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Estudio de las estructuras municipales para el desarrollo de un modelo de gestión local. El caso de Victorica y su área rural.
Lorena Dutto, Oscar Folmer Departamento de Geografía, Universidad Nacional de La Pampa
[email protected], [email protected]
Introducción
A finales de los ochenta se inicia a nivel internacional un importante giro en las políticas
de desarrollo, que hasta entonces se imponían “de arriba abajo” mediante políticas
macroeconómicas globales alejadas de las realidades locales y que desde entonces
pasan a ser tratadas “de abajo a arriba” mediante políticas mixtas macro y
microeconómicas centradas en promover el protagonismo local. La puesta en marcha del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), marca la inflexión definitiva
de esta tendencia a nivel mundial estableciendo dos principios esenciales:
1. Pensar en global y actuar localmente. Es decir, adaptar las políticas genéricas
(macro) a los casos concretos (micro) de cada entorno local.
2. Fomentar la participación de las comunidades locales en sus planes de desarrollo.
Es decir, convertir a las administraciones locales en los principales impulsores del
desarrollo como fórmula para ajustarse al máximo a las necesidades y
peculiaridades del entorno local.
Este modelo de ayuda al desarrollo no está centrado únicamente en el progreso
económico, sino también en el progreso humano y ambiental, siendo una de sus políticas
principales el fomento de la cooperación entre los distintos agentes de una localidad
(individuos, administración pública, organizaciones no gubernamentales, entidades
religiosas, empresas, etc.). Es de esperarse que estas organizaciones y las
administraciones locales, por su mayor cercanía al ciudadano y a su entorno, se
conviertan en los motores principales de las políticas activas de empleo, flagelo que azota
a la mayoría de los municipios.
La base de este trabajo sobre desarrollo local es la potenciación de los recursos
endógenos de la zona, es decir, sus recursos humanos locales y sus recursos naturales:
Impulsando la población con formación, fomentando la cultura emprendedora, el
asociacionismo, la integración social, etc.
Impulsando el territorio con la mejora de las infraestructuras, la accesibilidad a la
zona, los recursos naturales, etc.
Impulsando el entorno adaptándolo a los cambios tecnológicos, potenciando la
demanda de productos locales, etc.
A nuestro entender, el objeto principal del desarrollo local debe estar focalizado en la
promoción de una cultura emprendedora, innovadora y la creación de empleo genuino. A
estas líneas principales del trabajo se suman el bienestar social (sobre todo de la
población más necesitada) y el respeto por el medio ambiente. Para ello las políticas de
desarrollo local deben estar focalizadas principalmente en los siguientes instrumentos y
acciones:
• La formación, principal instrumento para incrementar la empleabilidad de
los ciudadanos;
• el fomento de la cultura emprendedora e innovadora y de la creación de
empresas;
• subvenciones cuando sean indispensables para fortalecer el objetivo del
desarrollo local.
En esta ponencia se presenta una serie de propuestas centradas en:
1.- Análisis de la experiencia realizada en cinco municipios de La Pampa por parte del
Gobierno de la Provincia y la Universidad Nacional de La Pampa.
2.- Análisis de la Ley Provincial de Descentralización Nº 2.461/08 como instrumento de
organización territorial para el desarrollo local.
3.- Presentación del municipio de Victorica como estudio de caso y su grado de
participación en el proceso de desarrollo local como integrante de Fundación Loventué
para el Desarrollo Regional y, en el marco de una acción participativa en el que se
desarrollaron 45 proyectos sociales, socioproductivos y regionales, con un total de 120
beneficiarios directos.
Estos intentos de desarrollo local así como el proceso de descentralización se
constituyen en estrategias de un proceso político que están planteando una nueva forma
de gobernar, tratando de incluir a la ciudadanía en las decisiones públicas e impulsando
un desarrollo “desde abajo” para hacer más eficiente la gestión.
Los objetivos planteados para este trabajo son:
- Analizar las actuales estructuras del municipio de Victorica y su participación en el
proyecto de desarrollo local como integrante de la Fundación Loventué.
- Analizar la propuesta de creación del Consejo Provincial de Descentralización.
- Continuar con el estudio y elaboración de un nuevo modelo de gestión acorde a
las realidades locales.
Hasta el presente se ha logrado desarrollar una propuesta metodológica de gestión,
basada en un trabajo con cinco municipios que intentaron en forma conjunta con el
Gobierno de La Pampa, elaborar un proyecto de desarrollo territorial rural. Muchas de las
fortalezas y debilidades surgidas durante el trabajo, cimentaron las bases de una nueva
propuesta de gestión basada en la participación activa e igualitaria de todos los sectores
de la comunidad local.
A partir de esta experiencia fueron surgiendo otras cuestiones que orientaron la
investigación a considerar, por ejemplo, aspectos vinculados con el proceso de
descentralización que está llevando adelante el Gobierno Provincial y Nacional.
Esta investigación seguirá avanzando hacia la aplicación de este nuevo modelo de
gestión con otros municipios que estén dispuestos a trabajar en este sentido.
Marco teórico metodológico
Comprender las nuevas formas del crecimiento y del desarrollo territorial, en el marco de
la contemporaneidad, requiere de un nuevo marco cognitivo, ya que ambos procesos
están siendo sometidos a una intensa revisión tanto desde el punto de vista conceptual
como operacional.
De aquí parte la idea de replantear estos conceptos.
“La globalización reconstituye los aspectos productivos, tecnológicos, políticos y socio-
culturales en una dimensión que transforma las categorías vigentes, provocando cambios
territoriales generalizados, donde globalización y territorialización, inclusión y exclusión
geopolítica de los territorios, integración económica o aislamiento de economías
regionales, devienen procesos complementarios” (Levy, 1994, Castells, 1996; Baumann,
1999; Dabat, 2000).
Aparece lo que Beck (1998) denomina “ruptura del nacionalismo metodológico” al
proceso de revisión de la matriz territorial moderna, con la consecuente revalorización de
nuevas escalas geográficas, supranacionales y subnacionales, como ámbitos específicos
de interacción y relaciones de poder. Nuevas alternativas geográficas se generan en la
acción política: junto al Estado-nación, se fortalecen escalas territoriales significativas
para interpretar y más aún, asentar los procesos políticos y fortalecer las interacciones
sociales1. Nuestras escalas mentales se amplían hacia una diversidad de territorios a
escala supranacional, nacional y subnacional. En este escenario, emergen nuevos
espacios relevantes ejes de nuevas interacciones y regulaciones, entre ellas las que
atañen al desarrollo.
El desarrollo ha sido un concepto inicialmente acotado al crecimiento económico,
pasando del pensamiento “estado – centrista” cuya lógica integra la industrialización de la
estructura económica, la democratización y modernización de la sociedad.
1 Se rompe la unidad del Estado nacional y de la sociedad nacional y se establece unas relaciones nuevas de poder y competitividad, unos conflictos y entrecruzamientos entre, por una parte, unidades y actores del mismo Estado nacional y, por la otra, actores, identidades, espacios, situaciones y procesos sociales transnacionales y locales (Beck, 1998).
Los sujetos dominantes del desarrollo eran los actores de la sociedad nacional:
burocracia estatal, elites modernizantes, vanguardias iluminadas, etc. Esa matriz, donde
prima la “universalidad” (Koozlarek, 2001), como la replica de políticas de desarrollo, que
prioriza la direccionalidad (verticalismo) y los condicionantes macroeconómicos para
analizar el desarrollo. En los últimos tiempos, la perspectiva economicista que postula el
poder decisorio sobre la acumulación de capital y la asignación de recursos ha sido una
transferencia de los espacios nacionales a los mercados internacionales (Ferrer, 2000).
Por lo tanto solo la adhesión incondicional al libre comercio, la liberación de las
transacciones financieras y la eliminación de normas regulatorias de las inversiones de
las corporaciones trasnacionales, aseguran la participación de todos los países en los
frutos del desarrollo.
Desde una visión holística y constructiva del desarrollo (Boisier, 2003), una nueva
perspectiva endógena (Vázquez Barquero, 2002) plantea cambios en los fundamentos
teóricos del desarrollo y se aproxima a la realidad admitiendo la diversidad (Arocena,
1998), remarcando el rol que asumen los actores locales, el tipo de interacciones que
estos llevan a cabo y las características del entorno de actuación como componentes
claves del proceso de desarrollo. Se rescata la amplia y singular relación entre las
características que presenta cada territorio subnacional (en especial las ciudades medias
y grandes y las redes de ciudades de menor dimensión) y los procesos de desarrollo. De
allí los estudios centrados en priorizar la orientación de “abajo-arriba” en la interpretación
de los procesos y de las políticas de desarrollo, en reemplazo del enfoque “arriba-abajo”
propio de estrategias centralizadas.
“El proceso de desarrollo es visto como resultado del esfuerzo organizativo e innovador
del conjunto de la sociedad y no solo del correcto desempeño de los mercados, y la
estrategia local busca promover la dinamización empresarial, el estímulo a las
innovaciones, la generación de externalidades derivadas de la asociatividad y la
proximidad y la utilización más eficaz posible de todo el potencial de desarrollo disponible
o incorporable del territorio (Alburquerque, 2002). De este modo, las ciudades amplifican
sus protagonismos como espacios donde cobran sentido determinadas lógicas ligadas al
desarrollo: procesos productivos territorialmente vinculados a través de eslabonamientos
o cadenas de valor; rasgos específicos de la cultura y del “saber hacer” local que se
refuerzan como “factores de especificidad territorial” (Pecqueur y Colletis, 1995), formas
organizativas propias que denotan densidad institucional (Boscherini y Poma, 2000)
adecuada para desenvolverse en entornos cambiantes” (Madoery, 2005).
No obstante según Boisier el crecimiento económico de un territorio es una propiedad
emergente (una emergencia sistémica) que deriva de la interacción entre el sistema
territorial y su entorno, de allí la importancia de la: demanda externa; la política
económica nacional; y el proyecto nacional y la política territorial. Detrás de estos factores
están los agentes que con sus decisiones afecta el accionar de los mismos, dichos
agentes están fuera de la región, son exógenos a la región. Tanto el crecimiento como el
desarrollo son el producto de una enorme matriz decisoria coherente y direccionada.
Es importante observar que si el crecimiento del territorio está muy determinado desde
afuera, se requiere un cambio cultural por parte de los gobiernos territoriales, para
adoptar una postura proactiva y no esperar que el crecimiento llegue desde “arriba”.
Como se ha dicho, hay nichos latentes para todos en la globalización, pero hay que saber
descubrirlos y apropiarse de ellos. Esta apropiación debe hacerse con conocimiento y
participación de los actores locales, que garantizará la autenticidad de las acciones en el
territorio.
Crecimiento y desarrollo son dos conceptos, dos procesos y dos estados temporales
estructuralmente distintos, material el primero, intangible el segundo. Este último solo se
halla en la mente de los seres humanos y su concepción depende de su cultura.
El desarrollo ha sido un concepto vinculado a los aspectos económico, pero en realidad
debería estar centrado en el ser humano. Este, como agente capaz de crecimiento
irrestricto define un nuevo estilo de desarrollo, una nueva ética, en la cual los objetivos
económicos del progreso estén subordinados a las leyes de funcionamiento de los
sistemas naturales y al respeto de la dignidad humana.
En esta línea de pensamiento, este concepto en el marco de un Plan de Ordenamiento
Territorial debe estar asociado al de “sustentabilidad”, cuyos componentes centrales
según las autoras Claudia Rodríguez Seeger - Sonia Reyes Päcke (2008) son:
(a) la integración de distintas herramientas de análisis para el diagnóstico evaluativo de
un territorio, (b) la ponderación de todas las dimensiones de la sustentabilidad, (c) la
proposición de instrumentos para el diseño de modelos espaciales que permitan
encauzar el desarrollo de un territorio hacia su sustentabilidad, considerando el uso
racional de los recursos naturales, la reducción de los riesgos de desastres y el
mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras.
La discusión de lo local y lo global
Este nuevo rol de los ámbitos locales ante el cambio de escenario provocado por las
transformaciones territoriales no ha sido interpretado de una única manera, destacando la
“tensión” entre las escalas nacional, regional y local en el escenario global.
Dentro de las aproximaciones realizadas, existe una aún muy poco explotada en la
práctica del desarrollo local en nuestro país, se orienta a aprovechar el potencial
endógeno de los territorios y expresar la oportunidad y necesidad de articulaciones entre
escalas territoriales. Amparada en experiencias y buenas prácticas internacionales de
desarrollo local como en reflexiones de teóricos contemporáneos provenientes de
diferentes disciplinas, esta aproximación entiende la necesidad de interpretar de manera
sistémica el proceso de desarrollo, impulsando una forma de crecimiento económico que
reconoce los desafíos competitivos, pretende dinamizar los recursos locales y aprovechar
mejor los recursos exógenos, con el objetivo de generar empleo y mejorar la calidad de
vida de la población residente.
La sociedad local es visualizada como receptora de tendencias globales y ajustes
estructurales nacionales ciertamente condicionantes, que la política local no puede
desconocer pero puede aprovechar y buscar compensar en sus efectos excluyentes. El
camino crítico del desarrollo local es de múltiples dimensiones (económico-productivas,
político-institucionales, socio-culturales y urbano ambientales) y debe combinar objetivos
convergentes: eficiencia económica, equidad social y equilibrio ambiental. Si no es
concebida desde esta perspectiva compleja, la práctica del desarrollo local puede
limitarse a compensar los efectos excluyentes de la situación económica y social en
general (Madoery, 2005).
Consecuencias del cambio estructural
En los últimos 20 años nuestro país ha sufrido un proceso de cambio y de
reestructuración del rol del Estado, producto de una inestabilidad económica y un proceso
de hiperinflación que limitó a la administración pública para dar respuesta a los problemas
generados. Este proceso estuvo basado en tres ejes fundamentales: aplicación de
políticas centradas en la privatización, descentralización y desregulación económica.
Este proceso represento una transformación sustancial en el papel del Estado nacional,
modificando la relación nación-provincias-municipios a través de la desconcentración de
competencias y funciones anteriormente asumidas por el nivel central. Ello situó a los
municipios en un nuevo escenario que los obligo a iniciar un proceso de redefinición de
sus roles y estrategias de intervención sin contar, muchas veces, con las herramientas y
capacidades institucionales necesarias.
Los cambios en la estructura productiva se tradujeron en una fuerte concentración y
centralización de actividades económicas (Kosacoff, 1998; Basualdo,2000) en la pérdida
de peso relativo de aquellos sectores de empresas que, en principio, presentaban una
más fuerte vinculación con los territorios donde desplegaban su actividad: las pymes de
propiedad y gestión familiar y las empresas públicas nacionales (Madoery, 2005).
También importantes cambios en las formas de organización social de la producción, con
un notable incremento de la economía informal y de subsistencia, en un contexto de
marcada exclusión social y territorial.
Desde el punto de vista de los procesos de organización institucional, se caracterizó por
la transferencia y desconcentración de actividades públicas hacia esferas subnacionales.
Estos gobiernos (provincias y municipios) debieron hacerse cargo de nuevas
responsabilidades y administrar un aparato institucional mucho más denso y extendido,
sin contar con suficientes recursos ni las capacidades de gestión requeridas,
incrementando su dependencia de la coparticipación impositiva, la transferencia y
adelantos del gobierno nacional y provincial, así como la necesidad de recurrir a un
creciente endeudamiento.
Por último, desde el punto de vista de los procesos sociales y culturales, se registro una
pérdida del sentido ético y social de la vida pública. El protagonismo del mercado impone
una consideración de los individuos como consumidores desarticulados, volcados al
ámbito privado, antes que como ciudadanos. Por lo tanto, la capacidad de ejercer
derechos y los propios lazos de solidaridad social se debilitan.
Los municipios analizados en este trabajo no son ajenos a estos cambios,
transparentando en su organización las consecuencias de este modelo.
El Municipio como escala estratégica para el desarrollo local
El municipio (localidad, pueblo), además de ser una unidad geográfica tradicional, se
asimila comúnmente a un ente administrativo de ámbito local, formado por un ejido de
variada superficie con vínculos entre el territorio rural y el núcleo urbano.
La reflexión sobre los problemas de los desequilibrios territoriales nos llevó a la elección
de esta unidad como campo de trabajo. Pero también a considerar la inclusión de las
instituciones intermedias en la co gestión de los planes y proyectos de desarrollo, para lo
cual se hace necesario gestar una organización neutral (sin política partidaria) que
agrupe a todos los sectores representativos de la comunidad.
Por otro lado y atentos a las realidades regionales y locales y dada la eminente puesta en
vigencia de una ley provincial de descentralización, se hace necesario elaborar un
modelo de desarrollo sustentado en la filosofía del desarrollo local y en el carácter
integrador de la ordenación del territorio. Para su implantación el municipio y su área rural
es la unidad territorial estratégica, porque su potenciación permite a la vez, reforzar el
papel de las pequeñas localidades próximas, creando así zonas o micro regiones plan.
La planificación territorial integrada, la búsqueda de las ventajas comparativas de los
territorios, el desarrollo de los recursos endógenos, de los sistemas productivos locales, y
la participación de los agentes socioeconómicos, constituyen las bases de un modelo que
concibe al territorio no como un espacio-soporte sino como un factor de desarrollo
estratégico.
La elección del municipio y su entorno rural como unidad de trabajo se fundamenta en los
siguientes aspectos:
1º. Aporta una escala adecuada para una planificación territorial integradora y
participativa que, aplicando un concepto de desarrollo sostenible, permite integrar la
planificación física, con la socioeconómica y la medioambiental en una metodología
unificada.
2º. El municipio es el ámbito propicio para el desarrollo local integrado, teniendo en
cuenta tanto la capacidad productiva de los recursos endógenos como la competitividad
en los mercados externos de los productos locales. La creación de empleos alternativos
al sector primario en el medio rural, la dinamización de los sistemas productivos locales,
el asociacionismo y el acceso de la población a la información y a medios de
comunicación modernos, son –entre otros– los objetivos del desarrollo local.
3º. Constituye un marco específico para la coordinación de las administraciones
intervinientes en el territorio y para la coordinación de las inversiones públicas mediante
una planificación consensuada. Este ámbito (municipio-área rural) adquiere un nuevo
valor de cara a dar respuesta a los problemas de los pequeños municipios y del declive
demográfico que en ellos se produce debido al éxodo rural aún presente en nuestra
provincia.
4º. El cuarto aspecto está dado por la posibilidad de trabajar con municipios en forma
asociada, bajo algún aspecto de organización tanto jurídica como territorial que garantice
la participación plural y equitativa de todos sus actores locales, por ejemplo, consorcios,
juntas de vecinos, fundaciones para el desarrollo, etc.
Análisis de la gestión local actual
Desde hace algunos años, en la Provincia, se viene debatiendo y considerando al
desarrollo local como la estrategia más viable para el desarrollo territorial. A esto
debemos sumar la reciente aprobación de la Ley Provincial de Descentralización Nº
2.461/08.-
El gran desafío que se presenta es la implementación misma de esta ley, ya que a la
fecha no se conocen las estrategias que se utilizarán para llegar a los distintos
municipios. Este camino permitirá la aplicación de las distintas acciones y propuestas
previstas en la mencionada ley.
A continuación haremos referencia a una experiencia de desarrollo territorial llevada a
cabo en cinco localidades pampeanas.
La elección de los territorios estuvo signada por una demanda concreta de algunos
municipios, que manifestaron la necesidad de contar con una planificación estratégica
que les sirviera de guía para la gestión de gobierno.
A los efectos de concretar la demanda, se procedió a solicitar a los intendentes
municipales que formalizaran este pedido contando con el aval del Consejo Deliberante y
de algunas instituciones más representativas de la localidad.
De esta etapa quedaron seleccionados los municipios de: Colonia 25 de Mayo, Santa
Isabel, Ingeniero Luiggi, Macachín y General San Martín, abarcando una dispersión
geográfica por casi todo el territorio provincial (ver mapa).
Una vez concretada esta formalidad, se solicitó al intendente que definiera un equipo que
actuaría como contraparte, con el que se procedió a iniciar la etapa del diagnóstico. Para
ésta se planteó la realización de un diagnóstico territorial orientado a la acción. Es así
que se efectuaron distintas visitas a las localidades con el propósito de relevar las
variables consideradas en el modelo de diagnóstico.
Algunas variables no pudieron ser definidas debido a: 1º) falta de objetividad y 2º) por
falta de información que debían suministrar los actores locales involucrados.
El resultado del desarrollo del diagnóstico fue la elaboración de un documento que reflejó
el conjunto de las principales fortalezas y debilidades de los territorios. De esta manera
se logró identificar el perfil del territorio y el escenario deseado.
Una vez obtenido el documento de base se procedió a la realización de un taller que
tenía como objetivo convocar a los distintos referentes locales en la elaboración,
discusión y formalización de una propuesta de desarrollo para alcanzar el escenario
planteado (etapa de sociabilización de la propuesta). De esta manera se lograría el
consenso de la comunidad para avanzar en la definición de las principales líneas de
acción, ya que la propuesta consideraba como importante llegar a la etapa de
implementación de acciones concretas en el territorio.
Una de las debilidades detectadas en esta etapa fue la baja participación de los actores
locales. A nuestro entender esto estuvo signado por un problema de organización y
convocatoria por parte del municipio, o sea del modelo de gestión adoptado para esta
instancia.
Respecto a esto, se pudo observar una marcada verticalidad por parte de los organismos
impulsores del modelo, Gobierno Provincial y Municipal y una tangencial participación de
profesionales de la Universidad Nacional de La Pampa.
Las conclusiones más importantes que se pudieron extraer de esta experiencia se hallan
vinculadas al modelo de gestión. Este no pudo lograr una auténtica participación de los
actores locales, provocando una distorsión en los intereses por parte de las personas que
concurrían a los talleres de sociabilización de los planes de desarrollo.
También se pudo apreciar una fuerte impronta de la política partidaria que hizo perder
objetividad en el análisis y condicionó la participación de otros actores que no se hallaban
alineados políticamente con el gobierno municipal o provincial.
La falta de conocimiento acerca de lo que significa elaborar un proyecto de desarrollo
territorial, la falta de dedicación y compromiso por parte de los agentes de la contraparte
y la impronta de la política partidaria en el accionar de los municipios, actuaron como
elementos contraproducentes en las etapas de diagnóstico y sociabilización del perfil y
del escenario deseado.
Aspectos como estos llevan a reflexionar sobre la necesidad de trabajar en particular con
los agentes de la contraparte, en una formación sobre estos temas mucho más intensa.
Cabe aclarar que la mayoría de ellos no estaban designados solamente para este trabajo,
lo cual influyo en la dedicación al mismo.
Por otra parte, la elaboración del diagnostico requiere de un intenso trabajo de campo al
cual no se pudo acceder en la forma deseada, no vasta trabajar con la información
proporcionada por la contraparte, también se necesita del aporte de todos los actores que
componen el territorio. Esto se manifiesta a la hora de tener que perfilar el territorio
GOBIERNO PROVINCIAL
GOBIERNO MUNICIPAL
UNIVERSIDAD
ESCUELAS CLUBES CENTROS CULTURALES
INSTITUCIONES RELIGIOSASPOLICIA
deseado donde la escasa participación es un claro reflejo de la situación de
desconocimiento de la realidad en la que se hallan inmersos los actores.
Sin embargo no debemos dejar de considerar como positivo la iniciativa de los municipios
de emprender un proyecto de desarrollo territorial. El mismo requiere de un cambio
sustancial de la mirada al territorio, pasar de una visión de corte netamente economicista
a uno más humanista, donde el desarrollo intelectual sea el que impulse la innovación en
las áreas rurales.
Análisis de la propuesta de creación del Consejo Provincial de Descentralización
La propuesta que más fuerza ha cobrado en los últimos tiempos para contrarrestar los
efectos negativos de la globalización, es la descentralización.
Se entiende por descentralización aquel proceso de transferencia de poder político, fiscal
y administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno.
Se ha establecido y consensuado que se trata de un proceso político que ha apelado a
una nueva forma de gobernar que, de la mano de la reconfiguración del Estado e
inspirado en la idea de incluir a la ciudadanía en las decisiones públicas, se propuso
fortalecer y consolidar un camino político más democrático y eficiente.
Este fenómeno ha sido generalizado en varias regiones con características diversas, se
ha remarcado el interés por la democracia, los derechos humanos, el medio ambiente y el
desarrollo entre otros (Carrión, 2003).
La descentralización puede ser abordado desde cinco enfoques teóricos: enfoque
económico, sociológico, gestión pública, politológico y optimismo multilateral (Montecinos,
2005).
El enfoque económico asocia la descentralización con la co-participación de los
gobiernos locales en las finanzas nacionales y con la capacidad de generar nuevos
recursos a partir de impuestos locales. Se supone que los gobiernos locales desempeñan
un mejor trabajo cuando la obtención de los ingresos y los gastos se encuentran
estrechamente relacionados (Bird, 1999).
La descentralización, desde la perspectiva fiscal, no consideró las diferentes realidades
de los países en vías de desarrollo, como por ejemplo que en algunos municipios los
bienes públicos son todavía comunitarios y específicos; que las instituciones locales
están aún muy débiles; esto indica que en el nivel municipal no se ha mejorado el
desempeño con la descentralización, siendo ineficientes en términos del manejo de los
recursos. Con respecto al regionalismo, se trata de generar “territorios competitivos”
mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos, la creación de
entornos locales innovadores y la cooperación estratégica de los actores públicos y
privados territoriales.
Algunos autores como Alburquerque, Aghón y Cortés, 2001 y 2002 señalan que el
surgimiento de la iniciativas de desarrollo regional y la descentralización han ampliado el
ámbito de acción de las administraciones territoriales.
El enfoque sociológico, la descentralización puede tener utilidad en distintos procesos de
la vida social y democrática, por ejemplo en la recuperación social y ciudadana. Ello
implica que los actores sociales tengan cierta capacidad o poder de influencia en la
decisiones que les conciernen. Aquí se presentan algunos obstáculos como la debilidad
de los actores políticos y de los movimientos sociales, así como el asistencialismo y la
cultura centralista en América latina. Una manera de solucionar estos problemas es
logrando que el aparato estatal se aproxime al ciudadano a través del fortalecimiento de
la municipalidades.
El enfoque de la nueva gestión pública, plantea la descentralización como principal
resultado la ampliación de las libertades de los departamentos, divisiones, unidades y/o
gobiernos subnacionales para la gestión de sus servicios.
El enfoque politológico, la descentralización influye en los procesos electorales, la
estructura y funcionamiento de los partidos políticos, el presidencialismo, entre otros.
Por último, los organismos multilaterales, como el BID y el Banco Mundial, consideran a
la descentralización como un principio orientado del diseño de políticas públicas
principalmente en las áreas de salud y educación.
Aunque la realidad de los municipios pampeanos se presenta como un camino difícil para
su desarrollo, la descentralización que se está gestando en la actualidad representa una
posibilidad importante para que los municipios elaboren y recuperen, en algunos casos, la
autonomía local. El problema radica en que este proceso es visto desde el gobierno
provincial como una forma de reducir gastos, con lo cual se asignan funciones a los
municipios sin otorgarles la participación real y el apoyo económico necesario. De todas
formas, según Borja (1987) "la descentralización permitiría (...) mayor control y
participación populares en la actuación de las administraciones públicas".
Los procesos de descentralización representan, en teoría, la posibilidad de que los
municipios recuperen la racionalidad en la decisión local y la participación comunitaria,
aunque la descentralización de las decisiones a veces no este acompañada de las
estructuras necesarias y de los correspondientes recursos para llevar adelante la tarea
asignada.
La consecuencia evidente de estos procesos de descentralización se apoyo en
antecedentes históricos, donde los municipios y ciudades sobre todo de mediano y
pequeño tamaño contenían instituciones débiles, con poca capacidad de incidencia en la
vida de sus comunidades. A esto debe agregarse un marcado desinterés por los
integrantes de la comunidad local por participar en las decisiones sobre el futuro de su
localidad.
La descentralización se gesta así en un marco en el que los municipios poseen un modo
de gestión y funcionamiento que carece de los medios necesarios para cumplir
eficazmente su misión. La falta de información y de planes de ordenamiento territorial, les
ha impedido a muchos de ellos elaborar un diagnóstico para proyectar su plan de gestión
y adecuarse a las nuevas demandas de la sociedad.
La delegación de un poder de decisión mayor en el ámbito local, se debe acompañar con
la recalificación del personal y la preparación adecuada para desarrollar otras áreas
dentro de las funciones tradicionales como es la capacidad creativa. Un sistema
descentralizado apoyado sobre un clientelismo político se encontrará viciado de
comportamientos que distorsionarán las acciones.
Como se señalara anteriormente los municipios carecen de recursos financieros y
económicos suficientes debido a la centralización de la recaudación por parte del Estado.
La demanda de subsidios consiguientemente genera una relación de dependencia que le
limitan en ocasiones el poder de acción. El resultado es que el porcentaje destinado para
inversiones suele ser muy escaso, porque hay que cubrir las demandas de la gestión y
mantenimiento de la estructura básica. Por lo tanto, la asignación de recursos que deberá
hacerse a cada municipio, será clave en las posibilidades de desarrollo, como así
también el buen manejo que se haga de ellos.
El análisis de su situación actual, nos permite deducir que la puesta en vigencia en un
corto plazo de la Ley de Descentralización, encontrará a los municipios en una situación
donde se aprecia una falta de planes reguladores, planes estratégicos, normativas
específicas y legislación en general, etc; pero por sobre todo sin una estructura
administrativa y de relación participativa con los actores locales. Esto se convertirá en un
obstáculo para elaborar propuestas de planificación más innovadoras o superadoras y
para aprovechar los recursos económicos disponibles; llevando en algunos casos a
periodos más largos de reacomodamiento ante la situación de cambio planteada por la
ley.
De esta manera, aparecen muchos Municipios y Comisiones de Fomento que en general,
tienen dificultades para percibir la posibilidad de ejercer este nuevo rol frente a los
desafíos del nuevo desarrollo. Salvo excepciones no cuentan con equipos técnicos
capaces de proponer y llevar adelante iniciativas concertadas de desarrollo. En ocasiones
se presentan situaciones de superposición de competencias o deslinde de ellas entre el
Municipio y la Provincia. Esto se traslada a la comunidad en general, con una
organización social débil, una tendencia individualista, desintegrada e impregnada de
política partidaria.
He aquí uno de los grandes desafíos si se quiere llevar adelante un proceso de
descentralización que conlleve a un desarrollo local.
Este marco de descentralización que pareciera dar visos desalentadores se convierte a
su vez en el gran desafío para el gobierno central y la comunidad toda. Habrá que ir
acompañando y ajustando su implementación y seguramente encontraremos municipios
dispuestos a aceptar el desafío que irán sorteando los obstáculos para encontrar una
salida.
En algunos, la capacidad de los recursos locales que podrán conseguir; en otros, la
implementación de mecanismos participativos, para dotarse de fortaleza a partir de la
sociedad civil, implicando a las poblaciones en el tratamiento de los problemas y en sus
eventuales soluciones, podrán ser tal vez, los mecanismos que permitan adaptarse y
prosperar en el marco de los nuevos modelos de planificación estratégica.
Victorica como estudio de caso
La localidad de Victorica localizada sobre la ruta provincial Nº 10, es cabecera del
Departamento Loventué y mantiene la influencia sobre las localidades vecinas,
concentrando el 63,7 % de la población total del mismo(Censo 2001).
El departamento Loventue se encuentra ubicado en el centro-norte de la provincia de La
Pampa, limitando al norte con la provincia de San Luis, al este con los departamentos de
Conelo y Toay, al oeste con los de Chalileo y Limay Mahuida y al sur con el
departamento de Utracán.
Loventué posee una superficie de 9.235 kilómetros cuadrados y para el censo del año
2001 contaba con 8.649 habitantes. El Departamento se encuentra dividido en cinco
ejidos: cuatro municipalidades, Victorica, Carro Quemado, Telén y Luan Toro y Loventué
con carácter de Comisión de Fomento.
Como consecuencia de la crisis socioeconómica generada desde el inicio de la década
del ’90 que afecto a diversas áreas de nuestro país, comenzó a gestarse a partir de
agosto de 2002 un movimiento social en este Departamento involucrando a diversas
instituciones de la región, que fueron agrupándose convocadas por el INTA Victorica y el
Instituto Tecnológico de Educación Superior de esa ciudad. Estas realizaron reuniones
periódicas y abiertas para tratar posibles soluciones a los diversos problemas
presentados.
Con el objetivo de promover el crecimiento económico, la integración social y el
fortalecimiento de la identidad regional, en noviembre de 2003, se constituyó la
Fundación Loventué para el Desarrollo Regional y, en el marco de una acción
participativa, se desarrollaron 45 proyectos sociales, socioproductivos y regionales, con
un total de 120 beneficiarios directos.
Esta iniciativa trabajo en actividades productivas referidas a cunicultura, apicultura y
horticultura, para lo cual se capacitó mano de obra desocupada. Como proyectos
regionales merecen destacarse la creación de la Tecnicatura Superior en Desarrollo
Local y la pavimentación de 150 km de ruta entre Victorica y General Acha que,
actualmente se encuentra en plena construcción.
Hacia la construcción de un modelo de gestión
Como se ha expresado en párrafos anteriores, la gestión municipal, debe necesariamente
basarse, para alcanzar un cierto nivel de éxito, en la participación social. La participación
de los diferentes actores involucrados en la gestión municipal constituye un aspecto
estructural y permanente dentro de las políticas de gestión, confiriendo legitimidad y
sostenibilidad a las acciones municipales.
A partir de esto, el municipio debe actuar sobre la base de un objetivo general, y sobre
objetivos particulares de orden administrativo (ejemplo: planificación territorial).
Ahora bien, trasladando todo esto a la gestión municipal puede sostenerse que: hoy los
objetivos son más amplios, pragmáticos, y los instrumentos y acciones no sólo tratan de
resolver problemas concretos, sino que le dan mayor importancia a la competitividad y a
la difusión de las innovaciones. Se apuesta por formas flexibles de organización, que
puedan asumir los cambios de la sociedad.
En tal sentido la gestión municipal puede ser entendida como la acción de gobernar,
porque en ella intervienen elementos técnicos de gestión, pero también del arte de la
política, de adecuarse a las demandas e intereses complejos de la población.
Cuando planteamos el consenso y la coordinación, no solo debe establecerse entre
diferentes municipios o entre las distintas secciones componentes de una Municipalidad,
es necesaria la participación de la sociedad local. Para ello se plantea el siguiente
esquema:
Habiéndose analizado el actual esquema de gestión basado en la verticalidad de los
actores en un orden donde el gobierno provincial adquiere vital protagonismo en
detrimento del resto de las instituciones, se plantea este nuevo esquema de gestión
fundado en una posición más horizontal de los actores. En este se propone la creación de
un organismo representativo (consorcio, junta vecinal, fundación, etc.) que nuclee a todos
los agentes del medio local, logrando impulsar un ámbito propicio para la participación y
el consenso en todas las cuestiones que atañen al desarrollo de la región.
Por otro lado, la inserción de la Universidad como organismo encargado de planificar e
intervenir en el estudio del territorio, genera una imagen distinta a los actores, siendo que
la misma mantiene una posición neutral frente a las diferentes problemáticas del lugar y
cuestiones vinculadas a la política partidaria.
Es decir, si se plantea concretar un proceso de descentralización el cual apunte a reforzar
el carácter ejecutivo de los gobiernos locales y que además es necesario para lograr el
desarrollo endógeno de los territorios, debe estar acompañado de un modelo de gestión
que contenga dos elementos como mínimo: participación ciudadana y formulas de
negociación y cooperación.
CLUBES
GOBIERNO
CENTROS CULTURAL
INST. RELIGIOS
INST. EDUCATIV
GOBIERNO
Consideraciones finales
Del análisis de las estructuras municipales de la provincia de La Pampa, se concluye en
la necesidad de modificar y adecuar las mismas en función de los nuevos modelos de
gestión basados en los procesos de desarrollo local. Para ello se requiere replantear las
estructuras administrativas, capacitar y/o generar recursos humanos y replantear los
vínculos con la comunidad local.
Ante la posibilidad de la aplicación de una ley de descentralización, surge la necesidad de
otorgar mayor participación a los municipios y comisiones de fomento en la discusión de
los aspectos contemplados en la misma; así como también sobre el criterio de
regionalización establecido.
Respecto a la situación actual de la localidad de Victorica y su inclusión en el proyecto de
desarrollo local y de acuerdo a nuestras investigaciones preliminares, se observa un
estancamiento en las actividades desarrolladas por la Fundación Loventué para el
Desarrollo Regional.
Para hacer posible la implementación de las diferentes estrategias de desarrollo local que
hoy se están diseñando, se propone un modelo de gestión que trata de romper con las
actuales formas de gestión que centralizan y determinan una verticalidad en el flujo de las
relaciones provincia – municipio – comunidad local. El mismo, se sustenta en un cambio
horizontal en el eje de las relaciones.
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Mapa: Localización de municipios en estudio (elaboración propia)
