METROPOLIZAÇÃO BRASILEIRA: AÇÃO POLÍTICA OU … · desenvolvidas foi o da ditadura militar, momento em que a União concentrava todas ... no qual a urbanização é ... afirma

A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO

DE 9 A 12 DE OUTUBRO

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METROPOLIZAÇÃO BRASILEIRA: AÇÃO POLÍTICA OU DINÂMICA SOCIOESPACIAL?

CLEONICE MOREIRA DA SILVA1 Resumo: Com base na dinâmica, que tem caracterizado a regionalização metropolitana no Brasil, o

objetivo do texto é discutir a influência da ação federal no processo de instituição de novas regiões metropolitanas no país, toma-se como ponto de partida a década de 2000. Tal período é utilizado como referência em função das políticas federais que começaram a ser pensadas e aplicadas desde então, principalmente o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que indiretamente pode ter contribuído para que houvesse um grande número de regiões metropolitanas instituídas nos últimos anos. Esse contexto, justifica o desenvolvimento de produções científicas voltadas para o debate acerca da dinâmica regional, sobretudo a metropolitana, a partir do viés político. A fundamentação teórica do artigo estará pautada nas reflexões realizadas sobretudo por: Dickinson (1961), Balbim; Becker; Matteo (2011), Brasil (2011), Fernandes Júnior (2004), entre outros pesquisadores voltados para a temática em voga.

Palavras-chave: Metropolização; Socioespacial; Institucional.

Abstract: Based on dynamics, which has characterized Metropolitan regionalization in Brazil, the

objective of this text is to discuss the influence of federal action in the process of establishment of new metropolitan areas in the country, take as starting point the Decade of 2000. Such a period is used as a reference in light of federal policies that began to be designed and applied since then, especially the growth acceleration program (PAC), which indirectly may have contributed to a large number of metropolitan regions imposed in recent years. This context, the development of scientific productions focused on the debate about regional dynamics, particularly the metropolitan, from political bias. The theoretical foundation of the article will be based on the reflections made especially for: Dickinson (1961), Balbim; Becker; Matteo (2011), Brazil (2011), Fernandes Júnior (2004), among other researchers focused on the subject recently.

Key-words: Metropolitan; Sociospatial; Institutional.

1 – Introdução

Do ponto de vista institucional a questão metropolitana começou a ser

pensada em meados da década de 60, quando na constituição de 1967 a questão

foi abordada, no entanto a ideia de criação de regiões metropolitanas foi

apresentada de forma mais sólida em 1969, visto que a criação de regiões

metropolitanas é abordada em um dos artigos. De acordo com o artigo 164 da

Constituição de 1969, “A União, mediante lei complementar, poderá, para a

realização de serviços comuns estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por

1 - Acadêmica do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal da Bahia. E-mail de

contato: [email protected]



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municípios que independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte

da mesma comunidade sócio-econômica”. Nessa perspectiva, a implementação de

uma região metropolitana no país estaria submetida aos interesses comuns, soma-

se a isso, a similitude da dinâmica social e econômica dos municípios

metropolitanos. A partir de então, o governo estimulou o desenvolvimento de

estudos relacionados a metropolização, dentre esses está o documento

desenvolvido em 1971, elaborado na Área de Desenvolvimento Regional e Social,

no Instituto de Planejamento Econômico e Social (IPEA) do Ministério do

Planejamento e Coordenação-Geral.

Tal documento, apresenta os fatos que antecederam a implementação das

novas regiões metropolitanas, bem como a construção conceitual e os critérios que

deveriam sem utilizados para que as primeiras regiões metropolitanas fossem

instituídas em território brasileiro. Em paralelo a esse documento a Lei n. 5.727, de

4 de novembro de 1971, era implementada, tratava-se do I Plano de

Desenvolvimento Nacional (1972-1974), um conjunto de diretrizes cujo objetivo era

promover a integração regional e o desenvolvimento econômico nacional. Nesse

interim, as regiões metropolitanas são mencionadas enquanto um dos meios pelo

qual o desenvolvimento regional poderia ser consolidado, situação que fica evidente

quando se aborda no IPND a consolidação da região Centro-Sul:

... instituir as primeiras regiões metropolitanas no país, principalmente para o Grande Rio e a Grande São Paulo, como mecanismo coordenador da atuação dos governos Federal, Estadual e Municipal, nos programas conjuntos, desenvolvidos as respectivas áreas de competência (BRASIL, 1971, p. 26)

É válido ressaltar que o contexto em que as primeiras regiões metropolitanas foram

desenvolvidas foi o da ditadura militar, momento em que a União concentrava todas

as decisões e ações administrativas, assim a governança intergovernamental como

a proposta no IPND era um grande desafio, fato que persiste 44 anos depois.

Com base nos estudos desenvolvidos desde meados da década de 60, entre

1973-74 foram instituídas as primeiras regiões metropolitanas, Rio de Janeiro é

reconhecida enquanto metrópole apenas em 1974, devido o processo de fusão que



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ocorreu com Guanabara. Assim, no final de 1974 as metrópoles brasileiras eram:

Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador, Rio de

Janeiro e São Paulo (FIG. 1). Todas elas até a redemocratização política eram

administradas pelas Companhias Metropolitanas de Desenvolvimento, que por sua

vez foram pensadas e postas em prática pela União, que era a responsável por

delimitar, instituir e administrar as regiões metropolitanas brasileiras.



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Situação que muda a partir da redemocratização política, momento em que os

estados passam a ser os responsáveis por delimitar, instituir e gestar as suas

regiões metropolitanas. Tal abertura é o que embasa a discussão a respeito da

metropolização institucional e socioespacial, visto que se na década de 70 o

Governo Federal delimitava um conjunto de critérios para delimitar as primeiras

regiões, que por sua vez seguiram a ideia dos polos de desenvolvimento de Perroux

(1967), na qual as cidades que sediavam as indústrias motrizes representavam

polos de desenvolvimento (cidades mães), que consequentemente impulsionariam

um avanço socioeconômico dos municípios situados no seu entorno.

No período pós redemocratização os estados passaram a ter autonomia tanto

para gerir quanto para definir critérios para instituir uma nova RM, situação que

possibilita o questionamento acerca da validade socioespacial das regiões

metropolitanas que passaram a ser instituídas no território brasileiro. Questão a ser

debatida no tópico seguinte.

2 – Desenvolvimento

Após a redemocratização da política brasileira estados e municípios

passaram a ter mais autonomia para decidir como e quando realizar ações em seus

territórios. Como consequência, pensar a criação de uma nova metrópole a partir de

então, passou a ocorrer de forma particular, visto que cada estado passou a definir

os critérios que melhor atendiam a sua dinâmica.

As RMs, sancionadas a partir da redemocratização, é a expressão maior da

descentralização política e dos interesses sociopolíticos e econômicos locais,

difundidos no país desde a „queda‟ do regime ditatorial. A principal diferença entre a

primeira etapa do processo de metropolização e a segunda, aqui definida em função

da redemocratização, é marcada pela ausência de critérios rígidos utilizados para

instituir uma região metropolitana no território brasileiro. No entanto, os discursos

políticos relacionados a esse processo mantêm a perspectiva de que as RMs



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representam um meio pelo qual é possível obter um maior desenvolvimento regional,

tal ideia perpassa tanto a justificativa das primeiras RMs institucionalizadas quanto

as que ocorrem na contemporaneidade. Dessa forma, o que diferencia as três

etapas, são os critérios utilizados ou em alguns casos a ausência deles que sempre

estarão pautados nos interesses e necessidades dos grupos políticos envolvidos na

metropolização metropolitana.

Desse modo, compreende-se que as RMs são pensadas como uma

estratégia política intermunicipal. A partir dessa regionalização, os municípios, de

forma conjunta, teriam maior facilidade em atrair investimentos de ordem

governamental e consequentemente solucionar problemas comuns a todos, além de

investir em seus territórios. Essa concepção contempla a ideia de que a região é

delimitada a partir de interesses e necessidades comuns aos municípios agrupados

em uma RM, originando o que Dickinson (1961) definiu como região política ideal,

formada a partir de uma coesão, que por sua vez possibilitaria uma integração

intermunicipal „sólida‟, que se daria a partir dos interesses comuns relacionados à

política, economia e atividades sociais. No entanto, para além dos interesses

comuns, é necessário que o espaço geográfico dos municípios que formam um RM

esteja vivenciando o processo de metropolização socioespacial, no qual a

urbanização é condição, para existência de uma região metropolitana.

Por esse motivo é relevante compreender os interesses que envolvem o

processo de metropolização brasileira atualmente. Verifica-se que há um

distanciamento entre a ação governamental e os processos socioespaciais. Esse

fator gera um esvaziamento conceitual nas discussões políticas voltadas a

implementação de novas regiões metropolitanas, por esse motivo Fernandes Júnior

(2004, p. 82) afirma que as RMs no Brasil “não constituem apenas uma região de

serviços comum, socioeconômica, administrativa ou de planejamento de uso do

solo, mas fundamentalmente política”. Essa perspectiva política justifica a criação de

várias regiões metropolitanas a partir de uma única Lei Complementar, como

ocorreu no estado da Paraíba nos anos de 2012 e 2013, o mesmo aconteceu

recentemente no Paraná no início de 2015.

Tal situação evidencia o esvaziamento conceitual em torno da discussão

metropolitana, e consequentemente fomenta o debate a respeito da metropolização



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institucional e socioesacial. Segundo Costa; Matteo; Balbim (2011, p. 631) a

metropolização socioespacial é compreendida enquanto “integração de território a

partir de uma cidade-núcleo, configurando um território ampliado, em que se

compartilha um conjunto de funções e interesses comuns”, tal integração seria

resultado de uma intensa urbanização, e se daria a partir da cidade-núcleo, que

seria a metrópole. Paralelo a essa definição tem-se a de metropolização

institucional, compreendida como a “instituição de regiões metropolitanas, a partir

dos estados da Federação, em territórios que não possuem, a rigor, aquilo que pode

ser reconhecido como o processo socioespacial da metrópole” (COSTA; MATTEO;

BALBIM, 2011, p. 673). Nessa perspectiva, a instituição de uma nova região

metropolitana está pautada apenas nos interesses políticos, corroborando a ideia de

Fernandes Júnior (2004).

A cisão entre as duas perspectivas metropolitanas é um fator que caracteriza

o terceiro momento da metropolização brasileira, período em que fica mais evidente

a cisão entre as dinâmicas socioespaciais e ação política ao instituir uma nova

região metropolitana. Nesse interim, cabe a relação entre as políticas federais e o

grande número de regiões metropolitanas que foram instituídas no país a partir do

ano 2000, marco do que aqui foi definido como terceiro momento da metropolização

brasileira.

Para melhor compreender esse último processo, Santos (1977, p. 4) afirma

que a formação social está relacionada a uma estrutura produtiva, “trata-se de uma

estrutura técnico-produtiva expressa geograficamente por uma certa distribuição da

atividade de produção” Dinâmica produtiva e espaço se combinam originando as

dinâmicas socioespaciais; como cada espaço possui uma dinâmica própria no que

diz respeito à produção e consumo do espaço, as especificidades e particularidades

locais são preservadas, mesmo sob a égide de processos globalizadores. Isso faz

com que cada espaço, no caso em estudo, cada região metropolitana, tenha

peculiaridades referentes à forma com que o espaço municipal é (re) construído no

decorrer no tempo.

Tendo em vista a dinâmica socioespacial, os interesses e necessidades que

envolvem os estados federados e os municípios na atualidade, compreende-se que

os anos 2000 marcam o início de uma nova etapa do processo de metropolização.



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Isso ocorre como reflexo de ações federais, que mesmo indiretamente estimularam

a

instituição de novas regiões metropolitanas no país. O Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC 1 – 2007-2010) e o PAC 2 (2011-2014), cujo objetivo é promover

o crescimento socioeconômico do país a partir de áreas prioritárias definidas por

meio de contingente populacional específico e, também, direcionados às regiões

metropolitanas, porque o governo federal entende que são áreas do espaço

brasileiro que possuem problemas estruturais relacionados principalmente ao

espaço urbano.

Dessa forma, algumas das ações estaduais direcionadas à instituição de

RMs estão relacionadas ao interesse de ampliação dos recursos municipais, por

meio das verbas previstas nos PAC 1 e 2, voltadas para vários eixos. Um desses

eixos são os programas Minha Casa Minha Vida e o de Erradicação do Trabalho

Infantil (Peti). Nos

municípios que fazem parte de uma RM, os investimentos direcionados a esses

programas, por exemplo, recebem maiores verbas. Um exemplo dessa situação é a

diferença entre o valor máximo para adquirir uma casa por meio do programa Minha

Casa Minha Vida, entre um município metropolitano e não metropolitano.

O crédito mais alto gira em torno de R$ 80 mil reais em municípios que não

integram uma RM; já em um município metropolitano esse valor pode ultrapassar os

R$ 100 mil reais. O pano de fundo ao instituir uma região metropolitana é a melhoria

na qualidade de vida da população, no entanto verifica-se que o setor privado

também se beneficia com o processo. Ao tomar como exemplo de atração de

investimentos o

Programa Minha Casa Mina Vida, verifica-se que as empresas do setor imobiliário

sediadas nas regiões metropolitanas seriam beneficiadas em função dos maiores

recursos federais destinados para essa área. Relacionado a esse aspecto, tem-se a

homogeneização ou diminuição das diferenças plurimunicipais relacionadas ao uso

do solo urbano, confirmando, assim, que a atuação de corporações imobiliárias

localizadas em uma região metropolitana é mais rentável.

Paralelo a essa situação, o governo utiliza aspectos relacionados à alta

densidade demográfica presente nas regiões metropolitanas, sobretudo nas



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2º momento Redemocratização

3º momento Desenvolvimento e aplicação dos PACs

metrópoles, para justificar a diferenciação dos investimentos federais entre regiões

metropolitanas e não metropolitanas. Fato é que os direcionamentos de verbas

federais para as RMs impulsionaram um boom no processo de metropolização

institucional brasileiro.

Pautado nessa perspectiva, observa-se que o número de RMs tem

aumentado de forma significativa (Gráfico 1), sobretudo durante o ano 2007, quando

os programas federais citados começaram a ser implantados no território brasileiro,

processo que se mantém nos anos seguintes, principalmente no ano de 2012, que

apresentou o maior número de regiões metropolitanas implementadas no território

brasileiro. Porém é válido ressaltar que durante a elaboração desta dissertação o

ano de 2013 ainda estava em curso, e até o mês de (Junho) quatro RMs já tinham

sido implementadas, ou seja, a possibilidade de que os indicadores do ano anterior

sejam ultrapassados existe. Esse período de efervescência, caracterizado pela

criação de novas regiões metropolitanas marca o que aqui foi delimitado de terceiro

momento da metropolização brasileira.

Fonte: IBGE (2010). Adaptado por Silva (2015)

0

2

4

6

8

10

12

Núm

ero

de R

Ms

Gráfico 1- Relação entre quantidade de RMs e ano de implementação (1973-2015)

1º momento Ditatorial



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Esse crescente número de implementação das RMs demonstra o interesse e

as necessidades dos governos locais frente às novas formas de produção e

consumo instauradas após o desenvolvimento de técnicas relacionadas aos

transportes e telecomunicações. A respeito disso, Irizar (2004, p. 118) afirma que

“en este processo de transición las economías regionales y locales emergem como

agentes activos de la globalización”. No entanto vale ressaltar que nem todos os

espaços possuem a mesma estrutura e participam com a mesma intensidade dos

processos sociopolíticos de ordem global.

Como exemplo dos espaços metropolitanos que não possuem uma atuação

significativa, sobretudo na dinâmica nacional toma-se como exemplo as regiões

metropolitanas de Boa Vista e Central, localizadas no estado federativo de Roraima,

a partir dos dados relacionados a população total, urbana e rural, apresentados na

tabela 1,

Tabela 1 – População total e urbana dos municípios que fazem parte das RMs de Boa Vista e Central (2010)

Municípios por RMs Pop. Total Pop. Urbana

RM de Boa Vista Boa Vista 284. 313 277. 799

Cantá 13. 902 2257

RM de Central

Caracaí 18. 398 10. 910

Iracema 8. 696 4. 078

Fonte: SILVA (2014).

O contexto populacional dos municípios que compõem as RMs de Boa Vista

e Central demonstra que o processo de metropolização institucional dessas regiões

é uma alternativa para atrair maior quantidade de verbas para os municípios que

compõem cada uma delas, corroborando dessa forma a caracterização a

metropolização institucional, situação evidente quando se relaciona a população

total e urbana de Cantá, na qual verifica-se que a maior parte dos habitantes de um

município metropolitano está concentrada no espaço rural.



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Outro ponto que fundamenta a ideia de metropolização apenas sob o ponto

de vista da instituição é o período em que as RMs de Boa Vista e Central foram

criadas. Aliado a isso há também o limite geográfico existente entre elas. Isso

porque as RMs foram sancionadas através da mesma lei complementar pelo

governo do estado de Roraima no ano de 2007. Se considerar a proximidade

geográfica das RMs de Central e Boa Vista associadas à quantidade de municípios

e ao período em que foram institucionalizadas, seria mais coerente pensar a

formação de uma única região

metropolitana; no entanto isso implicaria, sob o ponto de vista das políticas federais

(PAC 1 e 2), no recebimento de metade da verba governamental direcionada para

as regiões metropolitanas, o que não seria conveniente para os agentes políticos

envolvidos nesse processo.

Em meio as propostas de regionalização metropolitana como as essas e as

questões relacionadas a cisão entre metropolização institucional e socioespacial, no

ano de 2004, foi apresentado pelo então Deputado Walter Feldman (PSDB/SP) o

projeto de lei que tinha por objetivo criar o Estatuto da Metrópole, lei sancionada

recentemente – Janeiro de 2015. Conforme o estatuto, para que um agrupamento de

municípios seja definido legalmente enquanto região metropolitana, o mesmo deverá

possuir uma dinâmica urbana-regional compatível com a de uma capital regional.

Entende-se a partir daí que a referida capital regional pode apresentar

características que a classifiquem enquanto capital regional A, B ou C.

Salienta-se que tal hierarquia é realizada a partir dos estudos efetuados pelo

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), via Região de Influência das

Cidades (REGIC). Os critérios utilizados para caracterização da estrutura urbana

consideram a quantidade e tipo de serviços que são ofertados pelas cidades, assim

tem-se no Brasil a seguinte hierarquia urbana: Centros locais; centros de zona A e

B; centro sub-regional A e B; capital regional A, B e C e metrópoles A, B e C.

No que diz respeito ao Estatuto das Metrópoles Observa-se que a definição

do critério supracitado não põe fim a metropolização institucional – aquela que

ocorre mesmo quando os municípios não apresentam caráter metropolitano, no

entanto, o Estatuto contribui de certo modo, para que ocorra um número

decrescente de propostas de metropolização, cujos municípios não apresentem



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características pertinente a uma capital regional. Situação que pode caracterizar um

novo momento da metropolização brasileira.

3 – Considerações

Dado o exposto, verifica-se que a questão metropolitana brasileira pode ter

sido iniciada sem um distanciamento direto entre a metropolização socioespacial e

institucional. Uma vez que os critérios utilizados para instituir as primeiras regiões

metropolitanas no país, consideraram a relevância que as capitais metropolitanas

desempenhavam no contexto regional e nacional, tomando como base a teoria dos

polos de desenvolvimento de Perroux (1967).

No entanto, é evidente a relevância e importância política que tal

regionalização desempenhou no projeto desenvolvimentista brasileiro, como pode

ser verificado, sobretudo, no IPND (1972-1974). Como resultado dessa perspectiva

as regiões metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio

De Janeiro, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre mantêm-se entre as principais

regiões metropolitanas do país segundo IBGE (2010), visto que desempenham

papel significativo no contexto nacional e global.

Com a redemocratização política os estados adquiriram autonomia tanto

para instituir novas RMs quanto para administrá-las, situação que conferiu uma nova

dinâmica a metropolização do país. Vale ressaltar que das dez regiões

metropolitanas, instituídas no período, apenas três delas compõem o quadro das 12

principais RMs do país, que são: Goiânia, Maringá e Natal. A quantidade de regiões

metropolitanas que, conforme o IBGE, desempenham real significado na dinâmica

nacional e regional é pequeno em relação ao número total de regiões metropolitanas

que existem no país.

O que contribuiu para que discussões a respeito do tipo de regionalização

que está sendo desenvolvida no Brasil fossem desenvolvidas. Observa-se que a

partir dos PACs (1 e 2) a distância entre a metropolização socioespacial e

institucional foi ampliada. Dessa forma, compreende-se que a regionalização

metropolitana atual possui um caráter essencialmente político, é claro que isso



883

sempre ocorreu e que tal tipo de regionalização possui conexão com a política, no

entanto, os interesses e necessidades políticas por si só tem representado a base

que justifica a implementação de uma nova RM. Como resultado, tem-se situações

como as Rms de Boa Vista e Cantá.

Espera-se que o Estatuto das Metrópoles possa contribuir para que haja

uma maior reflexão em torno da questão metropolitana, podendo dessa forma

colaborar para diminuição da distância entre a metropolização socioespacial e

institucional.

3 – Referências

BALBIM, Renato Nunes; BECKER, Maria Fernanda; MATTEO, Miguel. Desafios Contemporâneos na Gestão das regiões metropolitanas. In.: Revista Paranaense de desenvolvimento, Curitiba, nº.120, jan./jun. 2011. BRASIL. Instituto de Planejamento Econômico e Social (IPEA). A institucionalização da Regiões metropolitanas. In.: Revista de Administração pública. Rio de Janeiro.Jan/jun, 1971.

BRASIL. Lei Complementar nº 14. Estabelece as regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. de 8 de Junho de 1973.

BRASIL. Projeto de Lei 3460/2004. Câmara dos Deputados. 2004. BRASIL. Plano Plurianual 2008-2011: Projeto de lei/ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Brasília: MP, 2007. BRASIL. Plano Plurianual 2011-2014: Projeto de lei/ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Brasília: MP, 2011. Disponível em: http://www.casacivil.gov.br/uploads/pac2_web_29_52.pdf DICKINSON, Robert E. Ciudad, region y regionalismo: Contribuicion geográfica a La ecologia humana. Barcelona: Omega, 1961.

FERNANDES JÚNIOR, Edésio. Gestão metropolitana. In.: Cadernos da escola do legislativo, Belo Horizonte, v. 7, nº 12, jan/Jun. 2004.

PERROUX, François. A Economia do século XX. Porto: Herder, 1967.



884

IRIZAR, Mikel Zurbano. Las regiones como sujetos de la economia global: Euskadi em la gobernança multinacional. In.: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro. Ano 18, nº 1-2, 2004. SANTOS, Milton. Sociedade e Espaço: Formação espacial como teoria e como método. In.: Antípode, nº 1, vol. 9, Jan/fev. 1977. SILVA, Cleonice Moreira da. A princesinha do sertão agora é metrópole?! Uma análise do processo de ‘metropolização’ de Feira de Santana-Ba. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Instituto de Geociências, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014. 225 f.: il. Site visitado:

http://www.brasileirosnomundo.itamaraty.gov.br/a-comunidade/estimativas-populacionais-das-comunidades/estimativas-do-ibge/censo-demografico-ibge-2010.pdf. Acesso em: 05/06/2013

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