Mercosul - Barcelona

Mercosul: História, formulação e integração regional

Omar Vasconcellos Jacob Junior

Mestrando

Universidade Nova de Lisboa

Mestrado em Ciências Políticas e Relações Internacionais

Faculdade de Ciências Sociais e Humanas

Universidade Nova de Lisboa, Portugal

[email protected]

mailto:[email protected]

2

RESUMO

Nos últimos vinte anos o saldo da balança comercial do Mercosul, bloco econômico sul-

americano liderado pelo Brasil, teve um superávit expressivo. Em 1990 tinha um saldo

comercial de 18 bilhões de dólares. Em 2009, o resultado dobrou e superou de 36

bilhões de dólares. Para além dos quesitos políticos e econômicos o Mercosul

representou um avanço no papel negociador para seus Estados-parte. A integração

regional conferiu um peso nas negociações internacionais bem maior do que se os

países tivessem que se representar individualmente. É importante destacar que a

associação dos quatro membros, e depois de outros países associados, garantiu um papel

securitário o que conferiu ao grupo o compromisso com os processos democráticos bem

como com os princípios da não-agressão e da paz como instrumentos indissociáveis ao

desenvolvimento. Entretanto o otimismo deve dar lugar aos desafios que se colocam a

terceira década do mercado comum, sobretudo quanto ao seu papel na composição da

Unasul.

Palavras Chave: Integração Regional, América Latina, Mercosul, Unasul.

ABSTRACT

Over the past twenty years the trade balance of Mercosur, the South American trade

bloc led by Brazil, had an impressive surplus. In 1990 it had a trade surplus of 18 billion

dollars. In 2009, net income doubled and surpassed 36 billion dollars. Apart from

political and economic questions Mercosur represented a breakthrough in its negotiating

role for states parties. Regional integration given a weight in international negotiations

far greater than if countries were to be represented individually. Also, the combination

of the four state members, and other associated countries, ensured the security role that

gave the group a commitment to democratic processes, instituions and with the

principles of non-aggression and peace as inseparable from the development tools. Yet

optimism must give space to the challenges facing the third decade of the common

market, particularly concerning its role in the formation of Unasur.

Key-Words: Regional Integration, Latin America, Mercosur, Unasur.

3

Sumário

Introdução .................................................................................................................................... 4

Contexto Global ......................................................................................................................... 5

O Integracionismo na América Latina ....................................................................................... 5

O Mercado Comum do Sul ........................................................................................................... 8

Estrutura .................................................................................................................................... 8

Conselho do Mercado Comum ......................................................................................... 9

Grupo do Mercado Comum............................................................................................ 10

Comissão de Comércio do Mercosul .............................................................................. 10

Parlamento do Mercosul ................................................................................................ 10

Foro-Consultivo Econômico Social ................................................................................. 11

Secretaria do Mercosul .................................................................................................. 11

Tribunal Permanente de Revisão ................................................................................... 11

Tribunal Administrativo Trabalhista ............................................................................... 11

Centro Mercosul de Promoção do Estado de Direito .................................................... 12

Primeira década do Mercosul: 1991 a 2000 ........................................................................... 12

Segunda década do Mercosul: 2001 a 2010 ........................................................................... 13

Um Balanço do Mercosul em suas duas primeiras décadas ..................................................... 17

Bibliografia .................................................................................................................................. 20

4

1. Introdução

1.1 Contexto global

A organização político-econômica dos séculos XX e XXI tem exigido as nações

cada vez mais empenho seja para superar as constantes crises financeiras, seja para

projetar-se nos mercados mundiais.

“O progressivo aumento dos membros da comunidade internacional e a variedade de

interesses políticos, econômicos e sociais que ele trouxe levaram os Estados a criar

formas associativas em áreas geopolíticas, espontaneamente definidas pela afinidade de

interesses e problemas com o fim de alcançar seus objetivos comuns, mais facilmente

asseqüíveis num contexto homogêneo, baseado em razões políticas, econômicas,

sociais, geográficas ou mesmo étnicas e religiosas.” (BOBBIO, MALTEUCI,

PASQUINO, 2009, p. 855)

Neste cenário as organizações regionais surgem como instrumento essencial,

especialmente para nações que ainda lutam para conquistar seu espaço político na arena

global. Por integração regional entende-se: “um processo dinâmico de intensificação em

profundidade e abrangência das relações entre atores levando à criação de novas

formas de governança político-instituicionais de escopo regional” (HERZ, HOFFMAN,

2007, p. 168).

Os movimentos de integração regional tiveram dois momentos de maior

intensidade em todo o mundo. O primeiro período realizou-se no pós-segunda guerra

mundial. Foi então que se observa o surgimento de várias instituições em todos os

continentes. Na Europa, são criadas a Organização Européia de Cooperação Econômica

(OCDE), a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA); nas Américas surgem:

a Organização dos Estados Americanos (OEA), a Associação Latino Americana de

Livre-Comércio (ALALC); na Ásia se estabelecem a Organização do Tratado do

Sudeste Asiático (SEATO) e a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN);

na África são criadas a Organização das Nações Africanas (OUA) e a Comunidade

Econômica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS); no Oriente Médio surge a

Liga dos Estados Árabes e a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP)

são alguns exemplos. 1

Esta primeira onda de regionalismo, por todos os continentes, ficou conhecida

como regionalismo fechado. Nesta modalidade os países promovem o protecionismo no

1 HERZ, Mónica; HOFFMAN, Andrea Ribeiro, Organizações Internacionais, História e prática,

Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004

5

nível regional que vai de encontro com o regime de comércio defendido pela

Organização Mundial do Comércio (OMC). Neste período acreditava-se que os países

menos desenvolvidos não tinham condições de competir em igualdade com as nações

desenvolvidas.2

Na década de 1970 as crises do terceiro mundo e a crise econômica global

desaceleraram o processo de integracionismo. Países como os Estados Unidos e a

Inglaterra se engajaram neste período para quebrar o paradigma protecionista que

norteava os mercados mundiais. Na segunda metade da década de 1980 a economia

mundial volta a ganhar fôlego e surge uma nova onda de regionalismo em todo o globo,

também impulsionados pelo fim da guerra fria e pelo colapso da União das Repúblicas

Socialistas Soviéticas (URSS).3

Boa parte das organizações regionais existentes foram revigoradas e outras

ganharam uma nova roupagem. Foi o caso da União Européia, oficializada em 1992.

Entretanto novas entidades também surgiram, como o Acordo de Livre-Comércio da

América do Norte (NAFTA), o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a União Africana

(AU). Desta vez o mote das organizações e movimentos regionais não é o

protecionismo.4 Ao contrário do regionalismo fechado, o chamado regionalismo aberto

“é visto como uma etapa intermediária para a liberalização econômica multilateral e não

como um fim em si mesmo. É portanto, complementar ao regime de comércio

promovido pelo GATT/OMC” (HERZ, HOFFMAN, 2007, p. 175).

Neste período o principal objetivo destas organizações era de uma melhor

inserção no contexto da globalização econômica. Além de passarem a liberalizar os

processo intra-regionais, os blocos também passaram a associar-se em liberalização

extra-regional. Um exemplo são os acordos econômicos entre a União Européia e o

Mercosul. Neste contexto, os Estados Unidos foram os principais promotores do novo

regionalismo.5

2 Ibidem

3 Ibidem

4 Ibidem

5 Ibidem

6

1.2 O integracionismo na América Latina

A primeira idéia integracionista na América Latina já registrada deve-se a Simón

Bolívar. O líder político sul-americano do século XVIII expressou na Carta da Jamaica,

um texto de referência do programa bolivariano de emancipação da América, o desejo

de criar três federações no continente e conectar México e América Central; uma ao

norte e outra ao sul da América do Sul.6

Bolívar reiterou sua intenção no primeiro Congresso Americano, realizado no

Panamá em 1826. Nesta altura a sugestão era uma estratégia para garantir a

independência das recém-formadas nações sul-americanas tanto contra o retorno do

domínio espanhol, quanto do expansionismo norte-americano que em 1823 declarou a

Doutrina Monroe. Entretanto a idéia não foi levada adiante principalmente por que os

Estados nacionais da América Latina ainda estavam em formação, além do que o Brasil,

que teve um processo de independência completamente diferenciado dos demais

vizinhos, não aderiu à proposta.7

O processo de formação das nações sul-americanas e suas ideologias econômicas

pode explicar as dificuldades em uma associação regional neste período. Segundo

Senhoras (2009), desde o momento de suas independências no século XIX, os países

sul-americanos teriam suas economias voltadas para o ciclo internacional de comércio e

seus financiamentos, tanto privados, quanto públicos, eram prioritariamente externos. O

economista e cientista político também diz que “todos os grandes ciclos de

endividamento e colapso financeiro [na região] terminaram em episódios de crises

cambiais, moratórias e um endividamento ainda maior devido ao padrão de inserção

internacional” (Senhoras, 2009, pp. 34). O autor também elaborou um quadro onde

explicita os ciclos de endividamento na região:

6 BOLÍVAR, Simón. Carta de Jamaica. Barcelona, Linkgua ediciones S.L.: 2007.


Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004

7

Figura 1 - Ciclos de Endividamento na América do Sul (Senhoras, 2009, p. 34)

Na década de 1940, antes da guerra européia ter se convertido em um conflito

mundial, surgiu uma primeira tentativa de união aduaneira entre Brasil e Argentina. O

então projeto foi descontinuado em função dos itinerários político-militar diversos e

também por conta da baixa intercomplementaridade industrial e do caráter de seus

acordos internacionais terminaram por inviabilizar o tratado. Na década de 1950 o

governo de Juan Domingo Perón renovou os votos do pacto, incluindo desta vez o Chile

no acordo conhecido como “pacto ABC”. A iniciativa mais uma vez não logrou êxito

graças as disparidades de orientação diplomática entre os governos dos três países. 8

Concomitantemente e, sob o legado da doutrina do pan-americanismo criado

pelos Congressos Americanos, além da forte influência norte-americana, foi criada em

1948 a Organização dos Estados Americanos (OEA) e pouco mais de uma década

depois a Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC) em 1960. Foi a

ALALC e sua ideologia de que a integração deveria ser implementada inicialmente na

esfera econômica que efetivaram o novo conceito na região, nos moldes funcionalistas

em que também era galgada a futura União Européia. No mesmo período a organização

da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) criada pelo Conselho

Econômico e Social (ECOSOC) da ONU pregava a substituição das importações e a

8 ALMEIDA, Paulo R. de. Mercosul em sua primeira década (1991-2001): uma avaliação

política a partir do Brasil. Buenos Aires: INTAL-ITD-STA, 2002.

8

integração regional como estratégia para o desenvolvimento econômico dos países mais

atrasados.9

Muito embora os países do cone-sul da América do Sul tenham participado da

ALALC, os signatários não fizeram dela sua prioridade o que resultou no fracasso da

instituição e de sua substituta, a Associação Latino-Americana para o Desenvolvimento

de Integração (ALADI), que substituiu a ALALC em 1980.10

O avanço dos processos

democráticos tanto na Argentina, quanto no Brasil e o sucesso do processo da

comunidade européia incitaram os dois países a retomarem o projeto integracionista,

também graças aos processos de redemocratização que ocorria nas duas nações. Os dois

Estados sempre aparecem em destaque no cenário econômico regional por que “sempre

realizaram a maior parte das transações comerciais operadas ao abrigo dos acordos

preferenciais da ALALC” (Almeida, 2002, p. 3).

Foram os presidentes recém-eleitos Raul Alfonsín (Argentina) e Tancredo Neves

no Brasil que recuperaram o antigo desejo de construir uma união no cone sul da

América do Sul. Apesar da morte de Tancredo Neves em abril de 1985, seu sucesso,

José Sarney, deu continuidade ao projeto de integração bilateral. Uma série de acordos e

tratados entre os dos atores ganhou lugar nos anos seguintes até que em 1990 o acordo

conhecido como Declaração de Buenos Aires criou o „Grupo Mercado Comum‟ que

ficou encarregado de criar um projeto concreto para implementar um mercado comum.11

Ao mesmo tempo no hemisfério norte o comércio entre Estados Unidos e Canadá

passa por um novo ciclo, graças ao acordo de livre-comércio formulado entre os dois

Estados e que, posteriormente com a inclusão do México, daria origem ao NAFTA. Na

Europa o Ato Único Europeu, em 1986 criou a perspectiva do surgimento uma muralha

comercial na região. Somado a estes acontecimentos, e a dificuldade das negociações

sobre os subsídios agrícolas na Rodada Uruguai no GATT (que posteriormente se

converteria na OMC) teriam papel fundamental na formação do Mercosul. Apesar,

então, dos primeiros passos terem sido tomados bilateralmente, posteriormente Paraguai


Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004 10

ALMEIDA, Paulo R. de. Mercosul em sua primeira década (1991-2001): uma avaliação

política a partir do Brasil. Buenos Aires: INTAL-ITD-STA, 2002. 11

HERZ, Mónica; HOFFMAN, Andrea Ribeiro, Organizações Internacionais, História e prática, Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004

9

e Uruguai aderiram ao projeto. 12

Durante seis meses, entre 1990 e 1991, os quatro

países negociaram os termos da futura associação até que em 26 de março de 1991 foi

assinado o termo plurilateral de integração, também conhecido como Tratado de

Assunção. Nele ficou estabelecida a reciprocidade entre os signatários bem como sua

igualdade de direitos e obrigações, a despeito da diferença de peso político e comercial

de seus membros. O novo bloco, nesta altura, tinha como nome oficial “Tratado para a

constituição de um mercado comum” entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.13

2. Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)

2.1 Estrutura

O Tratado de Assunção, assinado em março de 1991, tinha como caráter

fundamental estabelecer o Mercado Comum do Sul que, portanto tinha nome oficial de

um tratado. Os principais objetivos eram:

Estabelecer uma tarifa externa comum (TEC);

Eliminar os direitos alfandegários e restrições não tarifárias à circulação de

mercadorias;

Coordenar políticas macro-econômicas e setoriais para os países membros;

Harmonizar as legislações para fortalecer o processo de integração14

Para atingir tais resultados o Tratado de Assunção instituiu:

“Um Regime Geral de Origem, um sistema de controvérsias e Cláusulas

de Salvaguarda;

Um programa de liberalização comercial progressivo, com o intuito de se

obter tarifa zero para todo o comércio intrabloco, até 31 de dezembro de

1994;

A coordenação das políticas macroeconômicas da região;

12

ALMEIDA, Paulo R. de. Idem 13

ALMEIDA, Paulo R. de. Mercosul em sua primeira década (1991-2001): uma avaliação

política a partir do Brasil. Buenos Aires: INTAL-ITD-STA, 2002. 14

PAMPLONA, João Batista, FONSECA, Juliana Fernanda Alves da. Avanços e recuos do Mercosul: um balanço recente de seus objetivos e resultados. CADERNOS PROLAM/USP. São Paulo, Ano 7, Volume 2, p. 7-23: 2008.

10

Listas de exceções aos produtos sensíveis da economia de cada país ao

programa de liberalização comercial;

A adoção de acordos setoriais;

Uma TEC com o objetivo de aumentar a competitividade dos países-

membros por meio de políticas comerciais e investimentos conjuntos.”

(PAMPLONA, FONSECA, 2008, p. 9-10)

Além disto, os quatro países também optaram pelo caráter intergovernamental15

(o

que exige unanimidade na tomada de decisões) ao invés de uma institucionalidade

supranacional e mantiveram aberta a possibilidade de novos países membros da ALADI

aderirem ao bloco em formação. Um aspecto fundamental do documento original do

acordo foi o compromisso de estabelecer efetivamente o Mercado Comum do Sul até 31

de dezembro de 1994.

Apesar dos interesses políticos da integração regional, o Tratado de Assunção só

assegurou compromissos econômicos. Para além destas questões, como ressalta Herz,

Hoffmann (2004) as nações-parte do tratado foram gradativamente dando importância

ao caráter democrático de seus membros. Este fato ganhou relevância graças a

instabilidade política no Paraguai, que em abril de 1996 sofreu uma tentativa de golpe

militar, e levou os demais membros a buscarem garantias para institucionalizar o

compromisso democrático. Foi então através do protocolo de Ushuaia em julho de

1998, incorporado ao Tratado de Assunção, que ficou garantido a plena adesão aos

princípios e as instituições democráticas, estados de direito e ao respeito aos direitos

humanos e as liberdades fundamentais.

Uma série de outros protocolos marcaram o ajustamento do Mercosul,

notadamente o Protocolo de Brasília (1991), que dirimiu controvérsias, o Protocolo de

Ouro Preto (1994) que desenhou sua estrutura institucional e estabeleceu sua

personalidade jurídica e o Protocolo de Olivos que criou a Corte Permanente de Solução

de Controvérsias.16

15

Modelo também adotado na União Européia e que destina-se a satisfazer as necessidades

criadas pela associação através da colaboração e associação. Se levadas a cabo este modelo pode levar os Estados constituintes a avançar para um novo grau de complexidade de relações (EVANS, NEWNHAM, 1998). 16

HERZ, Mónica; HOFFMAN, Andrea Ribeiro, Organizações Internacionais, História e prática, Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004

11

Os principais órgãos do Mercosul são o Conselho do Mercado Comum (CMC), o

Grupo do Mercado Comum (GMC), a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM),

Parlamento do Mercosul (PM), o Foro Consultivo Econômico-Social (FCES), a

Secretaria do Mercosul (SM), o Tribunal Permanente de Revisão do Mercosul (TPR), o

Tribunal Administrativo-Trabalhista do Mercosul (TAL) e o Centro Mercosul de

Promoção do Estado de Direito (CMPED).

2.1.1 Conselho do Mercado Comum (CMC)

Este é o principal órgão e tem poderes legislativos sobre o bloco. Entretanto suas

decisões precisam ser ratificadas pelos parlamentos dos Estados-membro. O conselho

detém a personalidade jurídica do Mercosul e pode estabelecer negociações com ou

países ou associações extra-bloco. É composto por ministros das relações exteriores e de

economia dos estados-parte que alternam a presidência a cada seis meses, num esquema

denominado pro tempore. Seu funcionamento é articulado entre a Reunião de Ministros,

Foro de Consulta e Concertação Política, Reunião de Altas Autoridades na Área de

Direitos Humanos, Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do

Mercosul, Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul e de vários grupos de

trabalho, alto-nível e ad-hoc.17

2.1.2 Grupo do Mercado Comum (GMC)

Tem poder executivo, mais iniciativa legislativa já que prepara a agenda do

Conselho. É composto pelos ministros de relações exteriores e de economia, além dos

presidentes dos Bancos Centrais dos Estados-parte e emite resoluções, por consenso, em

caráter recomendatório. Trabalha a partir do resultado de uma série de subgrupos de

militar, reuniões especializadas, grupos ad-hoc, observatórios, instituto, e comitês. As

áreas temáticas abordadas pelo Grupo são: comunicações, aspectos institucionais,

regulamentos técnicos e avaliações da conformidade, assuntos financeiros, transportes,

meio ambiente, indústria, agricultura, energia e mineração, assuntos laborais, emprego e

17

PORTAL OFICIAL DO MERCOSUL, Estrutura Institucional, disponível em

<http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=493&site=1&channel=secretaria&seccion=2> Acesso em 22/12/10.

http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=493&site=1&channel=secretaria&seccion=2

12

segurança social, saúde, investimentos, comércio eletrônico e acompanhamento da

conjuntura econômica e comercial.18

2.1.3 Comissão de Comércio do Mercosul (CCM)

A principal função da Comissão de Comércio é divulgar e monitorar a aplicação

da política comercial comum e recebe “... inclusive reclamações do [sic] Estados-parte a

esse respeito e [pode] emitir diretrizes, de caráter obrigatório, ou propostas, ambas por

consenso.” (HERZ, HOFFMAN, 2007. pp 206). É composto por comitês técnicos de

tarifas, nomenclaturas e classificação de mercadorias; assuntos aduaneiros; normais e

disciplinas comerciais; políticas públicas que distorcem a competitividade; defesa da

concorrência; estatística de comércio exterior do Mercosul; defesa do consumidor e

também pelo comitê de defesa comercial e salvaguardas. 19

2.1.4 Parlamento do Mercosul (PM)

Foi constituído em 6 de dezembro de 2006 em substituição à Comissão

Parlamentar Conjunta. Tem entre seus objetivos principais velar pela preservação do

regime democrático entre os Estados-parte; propor projetos de normas do bloco para

consideração do Conselho do Mercado Comum; Elaborar estudos e anteprojetos de

normas nacionais; elaborar, aprovar e monitorar o orçamento do Mercosul, além de

aprovar e modificar seu Regulamento Interno. É formado por dez comissões

permanentes que atuam em várias áreas, onde atuam parlamentares que estejam

cumprindo seus mandatos em seus Estados-parte.20

2.1.5 Foro Consultivo Econômico-Social (FCES)

Foi criado como órgão de representação da sociedade civil. A idéia é que o Foro

funcionasse como um representante de trabalhadores, empresários e consumidores. Tem

a competência de acompanhar, analisar e avaliar as implicações econômicas e sociais

derivadas das políticas destinadas ao processo de integração, bem como de suas diversas

fases de implementação tanto em níveis setoriais, regionais e nacionais. Também tem a

18

HERZ, Mónica; HOFFMAN, Andrea Ribeiro, Organizações Internacionais, História e prática, Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004. 19

PORTAL OFICIAL DO MERCOSUL, ibidem. 20

PARLAMENTO DO MERCOSUL, Sobre o parlamento. Disponível em <http://www.parlamentodelmercosur.org/innovaportal/v/4300/1/secretaria/Sobre_o_Parlamento.html?seccion=2> Acessado em 22/12/2010.

http://www.parlamentodelmercosur.org/innovaportal/v/4300/1/secretaria/Sobre_o_Parlamento.html?seccion=2


13

possibilidade de recomendar normas e políticas econômicas e sociais em matéria de

integração.21

2.1.6 Secretaria do Mercosul (SM)

Até 2002 teve como funções principais o arquivo de documentos oficiais do bloco

e o apoio ao Grupo do Mercado Comum (GCM), bem como a publicação das normas

aprovadas pelos órgãos decisórios. Tem também a atribuição de informar regularmente

os Estados-parte sobre a incorporação das normas aprovadas e de outras tarefas

solicitadas pelos outros órgãos do Mercosul. A Secretaria está localizada em

Montevidéu, no Uruguai, e tem um diretor de caráter administrativo, eleito pelo GMC

para um mandato de dois anos, sem possibilidade de reeleição, além de um corpo de 40

funcionários (até 2010).22

2.1.7 Tribunal Permanente de Revisão do Mercosul (TPR)

O Tribunal foi criado em 2004 através do protocolo de Olivos como estratégia

para mediar os conflitos no bloco. O sistema incorporou metodologias já utilizadas

desde 1993, com a incorporação do Protocolo de Brasília ao Tratado de Assunção. O

tribunal é composto pelas três etapas já existentes: negociação direta, conciliação e

arbitragem, além de incorporar o tribunal permanente de revisão. O tribunal é composto

de três a cinco árbitros, escolhidos a partir de uma lista disponível na SM e elaborada

em conjunto pelos Estados-parte. Apesar dos avanços com o protocolo de Olivos, a

principal crítica é a de que o tribunal manteve caráter arbitral e não com juízes

permanentes.23

2.1.8 Tribunal Administrativo-Trabalhista do Mercosul (TAL)

O Grupo Mercado Comum (GMC) estabeleceu através de uma resolução em 2003

a criação deste tribunal para solucionar as reclamações administrativo-trabalhistas dos

funcionários da Secretaria do Mercosul, bem como das pessoas contratadas para

execução de tarefas vinculadas ao bloco. O TAL é formado por quatro membros

21

HERZ, Mónica; HOFFMAN, Andrea Ribeiro, Organizações Internacionais, História e prática, Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004. 22

PORTAL OFICIAL DO MERCOSUL, A Secretaria do Mercosul. Disponível em < http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=46&channel=secretaria> Acesso em 22/12/10. 23

HERZ, Mónica; HOFFMAN, Andrea Ribeiro. Ibidem.

http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=46&channel=secretaria

14

titulares e quatro suplentes indicados pelo GMC por um período de até dois anos,

renováveis por igual período. O tribunal atua essencialmente na sede da SM. 24

2.1.9 Centro Mercosul de Promoção do Estado de Direito (CMPED)

Também criado pelo GMC, através do decreto 24/04, instituiu o Centro Mercosul

de Promoção do Estado de Direito com o objetivo de analisar o desenvolvimento de

cada Estado-parte, a governabilidade democrática e aos aspectos de integração regional,

nomeadamente com relação ao Mercosul. Para tanto realiza trabalhos de pesquisa,

conferências, seminários, foros, publicações, bem como reuniões entre acadêmicos,

representantes governamentais e da sociedade civil. Também tem a missão de oferecer

cursos de capacitação, programas de intercâmbio, assim como ofertar bolsas de estudo e

de abrigar uma biblioteca física e virtual especializada. Sua sede tem lugar no Tribunal

Permanente de Revisão (TPR) na cidade de Assunção, no Paraguai.25

A estrutura funcional do Mercosul vem sofrendo alterações e acréscimos desde a

sua instituição oficial (com o Protoloco de Olivos em 1994) seja por meio de cimeiras

entre seus Estado-parte, seja por meio de decretos e resoluções do Grupo do Mercado

Comum.

2.2 Primeira década do Mercosul: 1991 a 2000

O professor e diplomata Paulo Roberto de Almeida (2002) pontua que os

primeiros dez anos após a assinatura do Tratado de Assunção foram pontuados por

diferentes momentos de avanços e retrocessos. No período compreendido entre 1991 e

1994, estabelecido na carta magna do bloco, os quatro países membro deveriam

constituir um mercado comum e que deveria ser caracterizado, como já mencionado,

pela livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos, pela coordenação de

políticas macroeconômicas, assim como o compromisso dos Estados-parte de

harmonizar suas legislações nas áreas pertinentes. Entretanto, estes objetivos não foram

atingidos na sua totalidade até o prazo estipulado pelo Tratado de Assunção, ou seja, 31

de dezembro de 1994. Quanto à livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos

24

MERCOSUL. Solução de Controvérsias no Mercosul. Disponível em < http://www.mercosur.int/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=681&site=1&channel=secretaria> Acesso em 22/12/10. 25

MERCOSUL. CMC/DEC. N°24/04: Criação do Centro Mercosul de Promoção do Estado de Direito.

http://www.mercosur.int/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=681&site=1&channel=secretaria


15

intra-bloco as metas foram atingidas parcialmente, por que vários produtos foram

incluídos em uma lista de exceções.26

Mesmo com estes entraves o comércio regional deu seus primeiros sinais de

avanço. Como é possível observar na Tabela 1, o comércio intra-bloco nos primeiros

quatro anos foram de crescimento expressivo. O volume negociado saltou de U$ 10.032

milhões em 1991 para U$ 23.671 milhões em 1994, o que representa um crescimento

aproximado de 132%. A média de crescimento do volume negociado foi de 30% ao ano

neste período.27

Em janeiro de 1995 foi implementada Tarifa Externa Comum (TEC)

que marcou a passagem do Mercosul de uma área de livre-comércio para o de uma

união aduaneira.

Entretanto, assim como o regime tarifário para o comércio intra-bloco tem

exceções e por isso, segundo HERZ e HOFFMANN (2004) é considerado uma união

aduaneira imperfeita.28

ALMEIDA (2002) pontua, contudo, que nesta altura uma parte

expressiva do comércio intra-regional era composto por produtos do setor

automobilístico (automóveis e peças) que permaneceram à margem da zona de livre-

comércio nos primeiros onze anos do bloco. No período posterior a 1995 foi

estabelecido um programa para o acabamento dos objetivos do Tratado de Assunção,

denominado “Mercosul 2000”. No mesmo ano a União Européia assinou um acordo

com o grupo estabelecendo perspectivas para uma futura área de livre comércio inter-

regional.

26

ALMEIDA, Paulo R. de. Mercosul em sua primeira década (1991-2001): uma avaliação política a partir do Brasil. Buenos Aires, INTAL-ITD-STA: 2002. 27

PAMPLONA, João Batista, FONSECA, Juliana Fernanda Alves da. Avanços e recuos do Mercosul: um balanço recente de seus objetivos e resultados. CADERNOS PROLAM/USP. São Paulo, Ano 7, Volume 2, p. 7-23: 2008. 28

Na união aduaneira perfeita as barreiras comercias estão totalmente eliminadas entre os países membros, bem como suas políticas comerciais harmonizadas em relação a terceiros o que é diferente do que acontece com o Mercosul, que conta com uma lista de exceções para estes casos.

16

TABELA 1 - Desempenho Comercial do Mercosul (em US$ milhões) - 1990 a

1995

1990 1991 Var. % 1992 Var. % 1993 Var. %

Comércio Intra-

Zona 7.834 10.032 28,05% 14.477 44,31% 19.081 32%

Comércio Extra-

Zona 65.833 68.026 3,33% 74.437 9,42% 80.863 9%

Comércio Total 73.667 78.058 5,96% 88.914 13,91% 99.944 12%

1994 Var. % 1995 Var. %

Comércio Intra-

Zona 23.671 24% 28.372 20%

Comércio Extra-

Zona 96.526 19% 117.895 22%

Comércio Total 120.197 20% 146.267 22%

Tabela 1 - Desempenho Comercial do Mercosul (em U$ milhões) – 1990 a 1995. Elaboração própria com base

no CEI (2010), citando INDEC, SECEX, Secretaria Administrativa do Mercosul, Banco Central do Uruguai e

Banco Central do Paraguai.

Entre 1997 e 1998 uma crise financeira atingiu os chamados Tigres Asiáticos

(Hong-Kong, Coréia do Sul, Singapura e Taiwan) impactou diretamente sobre os

avanços do Mercosul. Em decorrência do choque de competitividade no mercado

externo tanto sobre Brasil como Argentina, a TEC terminou por ser revista em uma

reunião do CMC.29

Os anos seguintes foram tensos na seara política, em especial devido

as declarações do então ministro da economia argentina, Domingo Felipe Cavallo, no

sentido de fazer o Mercosul retroceder a um status de zona de livre-comércio.

A estes fatos soma-se a crise financeira também vivida pelo Brasil, quando da

desvalorização de sua moeda, em janeiro de 1999. É possível observar uma

desaceleração do crescimento do comércio intra-bloco entre 1997 e 1999 na Tabela 2.

Entre 1995 e 1997 as negociações regionais cresciam 20% ao ano até que entre 1998 e

1999 o comércio não estagnou como diminui consideravelmente. “O Mercosul passou a

viver, a partir de 1999, uma “crise de identidade” que influiu gravemente no seu modo

de funcionamento e nas relações entre os países membros, sobretudo entre seus dois

principais sócios” (ALMEIDA, 2002, p. 25).

É importante ressaltar que neste período, mais precisamente na reunião do CMC

de Buenos Aires, em 1996 e 1997, foram assinados os acordos de Associação do Chile e 29

ALMEIDA, Paulo R. de. Mercosul em sua primeira década (1991-2001): uma avaliação política a partir do Brasil. Buenos Aires, INTAL-ITD-STA: 2002.

17

da Bolívia, respectivamente, ao Mercosul. Os acordos de livre-comércio estabeleceram

que em 10 anos as duas nações passariam a fazer parte de uma área de livre-comércio

com o Mercosul, sem contudo participar da união aduaneira ou do mercado comum em

formação, com status de país associado.

Paralelamente, em 1998 ficou estabelecido um acordo de liberalização do

comércio entre os países do Mercosul e da Comunidade Andina, que reforçou o

conceito de regionalização da política externa do bloco e relançou a idéia bolivariana de

construir uma zona de livre comércio na América do Sul. Considerando este quadro, em

15 de dezembro de 2000 Bolívia e Chile assinaram a Declaração Presidencial sobre a

Convergência Macroeconômica, através do qual formalizaram metas e mecanismos de

convergência, num contexto de relançamento do próprio Mercosul.30

TABELA 2 - Desempenho Comercial do Mercosul (em US$ milhões) - 1996 a 2000

1996 Var. % 1997 Var. % 1998 Var. %

Comércio Intra-

Zona 34.149 20,36% 41.241 20,77% 41.443 0%

Comércio Extra-

Zona 124.131 5,29% 139.817 12,64% 136.948 -2%

Comércio Total 158.280 8,21% 181.058 14,39% 178.391 -1%

1999 Var. % 2000 Var. %

Comércio Intra-

Zona 31.247 -25% 35.137 12%

Comércio Extra-

Zona 124.100 -9% 136.083 10%

Comércio Total 155.347 -13% 171.220 10%




2.3 Segunda década do Mercosul: 2001 a 2010

Em julho de 2001 o CMC criou um “grupo de alto nível” para examinar a

dispersão dos objetivos do bloco, bem como os problemas relativos a TEC. O grupo,

denominado Grupo de Reflexão Prospectiva, era formado por acadêmicos, empresários

e membros do governo dos Estados-parte elaborou um conjunto de sugestões que foram

30


18

apresentadas na 26 ª reunião do Conselho do Mercado Comum e na Conferência de

Cúpula de Chefes de Estado, ambas realizadas em Brasília em dezembro do mesmo

ano.31

O relatório sugeria consolidação da união aduaneira, aprimoramento da estrutura

institucional do Mercosul, incorporação dar normas ao direito interno, a integração

fronteiriça, coordenação de políticas macroeconômicas, fortalecimentos dos laços

comerciais com mercados emergentes e a conclusão de um acordo de livre-comércio

com a Comunidade Andina32

.

Em 2002 e 2003 Luis Inácio Lula da Silva e Nestor Kirchner assumiram a

presidência do Brasil e da Argentina, respectivamente. Ambos tiveram como meta

prioritária no plano da política externa, fortificar a integração regional, nomeadamente

os esforços para manutenção e avanço do Mercosul. A partir da nova concepção é

possível observar uma melhora expressiva do volume de negócios intra-bloco, como

demonstra a Tabela 3 a partir de 2003. Entre 2001 e 2005 o comércio saiu de US$

30.483 milhões para US$ 42.435 milhões, um crescimento de cerca de 40%.


2005

2001 Var. % 2002 Var. % 2003 Var. %

Comércio Intra-

Zona 30.483 -13% 20.594 -32,44% 25.783 25%

Comércio Extra-

Zona 138.347 2% 127.991 -7,49% 146.459 14%

Comércio Total 168.830 -1% 148.585 -11,99% 172.242 16%

2004 Var. % 2005 Var. %

Comércio Intra-

Zona 34.913 35% 42.435 22%

Comércio Extra-

Zona 191.662 31% 230.712 20%

Comércio Total 226.576 32% 273.147 21%




31

HERZ, Mónica; HOFFMAN, Andrea Ribeiro, Organizações Internacionais, História e prática,

Rio de Janeiro, Elsevier Editora Ltda, 2004. 32

A Comunidade Andina das Nações (ou Comunidad Andina de Naciones, CAN) é um bloco

econômico da América do Sul, paralelo ao Mercosul, dos quais fazem parte Bolívia, Colômbia, Equador e Peru. Chile e Venezuela deixaram o bloco respectivamente em 1977 e 2006.

19

“O período que se iniciou no primeiro semestre de 2003 abriu, segundo INTAL (2004, p. 65),

„uma janela de oportunidade para a agenda interna do Mercosul‟. A convergência das políticas

cambiais, a retomada do crescimento econômico na região e a posse de presidentes claramente

favoráveis ao Mercosul deram origem a um clima propício aos entendimentos entre os países-

membros.” (PAMPLONA, FONSECA, 2008, p. 20)

No decorrer dos anos seguintes a maior parte dos temas da agenda central do

Mercosul avançou, como a coordenação das políticas macroeconômicas, a TEC (ainda

que de forma tímida graças as constantes prorrogações da lista de exceções), sem contar

com a instituição do Banco do Sul, fundado em 9 de dezembro de 2007. A nova

instituição tem por finalidade financiar projetos de desenvolvimento regional, como

alternativa às instituições já existentes.33

O retorno do crescimento intra-bloco, em

expansão até 2008, sofre, no entanto, um forte impacto de mais uma crise financeira

mundial. Desta vez a crise partiu do sistema bancário norte-americano e se alastrou por

todo o mundo, favorecendo a retração dos mercados e a diminuição acentuada no

comércio do Mercosul que sofreu um decréscimo de 23% no comércio regional e de

25% nos negócios extra-bloco, como é possível observar na Tabela 4.

Em 2006 a Venezuela também demonstrou interesse participar do bloco com

status de país associado, tal qual Bolívia e Chile. Sua inclusão, no entanto depende da

aprovação dos congressos nacionais dos Estados-parte originais.


2009

2006 Var. % 2007 Var. % 2008 Var. %

Comércio Intra-

Zona 51.314 20,92% 65.159 26,98% 83.994 29%

Comércio Extra-

Zona 274.491 18,98% 335.295 22,15% 442.574 32%

Comércio Total 325.805 19,28% 400.454 22,91% 526.567 31%

2009 Var. %

Comércio Intra-

Zona 64.668 -23%

Comércio Extra-

Zona 332.449 -25%

Comércio Total 397.117 -25%




33


20

3. Um balanço do Mercosul em suas duas primeiras décadas

Em 2011 o Mercosul completa 20 anos. Na revisão da literatura sobre o bloco é

possível aferir acerca de quatro papéis: o econômico, o negociador, o securitário e o

geopolítico. O Mercado Comum do Sul foi originalmente concebido como instrumento

de desenvolvimento econômico de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai e, portanto,

apesar dos reveses derivados das crises financeiras e políticas, intra e extra bloco teve

avanços inequívocos nesse sentido. Entre 1991 e 1998 o comércio regional

quadruplicou o que representa claramente um sinal positivo da parceria entre os quatro

associados. A Tabela 5 demonstra que Mercosul detém um PIB expressivo entre os

principais blocos econômicos reconhecidos pela OMC, com uma estimativa de US$

2.686 bilhões, atrás apenas União Européia e do Tratado Norte-Americano de Livre

Comércio, associações que compreendem as nações mais ricas e desenvolvidas

econômico e politicamente.

Tabela 5 - Intercâmbio Comercial do Mercosul (em milhões de dólares)

Destino/Origen 1990 2009

Export. Intra MERCOSUR 4.228 32.713

Export. hacia Resto del Mundo 42.191 184.526

Export. Totales 46.419 217.240

Import. Intra MERCOSUR 3.606 31.955

Import. desde Resto del Mundo 23.642 147.923

Import. Totales 27.248 179.878

Saldo Com. con R. del Mundo 18.548 36.603

Tabela 5 – Intercâmbio Comercial do Mercosul. Fonte: CEI com base em INDEC, SECEX, Banco Central de

Paraguai, Banco Central do Uruguai e FMI

Nos últimos vinte anos o saldo da balança comercial do Mercosul teve um

superávit expressivo. Em 1990 o saldo comercial era de 18 bilhões de dólares. Em 2009,

20 anos depois, o resultado dobrou e superou os 36 milhões de dólares, como demonstra

a Tabela 5.

21

TABELA 6 - Comparação entre os principais blocos de integração

(População: milhões; valores: bilhões de US$, dados de 2009)

População PIB Exportações Importações

EU 498 16 379 2 179 2216

NAFTA 425 17 100 1602 2177

ASEAN 583 1 522 814 725

MERCOSUL* 240 2 686 217 186

ANDEAN

COMMUNITY 99 437 78 74

Tabela 6 – Comparação entre os principais blocos de integração em 2009. Elaboração própria com base nos

dados disponibilizados nos sites oficiais da OMC, NAFTA, Comunidade Andina. *Os dados referentes ao

Mercosul datam de 2008 e tem como base um levantamento realizado pelo IPEA a partir de informações do

FMI.

No entanto os impasses políticos e as discrepâncias de peso econômico entre seus

membros tem gerado constantes problemas na condução e avanço de suas conquistas:

“...as negociações entre o Uruguai e os Estados Unidos da América para um acordo

de preferências comerciais bilaterais, o conflito entre o Uruguai e a Argentina com

relação a construção de duas plantas de celulose na fronteira desses países e a

decisão do governo boliviano que nacionalizou os ativos da empresa Petróleo

Brasileiro S.A, nos mostram que, na verdade, o balanço do período, ainda que

positivo, revela que o processo de integração regional segue tendo desafios a

superar” (PAMPLONA, FONSECA, 2008, p. 20)

A ponderação dos pesquisadores brasileiros, elaborada em 2008, permanece em

voga. Ela exemplifica as disparidades que são ainda mais evidentes no setor econômico:

o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) do governo brasileiro

demonstrou que em 2008 o Brasil era responsável por 75,4% do PIB do bloco, enquanto

que Argentina, Paraguai e Uruguai tinham respectivamente 21,8%, 1,1% e 1,6%. 34

É importante destacar que a associação dos quatro membros, e depois de outros

países associados, garantiu um papel „securitário‟ o que conferiu ao grupo o

compromisso com os processos democráticos bem como com os princípios da não-

agressão e da paz como instrumentos indissociáveis ao desenvolvimento.

A estruturação intergovernamental adotada desde sua fundação, pelo Tratado de

Assunção, deixa o Mercosul aos sabores e dissabores de seus governantes. O exemplo

da instabilidade política no Paraguai na década de 1990 e a falta de priorização dos

34

IPEA. Mercosul: assimetrias estruturais em debate. Disponível em <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/boletim_internacional/100208_boletim_internacional01_apresentacao02.pdf> Acesso em 24/12/10.

22

governos Fernando Collor de Melo e Carlos Menem, do Brasil e Argentina

respectivamente, colocam em risco o avanço do processo integracionista regional.

Ao mesmo tempo é também inegável o papel geopolítico que o bloco vem

assumindo, especialmente nos últimos 10 anos. Para além dos quesitos políticos e

econômicos o Mercosul representou um avanço no papel negociador para seus Estados-

parte. A integração regional conferiu um peso mais significativo nas negociações

internacionais, bem maior do que se os países tivessem que se representar

individualmente.

Entretanto o otimismo deve dar lugar aos desafios que se colocam a terceira

década do mercado comum, sobretudo quanto a eliminação das exceções à TEC e,

principalmente quanto o seu papel decisivo na composição da UNASUL (anteriormente

designada Comunidade Sul-Americana de Nações, CSN) como zona de livre-comércio

e que deve unir tanto Mercosul quanto a Comunidade Andina em um acordo maior com

representatividade sobre toda a América do Sul. Nove Estados já ratificaram a

Declaração de Cuzco (2004) entre eles Argentina, Bolívia, Equador, Guiana, Peru,

Venezuela, Chile, Suriname e Uruguai. Uma de suas principais iniciativas é a criação de

uma área de mercado comum regional a partir da eliminação das tarifas para produtos

considerados não sensíveis até 2014 e para os produtos sensíveis até 2019. 35

Considerando as dificuldades e obstáculos para os mesmos fins dentro do Mercosul, a

nova meta dos países componentes da Unasul, incluindo os Estados-parte do Mercosul,

representa o mais novo desafio do continente para a segunda década do século XXI.

35

UNASUR. Sobre a Unasur. Disponível em: < http://www.pptunasur.com>. Acesso em: 24/12/2010.

http://www.pptunasur.com/

23

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