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Meio Ambiente

Meio Ambiente · Ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) foi recomendada a elaboração de diretrizes a serem obser-vadas, inclusive por estados e municípios,

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Meio Ambiente

A Atuação do Tribunal de Contas da União na área ambiental

O art. 225, caput, da Constituição Federal estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à

coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O seu art. 23 estabelece as

competências comuns da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dentre elas, a proteção do meio ambiente,

o combate à poluição, à preservação das florestas, fauna e flora.

O art. 225, §4º, também da Constituição Federal, dispõe especificamente que a Floresta Amazônica, a Mata

Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-grossense e a Zona Costeira, alguns de nossos biomas mais impor-

tantes, são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a

preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

Desses dispositivos, conclui-se que a União (bem como os demais entes federativos) deve defender e preservar

o meio ambiente, que constitui patrimônio público.

No que tange ao Tribunal de Contas da União, especificamente, o art. 71, inciso III, da Constituição, atribui a

competência ao Tribunal para realizar auditorias nas unidades dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, au-

ditorias essas que podem ter enfoque contábil, financeiro, orçamentário, operacional ou patrimonial.

Advém desses dispositivos a competência para o TCU avaliar a gestão ambiental federal em sua acepção mais

ampla, não só em relação à aplicação dos recursos públicos federais na área ambiental, mas também os resultados

da gestão do meio ambiente, que integra o patrimônio público na qualidade de bem de uso comum do povo.

Dessa forma, o TCU atua nessa área sob diversos ângulos, avaliando por exemplo:

Os recursos públicos repassados aos órgãos e entidades federais incumbidos da execução da Política Nacional de Meio Ambiente estão sendo geridos conforme a legislação vigente?

Ex: Acórdão 2.671/2010 – Plenário*

Auditoria para avaliar a regularidade dos financiamentos públicos para frigoríficos na região Amazônica.

Os órgãos e entidades acima mencionados estão atuando de forma eficiente, eficaz e efetiva?

Ex: Acórdão 605/2011 – Plenário*

Levantamento de auditoria para identificar riscos capazes de afetar a boa gestão do Ibama.

As políticas públicas para o setor estão funcionando adequadamente?

Ex: Acórdão 1.752/2011 – Plenário*

Auditoria para avaliar as ações adotadas pela administração pública federal relativamente à utilização racional de água, energia elétrica e papel.

A gestão do patrimônio ambiental está sendo feita de forma adequada?

Ex: Acórdão 496/2011 – Plenário*

Fiscalização em que foi avaliada a atuação federal relativa à pesca da tainha.

* Acessíveis em www.tcu.gov.br

Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 8ª Secretaria de Controle Externo • [email protected] • Tel. 55 (61) 3316.5424 • Fax. 55 (61) 3316.5921

Meio Ambiente

O controle da gestão ambiental em nível federal é exercido atualmente pela 1ª Diretoria da 8ª Secretaria de Con-

trole Externo do TCU, por meio de diversos instrumentos de controle, tais como:

Análise da gestão dos órgãos e entidades que compõem o Ministério do Meio Ambiente, por meio do exame de seus processos de prestações de contas anuais.

Análise de representações e denúncias formuladas em razão de possíveis irregularidades praticadas por esses órgãos e entidades.

Realização de auditorias de conformidade, em que o objetivo é verificar a aderência dos procedimentos adotados pelos órgãos e entidades federais incumbidos da execução da Política Nacional de Meio Ambiente às normas vigentes.

Realização de auditorias operacionais, em que o objetivo é verificar a eficiência, eficácia e/ou efetividade de determinada ação, projeto ou programa governamental pertinente à área ambiental.

Acompanhamento de processos de concessão florestal.

Emissão de pareceres em processos de concessão, no que tange aos aspectos relacionados ao licenciamento ambiental.

O TCU faz determinações aos órgãos quando constata a existência de ato ilegal, irregular ou antieconômico

ou recomendações em situações em que há possibilidade de contribuir para o aperfeiçoamento da gestão de um

determinado órgão ou de uma política ou programa de governo.

O TCU também faz parte de dois grupos de auditoria ambiental em nível internacional, compostos por insti-

tuições que têm papéis semelhantes ao do TCU em seus países. O primeiro deles, de âmbito mundial, é o WGEA

(World Group on Enviromental Auditing) e o segundo é a Comtema (Comisión Técnica Especial del Medio Am-

biente). No âmbito desses grupos são realizadas auditorias coordenadas em temas relevantes na área de meio

ambiente, confeccionados estudos e guias de auditoria em diversos assuntos pertinentes à área (algumas delas

traduzidas em português – disponíveis em http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/publicacoes_institucio-

nais; em inglês, disponíveis em http://www.environmental-auditing.org/Home/WGEAPublications/StudiesGuideli-

nes/tabid/128/Default .aspx).

Meio Ambiente

A atuação do Tribunal de Contas da União no tema “Mudanças Climáticas” iniciou-se com o compromisso de

participar da Auditoria Global Coordenada em Mudanças Climáticas, realizada no âmbito do Grupo de Trabalho em

Auditorias Ambientais (WGEA/INTOSAI), com a participação da África do Sul, Austrália, Áustria, Brasil, Eslovênia,

Estados Unidos, Estônia, Finlândia, Grécia, Indonésia, Noruega, Polônia, Reino Unido e Canadá (coordenador).

Cada entidade de fiscalização superior pôde, de acordo com as necessidades e preferências nacionais, avaliar,

nos vários setores, a atuação do governo de seu respectivo país nas áreas de mitigação e adaptação de impactos

bem como de ciência e tecnologia voltadas às mudanças climáticas.

No tema “adaptação”, um dos setores escolhidos pelo Tribunal foi “zonas costeiras”. A zona costeira brasileira

possui uma imensa extensão de 8.500 Km ao longo de sua linha de litoral, em que se concentra, aproximadamente,

mais de um quarto da população brasileira, resultando numa densidade demográfica de 87 hab/Km², índice cinco

vezes superior à média do território nacional. Considerando tais particularidades, os impactos decorrentes das mu-

danças climáticas representam um potencial prejuízo econômico e social à população costeira. Em consequência

da mudança do clima e da elevação do nível do mar, projeta-se que o litoral fique exposto a mais riscos, inclusive à

erosão e que tais efeitos serão exacerbados pelas crescentes pressões induzidas pelo homem nas áreas costeiras.

Assim, o TCU decidiu realizar um diagnóstico do estado atual das ações conduzidas pela administração pública

federal visando adaptar as zonas costeiras brasileiras aos impactos potenciais das mudanças climáticas globais.

Principais achados do TCU

A auditoria constatou que os estudos de vulnerabilidade sobre a costa brasileira existentes não são suficientes

para identificar riscos e impactos das mudanças do clima. O país já possui estudos consolidados de vulnerabili-

dade da costa frente a impactos causados, principalmente, pela ação do homem, sendo que os principais foram

realizados em escala macro, necessitando de regionalização dos diagnósticos por parte dos estados e municípios.

Por outro lado, os primeiros estudos dedicados a avaliar a vulnerabilidade da zona costeira quanto aos possí-

veis impactos advindos das mudanças climáticas, em escala nacional, não possuem profundidade suficiente para

subsidiar decisões do gestor público relacionadas com adaptação à mudança do clima.

Também foi diagnosticado que o país não possui um sistema permanente e que centralize todos os dados oce-

ânicos e costeiros disponíveis. O monitoramento de variáveis costeiras e oceânicas atualmente é feito de forma

descentralizada por diversas instituições públicas, universidades e institutos de pesquisa. Porém, nem todas as va-

riáveis essenciais para a construção de cenários são monitoradas. A inexistência de um sistema de monitoramento

de dados oceânicos prejudica a construção de cenários de eventos para as zonas costeiras e a previsibilidade de

eventos extremos.

Quanto às ações formuladas pelo Governo Federal em resposta aos possíveis impactos das mudanças climá-

ticas nas zonas costeiras conclui-se que a ausência de diretrizes prejudica a atuação dos órgãos e entidades que

potencialmente terão suas funções afetadas por efeitos da mudança do clima. Nos setores pesquisados, trans-

portes, saúde, planejamento urbano, recursos hídricos e defesa civil, verificou-se que a incipiência das ações está

diretamente ligada a inexistência de diretrizes para as ações de adaptação e a indefinição de responsabilidades.

A auditoria constatou que setores potencialmente afetados, a exemplo do setor portuário e da defesa civil, ain-

da estão em estágio inicial de incorporação das ações de adaptação ao planejamento. Em relação aos impactos

da mudança do clima na gestão hídrica, verificou-se junto a Agência Nacional de Águas (ANA) a inexistências de

ações a fim de combater a intrusão salina – que é uma das consequências sobre os recursos hídricos decorrentes

da elevação do nível do mar.

Auditorias de natureza operacional sobre políticas públicas e

mudanças climáticas - Adaptação das zonas costeiras brasileiras

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Meio Ambiente

Por fim, verificou-se no trabalho que o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) não estabeleceu ações

e diretrizes para os diversos Ministérios potencialmente afetados na área de adaptação de zonas costeiras, tam-

pouco definiu responsabilidades para as novas demandas decorrentes do tema. As questões referentes a monito-

ramento costeiro e estudos de impactos não receberam tratamento prioritário no PNMC.

O que o TCU deliberou

O Tribunal recomendou à Casa Civil, no papel de coordenadora do Comitê Interministerial sobre Mudança do

Clima (CIM), que a partir da consolidação dos diversos estudos produzidos pelo Governo Federal que indicam as

prioridades relativas ao entendimento das mudanças climáticas, elabore um plano de ação com objetivo de imple-

mentar as medidas prioritárias, definindo atribuições e responsabilidades para as comissões e órgãos afetos ao

tema, especialmente quanto à implementação de sistema permanente de monitoramento de variáveis oceânicas.

Em relação aos setores avaliados, o Tribunal recomendou ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)

a adoção de medidas para integrar a gestão de bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e Zonas Cos-

teiras, e para a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e ao Ministério do Meio Ambiente que incorporem à

Agenda Ambiental Portuária discussões acerca da necessidade de adaptação do setor portuário aos impactos das

mudanças climáticas.

Ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) foi recomendada a elaboração de diretrizes a serem obser-

vadas, inclusive por estados e municípios, na concessão de licenciamento ambiental relativo a empreendimentos

realizados nas Zonas Costeiras, levando-se em conta os possíveis impactos decorrentes das mudanças climáticas.

Deliberação do TCU

TC 026.158/2008-6

Acórdão 2.354/2009 - Plenário

Relator: Ministro Aroldo Cedraz

Meio Ambiente

Auditorias de natureza operacional sobre políticas públicas e mudanças

climáticas - Amazônia Legal e emissão de gases de efeito estufa

A atuação do TCU no tema “Mudanças Climáticas” iniciou-se com o compromisso de participar da Auditoria

Global Coordenada em Mudanças Climáticas, realizada no âmbito do Grupo de Trabalho em Auditorias Ambientais

(WGEA/INTOSAI), com a participação da África do Sul, Austrália, Áustria, Brasil, Eslovênia, Estados Unidos, Estô-

nia, Finlândia, Grécia, Indonésia, Noruega, Polônia, Reino Unido e Canadá (coordenador).

Cada entidade de fiscalização superior pôde, de acordo com as necessidades e preferências nacionais, avaliar,

nos vários setores, a atuação do governo de seu respectivo país nas áreas de mitigação e adaptação de impactos

bem como de ciência e tecnologia voltadas às mudanças climáticas.

Uma das auditorias realizadas pelo TCU teve por objetivo avaliar as políticas públicas para a região de florestas

da Amazônia Legal em relação às ações de mitigação das emissões de gases do efeito estufa. Este tema foi esco-

lhido visto que 75% das emissões de dióxido de carbono do Brasil provêm da mudança no uso da terra e florestas.

Principais Achados do TCU

A auditoria constatou que as ações de supervisão, controle e monitoramento conduzidas pelo Ministério do

Meio Ambiente e Ministério da Ciência e Tecnologia, especialmente após a elaboração do Plano de Ação para a

Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) em 2004, resultaram na diminuição do

desmatamento na Amazônia e consequentemente nas taxas de emissão de GEE na região.

Entretanto, a implementação de outras políticas públicas na região, a exemplo das políticas agrícolas e de re-

forma agrária, geraram impactos negativos nos níveis de emissão de gases de efeito estufa. A auditoria constatou

que, apesar da grande quantidade de iniciativas com o objetivo de incorporar questões ambientais nas atividades

agropecuárias e nos assentamentos rurais, tais medidas não se mostraram suficientes para obter resultados am-

bientais significativos em tais setores.

Em relação às políticas de reforma agrária, por exemplo, constatou-se a existência de um conjunto de instru-

mentos para a promoção da sustentabilidade ambiental em assentamentos do Incra, como a edição do Plano de

Ação Ambiental e a existência de projetos de assentamentos ambientalmente diferenciados. Porém, tais ações ain-

da não foram suficientes para a obtenção de resultados expressivos em prol da preservação ambiental. Conforme

demonstra a tabela abaixo, obtida a partir de dados do Incra, o desmatamento apurado nos assentamentos rurais

tem contribuído com uma parcela, em termos relativos, crescente no índice geral de desmatamento da região.

DesmATAmenTo ToTAl DA AmAzôniA legAl e PArTiCiPAção Dos AssenTAmenTos

2003 2008 Variação % 2003 a 2008

Total Desmatado na Amazônia Legal (ha) 2.524.700 1.196.800 -53%

Participação dos assentamentos geridos pelo Incra na área desmatada (ha)

320.422 251.612 -21%

Percentual de participação dos assentamentos no desmatamento da região (%)

12,7% 21,0%

Fonte: Prodes – INPE e Incra (pág. 210, Anexo 1)

Por outro lado, verificou-se que os instrumentos disponíveis para promoção da sustentabilidade ambiental nos

assentamentos rurais não têm sido bem utilizados, a exemplo das linhas “verdes” de financiamento, que privilegiam

projetos com viés de sustentabilidade ambiental. Nota-se nas tabelas a seguir que a utilização nos estados da

Amazônia Legal tem sido muito baixa em relação à média do país, a despeito do perfil da região.

Meio Ambiente

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VAlores finAnCiADos PelAs linhAs De CréDiTo VerDes

regiãoPronaf eco - 2008

r$ %

Amazônia Legal 15.526 0,3%

Demais estados 5.566.981 99,7%

Total País 5.582.507 100,0%

regiãoPronaf floresta – safra 2006/2007

Valor %

Amazônia Legal 507.079 2%

Demais Estados 24.470.930 98%

Total País 24.978.009 100%

regiãoPronaf Agroecologia – safra 2006/2007

Valor %

Amazônia Legal 360.092 14%

Demais Estados 2.172.462 86%

Total País 2.532.554 100%

Fonte: Ministério Desenvolvimento Agrário

Quanto ao planejamento das políticas públicas para mitigação das emissões de gases de efeito estufa, a auditoria

concluiu que o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) teve um importante papel de identificar e organizar

as políticas públicas que tratam de mudanças climáticas. Sua maior inovação foi o estabelecimento de metas de

redução de desmatamento. Entretanto, o PNMC não previu os mecanismos necessários para a implementação das

ações propostas. Apesar de o Plano relacionar as principais ações para o alcance das metas, não há definição do

compromisso orçamentário-financeiro para a consecução desse fim. O Plano não identifica como as ações serão

conduzidas e concatenadas, não define prazo, responsáveis, indicadores de desempenho e metas para as ações.

o que o TCU deliberou

O TCU determinou ao Comitê Interministerial e ao Grupo Executivo sobre Mudança do Clima que elaborem

cronograma com ações a serem desenvolvidas no âmbito do PNMC, incluindo os mecanismos necessários aos

implementos das respectivas metas previstas, os agentes responsáveis e os recursos necessários. Também reco-

mendou-se ao Comitê que disponibilizasse periodicamente na Internet informações a respeito de ações e resulta-

dos do PNMC.

Sugeriu-se, também, ao Ministério do Desenvolvimento Agrário que incentivasse a adoção de linhas de crédito

voltadas à sustentabilidade de assentamentos agrários, privilegiando o incremento de ações de divulgação das

características e requisitos desse tipo de financiamento, bem como a capacitação técnica.

Deliberação do TCU

TC 026.099/2008-3

Acórdão nº 2.293/2009 - Plenário

Relator: Ministro Aroldo Cedraz

Meio Ambiente

Auditorias de natureza operacional sobre políticas públicas e

mudanças climáticas – Segurança hídrica no semiárido

A atuação do TCU no tema “Mudanças Climáticas” iniciou-se com o compromisso de participar da Auditoria

Global Coordenada em Mudanças Climáticas, realizada no âmbito do Grupo de Trabalho em Auditorias Ambientais

(WGEA/INTOSAI), com a participação da África do Sul, Austrália, Áustria, Brasil, Eslovênia, Estados Unidos, Estô-

nia, Finlândia, Grécia, Indonésia, Noruega, Polônia, Reino Unido e Canadá (coordenador).

Cada entidade de fiscalização superior pôde, de acordo com as necessidades e preferências nacionais, avaliar,

nos vários setores, a atuação do governo de seu respectivo país nas áreas de mitigação e adaptação de impactos

bem como de ciência e tecnologia voltadas às mudanças climáticas.

No setor de adaptação, o TCU decidiu avaliar em que medida as ações visando à implementação de infraestru-

tura hídrica no semiárido brasileiro consideram os efeitos das mudanças do clima, uma vez que a região é altamen-

te vulnerável a alterações climáticas.

O semiárido brasileiro abrange 1.162 municípios de dez estados, com uma área de aproximadamente 900.000

km². Diferentemente de outras áreas semiáridas do mundo, em que a densidade demográfica é baixa, no Brasil a

região é habitada por 22 milhões de pessoas. A área dispõe de importantes bacias hidrográficas, a exemplo das

bacias do São Francisco e Parnaíba, além de contar com um razoável sistema de rios. No entanto, muitos desses

cursos de água são temporários, correndo apenas na estação das chuvas, o que faz com que os efeitos da tempo-

rada da seca sejam intensificados, causando grandes transtornos à população local.

Principais Achados do TCU

O trabalho revelou que os órgãos governamentais ainda não dispõem de estudos específicos para avaliar o grau

de impacto dos efeitos das mudanças do clima na região do semiárido, em especial no que se refere à segurança

hídrica. Consequentemente, as atuais políticas e ações governamentais para promoção de segurança hídrica no se-

miárido não levam em consideração os possíveis impactos provocados pelas mudanças climáticas.

A auditoria mostrou que a pouca representatividade das ações de gestão de resíduos e de tratamento de es-

goto sanitário tem como consequência a contaminação dos mananciais que os recebem, o que poderá prejudicar

a eficiência das políticas de garantia hídrica para a região. Segundo dados da Pesquisa Nacional de Saneamento

Básico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ano 2000, a região nordeste ainda apresenta uma situação

bastante precária quanto à coleta e tratamento de esgoto (Figura 1). Por exemplo, no estado de Sergipe, apenas

16,0% dos domicílios contam com coleta e tratamento de esgoto. A situação é agravada pelo fato de que grande

parte dos dejetos coletados na região nordeste segue para rios, lagos ou lagoas, causando grandes danos nos

mananciais envolvidos (Figura 2).

A conclusão do trabalho realizado pelo TCU é que este panorama impacta diretamente na capacidade de for-

necimento de água de boa qualidade para a população, em especial, para os habitantes dos estados do Nordeste,

região naturalmente já afetada pela carência desse recurso.

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Meio Ambiente

O que o TCU deliberou

O TCU recomendou à Casa Civil da Presidência da República que promova a articulação político-institucional

entre os diversos setores do Governo Federal encarregados de atuar nas questões relacionadas com as mudanças

climáticas, com vistas a agilizar a avaliação dos riscos de tais mudanças para o País, bem como a elaboração de

informações técnicas sobre o tema, em especial no que diz respeito ao semiárido brasileiro.

Recomendou ao Ministério do Meio Ambiente (MMA) que implemente o Sistema de Alerta Precoce de Secas e

Desertificação (SAP) e incentive a realização de pesquisas de desenvolvimento de cenários de mudanças climá-

ticas para a região semiárida brasileira, contendo projeções mais detalhadas do que a oferecida pelos modelos

globais do clima; Recomendou ainda a intensificação de ações para recuperação dos mananciais, recomposição

de matas ciliares e proteção das nascentes dos rios do semiárido brasileiro para contribuir para a promoção da

garantia hídrica na região.

O Tribunal também recomendou ao Ministério das Cidades e à Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) a am-

pliação do auxílio técnico-operacional às prefeituras municipais para minimizar a deficiência na capacidade técnica

dos municípios de elaboração e operação de projetos de coleta e tratamento de esgoto e de gestão de resíduos

sólidos e que seja estimulada a implementação de infraestrutura e serviços relacionados com as ações de sanea-

mento básico, mediante de cooperação entre os entes federados.

Deliberação do TCU

TC 026.061/2008-6

Acórdão nº 2.462/2009 - Plenário

Relator: Ministro Aroldo Cedraz

Percentual de distritos com coleta e tratamento de esgoto por Estados do NE

22,7

18,1

27,5

33,335,2

43,4

45,816

16,7Paraíba

Maranhão

Alagoas

Sergipe

Piauí

Bahia

Pernambuco

Rio Grande do Norte

Ceará

Percentual do lixo coletado que tem por destino �nalvazadouros à céu aberto ou áreas alagadas por Estados do NE

69,3

56,655,8

52,8

51,1

48,1

30,127,1

93Paraíba

Maranhão

Alagoas

Sergipe

Piauí

Bahia

Pernambuco

Rio Grande do Norte

Ceará

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de População e

Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000

FigUrA 2: DesTinAçãO DO LixO COLeTADOFigUrA 1: PesqUisA nACiOnAL De sAneAmenTO BásiCO

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de População e In-

dicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000

Meio Ambiente

Auditorias de natureza operacional sobre políticas públicas e

mudanças climáticas - Adaptação do setor agropecuário

A atuação do Tribunal de Contas da União no tema “Mudanças Climáticas” iniciou-se com o compromisso de

participar da Auditoria Global Coordenada em Mudanças Climáticas, realizada no âmbito do Grupo de Trabalho em

Auditorias Ambientais (WGEA/INTOSAI), com a participação da África do Sul, Austrália, Áustria, Brasil, Eslovênia,

Estados Unidos, Estônia, Finlândia, Grécia, Indonésia, Noruega, Polônia, Reino Unido e Canadá (coordenador).

Cada entidade de fiscalização superior pôde, de acordo com as necessidades e preferências nacionais, avaliar,

nos vários setores, a atuação do governo de seu respectivo país nas áreas de mitigação e adaptação de impactos

bem como de ciência e tecnologia voltadas às mudanças climáticas.

Considerando o fato de que agropecuária é apontada como um dos setores mais suscetíveis às condições cli-

máticas, o TCU decidiu verificar em que medida as ações da Administração Pública Federal estão promovendo a

adaptação da agropecuária aos cenários de mudanças do clima.

A agropecuária assume grande relevância para o Brasil, uma vez que o país é grande produtor e exportador de

vários produtos, chegando, inclusive, a liderar a exportação de soja, carne bovina e de frango, tabaco entre outros.

Atualmente o país é também o principal polo de produção de biocombustíveis. As mudanças do clima podem gerar

significativos impactos na segurança alimentar e na balança comercial brasileira, além do risco de gerar graves

problemas sociais.

Principais Achados do TCU

A auditoria constatou que a Administração Pública Federal já conta com ampla estrutura formada por órgãos

e entidades, além de arranjos institucionais, para conduzir estudos e pesquisas acerca do impacto das mudanças

climáticas no setor agropecuário, bem como para elaborar e implementar políticas públicas que possam incorpo-

rar os resultados de tais trabalhos com a finalidade de promover a adaptação da agropecuária aos cenários de

mudanças do clima. No entanto, foram detectadas graves deficiências na coordenação, integração, governança e

accountability das ações governamentais para o enfrentamento das mudanças climáticas, especialmente no que

diz respeito a definição de papéis e responsabilidades dos setores envolvidos.

A auditoria concluiu que existem deficiências na identificação dos riscos potenciais das mudanças climáticas,

principalmente devido à dificuldade de acesso aos dados meteorológicos. Grande parte das séries históricas dos

dados meteorológicos ainda se encontra em meios físicos, como livros, cadernetas, mapas, diagramas e precisa

ser digitalizada. Foi detectado que o INMET cobra pelo fornecimento dos dados de longo prazo coletados pelo

Instituto, o que, muitas vezes, inviabiliza o acesso aos dados por certas instituições de pesquisa que não podem

arcar com esse custo, impossibilitando estudos a respeito do clima do país e suas alterações. Assim, a identifica-

ção das vulnerabilidades do país às mudanças climáticas fica prejudicada, pois é baseada em modelos globais de

baixa resolução.

A auditoria mostrou que as ações do setor de adaptação estão em estágio inicial e não abrangem todos os pos-

síveis impactos das mudanças do clima. Conclui-se que uma das causas da incipiência das ações de adaptação

é a falta de diretrizes do Governo Federal para que os ministérios afetados incorporem os cenários de mudanças

climáticas no planejamento e implementação de políticas públicas.

Em relação ao Plano Nacional sobre Mudanças do Clima, verificou-se no trabalho que foram previstas ações que

visem, principalmente, à redução das emissões de gases de efeito estufa do setor e à racionalização do uso de re-

cursos naturais pelas atividades agropecuárias, sendo, portanto, ações eminentemente de mitigação das mudanças

climáticas. Permaneceu, portanto, uma lacuna com relação às ações e diretrizes para a adaptação da agropecuária

às alterações do clima.

Meio Ambiente

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O que o TCU deliberou

O TCU recomendou ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), à Casa Civil e ao Instituto

Nacional de Meteorologia (INMET), que disponibilizem as séries históricas dos dados meteorológicos em meio eletrô-

nico, de forma a subsidiar o desenvolvimento de modelos de projeção para o clima futuro do país, posto tratar-se de

informação estratégica para as ações do governo brasileiro de enfrentamento às mudanças climáticas. Além disso,

recomendou que a disponibilização seja de forma totalmente gratuita a instituições de pesquisa que estejam realizan-

do estudos e pesquisas voltados ao enfrentamento das mudanças climáticas.

O Tribunal também recomendou à Agência Nacional de Águas (ANA), que promova estudos de mapeamento das

vulnerabilidades concernentes à disponibilidade dos recursos hídricos no país, e que planeje a gestão dos recursos

hídricos, inclusive as concessões de outorgas do uso da água, levando em consideração os cenários de mudanças

climáticas projetados, uma vez que preveem significativas alterações no regime de chuvas e, consequentemente, no

ciclo hidrológico das regiões do Brasil, de forma a possibilitar o direcionamento de ações governamentais de adap-

tação a essas alterações do clima.

Ao MAPA, para o segmento do agronegócio e ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), para o segmen-

to da agricultura familiar, foi recomendado que considerassem os cenários projetados de mudanças do clima na

elaboração de políticas públicas destinadas à agropecuária com vistas à adoção de medidas para a adaptação da

agropecuária às alterações climáticas.

Por fim, o Tribunal recomendou à Casa Civil, na condição de coordenadora do Comitê Interministerial de

Mudanças do Clima (CIM), diversas medidas visando à construção de diretrizes para as ações de adaptação da

agropecuária às mudanças do clima e a melhoria na coordenação dos diversos atores envolvidos na questão.

Deliberação do TCU

TC 026.133/2008-7

Acórdão nº 2.513/2009 - Plenário

Relator: Ministro Aroldo Cedraz

Meio Ambiente

Auditoria coordenada no Tratado de Cooperação Amazônica

A fiscalização da implementação dos compromissos assumidos no âmbito do Tratado de Cooperação Amazônica

(TCA) decorreu de acordo firmado pelo Grupo de Meio Ambiente da Olacefs (Comtema), durante a sua VII Reunião. Na

ocasião, apresentou-se a proposta para o Plano de Ação 2009-2011, incluindo a Auditoria para a Região da Amazônia,

dentro da linha de trabalho de Auditoria em Cooperação. As EFS do Brasil, Equador, Peru, Venezuela e Colômbia assina-

ram memorando de entendimento para o desenvolvimento de auditoria de gestão ambiental em cooperação, modalida-

de coordenada, para a Região da Amazônia. Nesse contexto, delegados das Entidades de Fiscalização Superior (EFS)

do Brasil, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela acordaram os objetivos regional, geral e específicos, a abrangência, a

modalidade da auditoria em cooperação, assim como a relação de atividades a serem desenvolvidas de maneira co-

ordenada e o cronograma de execução de cada uma das fases da auditoria. A EFS Venezuela posteriormente acabou

decidindo não participar do trabalho.

Principais achados das EFSs

Os membros das Comissões Nacionais Permanentes (CNP) – unidades previstas pelo TCA para aplicação nos res-

pectivos territórios das disposições do Tratado e da implementação das decisões tomadas pelas reuniões dos Ministros

das Relações Exteriores e do Conselho de Cooperação Amazônica, sem prejuízo de outras atividades que lhes são

confiadas por cada Estado – dos países auditados ainda não alcançaram um patamar institucional e uma continuidade

entre os membros que permita definir e aprovar um plano de trabalho a ser executado em um determinado horizonte de

tempo, envolvendo os dirigentes das entidades nacionais de cada país que pertençam aos setores responsáveis pelo

desenvolvimento da Amazônia.

Evidenciou-se que nos países examinados durante a auditoria, os instrumentos de zoneamento econômico e ecoló-

gico foram utilizados principalmente para mapear as formas mais adequadas de ordenamento territorial para o uso do

solo. Não foi identificado seu uso como critério para alocação de recursos em políticas públicas, nem se demonstrou a

existência de mecanismos definidos a partir desse zoneamento que promovessem a mudança no uso do solo.

A reduzida presença de instituições públicas dos Estados na região amazônica tem sido um obstáculo para o con-

trole, monitoramento e proteção dos territórios indígenas. Atualmente estão sendo criados pelos países diversos meca-

nismos para assegurar os direitos dos povos indígenas.

Os países não têm incorporado, como parte de sua política e estratégia institucional, a realização de inventários de

recursos naturais renováveis e não fazem uso eficiente da informação existente, que serviria para desenvolver metodo-

logias para controle e avaliação dos recursos nas Unidades de Conservação.

O que as EFSs recomendaram?

Fortalecer a gestão das CNPs mediante a elaboração dos respectivos regulamentos internos e a formulação de um

plano de ação que articule os esforços empreendidos por vários setores (mediante suas entidades), em seus respectivos

países na área da Bacia Amazônica, e definir objetivos estratégicos (compromissos), metas (atividades e projetos), indi-

cadores e entidades responsáveis, de modo que em um dado prazo se possa medir o progresso no cumprimento dos

compromissos assumidos no TCA.

Promover os trabalhos de zoneamento econômico e ecológico, integrando os esforços existentes em um marco

teórico comum com vistas à elaboração do zoneamento ecológico e econômico de cada um dos países da Bacia Ama-

zônica, incluindo o desenvolvimento de mecanismos específicos para orientar a mudança, controle, acompanhamento

e monitoramento do uso do solo.

Meio Ambiente

Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 8ª Secretaria de Controle Externo • [email protected] • Tel. (61) 3316.5424 • Fax. (61) 3316. 5921

Os governos dos países amazônicos devem formular estratégias para a criação de mecanismos de coorde-

nação e tomada de decisão para os programas ou projetos que envolvam atividades nas fronteiras das unidades

de conservação.

Deliberação do TCU

TC 009.953/2010-8

Acórdão nº 1.550/2010 - Plenário

Relator: Ministro-substituto André Luís de Carvalho

Meio Ambiente

Auditoria no sistema de controle de trânsito de produtos florestais - DOF

Porque o TCU fez esta auditoria

Em agosto de 2006, o Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Iba-

ma), responsável pela execução da Política Nacional

de Meio Ambiente brasileira, implementou um sistema

informatizado para controlar o trânsito de madeira ex-

traída no país.

Até então, o controle era feito através de uma guia

em papel contendo uma autorização de transporte, que

o interessado retirava no Ibama e utilizava para demons-

trar a origem legal da madeira transportada perante as

fiscalizações. A sistemática era frágil e as falsificações

das guias de autorização eram recorrentes.

O novo sistema de controle do trânsito de produtos

florestais, feito por meio do Documento de Origem Flo-

restal eletrônico, funciona como um sistema de débitos

e créditos, e de utilização obrigatória tanto pelo produ-

tor primário (que extrai a madeira e a vende) como pelos

compradores da madeira.

A sistemática envolve três fases – a inclusão de esto-

ques iniciais a partir das autorizações de desmatamen-

to, a movimentação dos saldos autorizados por meio do

sistema DOF e a fiscalização dos produtos em trânsito

no país desde rodovias e pátios de armazenamento, até

nos pontos de exportação.

O documento emitido pelo sistema DOF é a licença

obrigatória para o transporte e armazenamento de madei-

ra no Brasil, e atesta a legalidade da extração do material.

O Tribunal de Contas da União decidiu avaliar a efe-

tividade do novo sistema logo após a sua implementa-

ção, em 2008, para garantir a tempestividade dos acha-

dos de auditoria.

O objetivo da auditoria foi avaliar a efetividade e a se-

gurança da sistemática do controle de produtos florestais,

que tem por maior objetivo coibir o desmatamento ilegal.

Principais achados do TCU

O TCU constatou a existência de risco de ocorrência

de fraudes no cadastramento dos saldos iniciais no sis-

tema DOF (sob responsabilidade dos órgãos estaduais),

em virtude da falta de uniformização dos procedimentos

de segurança e da intervenção humana no processo.

Além disso, falhas na integração entre o sistema

DOF e os sistemas estaduais foram verificadas.

As seguintes inconsistências nas bases de dados

do sistema foram detectadas a partir do cruzamento de

dados dos sistemas do Ibama com outros sistemas da

administração pública (Receita Federal e Denatran) com

uso do software Audit Command Language (ACL):

a. 11000 empresas cadastradas no DOF com porte

divergente do registrado na Receita Federal, ge-

rando um impacto direto no recolhimento da Taxa

de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), que

é estabelecida em função do porte da empresa,

resultando numa perda de arrecadação superior a

390 mil reais por ano. Sendo que essas empresas

movimentaram até a data da extração dos dados

mais de 2 bilhões de reais em produtos florestais,

com o uso de DOFs.

b. 4 empresas cujo CNPJ não consta na base da Re-

ceita emitiram DOFs, movimentando mais de 700

mil reais em produtos florestais.

c. 90 empresas em situação irregular na Receita mo-

vimentaram, amparadas por DOFs, mais de 480

mil reais em produtos.

d. 270.618 DOFs, no valor de mais de 2 bilhões de

reais, apresentam irregularidades em relação ao

registro do veículo responsável pelo transporte

dos produtos florestais em relação aos registros

do sistema Denatran.

Em relação ao usuário externo do sistema, o traba-

lho verificou deficiências nos canais de comunicação

disponibilizados pelo Ibama, que não são satisfatórios

para sanar as dificuldades no uso do sistema. Quanto às

necessidades do usuário interno, o trabalho demonstrou

que o sistema DOF carece de ferramentas gerenciais que

possibilite a otimização dos trabalhos de fiscalização.

Quanto à fiscalização do trânsito de produtos flores-

tais, verificou-se a existência de deficiências na distri-

buição dos fiscais ambientais, de recursos financeiros

e de equipamentos para fiscalização (concentração

dos recursos nas regiões sul e sudeste e escassez na

região Amazônica).

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Meio Ambiente

O trabalhou também apontou a necessidade de trei-

namento dos fiscais para identificação da madeira trans-

portada, uma vez que a falta de capacitação prejudica o

resultado dos trabalhos de fiscalização.

O que o TCU deliberou

O Tribunal fez diversas recomendações ao Ibama com

o objetivo de sanar os problemas verificados no sistema

DOF, com foco especial na segurança do sistema, visan-

do adequá-lo aos padrões internacionais de Tecnologia

da Informação.

Recomendações gerais foram feitas relacionadas

com o processo de integração do sistema DOF aos sis-

temas estaduais de gestão florestal, melhoria dos canais

de comunicação com os usuários de sistema, criação de

ferramentas gerenciais, capacitação dos fiscais, forma-

ção de parcerias para fiscalização e implementação de

rotinas de cruzamento de dados do sistema DOF com

outros bancos de dados.

O Tribunal também determinou ao Ibama que corri-

gisse as inconsistências encontradas nos cruzamentos

realizados utilizando-se da base de dados do Sistema

DOF e do Cadastro Técnico Federal.

Algumas deliberações foram destinadas ao Serviço

Florestal Brasileiro com o objetivo de a implantação do

Portal da Gestão Florestal, que consolidará as informa-

ções referentes aos estados.

Resultados verificados no monitoramento

Em 2011, o Tribunal realizou o primeiro monitoramento

para avaliar o grau de implementação das deliberações

constantes do Acórdão 309/2009- Plenário. Foi consta-

tado que após 28 meses da publicação do Acórdão, das

56 recomendações/determinações endereçadas ao Iba-

ma, Conama e Serviço Florestal Brasileiro, 78,57% ainda

se encontravam em atendimento ou não foram atendi-

das. Apenas 8 deliberações foram plenamente atendidas

e 4 foram consideradas como não mais aplicáveis.

Embora existisse uma grande quantidade de ações

pendentes de implementação, segundo o relato dos ges-

tores do Ibama, o Acórdão 309/2009 – Plenário foi um

importante instrumento para o desenvolvimento do sis-

tema DOF.

O Ibama conseguiu avanços na estrutura de gestão

e governança de Tecnologia da Informação. No perío-

do compreendido entre a auditoria e o monitoramento,

o Ibama estruturou e publicou seu Plano Diretor de TI

(PDTI) e elaborou minuta de Política de Segurança da

Informação (POSIC). Alguns dos aspectos mais críticos

no Ibama continuavam sendo a Política de Segurança da

Informação e Processo de Software.

Restava necessária a adoção de ferramentas de in-

teligência do sistema DOF para uso da fiscalização, a

resolução de problemas de integração entre o sistema

DOF e os sistemas estaduais e a implementação do

sistema de licenciamento (LAF). O Ibama também não

adotou nenhuma estratégia em relação ao usuário ex-

terno, com o objetivo de melhorar os canais de consulta

e atendimento.

A determinação para correção da situação das em-

presas com porte divergente no CTF e DOF não foi cum-

prida. Os casos com indício de fraude na declaração do

porte da empresa, com consequente desvio na arrecada-

ção da TCFA não foram averiguados.

Em relação às atribuições sob responsabilidade do

Serviço Florestal Brasileiro, foi verificado que o Portal da

Gestão Florestal estava em fase final de desenvolvimen-

to. O maior desafio deste projeto que visa dar transpa-

rência e reunir as informações sobre gestão florestal que

estão descentralizadas, é conseguir envolver os estados

no processo contínuo de alimentação do sistema.

Como resultado do monitoramento, foi determinado

ao Ibama o encaminhamento ao Tribunal de plano de

ação atualizado para atendimento das deliberações do

Acórdão 309/2009 – Plenário que foram consideradas

como parcialmente implementadas ou não implementa-

das, que serão objeto do 2º monitoramento de auditoria.

Além disso, foi reiterada ao Ibama a deliberação conti-

da no item 9.2.6 do Acórdão 309/2009 para que analisas-

se os indícios de irregularidades apontados na auditoria

original relacionados com a base de dados do Cadastro

Técnico Federal.

Deliberações do TCU

TC 022.424/2007-8 (Auditoria)

Acórdão nº 309/2009 - Plenário

Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

TC 004.579/2011-9 (Relatório de monitoramento)

Acórdão Nº 141/2012 - TCU – Plenário

Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

Meio Ambiente

Estudo de caso: Gestão do Uso Sustentável dos Recursos Pesqueiros

Porque o TCU fez este trabalho

O estudo de caso foi realizado no âmbito do levantamento de auditoria que analisou como estão sendo interna-

lizados, nas políticas públicas nacionais, os compromissos assumidos pelo Governo Brasileiro em decorrência da

Conferência Rio-92, especificamente as Convenções sobre Mudança do Clima, Diversidade Biológica e Combate

à Desertificação, e a Agenda 21.

A fim de aproveitar o levantamento de auditoria para a realização de estudo de caso exploratório de um

aspecto que é abordado tanto pela Agenda 21, quanto pela Convenção sobre Diversidade Biológica, escolheu-

se fazer uma avaliação sintética da gestão de recursos pesqueiros no Brasil. O Estudo de caso também ilustra a

complexidade de se conciliar aspectos econômicos, sociais e ambientais nas políticas baseadas na exploração

de recursos naturais.

Principais conclusões

O Brasil possui um dos mais modernos arcabouços legais com vistas a gerir de forma sustentável o uso dos

recursos pesqueiros, por meio de um sistema de gestão compartilhada que: considera a necessidade de uma vi-

são ecossistêmica para o ordenamento da pesca, reforça a importância do conhecimento científico para embasar

o processo decisório e utiliza o enfoque precautório para toda pesca em situação de alto nível de incerteza. Além

disso, cria um processo colaborativo e participativo de tomada de decisão, envolvendo representantes de grupos

de usuários, agências governamentais e instituições de pesquisa.

Apesar do sistema de gestão compartilhada ser um modelo de referência, sua estrutura institucional ainda não

foi implantada. A formulação de medidas de uso dos recursos pesqueiros está sendo realizada, atualmente, apenas

pelo setor governamental, sem a participação dos demais setores. Além disso, foram identificados casos em que

os tomadores de decisão não fundamentaram suas decisões em dados técnicos e científicos existentes, ou não

adotaram o princípio da precaução na ausência ou insuficiência desses dados, descumprindo, respectivamente, o

art. 27, §6º, inciso I da Lei 11.958/2009 e o artigo 4º, § único do Decreto 6.981/2009.

Durante a execução dos trabalhos de auditoria, foram identificados problemas estruturantes que afetam o su-

cesso da gestão sustentável dos recursos pesqueiros no país. São eles: a) o pouco uso do conhecimento técnico

e científico disponível para embasar a tomada de decisão, b) a dicotomia entre as agendas políticas dos represen-

tantes do governo, c) o desequilíbrio de forças entre as instituições governamentais responsáveis pela gestão, d) o

cumprimento precário das medidas de ordenamento, e) a falta de mecanismos de controle e fiscalização adequa-

dos para a aplicação das medidas adotadas, f) a falta de transparência do processo decisório, g) o enfraquecimen-

to dos centros de pesquisa governamentais dos recursos pesqueiros, h) a restrição à representação de ONGs am-

bientais no processo decisório, i) a existência de conflitos entre os grupos de interesse, j) a ausência de uma política

governamental que vise à geração continuada de dados e informações científicas sobre o ecossistema marinho e

seus recursos, l) políticas de fomento não direcionadas às necessidades do pescador artesanal, entre outros.

A situação de sobrepesca dos principais recursos pesqueiros marinhos no Brasil resulta na redução dos esto-

ques disponíveis, o que faz com que ocorra a exacerbação de conflitos entre os distintos segmentos da pesca,

entre pescadores, e destes com o Estado. Considerando a relevância do sistema de gestão compartilhada para o

ordenamento da pesca no país e que os normativos dela emanados terão impacto direto no setor pesqueiro, é de

suma importância a sua efetiva entrada em operação.

A política de gestão dos recursos pesqueiros é de natureza transversal, envolvendo atores governamentais que

possuem interesses distintos - um com viés preservacionista (Ministério do Meio Ambiente) e outro com viés de

exploração (Ministério da Pesca e Aquicultura), que compartilham poderes no processo decisório. A proposta do

Meio Ambiente

sistema de gestão compartilhada acaba reduzindo o papel do governo, pois divide a responsabilidade da tomada

de decisão com os usuários dos recursos e com a sociedade civil.

Neste tipo de política, especialmente, é necessário fortalecer os mecanismos de transparência e de controle so-

cial para reduzir o grau de interferência de grupos de interesse em decisões que necessitam fundamentalmente de

conhecimento científico para minimizar os danos da intervenção humana nos ecossistemas. O Tribunal de Contas

da União contribui para a institucionalização dos processos decisórios do sistema de gestão compartilhada, ao ve-

rificar o cumprimento dos normativos legais pelos órgãos responsáveis pela gestão e ao fiscalizar se estes órgãos

estão dando o devido grau de transparência a tais processos decisórios.

O estudo de caso foi ilustrativo e pontual, mostrando a complexidade em conciliar o equilíbrio entre o princípio

da sustentabilidade dos recursos pesqueiros e a obtenção dos melhores resultados econômicos e sociais em uma

política pública. A transversalidade da questão ambiental revela-se cada vez mais um tema central nas discussões

das políticas públicas setoriais, gerando, muitas vezes, conflitos entre agendas de desenvolvimento econômico e

de meio ambiente, uma vez que tais questões estão fragmentadas nas estruturas ministeriais.

O que o TCU deliberou

O TCU realizou determinações e recomendações ao Ministério da Pesca e Aquicultura e ao Ministério do Meio

Ambiente no intuito de contribuir com a implementação do sistema de gestão compartilhada do uso sustentável

dos recursos pesqueiros.

Deliberação do TCU

TC 034.633/2011-1

Acórdão nº 1404/2012-TCU – Plenário

Relator: Ministro Augusto Nardes

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Meio Ambiente

Economia•  Pressão por aumento de produção

•  Excesso e complexidade do

ordenamento pode levar os

pescadores à ilegalidade

•  Fomento desigual: pescadores

industriais vs. artesanais

•  Competição com barcos

estrangeiros arrendados

•  Dificuldade de planejamento setorial

devido a atrasos e mudanças

cosntantes do regramento

•  Insegurança institucional

•  Deficiência na fiscalização da pesca

ilegal

•  Falta de estrutura da cadeia

produtiva

Social•  Fragilidade da representação da

pesca artesanal em instâncias

decisórias

•  Fragilidade das comunidades

pesqueiras frente a sazonalidade da

atividade

•  Dificuldade de compatibilizar os

interesses dos afetados pelas

unidades de conservação marinhas

•  Interferência política nas decisões

de ordenamento

•  Conflitos institucionais entre MMA

e MPA: falta de transparência,

duplicação de esforços, etc.

Ambiental•  Dificuldade de monitoramento e

fiscalização para a aplicação das

medidas de ordenamento

•  Ausência dos planos de gestão de

recursos pesqueiros

•  Falta de representatividade de

organizações não governamentais

ambientais em Comitês

•  Diminuição dos estoques pesqueiros

•  Poucco embasamento científico das

decisões de ordenamento.

•  Dificuldade de conhecer e ter

informações detalhadas sobre

toda a biodiversidade e processos

ecológicos marinhos

•  Ameaça aos recursos pesqueiros:

pesca predatória, poluição, turismo

indiscriminado, etc

Economia Social

Ambiental

Desenvolvimentosustentável

FigUrA: DESAFiOS DA gESTãO SUSTEnTávEl DOS rECUrSOS PESqUEirOS

Meio Ambiente

Internalização de acordos internacionais de

Meio Ambiente assinados na Rio 92

Porque o TCU fez este trabalho

A Organização Internacional das Entidades de Fiscalização Superiores (Intosai) preconiza que auditorias am-

bientais têm papel importante em relação à implementação dos Acordos Ambientais Multilaterais e podem avaliar

se os instrumentos utilizados por seus governos para gestão e proteção do meio ambiente e implementação dos

Acordos produziram os resultados esperados.

A fim de contribuir para as discussões relacionadas com a Conferência Rio + 20, foi realizado levantamento

de auditoria a fim de avaliar como estão sendo internalizados nas políticas públicas nacionais os compromissos

assumidos pelo Governo Brasileiro em decorrência da Conferência Rio-92, especificamente as Convenções sobre

Mudança do Clima, Diversidade Biológica e Combate à Desertificação e a Agenda 21.

O objetivo do trabalho é apresentar um macro diagnóstico do estado da implementação desses acordos, iden-

tificando o arcabouço institucional e legal existente no país para o atendimento dos compromissos, bem como os

principais desafios a serem enfrentados.

Principais conclusões

Verificou-se neste trabalho que a adesão às convenções internacionais derivadas da Rio-92, foi em grande me-

dida, responsável por parte dos avanços ocorridos no país na área ambiental. A relação entre o atendimento dos

compromissos de convenção internacional e o fortalecimento de políticas internas é facilmente percebida no caso

da Convenção sobre a Diversidade Biológica.

Para tratar da implementação nacional dos compromissos da CDB, foi desenvolvida uma estrutura robusta den-

tro do Ministério do Meio Ambiente, a Secretaria de Biodiversidade e Florestas, bem como se construiu a Estratégia

Nacional para a Biodiversidade.

Um amplo arcabouço legal foi compilado e novas legislações foram criadas especificamente para a implemen-

tação da Convenção no país. Diversas iniciativas adotadas pelo Governo Brasileiro são creditadas exclusivamente

à Convenção, como a criação do Programa de Pesquisa da Biodiversidade (PPBio), a criação do Instituto Chico

Mendes para a Conservação da Biodiversidade (ICMBio), o Programa de Áreas Protegidas (ARPA), entre outras.

Entretanto, algumas dificuldades ainda permanecem, sendo a maioria delas referente a deficiências na legisla-

ção ou na dificuldade de aplicação das normas existentes. Ressalta-se o problema quanto à legislação de acesso

e repartição dos benefícios e proteção ao conhecimento tradicional que são tratadas por medidas provisórias, de

difícil implementação. Não existe uma legislação específica que de fato estabeleça mecanismos para uma reparti-

ção justa e equitativa dos benefícios derivados da biodiversidade.

No caso da Convenção do Clima, verifica-se que a posição de destaque assumida pelo Brasil nas negociações

internacionais induziu ao fortalecimento das estruturas internas responsáveis pela implementação da Convenção.

Na atuação brasileira, destaca-se a adoção de compromissos voluntários de mitigação de emissão de gases de

efeito estufa que têm sido perseguidos por meio de políticas públicas relacionadas ao uso de energias renováveis,

à conservação e/ou eficiência energética, à substituição de fontes fósseis de energia e combate ao desmatamento.

O Brasil também tem aproveitado a possibilidade de utilização de mecanismos de mercado para que os países

desenvolvidos possam cumprir os compromissos quantificados de redução e limitação de emissão de gases de

efeito estufa, introduzido pelo Protocolo de Quioto, mais especificamente por meio do Mecanismo de Desenvolvi-

mento Limpo (MDL). Atualmente, o Brasil ocupa o 3º lugar em número de atividades de projeto de MDL (7%), sendo

que em primeiro lugar está a China (38%), seguida pela Índia (27%).

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Meio Ambiente

Nos últimos anos, o Governo tem institucionalizado as ações de produção e conhecimento científico no tema

mudanças climáticas, com a criação e fortalecimento de centros de pesquisa. Porém, poucas ações concretas na

área de adaptação foram identificadas. Um destaque foi a criação do Centro Nacional de Monitoramento de Alertas

de Desastres Naturais (Cemaden) em 2011, com o objetivo de produzir alertas antecipados que permitam adotar

ações de redução dos danos materiais e humanos causados por desastres naturais.

Já em relação à Convenção da Desertificação, verificou-se uma disparidade no nível de internalização de seus

compromissos no país comparativamente com as outras duas Convenções. Não há um aparato legal e institucional

consistente para servir de base na implementação da Convenção. A política nacional de combate à desertificação

ainda não foi instituída no país e a coordenação da questão da desertificação é feita no âmbito de um Departamen-

to no Ministério de Meio Ambiente, que não está formalmente constituído na estrutura do Ministério.

O Brasil cumpriu com uma das principais obrigações da Convenção, que é a elaboração de um Plano de Ação

Nacional para Combater a Desertificação, o PAN-Brasil. Contudo, a implementação do PAN-Brasil está muito

aquém do esperado. Ele não é utilizado como um instrumento norteador das ações governamentais e não gover-

namentais no combate à desertificação.

Quanto ao acompanhamento e avaliação dos compromissos Convenção de Desertificação, diferentemente

das outras duas Convenções, as quais os relatórios nacionais são amplamente divulgados aos cidadãos, de fácil

compreensão e possibilitam um acompanhamento da implementação dos compromissos pelo país, os relatórios

nacionais da Convenção da Desertificação não servem como instrumentos de transparência das ações governa-

mentais pela sociedade. Três dos quatro relatórios nacionais para a Convenção não estão disponíveis à sociedade

brasileira. Só é possível acessá-los no site da UNCCD, com a versão em inglês.

Em relação à Agenda 21, verificou-se que tal acordo possui uma natureza diferente dos outros três acordos

tratados neste trabalho. Apesar de ser um documento normativo, não se exige o processo de ratificação e sua

consequente incorporação no arcabouço legal do país. Entretanto, o Brasil assumiu um compromisso junto à co-

munidade internacional e investiu recursos na elaboração da agenda nacional e no fomento das ações locais.

A Agenda 21 Brasileira foi lançada em 2002, como um instrumento importante de planejamento de políticas pú-

blicas para o desenvolvimento sustentável. Contudo, ela não é utilizada sistematicamente para este fim. A Agenda

não é amplamente conhecida pela sociedade e pelos formuladores de políticas públicas.

A Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 (CPDS) foi criada em 2004 como um

espaço prioritário da discussão sobre desenvolvimento sustentável no governo federal e instância de transversali-

zação das políticas de desenvolvimento sustentável em outros setores da administração pública. Contudo, ela não

conseguiu cumprir o seu papel institucional. A CPDS nunca fez um trabalho de avaliação da implementação da

Agenda 21 Brasileira.

Quanto às Agendas 21 Locais, o apoio do Governo Federal nas etapas iniciais de desenvolvimento de tais ini-

ciativas foi fundamental para mobilizar um número significativo de municípios na elaboração de seus Planos Locais

de Desenvolvimento Sustentável (PLDS), principalmente por meio da disponibilização de recursos para projetos

via Fundo Nacional de Meio Ambiente. Contudo, poucas iniciativas conseguiram dar continuidade ao processo e

implementar os seus planos locais. Percebe-se que mudanças políticas locais afetam a continuidade dos fóruns

das Agendas 21.

Deliberação do TCU

TC 034.633/2011-1

Acórdão nº 1.404/2012 - Plenário.

Relator: Ministro Augusto Nardes

Meio Ambiente

Monitoramento das Auditorias em Mudanças Climáticas

realizadas no âmbito da Organização Internacional de

Entidades Fiscalizadoras Superiores – WGEA/Intosai.

Porque o TCU fez as auditorias

O Tribunal de Contas da União (TCU) é membro da Intosai (Organização Internacional de Entidades de Fiscalização

Superiores) e participa também, nessa organização, do grupo de trabalho em auditorias ambientais (WGEA). No plano

de trabalho de 2008-2010 desse grupo, foi eleita como tema central para o triênio a questão das mudanças climáticas.

Dentro dessa perspectiva, o TCU realizou auditorias com o objetivo de verificar em que medida as ações da

administração pública federal estão promovendo a adaptação dos diversos setores da economia brasileira aos

cenários de mudanças do clima.

Assim, foram executadas as seguintes auditorias:

a. Políticas públicas destinadas à Amazônia e voltadas a mudanças climáticas (área de mitigação) – Acórdão

2.293/2009 - Plenário;

b. Ações governamentais destinadas às zonas costeiras, ante os impactos das mudanças climáticas (área de

adaptação) – Acórdão 2.354/2009 - Plenário;

c. Ações governamentais destinadas a garantir a segurança hídrica na região do semiárido brasileiro (área de

adaptação) – Acórdão 2.462/2009 - Plenário; e

d. Ações governamentais destinadas à agropecuária, ante os cenários de mudanças climáticas (área de adap-

tação) – Acórdão 2.513/2009 - Plenário.

Principais achados do TCU

Constatou-se que o tratamento das questões relacionadas ao tema mudanças do clima, no âmbito federal,

dava-se de forma pulverizada, entre diversos atores. Avaliou-se que tal situação poderia estar afetando a atuação

nessa área, uma vez que os resultados ainda eram tímidos, em especial, ante a constatação da falta de estudos

verificando os riscos a que se expõe o país aos efeitos desse fenômeno.

Observou-se que o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) não previa os mecanismos necessários

para a execução das ações propostas, não possuía um modelo de gerenciamento de suas ações, bem como não

divulgava as ações e os resultados obtidos.

Assinalou-se que, apesar da existência de linhas de financiamento para fomentar crédito condicionado às ações

de preservação ambiental, esses recursos estavam sendo pouco utilizados pelos potenciais usuários.

Identificou-se a necessidade de oferta de serviços de assistência técnica aos assentados em áreas classificadas

como de exploração diferenciada, com vistas a garantir a sustentabilidade desses assentamentos.

Verificou-se que existiam problemas na gestão do monitoramento de dados costeiros e oceanográficos no país,

sendo realizado de forma dispersa e para finalidades diferentes, não havendo no país um banco de dados que con-

solidasse essas informações, sem haver séries temporais suficientes para verificação de tendências e construção

de cenários climáticos.

Constatou-se que se encontrava estagnada a implementação do Sistema de Alerta Precoce de Secas e

Desertificação (SAP).

Assinalou-se a ausência de iniciativa no âmbito dos governos federal ou estaduais na promoção de pesquisas

para a elaboração de modelagens climáticas detalhadas para o Semiárido.

Realçou-se o fato de não se ter identificado a adoção de ações de adaptação para o setor agropecuário, situ-

ação considerada preocupante, tendo em vista a relevância dessa atividade para o país, a qual representa aproxi-

madamente 1/3 das exportações do Brasil.

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Meio Ambiente

Constatou-se a indisponibilidade de séries históricas de dados meteorológicos de longo prazo, prejudicando as

previsões do clima futuro do país e o desenvolvimento de modelo climático nacional, consequentemente, a identi-

ficação dos riscos que o Brasil terá que enfrentar com as mudanças climáticas.

Foi verificado que a Agência Nacional de Águas, não levava em consideração os cenários de alterações do cli-

ma no planejamento das políticas de recursos hídricos, prejudicando, assim, a adoção de medidas de adaptação

efetivas e tempestivas para o setor.

O que o TCU deliberou

O Tribunal prolatou diversas recomendações aos órgãos auditados, indicando medidas para corrigir as lacunas

assinaladas nos relatórios das auditorias, realçando, em especial a necessidade da digitalização dos dados mete-

orológicos, com vistas a favorecer a elaboração de modelos climáticos nacionais, destacando também a necessi-

dade de investimento em ações de adaptação aos efeitos das mudanças climáticas.

Resultados verificados no monitoramento

Passados mais de dois anos e meio da publicação dos acórdãos então monitorados, das 37 deliberações proferidas

em todas as decisões, 37,83% tinham sido implementadas ao passo que 48,64% ainda se encontravam em implemen-

tação. Por outro lado, apenas 5,40% das deliberações não haviam sido cumpridas e 8,10% se mostraram inaplicáveis.

Concluiu-se que o grau de implementação das recomendações monitoradas foi influenciado, em parte, pela

complexidade de algumas das medidas propostas ou devido ao fato de umas serem pré-requisitos para outras.

Ademais, ressaltou-se que algumas das recomendações, além da complexidade intrínseca, exigem a articulação

institucional entre diferentes órgãos e entidades da administração pública, exigindo, assim, mais tempo e esforço

organizacional para serem efetivadas.

Realçaram-se os avanços identificados no trato das questões relacionadas às mudanças climáticas por parte

dos gestores auditados. Entre as ações observadas nesse sentido, destacou-se a incorporação gradual pelo MMA

da temática mudanças do clima ao planejamento das políticas para o setor hídrico, inclusive por ocasião da revisão

do Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH).

Registrou-se também a criação na estrutura do MCTI do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desas-

tres Naturais (Cemaden) que tem como finalidade elaborar alertas de desastres naturais relevantes para ações de

proteção e de defesa civil no território nacional.

Salientou-se ainda, a inclusão no PPA 2012-2015 do Programa Temático 2014 denominado Agropecuária Susten-

tável, Abastecimento e Comercialização, sob responsabilidade do MAPA. Este programa tem como objetivo ampliar a

infraestrutura, disponibilizar on-line séries históricas das informações meteorológicas e climáticas e apresenta como

meta a digitalização de 12 milhões de documentos do acervo histórico dos dados meteorológicos do INMET.

Apesar da evolução observada no trato dessa questão, evidenciou-se, no entanto, que, desde a realização

dos trabalhos, não houve avanço significativo na promoção de ações de adaptação, em especial para o setor

agropecuário, setor estratégico para o país ante a importância que representa na economia nacional. Diante disso,

reiterou-se a recomendação prolatada ao MAPA e o MDA nesse sentido.

Deliberações do TCU

TC 001.988/2012-3 (Relatório de monitoramento)

Acórdãos 2.293/2009-P, 2.354/2009-P, 2.462/2009-P e 2.513/2009-P (Auditorias).

Acórdão 3.247/2011-Plenário (Relatório Consolidado)

Relator: Ministro-substituto Aroldo Cedraz.

Meio Ambiente

O Sistema Nacional de Defesa Civil

A defesa civil no Brasil está organizada sob a forma de sistema, denominado Sistema Nacional de Defesa Civil (Sin-

dec), composto pelos órgãos e entidades da administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-

nicípios, as entidades privadas e a comunidade, responsáveis pelas ações de defesa civil em todo o território nacional.

A Secretaria Nacional de Defesa Civil, do Ministério da Integração Nacional (Sedec/MI), é o órgão central do sistema.

A Sedec é responsável pela execução de dois programas orçamentários relativos à defesa civil:

• Programa Prevenção e Preparação para Desastres, cujo objetivo é prevenir danos e prejuízos provocados

por desastres naturais e antropogênicos. É implementado por meio de termos de compromisso firmados

entre a Secretaria e os entes da Federação, mediante transferência obrigatória de recursos, quando da ocor-

rência de desastres.

• Programa Resposta aos Desastres e Reconstrução objetiva promover o socorro e a assistência às pessoas

afetadas por desastres, o restabelecimento das atividades essenciais e a recuperação dos danos causados,

especialmente nos casos de situação de emergência (SE) e estado de calamidade pública (ECP), reconhe-

cidos pelo Governo Federal. É executado por meio de convênios firmados entre a Sedec e, na maioria dos

casos, municípios, sendo classificada como uma transferência voluntária.

Os recursos federais destinados à Sedec passaram de cerca de R$ 259 milhões, em 2004, para R$ 2,1 bilhões,

em 2009. Esse incremento de quase 800% no orçamento da Sedec deveu-se em grande parte aos desastres ocor-

ridos em Santa Catarina, em novembro de 2008, e nas Regiões Norte e Nordeste, em abril de 2009.

Objetivos da auditoria

Por solicitação do Senado Federal (Requerimento nº 49/2010), o TCU realizou auditoria operacional na Secre-

taria Nacional de Defesa Civil-Sedec (Acórdão 1257/2010 - Plenário) no intuito de identificar os principais gargalos

que dificultam a atuação célere e eficiente da secretaria nas ações de resposta aos desastres e reconstrução. Tam-

bém foram agregadas análises sobre aspectos das ações preventivas financiadas pela Sedec.

O TCU avaliou a atual estrutura física e gerencial da Sedec para condução dos processos de transferência obriga-

tória de recursos, os mecanismos de alocação e distribuição de recursos orçamentários referentes ao Programa de

Resposta, bem como a adequação e tempestividade no encaminhamento da documentação exigida pela legislação,

além da percepção dos entes solicitantes acerca do instrumento regulamentado pelo Decreto nº 6.663/08 para recebi-

mento de recursos federais. As análises contemplaram os processos de termos de compromisso firmados até o dia 6 de

agosto de 2009. Além disso, avaliou-se quais os critérios utilizados pela Sedec na distribuição de recursos para o finan-

ciamento de ações preventivas. Nesse caso, as análises foram feitas tomando-se como base os anos de 2004 a 2009.

Principais achados

Constatou-se como causa importante para grande parte dos problemas identificados na atuação da Sedec, a

baixa institucionalização dos órgãos que compõem o Sistema Nacional de Defesa Civil, sendo os mais importantes a

Sedec, os órgãos estaduais e os municipais de defesa civil.

Uma das evidências da baixa institucionalização é a falta de articulação dos órgãos responsáveis por ações de

prevenção e de resposta aos desastres. Verificou-se, também, que há falta de critérios objetivos e de transparência na

execução das ações da Secretaria Nacional de Defesa Civil. Não existe nem mesmo relação consistente entre recur-

sos destinados à resposta a desastres e à prevenção, como forma de mitigar possíveis efeitos de novas catástrofes.

No caso das ações de prevenção, verificou-se que a ausência de critérios objetivos para transferência de recur-

sos permitiu sua concentração em poucas unidades da federação ao longo dos anos, tendo se acentuado em 2009

quando 45% dos recursos foram destinados a municípios da Bahia.

Meio Ambiente

MOntante de recursOs relativOs a Obras Preventivas de desastres

eMPenhadOs e PagOs entre Os exercíciOs de 2004 e 2009

ESTADOS

Valo

res

em M

ilhõe

s (R

$)

BA

350

300

250

200

150

100

50

SC MT PE SP MS CE MG RS GO RN RJ

Empenhado Pago

Fonte: Siafi – dados extraídos do Sistema Siga Brasil – Senado Federal. Acesso em 24/03/2010.

Com relação à falta de transparência, verificou-se que a Sedec não registra todas as solicitações por recursos

relacionadas ao programa de resposta e reconstrução. Apenas aquelas que são atendidas possuem um processo

físico e são inseridas no sistema da Secretaria Nacional.

Verificou-se ainda a insuficiência de recursos humanos e materiais necessários para a conclusão tempestiva das

atividades a cargo da Secretaria. Essa fragilidade tem influência tanto nas ações preventivas como nas ações de

recuperação, impactando negativamente no tempo necessário para análise da documentação encaminhada pelos

entes solicitantes de recursos, assim como nas atividades de acompanhamento da execução das ações propostas.

PrOcessO de transferência Obrigatória Para Os terMOs de cOMPrOMissO MuniciPais e estaduais.

Tempo para o município encaminhar a documentação

Tempo para o estado encaminhar a documentação

Ocorrência do Desastre

33 dias

36 dias

62 dias

62 dias

Liberação da 1ª Ordem Bancária

Tempo para a Sedec analisar o processo

Tempo para a Sedec analisar o processo

Fonte: Equipe de auditoria.

No âmbito dos órgãos estaduais e municipais, dificuldades como o desconhecimento sobre a legislação relati-

va à transferência de recursos para ações de resposta aos desastres e a pouca capacidade técnica para elaborar

planos de trabalho em conformidade com as exigências legais, acabam atrasando a liberação dos recursos fede-

rais e afetando a eficácia dessas intervenções. Mesmo quando liberados tempestivamente pelo Governo Federal

verificou-se que os beneficiários levam, em média, 43 dias, após o crédito dos recursos nas respectivas contas

bancárias, para realizar o primeiro pagamento.

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Meio Ambiente

determinações e recomendações do tcu

As determinações e recomendações propostas neste trabalho objetivaram tornar a atuação da Secretaria Na-

cional de Defesa Civil, como órgão central do Sindec, mais eficiente e compatível com a gravidade dos desastres

ocorridos em várias regiões do País provocados por mudanças climáticas, além de fortalecer seu papel indutor de

melhorias no sistema nacional de defesa civil.

Dentre elas, destacam-se: adoção de mecanismos que garantam o registro de todas as solicitações por recur-

sos feitas à Sedec, atendidas ou não, bem como o motivo de sua negativa; divulgação, no sítio do ministério, das

informações relativas às solicitações de recursos, de modo a dar transparência ao processo; adoção e divulgação

de critérios objetivos para a distribuição de recursos para obras preventivas, de forma a garantir que sejam aloca-

dos nas áreas que apresentem maior risco e contribuam para mitigar os prejuízos humanos e materiais resultantes

de eventos naturais adversos; identificação de programas federais que possam potencializar as ações de preven-

ção e elaboração de estratégia de articulação institucional com vistas a elaboração de carteira de projetos.

benefícios esperados

Após a atuação do TCU, espera-se que o sistema nacional de defesa civil possa ser aperfeiçoado, através da

obtenção de maior transparência e isonomia no processo de solicitação de recursos à Sedec; de melhorias no

controle dos repasses e movimentação dos recursos transferidos pela Secretaria Nacional; de maior equidade

e eficiência na alocação dos recursos destinados a ações de prevenção; de maior fidedignidade e tempestivi-

dade dos registros processuais e maior disponibilização de informações gerenciais relevantes para a tomada de

decisão. Além disso, espera-se que a adoção das medidas propostas pelo Tribunal contribua para melhorias no

controle concomitante da execução dos termos de compromisso; bem como no aumento do nível de capacitação

do quadro técnico das defesas civis estaduais e municipais para atuarem frente aos desastres e em melhorias na

articulação institucional entre os diversos órgãos que executam ações de defesa civil nas três esferas de governo.

deliberação dO tcu

TC 008.556/2009-3

Acórdão 729/2010 - plenário

Relator: Ministro Benjamin Zymler

Meio Ambiente

Prevenção e combate às queimadas e incêndios

florestais pelo Governo Federal

Porque o TCU fez esta auditoria

O Tribunal de Contas da União realizou auditoria com objetivo de avaliar ações públicas federais voltadas para a

prevenção e combate à ocorrência de incêndios florestais, geralmente associados ao uso de queimadas nas ativi-

dades agropastoris, especialmente na região conhecida como arco do fogo e do desmatamento, que corresponde

a uma ampla faixa do território brasileiro paralela às fronteiras das macrorregiões norte e centro-oeste, onde se

situa a transição entre o Cerrado e a Floresta Amazônica.

As queimadas e incêndios florestais têm causado sérios danos ambientais ao país. Segundo dados do Centro

Nacional de Prevenção e Combate aos Incêndios Florestais (Prevfogo), entre janeiro e setembro de 2010, o fogo

atingiu 27% das Terras Indígenas; 11% das áreas de assentamento do INCRA; 40,4% das Unidades de Conserva-

ção (UCs) de Uso Sustentável e 44,6% das UCs de Proteção Integral.

Principais conclusões

Observou-se neste trabalho que a atividade econômica na região amazônica e no centro-oeste do Brasil, base-

ada, sobretudo, na pecuária extensiva e na agricultura de grande porte, é causa fundamental do desmatamento,

do uso do fogo na agropecuária e das queimadas, dando origem aos incêndios florestais.

O trabalho constatou que o governo incentiva a agropecuária na região por meio do crédito rural, de financia-

mentos à construção de frigoríficos, da expansão de rodovias para o escoamento do agronegócio e da criação de

assentamentos de reforma agrária sem condições adequadas de produção. Por outro lado, o Governo Federal não

consegue compatibilizar o desenvolvimento sustentável por meio de ações de ordenamento fundiário e territorial,

de ações de fiscalização, licenciamento e controle ambiental, de gestão de unidades de conservação e terras

indígenas. Também se constataram deficiências na integração de políticas, planos e programas de governo e na

estrutura para o combate aos incêndios florestais, em termos de recursos materiais e humanos.

A auditoria demonstrou que a articulação entre órgãos e entidades governamentais é deficiente e pode compro-

meter a eficácia na prevenção, monitoramento e combate às queimadas e incêndios no Brasil. Ficou evidenciado

que o Governo Federal é quem executa a maior parte das ações de prevenção, monitoramento e combate aos

incêndios florestais, mas possui capacidade limitada para atuar sobre o problema em todo o país.

O trabalho encontrou uma situação alarmante em relação às Unidades de Conservação Federais (UCs). A alta

frequência e a grande magnitude dos incêndios nestas áreas superam a capacidade de recuperação desses am-

bientes frente ao impacto do fogo, inclusive no bioma cerrado, que costuma apresentar uma grande capacidade

de resiliência após uma queimada.

Outro aspecto verificado foi a carência de instrumentos de planejamento e gestão das UCs: plano de manejo,

plano de manejo de fogo, plano de proteção e/ou plano operativo de prevenção e combate aos incêndios flores-

tais. Observou-se que aproximadamente, 75% das UCs Federais não possuem plano de manejo, que deve ser o

principal instrumento para o planejamento e a gestão da Unidade de Conservação.

O Tribunal constatou também que não existem indicadores oficiais de áreas queimadas no Brasil, inclusive em

UCs e terras indígenas. O Governo Federal utiliza uma aproximação dos dados de desmatamento ou de focos de

calor. De qualquer forma, tais dados não permitem uma avaliação robusta da magnitude e da evolução do problema

no tempo e no espaço, por meio de séries históricas e mapas georreferenciados. Tal limitação também prejudica

as estimativas oficiais de emissões de gases do efeito estufa em decorrência de queimadas e incêndios florestais.

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Meio Ambiente

O que o TCU deliberou

O TCU determinou ao ICMBio que desenvolva um plano de ação contendo as medidas necessárias à elabora-

ção dos planos de manejo em todas as UCs federais, uma vez que a situação atual, além de caracterizar o descum-

primento de normativos vigentes, compromete o zoneamento, o manejo dos recursos naturais, a implantação de

estruturas físicas e o cumprimento dos objetivos para os quais foram criadas, bem como a redução da incidência

de incêndios em suas áreas internas, zonas de amortecimento e entorno.

Recomendou-se à Casa Civil da Presidência da República que estimule a inclusão de instrumentos econômicos

nas políticas implementadas para o setor, inclusive com restrição de financiamentos para atividades que adotam

práticas que possam induzir a ocorrência de incêndios, incentivando àquelas que, pelo uso de técnicas alternativas

ao fogo, propiciam a redução das queimadas e incêndios florestais.

O TCU recomendou ainda à Casa Civil que articule a compatibilização da Política de Criação de Unidades de

Conservação Federais com as necessidades do ICMBio de investimentos em recursos humanos, equipamentos

e de estrutura básica à consolidação e gestão das áreas protegidas, incentivando mecanismos de planejamento

orçamentário conjunto entre o Ministério do Meio Ambiente, o ICMBio e o Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão que garantam a sustentabilidade econômica, social e ecológica da unidade de conservação recém criada.

O TCU também recomendou ao Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) que desenvolva indicadores

de áreas queimadas em território brasileiro, sobretudo em unidades de conservação e terras indígenas.

Destaca-se ainda a recomendação ao Ministério do Meio Ambiente para que desenvolva o planejamento orça-

mentário-financeiro das atividades e das ações previstas no Pronafogo a curto, médio e longo prazo e para que crie

condições institucionais para fortalecer a governança do programa.

Deliberação do TCU

TC 028.459/2010-5

Acórdão nº 2.516/2011 - Plenário

Relator: Ministro Aroldo Cedraz

Meio Ambiente

Programa resíduos sólidos urbanos

O Programa Resíduos Sólidos Urbanos (PRSU) tem como objetivo a ampliação dos serviços públicos de manejo

de resíduos sólidos, dando ênfase ao encerramento de lixões e à redução, ao reaproveitamento e à reciclagem de

materiais, por meio da inclusão socioeconômica de catadores. Uma das ações do programa é a “Implantação e

Melhoria de Sistemas Públicos de Manejo de Resíduos Sólidos em Municípios de até 50.000 Habitantes, exclusive

de Regiões Metropolitanas ou Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico (Ride)” - Ação 10GG.

A Fundação Nacional de Saúde (Funasa) é responsável pela gestão desta ação, cuja execução é feita por meio

de convênios com municípios, que também podem receber orientação técnica por parte da Funasa.

Há aproximadamente dez anos, o governo federal destina recursos a municípios de pequeno porte para im-

plantação ou melhoria dos sistemas de coleta, tratamento e destinação final de resíduos sólidos. Apesar do efetivo

apoio financeiro, em 67% dos municípios de até 50 mil habitantes, ainda há disposição final inadequada do lixo,

conforme a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, realizada em 2008 pelo IBGE.

Figura 1 – Disposição Final De resíDuos sóliDos no Brasil

58,1 %41,9 %

38,6 %

61,4 %

52,7 % 47,3 %

35 %65 %

25 %

75 %

14,8 %

85,2 %

AdequadoNão adequado Fonte: SNIS, 2007

Fonte: “Gestão Regionalizada dos Serviços de Manejo de Resíduos Sólidos”, Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano do Mi-nistério do Meio Ambiente. Slides apresentados durante encontro internacional sobre regulação e gestão de resíduos sólidos.

Não obstante os problemas relativos a resíduos sólidos no país, há expectativa de que a implantação da Política

Nacional de Resíduos Sólidos, por meio da Lei 12.305/2010, contribua para alterar esse cenário, na medida em que

estabelece meta de quatro anos para extinção de lixões, induz a formação de consórcios e respalda a cobrança de

taxa pelo serviço de limpeza urbana, entre outras medidas.

objetivos da auditoria

Os objetivos do trabalho foram:

• monitorar o Acórdão 2.067/2008 - Plenário, referente à auditoria operacional realizada no Programa Resíduos

Sólidos Urbanos em 2006;

• verificar a existência de desperdício de recursos públicos no financiamento de convênios celebrados pela

Funasa, no período de 2000 a 2011;

• quantificar o desperdício e avaliar suas possíveis causas.

Meio Ambiente

Verificou-se, ainda, a adequação do modelo adotado para concessão de recursos, o controle preventivo re-

alizado pela Funasa no momento da seleção e análise dos pleitos municipais, a análise de viabilidade técnica e

econômica dos empreendimentos apoiados e o controle da execução dos convênios.

Buscou-se investigar, a fim de subsidiar a definição de um novo paradigma para a questão, fatores que concor-

rem para o baixo desempenho da ação de modo a identificar possíveis falhas no modelo adotado pela Funasa para

financiar os empreendimentos nessa área.

principais achados do TCu

A primeira constatação do trabalho foi que nenhuma deliberação constante do Acórdão 2067/2008 – TCU –

Plenário estava totalmente implementada. Verificou-se que 11% das deliberações encontravam-se em implemen-

tação, 22% foram parcialmente implementadas, 44% não foram implementadas e 22% não eram mais aplicáveis.

Com relação aos financiamentos de convênios celebrados pela Funasa, de 2000 a 2011, estudos realizados

pelo TCU permitiram estimar que o desperdício gerado na aplicação de recursos em convênios para construção de

aterros sanitários, que foram abandonados ou que retornaram à condição de lixões, no período de janeiro/2000 a

abril/2011, se aproxima de R$ 20 milhões, ou 38% do valor transferido.

Por outro lado, se forem considerados todos os valores destinados à área de resíduos sólidos que não lograram

resolver efetivamente o problema da disposição final, pode-se chegar à quantia de R$ 92 milhões entre janeiro

de 2000 e abril de 2011, o equivalente à 57% do valor transferido. A projeção desse percentual sobre o total dos

valores ainda a liberar, para todos os convênios de RSU pactuados no mesmo período, pode atingir cerca de

R$ 200 milhões.

Figura 2 – CaTaDor em lixão De ipojuCa-pe, onDe Deveria haver aTerro saniTário.

Fonte: Suest Pernambuco.

Verificou-se que a pulverização de recursos para o financiamento de aterros sanitários de pequeno porte ou

para aquisições isoladas ou mal dimensionadas acarreta desperdício de recursos públicos. No caso dos aterros

pequenos, os custos per capita de operação são sensivelmente mais elevados do que os de aterros maiores, em

função da escala de aproveitamento. Já as aquisições mal dimensionadas ou isoladas acabam sendo abandona-

das ou viram sucata, em função da capacidade ociosa, dos altos custos de manutenção ou da impossibilidade de

disposição final adequada dos rejeitos.

Concluiu-se que, na maior parte dos casos, o consórcio público interfederativo para tratamento e disposição

final de resíduos, regido pela Lei 11.101/2005, apresenta-se como solução mais vantajosa para gestão de resíduos

Meio Ambiente

sólidos. Além de propiciar redução do custo de investimento per capita e a escala de operação adequada, viabi-

liza estrutura administrativa e técnica estável, capaz de manter o empreendimento em operação e assegurar sua

sustentabilidade.

gráFiCo 1 – Disposição Final De resíDuos sóliDos em muniCípios

ConsorCiaDos em Comparação a muniCípios inDiviDuais.

ConsórcioResíduos

ConsórcioSaneamento

Sem Consórcio0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Aterro SanitárioAterro ControladoLixão

Fonte: Pesquisa Nacional de Saneamento Básico /2009 – IBGE.

Os custos para implantar e operar aterros sanitários são inversamente proporcionais ao número de habitantes

a serem beneficiados. O ganho de escala é significativo. O custo de implantação inicial por habitante beneficiário

para uma população de 20 mil habitantes corresponde a R$ 29,96/hab., para 40 mil habitantes corresponde a

R$ 20,87/hab. e para 110 mil, R$ 11,16/hab.

Da mesma forma, para uma população de 2,5 mil habitantes o custo de operação de aterro sanitário, por tone-

lada de resíduo processado, corresponde a R$ 1.005,76/t. Para uma cidade de cinco mil habitantes, o custo para

operacionalizar o aterro cai para R$ 508,46/t e para um município que possua 110 mil pessoas o custo diminui para

R$ 28,99/t de resíduo disposto1.

Verificou-se ainda que a ausência de cobrança de taxa de manejo de RSU pela maioria dos municípios prejudica

a sustentabilidade dos aterros.

gráFiCo 2 – Comparação enTre os perCenTuais De muniCípios que possuem aTerro saniTário e lixão.

Com cobrança ecom aterro sanitário

Sem cobrança ecom aterro sanitário

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

42%

17%

Fonte: Elaboração própria, com dados da PNSB 2009.

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Meio Ambiente

Outras razões para ocorrência de desperdício no financiamento de sistemas de resíduos sólidos pela Funasa

residem na subjetividade da seleção dos municípios contemplados, na deficiência dos controles e na baixa capa-

cidade institucional, técnica e financeira dos municípios de pequeno porte para operar os sistemas de resíduos

sólidos financiados.

Determinações e recomendações do TCu

Dentre as recomendações e determinações que foram propostas aos gestores, destacam-se a mudança na

forma e no objeto de alocação de recursos da Ação 10GG, priorizando investimentos em soluções consorciadas

baseadas em planos de gestão de resíduos sólidos. Recomendou-se, ainda, o cancelamento de convênios irre-

gulares, a realização de processos seletivos por meio de edital para seleção de pleitos, a contratação direta de

projetos pela Funasa e a utilização do estudo do MMA ou outros, como parâmetro de avaliação de viabilidade e

sustentabilidade dos empreendimentos.

Além disso, foi recomendada a atualização dos normativos internos que estabelecem critérios de elegibilidade

e de prioridade para seleção de pleitos na área de resíduos sólidos urbanos. Entre os critérios de elegibilidade, a

inclusão da efetiva cobrança de taxa ou tarifa de manejo de resíduos sólidos em valor compatível com o serviço

oferecido, entre os critérios de prioridade, a participação em consórcio para manejo de resíduos.

Benefícios esperados

Espera-se que a implementação das recomendações propostas pelo TCU possa contribuir para: obter maior

eficiência, racionalidade e transparência na alocação de recursos; propiciar maior sustentabilidade aos sistemas de

resíduos sólidos financiados; diminuir o impacto ambiental e melhorar as condições de saúde nos municípios bra-

sileiros, entre outros benefícios. Espera-se, ainda, que a adoção das medidas possa evitar desperdícios estimados

de R$ 97 milhões anuais a partir de 2011, caso o orçamento da ação permaneça no patamar atual.

Deliberação do TCu

TC 029.173/2010-8

Acórdão 2.697/2011 - Plenário

Relator: Ministro-substituto Weder de Oliveira

Meio Ambiente

A atuação do TCU teve origem em questionamento do Ministério Público Federal acerca da regularidade de

Instrução Normativa expedida conjuntamente pelos Ministérios da Pesca e Aquicultura e do Meio Ambiente, que

permitiu a pesca da tainha na Região Sudeste e Sul do Brasil em 2010 por um número de embarcações muito su-

perior ao que vinha sendo autorizado nos anos anteriores a 2008. A tainha é espécie classificada, conforme norma

do Ministério do Meio Ambiente, como sobreexplotada ou ameaçada de sobreexplotação e sua pesca teria sido

autorizada durante o período de migração reprodutiva.

Principais achados do TCU

O Tribunal constatou que não há informações científicas e dados de monitoramento suficientes sobre a tainha

para subsidiar a definição de critérios de captura máxima sustentável e do esforço máximo de pesca, com o

objetivo de ordenamento da pesca dessa espécie, que seriam as medidas ideais de controle da sustentabilidade

dos estoques.

Embora a IN MMA 05/04, norma que reconhece as espécies de invertebrados aquáticos e peixes ameaçadas

de extinção, superexploradas ou ameaçadas de superexploração , previsse um prazo de 5 anos para o desenvol-

vimento de um plano de gestão para as espécies ameaçadas, verificou-se que o plano de gestão da tainha ainda

não foi elaborado. Na realidade, de todas as espécies listadas na IN MMA 05/04, apenas a lagosta possui plano

de gestão aprovado. E, embora esteja em andamento o desenvolvimento de planos de gestão de várias espécies

listadas na IN MMA 05/04, a tainha não está entre delas.

Para o limite de 115 embarcações que teriam atuado na captura da tainha em 2008, não foi apresentado ne-

nhum embasamento científico ou estatístico que justificasse a manutenção desse número nos anos posteriores. Os

dados históricos apontam para uma média de 67 embarcações atuando na pesca da tainha, sendo que o ano de

2008 teria sido atípico, com um pico de 115 barcos, quase 90% acima da média anual.

AnoNúmero de embarcações

atuantes na pesca da tainha

2001 50

2002 77

2003 76

2004 63

2005 76

2006 62

2007 67

2008 115

Fonte: Relatório de Reunião Técnica para o Ordenamento da Pesca da Tainha na Região Sudeste/Sul do Brasil, Ibama/ICMBio/Cepsul, 2007

TCU analisa o ordenamento da pesca da tainha

no litoral Sudeste e Sul do País

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Meio Ambiente

Os recursos financeiros diretos totais alocados ao então Programa para Avaliação do Potencial Sustentável de

Recursos Vivos na Zona Econômica Exclusiva (REVIZEE), cujo objetivo era realizar levantamento dos potenciais

sustentáveis de captura dos recursos vivos na Zona Econômica Exclusiva, no período de 1994-2003, foram em tor-

no de R$ 30 milhões, correspondendo a um valor médio anual de R$ 3 milhões. A título comparativo, o Reino Unido

investe na pesquisa marinha em torno de £ 270 milhões anuais, complementados por £ 220 milhões de fundos da

indústria pesqueira.

O que o TCU deliberou

O TCU determinou que os Ministérios do Meio Ambiente e da Pesca e Aquicultura apresentem, no prazo de 120

(cento e vinte) dias, proposta conjunta de plano de ação, contendo cronograma de medidas necessárias à elabora-

ção e à implementação do plano de gestão do uso sustentável da tainha, definindo prazos e responsáveis por tais

medidas. Além disso, recomendou-se, dentre outras medidas, que sejam definidos e quantificados os parâmetros

técnicos e normativos adotados para o ordenamento sustentável das próximas safras da tainha, com base em da-

dos técnicos e científicos existentes, sendo que, no caso de não existência dos dados indicados no item anterior,

deve-se observar o princípio da precaução.

Deliberação do TCU

TC 015.810/2010-0

Acórdãos 496/2011, 1.475/2001 e 1.844/2011, todos do Plenário

Relator: Ministro-substituto André Luís de Carvalho

Meio Ambiente

TCU avalia o pós-licenciamento ambiental de obras de infraestrutura

O procedimento de avaliação do pós-licenciamento1 é uma etapa crítica para o sucesso do licenciamento am-

biental, em que se avalia a eficácia das medidas propostas nas licenças, mas que ainda não é realizado sistemati-

camente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (Ibama). A falta de uma avaliação

a posteriori do licenciamento não permite a identificação de quais são os itens mais importantes e quais poderiam

ser dispensáveis, tornando o licenciamento mais ágil e econômico ao adotar ações que realmente são efetivas em

assegurar a proteção ambiental.

Nesse sentido, realizou-se Levantamento de Auditoria com o objetivo de avaliar a posteriori o proces-so de licenciamento ambiental em obras de infraestrutura, a partir de dois estudos de caso - a BR 101 Sul – Trecho Florianópolis (SC)/Osório (RS) e a Ferrovia Transnordestina – trecho Salgueiro (PE)/Missão Velha (CE) - a fim de identificar pontos que podem ser aperfeiçoados e contribuir para o aprimoramento da gestão desse processo.

Principais achados do TCU

O Tribunal detectou deficiências no acompanhamento realizado pelo Ibama após a emissão das licenças am-

bientais, devido a dificuldades em verificar in loco o atendimento das medidas exigidas nas condicionantes das

licenças. Além disso, o empreendedor não recebe feedback sobre as atividades por ele implementadas, uma vez

que o Ibama não analisa tempestivamente os relatórios de acompanhamento encaminhados pelos empreendedores.

Constatou-se a ausência de avaliação da efetividade do licenciamento, com a análise das razões do sucesso e

das causas da inadequação dos resultados. Dessa forma, não há qualquer forma de retroalimentação que permita

que futuros estudos de impactos ambientais e programas ambientais incorporem aquilo que tenha sido bem suce-

dido na realização das obras de infraestrutura.

Como o Ibama não realiza um acompanhamento sistemático e contínuo de todas as obras por ele licenciadas, o

acompanhamento por parte do empreendedor e o papel desempenhado pela supervisão ambiental são essenciais

para garantir que os aspectos ambientais não sejam negligenciados durante a execução das obras. Verificou-se

neste trabalho que a relação custo-benefício da supervisão ambiental é bastante favorável e pode trazer benefícios

relevantes para o processo.

Os custos de acompanhamento, referentes à supervisão ambiental e aos programas de monitoramento, bem

como os custos de mitigação e compensação ambiental foram levantados para os dois empreendimentos anali-

sados na auditoria. Os montantes obtidos condizem com os valores encontrados na literatura e podem servir de

parâmetro para evitar sobrepreços nos valores licitados para a contratação de equipe de supervisão ambiental.

CUsTos de serviços de sUPervisão, Programas de moniToramenTo, miTigação e ComPensação ambienTaL

itemCusto (r$)

Custo (% do custo da obra)

br 101 sul

Serviços de Supervisão Ambiental 34.327.291,00 1,43%

Programas de Monitoramento 3.325.194,00 0,14%

Programas de Mitigação e Compensação ambiental 62.684.000,00 2,61%

Ferrovia Transnordestina

Serviços de Supervisão Ambiental 237.434,00 0,10%

Programas de Monitoramento 407.303,00 0,16%

Programas de Mitigação e Compensação ambiental 3.489.261,00 1,41%

Fonte: Dnit e Transnordestina Logística Ltda

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Meio Ambiente

Outro aspecto verificado foi a participação de outros órgãos da administração federal no licen-ciamento ambiental, como Fundação Nacional do Índio (Funai), Fundação Cultural Palmares, Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), não é detalhado por norma federal. Essa ausência de normatização acaba gerando excessos burocráticos que frequentemente atrasam o licenciamento sem contrapartidas em termos de qualidade na decisão, além de proporcionar uma excessiva discricionariedade por parte desses órgãos na análise do processo, que pode gerar, em alguns casos, ações arbitrárias e decisões pouco fundamentadas.

o que o TCU deliberou

O TCU recomendou ao Ibama, dentre outras medidas, que analise sistematicamente os relatórios de acom-

panhamento encaminhados pelos empreendedores e emita tempestivamente parecer técnico avaliando os resul-

tados apresentados nos relatórios. Também recomendou que seja solicitado ao empreendedor a apresentação

de relatório consolidado final da implementação dos programas ambientais, de forma a evidenciar a experiência

adquirida, as boas práticas que podem ser replicadas e os programas cujos resultados ficaram aquém do espe-

rado. Com base nestas informações, o Ibama elaboraria parecer técnico final, avaliando a eficácia dos programas

ambientais implementados e os resultados de proteção ambiental alcançados, para que possam ser adotados ou

adaptados em futuros licenciamentos.

Além disso, recomendou-se ao DNIT que avalie, quando da conclusão das obras, os resultados da super-

visão ambiental dessas obras e faça recomendações para estudos ambientais e programas ambientais de outros

empreendimentos, comparando os resultados esperados dos programas ambientais e aqueles efetivamente obti-

dos, com vistas a obter subsídios para futuros estudos de impacto ambiental de novos projetos.

À Funai, à Fundação Cultural Palmares, ao ICMBio e ao Incra, o TCU encaminhou o relatório de auditoria

para ciência e adoção das medidas que considerarem cabíveis quanto à oportunidade de melhoria ao regulamen-

tarem suas participações como órgãos intervenientes no processo de licenciamento ambiental.

deliberação do TCU

TC 025.829/2010-6

Acórdão 2.856/2011 - Plenário

Relator: Ministro-substituto André Luís de Carvalho

noTa

1 O pós-licenciamento compreende as atividades de acompanhamento e monitoramento: (1) da implementação das medidas apresentados no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e no Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) para mitigar os impactos ambientais negativos, (2) dos programas

Meio Ambiente

TCU avaliou em que medida as políticas públicas para áreas desmatadas

da Amazônia voltadas à produção rural estão sendo conduzidas de

forma a viabilizar o desenvolvimento sustentável dessas áreas.

Por que o TCU realizou a auditoria?

Os números oficiais gerados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) contabilizaram o desmata-

mento da floresta amazônica em 601 mil Km2 entre os anos de 1977 e 2008. Havia uma estimativa de que, pelo

menos 14% dessas áreas desmatadas encontravam-se degradadas e abandonadas. Também, com informações

fornecidas pelo censo agropecuário 2006 do IBGE, observou-se que propriedades agropecuárias da Amazônia Le-

gal têm, em média, apenas 40% de áreas preservadas, número muito inferior do que está previsto pela legislação

ambiental para a região, que é de 80% para a reserva legal.

Sobre os assentamentos na Amazônia, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) realizou análises preliminares para

verificar a influência deles sobre o desmatamento. O resultado da análise do cruzamento de um conjunto de 170

assentamentos mostra aspectos como: a) quase a metade dos assentamentos foi criada em locais com 50% ou

mais de cobertura florestal nativa, e; b) após 5 anos, aproximadamente 45% dos assentamentos possuía menos do

que 20% de cobertura florestal nativa.

Ademais, há estudos do Imazon mostrando que os municípios mais desmatados da Amazônia apresentam PIB

60% inferior à média da região e que 33% desses municípios apresentaram queda no PIB entre 2000 e 2004. Em

geral esses municípios encontram-se no chamado Arco do Desmatamento, uma área cujos limites se estendem

do sudeste do estado do Maranhão, ao norte do Tocantins, sul do Pará, norte de Mato Grosso, Rondônia, sul do

Amazonas e sudeste do estado do Acre.

Diante desse quadro, o TCU procurou identificar quais são as políticas públicas que fomentam o desenvolvimento

sustentável dessas áreas, e ainda se a execução dessas políticas considera as tecnologias disponíveis para aumento

de produtividade e para reincorporação ao processo produtivo, sempre sustentável, de áreas degradadas da Amazônia.

DisTribUição Do DesmaTamenTo na amazônia

Fonte: Imazon (Desmatamento PRODES até 2010)

Principais achados do TCU:

O TCU verificou que a ação governamental nas áreas desmatadas da Amazônia, no que se refere ao fomento

a atividades produtivas sustentáveis ou a recuperação ambiental das áreas, é dispersa entre diversos ministérios,

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Meio Ambiente

não existindo evidências que interajam de modo a gerar para a região políticas públicas consistentes, e que evitem

ações sobrepostas ou mesmo conflitantes.

O insignificante orçamento executado na Amazônia Legal em ações de fomento ao uso sustentável das áreas

desmatadas evidenciou a inexistência de escala de atuação do governo federal que possibilite considerar tais

ações como políticas públicas para a região. Uma causa constatada foi a ausência de dados básicos sobre a ti-

tularidade das terras, a legalidade do desmatamento e o estágio atual de uso dessas áreas. A ausência de alguns

dados e a não integração entre os que existem, fazem com que o governo não disponha de informações fundamen-

tais para apoiar a formulação de políticas públicas voltadas para as áreas desmatadas.

Igualmente constatou-se que o governo sinalizava à sociedade sua preocupação com o desmatamento da

floresta Amazônica inserindo o tema do desenvolvimento sustentável da região em diversos planos e progra-

mas. Plano Amazônia Sustentável (PAS) e Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal

(PPCDAM) são especificamente voltados para a região, Programa Nacional de Mudanças Climáticas (PNMC) e o

programa Territórios da Cidadania possuem diversas ações coincidentes com as do PPCDAM. Porém a intenção

não se materializou em ações concretas com o aporte de recursos necessário para que obtivessem sucesso na

implementação.

Sob a ótica da política agrícola do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), observou-se que

sua política que considera critérios de desenvolvimento sustentável é basicamente creditícia, com ações tímidas,

pouco significativas e com pouco potencial de serem eficazes. Ademais não foi encontrada uma política agrícola

para a Amazônia diferenciada do restante do país.

Constatou-se também a incipiente execução de projetos que fomentem o uso sustentável das áreas já abertas

nos assentamentos, porém, ante a recente elaboração do Plano de Ação Ambiental do INCRA, o TCU fez algumas

contribuições de melhorias ao plano.

o que o TCU deliberou?

O TCU recomendou à Casa Civil, como coordenadora da Comissão Executiva do PPCDAM, que efetive reuniões

de adequada periodicidade com os titulares das pastas envolvidas, e atualize o sistema de acompanhamento do

PPCDAM, desatualizado desde 2005, haja vista o interesse da sociedade brasileira.

Recomendou, ainda, ao MMA que envide esforços para apoiar, de forma efetiva, a implantação do sistema

compartilhado de licenciamento ambiental em propriedades rurais dos órgãos ambientais estaduais da Amazônia;

ao MAPA que viabilize a implementação de uma política agrícola diferenciada para a região amazônica, conforme

comprometimento realizado no âmbito da ação 3.12 do PPCDAM, e crie mecanismos para incentivar o uso por

produtores rurais da Amazônia de suas linhas de crédito voltadas ao uso sustentável dos recursos naturais e à

recuperação de áreas degradadas, atualmente com incipientes contratações na região; e ao Instituto Nacional de

Colonização e Reforma Agrária (INCRA) que defina critérios objetivos, parâmetros ou metodologia pré-definida,

para fins de avaliação econômico/ambiental das alternativas para recuperação de passivo ambiental nos projetos

de assentamento, e envide esforços para concretizar as parcerias, atualmente em fase de desenvolvimento, em

especial com o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

(EMBRAPA), para viabilizar o monitoramento ambiental e a implementação de soluções técnicas para uso susten-

tável e recuperação de áreas degradadas dos projetos de assentamento sob sua responsabilidade.

Deliberação do TCU

TC xxx

Acórdão 2.926/2009 - Plenário

Relator: Ministro José Múcio

Meio Ambiente

TCU examina a potencial eficácia do Zoneamento Ecológico

Econômico – ZEE - como instrumento de planejamento

estatal do Governo Federal na Amazônia Legal.

Por que o TCU realizou a auditoria?

Diante da implementação dos ZEEs dos estados amazônicos, com vistas a sua validação para integrarem o Ma-

croZEE da Amazônia Legal e o planejamento estatal da União, o TCU realizou auditoria para verificar se o processo

e os produtos do zoneamento subsidiam a formulação de políticas públicas e o monitoramento da realização do

prognóstico do ZEE.

Destaca-se que o ZEE possui uma fase de diagnóstico, que seria a descrição do cenário atual do território a ser

zoneado, e uma fase de prognóstico, ou seja, a forma de intervenção diferenciada para cada porção do território.

No fluxo ao lado, extraído das Diretrizes metodológicas do ZEE do Ministério do Meio Ambiente (MMA), o prognós-

tico está em azul.

Meio Ambiente

O que o TCU encontrou?

Predominância do papel do ZEE como instrumento da política ambiental sobre sua funcionalidade como

componente do planejamento estatal, sobretudo no âmbito da União.

Designado como instrumento de planejamento no Governo Federal por meio do Decreto 4297/2002, o ZEE não

reúne condições de articular as políticas públicas em nível federal, em especial por estar a cargo do MMA sem

orientação política dos órgãos estratégicos de governo.

Assim, discute-se o zoneamento predominantemente sob o ponto de vista de seu papel na Política Nacional

do Meio Ambiente, o que lhe retira a impositividade necessária para que os ordenadores de despesa o internalize

como critério de alocação de recursos.

Entende-se que este é o núcleo das conclusões, de modo que possui uma relação de causa com os demais

problemas identificados.

Como boa prática, verificou-se o modelo de condução adotado nos estados, em que o órgão de planejamento

ou estratégico conduz o processo com o subsídio técnico do órgão ambiental, caso dos estados de Mato Grosso,

Acre e Pará.

Inexistência de previsão legal de integração dos zoneamentos aos ciclos orçamentários

Tendo em vista a impositividade do planejamento estatal ao setor público, se o ZEE é instrumento de planeja-

mento, a execução orçamentária deve ocorrer conforme suas diretrizes.

Sem um mecanismo de ligação entre as diretrizes do ZEE e o orçamento as prováveis consequências serão: a)

Reduzido nível de implementação da espacialização de políticas públicas nos orçamentos federal e estaduais, o

que inviabiliza a realização do prognóstico do ZEE; b) O ZEE não ser utilizado pelos ministérios com a função de

espacializar seus orçamentos setoriais e, consequentemente, suas ações.

Nesse ponto, é de suma importância apontar que, segundo o Decreto 4297/2002, o reconhecimento do ZEE

estadual pela União depende de sua conversão em Lei estadual, uma vez que se exige a apreciação da assembléia

legislativa do estado. Inclusive as comissões dos poderes legislativos estaduais tomam suas decisões com base

em uma série de audiências públicas, normalmente realizadas em regiões de planejamento diferente, em que se

debatem as ações de intervenção. Isso significa que o prognóstico do ZEE, em especial as diretrizes de políticas

públicas, expressa o “planejamento de estado”, cujas premissas o planejamento de governo não possui legitimi-

dade para afastar.

Destacaram-se como boas práticas o Plano Plurianual para os anos 2008/2011 do estado de Mato Grosso, com

as metas espacializadas pelo seu zoneamento, o Sistema de Monitoramento da Secretaria de Planejamento do

Acre e a Resolução 3545/2008 do Conselho Monetário Nacional, que vincula a concessão do crédito rural ao ZEE.

A possibilidade de utilização de diretrizes para formulação de políticas públicas e indicações de atividades

produtivas como impeditivo na concessão de licenciamento ambiental, e não apenas como qualificadores ou

condicionantes.

O art. 174 da Constituição Federal prevê que o planejamento estatal é determinante ao setor público e indica-

tivo ao setor privado. Desse modo, o ZEE, enquanto instrumento de planejamento estatal, deveria ser vinculante à

iniciativa privada apenas quanto às restrições ambientais.

Contudo, no prognóstico dos ZEE estaduais a serem integrados pela União, as orientações de atividades eco-

nômicas e diretrizes de políticas públicas são tratadas no mesmo patamar das restrições ambientais. Portanto, não

se discrimina, de forma clara, quais os critérios para licenciamento, o que causa uma “confusão conceitual” acerca

da interpretação do prognóstico.

Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato Grosso • Fone (65) 3644.2772 • Fax (65) 3644.3164

Meio Ambiente

Desse modo se destacam quatro consequências negativas:

1. Restrição a atividades ambientalmente adequadas ou que utilizem tecnologias que minimizem o impacto

ambiental, pelo fato de não estarem indicadas nas respectivas zonas;

2. Redução da possibilidade de uso de mecanismos de compensação que envolvam recuperação ou preserva-

ção de áreas externas ao empreendimento;

3. Restrição atividade independente da utilização de tecnologias ambientalmente eficientes;

4. Debate com os setores da sociedade civil nas audiências públicas sobre restrições ambientais preexistentes,

portanto disciplinadas por instrumentos próprios, apenas espacializadas no prognóstico do ZEE.

Como boa prática, a Lei do ZEE/Zona Oeste, Pará, aborda expressamente as indicações como atividades socio-

econômicas e, ainda, deixa expresso o caráter indicativo ao setor privado e vinculante ao setor público emanado

dos termos constitucionais.

Outros achados

O planejamento estatal para terras indígenas e unidades de conservação é dissociado do planejamento estatal

expresso no ZEE; O processo de zoneamento desconsidera áreas dependentes em estados diferentes; O processo

deliberativo não permite uma apreciação adequada dos ZEEs estaduais pela Comissão de Coordenação do ZEE

(CCZEE); Ausência de definição legal do processo de revisão.

O que o TCU deliberou?

Entre outras medidas, recomendou-se à Casa Civil da Presidência da República a apresentação de projeto de

Lei, em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG), com vistas à regulamentar o ZEE federal e as condições para o reconhecimento dos ZEEs dos demais

entes federados, incluindo dispositivos que re-equilibre o papel do ZEE enquanto instrumento de planejamento

estatal, observando o art. 174 da CF/88, sem prejuízo do seu relevante papel na Política Nacional do Meio Ambien-

te, conferindo ao MPOG, a exemplo da experiência dos estados, estrutura para exercer o papel diferenciado na

condução desse processo.

Ainda, recomendou-se ao Congresso incluir no projeto da lei complementar sobre orçamento previsto na Cons-

tituição (art. 165, § 9º, inc. I) a integração dos resultados do ZEE no ciclo de planejamento e orçamento.

Também se recomendou ao MPOG que faça constar nos próximos projetos de lei de diretrizes orçamentárias

(LDO) dispositivo disciplinando a integração dos resultados do ZEE no ciclo planejamento/orçamento.

Deliberação do TCU

TC 024.500/2008-9

Acórdão 2.468/2009 – Plenário

Relator: Ministro Benjamin Zymler

Meio Ambiente

TCU fiscaliza ações de sustentabilidade ambiental

e uso racional de recursos naturais

Por que o TCU fez esta auditoria?

O princípio da sustentabilidade e do uso racional dos recursos naturais na Administração Federal Pública se

ampara em acordos internacionais e em normativos nacionais. O propósito é reduzir a pressão sobre os recursos

naturais, promover uma economia nacional de baixo carbono, fomentar uma mudança de cultura no mercado, a

partir do seu forte poder de compra, impulsionando os fornecedores a prover mais opções sustentáveis a seus

clientes e fomentar ações de sustentabilidade na sociedade, além de promover a cidadania.

Nesse contexto, foi realizada Auditoria Operacional sobre ações implementadas pela Administração Pública

Federal para promoção do uso racional e sustentável de recursos naturais, em especial, o consumo de energia

elétrica, água e papel. Foram avaliados também aspectos atinentes a três programas de governo que tratam

desta temática. São eles a Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P), coordenada pelo Ministério do

Meio Ambiente; o Programa de Eficiência do Gasto (PEG), coordenado pela Secretaria de Orçamento Federal

(SOF), do Ministério do Planejamento e o Subprograma Procel Eficiência Energética em Prédios Públicos (Procel

EPP), conduzido pela Eletrobrás.

Principais achados do TCU

Quanto aos principais problemas encontrados, o TCU detectou que não há o direcionamento claro por parte

do Governo para que os gestores adotem ações no sentido de promover o uso sustentável dos recursos naturais.

Uma das consequências disso é a grande heterogeneidade na inserção de medidas de eficiência e sustentabilidade

dentro dos órgãos e instituições públicas federais. Há desde entidades com ações muito incipientes e esporádicas

até exemplos de gestão sustentável que poderiam ser replicados para toda a Administração. A adoção de ações

nesse sentido é fruto muito mais de iniciativas de gestores de algumas instituições do que de uma Política de Go-

verno. Também é reflexo da ausência de direcionamento a baixa adesão aos programas governamentais de apoio

para implementação de ações de uso racional.

Adicionalmente, constatou-se que esses programas estão pouco estruturados e não seriam capazes de atender

a real demanda latente das entidades públicas, caso fossem solicitados. Afora isso, observou-se que os programas

têm sido conduzidos de uma forma desarticulada, resultando, por conseguinte, em sobreposição e dispersão de

esforços e recursos, além de uma baixa efetividade.

Além disso, verificou-se na auditoria que existem fontes de financiamento para promover a eficiência energética

em prédios públicos que não têm sido utilizadas pela esfera federal de governo. Esses recursos seriam de grande

valia para fomentar a eficiência energética, sem comprometer o orçamento de investimentos do Governo. A Reser-

va Global de Reversão possuía, em dezembro de 2009, um saldo disponível de R$ 7,5 bilhões e verificou-se que

essa fonte não vem sendo utilizada para fomentar projetos no âmbito público, apesar de haver previsão legal para

tal finalidade. Em situação semelhante, encontram-se os recursos advindos de parcela da receita líquida operacio-

nal das concessionárias e permissionárias de serviços públicos de distribuição de energia elétrica (Lei 9.991/2000),

que deve ser destinada a programas de eficiência energética. Apesar de os investimentos no setor públicos serem,

por lei, a segunda prioridade para utilização, verificou-se que a esfera pública federal participou, nos últimos três

anos, de forma irrisória nessa fonte de financiamento.

Outras constatações se referem à gestão administrativa da sustentabilidade, em que se evidenciou um baixo ní-

vel de institucionalização das ações de uso racional dos recursos naturais bem como foi verificado que o gerencia-

mento das ações de sustentabilidade encontra-se pouco sistematizado na Administração Pública Federal. Campa-

nhas de conscientização, cuja ação depende de um direcionamento institucional, têm sido muito pouco utilizadas

Meio Ambiente

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nas entidades, apesar de serem fundamentais para fomentar uma cultura da sustentabilidade de forma perene. O

resultado observado é a personificação da gestão, em que as ações são tomadas, ou não, conforme o julgamento

particular de cada gestor, muitas vezes não atingindo o pleno potencial existente na entidade. Consequentemente,

as medidas são descontínuas, isoladas e não se revestem da devida legitimidade institucional.

Também foi constatado que 73% dos órgãos pesquisados não realizam licitações sustentáveis, apesar de essa

conduta ferir a Lei nº 12.187, de 29/12/2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, e a Instrução

Normativa SLTI/MP nº 1, de 19/1/2010, que dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de

bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal. Ou seja, mesmo obrigados a observar

critérios de sustentabilidade em suas aquisições, quase 3/4 dos órgãos entrevistados declaram não seguirem essa

orientação normativa.

Por fim, observou-se que existe um grande potencial de uso sustentável de recursos naturais na esfera federal

que não tem sido aproveitado. Essa situação acarreta, além de perdas financeiras por recursos públicos não eco-

nomizados, uma maior e desnecessária pressão sobre o uso dos recursos naturais e maiores emissões nacionais

de gases de efeito estufa. Na auditoria foi identificado um potencial de economia anual da ordem de 20% em

energia elétrica, o que representaria um valor de R$ 240 milhões no ano de 2009 e de 22% em relação à água, que

representaria R$ 67,5 milhões por ano, ou seja, somente com energia elétrica e água poderia haver uma economia

anual superior a R$ 300 milhões por ano.

O que o TCU deliberou?

Foi recomendado ao Ministério do Planejamento que elaborasse um plano de ação visando orientar e incentivar

os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a adotarem medidas para o aumento da sustentabilidade

e eficiência no uso de recursos naturais. Propôs-se, ainda, determinação à Segecex para que estudasse, em con-

junto com a 8ª Secex, a viabilidade de incluir, nos normativos que vierem a tratar das próximas contas da Adminis-

tração Pública Federal, informações adicionais sobre a execução de medidas pertinentes à sustentabilidade, bem

como que avalie a possibilidade de consolidar essas informações, a fim de fazer parte das Contas do Governo.

Outras recomendações relevantes se dirigiram ao Ministério do Planejamento, à Eletrobrás e ao Ministério do

Meio Ambiente para que ampliassem a divulgação dos respectivos programas perante a Administração Pública

Federal, informando sobre o apoio prestado e sobre a existência de banco de dados contendo boas práticas. Tam-

bém, recomendou-se a esses órgãos que avaliassem suas estruturas, visando dotar os programas das condições

necessárias a fim de fomentar a adoção de ações de uso racional, além de que disponibilizassem na internet a re-

lação organizada de todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, com indicadores de desempe-

nho e parâmetros de consumo. Adicionalmente, foi feita proposta ao Ministério do Planejamento para que se incen-

tivassem os órgãos e instituições públicas federais a adotarem um modelo de gestão organizacional estruturado e

a implantarem programas internos institucionalizados, inclusive prevendo designação formal de responsáveis, bem

como a realização de campanhas de conscientização dos usuários.

Deliberação do TCU

TC 017.517/2010-9

Acórdão nº 1.752/2011 - Plenário,

Relator: Ministro-substituto André Luis de Carvalho

Meio Ambiente

TCU propõe melhorias no Processo de

Licenciamento Ambiental Federal de Obras

Anualmente são selecionadas obras públicas contempladas pelo orçamento da União as quais são fiscalizadas

pelo TCU com o objetivo de encaminhar ao Congresso Nacional informações a respeito da regularidade e execução

dessas obras. Em 2009, acrescentou-se a análise de questões ambientais referentes ao licenciamento das obras

públicas fiscalizadas pelo Tribunal, com a proposta de que os resultados do trabalho fossem agregados ao relató-

rio consolidado do Fiscobras, a ser encaminhado ao Congresso Nacional em cumprimento ao disposto na Lei nº

11.768/2008 – LDO 2009.

Nesse sentido, realizou-se Levantamento de Auditoria com o objetivo de analisar os instrumentos de avaliação

finalística do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) no processo de

licenciamento ambiental com intuito de garantir que os impactos ambientais sejam devidamente mitigados e/ou

compensados no momento da instalação e operação de empreendimentos e obras. Sendo que a relevância do

tema é dada por ser o licenciamento ambiental um processo lento, caro e complexo, cujos custos envolvidos para

obtenção das licenças podem chegar até 20% do custo geral do empreendimento.

Principais achados do TCU

A partir de extensa pesquisa realizada com os analistas e responsáveis pelo processo de licenciamento am-

biental no Ibama, o TCU constatou que os impactos e riscos ambientais das obras licenciadas não são avaliados e

acompanhados sistematicamente em todas as fases do licenciamento e que a ausência deste controle sistemático

pode comprometer a efetividade do licenciamento ambiental como um todo, visto que o objetivo principal é de

garantir a mitigação dos impactos negativos do empreendimento e potencializar os positivos.

Ademais, verificou-se que não existe sistema de avaliação, seja quantitativa ou qualitativa, dos benefícios am-

bientais, sociais e/ou econômicos decorrentes do processo de licenciamento. Foi constatado também que não

existem critérios, indicadores e metodologia de mensuração dos benefícios gerados em função da atividade do li-

cenciamento. A falta de divulgação desses benefícios impede que sejam conhecidos os ganhos ambientais, sociais

e/ou econômicos oriundos da atuação do Ibama neste processo, que poderiam ser usados como forma de reforçar

a importância do licenciamento como um instrumento que garante a preservação da qualidade ambiental. Dificulta

também o controle exercido pelo TCU já que não existem critérios nem indicadores que demonstrem a efetividade

do licenciamento ambiental federal realizado pelo Ibama.

OPiniãO dOs analisTas dO ibama sObre meTOdOlOgia Para mensUrar benefíCiOs ambienTais

Metodologia formal para mensuração dos benefícios ambientais gerados no licenciamento ambiental de cada obra

Ótimo

Razoável

Pouco

Não existe

0% 20% 40% 60% 80%

67,83%

22,61%

8,70%

0,87%

Fonte: Questionários aplicados pela equipe de auditoria

Meio Ambiente

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O TCU ainda identificou que o Ibama não possui padrões ou normas específicas dos procedimentos e critérios

técnicos e metodológicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal para cada tipologia de obra

dificultando a uniformização e transparência do processo de licenciamento.

OPiniãO dOs analisTas dO ibama sObre Os Padrões, regras, manUais e PrOCedimenTOs

dO liCenCiamenTO ambienTal Para OrienTar O analisTa e O emPreendedOr

Padrões, manuais e procedimentos de�nidos paa cada tipo de obra do licenciamento ambiental

Padrões para orientar o empreendedor

Ótimo

Razoável

Pouco

Não existe

0% 20%10% 40%30% 50%

4%3%

24%12%

41%41%

32%45%

Padrões para orientar o analista

Fonte: Questionários aplicados pela equipe de auditoria

Por fim, o trabalho de auditoria revelou o aumento no número de condicionantes estipuladas nas licenças am-

bientais de obras sob responsabilidade do Ibama e a insuficiente metodologia para estipulação e classificação das

condicionantes no que se refere à prioridade, relevância e risco. Isso apontaria para um aumento na complexidade

e custos do licenciamento sem a avaliação da correspondente mitigação dos impactos ambientais previstos.

O que o TCU deliberou:

O TCU determinou ao Ibama que elaborasse padrões e normas específicas para os procedimentos e critérios

técnicos e metodológicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal, por tipologia de obra. Deter-

minou ainda a criação de uma coordenação específica de Avaliação de Impacto Ambiental, com vistas a realizar o

acompanhamento e a comunicação institucional dos resultados do processo de avaliação de impacto ambiental do

Ibama. Determinou-se, também, o estabelecimento de acompanhamento sistemático das condicionantes ambien-

tais de modo a garantir a efetividade de seu cumprimento para fins da emissão da licença de operação.

Além disso, recomendou-se a criação de relatório consolidado para avaliação (ex post) dos impactos mitigados e

não mitigados das boas práticas observadas e dos benefícios ambientais decorrentes do processo de licenciamento,

com base no desempenho ambiental do empreendimento autorizado pelo Ibama bem como o desenvolvimento de

indicadores de impactos e riscos ambientais e de benefícios para cada tipologia de obra. Por fim, exarou-se reco-

mendação acerca do desenvolvimento de metodologia para estipulação e classificação de condicionantes no que se

refere à prioridade, relevância e risco, com base nos objetivos e metas ambientais a serem alcançados no licencia-

mento de acordo com o tipo de obra.

deliberação do TCU

TC 009.362/2009-4

Acórdão nº 2.212/2009 - Plenário

Relator: Ministro Aroldo Cedraz

Meio Ambiente

TCU propõe o envolvimento de órgãos ambientais na formulação de

políticas de desenvolvimento econômico da Amazônia, de modo a

compatibilizá-las com as políticas ambientais estabelecidas para a região.

Diante de notícias publicadas na mídia de que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)

estaria financiando atividades econômicas que incentivam o desmatamento ilegal na Amazônia, a Comissão da

Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados encaminhou solicitação

de informações ao TCU sobre os investimentos do BNDES em participação acionária de frigoríficos que adquirem

gado originário de fazenda com irregularidades socioambientais.

Para atender à solicitação do Congresso Nacional, o Tribunal realizou fiscalização com o objetivo de verificar se

as diretrizes de agentes financeiros oficiais, como o BNDES, o Banco da Amazônia (Basa) e o Banco do Brasil, no

que tange à concessão de financiamento a atividades do setor agropecuário na Amazônia, estão em consonância

com a legislação ambiental e, em especial, com as políticas de redução do desmatamento.

Principais achados do TCU

O TCU verificou que as diretrizes adotadas pelos bancos na concessão de financiamentos a atividades agro-

pecuárias na Amazônia Legal estão em conformidade com as regras estabelecidas no Manual de Crédito Rural do

Banco Central e com a Resolução CMN 3.545/2008, que exige a comprovação de regularidade ambiental para fins

de financiamento agropecuário no bioma Amazônia. No entanto, a legislação federal limita-se à obrigatoriedade de

licenciamento ambiental do empreendimento financiado, sem exigir avaliação dos impactos ambientais indiretos

provocados pela cadeia produtiva como um todo.

Apesar de não terem sido identificadas ilegalidades na concessão de crédito rural, constataram-se incoerências

entre políticas de fomento ao setor agropecuário e os programas de combate ao desmatamento da Amazônia.

Mesmo respeitando as normas ambientais em vigor, investimentos de grande volume com financiamento público a

atividades que são vetores de desmatamento, como é o caso da pecuária, podem estimular o avanço da fronteira

agropecuária em direção à floresta.

DisTribUição Do DesmaTamenTo e De frigorífiCos insTalaDos na amazônia

Fonte: Imazon (frigoríficos registrados no Sistema de Inspeção Federal em 2005; desmatamento conforme Inpe, 2007)

Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 8ª Secretaria de Controle Externo • [email protected] • Tel. (61) 3316.5424 • Fax. (61) 3316.5921

Meio Ambiente

O BNDES, como agente executor da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) do Ministério do Desenvol-

vimento, Indústria e Comércio (MDIC), investiu, entre janeiro de 2005 e março de 2010, mais de R$ 12 bilhões em

empresas frigoríficas que possuem unidades industriais nos estados da Amazônia Legal. As operações de financia-

mento respeitaram a legislação vigente e, em alguns casos, exigiram-se dos beneficiários obrigações que foram além

daquelas estabelecidas pelas normas ambientais. Ainda assim, verificou-se que as salvaguardas socioambientais

estipuladas na concessão de empréstimos a frigoríficos na região amazônica não foram suficientes para impedir a

ocorrência de irregularidades na cadeia produtiva da pecuária, como desmatamento ilegal e trabalho escravo.

oPerações De finanCiamenTo Do bnDes a frigorífiCos qUe Têm UniDaDes na amazônia legal

(Valores em R$ milhões)

ano automáticas exportação não automáticas renda Variável Total geral

2005 7,99 - 62,79 - 70,77

2006 8,17 4,02 - - 12,19

2007 41,18 12,81 466,94 1.666,49 2.187,41

2008 51,22 - 526,03 4.759,20 5.336,45

2009 25,96 - - 4.629,60 4.655,56

2010 12,08 - - - 12,08

Total 146,59 16,83 1.055,76 11.055,28 12.274,46

Fonte: BNDES (Valores atualizados até março de 2010).

O TCU constatou, também, que as políticas de crédito rural em vigor ainda são insuficientes para induzir a ado-

ção de práticas agropecuárias adequadas do ponto de vista ambiental.

o que o TCU deliberou

O TCU recomendou ao MDIC e à Casa Civil que, ao formularem planos de desenvolvimento regionais ou nacio-

nais, a exemplo da PDP, reforcem a articulação interministerial, envolvendo as instituições ambientais competentes,

de modo a compatibilizá-los com as metas de redução de desmatamento da Amazônia assumidas pelo Governo

Federal e com as políticas de desenvolvimento sustentável da região, como o Plano Amazônia Sustentável. Reco-

mendou, também, que a Casa Civil coordene esforços, juntamente com o Ministério do Meio Ambiente (MMA), Mi-

nistério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e Empresa

Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), para estruturar e capacitar os órgãos prestadores de serviços de

aperfeiçoamento dos sistemas de produção no setor agropecuário, além de estudar formas de indução de práticas

sustentáveis a serem conjugadas à concessão de crédito rural na região.

Deliberação do TCU

TC 026.021/2009-9

Acórdão 2671/2010 – Plenário

Ministro-Relator: Raimundo Carreiro