ou de receitas do vale-transporte.

(b) Podem acontecer a partir da relação com o território, de diversas formas:

142

• Por meio da recuperação da valorização imobiliária. Obras de infraestrutura de

mobilidade urbana promovem valorizações dos imóveis que estão à sua volta,

valorizações que vão para o bolso dos proprietários. É dever do poder público

recuperar essas valorizações para a coletividade. Isso pode ser feito através da

cobrança de Contribuição de Melhoria ou de outros instrumentos urbanísticos,

como a Operação Urbana Consorciada.

• Por meio da cobrança pela exploração comercial que se desenvolve nas

infraestruturas de mobilidade urbana. Por exemplo, lojas dentro das estações

de metrô ou terminais. Ou mesmo a cobrança de taxas e tarifas pelo uso da

infraestrutura, como por exemplo, pelo uso de áreas de estacionamento ou

espaço para propaganda.

(c) Podem acontecer a partir da cobrança de contribuições. Uma contribuição

importante é a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE). Ela

é cobrada a partir do consumo de combustíveis, e pode ser utilizada para as

estradas, energia, meio ambiente e transportes públicos. Parte dela vai para o

governo federal, parte para os estados e parte para os municípios.

(d) Podem acontecer a partir de financiamentos públicos. Além desses recursos, a

União e os Estados também fazem investimentos em transporte de alta capacidade

como na construção e operação de trens e metrôs. Mas podemos dizer que o

investimento nessas àreas tem sido insuficiente nos últimos anos.

Os objetivos da política de mobilidade e transporte, ainda que apresentados em linhas

gerais, apontam para a necessidade de ampliação do transporte público coletivo (em

qualidade e quantidade) em detrimento do transporte individual. Apesar disso, a

cultura do transporte individual, tão arraigada nas cidades brasileiras, é sustentada

pelo poder econômico das grandes empresas automobilísticas - o que coloca a

questão no âmbito da disputa entre grandes interesses econômicos. Retomando

as idéias de Villaça e Zione (2007), essa disputa também pode ser compreendida

em termos de prioridades estipuladas por uma elite que frequentemente ocupa os

espaços de poder e gestão da cidade, orientando a execução de projetos. Dessa forma

143

Para aprofundar o tema sugerimos a leitura opcional do artigo: NOBRE, Eduardo Alberto Cusce. Ampliação da Marginal Tietê: demanda real ou rodoviarismo requentado? In: Revista AU nº 191, fev. 2010, p. 58-63.

Para aprofundar o tema da mobilidade e transporte veja o video.Sobre o sistema Transmilênio de transporte coletivo em Bogotá. Disponível em:<http://tvig.ig.com.br/139561/bogota-adota-novo-sistema-de-transporte.htm>

V

chegamos a um paradoxo, pois cabe ao próprio poder público e também a sociedade

construir alternativas para transformar esse modelo, o que implicará, certamente,

em mudanças na estruturação do espaço urbano. Assim, como as demais políticas

setoriais, a política de mobilidade urbana é um campo de disputa e conflito.

144

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Disponível em:<http://www.freedigitalphotos.net google images>, com filtro de

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