MIGUEL R. CAMPOS

Procurador do Estado do Paraná

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A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei

Complementar Federal nº 101, de 04/05/2000,

regulamenta os artigos 163 e 169 da

Constituição Federal e objetiva ditar normas

de finanças públicas voltadas para gestão

fiscal responsável.

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Não é novidade que a inscrição em restos a pagar há muito

vinha sendo desvirtuada e adquirira o predicativo de via de

escape ao planejamento orçamentário anual.

A insuficiência de recursos no exercício financeiro já não

impedia a assunção de despesas que, inscritas em restos a

pagar, corriam à conta do exercício seguinte, contribuindo

para o desequilíbrio das contas públicas. A retomada da

correta utilização do instituto de “restos a pagar” impunha-

se, certamente, como uma das premissas à implantação da

gestão planejada e transparente. 3

A LRF, corrigindo a situação passada, passou a estabelecer algumas

restrições às contratações realizadas ao final do mandato, com o

objetivo de evitar que o futuro gestor assuma o ente estatal (União,

Estados ou Municípios) desequilibrado financeiramente, tratando

assim de forma específica da assunção de compromisso sem lastro

financeiro, no final do mandato do gestor.

A mais dura das restrições encontra-se no artigo 42 da LRF, que

dispõe sobre a obrigação de despesa contraída nos últimos 8 (oito)

meses de mandato, onde cada vez que se fizer uma nova despesa

deverá ser feito um fluxo financeiro, envolvendo a receita, os

encargos e as despesas compromissadas a pagar até o final do

exercício. 4

Confira-se o texto legal:

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art.

20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair

obrigação de despesa que não possa ser cumprida

integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem

pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente

disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa

serão considerados os encargos e despesas compromissadas

a pagar até o final do exercício. 5

•Portanto, nos últimos 8 (oito) meses (01 de maio a 31 de dezembro),

os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e seus respectivos

órgãos e o Ministério Público, sob pena de responsabilização de seus

titulares, não poderão, a princípio, contrair despesa que não possa ser

paga no ano. Para que seja possível contrair despesa que tenha

parcela a ser paga no ano seguinte, a única condição é que,

previamente, seja providenciada disponibilidade de caixa suficiente

para cobrir a parcela.

•Ao revés, um débito contraído fora dos 8 (oito) meses, sem que haja

disponibilidade financeira, vai passar, a princípio, para a gestão

seguinte sem ser alcançado pelas restrições do artigo 42 da LRF.

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Significa dizer, portanto, que a LRF exige, no artigo 42, o efetivo

saldo financeiro em caixa para adimplemento das obrigações

contraídas no exercício/mandato;

No entanto, seja no período restritivo como no período de

normalidade, para a contratação de bens ou serviços pela

Administração Pública não basta a mera “previsão orçamentária”

(Art. 14 da Lei 8666/93), exige-se a real disponibilidade em caixa (Art.

16 e 17 da LRF);

Disponibilidade de caixa, como é cediço, é o montante que

remanesce disponível após a execução contábil dos encargos e

despesas compromissados a pagar até o final do exercício.

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Exemplo prático: se uma Secretaria de Estado assinou um contrato

no dia 28 de abril, para execução de uma obra cujo cronograma

físico financeiro avance até o dia 31 de março do exercício seguinte,

a parcela a ser paga nos três meses do exercício seguinte não

precisará constituir disponibilidade de caixa em 31 de dezembro,

pois o ato que a originou não ocorreu nos últimos dois

quadrimestres. Contudo, o valor a ser pago no decorrer do ano

deverá ser considerado quando da projeção da disponibilidade de

caixa.

OBS: o período limitativo (art. 42 da LRF) tem início em 01 de

maio e vai até 31 de dezembro.

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O parágrafo único do art. 42 da LRF diz que na

determinação da disponibilidade de caixa serão

considerados os encargos e despesas

compromissadas a pagar até o final do exercício.

Na composição da disponibilidade de caixa, devem

ser observadas as regras contidas no art. 43.

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Conclui-se, portanto, que o art. 42 da LRF não impede a

celebração, nos últimos oito meses de mandato, por

prazo superior a 31/12 ou com previsão de prorrogação,

de contratos cujos objetos se encontrem entre os

previstos nos incisos I, II e IV do art. 57 da Lei de

Licitações, desde que haja suficiente disponibilidade de

caixa para pagamento das parcelas vincendas no

exercício, de modo a afastar a inscrição da despesa em

restos a pagar e, então, atender ao citado comando

legal.10

Não raras vezes, a Administração Pública, baseada na possibilidade de

geração de disponibilidade de recursos financeiros para o pagamento

das parcelas vencíveis no exercício seguinte acaba celebrando contratos

de obras ou serviços de trato sucessivo e que em função da

imprevisibilidade no comportamento da receita se vê impossibilitada de

realizar o pagamento no exercício seguinte (manutenção do governante).

Para justificar essa situação perante o Controle Externo (TCE – MP e

autor popular), tem-se recomendado que a despesa, gerada nessa

situação, seja instruída – no processo administrativo - com o cálculo da

projeção de disponibilidade de caixa para a liquidação das parcelas

vencíveis no exercício seguinte, elaborada previamente ao ato que a

gerou, demonstrando, de outro tanto, a boa-fé do administrador público.

Trato sucessivo/serviço continuado: a realização da prestação não se encerra num único momento, tendo de ser

cumprida durante certo período de tempo, continuadamente.11

Outras restrições: p.ex.: obras inacabadas.

A L.R.F criou restrições para inclusão de novos projetos na Lei Orçamentária Anual

(LOA) e de créditos adicionais, sem que aqueles projetos que se encontram em

andamento estejam sendo adequadamente atendidos. No mesmo sentido, as despesas

de conservação do patrimônio. Essa regra se encontra no artigo 45 da L.R.F.

Perceba-se que não se trata de só poder incluir novos projetos após concluídos os em

andamento.

Na realidade, a restrição deve ser muito bem compreendida, ou seja, a LRF exige que

os projetos que se encontram em andamento estejam sendo atendidos, ou seja, que o

seu cronograma de execução venha (- apenas -) sendo cumprido.

De modo geral, trata-se de medida moralizadora e salutar que impedirá a inclusão de

novos projetos quando outros tenham sido paralisados.

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Obviamente que o art. 42 da LRF não possui o

condão de provocar a descontinuidade das

ações de médio e longo prazo, previstas em

planos plurianuais, e a interrupção de contratos

cuja duração pode, de acordo com o art. 57 da

Lei nº 8.666/93, ser estendida por mais de um

exercício financeiro.

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É injustificável, assim, a opção pela interpretação

que crie embaraços ao perfeito funcionamento da

engrenagem administrativa, consequência direta e

imediata da não realização de novos contratos ou da

interrupção daqueles já existentes, o que, por sua

vez, acarretaria, no período de transição de

governos, a necessidade de realizar contratações

diretas por dispensa fundadas na emergência.

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Não há razões suficientes para defender-se tese que

produza a interrupção do fluxo normal da prestação do

serviço público lato sensu e o atraso na execução de

projetos previamente considerados de interesse

público, pois que estes apenas poderiam ser iniciados

até abril do último ano de mandato, isso se passíveis de

serem concluídos até 31/12. Se assim fosse,

rigorosamente teríamos, a partir de maio, o

engessamento, a paralização parcial das atividades de

governo, o que não se pode, certamente, admitir. 15

Em suma, a intenção do art. 42, sem dúvida, foi unicamente

evitar a inscrição em restos a pagar de despesas pertencentes

aos últimos 8 (oito) meses do exercício da legislatura que se

finda, gerando para o sucessor eleito dificuldades na execução

do orçamento e na implantação de seu plano de governo, bem

como obstar a utilização do aparelhamento público como

ferramenta política e eleitoreira. A norma nele contida não

desautoriza ou retira a eficácia dos instrumentos de

planejamento orçamentário, cujo dever de respeitar permanece.

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A despesa que obrigatoriamente deve ser paga no

exercício é a executada até 31 de dezembro,

independentemente da data de início da obrigação,

mesmo que o contrato continue sua execução no

exercício seguinte quando, então, os próximos

pagamentos serão realizados à conta do orçamento

seguinte.

Princípio da anualidade do orçamento e regime de

competência previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64.17

Por essa razão, a disponibilidade de caixa a que se

refere o artigo deve ser relativa às despesas

pertencentes ao exercício em que o contrato -

devidamente respaldado em um dos incisos do art. 57

da Lei de Licitações - for firmado, correndo, as futuras,

por conta das previsões constantes dos próximos

orçamentos, anuais ou plurianuais. Contudo, o

administrador não está isento de observar, quando

cabível, o disposto nos arts. 16 e 17 da LRF.

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O que se considera como “Restos a Pagar”:

Lei Federal nº 4.320/64, no artigo 36,

considera como “Restos a Pagar” as

despesas empenhadas mas não pagas até o

dia 31 de dezembro, distinguindo-se as

processadas das não processadas.

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CÓDIGO PENALCÓDIGO PENAL

•Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa.

•Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

•Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou promover o cancelamento do montante de restos a pagar – leia-se cancelamento de empenhos – inscrito em valor superior ao permitido em lei. (leia-se disponibilidade de caixa)

•Pena – detenção de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

•Art. 359–G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento da despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias ao final do mandato ou legislatura.

•Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

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