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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO TECNOLÓGICO
LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO
AMBIENTE - LATEC
MESTRADO PROFISSIONAL EM SISTEMAS DE GESTÃO
PELA QUALIDADE TOTAL
CARLOS JOSÉ DE ALBUQUERQUE MELO
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA PARTICIPATIVA - MODELO IMPLEMENTADO
PELO INMETRO DE ACORDO COM AS PREMISSAS DE DESCENTRALIZAÇÃO
DA GESTÃO PÚBLICA
Niterói
2004
CARLOS JOSÉ DE ALBUQUERQUE MELO
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA PARTICIPATIVA - MODELO IMPLEMENTADO
PELO INMETRO DE ACORDO COM AS PREMISSAS DE DESCENTRALIZAÇÃO
DA GESTÃO PÚBLICA
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
Profissional em Sistema de Gestão pela
Qualidade Total da Universidade Federal
Fluminense como requisito parcial para a
obtenção do Grau de Mestre em Sistema de
Gestão, área de concentração: Sistema de
Gestão pela Qualidade Total.
Niterói
2004
Orientador: Professor João Alberto Neves dos Santos D.Sc.
CARLOS JOSÉ DE ALBUQUERQUE MELO
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA PARTICIPATIVA - MODELO IMPLEMENTADO
PELO INMETRO DE ACORDO COM AS PREMISSAS DE DESCENTRALIZAÇÃO
DA GESTÃO PÚBLICA
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
Profissional em Sistema de Gestão pela Qualidade Total
da Universidade Federal Fluminense como requisito
parcial para a obtenção do Grau de Mestre em Sistema
de Gestão, área de concentração: Sistema de Gestão
pela Qualidade Total.
Aprovada em 20 de abril de 2004
BANCA EXAMINADORA
Prof. João Alberto Neves dos Santos, D.Sc.
Universidade Federal Fluminense
Prof. José Geraldo Telles Ribeiro, D.Sc.
Instituto Militar de Engenharia
Prof. Gilson Brito de Lima, D.Sc.
Universidade Federal Fluminense
Niterói
2004
Dedico este trabalho a minha esposa Eulalia e as minhas três filhas Fernanda, Renata e
Isabela pelo incentivo e compreensão em todos os momentos.
AGRADECIMENTOS
Ao Inmetro pela oportunidade concedida para o meu crescimento como profissional e como
ser humano.
Ao Corpo Docente do Curso de Mestrado Profissional em Sistemas de Gestão da
Universidade Federal Fluminense.
Ao professor João Alberto Neves dos Santos pela serenidade e segurança em suas orientações.
A todos os meus amigos que, de algum modo, contribuíram para o sucesso desta Dissertação.
A Deus, sempre presente em todos os meus momentos.
SUMÁRIO
Página
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SÍMBOLOS
RESUMO
ABSTRACT
CAPÍTULO 1
1. INTRODUÇÃO.............................................................................................................
1.1 TEMA ............................. ............................ ..............................................................
1.2 RELEVÂNCIA E JUSTIFICATIVA............................. ............................................
1.2.1 Histórico do INMETRO...........................................................................................
1.2.2 Resumo dos 10 anos de Reestruturação Organizacional..........................................
1.3 FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA.......................................................
1.4 OBJETIVOS DA PESQUISA.....................................................................................
1.5 QUESTÕES DA PESQUISA......................................................................................
1.6 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA..............................................................................
1.7 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO..........................................................................
CAPÍTULO 2
2. REFERENCIAL TEÓRICO..........................................................................................
2.1 O CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL.............................
2.1.1 Os Três Modelos da Administração Pública.............................................................
2.1.2 A Tendência dos Anos 90.........................................................................................
2.2 QUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..................................................
2.2.1 Ações de Modernização da Administração Pública Brasileira nos Anos 90............
2.2.1.1 Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade................................................
15
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2.2.1.2 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.................................................
2.2.1.3 Projeto Qualidade e Participação na Administração Pública.................................
2.3 ASPECTOS DO REFERENCIAL TEÓRICO............................................................
2.4 ASPECTOS RELACIONADOS À LIDERANÇA.....................................................
2.5 O CONTEXTO DA MODERNIZAÇÃO DO INMETRO..........................................
2.5.1 Fatores Impulsionadores da modernização...............................................................
2.5.2 Propósitos e Princípios do Novo Modelo de Gestão do Inmetro..............................
2.5.3 O Inmetro como Agência Executiva.........................................................................
2.6 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO INMETRO...............
2.6.1 Planejamento e Orçamento Público..........................................................................
2.6.1.1 Conceitos Básicos ..................................................................................................
2.6.2 Histórico da Gestão Orçamentária do Inmetro.........................................................
2.6.3 Situação Inicial.................................................. ......................................................
CAPÍTULO 3
3. METODOLOGIA DA PESQUISA.................................................. ............................
3.1 CARACTERIZANDO A PESQUISA.........................................................................
3.2 LIMITAÇÕES METODOLÓGICAS..........................................................................
3.3 FASES DO DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA...............................................
3.3.1 Fase 1 – Formulação da Situação Problema.............................................................
3.3.2 Fase 2 – Referencial Teórico.................................................. .................................
3.3.3 Fase 3 – Revisão do Processo Orçamentário............................................................
3.3.4 Fase 4 – Coleta de Dados.................................................. .......................................
3.3.5 Fase 5 – Consolidação dos Dados Obtidos...............................................................
3.3.6 Fase 6 – Descrição do Modelo Proposto...................................................................
3.3.7 Fase 7 – Discussão do Modelo Proposto..................................................................
3.3.8 Fase 8 – Conclusões da Pesquisa..............................................................................
CAPÍTULO 4
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA A REESTRUTURAÇÃO DA
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA......................................................................................
4.1 ASPECTOS GERAIS..................................................................................................
4.2 ESTRUTURAÇÃO DO NOVO MODELO................................................................
4.2.1 Diretrizes ..................................................................................................................
4.2.2 Estruturação do Sistema de Planejamento e Acompanhamento Orçamentário
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(SIPLAN).................................................................... .............................................
4.3 METODOLOGIA DE IMPLEMENTAÇÃO DO NOVO MODELO .......................
4.3.1 Fase 1 - Disseminação da Nova Cultura pelo Grupo de Multiplicadores.................
4.3.2 Fase 2 - Criação de Comitês.................................................. ..................................
4.3.3 Fase 3 - Elaboração de Planejamento Orçamentário Anual.....................................
4.3.4 Fase 4 - Elaboração de Planos Anuais............ .........................................................
4.3.5 Fase 5 - Elaboração de Procedimentos para Alocação dos Recursos
Orçamentários...........................................................................................................
4.3.6 Fase 6 - Criação de Equipe de Gestores Orçamentários da Cplan/Seplo..................
4.3.7 Fase 7 - Elaboração de Programa de Treinamento para os Gestores
Orçamentários das UP’s............................................................................................
4.3.8 Operacionalização do Planejamento Orçamentário..................................................
4.3.9 Elaboração de Relatórios de Acompanhamento.......................................................
4.3.10 Análise Crítica da Gestão Orçamentária................................................................
4.3.11 Identificação dos Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria do Modelo
Proposto....................................................................................................................
CAPÍTULO 5
5. DISCUSSÃO DO MODELO PROPOSTO...................................................................
5.1 POR QUE O MODELO É PARTICIPATIVO? .........................................................
5.1.1 Pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria dos seus
processos de trabalho.................................................. .............................................
5.1.2 Estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados.............................................
5.1.3 Dissemina informações organizacionais...................................................................
5.1.4 Compartilha desafios.................................................................................................
5.2 POR QUE É DESCENTRALIZADO? .......................................................................
5.3 POR QUE É TRANSPARENTE? ..............................................................................
5.4 POR QUE É INTEGRADO AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO?...................
5.5 COMO ESTÁ O MODELO, DE ACORDO COM DO PLANO DIRETOR DA
REFORMA DO PARELHO DO ESTADO? ..............................................................
5.6 QUANTO AOS OBJETIVOS E QUESTÕES INICIALMENTE
PROPOSTOS...............................................................................................................
5.7 QUANTO AOS RESULTADOS ALCANÇADOS....................................................
5.8 ANÁLISE SWOT DO MODELO PROPOSTO..........................................................
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70
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5.9 PROPOSIÇÕES DE MELHORIA..............................................................................
CAPÍTULO 6
6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES...................................................................
6.1 CONCLUSÕES...........................................................................................................
6.2 RECOMENDAÇÕES..................................................................................................
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................
7. ANEXOS
7.1 TELA DE ACESSO ÀS INFORMAÇÕES DO SIPLAN...........................................
7.2 CLASSIFICAÇÃO DOS MACRO PROCESSOS......................................................
7.3 MACRO PROCESSO – GESTÃO ESTRATÉGICA.................................................
92
92
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102
103
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Fig. 1
Fig. 2
Fig. 3
Fig. 4
Quadro 1
Quadro 2
Fig. 5
Fig. 6
Fig. 7
Fig. 8
Quadro 3
Fig. 9
Quadro 4
Fig. 10
Fig. 11
Quadro 5
Fig. 12
Fatores impulsionadores da modernização do Inmetro, p. 37
Fluxo da gestão orçamentária antes do Novo Modelo, p. 46
Universo de atuação da RBMLQ, p. 47
O impacto da criatividade e da inovação nas organizações, p. 48
Fases do desenvolvimento da Pesquisa, p. 51
Visão geral dos aspectos que envolveram as fases da Pesquisa e dos
Procedimentos Metodológicos, p. 54
Representação gráfica da estrutura do Processos do Inmetro, p. 58
Fluxo da formação da Receita, p. 62
Fluxo da formação e execução do Orçamento do Inmetro, p. 67
Diagrama das fases de implementação do Novo Modelo de Gestão Orçamentária,
p. 69
Os Planos Anuais e suas Categorias (Ciclo 2004), p. 71
Ciclo PDCA de Controle de Processos – Gestão Orçamentária do Inmetro, p. 79
Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria do Modelo Proposto, p.80
Gráfico comparativo da Receita Própria (1994 x 2003), p. 86
Gráfico do crescimento da Receita Própria a partir da implementação do novo
modelo, p. 87
Matriz SWOT, p. 89
Gráfico do índice de aprovação da Gestão Orçamentária Participativa, p. 91
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS e SÍMBOLOS
ABNT
CI
Confin
Conmetro
Cplan
Dimel
ed.
ENAP
IPQ
Inmetro
INPM
LDO
LOA
MARE
MDIC
MTO
p.
PBQP
PNQ
PQGF
Proplan
RBMLQ
Secus
Associação Brasileira de Normas técnicas
Centro de Informações do SIAFI
Consolidador Financeiro
Comitê Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
Coordenação de Planejamento
Divisão de Metrologia Legal
edição
Escola Nacional de Administração Pública
Instituto Português da Qualidade
Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
Instituto Nacional de Pesos e Medidas
Lei das Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual
Ministério da Administração e da Reforma do Estado
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Manual Técnico de Orçamento
página
Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
Prêmio Nacional da Qualidade
Prêmio Qualidade na Gestão Federal
Programa de Planejamento do Inmetro
Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade
Serviço de Custos
Seder
Sepeo
Seplo
SIAFI
SIDOR
SIG
Sinmetro
Siplan
SWOT
UO
UP
Serviço de Desenvolvimento de Recursos Humanos
Serviço de Planejamento Estratégico
Serviço de Planejamento Orçamentário
Sistema Integrado de Administração Financeira
Sistema Integrado de Detalhamento Orçamentário
Sistema de Informações Gerenciais
Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
Sistema de Planejamento e Acompanhamento Orçamentário
Strenghts = Pontos Fortes; W = Weaknesses = Pontos Fracos;
O = Opportunities; T = Threats = Ameaças
Unidade Organizacional (Divisão)
Unidade Principal (Diretoria)
RESUMO
A finalidade desta Pesquisa é propor um novo modelo de gestão orçamentária para o
Inmetro, de caráter participativo, descentralizado, alinhado ao planejamento estratégico
institucional e de acordo com as premissas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, uma das ações do Governo Federal para modernização da Administração Pública. A
partir da análise do modelo em vigor, identificou-se o problema, definiram-se os objetivos a
serem alcançados e os procedimentos metodológicos para a reestruturação da gestão
orçamentária institucional. Vale ressaltar que, os princípios da gestão da qualidade total, já
implementado na instituição, serviram de base para o delineamento do novo modelo de gestão
orçamentária proposto. Dentre os aspectos considerados, enfatizou-se o processo de
disseminação da nova cultura orçamentária institucional, objetivando promover o
envolvimento e a responsabilização de todo o corpo funcional no tocante às questões de
planejamento e orçamento. Outro aspecto considerado foi o uso da tecnologia da informação
para dar agilidade ao processo. Neste sentido, promoveu-se o desenvolvimento de um sistema
informatizado para dar suporte, exclusivamente, ao modelo de gestão proposto, tanto no
aspecto operacional, quanto no de disseminação das informações para toda a instituição,
promovendo, desse modo, uma gestão orçamentária transparente. Considerou-se finalmente,
ser o modelo proposto uma contribuição para as ações de modernização da Administração
Pública, uma vez que a proposta está alinhada com os princípios que regem a gestão
orçamentária pública, podendo ser aplicado em outras instituições, dependendo apenas de
ajustes quanto as peculiaridades de cada uma delas.
Palavras – chave: Gestão Orçamentária, Qualidade, Descentralização e Participação.
ABSTRACT
The purpose of this research is to propose a new budget management model to Inmetro, in a
participative, decentralized way and in line with the strategic institucional plan and according
to the requirements of the Structure State director Reform Plan, one of actions the Federal
Government to modernize the Public Administration. Based on the current model it was
identified the problem and were defined the objectives to be reached and the methodological
procedures for the reform of the instututional budget managing. It is due to notice that the
principles of total quality management, already implemented in the institution, were used as a
basis for the designing of the new proposed model. Among the considered aspects, it was
enphasized the process of dissemination of the new institutional budgeting culture, aiming to
promote the involvment and responsabilization of all staff relative to the issues of planning
and budget. Another considered aspect was the use of information technology to speed up the
process. In this sense, it was promoted the development of a computing system to give
support, exclusively, to the proposed managing model, both in the operational aspect and in
the dissemination of the information for all the institution, promoting in this way, a
transparent budget management. Finally it was considered the proposed model as a
contribution for the modernization actions of the Public Administration, since the proposal is
alined with the principles which direct the public budget managing, being adequate to be
applied in other institutions, depending only on adjustments to the peculiarities of each of
them.
Key words: Bud get Management, Quality, Descentralization and Participation.
CAPÍTULO 1
1. INTRODUÇÃO
1.1 TEMA
O tema desta pesquisa é referente ao modelo de gestão orçamentária, desenvolvido e
implementado pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
(Inmetro) objetivando descentralizar, tanto a fase de elaboração do planejamento
orçamentário, quanto a de sua gestão e, consequentemente, promover o envolvimento e o
comprometimento do corpo gerencial e funcional com as questões orçamentárias.
O modelo propõe ainda a vinculação da gestão orçamentária ao planejamento
estratégico institucional para, desse modo, viabilizar propostas orçamentárias mais racionais e
mais adequadas à realidade da Instituição.
Ressalta-se que, o modelo foi construído observando-se os princípios que regem os
sistemas de gestão da qualidade e de acordo com as premissas de descentralização da gestão
pública constantes do Plano de Reforma do Aparelho do Estado.
1.2 RELEVÂNCIA E JUSTIFICATIVA
A opção pelo tema, deu-se em função de o mesmo ir de encontro às ações de
modernização da gestão pública promovidas pelo Governo Federal, no sentido de adequa-la
ao cenário delineado pela globalização econômica mundial e pelo avanço tecnológico,
sobretudo, no tocante à tecnologia da informação.
Os outros aspectos considerados foram: a experiência do pesquisador, atuando na área
de planejamento e orçamento nos últimos 15 anos de atividade profissional; as dificuldades
16
observadas por ele, ocasionadas pela centralização do processo orçamentário institucional que
não permitia ao corpo funcional o conhecimento necessário sobre o assunto. Esses fatos
resultavam em propostas orçamentárias sem objetividade.
Além desses aspectos, considerou-se ainda a importância que o Inmetro tem para a
sociedade e para a economia brasileira no que diz respeito ao desempenho das atividades de
metrologia e possibilidade de implantação do modelo em outras Instituições públicas, como
forma de contribuição para as ações de modernização da gestão pública do Governo Federal.
“Na Europa de hoje, as medições e as pesagens representam um valorequivalente a 6% do Produto Interno Bruto. A metrologia tornou-se umaatividade normal no nosso dia a dia.” (IPQ, 2001; p. 9)
1.2.1 Histórico do Inmetro
Em 11 de dezembro de 1973, através da Lei 5.966, surgia o Sistema Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro). Esta mesma Lei transformava o
Instituto Nacional de Pesos e Medidas (INPM), responsável pela execução da política de
metrologia no país, em Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
(Inmetro), com o status de órgão executivo central do Sinmetro. O resultado dessa
transformação foi a ampliação, de maneira relevante, do universo de atividades da Instituição
que passou a abranger, além da Metrologia, os aspectos voltados para a Normalização e
Qualidade Industrial.
Inserido nesse contexto, o Inmetro implementou o Sistema de Gestão pela Qualidade
Total, estruturado em função das peculiaridades das suas atividades. Posteriormente, na
condição de primeira Agência Executiva do Governo Federal, promoveu diversas outras ações
no sentido de viabilizar a flexibilização e a descentralização das suas atividades num processo
de melhoria contínua institucional.
Neste sentido, buscou também, integrar o planejamento das atividades institucionais
aos aspectos orçamentários e promover a descentralização destes, contribuindo para o
envolvimento do corpo funcional. Estes aspectos foram merecedores de especial atenção em
função das especificidades da matéria, e como citado anteriormente, desconhecidas pela
maioria do corpo funcional não envolvido diretamente com o assunto (orçamento).
Desse modo, o Inmetro desenvolveu um modelo de gestão orçamentária cujos
princípios básicos foram os de envolvimento e de conscientização de todo o corpo funcional
quanto à importância de se planejar e de gerir os recursos orçamentários disponíveis, de modo
17
racional e vinculado às metas e objetivos constantes do planejamento estratégico institucional.
Em resumo, uma gestão focada em resultados.
Merece destaque o fato de que, as ações de melhoria implementadas por iniciativa da
alta administração da Instituição, facilitaram, sobremaneira, o seu enquadramento quanto aos
requisitos do Plano de Reforma do Aparelho do Estado e a sua conseqüente qualificação
como Agência Executiva.
1.2.2 Resumo dos Dez Anos de Restruturação Organizacional
O processo de modernização do Inmetro teve início a partir da década de 90, com a
implementação do Sistema de Gestão pela Qualidade Total. Porém, o ano de 1993 marcou,
efetivamente, o início da sua reestruturação organizacional com o lançamento do Programa de
Planejamento do Inmetro (Proplan).
Durante aproximadamente quatro anos esse processo sofreu reformulações
sistemáticas, sempre no sentido de direcionar a Instituição, de acordo com a sua missão e em
função das diretrizes ora traçadas pelo Governo Federal. Observou-se contudo que, o grande
avanço dessa reestruturação ocorreu a partir de 1996, com o Plano de Modernização
Institucional e com a elaboração da proposta do Contrato de Gestão que mais tarde, com a sua
formalização, qualificou a Instituição como primeira Agência Executiva do Governo Federal.
Esse Plano colocou, definitivamente, o Inmetro em sintonia com as diretrizes traçadas pelo
Governo Federal no sentido da transformação da Administração Pública Burocrática em
Gerencial, a partir das ações de descentralização e do desenvolvimento sustentável das
instituições públicas.
A implementação do Plano, induziu o Inmetro a buscar e implementar um modelo de
organização e gestão adequado às suas peculiaridades, e focado na qualidade total. O
desenvolvimento sustentável tornou-se, por conseguinte, uma de suas metas estratégicas. Para
alcançá-la, os custos institucionais deveriam ser otimizados e novas fontes de receita
deveriam ser buscadas. Estes aspectos sinalizaram para a necessidade de se elaborar um
planejamento orçamentário racional. Para isso, promoveu-se a reestruturação do sistema
orçamentário, através do desenvolvimento e da implementação de um modelo de
planejamento e gestão orçamentária, cuja metodologia será demonstrada no Capítulo 4.
Este resumo histórico faz-se necessário, para que o leitor tenha um visão geral do
caminho seguido pela Instituição em direção aos objetivos e metas implícitos no seu
planejamento estratégico e de como implementou o novo modelo de planejamento e gestão
18
orçamentária, tema central deste trabalho.
1.3 FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA
Quais as características de um Modelo de Gestão Orçamentária que o torna mais
adequado para atender aos requisitos do Plano de Reforma do Aparelho do Estado?
Vale ressaltar que, as ações de modernização institucional coincidiram com as que o
Governo Federal passou a promover a partir de 1995, no sentido de transformar o modelo de
administração pública vigente em gerencial como por exemplo, o Plano de Reforma do
Aparelho do Estado. Nesse sentido, as ações de melhoria anteriormente promovidas pela
Instituição facilitaram o seu enquadramento quanto aos requisitos desse Plano de Reforma e
particularmente, quanto a um dos seus Projetos - a transformação das Autarquias e Fundações
em Agências Autônomas. Ressalta-se que, o Inmetro tornou-se a primeira Autarquia Federal,
transformada em Agência Executiva.
De acordo com o referido Projeto, a Instituição teria uma gestão mais flexível a partir
de um Contrato de Gestão firmado com o respectivo Ministério Supervisor, e nesse Contrato
estariam estabelecidas metas e objetivos a serem alcançados.
Uma das metas estabelecidas seria a promoção do desenvolvimento auto sustentável
da Instituição num prazo estabelecido. A Instituição passaria a contar apenas com os recursos
financeiros gerados em decorrência das suas atividades (Recursos Próprios), deixando de
receber subsídios do Governo Federal (Recursos do Tesouro Nacional).
Para adequar-se à nova realidade, todo o processo orçamentário institucional deveria
ser revisto. Novas fontes de receita deveriam ser constituídas de modo a compatibilizar as
despesas adicionais até então subsidiadas pelos recursos do Tesouro Nacional.
Observou-se no entanto que, os aspectos culturais da administração pública até então
burocrática, centralizada e as correntes conservadoras existentes, constituíam-se no grande
desafio à modernização. Inserido neste contexto, o Inmetro passou a promover ações no
sentido de superar as dificuldades citadas e atingir as metas e os objetivos estabelecidos no
seu Contrato de Gestão.
Partindo-se do princípio de que: o assunto orçamento tem características e
especificidades pouco conhecidas no âmbito institucional; um orçamento bem estruturado
seria o sustentáculo para se atingir os objetivos definidos - auto sustentação - melhoria de
desempenho, propôs-se então, desenvolver um modelo de planejamento e gestão orçamentária
de caráter participativo, descentralizado e integrado ao planejamento estratégico institucional.
19
Para viabilizar o modelo, foram promovidas as seguintes ações: elaboração de um
programa de conscientização e de treinamento para o corpo gerencial e para os funcionários
das Unidades Principais (UP), envolvidos operacionalmente com o planejamento e a execução
orçamentária; desenvolvimento de um Sistema de Planejamento e Orçamento informatizado.
Esse Sistema deveria viabilizar o processamento dos dados da Receita e da Despesa,
disponibilizar meios para a elaboração de pré-proposta e de proposta orçamentária, por UP e
disponibilizar relatórios operacionais e gerenciais, acessíveis à toda a Instituição, conferindo
ao planejamento e a gestão orçamentária um caráter de transparência, de descentralização e de
responsabilidade.
Segundo Kaplan e Norton (1997; p. 132-133) a experiência adquirida por eles em seus
trabalhos em grandes empresas “revelou três categorias principais para a perspectiva de
aprendizado e crescimento:
1. Capacidade dos funcionários;
2. Capacidades dos sistemas de informação;
3. Motivação, empowerment e alinhamento.
Enfatizam ainda que [...] Uma das mudanças mais radicais no pensamento gerencial
dos últimos 15 anos foi a transformação do papel dos funcionários. Na realidade, nada
exemplifica melhor a passagem revolucionária do pensamento da era industrial para o
pensamento da era da informação do que a nova filosofia gerencial de como os funcionários
contribuem para a empresa. [...] As idéias que permitem melhorar os processos e o
desempenho para os clientes cada vez mais emanam dos funcionários da linha de frente, que
se encontram mais próximos dos processos internos e dos clientes da organização.
1.4 OBJETIVOS DA PESQUISA
De acordo com os aspectos citados acima, o objetivo principal desta pesquisa pode ser
sintetizado na proposição de um modelo de planejamento e gestão orçamentária participativo,
descentralizado, integrado ao planejamento estratégico institucional e em consonância com as
diretrizes do Plano Diretor da Reforma do Estado.
A Pesquisa tem ainda os seguintes objetivos intermediários: disseminar uma nova
cultura orçamentária; demonstrar a importância do envolvimento e do comprometimento do
corpo gerencial e funcional com as questões de planejamento e gestão orçamentária
20
institucionais, e contribuir para as ações de modernização da administração pública federal
1.5 QUESTÕES DA PESQUISA
A presente pesquisa pretende responder as seguintes questões:
• Como melhorar o desempenho institucional a partir da mudança do perfil gerencial
e do corpo funcional?
• Como aumentar a credibilidade da Instituição perante os órgãos superiores,
responsáveis pelo monitoramento dos recursos públicos e perante à sociedade,
principal cliente dos serviços públicos?
• Como vincular o orçamento ao planejamento institucional? (sem planejamento não
se consegue gastar os recursos adequadamente e sem um modelo de execução
orçamentária não se pode cumprir adequadamente o que se planejou);
• Como adequar a Instituição às mudanças de cenário ocorridas em função da
globalização, da aceleração do avanço tecnológico revolucionando, sobretudo, os
sistemas de informação?
• Como demonstrar a importância da integração do “Conhecimento”, considerado na
atualidade como Capital Intelectual, Vantagem Competitiva aos ativos de toda
organização?
“a explosão do conhecimento científico e técnico, a rápida difusão e o podercrescente e veloz da tecnologia da informação, a participação cada vez maiordo conhecimento no valor agregado da empresa, a ascensão do trabalhadordo conhecimento – todos esses fatores trabalham juntos, cada um delessendo simultaneamente o ovo e a galinha, causa e efeito, a fim de impornovos tipos de modelo organizacional e novos métodos gerenciais.”STEWART (1998; p. 45-46).
1.6 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA
Embora o tema seja abrangente à administração pública de um modo geral, o autor
21
delimitou a sua pesquisa ao âmbito da gestão orçamentária do Inmetro por não se ter notícia
de implementação do modelo proposto em outras instituições públicas. A prova disto deve-se
ao fato de que alguns dirigentes de instituições públicas, têm procurado o Inmetro para
conhecer esse modelo de gestão.
Ressalta-se ainda que, apesar de ser a Gestão Participativa um tema de ampla
abrangência quando se trata de gestão da qualidade, dentre as obras consultadas, os autores
adotam uma postura genérica em seus trabalhos, ou seja, não focam especificamente, a
administração pública: Falconi (1992); Kaplan e Norton (1997); Juran (1994); Mizuno (1993);
Juran (1990); Falconi (1990); Juran (1990); Mirshawka (1990); Stewart (1998). A exceção
fica por conta dos autores como: Bresser e Spink (1999); Andrade e Jaccoud (1993), atuantes
na área do orçamento público brasileiro.
Neste sentido, fez-se necessário a adaptação de metodologias utilizadas em
experiências na iniciativa privada, para então implementá-las no setor público, ou buscar
experiências de outros países. Observou-se que foram efetuados estudos quanto aos aspectos
da reforma da administração pública de países como Nova Zelândia, França e Estados Unidos,
dentre outros. Ressalta-se ainda que, a questão cultural e a legislação em vigor, de certa
forma, ainda engessam muitas ações de melhoria no setor público brasileiro.
A despeito dos entraves citados, Bresser e Spink (1999) afirmam que os anos 90 foram
considerados para o Brasil, como os anos da reforma do Estado e particularmente, da reforma
da administração pública. Consequentemente, para a realização desta pesquisa, considerou-se
este período como marco inicial, por ter sido quando as ações de modernização do Governo
Federal passaram a ser, de fato, significativas.
1.7 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
Como visto, o primeiro capítulo discorreu sobre o tema central da Pesquisa, os
aspectos históricos institucionais e os considerados relevantes e justificáveis para o tema
proposto. Constam ainda a formulação da situação problema, os objetivos, as questões a
serem respondidas e a delimitação da Pesquisa e a própria estrutura da Dissertação.
Os próximos capítulos abrangem os seguintes aspectos:
• O segundo capítulo trata dos pressupostos teóricos que fundamentam a presente
Pesquisa, ou seja: o contexto da administração pública federal; as ações de
modernização do Governo Federal; o foco na qualidade; o processo de modernização
22
do Inmetro;
• O terceiro capítulo diz respeito a metodologia da pesquisa. Neste capítulo
abordam-se as características da pesquisa; as limitações metodológicas e as fases
do seu desenvolvimento;
• O quarto capítulo trata dos procedimentos metodológicos para a reestruturação da
gestão orçamentária do Inmetro, ou seja: a gestão através de Processos; a
estruturação do novo modelo; o sistema que dar suporte a todo o processo
orçamentário; a metodologia de implementação do novo modelo e da disseminação
da nova cultura orçamentária;
• O quinto capítulo se refere à discussão do modelo proposto. Neste capítulo é
explicado por que o modelo é participativo, descentralizado, transparente;
integrado ao planejamento estratégico institucional e como está em relação ao
Plano de Reforma do Aparelho do Estado. Demonstra-se ainda os resultados
alcançados a partir da implementação do mesmo;
• O sexto capítulo diz respeito às conclusões, recomendações, e sugestões para
trabalhos futuros. Refere-se ainda quanto a aplicabilidade do modelo em outros
seguimentos da administração pública.
CAPÍTULO 2
2. REFERENCIAL TEÓRICO
A fundamentação teórica desta pesquisa, foi estruturada a partir dos princípios que
regem a Administração Pública Brasileira e dos que respaldaram as iniciativas de
modernização do Governo Federal para adequa-la ao novo cenário econômico globalizado e
aos avanços tecnológicos. Na seqüência, buscou-se o referenciais que serviram de base para
as ações de modernização do próprio Inmetro, concluindo-se o capítulo com os que
fundamentam a Gestão Orçamentária Participativa, tema central da pesquisa.
2.1 O CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
A Administração Pública Brasileira, estruturada a partir de um modelo organizacional
centralizador e de quase nenhuma flexibilidade, focada no controle dos processos e não nos
resultados, com padrões hierárquicos rígidos, passou a ter dificuldades em operacionalizar
suas atividades, principalmente a partir dos anos 90, em função das mudanças provocadas
pela aceleração do desenvolvimento tecnológico e pela globalização econômica mundial,
fatos esses que mudaram os paradigmas de competitividade em nível mundial.
Segundo Andrade e Jaccoud (1993, vol. II; p. 171), a existência de um Estado
centralizado representa, nos dias atuais, um fator negativo tanto do ponto de vista funcional
(ineficiência das políticas setoriais e dos serviços públicos), como do ponto de vista
democrático no que diz respeito à sua adequação para viabilizar e promover uma necessária e
urgente redefinição das relações Estado/sociedade.
Neste sentido, observou-se que a partir das mudanças conceituais de competitividade,
o foco no cliente passou a constituir-se fator primordial de sobrevivência das organizações e a
24
Administração Pública, tendo como seu principal cliente a sociedade, passou a promover
diversas ações no sentido de voltar-se objetivamente para este aspecto, ou seja, corrigir os
rumos quanto as suas funções sociais básicas para “tornar a Administração Pública Federal
mais eficiente e voltada para a cidadania.” (BRASIL, 1995; p. 17)
A partir de um estudo comparativo entre a administrações públicas da Grã-Bretanha,
França, Itália e Alemanha, Andrade e Jaccoud (1993 vol. I; p.46) observaram que nesses
países, a despeito das diferentes estruturas políticas e administrativas, havia um preocupação
comum com a reforma da administração pública. A Grã-Bretanha, por exemplo, implementou
um Programa – NEXT STEPS INICIATIVE (Iniciativa dos Próximos Passos) lançado pelo
governo Thatcher em 1988, visando [...] melhorar a gestão do serviço público e a eficiência e
qualidade dos serviços fornecidos ao público. Isto envolveu a preparação, até onde foi
possível, das agências e unidades isoladas para a realização de funções executivas do próprio
governo central. Estas agências permanecem formalmente subordinadas à estrutura do Serviço
Público, mas são reguladas por contratos individuais que lhes dão grande autonomia na
administração de pessoal (inclusive remuneração) e na gestão financeira.”
Torna-se oportuno ressaltar que, no tocante à Administração Pública, corrigir rumos
significa reestruturar, tanto do Estado como do Aparelho do Estado. Por conseguinte, faz-se
necessário a distinção dos conceitos sobre Aparelho do Estado e Estado:
“Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentidoamplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três Poderes(Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membrose Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pelacúpula dirigente nos três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela forçamilitar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porquecompreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula apopulação nos limites de um território. O estado é a organização burocráticaque tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder delegislar e tributar a população de um determinado território.” (BRASIL,1995; p. 16-17)
“A reforma do Estado é um projeto mais amplo que diz respeito às váriasáreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto quea reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientadapara tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para acidadania.” (BRASIL, 1995; p. 17)
Historicamente, a administração pública brasileira “evoluiu através de três modelos
básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial.” (BRASIL,
25
1995; p. 20). Para melhor entendimento, apresenta-se a transcrição, de forma resumida, das
definições das três formas de Administração Pública por que passou o Estado:
2.1.1 Os Três Modelos da Administração Pública
• “Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado
funciona como uma extensão do poder soberano e os seus auxiliares, servidores,
possuem status de nobreza real [...]. A res publica, a coisa pública, não é
diferenciada das res principis.[...] No momento em que o capitalismo e a
democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se
distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração
patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável;
• Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na
época do Estado Liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo
patrimonialista. [...] Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o
nepotismo são sempre a priori. [...] Por isso são sempre necessários controles
rígidos dos processos, como por exemplo na administração de pessoal, nas compras
e no atendimento a demandas [...] Por outro lado, o controle, a garantia do poder do
Estado transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o
Estado vota-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir
a sociedade;
• Administração Pública Gerencial – Emerge da segunda metade do século XX,
como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado
e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial,
uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do
modelo anterior. A eficiência da administração pública – a necessidade de reduzir
custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário –
torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços
públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. [...] A
diferença fundamental está na forma de controle, que deixa a se basear nos
processos para se concentrar nos resultados. [...] Na administração pública gerencial
26
a estratégia volta-se: (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador
público deverá atingir em sua unidade; (2) para a garantia de autonomia do
administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe
forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; (3)
para o controle ou a cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-
se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a
possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. [...] a
administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse
público. [...] O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios
de confiança e de descentralização da decisão exige formas flexíveis de gestão,
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à
criatividade. [...] O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido
quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração,
da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de
valores e comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz
de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos
pelo setor público.” (BRASIL, 1995; p. 20-24)
Embora o universo desta pesquisa esteja limitado aos fatos ocorridos a partir dos anos
90, torna-se importante evidenciar que, anteriormente ao mesmo, o Governo Federal já
promovia ações no sentido da reforma do aparelho do Estado. Por exemplo, a criação do
Decreto-Lei 200, em 1967, foi considerada como o primeiro momento da administração
pública gerencial.
“A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui ummarco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo serconsiderada como um primeiro momento da administração gerencial noBrasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência deatividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades deeconomia mista, a fim de obter maior dinamismo operacional por meio dadescentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidadeadministrativa o planejamento e o orçamento, o descongestionamento daschefias executiva superiores (desconcentração / descentralização), a tentativade reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização,a coordenação e o controle. “(BRASIL, 1995; p. 26).
Como visto, anteriormente aos anos 90 já haviam iniciativas no sentido de se evoluir
para o modelo de administração gerencial. Destacam-se ainda outras ações como as
27
promovidas pelo Governo Federal nos anos 80, por exemplo. Estas ocorreram tanto no sentido
do redimensionamento do Estado como da reestruturação da administração pública em
função, segundo Bresser e Spink (1999; p.7), da “crise de um Estado que cresceu
demasiadamente e foi capturado por interesses particulares, ao mesmo tempo que perdia
autonomia relativa em face do processo de globalização da economia mundial”. Neste
sentido, observou-se que os governos empenharam-se em modernizar, agilizar e reduzir seus
custos mas, na sua maioria, a idéia reinante ainda era a de redução do tamanho do Estado.
Ainda segundo Bresser e Spink apud Kettl (1999, p.75) [...] o movimento favorável à
redução do tamanho do Estado tornou-se virtualmente universal, por maiores que sejam
alguns deles. Estados que têm grandes aparelhos de administração pública, com a Suécia,
deram início a reformas praticamente ao mesmo tempo que Estados nos quais o setor
governamental é muito menor, como o Reino Unido. Da Coréia ao Brasil, de Portugal à Nova
Zelândia a reforma do setor governamental tornou-se um fenômeno verdadeiramente
universal.
De acordo com os mesmos autores (1999; p. 76), “é provável que a história registre
este como o primeiro efeito verdadeiro da era da informação: intelectuais e funcionários do
Estado servindo-se uns das idéias dos outros para difundir a necessidade de reduzir as
dimensões da administração pública.”
2.1.2 A Tendência dos anos 90
Constatou-se que, a partir desse período, vários pesquisadores, em seus conceitos
básicos sobre reestruturação organizacional e modernização administrativa, passaram a focar
a gestão voltada para a qualidade: Falconi (1992); Kaplan e Norton (1997); Juran (1994);
Mizuno (1993); Juran (1990); Falconi (1990); Juran (1990); Mirshawka (1990); Stewart
(1998); Bresser e Spink (1999); Stewart (1998); Chiavenato (1999); ISO 9000 (2000). Essa
década, conforme Bresser e Spink (1999), foi considerada, no Brasil, como os anos da
reforma do Estado e, particularmente, da reforma da Administração Pública. Portanto, este foi
o período considerado para a presente pesquisa, por ter sido quando as ações de modernização
do Governo Federal foram significativas, conforme citado no Capítulo 1.
2.2 QUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
28
2.2.1 Ações de Modernização da Administração Pública Brasileira nos Anos 90
De um modo mais amplo, observou-se que os processo de redemocratização e da
abertura da economia foram ações que tiveram reflexos relevantes em todos os segmentos da
sociedade do país. Olhando-se mais especificamente, em função da própria delimitação da
pesquisa, ressaltaram-se três dessas ações por serem diretamente responsáveis pela
alavancagem do processo de modernização do Inmetro:
A primeira delas foi o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP). A
segunda, o Plano de Reforma do Aparelho do Estado e finalmente, o Programa Qualidade e
Participação na Administração Pública.
2.2.1.1 Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP)
Segundo o Ministério de Administração e Reforma do Estado (MARE, 1997), o
PBQP, lançado em 1990 “atingiu êxitos importantes, principalmente no setor industrial, e
alcançou considerável reconhecimento junto à sociedade como instrumento legítimo de
desenvolvimento econômico e social.”. Contudo, Bresser e Spink (1999), observaram que a
internalização dos conceitos de qualidade e produtividade na Administração Pública, não teve
o mesmo sucesso observado na iniciativa privada, principalmente, pela falta de sintonia das
diretrizes governamentais para a reestruturação organizacional e administrativa por ocasião do
lançamento desse Programa. Frisaram, no entanto que, a despeito do descompasso, o saldo do
esforço em sensibilizar as Instituições Públicas quanto a importância da qualidade e
produtividade, foi positivo. Já se percebia o interesse dessas Instituições tanto as federais,
quanto as estaduais e municipais na implantação de Programas da Qualidade. Para eliminar a
falta de sintonia citada, o Programa foi reestruturado a partir do Plano de Reforma do
Aparelho do Estado como poderá ser constatado adiante.
A partir da criação do PBQP, as organizações viram-se compelidas a desenvolver
novos métodos de gerenciamento e de gestão tecnológica. Com a criação de um órgão de alto
nível voltado para a Qualidade e Produtividade - Comitê Nacional da Qualidade e
Produtividade, vinculado à Secretaria Geral da Presidência da República, os aspectos da
qualidade tornaram-se imperativo de sobrevivência para todo o setor produtivo.
Evidenciando-se ainda que o consumidor, além de tornar-se mais esclarecido e mais exigente,
passou a contar com uma Legislação consistente que o respaldava, efetivamente, em seus
direitos.
29
Falconi, apud Juran (1992; p.17)observou que: “A importância das ações para manter
e melhorar é tão grande que os gerentes deveriam entendê-las profundamente; a sua
conceituação; os meios para conduzi-las; e os resultados que se podem alcançar.”
Desse modo, e no sentido de promover a estabilidade e o crescimento sustentado da
economia e de definir objetivos e diretrizes para a reforma da Administração Pública
Brasileira em bases modernas e racionais, o Governo Federal demonstrou seu empenho com o
lançamento do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
2.2.1.2 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Este Plano foi elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do
Estado (MARE), aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em 21 de setembro de 1995 e
pelo Presidente da República em novembro de 1995. Considerou-se, por conseguinte que:
“É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administraçãopública que chamaria de ‘gerencial’, baseada em conceitos atuais deadministração e eficiência, voltada para o controle dos resultados edescentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedadedemocrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna‘cliente privilegiado’ dos serviços prestados pelo Estado.” (BRASIL, 1995;p. 10)
Como visto, o novo modelo de administração pública pretendido, conduziria o Estado
à revisão de suas funções, dos conceitos de gestão pública tradicionais e à promoção da defesa
dos direitos sociais de modo mais efetivo. Constatou-se que o modelo administrativo,
caracterizado por aspectos burocráticos e implementado para substituir o patrimonialista, não
se enquadrava à realidade atual e que as práticas burocráticas até então em vigor, implicavam
em custos mais elevados que os benefícios produzidos.
Pela sua importância demonstrar-se-á na seqüência, a estrutura do Plano de Reforma.
Nele foram estabelecidos os seguintes objetivos:
• Objetivos Globais;
• Objetivos para o Núcleo Estratégico;
• Objetivos para as Atividades Exclusivas;
• Objetivos para as Atividades Não Exclusivas;
• Objetivos para a Produção para o Mercado.
30
Esse conjunto de objetivos foi definido com o propósito de melhorar a capacidade
administrativa do Estado, descentralizar e limitar as suas ações às funções que lhe são
próprias e de transferir as demais para os seguimentos competentes. A definição desses
objetivos marcaram o início do processo de transição da administração, de burocrática para
gerencial.
Além dos Objetivos citados, três Projetos Específicos fazem parte desse Plano de
Reforma:
• Avaliação Estrutural;
• Agências Autônomas;
• Organizações Sociais e Publicização.
Destaca-se neste ponto o Objetivo “Atividades Exclusivas”, por vir de encontro às
atividades do próprio Inmetro, que têm essas características. No tocante ao Projeto Específico
“Agências Autônomas, constatou-se que Instituição tornou-se a primeira autarquia a se
enquadrar nos seus requisitos.
Além dos Específicos, existe ainda um conjunto de Projetos Adicionais. Os principais
são:
• Projeto Cidadão;
• Indicadores de Desempenho;
• Qualidade e Participação;
• Nova Política de Recursos humanos;
• Valorização do Servidor para a Cidadania;
• Desenvolvimento de Recursos Humanos;
• Revisão da legislação Infraconstitucional;
• Rede do Governo;
• Sistemas de Gestão Pública (Controle e Informação).
Dentre os Projetos Adicionais, destaca-se o “Qualidade e Participação” pela sua
relevância para esta Pesquisa.
31
2.2.1.3 Projeto Qualidade e Participação na Administração Pública
De acordo com Falconi (1992; p. 41) “a prática consciente do ‘controle da qualidade’
por todas as pessoas da empresa, assumindo a responsabilidade (fins) sobre os resultados do
“seu processo” e a autoridade (meios) sobre o seu processo (conhecido quando da definição
de sua função), é a base do gerenciamento participativo e o pilar de sustentação do (TQC).”
TQC significa - Controle da Qualidade Total.
Quanto ao gerenciamento participativo, o mesmo autor (1990; p.132) menciona que,
no Controle da Qualidade Total na Empresa, “o gerenciamento participativo é aquele que atua
de tal maneira a conseguir:
a) captar em conjunto as idéias de todos os elementos do grupo e com elas formar,
também em conjunto, um plano gerencial;
b) comprometer todos os elementos do grupo com os objetivos deste plano gerencial
(‘princípio de integração’ de McGrecor).”
Apesar das suas vantagens, Falconi chama a atenção para este tipo de gerenciamento
que “poderá dar a sensação de ‘perda de poder’ ou de ‘autoridade’, pois não será necessário
‘comandar’ ou ‘fiscalizar’. Basta cobrar o plano que é de conhecimento de todos e com o
qual há concordância e comprometimento.”
Retornado-se ao PBQP, conforme já observado anteriormente, o Programa não logrou
o êxito esperado em função da falta de sintonia das diretrizes governamentais para a
reestruturação organizacional e administrativa, por ocasião do seu lançamento. Contudo, o
Plano de Reforma proporcionou a sua reestruturação, e de acordo com os seus objetivos, a
Qualidade na Administração Pública foi redefinida, passando a ser vista como importante
instrumento para promover a eficiência do Aparelho Estatal e para a melhoria da qualidade
dos bens e serviços prestados pelo Estado à sociedade.
Andrade e Jaccoud (1993, vol. 2; p. 144) ressaltou ainda que, “um dos pontos
fundamentais do PBQP é a geração de indicadores de qualidade e produtividade no setor
público, definidos como uma forma de representação quantificável da qualidade de um
produto ou serviço e ‘instrumento de mensuração da qualidade e, como tal, imprescindível ao
seu gerenciamento.’”
32
Portanto, em seus conceitos básicos, o Plano Diretor de Reforma do Estado pressupõe
uma administração pública gerencial voltada para a qualidade e produtividade dos serviços
públicos, no sentido de melhor atender aos anseios da sociedade, cliente desses serviços.
Nesse sentido, “define objetivos e estabelece diretrizes para a reforma da Administração
Pública do Brasil.” (BRASIL, 1995; p. 9)
As evidências acima, demonstraram portanto que, a Qualidade passou a ser consenso
no mundo atual e que passaram a ser também evidenciadas nas ações do Governo Federal no
sentido de transformar a administração pública em gerencial.
Neste contexto, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), com o objetivo
de dar apoio as organizações na implementação e operação de Sistemas de Gestão da
Qualidade, passou a ter em seu acervo um conjunto de Normas da família NBR ISO 9000,
desenvolvidas.
Torna-se importante, neste ponto, ressaltar alguns conceitos sobre Qualidade, de
acordo com os pesquisadores da matéria:
Falconi (1992; p.2), por exemplo, para definir o conceito sobre Qualidade abre a
seguinte questão: Por que razão o ser humano se organiza, constituindo empresas, escolas,
clubes, hospitais, governos, etc.? Tecendo comentários sobre a condição humana de
sobrevivência diz: “estamos vivendo na Terra que é um planeta aproximadamente esférico de
metal líquido com aproximadamente 6.000 km de raio, cuja superfície é uma fina casca
solidificada de 6 km de espessura, o que corresponde a um milésimo do seu raio. Giramos a
uma velocidade supersônica em torno do Sol e todo este conjunto viaja para algum lugar
desconhecido. Diante deste quadro, qual poderia ser o objetivo do ser humano na Terra, senão
sobreviver da forma mais fácil e agradável possível? Conclui que, pelo raciocínio acima fica
mais fácil responder à pergunta colocada inicialmente: - “O grande objetivo das organizações
humanas é atender às necessidades do ser humano na sua luta pela sobrevivência na Terra”. A
partir do contexto acima define o que é Qualidade:
“Um produto ou serviço de qualidade é aquele que atende perfeitamente, deforma confiável, de forma acessível, de forma segura e no tempo certo àsnecessidades do cliente.”
A ISO 9000, 1994 apud Neves (2000; p. 17), define Qualidade como sendo “A
totalidade das propriedades de um produto ou serviço, que lhe confere habilidade para
satisfazer necessidades explícitas ou implícitas.”
O conceito de Gestão pela Qualidade Total, segundo Kelada, 1996; p.15 apud Neves,
33
2000, p.17) é definido como sendo “Um grupo de atividades cujo alvo é definir um certo
número de objetivos e alcançá-los através da utilização otimizada dos recursos disponíveis.
Isso inclui todas as atividades envolvendo planejamento, organização, direção, controle e
garantia que o gerente tem que desempenhar a fim de alcançar os requisitos da qualidade, no
prazo, e a um menor custo possível”.
As ações da Qualidade na Administração Pública passaram a ser estruturadas a partir
do Programa da Qualidade e Participação. “As duas palavras: qualidade e participação,
definem, respectivamente, a orientação e a ênfase que se deseja dar ao Programa” MARE
(1997; p. 5-6). A ênfase dada ao aspecto participação deixa bastante claro o seu objetivo, ou
seja, o envolvimento de todos os servidores na melhoria do serviço público buscando soluções
para os problemas no sentido de aumentar o nível de satisfação dos clientes internos
(cidadãos-servidores) e externos (a sociedade).
Por conseguinte, o Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública
“tem sido orientado pela decisão estratégica de OPÇÃO PELO CLIENTE-CIDADÃO,
decisão esta que servirá de princípio geral e inegociável para a condução de todas as demais
decisões e ações relativas à busca da excelência na administração pública.” MARE (1997;
p.6)
O Programa “Qualidade e Participação” foi estruturado da seguinte forma:
Objetivos Gerais do Programa:
• Contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos, por meio da
institucionalização dos princípios da Qualidade, com ênfase na participação dos
servidores;
• Apoiar o processo de mudança de uma cultura burocrática para uma cultura
gerencial, fortalecendo a delegação, o atendimento ao cidadão, a racionalidade
no modo de fazer, a definição clara dos objetivos, a motivação dos servidores e o
controle de resultados.
As principais estratégias são:
• Definição de indicadores de desempenho para avaliação de resultados e de níveis
34
de satisfação dos clientes (internos e externos);
• Criação de mecanismos que viabilizem a integração dos cidadãos no processo de
definição, implementação e avaliação da ação pública;
• Promoção da gerência de processos;
• Educação e treinamento dos servidores, buscando desenvolver suas capacidades
de trabalho em equipe, de criatividade, de cooperação e de participação;
• Sensibilização dos servidores públicos para a participação no esforço de
melhoria da qualidade na prestação dos serviços;
• Obtenção da adesão dos Poderes Legislativo e Judiciário ao Programa da
Qualidade e Participação na Administração Pública;
• Obtenção da adesão dos governos estaduais e municipais ao Programa da
Qualidade e Participação na Administração Pública;
• Apoio às iniciativas de quaisquer organizações públicas (federais, estaduais e
municipais), comprometidas com a busca da qualidade;
• Divulgação de estudos e experiências decorrentes da implantação de Programas
da Qualidade e Participação em órgão públicos;
• Criação de mecanismos que auxiliem na consolidação da consciência dos
valores éticos inerentes ao serviço público.
2.3 ASPECTOS DO REFERENCIAL TEÓRICO
É oportuno observar neste ponto da pesquisa alguns aspectos relacionados à
referenciação teórica.
Conforme enfatizado no Capítulo 1, a maioria dos pesquisadores adota uma postura
35
genérica em seus trabalhos sobre reestruturação organizacional com o foco na qualidade, não
focando especificamente a administração pública a despeito de ser esse um tema de ordem
mundial: Falconi (1992); Kaplan e Norton (1997); Juran (1994); Mizuno (1993); Juran
(1990); Falconi (1989); Juran (1990); Mirshawka (1990); Stewart (1998); Stewart (1998).
Dentre as obras consultadas, a exceção fica para Bresser e Spink (1999) e Andrade e Jaccoud
(1993), que abordaram mais especificamente o assunto até porque são atuantes na área. Em
conseqüência, faz-se necessário quase sempre, adaptar-se as metodologias utilizadas em
experiências na iniciativa privada, para então implementá-las na administração pública, ou
buscar-se experiências de outros países.
Uma prova desses fatos foi a adequação dos critérios de excelência do Prêmio
Nacional da Qualidade (PNQ), instituído com o objetivo de contemplar a iniciativa privada
para, torná-lo aplicável no âmbito da administração pública brasileira. Neste sentido foi
instituído o Prêmio Qualidade na Gestão Federal (PQGF), uma versão do PNQ, específica
para o setor público e utilizado como referência para mudanças organizacionais em
Instituições do setor.
Outras razões que justificam essas adaptações, são as diferenças marcantes existentes
no setor público em relação ao setor privado a despeito de todas as transformações realizadas.
Para implementar-se ações de melhoria no setor público, faz-se necessário observar
atentamente a legislação em vigor. No aspecto orçamentário, por exemplo, existem a Lei
4.320 que discorre sobre as disposições gerais para a elaboração do orçamento público, o
Manual Técnico do Orçamento (MTO) editado para cada exercício fiscal, além de outras leis
e decretos complementares, alguns inclusive com objetivo claro de modernizar e flexibilizar a
gestão pública.
A despeito da opinião universal de que, faz-se necessário promover a reestruturação
do aparelho do Estado, no sentido de moderniza-lo e de torna-lo mais flexível e com menor
custo, Bresser e Spink (1999) observaram que, dois problemas encontravam-se ainda sem
uma definição clara: como fazer uma administração pública com menor custo e o que o
Governo deve fazer. Segundo aos autores, estes problemas, talvez não fossem tão difíceis de
serem resolvidos se não houvesse os imperativos políticos clamando por vitórias transparentes
e rápidas. Frisaram ainda que, a partir do momento em que as autoridades anunciam um plano
de reformas começa a se formar e a crescer uma forte pressão por resultados. “É importante
que se obtenham alguns sucessos a curto prazo, para que se solidifique o apoio político que
será muito necessário adiante, quando surgirem os desafios maiores.” BRESSER E
SPINKER, (1999; p.77)
36
Além dos aspectos citados acima, Andrade e Jaccoud (1999; p. 171) observaram outro
fato que, de certo modo, dificulta a evolução do processo gerencial da administração pública,
ou seja, a confusão existente entre os conceitos de descentralização e desconcentração. O
primeiro significando delegar poder de decisão e responsabilidade. O segundo, restringindo-se
a delegar atribuições mas com o poder decisório centralizado. Observou-se a existência de
dificuldade no estabelecimento dos limites desses dois conceitos. Ressalta-se no entanto que,
a despeito de todas os entraves de caráter legal e cultural que marcam a reestruturação da
Administração Pública Brasileira, diversas ações foram concretizadas e o Governo, de certa
forma, vem obtendo êxito nos seus intentos, mesmo não conseguindo cumprir as etapas do
Plano dentro dos prazos estabelecidos. Um exemplo prático desse êxito é o próprio Inmetro, a
primeira Autarquia Federal transformada em Agência Executiva e a ter um Contrato de
Gestão firmado com os respectivos Ministérios Supervisores, conforme Decreto nº 2.487, de 2
de fevereiro de 1998.
2.4 ASPECTOS RELACIONADOS À LIDERANÇA
De acordo com os pesquisadores, este tópico torna-se fundamental quando se pretende
implementar mudanças organizacionais, tanto no setor privado, quanto no setor público.
Destaca-se portanto que, na literatura inerente à implantação de Sistemas de Gestão da
Qualidade existe consenso no aspecto referente à Liderança, qual seja: toda iniciativa deve
partir dos gestores e o envolvimento do corpo funcional é primordial para o sucesso da ações:
Falconi (1992); Kaplan e Norton (1997); Juran (1994); Mizuno (1993); Juran (1990); Falconi
(1990); Juran (1990); Mirshawka (1990); Stewart (1998); Bresser e Spink (1999); Stewart
(1998); Chiavenato (1999). Conclui-se, ser este um dos pontos vitais para o sucesso das ações
de modernização organizacional em qualquer segmento.
Quanto à Liderança, observou-se que foram louváveis as iniciativas do Governo
federal no sentido de transformar a administração pública brasileira em administração
gerencial, a despeito das dificuldades existentes (questões de aspectos culturais e legais).
Neste mesmo contexto, merece destaque os esforços da alta administração do Inmetro na
implementação de um novo modelo de gestão que conduziu a Instituição a uma posição de
destaque na Administração Pública Federal. A Instituição conquistou o Prêmio Prata (1998) e
Ouro (2000) do Programa Qualidade da Gestão Pública (PQGF).
37
2.5 O CONTEXTO DA MODERNIZAÇÃO DO INMETRO
2.5.1 Fatores Impulsionadores da Modernização
O processo de modernização do Inmetro não pode ser plenamente compreendido sem
uma visão dos fatores externos que o impulsionaram e lhe forneceram os fundamentos e as
configurações básicas. Neste sentido, observou-se que na sua origem, a modernização do
Inmetro foi deflagrada e modulada pela confluência de três transformações em curso na
sociedade brasileira, que se intensificaram a partir doe meados da década de 80, conforme
destacado no gráfico a seguir:
Figura 1 - Fatores impulsionadores da modernização do Inmetro.
Fonte: OLIVEIRA (2002; p. 3)
Conforme citado anteriormente, além dos fatores externos expostos no quadro acima,
constatou-se que a reestruturação do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
(PBQP) alavancou a reformulação do Sistema Nacional de Metrologia (Sinmetro) e por
conseqüência, a do Inmetro, seu órgão executivo central. Com estas ações, a Instituição
tornou-se órgão coordenador de dois dos Sub-programas do PBQP: O Subprograma I -
Conscientização e Motivação para a Qualidade e Produtividade e o Subprograma IV -
Adequação dos Serviços Tecnológicos para a Qualidade e Produtividade, e foi inserida na
política oficial de estímulo ao setor industrial brasileiro, passando a ter suas atividades
voltadas para o cumprimento de metas e objetivos focados no cliente - consumidor e setor
industrial do país.
Desse modo, o Inmetro “se afasta das suas antigas funções operacionais e passa a
assumir mais fortemente o apoio às decisões e gestão do Sistema, a articulação das
Abertura daEconomia
Reforma doAparelho do Estado
Processo deRedemocratização Modernização do
Inmetro
38
instituições integrantes e o credenciamento e supervisão dos organismos de certificação,
alinhando-se efetivamente, às ações de modernização do Governo Federal.” OLIVEIRA
(2002; p.3)
Com esse novo delineamento, a Instituição implementou um modelo organizacional e
de gestão, com o foco na descentralização, na flexibilização de decisões com metas e
objetivos previamente estabelecidos e com um conjunto de indicadores para uma avaliação
sistemática do desempenho das suas atividades.
2.5.2 Propósitos e Princípios do Novo Modelo de Gestão do Inmetro
O modelo de Gestão institucional, foi formulado para atender a três propósitos:
Imprimir qualidade de gestão ao Inmetro no tocante a “valores, princípios e ferramentas que
deverão ser seguidos e aplicados” (Oliveira; 2002); servir para a negociação de apoios e
parcerias ao Processo de Modernização institucional, principalmente no que diz respeito ao
Plano de Reforma do Aparelho do Estado; e finalmente, como instrumento para o
monitoramento do processo de mudança.
Esse novo modelo de gestão foi implantado e implementado com base em cinco
princípios descritos a seguir:
• Melhoria da Qualidade dos Serviços Prestados – este princípio significa o
redirecionamento claro e objetivo da Instituição para o cliente e para resultados,
num processo de reversão dos valores culturais de aspecto centralizador e de
gerenciamento dos meios e não de resultados, bastante evidentes na administração
pública;
• Aprimoramento do Controle Social – de acordo com os princípios da
redemocratização do país e do Plano de Reforma, o Inmetro incentiva o controle
social dos seus atos, através da sua representatividade no Conselho Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Conmetro), do envolvimento de
clientes e associações nos grupos e processos de trabalho da própria instituição, da
plena publicidade dos seus atos e das atividades realizadas e dos resultados
alcançados;
• Obtenção de Mais e Melhores Resultados a um Menor Custo – a busca pela
39
eficiência no uso e na aplicação dos recursos constitui-se num objetivo
fundamental. O Inmetro busca o atendimento do anseios da sociedade, na
quantidade requerida e aos menores custos, ou seja, busca o efetivo “exercício de
uma gestão baseada no binômio benefício/custo e que implique em uma postura
empreendedora e voltada para a agregação de valores aos recursos públicos”
(OLIVEIRA, 2002; p. 11).
• Visão Abrangente da Gestão – o modelo adotado permite uma visão abrangente do
processo e das dimensões da gestão, podendo ser traduzida em: Processo de
Melhoria Contínua e Visão Multidisciplinar de Gestão. No Processo de Melhoria
Contínua, o processo geral de gestão do Inmetro, tem com matriz básica o Ciclo
PDCA, preconizado pelos aspectos da qualidade total. Visão Multidisciplinar da
Gestão significa abranger os vários aspectos das decisões e ações da Instituição,
centrando-se nas três dimensões: Política, Estratégica e Operativa.
• Valorização do Servidor Público – este ponto é fundamental para todo o processo
de modernização da Instituição que está alicerçada na criação e manutenção de
condições de valorização, desenvolvimento e reconhecimento profissional e pessoal
da sua força de trabalho, responsáveis, em última instância, por todo o processo de
modernização do Inmetro.
Com relação ao item Valorização do Servidor, Kaplan e Norton (1997; p. 132)
ressaltam que, “Uma das mudanças radicais no pensamento gerencial dos últimos 15 anos foi
a transformação do papel dos funcionários. Na realidade, nada exemplifica melhor a
passagem revolucionária do pensamento da era industrial para o pensamento da era da
informação do que a nova filosofia gerencial de como os funcionários contribuem para a
empresa [...] Essa mudança exige grande reciclagem dos funcionários, para que suas mentes e
capacidades criativas sejam mobilizadas no sentido dos objetivos organizacionais.”
Chiavenato (1999; p. 138) por sua vez, define cultura organizacional como sendo um
conjunto de hábitos e crenças estabelecidos através de normas, valores, atitudes e expectativas
compartilhados por todos os membros da organização.
2.5.3 O Inmetro como Agência Executiva
40
O Plano de Reforma do Aparelho do Estado, como citado anteriormente, foi o segundo
evento que alavancou a reestruturação da Instituição. Como Autarquia Federal e com o
processo de modernização implementado, Oliveira (1999; p. 14) frisou que: “à medida que a
Instituto avançava na sua estratégia de inserção no novo contexto, duas coisas iam ficando
cada vez mais evidentes: a) Os aprimoramentos organizacionais efetuados já não mais se
mostravam eficazes ou suficientes para atender às demandas e desafios colocados ao Instituto,
requerendo-se modelos e práticas significativamente diferentes das até então implantados; b)
Os novos modelos e práticas requeridos exigiam transformações ou condições que
extrapolavam as competências institucionais do Inmetro e, até mesmo, o quadro legal ou
formal vigente na administração pública brasileira.”
Verificou-se, portanto a existência de sintonia entre os princípios e modelos
organizacionais requeridos pela Instituição e os preconizados pelo Plano Diretor de Reforma
do Aparelho do Estado. Dessa forma, o Inmetro reunia condições para atender aos requisitos
de um dos Projetos desse Plano (Projeto Específico das Agências Autônomas), e transformar-
se em Agência Executiva do Governo Federal. Este Projeto tem por objetivo:
“Transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado emagências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão; odirigente escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamenteprofissionais, mas não necessariamente de dentro do Estado, terá amplaliberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiroscolocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos equantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;
- Para isto, substituir a administração pública burocrática, rígida, voltada parao controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial,baseada no controle a posteriori dos resultados e na competiçãoadministrada.
- Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participaçãopopular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas,viabilizando o controle social das mesmas.” (BRASIL, 1995; p. 16)
Neste sentido, conforme destacou Oliveira (1999; p. 14), “transformar o Inmetro em
Agência Executiva constituía-se na solução mais adequada parra conferir-lhe as capacidades e
competências exigidas pelo novo contexto, por três razões básicas: a) A Agência Executiva é
a solução institucional preconizada pelo Plano Diretor para entidades que exercem funções
exclusivas de Estado, condição na qual o Inmetro se enquadra perfeitamente; b) Segundo o
Plano Diretor, as Agências Executivas devem desfrutar de elevada autonomia e flexibilidade
administrativa, operacional e financeira, condição julgada indispensável pela direção da
41
Instituição para cumprir adequadamente as exigências que lhe eram colocadas; c) O modelo
de gestão da Agência Executiva, ainda segundo o Plano Diretor, deve adotar os princípios e
parâmetros da ‘administração gerencial’, o que coincidia perfeitamente com os requisitos de
gestão e funcionamento ideais para o novo Inmetro”.
Contudo, para a sua transformação em Agência Executiva, o Inmetro deveria cumprir,
dentre outras exigências, uma que se constituía essencial, a formulação e aprovação de um
Contrato de Gestão com os Ministérios Supervisores. Do ponto de vista gerencial, segundo
Oliveira (1999), o Contrato exerce a função de disciplinador das relações entre a Agência e
seus órgão supervisores, ao mesmo tempo em que baliza e restringe as práticas de gestão
interna. Quanto a este último aspecto, o Contrato constituiu-se numa ferramenta que
complementa e operacionaliza a autonomia e a flexibilidade administrativa e financeira
conferidas às Agências Executivas. Segue a transcrição dos termos iniciais do Contrato de
Gestão.
“A União, por intermédio do Ministério do Desenvolvimento, Indústria eComércio Exterior, e o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização eQualidade Industrial, entre si, celebram o presente CONTRATO DEGESTÃO, que define as relações e compromissos entre os signatários,constituindo-se instrumento de acompanhamento e avaliação do desempenhoinstitucional da Autarquia, para efeito de supervisão ministerial e demanutenção da qualificação de Agência Executiva figurando comointervenientes neste ato o Senhor Ministro do Planejamento, Orçamento eGestão e o Senhor Ministro de Estado da Fazenda, tudo em conformidadecom os ditames do Decreto nº 2.487, de 2 de fevereiro de 1998.”
Dessa forma, a Instituição passou a ter suas atividades gerenciadas através de
Processos, um dos requisitos do Contrato de Gestão, e a ter sua gestão focada em resultados
devendo portanto, ter uma gerência efetiva das suas atividades e dos seus recursos financeiros.
Quanto ao aspectos financeiros este passou a constituir-se no ponto principal para, dentre
outras metas, buscar o desenvolvimento auto-sustentável, ou seja, gerar e gerir os recursos
financeiros necessários ao desempenho das suas atividades.
No sentido de buscar-se recursos financeiros, houve, conforme destacou Oliveira
(2002; p. 9) “um intenso esforço no sentido de aumentar a disponibilidade de recursos
financeiros para o Inmetro, inclusive com a forte incrementação do volume dos recursos
próprios. Neste sentido, o Inmetro defendeu reivindicação junto ao Governo Federal para
eliminar contingenciamentos de recursos orçamentários próprios, visando assim incentivar os
órgãos públicos a expandir suas fontes de recursos. No período 1994/2002, a receita total do
Inmetro passou de 53 para 157 milhões, com um incremento de quase 200%, sendo que a
42
receita própria representa atualmente cerca de 68% dos recursos totais.”
Observou-se no entanto que, historicamente, o processo de planejamento e gestão
orçamentária não só do Inmetro, como de toda Administração Pública, sempre foi
centralizado numa Unidade Organizacional específica. Esse aspecto comprometia a qualidade
do processo de planejamento e gestão orçamentária uma vez que, restringia o conhecimento
sobre assunto, aos funcionários dessa unidade. A despeito de os gerentes e técnicos
programarem suas atividades, não havia a vinculação entre as programações e os recursos
orçamentários requeridos, quer na fase de planejamento, quer na etapa de execução.
“os gerentes da Instituição não eram estimulados a incorporar em seuscomportamentos a prática efetiva de gerenciamento de recursos, nemincentivados a se sentirem responsáveis pelos custos e receitas de suasunidades.” OLIVEIRA (1999; p. 18)
Consequentemente, não havia comprometimento nem responsabilidade por parte
destes quanto à gestão dos recursos orçamentários. Daí o questionamento: Como implementar
uma administração por resultados e promover o desenvolvimento sustentável sem o
conhecimento, com exatidão, da relação Despesa x Receita das Unidades Organizacionais e
consequentemente da Instituição?
A resposta para o problema foi obtida com o desenvolvimento de um novo modelo de
gestão orçamentária de caráter transparente, descentralizado, de modo que, o corpo funcional
se comprometesse e se sentisse responsável pela gerência do recursos disponíveis e pelos
resultados alcançados, ou seja, pelo desempenho institucional. Dessa forma surgiu Gestão
Orçamentária Participativa (Gop). Implementado a partir de 1999 com o suporte do Sistema
de Planejamento e Acompanhamento Orçamentário (Siplan). Esse novo modelo,
proporcionou melhorias, não só na qualidade das propostas orçamentárias, como no perfil
gerencial, além de aumentar a credibilidade da Instituição perante a gerência de planejamento
e orçamento do Governo Federal. Os detalhes tanto do Modelo quanto do Sistema serão
demonstrados no Capítulo 4.
Focado nos princípios básicos da administração gerencial preconizados pelo Governo,
a Gop visa promover, dentre outros aspectos, a flexibilização das ações, a descentralização do
planejamento e da gestão orçamentária e, por conseqüência, a mudança da cultura
orçamentária na Instituição.
Oliveira (1999; p. 17-18), ressalta que os obstáculos encontrados e superados durante
o processo de modernização ajudaram à Instituição a absorver e consolidar valores e
43
comportamentos inerentes à administração gerencial. “[...] O exemplo mais patente desta
incorporação de valores e posturas é o novo Sistema de Planejamento e Acompanhamento
Orçamentário.[...] é um dos instrumentos mais influentes e de maior penetração na prática e
na cultura gerencial de qualquer organização”.
2.6 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO INMETRO
Segundo Core apud Benedito Silva (2001; p. 4), “Há quem considere coisas distintas e
separadas o orçamento e o planejamento. Erro de observação. O planejamento e o orçamento,
como processos, são incoercitivamente complementares”.
2.6.1 Planejamento e Orçamento Público
2.6.1.1 Conceitos Básicos
Orçamento Público é definido como sendo “o instrumento de gestão da maior
relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública. É um instrumento que os
governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de
controle, o orçamento público tem evoluído e vem incorporando novas instrumentalidades.
No Brasil, reveste-se de formalidades legais. É uma lei constitucionalmente prevista que
estima a receita e fixa a despesa para um exercício. Por causa dessa rigidez, as despesas só
poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao orçamento.” (ENAP E-
CURSOS: 2003; p. 9).
Core (2001; p. 5) observou que, “a Constituição de 1988, cumprindo a tradição das
anteriores, ocupou-se profusamente da matéria orçamentária, chegando até a definir
instrumentos de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. Nesse particular,
apresentou substanciais alterações no tocante à concepção então vigente, constante da
Constituição de 1967 com redação dada pela emenda constitucional nº 1/69.”
O mesmo autor apud Arellano Gault (1999; p. 15), evidenciou ainda que “Os
processos de orçamentação surgem como um elemento indispensável das reformas
administrativas quando se quer dirigir os governos para atuar com base na obtenção de
resultados, além do controle de recursos e despesas”. Além desse aspecto constatou também
que, “Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do exercício de 2000,
uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à abordagem crítica da experiência
44
acumulada nessa área, deram ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar o
planejamento e a orçamentação.” CORE (2001; p. 4)
Com relação às modificações desses aspectos orçamentários, Core (2001; p. 06)
enfatizou que, na Constituição de 1998, em seu art. 165, na seção denominada “Dos
Orçamentos” foi introduzida “o que se pode chamar de um processo integrado de alocação de
recursos, compreendendo as atividades de planejamento e orçamento, mediante a definição de
três instrumentos, a saber:
I. Plano plurianual, que estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes os
objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada;
II. Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO), que compreenderá as metas e prioridades
da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA),
disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;
III. Lei Orçamentária Anual, compreendendo o orçamento fiscal referente aos Poderes
da União, seus fundos, órgão e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
com direito a voto; e o orçamento de seguridade social abrangendo todas as entidades
e órgão a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo poder público.”
É importante evidenciar ainda a observação feita por Core (2001; p. 16) a respeito de
um dos aspectos que geram dificuldades na implementação da reforma gerencial dos
processos de planejamento e orçamento no âmbito da administração pública federal, ou seja:
“a autonomização dos serviços públicos, mediante a instituição de órgãosgovernamentais descentralizados, como as agências executivas eorganizações sociais, não tem tido uma abordagem orçamentária adequada, oque ocasiona rigidez na utilização de seus recursos, prejudicando, assim, aimplementação desse aspecto importante da reforma.”
45
A observação acima tem por objetivo mostrar que, a despeito das várias ações de
modernizações, o próprio Governo Federal ainda não consegue a efetiva implementação dos
seus programas de modernização administrativa. Na opinião do autor desta pesquisa, em suas
observações ao longo do período de atuação na área, uma das causas principais dessas
dificuldades é a forte resistência à mudanças, ainda reinante no âmbito da administração
pública brasileira.
De acordo com a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), em texto
transcrito de Valdemir Pires (1999): “Orçamento Participativo – o que é, para que serve,
como se faz. Elaboração e Execução do Orçamento Público, “O Orçamento participativo
incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária, seja por meio de
lideranças da sociedade civil, seja por meio de audiências públicas ou por outras formas de
consulta direta à sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definição
das ações do Governo, para resolução dos problemas por elas considerados prioritários”. É
exercitado no Brasil em alguns estados da federação e em muitas prefeituras. Na União, não
tem sido aplicado, embora sejam feitas audiências públicas durante o processo legislativo para
captar sugestões da sociedade”.
No Caderno MARE (1997; p. 18), foi definida a Gestão pela Qualidade como Gestão
Participativa.
“A gestão pela qualidade é participativa, ou seja:
• Pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus processos
de trabalho;
• Estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados;
• Dissemina informações organizacionais;
• Compartilha desafios.”
Outros aspectos envolvem a reestruturação do processo de planejamento e orçamento
da Administração Pública Federal, alguns positivos e outros negativos porém, não
considerados relevantes para o que se pretende mostrar nesta pesquisa. As explanações acima
foram consideradas, para proporcionar uma visão da realidade orçamentária atual.
2.6.2 Histórico da Gestão Orçamentária do Inmetro
46
Faz-se importante evidenciar que, a Instituição seguia o modelo de gestão
orçamentária adotado pela administração pública federal, ou seja, o da dotação orçamentária.
Não havia precisão desses valores nem conhecimento amplo da metodologia para geri-lo.
Esses aspectos criavam cada vez mais, dificuldades no caminho institucional em direção a
administração gerencial com o foco em resultados.
Figura 2 – Fluxo da gestão orçamentária antes do Novo Modelo
Fonte: O Autor
As necessidades orçamentárias das UP’s e as da Rede Brasileira de Metrologia Legal e
Qualidade (RBMLQ) eram enviadas para a Cplan/Seplo, através de relatórios ou de planilhas
eletrônicas. Os dados informados eram compilados e utilizados para a elaboração da proposta
orçamentária do Inmetro, e esta, submetida às considerações do Ministério Supervisor –
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC).
Em síntese, o orçamento das UP’s da Instituição somados aos da RBMLQ, compõem
o orçamento total do Inmetro.
As UP’s compõem à estrutura organizacional do Inmetro. A Rede Brasileira de
Metrologia legal e Qualidade (RBMLQ) é formada por órgãos conveniados como o Inmetro,
os quais são responsáveis diretos pela execução das atividades metrológicas no país, e
consequentemente, por parte da Receita Institucional. Em cada um dos Estados da Federação
existe um órgão conveniado assim como suas respectivas Unidades Regionais.
Esses órgãos tem seu próprio orçamento, que é submetido ao Inmetro para analise e
aprovação, de acordo com a legislação orçamentária em vigor.
Considerando-se as peculiaridades das suas atividades, pode-se observar na figura
abaixo, que a estrutura organizacional do conjunto Inmetro + RBMLQ tem características
essencialmente de descentralização.
Necessidadesorçamentárias das
UP’s
Necessidadesorçamentárias da
RBMLQ
Cplan/SeploOrçamento
InmetroMDIC
47
Figura 3 –Universo de atuação da RBMLQ
Fonte: Inmetro/
2.6.3 Situação
Consta
seguia basicam
ou seja, a exec
e o orçamento
instituição” (O
atividades fos
conhecimento
das suas ativid
Neste s
dispunha de in
Os gerentes, p
alocação dos
terceiros, etc.)
Dessa
modelo básico
os gerentes
responsabilida
se à solicitaçã
Dimel
Inicial
tou-se que o modelo de gestão orçamentária da Instituição, até o ano de 1997,
ente, o modelo que ainda hoje predomina na administração pública brasileira,
ução orçamentária, restrita quase que exclusivamente à Unidade Orçamentária
em si, constituindo-se numa “mera peça formal e abstrata para o restante da
liveira, 1996; p.17). Constatou-se ainda que, embora as programações das
sem elaboradas de forma razoável pelos gerentes, faltava-lhes informações e o
necessário para que pudessem estabelecer a vinculação entre o planejamento
ades e os recursos orçamentários disponíveis.
entido evidenciava-se que, nem os gerentes nem a própria equipe de orçamento
formações precisas sobre os recursos orçamentários necessários à Instituição.
or não participarem da programação orçamentária, e a equipe por limitar-se a
recursos de acordo com os itens de despesa (pessoal, material, serviços de
das unidades, e não em função das suas atividades ou processos.
forma, o Inmetro, a exemplo de toda a administração pública, praticava o
da Gestão da Dotação Orçamentária. O modelo utilizado, em nada estimulava
a uma prática efetiva de gerenciamento dos recursos, nem cobrava
de quanto a geração de receita e aos custos das suas unidades. Estes limitavam-
o dos recursos necessários às atividades programadas, cabendo às unidades
• EstruturaDescentralizada
- 26 órgãos delegados- cerca de 3000servidores
- 71 sedes regionais- 22 postos de VT- 54 laboratórios parapré- medidos
- 800 veículos, incluindo50 caminhões parabalanças de grandeporte
48
corporativas, Cplan e Diretoria de Administração e Finanças (Diraf), a responsabilidade de
viabiliza-los. Observou-se, portanto que essa prática demonstrava total falta de racionalidade
e transparência da gestão dos recursos públicos, tanto para a Instituição, quanto para a
sociedade.
Portanto, a reestruturação do Processo de Planejamento e Orçamento, passou a ser o
desafio considerado ponto crítico da atual administração pública do país. Ter-se-ia que
desenvolver um novo modelo de planejamento e gestão orçamentária de caráter participativo,
transparente, e que envolvesse os técnicos e o corpo gerencial da Instituição, de acordo com
as práticas da administração gerencial preconizadas pelo Plano de Reforma.
Figura 4 - O impacto da criatividade e da inovação nas organizações.
Fonte - Adaptação da fig. 13.3. CHIAVENATO (1999; p. 317).
Chiavenato (1999; p. 317), no tópico sobre Criatividade e Inovação, enfatiza que “[...]
em situações complexas e mutáveis de trabalho, os gerentes precisam utilizar todas as
vantagens da participação, envolvimento e empoderamento (empowerment) das pessoas para
estimular a criatividade individual e grupal [...].”
Exatamente, com base na criatividade e no espírito inovador e no empoderamento,
desenvolveu-se o modelo de Gestão Orçamentária da Instituição, tema central desta Pesquisa,
cujos procedimentos metodológicos e os resultados alcançados serão demonstrados nos
capítulos seguintes.
Criatividade
Geração deidéias novase criativas
Inovação
Aplicaçãodas novasidéias para
criar:
Uma nova Instituição(Inmetro como Agência
Executiva)
Um novo produto(Gestão Orçamentária
Participativa)
Um novo Sistema(Planejamento e
Orçamento)
Uma nova metodologiade planejamento e
orçamento
CAPÍTULO 3
3. METODOLOGIA DA PESQUISA
3.1 CARACTERIZANDO A PESQUISA
Segundo Gil (1996; p. 17), Pesquisa é “o procedimento racional e sistemático que tem
como objetivo proporcionar respostas aos problemas que são propostos”. Assim, as pesquisas
podem ter por missão a busca do conhecimento pelo próprio desejo de investigar
determinadas áreas, ou seja, a pesquisa de ordem intelectual ou pesquisa pura; ou então o
desejo de descobrir alguma aplicação prática para a solução de um problema, ou seja, a
pesquisa aplicada. “O propósito da pesquisa aplicada é o entendimento da natureza e das
fontes dos problemas importantes para a sociedade” (Patton, 1990 in Clark, 1995; p. 6)”.
Além das razões, pura ou aplicada, para o desenvolvimento de pesquisas, Gil também
apresenta uma outra taxonomia, pois as pesquisas também podem ser classificadas em três
grandes grupos, de acordo com seus objetivos gerais: exploratórias, descritivas e explicativas.
De acordo com as definições acima, este trabalho caracteriza-se como sendo uma
Pesquisa aplicada de caráter exploratório.
Severino (2003; p. 151) frisou que, “a dissertação de mestrado deve cumprir as
exigências da monografia científica. Trata-se da comunicação dos resultados de uma pesquisa
e de uma reflexão, que versa sobre um tema igualmente único e delimitado. Deve ser
elaborada de acordo com as mesmas diretrizes metodológicas, técnicas e lógicas do trabalho
científico, como na tese de doutoramento”.
3.2 LIMITAÇÕES METODOLÓGICAS
50
O método da presente pesquisa limitou-se ao modelo de gestão orçamentária
desenvolvido e implementado pelo Inmetro, principalmente pelo fato de ser uma iniciativa
inovadora na administração pública federal. Destaca-se que o Modelo foi elaborado de acordo
com as premissas do Plano de Reforma do Aparelho do Estado, da legislação orçamentária
vigente no país e fundamentado nos princípios que regem os sistemas de gestão pela
qualidade total.
Outro fator de relevância para essa limitação foi o processo de modernização por que
vem passando o Inmetro desde o início da última década e pela sua transformação na primeira
Agência Executiva do Governo Federal. Estes fatos obrigaram a Instituição a rever dentre
outros aspectos, o modelo de gestão orçamentária, buscando atender as cláusulas constantes
do Contrato de Gestão firmado com o respectivo Ministério Supervisor.
3.3 FASES DO DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA
Nas diversas fases do desenvolvimento deste trabalho foram realizadas pesquisas
exploratórias a partir de referenciais bibliográficos, da documentação institucional e da
legislação inerente ao orçamento público federal. A intenção foi encontrar estudos e
fundamentos no campo da gestão orçamentária que pudessem referendar o modelo proposto,
propiciando sua estruturação dentro dos aspectos da modernidade, mas sem agressão à
legislação em vigor, principal complicador quando se deseja promover ações de melhoria da
gestão pública, conforme já enfatizado na página 26 do no Capítulo 2.
A partir do modelo proposto objetivou-se, portanto, implementar uma administração
orçamentária gerencial, descentralizada, mais flexível e focada no planejamento estratégico
institucional.
Neste contexto, as diversas fases do desenvolvimento da pesquisa, assim como a
metodologia utilizada para se atingir os respectivos resultados, estão resumidos no Quadro a
seguir:
51
Quadro 1 – Fases do desenvolvimento da Pesquisa
Fonte – O Autor
3.3.1 Fase 1 – Formulação da Situação Problema
Nesta fase, procedeu-se a identificação do problema a partir das dificuldades
observadas no processo orçamentário, principalmente a partir da implementação do Plano de
Modernização da Instituição e da sua transformação em Agência Executiva.
Nesse sentido, escolheu-se o processo de pesquisa mais adequado para se alcançar os
Fase 7 – Discussão domodelo proposto
Fase 8 - Conclusões daPesquisa
Fase 1 – Formulação daSituação Problema
Caracterização da Pesquisa; relevância ejustificativa; objetivos a serem alcançados
Contexto da Administração PúblicaBrasileira; Programas de Qualidade
Ações de Modernização; Processo deModernização do Inmetro
Análise do modelo orçamentário até aquiutilizado; identificação dos pontos fortes edas oportunidades de melhoria; condições
de reestruturação
Análise dos dados obtidos; definição donovo modelo
Apresentação do modelo; percepções dogerenciamento das práticas, estratégias e
metodologia aplicada
Avaliação do nível de entendimento e decomprometimento com o novo modelo
pelo corpo gerencial e funcional
Apresentação dos resultados erecomendações
Pesquisa exploratória: bibliografia;documentação institucional; contrato de
gestão; resultado dasentrevistas/pesquisas de opinião
Fase 2 - Referencial Teórico
Fase 3 - Revisão doProcesso Orçamentário
Fase 5 - Consolidação dosDados Obtidos
Fase 6 - Descrição doModelo Proposto
Fase 4 - Coleta dos Dados
52
objetivos pretendidos em função da nova realidade e das questões que deveriam ser
respondidas. Esta fase esta fundamentada nos diversos documentos institucionais, nos que
fundamentaram as ações de modernização do Governo Federal e na experiência do
pesquisador com mais de 15 anos de atuação na área de planejamento e orçamento.
3.3.2 Fase 2 – Referencial Teórico
A fase dois caracterizou-se por uma ampla pesquisa exploratória realizada a partir de
livros, artigos, dissertações e teses, da documentação institucional e da legislação em vigor
buscando-se as evidências que fundamentasse o modelo de gestão orçamentária participativa
proposto, conforme observado no Capítulo 2.
Ressalta-se no entanto que, dentre as várias obras pesquisadas cujos autores discorrem
sobre gestão participativa, aliás um tema em destaque quando se fala sobre sistema de gestão
pela qualidade total, não foi encontrada nenhuma obra que discorresse especificamente sobre
gestão orçamentária participativa.
Como já mencionado, para identificar as questões a serem respondidas na pesquisa
realizou-se uma ampla revisão da literatura, porém Cooper (1984 in YIN, 1994, p. 9) cita que
‘“esta revisão não poderia ser um fim em si mesma, como muitos estudantes pensam’. Deve
servir para desenvolver questões perspicazes e incisivas sobre o tema.”
3.3.3 Fase 3 – Revisão do Processo Orçamentário
Procedeu-se nesta fase, à luz do processo de modernização institucional, a análise dos
pontos fortes e das oportunidades de melhoria identificados no modelo até aqui utilizado, para
a seguir serem analisadas as condições de aplicabilidade do novo modelo proposto.
A análise se deu a partir da bibliografia pesquisada, dos resultados das entrevistas
realizadas e das avaliações efetuadas durante o processo de treinamento dos envolvidos com a
gestão orçamentária, implementado pela Coordenação de Planejamento do Inmetro (Cplan).
Evidencia-se ainda que, foi efetuado um estudo comparativo do desempenho orçamentário
(Orçamento de Receita e Despesa) dos últimos 5 anos, como poderá ser observado no
Capítulo 4.
3.3.4 Fase 4 - Coleta dos Dados
53
Os dados foram coletados através da pesquisa exploratória efetuada a partir do
referencial bibliográfico, principalmente aos inerentes a sistemas de gestão, aos aspectos do
tratamento do capital intelectual e das lideranças nas organizações, assim como na
documentação institucional que registra a origem e todo o processo de modernização
institucionais.
Foram considerados também o termos do Contrato de Gestão em decorrência da
transformação da Instituição em Agência executiva, e os dados obtidos na fase 3.
Dessa forma, pode-se obter uma visão de como o corpo funcional absorveria o novo
modelo de gestão e das oportunidades de melhoria para todo o processo orçamentário.
3.3.5 Fase 5 – Consolidação dos Dados Obtidos
Nesta fase foram consolidados todos os dados obtidos em decorrência das fases
anteriores, promoveram-se as respectivas avaliações e estabeleceram-se os critérios para a
implementação do modelo proposto.
3.3.6 Fase 6 - Descrição do Modelo Proposto
Esta fase caracterizou-se pela estruturação e apresentação do novo modelo, assim
como as oportunidades de melhoria identificadas durante as fases 3 e 4.
Além desses aspectos a fase 3 caracterizou-se como sendo descritiva. Além do foco no
modelo proposto fez-se também uma análise das percepções do gerenciamento sobre as
práticas, estratégias e metodologias empregadas pela Administração Pública para o tema
tratado.
3.3.7 Fase 7 – Discussão do modelo proposto
Neste ponto foram analisados os níveis de entendimento e de aprovação do modelo
pela Instituição para a sedimentação do modelo em questão. Verificou-se, se o Modelo estava
de acordo com as premissas do Plano de Reforma e se atenderia aos objetivos pretendidos.
Avaliou-se ainda, com base nas opiniões dos envolvidos no processo, se as mudanças
a serem implementadas surtiram os efeitos desejados, segundo as percepções dos interessados
no processo.
Finalmente, foram apresentados os resultados pelos quais acreditou-se que a aplicação
54
do Modelo de Gestão Orçamentária Participativa (Gop) seria bem sucedido na Instituição.
3.3.8 Fase 8 – Conclusões da Pesquisa
Nesta fase foram apresentados os resultados conclusivos da pesquisa, destacando-se os
objetivos alcançados e as respostas às questões levantadas, além das recomendações efetuadas
considerando-se o processo de melhoria contínua sempre evidenciado pelos especialistas em
sistemas de gestão da qualidade.
O quadro a seguir fecha o Capítulo proporcionando uma visão geral dos aspectos que
envolveram as fases da pesquisa e dos procedimentos metodológicos utilizados durante o
desenvolvimento dos trabalhos.
Quadro 2 – Visão geral dos aspectos que envolveram as fases da Pesquisa e dos Procedimentos
Metodológicos
Fases do Processo daPesquisa
ResultadosAlcançados
Método eProcedimento
Técnico UtilizadoJustificativa
1. Formulação dasituação problema
Caracterização dapesquisa,identificação dosprincipais objetivos edas questões a seremrespondidas
Qualitativo:entrevistas comclientes internos e,Quantitativo: análisedo dados históricos doorçamentoinstitucional
Identificar asdificuldadesexistentes quanto aoplanejamento e aexecuçãoorçamentáriainstitucional
2. Referencialteórico da literaturainerente àAdministraçãoPública Brasileira equanto aos aspectosda gestãoparticipativa
Identificação daevolução dos modelosde gestão aplicados edas ações demodernização daadministração públicafederal
Qualitativa: pesquisabibliográfica epesquisas comprofissionais da área
Buscarfundamentaçãoteórica e técnicasatuais de sistemas degestão
3. Revisão da gestãoorçamentáriainstitucional
Identificação dospontos fortes e dasoportunidades demelhoria
Qualitativo: opiniãodos envolvidos noprocessoorçamentário(gerentes e técnicos);Quantitativo: Análisedos dadosorçamentários
Focar a autosustentação e atenderàs cláusulas doContrato de Gestão
55
4 . Coleta dos Dados Identificação dosdados a seremutilizados nareestruturaçãoorçamentária
Quantitativo: pesquisaexploratóriaQualitativo:estruturação domodelo maisadequado à realidadeinstitucional
Desenvolver o novomodelo de gestãoorçamentária decaráter participativo
5. Consolidação dosdados obtidos
Definição do novomodelo de gestãoorçamentária
Quantitativo:envolvimento eresponsabilização docorpo gerencial eQualitativo: propostade melhoria dodesempenhoorçamentárioinstitucional
Responsabilizar eenvolver o corpogerencial e funcionalda Instituição nosaspectosorçamentários
6. Descrição domodelo proposto
Conhecimento domodelo proposto portoda a força detrabalho da Instituição
Qualitativo:conscientização dasua importância paraa Instituição.
Quantitativo:Desenvolvimento deum programa detreinamento para osenvolvidos com agestão orçamentária.
Consolidar o novomodelo de GestãoOrçamentáriaParticipativa
7. Discussão domodelo propostoquanto aoentendimento eaplicabilidade
Envolvimento docorpo funcional emelhoria da gestãoorçamentária
Quantitativo: maiornúmero defuncionárioscomprometidos
Qualitativo: melhoriado processo deplanejamento eexecuçãoorçamentária
Atender as ações demodernização doInmetro e do GovernoFederal e manter ostatus de Agênciaexecutiva
8. Conclusões daPesquisa
Atendimento aosobjetivos levantados eaos questionamentosefetuados eviabilidade eabrangência
Qualitativo:Disseminação da novacultura orçamentária
Atender as propostasde modernizaçãoadministrativa doGoverno Federal edemonstrar a suaviabilidade
Vale destacar que, esta Pesquisa foi formatada com base no “Manual de Apresentação
de Trabalhos Monográficos de Conclusão de Curso da Universidade Federal Fluminense” (6ª
versão 2003).
CAPÍTULO 4
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA A REESTRUTURAÇÃO DA
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
4.1 ASPECTOS GERAIS
A partir da formulação da situação Problema, iniciou-se o processo de reestruturação
da gestão orçamentária para transformá-la numa gestão de caráter participativo e focada em
resultados. Criou-se, inicialmente, um Grupo de Trabalho formado pela equipe de técnicos do
Serviço de Planejamento e Orçamento (Seplo), responsáveis direto pelas ações, e por
funcionários das demais Unidades Principais (UP) da Instituição.
A função do grupo, chamado de Grupo de Multiplicadores, seria agir no sentido de
estruturar, analisar e difundir o novo modelo proposto, evidenciando os procedimentos
metodológicos referentes às questões das ações de descentralização, de participação e do foco
em resultados, além dos aspectos técnicos orçamentários em si. Atribuiu-se também ao grupo
a responsabilidade pelo processo de informatização do sistema para dar suporte e viabilizar o
novo modelo de gestão proposto.
Outro fator importante e especificamente observado, foi quanto a forma de
gerenciamento das atividades institucionais também através de Processos, uma das cláusulas
do Contrato de Gestão em vigor e prática comum às organizações que implementam sistemas
de gestão pela qualidade total. Ressalta-se que, esta prática vem sendo implementada pela
Instituição desde o início da década de 90, quando teve início o seu processo de
modernização, mas que a resistência à mudanças, questão cultural ainda dominante na setor
público, como citado anteriormente, constitui-se num entrave à transição no sentido do
gerenciamento totalmente através de Projetos e Processos.
57
Quanto ao Inmetro, observou-se que essa fase de transição vem evoluindo na
proporção em que a Instituição avança em seu planejamento estratégico e os atores envolvidos
vão sendo conscientizados da importância do gerenciamento institucional dessa forma.
Torna-se conveniente neste ponto, definir o que vem a ser Processo.
Segundo Juran (1994. p. 222), de um modo genérico, Processo é “uma série
sistemática de ações dirigidas à realização de uma meta”, ou “As amplas atividades funcionais
executadas dentro das grandes funções.”
Os Macro processos são definidos por Juran como sendo “Os amplos sistemas
multifuncionais através dos quais são conduzidos os principais negócios da empresa”.
As operações departamentais (passos, tarefas, etc.) são consideradas por Juran como
sendo sub processos ou micro processos.
De acordo com as definições acima, pode-se observar na Figura 5 a seguir, a estrutura
dos Macro Processos do Inmetro, definida a partir do planejamento estratégico institucional.
Cada Macro Processo é composto por um Processo Específico e/ou por um Projeto
Estratégico. Um Processo Específico pode ser composto por mais de um Processo
Operacional, e este por diversas Etapas e Sub-etapas.
58
Figura 5 – Representação gráfica da estrutura de Processos do Inmetro
Fonte – Inmetro/Cplan
Abordou-se este ponto para mostrar que a despeito das dificuldades, o Inmetro vem
conseguindo gerenciar suas atividades também por Macro Processos. Dessa forma, o novo
modelo de Gestão Orçamentária está inserido neste formato, ou seja:
• Macro Processo: Gestão Estratégica
• Processo Específico: Gestão Orçamentária
• Processo Operacional: Coordenação, Elaboração e Acompanhamento
Orçamentário.
Desse modo, Macro Processo Gestão Estratégica tem como objetivo específico,
prover suporte gerencial para o Inmetro, visando o seu aprimoramento e fortalecimento
institucional e seus Processos Específico e Operacional prover suporte gerencial nas questões
de planejamento e gestão orçamentária institucional.
Projeto Estratégico
Planejamento Estratégico
Macro Processo
Processo Específico
Processo Operacional(n)
Processo Operacional(a)
Etapa (a) Etapa (n)
Sub etapa (a) Sub etapa (n)
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Em síntese, para implementação do novo modelo proposto foram observados, além
dos aspectos considerados, os princípios preconizados pelo Governo Federal em suas ações de
descentralização da gestão pública - transparência, participação, responsabilização, foco em
resultados, vinculação ao planejamento estratégico institucional – além, evidentemente, da
legislação orçamentária em vigor.
Neste contexto observou-se que, na medida em que os gerentes iam sendo envolvidos
e responsabilizados pelo planejamento e gestão dos recursos orçamentários das suas UP’s, o
processo da gestão orçamentária tomava novos rumos, principalmente no sentido da mudança
de comportamento gerencial e quanto a racionalização dos gastos.
4.2 ESTRUTURAÇÃO DO NOVO MODELO
Para a estruturação do novo modelo, levou-se em conta a importância da agilidade e
da efetividade do processo de informações orçamentárias. Constatou-se que, somente através
de um sistema ágil e efetivo de informações em Rede, as deficiências operacionais
apresentadas pelo modelo anterior poderiam ser eliminadas e os objetivos pretendidos
poderiam ser alcançados.
Neste sentido, inseriu-se no processo de implementação do modelo o desenvolvimento
de um sistema informatizado para dar suporte operacional especificamente à Gestão
Orçamentária. Esse sistema, denominado: Sistema de Planejamento e Acompanhamento
Orçamentário (Siplan), foi totalmente integrado ao processo, que depois de implementado
integrou-se de tal forma à Gestão Orçamentária, não existindo razão de ser, considerá-los
separadamente.
Considerou-se ainda que, orçamento e planejamento estão intimamente vinculados
conforme já evidenciado no tópico 2.6 do Capítulo 2 e que o novo modelo de gestão deveria
constituir-se numa ferramenta capaz de viabilizar o planejamento, a formulação de propostas,
o acompanhamento e a execução orçamentárias de forma participativa, descentralizada e
racional além de “permitir o gerenciamento dos recursos de modo efetivo e transparente em
todos os níveis hierárquicos, sempre focado no planejamento estratégico institucional e no
Sistema de Orçamento do Governo Federal” conforme frisou OLIVEIRA (1999; p. 18).
O mesmo autor destacou ainda que, “a decisão da direção do Inmetro para a radical
reformulação do seu sistema de planejamento e acompanhamento orçamentário baseando-se,
essencialmente, em duas razões:
60
• Superar as deficiências e insuficiências que o processo orçamentário apresentava e
que tendia a se agravar ainda mais na medida em que o planejamento estratégico
avançava; e
• No reconhecimento de que o Sistema de Planejamento e Acompanhamento
Orçamentário constitui-se num dos instrumentos mais influentes e de maior
penetração na prática e na cultura gerencial de qualquer organização.”
4.2.1 Diretrizes
A partir da constatação de que os conceitos de participação, descentralização,
transparência, responsabilidade fiscal e foco em resultados, dentre outros, estavam presentes
no novo modelo de gestão, traçaram-se as diretrizes descritas a seguir, para viabilizar os
objetivos pretendidos:
a. Introduzir uma gestão efetiva de recursos (Receitas e Despesas), envolvendo todos
os níveis hierárquicos, tanto nos Projetos, quanto nos Processos;
b. Induzir uma prática gerencial segundo os princípios da responsabilidade fiscal,
vinculando à realização de Despesa a existência prévia de Receita que a financie;
c. Promover a integração entre o planejamento (estratégico e operacional) e o
processo orçamentário do Inmetro, transformando efetivamente o orçamento na
dimensão financeira dos planos;
d. Permitir a consistência e a interatividade do processo orçamentário do Inmetro com
o Sistema de Administração Financeira Federal (SIAFI), através do Siplan;
O SIAFI constitui-se no sistema oficial, através do qual são realizadas todas as
operações orçamentárias e financeiras das Instituições do Governo Federal.
e. Implementar uma gestão orçamentária descentralizada, permitindo que cada gerente
da Instituição formule sua própria proposta e promova diretamente a execução
orçamentária dos seus projetos e atividades, continuando, porém, submetido às leis
61
e regras que regem a Administração Pública Federal;
f. Viabilizar uma prática orçamentária ágil, transparente e confiável, disponibilizando
diariamente, em todos os níveis de consulta, informações atualizadas, referentes ao
processo de execução orçamentária de todo o Inmetro, através do Siplan;
g. Informatizar e colocar em Rede local todo o processo orçamentário do Inmetro,
conferindo-lhe elevados níveis de agilidade e interatividade, permitindo a
elaboração e o acompanhamento orçamentário de forma global.
4.2.2 Estruturação do Sistema de Planejamento e Acompanhamento Orçamentário (Siplan)
O Siplan foi desenvolvido por um grupo formado por técnicos em sistemas de
informação e pelos especialistas em planejamento e orçamento do próprio Inmetro/Seplo.
Conforme já mencionado, o meio para pôr-se em prática o novo modelo de gestão
orçamentária seria através de um sistema informatizado. Uma vez definidas as Diretrizes do
novo modelo, partiu-se efetivamente para a estruturação desse Sistema.
De acordo com as premissas de descentralização da Gestão Orçamentária, o Sistema
de Planejamento e Acompanhamento Orçamentário (Siplan) foi estruturado para disseminar
informações no modo ON LINE, REAL TIME E EM REDE, ou seja, disponibilizando o acesso
às informações das atividades orçamentárias de todo e para todo o Inmetro, em rede local e
em tempo real a partir do acesso aos módulos descritos a seguir:.
a) Receita;
b) Despesa;
c) Planos Anuais;
d) Fluxo de Caixa;
e) Relatórios de Acompanhamento Orçamentário;
f) Pré – Proposta Orçamentária;
g) Proposta Orçamentária;
h) Manual de Orientação;
i) Execução Orçamentária;
j) Saldo Corrente.
62
Ressalta-se ainda que, a estrutura do Siplan foi desenvolvida com o objetivo de
viabilizar a construção das propostas orçamentárias a partir da menor célula da estrutura
organizacional e de Macro Processos, além de permitir, registrar e disponibilizar informações
de todo o processo orçamentário da Instituição.
a) Módulo da Receita – vincula a proposta da receita do Inmetro ao seu
Planejamento Estratégico, ligando assim o processo orçamentário às perspectivas
de futuro da Instituição. Torna possível a eliminação de formulários, a redução da
burocracia e da centralização, ampliando consequentemente, o grau de
participação dos gerentes e técnicos.
Evidencia-se neste ponto que, a Receita institucional é formada a partir da cada
Unidade geradora de serviço. Este aspecto pode ser mais claramente observado,
através do organograma de uma Unidade Principal (UP), demonstrado na Figura a
seguir:
Figura 6 – Fluxo da formação da Receita
Fonte – O Autor
UP = Unidade Principal ou Diretoria;
UO = Unidade Organizacional ou Divisão
Lab = Laboratório
Dessa forma, a Receita da UP(a) é gerada a partir dos Laboratórios: a, b e/ou c,
em função dos serviços prestados por estes à sociedade.
Ressalta-se que todos esses serviços são catalogados no Centro de Custos do
Inmetro (Cecus) e as suas previsões são construídas de acordo com o programa de
UP (a)
UO (a) UO (b) UO ( c )
Lab (a) Lab (b) Lab (c)
63
trabalho de cada uma dessas unidades geradoras de Receita.
Conforme demonstrado na página 45 do Capítulo 2, além das suas UP’s, o
Inmetro mantêm uma Rede de Órgãos conveniados em todo o país, a RBMLQ,
que também é geradora de receita. Cada um dos Órgão dessa Rede é considerado
como se fosse uma UP da Instituição, no que se refere à execução dos serviços
metrológicos e aos aspectos orçamentários.
b) Módulo da Despesa – a utilização deste módulo segue os mesmos princípios do
anterior.
A partir das previsões de Receita têm-se a idéia do montante financeiro a ser
realizado no exercício, e considerando-se as prioridades estabelecidas na fase de
planejamento da Instituição ficam consequentemente, estabelecidos os limites
orçamentários de cada UP.
Evidencia-se que os dois módulos acima são de vital importância para a
composição das propostas orçamentárias. Como visto anteriormente, tanto
previsão de Receita, quanto a de Despesa são construídas na menor célula das
UP’s e devem estar vinculadas aos respectivos Processos Operacionais, agregados
aos Processos Específicos, e estes, por sua vez ao Macro Processo correspondente.
Como citado anteriormente, a Instituição ainda se encontra na fase de transição
para uma gestão efetivamente descentralizada. Por esse motivo ainda são mantidas
as duas características de gerenciamento das atividades: por UP e através de
Processos.
c) Módulo dos Planos Anuais - através deste módulo, os respectivos Gestores desses
Planos podem acompanhar e viabilizar os processos corporativos institucionais
como os de compra, contratação de serviços, etc.
d) Módulo do Fluxo de Caixa – viabiliza o dimensionamento da execução do
orçamento programado.
Este Módulo tornou-se importante por dois motivos: primeiro, por viabilizar o
dimensionamento dos gastos da Instituição de acordo com o fluxo da Receita; em
segundo lugar, pelas limitações de gastos mensais impostas pelos Órgãos
Superiores às Instituições Públicas, nos últimos anos, mesmo para as que têm
64
Receita Própria como é o caso do Inmetro e de terem seus orçamentos aprovados
na íntegra. Por estes motivos faz-se necessário o dimensionamento dos gastos
mensais, de acordo com os limites pré estabelecidos.
Através dos relatórios de Receita e Despesa disponibilizados nesse módulo, pode-
se efetuar o dimensionamento de modo ágil e preciso do que se programou para o
exercício.
e) Módulo dos Relatórios de Acompanhamento Orçamentário – estes relatórios
permitem o acompanhamento de todas as operações orçamentárias efetuadas pela
Instituição em seus diversos níveis e formatos.
f) Módulo da Pré – Proposta Orçamentária – constitui-se numa inovação. O Inmetro
criou este módulo para visualizar, em grandes números, as suas necessidades
orçamentárias, antes da definição por parte do MDIC, dos limites orçamentários
da Instituição. É portanto, uma prévia do que se tenciona realizar no exercício
seguinte, e visto com bons olhos pelos Órgãos Superiores.
A apresentação da Pré- Proposta Orçamentária permite a negociação prévia com o
Governo Federal, tendo como base os grandes balizamentos do planejamento do
Instituto. Possibilita assim a adoção de uma sistemática mais consistente para a
negociação dos recursos orçamentários globais, fugindo do procedimento
tradicional caracterizado pela definição dos montantes do orçamento futuro com
base exclusivamente nos valores do orçamento corrente.
g) Módulo da Proposta Orçamentária – É através neste Módulo que são alocados
todos os recursos necessários para a manutenção das atividades de cada uma das
UP’s e para cada um dos Projetos e Processos da Instituição. Este procedimento é
efetivado a partir do momento em que a Instituição tem o seu Orçamento
aprovado pelos Órgão Superiores.
h) Módulo do Manual de Orientação – Este módulo, contêm informações sobre
padrões, especificações, preços e momentos ideais de aquisição de insumos, para
que os gerentes possam formular diretamente as propostas orçamentárias para
suas Unidades. Exibe ainda parâmetros que permitem a racionalização das
compras do Instituto. As informações prestadas de acordo com essas instruções
65
permitem a elaboração dos Planos Anuais.
i) Módulo de Execução Orçamentária – Viabiliza o relacionamento entre o Sistema
de Administração Financeira Federal (SIAFI) e o Sistema de Planejamento e
Acompanhamento Orçamentário do Inmetro (Siplan), possibilitando a extração
dos dados do SIAFI para a respectiva compatibilização. Permite ainda aos
gerentes a execução dos recursos liberados, sem necessidade de autorização
prévia, e as informações sobre os saldos. Em resumo, permite que a gestão e o
monitoramento orçamentários sejam exercidos efetivamente pelos próprios
gerentes, respeitadas naturalmente as regras gerais da administração orçamentária
do Governo.
j) Módulo do Saldo Corrente – Permite que, imediatamente após uma decisão
gerencial de efetuar um determinado gasto, o bloqueio dos recursos
correspondentes sejam efetuados, enquanto o processo ainda segue seu trâmite
administrativo. Dessa forma, o gerente recebe informações sobre os gastos já
iniciados, mas ainda não processados pelo SIAFI.
Além das situações operacionais possíveis e descritas acima, Oliveira (2002; p. 19),
enfatizou que o novo modelo “resultou em uma gestão orçamentária profundamente distinta
das práticas até então vigentes, como demonstra a descrição seguinte, através da abordagem
de alguns dos pontos básicos do processo instalado:
a) Subordinação clara dos meios aos fins, pela precedência do planejamento
operacional (formulação de metas e indicação de serviços, materiais,
equipamentos, instalações, etc. requeridas) sobre a programação orçamentária,
com o orçamento passando a constituir-se efetivamente na tradução financeira das
decisões programadas:
• Envolvimento real e direto dos gerentes e técnicos de todas as áreas no
processo de planejamento e acompanhamento orçamentário, através de sua
participação nas fases básicas como:
• Na programação operacional e financeira de seus Processos e Projetos,
66
quantificando física e financeiramente os insumos necessários;
• Na execução orçamentária, através do manejo e apropriação, sem
necessidade de autorização prévia, dos recursos liberados e da obtenção
direta de informações sobre saldos orçamentários e sobre as despesas
realizadas mas ainda não processadas pelo SIAFI.
b) Participação efetiva das áreas e funções corporativas de apoio (compra,
treinamento, informática, etc.) no processo orçamentário, através do fornecimento
de orientações para o orçamento de aquisição dos diferentes setores do Inmetro,
da discussão conjunta com as áreas sobre suas demandas de insumos e,
finalmente, do gerenciamento dos diversos Planos Anuais, constituindo-se numa
atitude pró ativa e não apenas reativa, das funções corporativas;
c) Conseqüente, adoção por cada Área Meio de um novo e mais ativo papel no
processo de gestão orçamentária do Inmetro, com o estabelecimento de um efetivo
diálogo com as Áreas Finalísticas;
d) Adoção de medidas concretas para o estreitamento do diálogo entre as Áreas (que
terminou extrapolando inclusive os limites da gestão orçamentária),
principalmente através da criação e implementação das seguintes instâncias
organizacionais:
• Grupos de trabalhos especializados, compostos de representantes das Funções
Corporativas de apoio e Finalísticas envolvidas, tendo em vista aprimorar
suas formas de atuação e de relacionamento e privilegiando o planejamento;
• Comitê de Gestores dos Planos Anuais, compostos por coordenadores dos
grupos de trabalho mencionados, visando a troca de experiência e a discussão
das boas práticas de gestão, inclusive orçamentária.
e) Criação no corpo gerencial, técnico e administrativo de um compromisso efetivo
com o gerenciamento de recursos, devido à ampla difusão na Instituição da
imprescindível vinculação e dependência entre o gasto e a sua fonte de
67
financiamento, introduzindo, assim, no dia a dia do Inmetro, a prática da
responsabilidade fiscal;
f) Implantação efetiva de uma gestão de caixa no Inmetro, através do
estabelecimento de um fluxo de caixa planejado de Receitas e Despesas, geral e
setorial, e de seu acompanhamento mês a mês.”
A partir da implementação do modelo proposto, o fluxo orçamentário do Inmetro ficou
estruturado de acordo com a figura a seguir:
Figura 7 – Fluxo da formação e execução do Orçamento do Inmetro.
Fonte – O Autor
Consolidação doOrçamento
Despesa e ReceitaSeplo/Cplan / Inmetro
Orçamento das UP’s Orçamento da RBMLQ
Siplan Sistema deCustos
SIG Confin
Execução da Despesae Receita
SIAFI
Acompanhamento daReceitaSIDOR
Centro de InformaçõesSIAFI
Banco de DadosInmetro
68
Em suma, com a adoção do novo modelo de gestão, o orçamento do Inmetro passou a
ser formulado a partir das subdivisões das UP’s, dos Processos Operacionais, dos Sub-
Projetos e de cada Órgão que constitui a RBMLQ.
A análise e o gerenciamento e consolidação dos dados, ficaram sob a responsabilidade
do Cplan/Seplo.
Quanto à execução orçamentária, esta se dá através dos Sistemas oficiais do Governo
Federal - Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e do Sistema Integrado de
Detalhamento Orçamentário (SIDOR). Os dados ficam armazenados no Centro de
Informações (CI) do SIAFI de onde são extraídos e armazenados no Banco de Dados do
Inmetro, que alimenta os demais sistemas da Instituição, conforme demonstrado na figura
anterior.
A partir da análise do novo modelo de gestão, em relação ao anterior, foram
identificados pontos fortes e oportunidades de melhoria.
4.3 METODOLOGIA DE IMPLEMENTAÇÃO DO NOVO MODELO
A implementação do Modelo de Gestão Orçamentária Participativa está composta por
diversas fases que serão descritas, passo a passo, com base no Ciclo PDCA, conforme o
diagrama apresentado na Figura 8, a seguir:
69
Figura 8 – Diagrama das fases de implementação do Novo Modelo de Gestão Orçamentária
Fonte – O Autor
Fase 6 – Criação deEquipe de Gestores Orçamentários da
Cplan/Seplo
Fase 7 – Elaboração de Programa deTreinamento para os Gestores
Orçamentários das UP’s
Fase 10 – Análise Crítica daGestão Orçamentária
Fase 8 – Operacionalização doPlanejamento Orçamentário
Fase 9 – Elaboração deRelatórios de
Acompanhamento
Fase 1 – Disseminação da Nova Culturapelo Grupo de Multiplicadores
Fase 2 – Criação de Comitês
Fase 4 – Elaboração de Planos Anuais
Fase 5 – Elaboração de Procedimentospara Alocação dos Recursos
Orçamentários
Fase 3 – Elaboração do PlanejamentoOrçamentário Anual
P
D
C
A
70
4.3.1 Fase 1 - Disseminação da Nova Cultura pelo Grupo de Multiplicadores
A disseminação da nova cultura de Planejamento e Orçamento ficou inicialmente a
cargo do Grupo de Multiplicadores, citado no primeiro tópico deste Capítulo. Os novos
conceitos foram gradativamente repassados para os funcionários, tanto da área meio quanto da
finalística que, de algum modo lidavam com o processo de planejamento e orçamento. Estes
funcionários, por sua vez, disseminavam os novos conhecimentos aos demais integrantes das
suas respectivas Unidades Principais (UP).
A partir do momento em que a Instituição adotou, efetivamente, o novo modelo de
Planejamento e Gestão Orçamentária, promoveram-se diversas ações no sentido de
sedimentar os novos conceitos por toda a Instituição, descritos nos tópicos a seguir:
4.3.2 Fase 2 - Criação de Comitês
Como o objetivo de orientar e otimizar a gestão dos recursos orçamentários das UP’s,
foram criados os Comitês de Planejamento e Orçamento e o de Planejamento Operacional que
permitiram um relacionamento horizontalizado na Instituição.
O Comitê de Planejamento e Orçamento, constituído pelo Coordenador de
Planejamento, seu líder, e pelos membros representantes das UP’s do Inmetro, tem caráter
permanente e consultivo e a função de assessorar o Colegiado da Instituição (formado pelos
Diretores das UP’s) nas questões relativas a planejamento e orçamento.
O Comitê de Planejamento Operacional, constituído pelos representantes das UP’s e
liderado responsável do Seplo, tem caráter permanente e executivo e a função de viabilizar a
implantação e a disseminação da metodologia orçamentária Institucional.
4.3.3 Fase 3 – Elaboração de Planejamento Orçamentário Anual.
De acordo com o novo modelo de gestão, o planejamento orçamentário é construído a
partir da menor célula de cada UP da Instituição, conforme já exemplificado. A sua
consolidação representa o planejamento orçamentário institucional. Com base neste aspectos
são definidos os Planos Anuais e suas Categorias, assim como os respectivos Gestores.
4.3.4 Fase 4 - Elaboração de Planos Anuais
71
A elaboração desses Planos tem por objetivo otimizar, a partir do Planejamento
Orçamentário Anual, os processos corporativos institucionais como Compras, Serviços e
Obras, por exemplo. Constitui-se num processo dinâmico, variando de acordo com o que
ficou definido na Fase 3. Estes Planos são estruturados por Categorias (Informática, Obras de
Engenharia, etc.) e para cada uma delas nomeia-se um Gestor, com a função de orientar,
supervisionar e operacionalizar essas ações corporativas de apoio (não finalísticas) que
impactam nas atividades de toda a Instituição. Com essa descentralização ficou mais fácil a
comunicação com o usuário, e mais ágil a resolução de problemas.
A operacionalidade desse Planos ocorre a partir da construção das propostas
orçamentárias da UP’s. Cada gerente, seguindo as orientações constantes do Manual de
Orientações do Siplan, caracterizam suas necessidades de compras, serviços, diárias e
passagens, etc. O próprio Sistema se encarrega de fazer a seleção dos dados por Plano Anual e
por Categoria, ficando a cargo do Gestor de cada Plano Anual o gerenciamento dos dados e
viabilização do Processo.
Considerando-se o processo de melhoria contínua, destaca-se que, nos dias atuais
existem 6 Planos Anuais, descritos no Quadro 3, a seguir:
Quadro 3 – Os Planos Anuais e suas Categorias (Ciclo 2004)
Planos Anuais Categorias
1. Compras, Serviços e Obras Importação/Exportação; Informática;Contratação de Serviços; Aquisição deMateriais e Equipamentos; Aquisição deMateriais Bibliográficos; Contribuições aOrganismos Internacionais; Obras deEngenharia.
2. Treinamento Treinamento e Desenvolvimento
3. Viagens Viagens Nacionais e Internacionais
4. Captação de Recursos Humanos Contratação de Serviço de Mão de ObraTemporária; Contratação de Estagiários;Ressarcimento de Pessoal Requisitado
5. Remuneração de Pessoal Remuneração de Servidores Ativos;Inativos e Pensionistas
6. Promoção e Organização de EventosInstitucionais
Eventos Institucionais; Ações deComunicação
Fonte: Manual de Orientação do Siplan
72
1. Compras, Serviços e Obras
Neste Plano estão previstas as operações corporativas relativas a aquisição de bens e
de prestação de Serviços comuns a toda a Instituição, classificados de acordo com as suas
Categorias, como pode ser observado no Quadro acima.
O Objetivo principal deste Plano foi a racionalização dessas atividades que deixou de
ser setorial. Com isto, a Instituição passou a reduzir custos e melhorar as condições de
aquisição e de contratação de serviços em função do maior volume destes.
Pode-se exemplificar este fato com a Categoria “Informática”. Anteriormente, cada
UP realizava as suas operações de compra de equipamentos de informática. Quais as
desvantagens? Os equipamentos nem sempre atendiam às necessidades do usuário e o preço
de aquisição eram mais elevados. A partir da criação dos Plano Anuais, pode-se padronizar e
obter equipamentos com melhores preços, em função do volume de aquisição.
1. Treinamento
Este Plano concentra todas as necessidades de treinamento e desenvolvimento dos
recursos humanos institucionais previstos pelos Gerentes em suas propostas. Desse modo, o
processo de contratação de entidades de ensino ou mesmo de pessoa física (professor, por
exemplo), tornou-se mais racional e mais objetivo. Além desses aspectos, criaram-se
condições para desenvolver treinamentos com o envolvimento de instrutores da própria
Instituição.
2. Viagens
Este Plano gerido pelo Setor de Diárias e Passagens do Inmetro, tem a finalidade de
elaborar o planejamento de gastos com viagens e com isso buscar melhores condições de
preço junto às companhias.
3. Captação de Recursos Humanos
O Setor de Recursos Humanos fica responsável pelo gerenciamento desse Plano,
sempre através do seu Gestor, com a responsabilidade de promover ações no sentido de
adequar o perfil funcional às necessidades da Instituição.
73
4. Remuneração de Pessoal
Este Plano trata especificamente das ações inerentes à remuneração dos servidores
públicos ativos, inativos e pensionistas.
5. Promoção e Organização de Eventos Institucionais
Todos os eventos e as ações de comunicação institucionais previstos, são
operacionalizados a partir deste Plano. É importante ressaltar a considerável redução de custos
que a Instituição passou a ter, do momento em que inseriu-se no manual de orientação de
dados do Siplan os custos dessa atividade. Com a descentralização e responsabilização da
gestão orçamentária esses custos passaram a ser de responsabilidade da UP requisitante.
Muitos eventos, antes realizados fora da Instituição, passaram a ser realizados internamente
por iniciativa do próprio promotor do evento.
4.3.5 Fase 5 - Elaboração de Procedimentos para Alocação dos Recursos Orçamentários
De acordo com os princípios do novo modelo de gestão, os recursos orçamentários
aprovados para o Inmetro, são repassados internamente para cada uma das Unidades
Principais (UP), de acordo com os limites pré-estabelecidos e aprovados em reunião dos
Gestores com o Presidente da Instituição.
Nesta ocasião também são estabelecidos os valores destinados à Reserva de
Contingência para efetuar-se alguns ajustes ou para fazer face à despesas eventuais não
programadas.
A partir daí, os recursos de cada UP ficam disponibilizados no Siplan e sua
operacionalização segue os procedimentos estabelecidos através das Normas Internas Gerais
da Cplan (NIG-Cplan).
4.3.6 Fase 6 - Criação de Equipe de Gestores Orçamentários da Cplan/Seplo
Esta Equipe, constituída pelos técnicos do Serviço de Planejamento e Orçamento
(Seplo) uma Divisão da Cplan com o objetivo de dar suporte à Unidades Principais (UP),
quanto aos aspectos orçamentários e a operacionalização dos dados no Siplan. Com isto, as
atividades do Seplo foram descentralizadas e cada membro da Equipe tornou-se responsável
74
direto pela supervisão e acompanhamento da elaboração e execução das atividades
orçamentárias (Receita e Despesa) de uma determinada UP.
4.3.7 Fase 7 - Elaboração de Programa de Treinamento para os Gestores Orçamentários das
UP’s
Denominado “Gestão Orçamentária do Inmetro”, esse Programa faz parte do processo
de sedimentação da nova cultura de planejamento e orçamento. Foi estruturado pela
Cplan/Seplo com o apoio do Serviço de Desenvolvimento de Recursos Humanos (Seder) e
destinado a todos os funcionários das diversas UP’s da Instituição, inclusive Gerentes.
A proposta desse Programa é fazer com que o treinando tenha uma visão geral do
processo de planejamento e orçamento da Instituição e seja capaz de operacionalizar os dados
no Siplan. Para tal, foi estruturado do seguinte modo:
ETAPA 1 – Conceitos Orçamentários Básicos
• O que é Orçamento;
• Princípios Orçamentários;
• Leis que regem o Orçamento Público Federal;
• Tipos de Orçamento;
• Mecanismo Retificadores do Orçamento;
• Conceituação sobre Programa de Trabalho, Processo e Projeto;
• Conceitos de Receita e Despesa Pública, assim como suas respectivas
classificações;
• Conceituação sobre Elemento de Despesa;
• Origem dos Recursos Financeiros e Orçamentários;
ETAPA 2 – Procedimentos básicos para a elaboração das Propostas Orçamentárias
• Proposta Orçamentária da Receita;
• Proposta Orçamentária da Despesa;
• Ações promovidas de acordo com o calendário orçamentário do Governo Federal;
• Reformulações Orçamentárias;
75
• O Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR);
• Ações promovidas de acordo com o calendário de planejamento e orçamento do
Inmetro;
ETAPA 3 – Esta etapa esta dividida em dois módulos:
Módulo 1 - Neste módulo o treinando tem uma visão do processo de planejamento, da
elaboração e da execução orçamentária de acordo com a estrutura do Inmetro.
• Princípios básicos;
• Limites orçamentários;
• Reserva de Contingência;
• Extração de Dados do SIAFI;
• Decisões do Colegiado;
• Papel do Gerente;
• Papel dos Gestores Orçamentários;
• Os Comitês;
Módulo 2 - Procedimentos básicos para a operacionalização do Orçamento através do Siplan
• Estrutura do Siplan;
• A interface com o SIAFI;
• Manual de Orientação ON LINE;
• Entrada de dados;
• Relatórios disponíveis;
• Acompanhamento da execução orçamentária;
O módulo é fechado com um exercício prático simulando todo o processo de
planejamento e orçamento institucional.
Este Programa de Treinamento foi estruturado pelos técnicos da Cplan/Seplo com a
supervisão do Serviço de Desenvolvimento de Recursos Humanos do Inmetro (Seder).
Até novembro de 2003 foram ministrados 15 treinamentos, totalizando 150 funcionários
treinados.
76
4.3.8 Fase 8 - Operacionalização do Planejamento Orçamentário
A operacionalização da Programação Orçamentária segue, obrigatoriamente, o
Calendário Orçamentário do Governo Federal e o de Planejamento e Execução Orçamentária
da Instituição.
Desse modo, o Calendário do Governo Federal é composto, em linhas gerais, pelos
seguintes momentos:
• Elaboração do Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício
seguinte;
• Publicação da Lei Orçamentária Anual (LOA) do exercício corrente;
• Primeira Reformulação Orçamentária do exercício corrente;
• Informação da Previsão da Recita Institucional no SIDOR, para o exercício
seguinte;
• Processamento dos dados dos Projetos e Processos no SIDOR, para o exercício
seguinte;
• Segunda Reformulação Orçamentária para o exercício corrente;
O Cronograma de Planejamento e Execução Orçamentária Institucional segue em
sincronia com o Calendário do Governo Federal como pode ser observado, a seguir:
• Análise comparativa dos dados orçamentários propostos pela Instituição e os
aprovados através da LOA (Cplan);
• Avaliação da execução orçamentária do exercício anterior para elaboração do
planejamento para o exercício seguinte (Diretoria e Presidente);
• Elaboração de Pré - Proposta Orçamentária para o exercício seguinte (Diretoria);
• Encaminhamento da Proposta para a Primeira Reformulação Orçamentária do
exercício corrente (Cplan);
• Elaboração da Proposta Orçamentária para o exercício seguinte (Projetos e
Processos);
• Encaminhamento da Proposta para a Segunda Reformulação Orçamentária do
exercício corrente (Cplan).
77
Observando-se as ações institucionais em relação ao Calendário do Governo Federal,
verificou-se a necessidade da antecipação dessas ações para propiciar, de forma consistente, a
elaboração das propostas orçamentárias e a sua conseqüente aprovação. O novo modelo de
gestão orçamentária facilitou sobremaneira este aspecto, proporcionando agilidade e
dinamismo a todo o processo.
4.3.9 Fase 9 – Elaboração de Relatórios de Acompanhamento
Esta fase representa a terceira etapa do Ciclo PDCA. Neste momento são emitidos
relatórios de acompanhamento, e através destes são analisados os dados referentes ao que se
planejou e o que foi executado.
4.3.10 Fase 10 - Análise Crítica da Gestão Orçamentária
Com a implementação do novo modelo, o processo de análise da Gestão Orçamentária
tornou-se um procedimento sistemático, a partir do momento em que as propostas
orçamentárias são construídas. Os dados de execução do exercício anterior são avaliados e
comparados com as propostas apresentadas pelas respectivas UP’s. Posteriormente, o
resultado da avaliação é submetido aos Comitês de Planejamento e Orçamento para promover
as recomendações de ações corretivas, para que o Colegiado do Inmetro possa tomar as
decisões cabíveis.
Além desses aspectos, a análise crítica impacta diretamente nas seguintes fases da
Metodologia de Implementação do Novo Modelo (Figura 8): no Programa de Treinamento
para os Gestores Orçamentários das UP’s(fase 5), a partir das avaliações dos treinandos; na
elaboração de Procedimentos para Alocação dos Recursos Orçamentários (fase 6), em função
dos valores orçamentários aprovados para a Instituição e na Operacionalização da
Programação Orçamentária (fase 7), em função das decisões do Governo Federal..
O objetivo dessa análise é o de promover a melhoria contínua de toda a gestão
orçamentária institucional. Ressalta-se ainda que, desde a sua implementação, em 1999,
adotou-se o método do Ciclo PDCA para a efetivação do controle do processo.
PDCA – Planejar; Do (Executar); Check (Verificar); Action (Atuar corretivamente)
De acordo com Falconi (1990; p.42), os termos do Ciclo PDCA têm o seguinte
78
significado:
• Planejar (P) – É estabelecer um plano que pode ser um cronograma, um gráfico ou
um conjunto de padrões.
As metas podem decorrer do plano para casos de recursos limitados ou o plano
pode decorrer da meta para recursos ilimitados.
• Executar (D) – Execução das tarefas exatamente como prevista no plano e coleta
de dados para verificação do processo. Nesta etapa é essencial o treinamento no
trabalho decorrente do plano.
• Verificar (C) – A partir dos dados coletados na execução, compara-se a meta
realizada com a planejada.
• Atuar corretivamente (Action) (A) – Esta é a etapa onde o gerente detectou
desvios e atuará no sentido de fazer correções definitivas, de tal modo que o
problema nunca volte a ocorrer. Esta atuação é metódica.
Pode-se observar na Figura 9, a seguir, como fica a aplicação do Ciclo PDCA no
controle da Gestão Orçamentária, de acordo com as fases da implementação do respectivo
modelo demonstradas na Figura 8.
79
Figura 9 - Ciclo PDCA de Controle de Processos – Gestão Orçamentária do Inmetro
Fonte – O A
As
cultura orç
As
Seplo e ela
As
executado
programaç
A f
das deficiê
4.3.11 Ide
A Fase 1 (fig. 8)
Action
utor
fases 1, 2 e 3 são referentes ao planejamento das ações
amentária, criação de comitês e elaboração de planos anuais
fases 4 e 5 são as de execução e de treinamento (criação d
boração de programa de treinamento).
fases 6 e 7 correspondem à coleta e análise dos dados do q
(elaboração de procedimentos para alocação de recursos
ão orçamentária).
ase 8 refere-se a análise crítica. Nesta fase, são tomadas as
ncias detectadas (análise crítica da gestão orçamentária).
ntificação dos Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria d
Fases 2, 3 e 4(fig. 8
Fase 5 e 6 (fig. 8)
Fase 7 e 8 (fig. 8)
Fases 9 (fig. 8)
Fase 10 (fig. 8)
PPlan
Check
C
(
)
a
u
e
o
Do
D
disseminação da nova
.
equipe de gestores do
e foi planejado e o do
operacionalização da
decisões para correção
Modelo Proposto
80
O Quadro a seguir refere-se aos Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria
identificadas neste tópico.
Quadro 4 – Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria do Modelo Proposto
Pontos Fortes Oportunidades de Melhoria
Os pontos fortes identificados são:
Descentralização de toda a gestãoorçamentária e o envolvimento do corpogerencial e funcional;
Agilidade e transparência das informações– toda a instituição tem acesso a estas,através do Siplan;
Aprimoramento contínuo do processoorçamentário institucional e interação como sistema oficial da administração pública(SIAFI).
Criação dos Comitês, agilizando aidentificação e solução de problemasorçamentários das UP’s;
Criação dos Planos Anuais, promovendomaior controle dos custos institucionais;
Criação da equipe de Gestores do Seploestreitando o relacionamento entre oscliente externos do Seplo;
O programa de treinamento constitui-senum dos pontos fortes do novo modelo,despertando o interesse do aprendizado econsequentemente, aprimorando oprocesso.
São oportunidades de melhoria:
Aprimoramento constante do processoorçamentário a partir do acúmulo deconhecimento do corpo funcional quantoas questões orçamentárias;
Priorização das ações e elevação dosíndices de desempenho institucional.
Promoção da qualidade do planejamentoorçamentário institucional;
Redução da quantidade de processos (estesno sentido de componentes burocráticos);
Melhor adequação dos recursosorçamentários institucionais;
Aprimoramento constante do processo deplanejamento e orçamento da Instituição;
Participação e envolvimento do corpofuncional quanto às questõesorçamentárias.
Fonte: o Autor
O capítulo 5, a seguir, é dedicado à discussão das características do Modelo Proposto.
CAPÍTULO 5
5. DISCUSSÃO DO MODELO PROPOSTO
Neste Capítulo serão discutidos os princípios do novo Modelo de Gestão
Orçamentária. Esses princípios, fundamentados e demonstrados nos Capítulos 2 e 4,
respectivamente, nortearam o trabalho para que fossem alcançados os objetivos pretendidos,
quais sejam: descentralizar; envolver; responsabilizar o corpo funcional e gerencial da
Instituição e manter a gestão orçamentária vinculada ao planejamento estratégico institucional
e de acordo com as premissas do Plano Diretor da Reforma do Estado.
O modelo proposto foi construído com as seguintes características:
• Participativo;
• Descentralizado;
• Transparente;
• Integrado ao Planejamento Estratégico;
• De Acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
5.1 POR QUE O MODELO É PARTICIPATIVO?
É consenso entre os autores da bibliografia consultada, principalmente quanto a
sistemas de gestão da qualidade que, a participação e o envolvimento do corpo funcional nas
atividades da organização são aspectos fundamentais para conduzir as organizações ao
sucesso, no cenário econômico atual em que a concorrência é efetivamente globalizada.
Além de atender aos aspectos citados, o modelo está de acordo com os princípios do
82
Programa Qualidade e Participação na Administração Pública, um dos que promove a
alavancagem do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995; p.76) e transcritos a
seguir:
A gestão pela Qualidade é Participativa, ou seja:
• Pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus processos
de trabalho;
• Estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados;
• Dissemina informações organizacionais;
• Compartilha desafios.
5.1.1 Pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus processos de
trabalho
Enquanto o processo orçamentário esteve centralizado, ou seja, restrito ao âmbito da
Cplan, haviam sérias distorções nas propostas orçamentárias. A partir do momento em que a
Instituição promoveu o envolvimento e o comprometimento, principalmente do corpo
gerencial, o cenário foi sendo modificado. Na medida em que o conhecimento sobre o
assunto era por assim dizer, democratizado, o nível de qualidade das propostas também se
elevava.
Seguindo esses princípios e inserido no contexto da modernização desde o início dos
anos 90, o Inmetro vem focando a sua gestão sempre no sentido da participação e do
envolvimento efetivo de todos os funcionários nas atividades institucionais. Destaca-se ainda
que, a Instituição vem acompanhando e procurando implementar todas as demais ações do
Governo Federal no sentido da modernização administrativa das instituições públicas.
Dessa forma, o modelo de gestão orçamentária proposto significa a concretização dos
anseios da Administração Pública Brasileira no sentido da sua modernização.
5.1.2 Estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados
No âmbito do Inmetro, observou-se que a relação gerente/gerenciado vem evoluindo
positivamente desde que teve início o processo de modernização institucional. O modelo
83
proposto mostra que a prática da gestão participativa minimiza a distância dessa relação. Os
pesquisadores identificaram a gestão participativa como sendo um dos caminhos em direção
ao sucesso que devem ser seguidos pelas organizações modernas.
5.1.3 Dissemina informações organizacionais
O envolvimento de todos nas atividades institucionais e a evolução da tecnologia da
informação, praticamente tornaram impossível a não disseminação de informações no âmbito
das organizações.
É consenso entre os estudiosos do assunto que a informação é geradora de
conhecimento, e que este é considerado como capital intelectual nas organizações modernas
fazendo parte do ativo contábil e considerado ativo intangível.
No Inmetro, o modelo de gestão orçamentária proposto tem como suporte o Siplan,
uma ferramenta de vital importância para dar a transparência necessária para as ações de
planejamento e orçamento das atividades institucionais, assim como para sua veiculação.
5.1.4 Compartilha desafios
O maior exemplo de compartilhamento de desafio é o próprio modelo de gestão
proposto. A partir da sua implementação, o novo modelo propiciou mudanças significativas
no processo de planejamento e orçamento do Inmetro.
5.2 POR QUE É DESCENTRALIZADO?
Com a implementação do novo modelo, as propostas orçamentárias passaram a ser
construídas a partir da menor célula institucional, conferindo-lhe um caráter essencialmente
descentralizado.
A própria administração pública vem procurando promover ações no sentido de
diminuir a centralização de poder para torná-la mais leve, mais operante e voltada para suas
funções vitais como a social, por exemplo. O Inmetro é exemplo desse processo de
descentralização quando foi transformado em Agência Executiva.
Como visto, o processo de descentralização da gestão, tanto numa visão macro como
no foco interno das instituições, tornou-se vital para a efetividade do processo de
modernização pretendido pelo Governo Federal, ou seja, transformar a administração pública
84
burocrática em gerencial.
Dentro desse contexto, um dos pontos essenciais focado foi justamente o processo de
planejamento e orçamento. Restrito a poucos funcionários e carente de conscientização
quanto a sua importância para a sobrevivência da Instituição, o Inmetro promoveu ações neste
sentido e implementou a Gestão Orçamentária Participativa em que todos estariam envolvidos
e responsabilizados por todo o processo de planejamento e execução orçamentária da
Instituição.
5.3 POR QUE É TRANSPARENTE?
A partir do envolvimento do corpo funcional com as questões orçamentárias, todos
passaram a ter acesso às respectivas informações inclusive através do Siplan, sistema que
viabiliza todo o processo.
5.4 POR QUE É INTEGRADO AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO?
Segundo alguns pesquisadores da matéria, como destacado no Capítulo 2, não se pode
desvincular o planejamento orçamentário do planejamento estratégico institucional, sob pena
de não se obter coerência e êxito na elaboração e execução das respectivas propostas
orçamentárias.
O planejamento das atividades devem estar coerentes com a realidade orçamentária
institucional. Devem espelhar com clareza que os gastos projetados estão de acordo com o
que se pretende arrecadar, portanto, compatíveis com a capacidade financeira da Instituição.
Vale ressaltar que este foi um dos pontos enfaticamente repassado aos gestores. Toda
proposta orçamentária deve estar alinhada com o Planejamento Estratégico Institucional.
5.5 COMO ESTÁ O MODELO, DE ACORDO COM O PLANO DE REFORMA DO
APARELHO DO ESTADO?
Como não poderia deixar de ser, esse Plano tem sido o balizador maior de todas as
ações de reestruturação da administração pública. Observando-se o modelo de gestão
proposto e analisando-o de acordo com as premissas desse Plano e dos Projetos nele contido
como o Qualidade e Participação na Administração Pública e o das Agências Autônomas,
pode-se observar que, descentralização, participação, responsabilização e envolvimento do
85
corpo funcional, são as suas evidências marcantes, respeitadas na elaboração do modelo
proposto.
5.6 QUANTO AOS OBJETIVOS E QUESTÕES INICIALMENTE PROPOSTOS
Demonstrar a aplicabilidade e a viabilidade de um modelo de gestão orçamentária de
caráter participativo, descentralizado e focado em resultados e alinhá-lo às ações de
modernização da administração pública e aos conceitos de gestão da qualidade, foram os
objetivos a serem alcançados.
As questões inicialmente propostas foram respondidas, considerando-se os resultados
alcançados com a implementação do novo modelo, ou seja:
• O efetivo, o envolvimento do corpo funcional com as questões orçamentárias;
• A descentralização da gestão orçamentária. As propostas são elaboradas a partir da
menor célula institucional;
• A transparência da gestão. A partir do Siplan, toda a Instituição tem acesso às
informações;
• O alinhamento ao planejamento estratégico. As propostas são construídas de
acordo com o os dados desse planejamento;
• Melhoria do índice de desempenho institucional. A capacidade de execução do que
se planejou, segundo informações constantes do SIAFI, está próximo dos 100%).
Um fato merece destaque neste ponto. As ações de modernização promovidas na
Instituição nos últimos 10 anos, como: a implementação do Sistema de Gestão da Qualidade e
a sua qualificação como Agência Executiva, contribuíram de forma relevante para que fossem
alcançados os resultados pretendidos, e serviu como fator de conscientização para a mudança
de cultura da Instituição.
Em síntese, esses resultados traduzem-se na qualidade superior da elaboração do
planejamento orçamentário institucional, mais adequado às reais necessidades, e na
demonstração de que os novos conceitos foram assimilados pelo corpo funcional da
Instituição.
5.7 QUANTO AOS RESULTADOS ALCANÇADOS
86
As ações de modernização citadas no tópico anterior, somadas à implementação do
novo modelo de gestão orçamentária foram responsáveis diretos pela evolução da Receita
Própria da Instituição. Constatou-se que, nos últimos 10 anos, essa receita passou de 40
milhões para 146 milhões de Reais. Um incremento da ordem de 262%. Este índice
demonstra que, a partir da maior objetividade do planejamento e da execução orçamentária
das atividades, pôde-se identificar as reais necessidades institucionais, e consequentemente,
buscar-se novas fontes de Receita para suprir essas necessidades. Os gráficos das Figuras 10 e
11, a seguir demonstram a evolução da Receita Própria do Inmetro.
Figura 10 – Gráfico comparativo da Receita Própria (1994 x 2003)
(1994, início das ações de modernização do Inmetro)
Fo
da
eceita (1994 x 2003)
146.000
2003
Comparativo da R
40.000
-
50.000
100.000
150.000
200.000
1994
Variação % = +262% valores emR$ mil
nte – Inmetro/Cplan/Seplo
O gráfico a seguir demonstra o crescimento da Receita obtido a partir de 1999, época
implantação do novo modelo de gestão orçamentária:
87
Figura 11 – Gráfico do crescimento da Receita Própria a partir da implementação do novo modelo
Fonte – Inmetro/Cplan/Seplo
Constatou-se que, os relatórios de acompanhamento do planejamento e da execução
orçamentária emitidos pelo Siplan, demonstram transparência e agilidade em todo o processo
de planejamento e orçamento, além de dar suporte ao corpo gerencial quanto às tomadas de
decisões, contribuindo também para a melhoria do desempenho institucional.
Outro aspecto que merece ser abordado neste tópico é a relação de dependência da
Instituição quanto aos recursos do Tesouro Nacional. Uma das metas do Contrato de Gestão
firmado pelo Inmetro é a auto sustentação, ou seja, a diminuição gradativa da dependência
desses recursos e a reestruturação orçamentária proposta, tem como um dos focos, exatamente
esta meta.
Ocorre que, a Receita do Inmetro depende, em grande parte, da execução de atividades
metrológicas de campo (deslocamento constante de técnicos e equipamentos) em todo o país e
sob a responsabilidade maior da RBMLQ. Esta, por conseqüência, depende da
disponibilização de recursos orçamentários para fazer face as despesas com esses
deslocamentos. Porém, com as restrições orçamentárias impostas pelos Órgãos Superiores,
sobretudo nos últimos três anos, estas restrições impactaram diretamente no índice de
desempenho dessas atividades, e consequentemente, no do crescimento da Receita Própria, o
que impede a diminuição do índice de dependência dos recursos do Tesouro Nacional pela
Instituição. Além desse aspecto existem outros fatores externos, inerentes à falta de sintonia
ou uniformidade das ações da própria administração pública federal, ainda em fase de
transição para a modernidade, que influenciam nessa relação.
Constatou-se portanto que, no aspecto externo existe um paradoxo. O Inmetro, apesar
Evolução da Receita Própria (1999 x 2003)
104.109 105.979122.397 133.232 146.381
-
50.000
100.000
150.000
200.000
1999 2000 2001 2002 2003
88
de ter um modelo de gestão orçamentária considerado interessante pela administração pública,
conforme evidenciado anteriormente, encontra dificuldades quando submete suas propostas
orçamentárias aos Órgãos Superiores, justamente pela falta de visão desses, quanto ao caráter
inovador, apregoados pelas ações de modernização do próprio Governo Federal. O Inmetro,
qualificado como Agência Executiva, cujos pressupostos são a autonomia gerencial a e
flexibilização das ações, na prática, ainda não alcançou plenamente essas prerrogativas.
A despeito dessas dificuldades, observou-se que o novo modelo de gestão
orçamentária propicia melhorias consideráveis internamente, tanto na fase de elaboração
como na da execução orçamentária. Na medida em que os novos conceitos vão sendo
absorvidos pelo corpo funcional, aumentando o nível de “Conhecimento”, os problemas vão
diminuído, demonstrando que os preceitos do Plano de Reforma do Governo são viáveis e que
estes estão sendo praticados pela Instituição.
5.8 ANÁLISE SWOT DO MODELO PROPOSTO
Optou-se pela aplicação do método SWOT de análise do ambiente interno e externo da
Instituição, como meio de ratificar os aspectos descritos no tópico anterior. Constitui-se numa
forma de se promover a avaliação do posicionamento, no caso do modelo proposto, em
relação aos aspectos analisados.
SWOT significa:
S = Strenghts = Pontos Fortes (internos e atuais);
W = Weaknesses = Pontos Fracos (internos e atuais);
O = Opportunities = Oportunidades (externas e futuras);
T = Threats = Ameaças (externas e futuras).
Segundo Oliveira (2002; p. 89):
Pontos Fortes: são as variáveis internas e controláveis que propiciam uma condição
favorável para a empresa, em relação ao ambiente;
Pontos Fracos: são variáveis internas e controláveis que provocam um situação
desfavorável para a empresa, em relação ao ambiente;
Oportunidades: são variáveis externas e não controláveis, que podem criar situações
favoráveis para a empresa, desde que a mesma tenha condições e/ou interesse de usufrui-las;
Ameaças: são variáveis externas e não controláveis pela empresa que podem criar
89
condições desfavoráveis para a mesma.
Com base nestes conceitos construiu-se a Matriz SWOT (Quadro 4) a seguir, para
avaliação do modelo de gestão orçamentária proposto.
Quadro 5 – Matriz SWOT
Fonte - Adaptação. FARIAS, Filho (2002; p. 133).
A partir dessa técnica, identificaram-se os Pontos Fortes, Pontos Fracos,
Oportunidades e Ameaças em relação ao modelo proposto:
Pontos Fortes Pontos Fracos
Participativo;Descentralizado;Transparente;Integrado ao Planejamento Estratégico;Credibilidade junto aos Órgãos Superiores;Sistema informatizado.
Resistência à mudanças
Oportunidades Ameaças
Envolvimento do corpo funcional;
Disseminação de informações;
Propostas orçamentárias racionais;
Interação com o SIAFI;
Melhoria da Execução orçamentária.
Falta de autonomia gerencial da Instituição.
Interno F Pf
Pontos Fortes Pontos Fracos
Externo
O Estratégia FO Estratégia PfOOportunidades
A Estratégia FA Estratégia PfA Ameaças
90
Em função dos dados apresentados acima, conclui-se como Ponto Forte: a estrutura do
modelo, construído de acordo com as ações de modernização da administração pública
federal.
A resistência à mudanças, constitui-se no Ponto Fraco do modelo, devendo-se
promover-se um programa que propicie maior conscientização principalmente do corpo
gerencial, quanto a sua importância para a Instituição.
A falta de autonomia gerencial é considerado um fator externo de Ameaça, não só para
o modelo proposto, como para o próprio Projeto das Agências Autônomas inserido no Plano
de Reforma do Estado.
A disseminação das informações, a interação como o SIAFI e a possibilidade de
aplicação do modelo em outras instituições públicas são consideradas como Oportunidades
para o modelo de gestão orçamentária proposto. Pode ser considerado ainda, como uma
importante contribuição para o Projeto das Agências Autônomas, do Plano de Reforma do
Aparelho do Estado.
5.9 PROPOSIÇÕES DE MELHORIA
De acordo com os princípios dos sistemas de gestão da qualidade, o processo de
melhoria contínua deve ser parte integrante das atividades de todas as organizações.
Evidencia-se mais uma vez que, desde a sua implementação, o modelo vem sendo
aperfeiçoado, considerando-se as sugestões dos próprios usuários, dos Gestores
Orçamentários da Cplan e de acordo com os princípios do Ciclo PDCA de controle de
Processos como visto anteriormente.
Outra importante fonte de informação para promover melhoria no modelo é o
Programa de Treinamento implementado pelo Seplo/Cplan. Ao final de cada turma, são feitas
avaliações, tanto do treinamento em si, quanto do Modelo implementado.
Neste sentido vale destacar que, num universo de 150 funcionários treinados, 82%
destes consideram o Programa de Treinamento entre Bom e Ótimo, conforme relatório do
Serviço de Desenvolvimento de Recursos Humanos (Seder). A Figura 12 demonstra
claramente esses índices.
91
Figura 12 – Gráfico do Índice de aprovação da Gestão Orçamentária Participativa
Fonte –
Institui
tamanh
princip
orçame
descen
melhor
Inmetro/Seder
A seguir, alguns comentários dos envolvidos nas questões orçamentárias da
ção, inclusive os que participaram do Programa de Treinamento:
“O curso é ótimo. Tenho vinte e cinco anos de Inmetro e confesso que não sabia do
o da importância do orçamento e da Cplan para a Instituição.”
“Acho que este curso deve ser feito por todas as pessoas envolvidas com o assunto,
almente os Gerentes.”
“Excelente iniciativa. Acho que toda a casa deveria ter pelo menos uma noção sobre
nto,”
Outros comentários foram feitos, no sentido da utilização da mesma metodologia de
tralização para outras Funções/Processos do Inmetro como forma de envolvimento e
ia do desempenho institucional.
Universo da Pesquisa - 150 funcionários
82%
18%
bom / ótimooutros
CAPÍTULO 6
6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
6.1 CONCLUSÕES
O Objetivo desta Pesquisa foi a abordagem do novo modelo de gestão orçamentária
proposto para o Inmetro, como forma de melhoria do seu desempenho institucional e
consequentemente, de viabilizar os objetivos e metas constantes do Contrato de Gestão, que o
qualifica como Agência Executiva.
O contexto do trabalho perpassa pelas perspectivas e pelos desafios enfrentados,
quando se promove ações de modernização na administração pública, principalmente no atual
cenário econômico, efetivamente globalizado. Evidencia ainda, a aplicação dos princípios dos
sistemas de gestão da qualidade e do Plano de Reforma do Aparelho do Estado na elaboração
do modelo proposto. Os resultados alcançados como: o envolvimento do corpo funcional com
as questões orçamentárias, a descentralização dessa gestão com a elaboração do planejamento
orçamentário a partir da menor célula da Instituição, a transparência e o acesso às informações
viabilizado pelo Siplan e o seu alinhamento ao planejamento estratégico institucional
constituem-se em evidências marcantes. O comprometimento gerencial com os gastos
públicos foi outro aspecto evidenciado, principalmente em função do surgimento da Lei de
responsabilidade Fiscal.
Este trabalho foi desenvolvido a partir de pesquisas de caráter bibliográfico,
descritivo, qualitativo e documental, fundamentando-o do modo mais consistente possível.
Ressalta-se finalmente que, todo o empenho do corpo funcional e gerencial dedicado
ao processo de modernização institucional teve como resultado a conquista do Prêmio Prata
do PNQ (1998) e do Prêmio Ouro do PQGF (2000) fatos que serviram para elevar a auto
93
estima de todos os funcionários.
6.2 RECOMENDAÇÕES
Recomenda-se que o modelo de Gestão Orçamentária Participativo seja viabilizado
para toda a RNMLQ, uma vez que, esta é uma conveniada do Inmetro para exercer as
atividades metrológicas no país, e consequentemente, responsável por grande parte da Receita
da Instituição. A implantação desse modelo de gestão promoveria tanto a uniformidade de
procedimentos orçamentários, como a melhoria do seu desempenho.
Ressalta-se ainda a possibilidade de aplicabilidade do modelo em outras Instituições
Públicas (Federais, Estaduais e Municipais), desde que sejam observadas as peculiaridades
das atividades de cada uma delas. Feito isso, o pesquisador poderá viabilizar a sua aplicação,
inclusive aprimorando-o, pois a Gestão Orçamentária Participativa constitui-se numa forma
dinâmica de se promover o envolvimento e a responsabilização de todos com as questões de
Planejamento Orçamentário, sem dúvida, um dos assuntos de vital importância para o sucesso
das organizações.
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292 p.
YIN,ROBERT K. Estudo de Caso – Planejamento e Métodos. Porto Alegre: Bookman, 2001.
205 p.
7. ANEXOS
101
ANEXO 1
TELA DE ACESSO ÀS INFORMAÇÕES DO SIPLAN
Fonte –Inmetro/ Cplan/Seplo
102
ANEXO 2
CLASSIFICAÇÃO DOS MACRO PROCESSOS
Código Título
A
B
C
D
E
F
M
N
Avaliação de Conformidade
Controle Metrológico
Padronização e Disseminação de Unidades de Medida
Informação Tecnológica para Metrologia e Qualidade
Educação para Metrologia e Qualidade
Credenciamento de Organismos e Laboratórios
Gestão Estratégica
Apoio
Fonte – Inmetro/Cplan/Sepeo
103
ANEXO 3
MACRO PROCESSO - GESTÃO ESTRATÉGICA
PROCESSO ESPECÍFICO - CÓDIGO: 2 001 - GESTÃO DE PLANEJAMENTO
Processos Operacionais
1 Código 2 Título
M200101
M200102
M200103
M200104
M200105
Coordenação e Gerenciamento do Processo de Planejamento
Gerenciamento de Resultados
Coordenação e Gerenciamento do Contrato de Gestão
Gestão do Plano de Ação dos Macro Processos
Gestão da Arquitetura Organizacional
PROCESSO ESPECÍFICO - CÓDIGO: 2 002 - INFORMATIZAÇÃO
Processos Operacionais
104
3 Código 4 Título
M200201
M200202
Atualização Tecnológica de Hardware e Software
Gerenciamento da Área de Tecnologia da Informação
PROCESSO ESPECÍFICO - CÓDIGO: 2 003 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
Processos Operacionais
5 Código 6 Título
M200301
M200304
Coordenação do Processo de Elaboração Orçamentária e
Acompanhamento da Execução
Gestão de Custos
Fonte: Inmetro/Cplan/Sepeo
