DANIELA ADALTINO CABREIRA

MINISTÉRIO PÚBLICO: CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL E

AS CONSEQUÊNCIAS NAS INVESTIGAÇÕES CRIMINAIS

CURITIBA 2008

DANIELA ADALTINO CABREIRA

MINISTÉRIO PÚBLICO: CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL E

AS CONSEQUÊNCIAS NAS INVESTIGAÇÕES CRIMINAIS

Monografia apresentada como requisito parcial à obtenção do grau de Especialista em Ministério Público - Estado Democrático de Direito, na área de concentração em Processo Penal, Fundação Escola do Ministério Público do Paraná - FEMPAR, Faculdades Integradas do Brasil - UniBrasil.

ORIENTADOR: Prof./Ms. Rodrigo Régnier Chemim Guimarães

CURITIBA

2008

SUMÁRIO

1. RESUMO............................................................................................... 4

2. INTRODUÇÃO ...................................................................................... 5

3. A ATIVIDADE POLICIAL ...................................................................... 7

3.1 BREVE HISTÓRICO............................................................................. 7

3.2 ATIVIDADE POLICIAL BÁSICA............................................................ 10

3.3 PROBLEMAS CONCERNENTES À ATIVIDADE POLICIAL ................ 13

3.4 POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA ............................................. 19

4. CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL............................. 24

4.1 O MINISTÉRIO PÚBLICO..................................................................... 24

4.2 ASPECTOS GERAIS............................................................................ 27

4.3 INSTRUMENTOS DE CONTROLE EXTERNO .................................... 31

4.4 PROBLEMAS E CONSEQUÊNCIAS DO CONTROLE EXTERNO ...... 34

5. INVESTIGAÇÃO CRIMINAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ............... 41

5.1 PERMISSÃO LEGISLATIVA, JURISPRUDENCIAL E DOUTRINÁRIA 41

5.2 RAZÕES E FORMAS DAS INVESTIGAÇÕES PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

.............................................................................................................. 46

5.3 RELAÇÃO E INTERDEPENDÊNCIA ENTRE MINISTÉRIO PÚBLICO E

POLÍCIA................................................................................................ 49

5.4 RESULTADOS...................................................................................... 51

6. DIREITO COMPARADO ....................................................................... 54

6.1 ALEMANHA/BÉLGICA.......................................................................... 54

6.2 ITÁLIA/PORTUGAL .............................................................................. 55

6.3 ESTADOS UNIDOS.............................................................................. 58

6.4 FRANÇA/ESPANHA ............................................................................. 59

7. CONCLUSÃO........................................................................................ 64

8. REFERÊNCIAS..................................................................................... 66

4

RESUMO

Título do trabalho: Ministério Público: Controle Externo da Atividade Policial e as Consequências nas Investigações Criminais O presente trabalho tem o objetivo de demonstrar a problemática que envolve a atividade de controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. Num breve relato histórico mostra-se a origem da mentalidade reinante no meio policial, em que a tortura e o desrespeito aos direitos constitucionais dos suspeitos são quase uma regra. Partindo dessa análise histórica, tem-se os problemas que envolvem a atividade policial, do abuso de poder trazido desde o regime de exceção ao qual se traduz em torturas e desrespeito aos direitos constitucionais, à corrupção e despreparo dos agentes até a falta de estrutura e interferência política dessa atividade, chegando-se, por fim, à questão da segurança pública. Da atividade de controle externo, primeiramente cumpre abordar alguns aspectos sobre o Ministério Público, órgão controlador, para depois se analisar o controle externo, seu conceito, finalidade, instrumentos utilizados para executá-lo, problemas e consequências. A consequência lógica da atividade de controle da polícia é a investigação criminal pelo Ministério Público, seja direcionando as investigações, seja investigando diretamente, para isso, possui meios próprios que não o inquérito policial. Assim, são demonstradas as razões pelas quais o Ministério Público deve exercer o papel de “senhor das investigações criminais” e os resultados obtidos na prática quando o faz. Por fim, é feita uma breve análise do papel do Ministério Público em diversos países do Primeiro Mundo e sua relação com a polícia.

2 INTRODUÇÃO

O controle externo da atividade policial tem como principal característica a

atuação do Ministério Público na fiscalização da atividade fim da polícia, o qual

culmina no seu embasamento e formação de sua opinião para fundamentar

possíveis ações penais.

O presente trabalho de pesquisa aborda os aspectos relacionados a essa

atividade de fiscalização, demonstrando que pode ir além da simples verificação do

andamento de inquéritos policiais ou visitas à Delegacias de Polícia e penitenciárias.

O tema enfoca analiticamente como ocorre o controle externo e a sua

consequência imediata é permitir ao Ministério Público o acompanhamento das

investigações e até mesmo realizar suas próprias investigações.

A sociedade brasileira vive um tempo de total descrédito das instituições

públicas, em especial da polícia, decorrente de uma série de fatores como a

corrupção, sensação de impunidade, ineficiência em áreas como segurança, falta de

políticas sérias de combate à criminalidade, descaso nas investigações,

arbitrariedades, entre outros. Daí a relevância deste estudo, em demonstrar que o

controle externo da atividade policial é salutar para o sistema criminal como um todo.

Nesse contexto, o assunto se tornou relevante ao ter notícia de dois casos

contrapostos, o primeiro sobre jovens entregues a traficantes rivais pela polícia, para

que fossem assassinados, demonstrando que parcela da instituição é conivente com

a criminalidade. Em contraste, em outro caso de repercussão nacional, o da menina

Isabela, o trabalho da polícia nas investigações demonstrou técnicas de primeiro

mundo. A diferença (além da força da mídia) foi a intervenção em todas as fases da

investigação pelo Ministério Público.

Por meio de consultas a obras de doutrinadores consagrados, bem como

artigos publicados em diversas revistas jurídicas ou não e sites jurídicos que

divulgam trabalhos de especialistas na área, tem como objetivo principal demonstrar

que o sistema criminal não comporta uma instituição maculada por corrupção,

arbitrariedades e ineficiência, e por isso, é preciso cada vez mais reforçar o sistema

de controle externo, funcionando como o sistema de freios e contrapesos, concebido

por Monstesquieu.

6

O norte da pesquisa tomou por base os problemas enfrentados pela polícia

para realização das investigações criminais, por isso, é apresentado um contexto

histórico para demonstrar que muitos dos seus problemas nasceram de longa data.

Além disso, uma breve análise das políticas atuais de segurança pública é

pincelada, a fim de demonstrar que combate à criminalidade não se trata apenas de

colocar policial nas ruas.

A segunda parte do trabalho consiste em apresentar o órgão controlador e

aspectos gerais da sua atividade de controle externo, tais como seu conceito,

finalidades, instrumentos de realização desse controle e os problemas que o

envolvem bem como as consequências da atividade.

O resultado imediato do controle da atividade policial é a investigação

criminal, seja diretamente realizada pelo Ministério Público, seja acompanhando sua

realização, orientando, fiscalizando, enfim, atuando conjuntamente com a polícia.

Por fim, é trazido ao estudo o que ocorre em alguns países do Primeiro

Mundo, visando demonstrar como é a relação polícia e Ministério Público nas

investigações criminais.

3 A ATIVIDADE POLICIAL

3.1 BREVE HISTÓRICO

O vocábulo “polícia” tem origem na palavra grega politeia, cujo significado

era de governo ou administração. Do latim surgiu o termo politia. Do conceito

clássico, polícia relacionava-se com a atividade de governar, limitando os direitos

individuais em prol da segurança de toda a sociedade. Atualmente, entende-se

como uma ação que objetiva a tranqüilidade pública e a proteção da sociedade

contra violações que a possam prejudicar, limita os interesses individuais em

benefício da coletividade.1

O que se tem hoje como atividade policial é resultado de muitas

transformações que ocorreram ao longo dos séculos e por diversas civilizações,

especialmente entre os romanos, que adotaram o “termo politia no sentido de manter

a ordem pública, a tranquilidade e a paz interna”.2

No Brasil, a instituição policial passou por diversas reformulações. Trazida

pelos portugueses, era inicialmente uma conjunção de polícia e judiciário, até ser

efetivamente organizada com a criação do Chefe de Polícia, quando finalmente se

separaram as atribuições dos juízes e dos delegados. Isso só ocorreu com a reforma

do Código de Processo Criminal do Império no fim do ano de 1841.3 No regime

monárquico, o rei se utilizava dos chamados intendentes de polícia e seus

delegados para deter arbitrariamente pessoas, que podiam ser torturadas a fim de

se obter confissões para base de denúncias.4

O marco na história da atividade policial se deu mesmo com a ascensão do

poder autoritário no Brasil, nesse tempo, construiu-se a mentalidade que vigora até

hoje nos procedimentos que envolvem a atuação policial, devido a tolerância e até

mesmo o incentivo do regime na prática de torturas, como forma de manter o

controle sobre a sociedade.

1 SANTIN, Valter Foleto. O Ministério Público na Investigação Criminal. 2ª edição.

Bauru: Edipro, 2007, p. 48. 2 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Controle Externo da Atividade Policial pelo

Ministério Público. Curitiba: Juruá, 2006, p.22. 3 Ibidem, p. 24-26. 4 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. O Ministério Público e a Polícia Judiciária. Belo

Horizonte: Del Rey, 1993, p. 57.

8

Na Era Vargas, com a implantação do Estado Novo, as forças policiais se

fortaleceram, prisões arbitrárias se multiplicaram, atos de violência da polícia se

intensificaram. A pretexto de proteger o país de revolucionários comunistas, após o

fracasso da Intentona Comunista5, Getúlio Vargas fez com que o Poder Legislativo

perdesse sua autonomia e as forças policiais ganhassem poder, desencadeando

intensa repressão a todos os participantes e simpatizantes do comunismo, incluindo

os apenas suspeitos de simpatizar, bem como, os inimigos do regime.6

Encontrou-se legitimidade para uso de violência a fim de coibir quaisquer

manifestações contrárias ao governo, era o instrumento de controle político. A

chamada Polícia Especial, comandada por Filinto Mueller, ficou conhecida pela

violência empregada nos assassinatos e torturas em nome da segurança do Estado.

“Durante todo o Estado Novo a Polícia Especial exerceu suas arbitrariedades,

chegando-se a ponto da institucionalização da tortura no país”.7

Com o regime militar instalado a partir de 1964 não foi diferente. A violência

da polícia contra os estudantes que se manifestavam contra o governo foi tanta que

chegou a mobilizar setores da classe média e a Igreja. Foi no governo de Emílio

Garrastazu Médici que a tortura e a repressão atingiram extremos. Desse período,

resultou na mentalidade de uma polícia agressiva e abusiva, como lembra Rodrigo

Régnier Chemim GUIMARÃES8: “(...) não se pode esquecer o papel desempenhado

pela polícia brasileira no recente passado de exceção nascido em 1964, que

seguramente, contribuiu de forma marcante para a atual situação de violência e

corrupção no seio da parcela significativa da polícia brasileira”.

Do abuso de poder aliado à corrupção e violência, tinha-se terreno fértil para

o surgimento de aberrações na polícia como o “Esquadrão da Morte”, grupo de

policiais civis liderados pelo delegado de polícia Sérgio Fernando Paranhos Fleury,

na década de 1970. Esses policiais eram ligados ao “tráfico de entorpecentes e

5 Tentativa de golpe contra o governo de Getúlio Vargas de natureza político-militar ocorrida

em novembro de 1935. 6 VICENTINO, Cláudio; GIANPAOLO, Dorigo. História do Brasil. São Paulo: Scipione,

1997, p. 361-362. 7 Ibidem, p. 367. 8 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit, p. 29.

9

eliminação sumária e covarde de meliantes que se tornassem desnecessários aos

interesses do grupo”.9

Cláudio VICENTINO e Gianpaolo DORIGO10 descrevem esse período:

Uma vez que o combate à guerrilha urbana deveria ser feito com a obtenção de informações, abriu-se caminho para a tortura. Realizada em larga escala no período, transformou nomes como Fleury e siglas como DOI-CODIS em sinônimos de violência contra o indivíduo desarmado. Escorados na doutrina da “segurança nacional”, segundo a qual os militares estavam encarregados das defesas contra ameaças internas, as Forças Armadas e policiais moveram verdadeira guerra contra os opositores do regime, guerra na qual todas as armas – inclusive a tortura – eram justificadas. Era a guerra suja.

O DOI-CODIS era o organismo de segurança das Forças Armadas e o

DOPS da Polícia Federal e Civil. Ambos formavam inquéritos contra presos políticos

e segundo Luiz Gilmar da SILVA 11, tais investigações eram clandestinas e ilegais.

Contraposto a esses fatos, surge a atuação do Ministério Público, ainda sem

independência, mas que na figura do Procurador de Justiça Hélio Bicudo, lutou para

apurar os crimes cometidos pelos policiais. Paulo RANGEL12 resume os fatos da

época da seguinte maneira:

No auge da repressão política no início da década de 1970, enquanto a sociedade torcia pelo sucesso do Brasil na copa do mundo no México, o governo cerceava toda a liberdade individual e coletiva utilizando de métodos de tortura contra todos que se rebelavam contra o sistema. O empresariado financiava as atividades dos grupos de repressão, agraciando-os com favores financeiros. Nesse ponto, a luta do Ministério Público paulista encarnado, praticamente, na figura de Hélio Bicudo, era árdua e desigual, mas foi levada a cabo com vários processos instaurados contra Fleury que foi beneficiado não só com a retirada, mais tarde, de Bicudo das investigações, mas também com a promulgação da Lei 5.941, de 22 de novembro de 1973, conhecida como “Lei Fleury”, pois fora encomendada ao Congresso para beneficiar o delegado Sérgio Fleury, tamanha era sua força e poder no regime militar. A referida lei deu nova redação ao §2º do art. 408 do CPP, permitindo que o réu primário e de bons antecedentes permanecesse em liberdade, se fosse pronunciado, e, sendo preso estivesse, solto seria.

Assim foi durante todo o regime de exceção: violência, tortura e corrupção

institucionalizadas no meio policial. E mesmo com a abertura política do país e a

consagração da Constituição de 1988, permaneceu essa cultura enraizada no

âmago da instituição.

9 RANGEL, Paulo. Investigação Criminal direta pelo Ministério Público. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003, p. 144.

10 VICENTINO, Cláudio; GIANPAOLO, Dorigo. Op. cit, p. 417. 11 SILVA, Luiz Gilmar da. Controle Externo da Atividade Policial. Curitiba: Artes &

Textos, 1995, p. 33. 12 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 145.

10

3.2 ATIVIDADE POLICIAL BÁSICA

O art. 144 da Constituição Federal define: “A segurança pública, dever do

Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem

pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (...)”. Este artigo preceitua

segurança pública de forma ampla, abrangendo tanto a prevenção como também a

repressão de atos que afetem a preservação da ordem pública e a incolumidade das

pessoas e do patrimônio. Neste artigo, ainda são definidos quais os órgãos

responsáveis pela segurança pública e a divisão de atribuições para cada polícia.

A polícia se classifica em dois grandes ramos: polícia judiciária e

administrativa. A primeira exercida pelas polícias civil e federal (no âmbito da esfera

estadual e federal, respectivamente) e, a segunda pela polícia militar. Segundo

Celso Antonio Bandeira de MELLO13 “nessa divisão artificial, a Polícia Administrativa

age de acordo com as normas administrativas e a Judiciária em consonância com as

normas processuais penais”.

A polícia militar é responsável pela garantia do cumprimento da lei, tem

caráter preventivo, “ela garante a ordem pública e impede a prática de fatos que

possam lesar ou por em perigo bens individuais ou coletivos”. Também cumprem

sua tarefa em caráter ostensivo as polícias ferroviária e rodoviária federais.14 O

caráter preventivo se configura em estar presente e visível quando necessário,

evitando assim a quebra da paz e ordem pública.15

Marçal JUSTEN FILHO16 entende que a distinção entre a polícia judiciária

ter atuação repressiva e a polícia administrativa atuação preventiva não é

satisfatória. Explica que a diferenciação está no desempenho da polícia judiciária em

ser acessório e conexo à função jurisdicional e que a multiplicação de atividades da

polícia administrativa impossibilita uma distinção “num critério material, relacionado

com a natureza das atividades. Como resultado, o critério adotado se relaciona à

vinculação da atividade ao desempenho da função”.

13 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 5ª edição. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 401.

14 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. O Ministério Público e suas Investigações Independentes. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 49, 51.

15 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 26. 16 JUSTEN FILHO, Marçal. Tipos de atividade administrativa: limitação da autonomia

privada (poder de polícia administrativa). In:_____. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 390.

11

Corrobora essa ideia Valter Foleto SANTIN17 ao relacionar a função da

polícia judiciária como o de órgão auxiliar do Poder Judiciário e o Ministério Público,

e entre suas atribuições deve também cumprir mandados de condução coercitiva,

realização de diligências, requisições de informações, busca e apreensão de

documentos e pessoas, nesse sentido, atua realmente como auxiliar daqueles

órgãos.

Mas é no Código de Processo Penal que se encontra a função a ser

exercida pela polícia judiciária: “Art. 4º. A polícia judiciária será exercida pelas

autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a

apuração das infrações penais e da sua autoria”. Significa dizer que, uma vez

ocorrida uma infração penal cumpre à polícia judiciária apurar sua autoria e

materialidade. Disso resulta uma série de atos investigatórios a fim de levantar as

informações necessárias para o embasamento da denúncia ou queixa-crime.18

A atividade de investigação, no parecer de Fernando da Costa TOURINHO

FILHO19 consiste em indagar de todos os fatos suspeitos, receber quaisquer

informações que possam colaborar com a elucidação do crime, formar o corpo de

delito para comprovar a existência do mesmo, coletar indícios e provas e os

instrumentos do crime, rastrear e capturar delinqüentes. Complementa o autor que a

atividade persecutória é formada por uma série de diligências, tais como: buscas e

apreensões, exames grafoscópicos, interrogatórios, depoimentos, declarações,

acareações e reconhecimentos.

A finalidade da investigação criminal é, portanto, colher elementos mínimos

sobre a autoria e materialidade do delito com o objetivo de formar a opinio delicti do

órgão de acusação e embasar a ação penal e, o principal instrumento nas

investigações criminais é o inquérito policial, do qual é formado por todas as

diligências reduzidas a escrito. É um procedimento administrativo, preparatório ou

preliminar da ação penal.20

Contudo, o inquérito policial é considerado pela jurisprudência como peça

meramente informativa, sua ausência não é óbice para a propositura da ação

17 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit. p. 62. 18 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 47-48. 19 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Da persecução. In:_____. Processo Penal. 29ª

edição. São Paulo: Saraiva, 2007, vol 1, p.193-195. 20 Ibidem, p. 195.

12

penal.21 Sua existência é criticada, pois as provas colhidas na fase preliminar são

repetidas em juízo, sob este prisma Márcio Luis Chila FREYESLEBEN22 considera o

inquérito policial uma peça inútil, tendenciosa, com influências ilegítimas, quase

nunca retratando a realidade dos fatos.

Inútil ou não, o fato é que o inquérito policial existe e na definição de José

Reinaldo Guimarães CARNEIRO23 é um procedimento extrajudicial com

características inerentes a um sistema inquisitivo, pois não vigoram os princípios

referentes ao devido processo legal. Explica o autor, que isso não significa que

sejam desrespeitados os direitos individuais garantidos na Constituição Federal, mas

que em prol da investigação criminal são mitigados os direitos do contraditório e

ampla defesa, bem como da publicidade dos atos.

O inquérito pode ser iniciado por ofício, quando a autoridade policial toma

conhecimento de um crime, mediante requisição da autoridade judiciária, Ministério

Público ou por requerimento do ofendido ou seu representante.24 Na prática, é

comum que a polícia militar seja a primeira a tomar conhecimento de um crime,

prestando o primeiro atendimento à ocorrência criminosa para só depois passá-la à

polícia civil que a registra e dá início à investigação.25

Marcelo Batlouni MENDRONI, no livro “Crime Organizado: aspectos gerais

e mecanismos legais”26, descreve as diversas atividades exercidas pela polícia no

combate ao crime através de investigações. Cita as ações de investigação por meio

de forças-tarefa, ações controladas, agentes infiltrados, coleta de dados por meio de

comunicações, quebras de sigilos, proteção de vítimas e testemunhas, buscas e

apreensões. No decorrer da obra, compreende-se que a atividade de investigação é

complexa, e que demanda pessoal capacitado bem como trabalho conjunto entre

polícia, Ministério Público e Judiciário. O diferencial do seu trabalho é defender em

todo o momento a participação do Ministério Público nas investigações, a fim de se

obter sucesso no combate à criminalidade.

21 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 34. 22 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 57. 23 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 51. 24 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Op. cit., p. 216. 25 CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Ensaio sobre um projeto de avaliação do sistema

de justiça criminal. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo, nº 7, p. 268-269, jul/set/1999.

26 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime Organizado: aspectos gerais e mecanismos legais. 2ª edição. São Paulo: Atlas, 2007.

13

3.3 PROBLEMAS CONCERNENTES À ATIVIDADE POLICIAL

José Frederico MARQUES27 ensina que as atribuições da polícia são

discricionárias, suas tarefas não podem ser prefixadas em fórmulas rígidas, deve ser

lhe dado um amplo campo de liberdade de ação, “limitado tão-só pelas sanções aos

atos ilegais que seus agentes praticarem”, sob pena de se ter um inquérito

contraditório por investigações fracassadas.

É nesse liame entre a discricionariedade e a lei que ocorrem os abusos,

como pondera Aury LOPES JR.28 ao afirmar que a polícia é o símbolo mais visível

de controle da criminalidade, “dispõe de uma poderosa discricionariedade de fato

para selecionar as condutas a serem perseguidas. Esse espaço de atuação está,

muitas vezes, na zona cinza, no pueril limite entre o lícito e o ilícito”, porque a

discricionariedade de fato viola o ideal de igualdade jurídica.

Pela discricionariedade da qual detém na investigação criminal, os policiais

podem conduzi-la ao vazio probatório, a fim de proteger interesses escusos, e ao

invés de combater a criminalidade alia-se a ela, servindo como proteção de

quadrilhas e traficantes29. Renato Varão VARALDA30 cita algumas condutas que são

utilizadas para esvaziar um inquérito policial de conteúdo probatório, como justificar

a não localização de testemunhas essenciais à elucidação dos fatos, efetuar a

chamada “operação tartaruga”, sem cumprimento de diligências com justificativas

diversas para a omissão.

FREYESLEBEN31 lembra que de uma apuração feita pelo Ministério Público

de registros de inquéritos no Rio, em bairros dominados por traficantes não foram

registrados nenhuma ocorrência envolvendo tóxicos. Enfatiza que 82 mil registros

foram parar no limbo, recheados de suspeitas. Essa é a forma encontrada para

proteger criminosos quando a polícia se associa a eles, como demonstra a

“Operação Duas Caras” deflagrada em janeiro de 2008, em que foram denunciados

41 policiais por formação de quadrilha, pois faziam parte de um esquema de

27 MARQUES, José Frederico. Elementos de Direito Processual Penal. 2ª edição.

Campinas: Millennium, 2003, vol. I, p. 164-167. 28 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 71-72. 29 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit, p. 72. 30 VARALDA, Renato Barão. Investigação Criminal e Tortura. Boletim do IBCCRIM, [S.l.],

nº 139, p. 6-7, junho/2004. 31 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 20.

14

corrupção que arrecadava dinheiro de traficantes para não combater o tráfico de

drogas.32 Isso, quando não são eles próprios os chefes de quadrilhas.

SANTIN33 enfatiza que, quando são feitas ocorrências muitas não se tornam

inquéritos:

Cabe destacar que muitos fatos criminosos registrados como boletins de ocorrência não são objetos de inquéritos policiais, principalmente de autoria desconhecida, permanecendo as informações definitivamente nas delegacias de polícia no aguardo da identificação da autoria, situação em que o Ministério Público sequer toma conhecimento dos crimes e permanecesse sem possibilidades de tomar providências adequadas. Em regra, as investigações policiais são insatisfatórias, demoradas ou ineficientes, sendo que a polícia não consegue apurar na maioria dos crimes, o que gerou desinteresse da população no registro de ocorrências.

Para Aury LOPES JR.34 há unanimidade sobre o inquérito policial: “não

satisfaz o titular da ação penal pública, tampouco à defesa e resulta de pouca

utilidade para o juiz (principalmente pela pouca qualidade e confiabilidade do

material fornecido).”

A história da polícia é marcada pelo uso da força imoderada para manter a

ordem, acredita-se que a razão seja o baixo nível cultural e econômico de seus

agentes que também se torna responsável pelo embrutecimento e total desprezo

dos direitos fundamentais do suspeito, que antecipadamente se torna culpado pela

subcultura predominante no meio policial. 35

Os altos índices de criminalidade justificam a tortura como método de

investigação (para a polícia), não só para se obter confissão, mas também como

forma de castigo ao criminoso, cujos direitos fundamentais são desrespeitados - sob

a conivência do Estado.36 A tortura, tão largamente usada no regime de exceção,

não deixou de ser tática usada pela polícia, a fim de se obter confissões, como

denuncia o SOS Tortura, organização não governamental, ligado à Secretaria

Especial de Direitos Humanos do Ministério da Justiça, que entre os meses de

novembro de 2002 e julho de 2003 recebeu 2.046 denúncias de torturas. A

32 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Indeferimento de pedido de liminar para responder

processo em liberdade. Habeas corpus nº 95220. Alisson Fabiano de Oliveira Lopes e outros e Superior Tribunal de Justiça. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. 09/12/2008. Notícias STF, 09/07/2008.

33 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 245. 34 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 70. 35 Ibidem, p. 74-75. 36 VARALDA, Renato Barão. Op. cit, p. 7.

15

pesquisa dessa ONG demonstrou que desse total “78% teriam sido cometidas por

agentes do estado; motivo: 23% para obter confissão, 37% foram praticadas como

forma de castigo em casas penais; local: 31% ocorreram em delegacias, 19% em

casas penais; agentes: 33% são policiais militares, 30% policiais civis”. E conclui que

é reduzido o número de notitia criminis da prática de tortura levado ao conhecimento

do Ministério Público e Poder Judiciário, diante disso o controle de fatos criminosos

fica sob inteira discricionariedade da autoridade policial.37

Vale transcrever a análise feita pelo promotor de justiça Caetano AMICO, no

7º Congresso Nacional do Ministério Público, que embora tenha sido feita no ano de

1987, corresponde exatamente à situação atual:

Como se observa, a polícia ao apossar-se do indiciado faz o inquérito conforme o art. 20 do Código de Processo Penal: a autoridade assegurará no inquérito o sigilo necessário à elucidação do fato ou ‘exigido pelo interesse da sociedade’. Quando o Código fala ‘sigilo necessário à elucidação do fato’ deve ser lido, infelizmente, o que se lê nos jornais diariamente, maus tratos, espancamentos, torturas e até mortes por parte da polícia no tratamento sigiloso dispensado ao indiciado, o qual não se pode defender ou ser defendido visto que o inquérito é uma peça acusatória sem contraditório e sem presença de estranhos. Como pode a polícia acusar o cidadão quando o ‘munus de acusar’ é privativo do Ministério Público que é o órgão institucional de promoção e exercício da ação penal? Como pode a polícia falar no ‘interesse da sociedade’ quando é munus específico do Ministério Público representar a sociedade e ver o interesse dela? O Poder Executivo pode exercer o poder em benefício do bem comum no exercício da soberania que confere a Constituição. A polícia pode prevenir o ilícito penal e agir em nome do bem comum, mas torna-se impossível falar em sociedade e interesse dela no inquérito policial ou nas investigações. No inquérito policial vez por outra é chamado um membro do Ministério Público para assistir ou presenciar fatos por si só evidentes, com o intuito, muitas vezes, de disfarçar os métodos não muito polidos ou educados no tratamento do indiciado.38

Alguns policiais ainda se utilizam da tortura, como também de execuções

sumárias de suspeitos. No trecho transcrito a seguir, policiais perseguem suspeitos

de roubo, o motorista era um adolescente de 17 anos que perdeu o controle do carro

e bateu em um poste. No banco do passageiro estava outro adolescente, de 16

anos, que se rendeu, mas assim mesmo foi executado pelo policial.

A principal prova contra os policiais são imagens feitas por um cinegrafista amador exibidas nesta sexta-feira (4) pela TV Bandeirantes. Nelas, um dos ladrões põe as mãos para fora

37 VARALDA, Renato Barão. Op. cit, p. 6. 38 Congresso Nacional do Ministério Público, 7, 1987, Belo Horizonte, apud

FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 64.

16

da janela do carro quando os policiais se aproximam até que um PM encosta a arma em sua cabeça. A câmera treme e, em seguida, vê-se o bandido desfalecido no chão.39

A incompetência de integrantes da polícia é outro problema que aparece

muito na mídia, sendo evidenciada por diversas notícias de ações desastrosas, que

matam pessoas inocentes, demonstrando falta de capacitação dos agentes

envolvidos. Exemplo disso está na morte da jovem Rafaeli, de 21 anos, que fora

atingida na cabeça por um disparo de arma de fogo por um policial que primeiro

atirou, depois percebeu que a pessoa nada tinha a ver com a perseguição de outros

suspeitos. A notícia veiculada na Gazeta do Povo de 14/07/2008 descreveu os fatos

assim:

No trevo de Porto Amazonas, o veículo no qual estava Rafaeli se envolveu num acidente com um carro da polícia local. O soldado Dioneti dos Santos Rodrigues, do 1º BPM de Porto Amazonas, e o soldado Luis Gustavo Landmann viram o Gol batido no carro policial. Segundo a nota da PM, os dois policiais “acharam que se tratava de mais um integrante de uma possível quadrilha e que havia colidido intencionalmente coma viatura”.

Os soldados atiraram contra o carro e só depois perceberam que o veículo era ocupado por um casal, que havia se acidentado com o carro policial e nada tinha a ver com a perseguição. 40

E mais:

Um tiroteio feriu gravemente uma criança de 3 anos e assustou, na noite deste domingo (6), moradores da Tijuca, tradicional bairro de classe média da zona norte do Rio. Segundo testemunhas, o Palio Weekend no qual a criança trafegava com a mãe e um irmão teria sido confundido pela polícia com um carro de bandidos em fuga e metralhado com pelo menos 20 tiros.41

Em outra ação desastrosa, cujas imagens foram mostradas pelo telejornal

do SBT, policiais confundem um administrador de empresas, que era refém num

seqüestro relâmpago, com o criminoso e o matam, antes ainda o chutam. Ainda,

39 CORREGEDORIA da PM investiga suposta execução de ladrões. Disponível em:

portal.rpc.com.br/gazetadopovo/vidaecidadania/conteudo.phtml?tl=1&id=783611&tit=Corregedoria-da-PM-investiga-suposta-execucao-de-ladroes. Acesso em 04/07/2008.

40 YANO, Célio. Jovem morta durante ação policial é enterrada em Porto Amazonas. Disponível em: http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/vidaecidadania/conteudo.phtml?tl=1&id=786765&tit=Jovem-morta-durante-acao-policial-e-enterrada-em-Porto-Amazonas. Acesso em 14/07/2008. p.12.

41 PM do Rio confunde carro e metralha criança. Disponível em: portal.rpc.com.br/gazetadopovo/vidaecidadania/conteudo.phtml?tl=1&id=784235&tit=PM-do-Rio-confunde-carro-e-metralha-crianca. Acesso em 07/07/2008.

17

assim, com as imagens vistas por todo o Brasil, a polícia justificou sua conduta como

se fosse em “legítima defesa”!42

Não é raro ocorrer situações em que o inquérito policial foi mal instruído, ou

seja, a polícia falha em sua atividade precípua: na colheita de provas. Em que pese,

muitas vezes, os esforços de alguns policiais e delegados, a falta de estrutura

material e os fatores já mencionados como problemas, tem demonstrado na prática

a incapacidade da polícia em instruir a contento o inquérito policial. No parecer de

José Reinaldo Guimarães CARNEIRO43, a investigação criminal conduzida pela

polícia tem sido feita de modo precário, inconclusivo o que inviabiliza o trabalho do

Ministério Público beneficiando a impunidade.

Todos os problemas da polícia convergem para um único ponto: o inquérito

policial. Se há policiais corruptos, se não possuem capacitação adequada, os

equipamentos necessários, pessoal suficiente e bem treinado, e ainda, se sofre

influência política, tudo isso se reflete na má instrução do inquérito ou na a sua não

realização. Discorrendo sobre esse tema, Aury LOPES JR.44 faz a sua crítica:

Uma das maiores críticas que se faz ao modelo brasileiro de instrução preliminar – inquérito policial – é a repetição na produção da prova. O inquérito policial é normativamente sumário, inclusive com limitação quantitativa ou temporal, mas o que sucede na prática é que ele se transforma em plenário. A conversão - de normativamente sumário em efetivamente plenário – é uma gravíssima degeneração. A polícia tarda em demasiado em investigar, investiga mal e por atuar mal acaba por prolongar excessivamente a investigação. O resultado final é um inquérito inchado, com atos que somente deveriam ser produzidos em juízo e que por isso desborda os limites que o justificam.

Winfried HASSEMER45 critica a polícia pela sua incapacidade de resolver o

que ele chama de crimes de massa, e os cita como arrombamentos, assaltos nas

ruas, furtos de automóveis e bicicletas, afirmando que a polícia não mais os

combate, apenas os administra e é apoiado nessa crítica por FREYESLEBEN46 ao

acrescentar que a polícia não está nem um pouco preparada para combater o crime

organizado.

42 CASTRO, Juliana. Policiais que mataram administrador agiram em legítima defesa,

diz PM. Disponível em: noticias.uol.com.br/cotidiano/2008/07/15/ult5772u331.jhtm. Acesso em 15/07/2008.

43 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 44. 44 LOPES JR., Aury. Op. cit., p. 109. 45 HASSEMER, Winfried. Segurança Pública no Estado de Direito. Revista Brasileira de

Ciências Criminais, [S.l.], nº 5, p. 54-69, jan/mar/1994. 46 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 32.

18

Acrescente-se a todos esses problemas a dependência política e econômica

ao Poder Executivo. Ao se confiar a exclusividade da investigação criminal à polícia,

corre-se o risco de manipulação pela dependência de sua estrutura, que “permanece

como mero apêndice do poder político, suscetível de interferências variadas de

grupamentos partidários e econômicos”. Sem independência funcional a polícia tem

dificuldade de atuar, a tal ponto que se não fosse o Ministério Público, muitas

condutas ficariam impunes, é o que afirma José Reinaldo Guimarães CARNEIRO.47

Órgãos como o Instituto de Criminalística, Instituto de Medicina Legal e

Instituto de Identificação são subordinados à Secretaria de Segurança Pública, que

por sua vez, é subordinada direta do Poder Executivo. Assim, não raro, suas

atividades sofrem ingerência direta de quem está no poder, conforme for do seu

interesse. Vítimas de abuso pela polícia, são encaminhadas aos órgãos dos quais a

própria polícia faz parte, sua imparcialidade resta questionada, pois todos são

subordinados ao Chefe do Executivo. VARALDA48 critica essa dependência:

Realmente a ausência de independência dos Institutos retromencionados permanecerá não inspirando total confiança em suas constatações, isto é, a “imparcialidade” dos laudos continuará com credibilidade duvidosa enquanto os servidores públicos estiverem subordinados ao Poder Executivo e não ao Ministério Público ou ao Judiciário.

Luiz Gilmar da SILVA49 acredita que o fato dos delegados de polícia

adquirirem a garantia da inamovibilidade bastaria para que ficassem livres das

pressões políticas e administrativas. Afirma o autor, que a polícia está à mercê dos

caprichos e ditames da política local e que mesmo um delegado sério e honesto só

será prestigiado se alcançar a simpatia de gente influente. A seu ver, a imagem da

polícia é sempre marginalizada, o que não ocorre com juízes e promotores. Aponta

que a solução para a melhoria do trabalho policial está em oferecer mais qualificação

aos policiais, equipando melhor as Escolas de Polícia com tecnologia, mais cursos

de aperfeiçoamento, mais verbas para equipar o aparato policial. O que falta ainda,

na sua visão, é “vontade política de considerar a segurança pública como questão

de alta prioridade”. Entretanto, apenas inamovibilidade não basta, seria preciso a

instituição de garantias próprias aos delegados de carreira, assim como já ocorre

47 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 138-139, 179. 48 VARALDA, Renato Barão. Op. cit, p. 7. 49 SILVA, Luiz Gilmar da. Op. cit., p. 57, 59, 112.

19

como os magistrados e membros do Ministério Público, buscar um perfil de

independência do Poder Executivo, bem como as garantia conferidas àqueles, como

a vitaliciedade, irredutibilidade de vencimentos e inamovibilidade.50

A polícia deve se desvincular do Poder Executivo e subordinar-se ao

Ministério Público a fim de ter maior independência funcional nas investigações.

Paulo RANGEL51 assim defende por entender que num Estado Democrático de

Direito é inconcebível que um órgão investigador esteja subordinado aos interesses

políticos devendo sim, ser subordinado a quem se destina sua atividade fim.

3.4 POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA

Segurança pública é definida por “conjunto de processos políticos e jurídicos

destinados a garantir a ordem pública na convivência de homens em sociedade”, ou

em outros termos, “é o conjunto de estruturas e funções que deverão produzir atos e

processos capazes de afastar ou eliminar riscos contra a ordem pública”.52

Mais que preservação da ordem pública, segurança pública deve preservar

principalmente “as corretas atitudes da população diante dos valores da ordem” e

essas atitudes têm como pressuposto a dignidade da pessoa humana, princípio este

que o Estado desrespeita quando deixa de fornecer educação de qualidade, saúde,

segurança e justiça.53

No artigo “Educação em áreas conflagradas”, o economista Cláudio de

Moura CASTRO54 analisa a questão da educação e a segurança pública sob uma

ótica bem realista: o ser humano busca em primeiro lugar satisfazer suas

necessidades básicas para depois pensar em outras menos relevantes. Nesse

artigo, cita uma ideia concebida pelo psicólogo Abraham Harold Maslow que trata da

hierarquia das necessidades o qual o ponto central diz que as pessoas só se fixam

em determinados objetivos depois que outros mais importantes já foram atendidos e

50 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Op. cit., p. 286. 51 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 257. 52 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Revisão Doutrinária dos conceitos de ordem

pública e segurança pública. Revista de Informação Legislativa, Brasília, nº 97, p. 133-154, jan/mar/1988.

53 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A segurança pública na Constituição. Revista de Informação Legislativa, Brasília, nº 109, p. 137-148, jan/mar/1991.

54 CASTRO, Cláudio de Moura. Educação em áreas conflagradas. Revista Veja, São Paulo, nº 3, p. 22, 21/01/2009.

20

trabalha essa tese em relação à situação de pessoas que vivem em meio à guerra

do tráfico, concluindo que educação para essas pessoas é menos importante do que

sua segurança.

Paulo RANGEL55 acredita que a criminalidade não é um caso de polícia e

sim social, econômico e político, pois há um interesse escuso de determinadas

classes de fomento a violência. Contudo, afirma que o trabalho preventivo da polícia

inibe um pouco a escalada da violência, mas não resolve, pois diversos outros

fatores deveriam ser trabalhados juntos com uma política de segurança pública

séria. Argumenta que política de segurança pública deve ser acompanhada de

trabalhos sociais, combate a fome e a miséria, investimento e capacitação dos

jovens, enfim seria um investimento no ser humano.

Para Tercio Sampaio FERRAZ JR.56 segurança pública não diz respeito tão-

somente às polícias, mas sim é um tema concernente a todos os órgãos

governamentais que se integram por medidas sociais de prevenção ao crime, aduz

que “a comunidade não deve ser afastada, mas convidada a participar do

planejamento e da solução das controvérsias que respeitem a paz pública”.

Nestes termos, política de segurança pública envolve duas partes: a

sociedade e o Estado. Essa definição é prevista constitucionalmente quando o art.

144 menciona que é dever do Estado, mas também responsabilidade de todos.

No tocante à sociedade, a dificuldade de realização de obras sociais está

em se cooptar os jovens envolvidos no tráfico de drogas. De um lado o tráfico lhe

oferece uma posição social no meio em que vive e dinheiro abundante; de outro, a

sociedade oferece-lhe emprego de salário mínimo, o que parece mais atrativo?

Luiz Eduardo SOARES57 pondera que o jovem favelado, da periferia e

pobre, não quer emprego subalterno como a rigor a sociedade lhe impõe, tem os

mesmos desejos e aspirações que os demais da classe média ou alta: internet,

tecnologia de ponta, arte, música, cinema, teatro, esporte e, por isso, políticas de

segurança pública voltadas para a disputa com o tráfico e para a sedução da

55 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 118. 56 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Interpretação e estudos da Constituição de 1988. São

Paulo: Atlas, 1990, p. 102. 57 SOARES, Luiz Eduardo. Novas Políticas de Segurança Pública: alguns exemplos

recentes. Disponível em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4096. Acesso em 14/02/2009.

21

juventude teriam de abranger não só geração de emprego, mas capacitação

educacional de alta qualidade e oportunidades reais de ascensão social.

Até aqui se tratou do aspecto sociológico de políticas de segurança pública,

ou seja, suprindo as necessidades da população com educação, obras sociais,

empregos, políticas que excluem a polícia e utilizam o controle social como fator de

diminuição da violência. Contudo, o controle social não é suficiente para assegurar

segurança, pois não considera o aspecto da conduta desviante, políticas sociais e

econômicas como controle social servem apenas à camada pobre da sociedade,

mas o que dizer quando um bem nascido comete crime atroz?

Por isso, há de se destacar o papel da polícia quando se trata de política de

segurança pública como um fator essencial, não depende somente dela, mas é em

torno de sua atividade é que a Constituição Federal definiu segurança pública. E

muito embora a Constituição Federal de 1988 tenha trazido reformulação

democrática a diversas instituições e as reajustado ao novo momento a polícia foi

relegada ao esquecimento e de certa forma propositadamente, como explica Luiz

Eduardo SOARES58:

Essa omissão histórica condenou a polícia à reprodução inercial de seu hábitos atávicos: a violência arbitrária contra pobres e negros, a tortura, a chantagem, a extorsão, a humilhação cotidiana e a ineficiência no combate ao crime, sobretudo quando os criminosos vestem colarinho branco. Claro que há e sempre houve milhares de policiais honestos, corretos, dignos, que tratam todos os cidadãos com respeito e que são profissionais de grande competência. Mas as instituições policiais, em seu conjunto e com raras exceções regionais, funcionaram e continuam a funcionar como se estivéssemos em uma ditadura ou como se vivêssemos sob um regime de apartheid social. A finalidade era construir uma espécie de cinturão sanitário em torno das áreas pobres das regiões metropolitanas, em benefício da segurança das elites. Nesse sentido, poder-se-ia afirmar que o esquecimento da polícia, no momento da repactuação democrática, em certa medida, acabou sendo funcional para a perpetuação do modelo de dominação social defendido pelos setores mais conservadores. Ou seja, essa negligência talvez tenha sido mais um golpe de esperteza do que uma indiferença política. Mas o fato é que a polícia ficou no passado, permanece prisioneira dos anos de chumbo, continua organizada para defender o Estado, não para defender os cidadãos, suas liberdades e seus direitos, o que ocorreria se as leis fossem aplicadas com equidade e fossem respeitadas pelas instituições que as aplicam.

Destaca o autor que a consequência de tudo isso é a “degradação

institucional da polícia e corrosão de sua credibilidade, ineficiência investigativa e

preventiva, ligações perigosas com o crime organizado e desrespeito sistemático

58 SOARES, Luiz Eduardo. Op. cit.

22

aos direitos humanos”, a seu ver a polícia não evoluiu, seu trabalho não se

modernizou, ao contrário de tantas outras, inclusive as organizações criminosas.

Dessa forma, seriam necessárias, primeiramente, reformas institucionais da

polícia, eliminando os focos de corrupção, capacitando melhor os policiais,

aumentando seu contingente, estruturando e modernizando seu material de

trabalho. E mais, garantir à instituição autonomia do Poder Executivo com atuação

efetiva do no controle externo de suas atividades pelo Ministério Público. Tome-se

como exemplo a política implementada pelo prefeito de Nova York na década de

1990, Rudolph Giuliani, que aplicou uma política de “tolerância zero” com a

impunidade, afastando policiais corruptos e adotando um complexo conjunto de

ações que se pautou principalmente pela redução dos níveis de impunidade.59

O trabalho realizado em Bogotá é outro exemplo, onde os resultados

alcançados no combate à criminalidade foram alcançados pela combinação de

diversas estratégias que englobavam a prevenção social e a repressão. Houve

fortalecimento da atuação policial na cidade, reformas em espaços públicos

deteriorados, o sistema prisional foi ampliado e iniciativas de mudança cultural de

respeito à vida e pela “auto-regulação de condutas cidadãs”. Enfim, essa

transformação só ocorreu devido à preocupação do poder público em priorizar a

segurança pública ao longo de três gestões políticas desde 1995, ou seja, a

continuidade de uma política bem organizada. Ressalte-se que o sucesso dessa

política empregada em Bogotá teve atuação da promotoria em conjunto com a

polícia.60

Não se pode dizer que no Brasil não políticas de segurança pública,

contudo, elas se têm pautado pela improvisação e falta de sistematicidade. O que

deveria ser regra não é muito usual nas ações de combate à criminalidade, como

“planejamento, monitoramento, avaliação de resultados e gasto eficiente de recursos

financeiros”. As ações governamentais nesse sentido ocorrem principalmente

quando algum crime tem grande clamor popular impondo ao Estado uma resposta

imediata.61

59 SAPORI, Luís Flávio. Segurança Pública no Brasil: desafios e perspectivas. Rio de

Janeiro: FGV, 2007, p. 76. 60 Ibidem, p. 89-90. 61 Ibidem, p. 109.

23

Para Valter Foleto SANTIN62 o Ministério Público deve participar

efetivamente das políticas de segurança pública, apresentando propostas,

participando de discussões dos planos e estratégias, isso porque o Poder Executivo

não tem conseguido êxito no planejamento de medidas para prevenção e combate

ao crime e a sociedade tem exigido que seu órgão acusação participe dessas ações

visando alcançar melhores resultados.

62 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 82.

4 CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL

4.1 O MINISTÉRIO PÚBLICO

A origem mais mencionada do que conhecemos como Ministério Público

hoje advém do direito francês, como reação ao poder do rei absolutista. Nasce com

a separação dos poderes do Estado Moderno com a fusão do advogado do rei e os

procuradores do rei, o primeiro com atribuições exclusivamente cíveis e o segundo

com atribuições criminais que defendiam o interesse do Estado representado pelos

interesses do soberano.63

Sua estruturação ocorreu com a Revolução Francesa, mas foi com os

Códigos Napoleônicos que suas funções passaram a ser mais bem definidas, daí lhe

foi conferido o papel de promotor da ação penal. Houve forte influência da doutrina

francesa na história do Ministério Público e até hoje se utiliza a expressão Parquet

para se referir à instituição.64

Explica Marcellus Polastri LIMA65 que o termo Ministério Público nasceu da

prática, na França, quando passaram a designar a funções dos procuradores como

“verdadeiro ministério em defesa dos interesses públicos, já que defendiam os

interesses do rei e da Coroa”.

No Brasil, houve um gradativo crescimento e fortalecimento da instituição.

Até o ano de 1609 não havia o órgão institucionalizado, os processos criminais eram

iniciados pelo ofendido ou pelo próprio juiz, nesse ano, com a criação do Tribunal da

Relação da Bahia foi definida a figura do promotor de justiça que mais tarde passou

a ser órgão da sociedade, titular da ação penal.66

Gradativamente, ao longo dos anos de Brasil República a instituição foi

ganhando espaço e os contornos do que é hoje, foi um crescimento lento e

progressivo, pois somente em 1981 é que houve efetivamente uma definição legal

da instituição pela Lei Complementar nº 40 (Lei Orgânica do Ministério Público) que

63 FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Ministério Público: instituição e processo.

São Paulo: Atlas, 1997, p. 38. 64 MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. São Paulo: Saraiva, 1997, p.

1-2. 65 LIMA, Marcellus Polastri. Ministério Público e Persecução Criminal. Rio de Janeiro:

Lumen Juris, 1997, p. 2. 66 FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Op. cit., p. 39-40.

25

organizou a carreira e instituiu concurso público para ingresso em seus quadros,

conferiu aos membros do Ministério Público vantagens e direitos além de deveres e

responsabilidades, definiu os órgãos de administração e execução e as atribuições

desses órgãos.67

Depois disso, dois outros momentos marcaram o fortalecimento da

instituição: a aprovação da Lei da Ação Civil Pública, de 1985 que conferiu ao

Ministério Público a promoção de ações visando os interesses coletivos e difusos e a

promulgação da Constituição Federal de 1988 que lhe deu estatus de

essencialidade e permanência nas funções jurisdicionais. A respeito da inovação

constitucional comenta Marcellus Polastri LIMA68:

Se por um lado seria exagero reconhecer-se o Ministério Público como quarto poder, por outro lado está a clara intenção do legislador constituinte em retirar o Ministério Público do âmbito dos tradicionais poderes do Estado, deixando-o com uma função fiscalizadora sobre as atividades governamentais. Frise-se que o fato da Instituição ser disciplinada no título referente à organização dos poderes autoriza a interpretação de independência em relação aos poderes estatais.

O campo de atuação do Ministério Público é diversificado, atua tanto na

esfera cível quanto criminal. Segundo Hugo Nigro MAZZILLI69, na esfera criminal

pode investigar diretamente as infrações penais, promover a ação penal, requisitar

inquérito policial e diligências à polícia. Neste mister, ainda tem atribuição de

controlar a atividade policial. Ressalta MAZILLI, que o promotor de justiça não é

obrigado a acusar, pois tem plena liberdade de convicção, isso significa que pode

pedir a absolvição do acusado ou até mesmo recorrer e impetrar habeas corpus em

seu favor.

As atribuições na esfera cível têm uma amplitude significativa, pode atuar

em inúmeros tipos de ações, MAZZILLI70 classifica essa atuação de duas formas:

como órgão agente, quando toma a iniciativa de provocar a jurisdição, caso da ação

civil pública; interdição; nulidades de casamento e ato jurídico que fraudou a lei;

declaração de inconstitucionalidade; destituição de poder familiar e também como

órgão interveniente quando atua em razão da natureza da ação (um interesse

67 LIMA, Marcellus Polastri. Op. cit., p. 8-9. 68 MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução..., p. 4. 69 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. São Paulo: Saraiva,

1996, p. 30-31. 70 Ibidem. Op. cit., p. 31.

26

público a zelar) ou pela qualidade de uma parte (incapaz, índios, massa falida,

herança jacente).

Suas atribuições pressupõem uma efetiva independência a fim de exercê-las

a contento, por isso a Constituição Federal previu garantias para o Ministério Público

a fim de proteger a instituição e seus membros de ingerências políticas, podendo

servir livremente a sociedade e não aos governos ou governantes. Essas garantias

se referem à autonomia financeira, administrativa e funcional, sobre esta última

define MAZZILLI71:

Além da autonomia funcional, ou seja, a liberdade de exercer o ofício em face de outros órgãos e instituições do Estado, a lei também assegura aos agentes do Ministério Público a independência funcional, que é a liberdade com que estes exercem seu ofício em face de outros órgãos da própria instituição do Ministério Público.

A Constituição Federal reconheceu ao Ministério Público a sua

essencialidade para o exercício da função de fiscal da lei e confirmou ser o titular da

ação penal. Fortaleceu sua atuação civil como protetor dos interesses sociais e dos

valores fundamentais do Estado.72

Aos seus membros são conferidas garantias tais quais são para os

magistrados: inamovibilidade, irredutibilidade de subsídios e vitaliciedade. Além de

configurar como uma garantia, um direito ao membro do Ministério Público, também

serve de garantia à sociedade. Assim, na inamovibilidade garante-se que o agente

ministerial não será destituído de suas funções e nem removido da Comarca em que

atua porque atingiu interesses escusos de poderosos, é uma garantia para ele que

pode exercer sua atividade sem temor e à sociedade que pode contar com a defesa

de seus interesses. Também é assim para o caso da irredutibilidade de subsídios,

remunerando de forma adequada os promotores e procuradores de justiça “busca-se

não só recrutar bons promotores e mantê-los na carreira, como assegurar condições

adequadas para que os membros e a própria instituição não comprometam o seu

ofício em barganhas remuneratórias com as autoridades governamentais”.73

71 MAZZILLI, Hugo Nigro. O Acesso à Justiça e o Ministério Público. São Paulo: Saraiva,

1998, p. 147-149. 72 SILVA, Luiz Gilmar. Op. cit., p. 73. 73 MAZZILLI, Hugo Nigro. O Acesso..., p. 152.

27

A respeito das atribuições do Ministério Público Márcio Luis Chila

FREYESLEBEN74 ensina:

O Ministério Público representa o marco da legalidade entre o jus puniendi do Estado-Juiz. O Ministério Público, como representante do Estado-Sociedade, é o único agente político que possui a faculdade-obrigação de ser o dominus litis, o iniciador da ação penal e deve exercer a ação penal desde o início do procedimento repressivo, isto é, desde o inquérito até a sentença transitada em julgado.

O interesse maior do Ministério Público não é simplesmente acusar, mas

buscar sobretudo, a proteção dos direitos individuais do cidadão e os valores

determinados na Constituição Federal. Nas palavras de Inocêncio Mártires

COELHO75: “seu papel é jurídico e social. Sua finalidade é a busca da verdade do

direito, do fato, do delinqüente”. (sic)

4.2 ASPECTOS GERAIS

Controle externo da atividade policial é uma previsão constitucional de que o

Ministério Público exercerá junto às polícias fiscalização de suas atividades a fim de

prevenir, apurar e investigar fatos criminosos, verificar o cumprimento de

determinações judiciais bem como, assegurar direitos e garantias constitucionais de

presos que estejam sob sua responsabilidade.76 Essa previsão está contida no art.

129, VII da Constituição Federal e não existia no regime constitucional anterior.

Walter Paulo SABELLA entende que a previsão constitucional de controle do

Ministério Público sobre a polícia “decorreu da falta de controle do Ministério Público

sobre o fato criminoso e da absoluta independência funcional na apuração de

crimes”.77

Dispôs a Constituição Federal que ficaria a cargo de Lei Complementar a

regulamentação dessa atividade, assim, foi promulgada a Lei Complementar nº

74 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 66. 75 COELHO, Inocêncio Mártires. O controle externo da atividade policial pelo Ministério

Público. Revista da Associação do Juízes do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, nº 55, p. 140-153, julho/1992.

76 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 64. 77 SABELLA, Walter Paulo apud SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 78.

28

75/1993, que de forma tímida e genérica “regulou” o controle externo em apenas

cinco incisos.

Dissecando o significado de controle externo da atividade policial tem-se que

controle significa ato de vigilância, verificação administrativa, fiscalização, inspeção,

supervisão e exame minucioso exercido sobre as atividades de pessoas, órgãos e

departamentos78; externo significa o que vem de fora, feito por um órgão estranho ao

fiscalizado. Assim, controle externo significa o “registro, a inspeção o exame, a

fiscalização vinda de fora, exercida por um ente ou órgão não integrante da polícia,

no caso, o Ministério Público”, nas áreas de atuação ministerial. 79

Não é conveniente que a própria instituição a que pertença o policial apure o

seu envolvimento em ilícitos, pois reina o corporativismo e isso retira a credibilidade

da apuração.80

Todos os órgãos públicos devem possuir algum sistema de controle de suas

atividades para bem cumprir os princípios constitucionais insculpidos no art. 37: da

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Desse modo,

comportamentos inadequados com os princípios elencados podem ser corrigidos em

prol do interesse da sociedade.

Para SANTIN81 o controle externo é um benefício, pois evitaria a influência

sobre a atividade policial para dar “um jeitinho” ou atender a “pedidos” de pessoas

poderosas e influentes. A seu ver, o controle é muito mais uma segurança para

polícia por livrar seus membros dos “riscos funcionais e políticos do desatendimento

de pretensões ilegais e imorais”.

A omissão da polícia em investigar, as falhas na colheita de provas e na

investigação como um todo, a corrupção policial e a falta de capacitação dos

agentes policiais são motivos para o aparecimento do controle externo da atividade

policial, que visa reverter esse quadro. “É óbvio que o simples exercício desse

controle externo não servirá para eliminar totalmente os casos de omissão,

78 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário Aurélio Eletrônico. 79 LIMA, Mauro Faria de. O Controle Externo da Atividade Policial. Revista da Fundação

Escola Superior do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, Brasília, nº 5, p. 158-165, jan/jun/1995.

80 MACHADO, José Damião Pinheiro. Controle externo da Atividade Policial. Revista dos Tribunais, [S.l.], v. 678, p. 407-409, abril/1992.

81 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 74.

29

corrupção e abuso de poder da Polícia, mas, por certo, contribuirá para que isso

venha a ocorrer”.82

Em suma, a finalidade do controle externo é “trazer a atuação da polícia para

os exatos e estritos limites da lei”, ficando a cargo do Ministério Público esse

controle, pois do resultado dessa atuação depende o embasamento para ação

penal, por isso maior interessado que dela se obtenha bons resultados.83 Aury

LOPES JR. completa afirmando que além do controle e fiscalização o Ministério

Público possa também ter a direção da investigação quando for necessário,

podendo dar instruções gerais à atividade policial.84

Da mesma forma entende Rodrigo Régnier Chemim GUIMARÃES85

destacando que o controle da atividade policial visa “melhorar a aplicação da Justiça

criminal, fiscalizando mais de perto a atividade policial, orientando a investigação,

quando for necessário, a fim de obter melhores conclusões, evitar repetições

improdutivas de provas e impedir os abusos de poder”.

SANTIN86 propõe uma esquematização de finalidades do controle externo

baseado no art. 3º da Lei Complementar nº 75/93, divide essas finalidades em cinco

proposições:

1ª – respeito à democracia e princípios constitucionais: em síntese, aduz que

o controle pretende assegurar o atendimento dos princípios, direitos e garantias

constitucionais.

2ª – Segurança pública: visa o respeito da ordem constitucional de

preservação da ordem pública.

3ª – Correcional: tem como objetivo dar condições ao Ministério Público de

coibir ilegalidades e abuso de poder, de forma preventiva e correcional, com

medidas de punição de comportamentos ilegais e abusivos.

4ª – Indisponibilidade da ação penal: assegurar ao Ministério Público o

direito de exercer a ação penal, pois pode haver no trabalho da polícia condutas que

visem interferir ou dificultar o exercício da ação penal, assim, dispõe o Ministério

Público de mecanismos para preservar esse direito.

82 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 73. 83 LIMA, Mauro Faria de. Op. cit., p. 159. 84 LOPES JR., Aury. Op. cit., p. 160. 85 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 112. 86 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 79-81.

30

5ª – Preservação de competência dos órgãos de segurança pública: que a

polícia possa exercer suas atribuições sem ser impedida por gestões políticas,

imorais, ilegais e contrárias ao interesse público.

Conclui o autor que a finalidade do controle sobre a atividade policial é

melhorar o trabalho investigatório, evitar ou pelo menos diminuir omissões,

irregularidades e abusos nos registros de ocorrências policiais, nas investigações e

por consequência nos inquéritos policiais, visa aumentar a possibilidade de vigilância

por órgão estatal alheio à estrutura policial.87

Logo, a necessidade de controle da polícia se dá por ser o braço armado do

Estado, uma instituição com amplos poderes que afetam diretamente a vida da

sociedade e também porque o trabalho policial tem estreita ligação com a função de

exercer a ação penal pública. Valter Foleto SANTIN88 justifica essa necessidade sob

o seguinte aspecto:

Nenhuma instituição está a salvo de comportamentos inadequados e ilícitos dos seus componentes. A polícia sofre mais intensamente os efeitos nefastos de excessos e abusos dos seus servidores. Provavelmente pelo seu difícil encargo de tomar as primeiras providências nas ocorrências de crimes no afã de esclarecer o delito ou acobertar a sua autoria.

O controle da atividade policial pode prevenir esses desvios funcionais ou

minimizá-los. O Ministério Público tem interesse em proteger os direitos e garantias

individuais dos indiciados para que não seja afetada a credibilidade das informações

colhidas.89 O controle externo foi criado para coibir a “prática de determinados atos

abusivos, notadamente no que diz respeito a lesões a direitos dos investigados,

presos e condenados. E quando a polícia se excede, fica enfraquecida a persecução

criminal. O acusado é absolvido, embora seja notoriamente culpado”.90

Todos os atos de polícia, no que diz respeito ao inquérito policial, mas

também nos atendimentos de ocorrências, seja polícia civil ou militar, estão sob a

égide do controle externo do Ministério Público, devido ao interesse da ação penal.91

87 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 79-81. 88 Ibidem, p. 73, 284. 89 Ibidem, p. 285. 90 LIMA, Mauro Faria de. Op. cit., p. 159. 91 LAZZARINI, Álvaro. O papel da investigação e do sistema judiciário na prevenção do

crime. Revista de Informação Legislativa, Brasília, nº 121, p. 171-184, jan/mar/1994.

31

Não só isso, “o que se deve almejar, ultima ratio, com o controle externo da atividade

policial é a proteção efetiva dos direitos e garantias individuais e coletivos”. 92

José Reinaldo Guimarães CARNEIRO93 ensina que o controle externo da

atividade policial é característica de um Estado Democrático de Direito, em que

vigora o denominado princípios dos “pesos e contrapesos”, atribuindo a uma

determinada instituição a fiscalização sobre outros órgãos para evitar o monopólio

de poder, característica de Estados absolutistas.

4.2 INSTRUMENTOS DE CONTROLE EXTERNO

Na atividade de controle, o Ministério Público pode verificar e fiscalizar as

notícias-crime, os instrumentos de registro de ocorrências, as providências

adotadas, o andamento de investigações, a tramitação de inquéritos e

procedimentos, o cumprimento de decisões judiciais, cumprimento de requisições do

próprio Ministério Público, a detenção de presos e execução de pena de

condenados. Também estão inseridas nas atividades sob o controle externo do

Ministério Público as de prevenção e repressão que afetem o direito do cidadão de

receber serviços de segurança pública.94

Discorrendo sobre esse controle Hugo Nigro MAZZILLI95 observa que o

controle externo “deve ser exercido, entre outras áreas, sobre: a) notitiae criminis

recebidas pela Polícia, que nem sempre na prática são canalizadas para a

instauração de inquéritos policiais; b) a apuração de crimes em que são envolvidos

os próprios policiais (violência, tortura, corrupção, abuso de autoridade); c) os casos

em que a polícia não demonstra interesse ou possibilidade de levar a bom termo as

investigações; d) as visitas às delegacias de Polícia; e) a fiscalização permanente da

lavratura de boletins ou talões de ocorrências criminais; f) a instauração e a

tramitação de inquéritos policiais; g) o cumprimento das requisições ministeriais”.

Ressalte-se que o exercício do controle externo sobre a atividade policial

não configura poder disciplinar, no caso de detecção de falhas o Ministério Público

92 COSTA, Luiz Henrique Manuel da Costa. Introdução ao estudo do controle externo da

atividade policial militar. Revista dos Tribunais, [S.l.], v. 756, p. 454-461, outubro/1998. 93 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 110. 94 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 81. 95 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime..., p. 244.

32

deverá representar a autoridade policial superior para as providências cabíveis de

apuração e aplicação de sanções administrativas.96

A requisição compreende uma ordem que não pode ser descumprida pela

autoridade policial em relação à instauração de inquérito ou realização de

diligências. Esse poder de requisição de diligências não se restringe a espaço ou

fase do inquérito, podendo ocorrer a qualquer tempo, inclusive quando um ato

estiver em andamento. Não é preciso aguardar a finalização do inquérito para

requisitar novas diligências.97

Requisitar importa em um comando e não em uma solicitação ou

requerimento. A lei diz “requisitar” e por isso, a autoridade policial não pode se negar

a cumprir uma requisição de “quaisquer diligências como informações, exames,

perícias, documentos, auxílio de força policial e meios materiais necessários à

realização de atividades específicas.”98 A autoridade que se negar a cumprir uma

requisição legal do Ministério Público incide no crime de prevaricação.99

O MP pode acompanhar a colheita de provas e informações, inclusive de

interrogatórios ou oitiva de testemunhas, podendo fazer reperguntas. Explica

SANTIN100 que o Ministério Público poderá fazer visitas a locais de crimes e

delegacias, participar de interrogatórios e oitiva de testemunhas, consultar

documentos e autos, e realizar “entrevistas e contatos informais com os envolvidos,

testemunhas e cidadãos”. Ao Ministério Público é assegurado o direito de livre

acesso a Delegacias de Polícia ou qualquer recinto público ou privado, ressalvada a

inviolabilidade do domicílio. A importância do livre acesso do Ministério Público nas

delegacias se dá na medida em que pode verificar se estão sendo violados os

direitos individuais dos presos, impedindo seu prosseguimento, identificando os

responsáveis e tomando, desde logo, as medidas cabíveis.101

Também deve ter livre acesso a documentos relacionados com a atividade

policial, ou seja, todos os livros que registram essa atividade, com o intuito de

verificar a regularidade das ações realizadas pela polícia.

96 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 83. 97 Ibidem, p. 221-222. 98 LIMA, Mauro Faria de. Op. cit., p. 160. 99 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 116. 100 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 221-222, 286. 101 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 117.

33

Outro instrumento de que se pode valer o Ministério Público no exercício do

controle externo é a notificação. É o instrumento pelo qual se determina o

comparecimento de alguém perante o Parquet para prestar declarações em

procedimento administrativo. Tal qual a requisição é uma ordem e o seu não

comparecimento implica em crime de desobediência.102

No parecer do promotor de justiça Mauro Faria de LIMA103, o procedimento

administrativo deve versar sobre matéria criminal. Explica o promotor que não

poderia versar sobre matéria pertinente ao inquérito civil, pois os dispositivos da

Constituição e da Lei Complementar seriam inúteis e nem sobre procedimento

disciplinar porque própria do âmbito da Administração Pública, portanto, por

exclusão chegou-se à matéria criminal.

Como instrumento do controle externo da atividade policial, o procedimento

administrativo visa apurar a ocorrência de infração penal e sua autoria,

principalmente quando a polícia estiver sendo “omissa, negligente, corrupta, esteja

sob pressão ou influência política, ou sejam os próprios policiais suspeitos de serem

os autores do fato criminoso investigado”. Esses são casos em que o interesse

público impõe a atuação do Ministério Público, não servindo apenas o

acompanhamento do procedimento na corregedoria da polícia, pois seria mero

expectador.104

O procedimento administrativo é o meio pelo qual o Ministério Público pode

investigar diretamente a infração penal, sua importância é descrita por Rodrigo

Régnier Chemim GUIMARÃES105:

Este instrumento legal é importantíssimo para o desempenho do controle externo da atividade policial na medida em que se tenha notícia das faltas ou abusos de autoridade por parte das Polícias. É salutar que, nesses casos, a par de outros tantos, o Ministério Público não fique aguardando providências das próprias Polícias em investigar e responsabilizar administrativamente seus agentes, mas sim, promova, de imediato, a necessária investigação para assegurar-se da veracidade, ou não, da notícia de abuso de poder que lhe chegue ao conhecimento.

Avocar o inquérito policial é chamar para si a investigação que nele se

desenvolve, “esse instrumento possibilita que se dê efetivo andamento a

102 LIMA, Mauro Faria de. Op. cit., p. 160. 103 Ibidem, p. 161. 104 Idem. 105 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 116.

34

determinados inquéritos, nos quais a Polícia não procedeu às diligências

necessárias no tempo devido, denotando injustificada morosidade”.106

FREYESLEBEN107 relata que ao se avocar um inquérito, avoca-se com ele a

investigação que nele se está acontecendo, significa que o Ministério Público deve

assumir a direção do inquérito policial e por consequência, assumir a direção da

investigação criminal.

O sistema de controle externo da atividade policial deve ser aperfeiçoado,

tendo a polícia que prestar contas constantemente ao Ministério Público das suas

atividades investigatórias “com relações dos registros de ocorrências policiais,

contendo informações sobre as datas, horários, locais, tipos de crimes, autores,

vítimas e números dos inquéritos instaurados, esclarecendo os motivos em caso de

ausência de instauração”.108

4.4 PROBLEMAS E CONSEQUÊNCIAS DO CONTROLE EXTERNO

A Constituição Federal previu que o Ministério Público deverá exercer o

controle externo da atividade policial e deixou a cargo da legislação

infraconstitucional a sua regulamentação, o que ocorreu com a promulgação da Lei

Complementar nº 75/93. Contudo, essa legislação foi tímida ao regular a atividade

de controle externo da polícia, pois basicamente se resume a três artigos: 3º, 9º e

10, que se traduzem em mecanismos de controle da legalidade da atividade policial

e não da atividade em si mesma. A dependência funcional não foi regulada e o

Ministério Público continua sem poder de controlar a atividade policial no curso do

inquérito.109

Em síntese, apenas o art. 9º trata especificamente do controle externo e

prevê tão somente que “o promotor fiscalize a legalidade da atuação policial e

exerça um limitado controle formal do inquérito, representando à autoridade

competente no sentido de adotar providências para sanar a omissão indevida ou

para corrigir a ilegalidade do ato”.110

106 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 126. 107 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 114. 108 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 305. 109 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 159. 110 Idem.

35

LOPES JR.111 defende que continua faltando um dispositivo que diga de

forma clara que o “Ministério Público exercerá o controle externo da atividade

policial, dando instruções gerais e específicas para a melhor condução do inquérito

policial, as quais estarão vinculados os agentes da polícia judiciária.” Nesse sentido

haveria duas linhas de atuação do Ministério Público em relação à polícia e a sua

atividade: a primeira seria imediato conhecimento dos boletins de ocorrência, já que

um dos problemas enfrentados pelo Parquet é a falta de informação, assim, tendo

ciência do fato ocorrido poderia traçar planos e metas de investigação; a segunda

seria tratar especificamente do caso concreto, dando instruções específicas de como

seria linha de investigação naquele caso.

O mesmo autor escreveu:

O grande erro está na falta de controle da investigação policial por parte do Ministério Público – destinatário final do inquérito e titular da ação penal -, que deveria ser o responsável em definir o que e o quanto a ser investigado, pois, como titular da ação penal, saberá definir que nível de cognição deve existir naquele caso específico. Atingindo um grau de convencimento tal que o promotor possa oferecer a denúncia com suficientes elementos – probabilidade do fumus commissi delicti -, ele deverá determinar a conclusão do inquérito e oferecer a denúncia.112

Um dos problemas enfrentados pelo Ministério Público ao exercer o controle

sobre a atividade policial é a oposição que se faz tanto pela instituição policial

quanto a feita por doutrinadores como José Armando da COSTA113 que o considera

prejudicial à polícia na medida em que a subordina ao Parquet. E mais, considera

que é uma intromissão e que causa sérios prejuízos à repressão criminal. Nessa

linha, considera absurda a hipótese de que a concessão de prazos no inquérito

policial passasse a ser de competência do Ministério Público, sugerindo que o

inquérito ficaria engavetado por meses, acredita que somente traz prejuízos

condicionando as chances de “corrupção por parte de inescrupulosos promotores

públicos”.

Sobre o exercício do controle externo destaca:

111 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 160. 112 Ibidem, p. 109. 113 COSTA, José Armando da. Limites do controle externo da atividade policial. Revista

Forense, Rio de Janeiro, v. 344, p. 489-495, out/nov/dez/1998.

36

A admissão de tais inoculações hipertrofiantes da função ministerial – resultante de equivocada e precipitada exegese do conceito constitucional do controle externo da atividade policial – equivale a deixar às escâncaras uma porta onde possam penetrar as mais gritantes arbitrariedades e os mais inusitados atos de corrupção por ação de quem, sendo parte na relação processual, passe a concentrar em suas mãos as atribuições de acusar e judicar.

Corrobora esse entendimento Caio Sérgio Paz de BARROS114, alega o autor

que o Ministério Público não deve investigar por ausência de isenção e excesso de

poderes, isso porque não haverá controle de sua atuação por organismos externos,

como ocorre com a polícia.

Também defende a existência do inquérito policial pontuando que o mesmo

não serve só para subsidiar a denúncia, mas que mantém em a reconstituição

aproximada dos fatos e que servirá futuramente de conhecimento aos demais

interessados. E mais, é com base no inquérito que o juiz decreta prisão preventiva,

sequestro de bens ou outras medidas cautelares. Justifica ainda, que quando o

inquérito é preterido é porque há elementos suficientes para base da denúncia, mas

isso não significa que autorize ao Ministério Público investigar, tão somente foram

levados a ele esses elementos pela vítima ou por interessados. Restringe a atividade

de controle externo do Ministério Público em apenas duas frentes: controlando a

polícia para evitar abusos e outra verificando o inquérito, “requerendo, requisitando e

orientando-se nas investigações”. Conclui afirmando que a investigação preliminar

realizada pelo Ministério Público não transmite a norma.115

Na realidade, essas críticas demonstram o medo de determinada parcela da

polícia em ser fiscalizada por órgão diverso de seu quadro, que por isso não sofrerá

influência do cooperativismo reinante na instituição policial. Esse temor dessa

parcela da polícia acaba prejudicando toda a persecução criminal e ao contrário do

que ocorre nos países desenvolvidos em que o Ministério Público não só fiscaliza a

atividade policial, mas também orienta e conduz as investigações criminais, aqui a

polícia esbraveja e luta para o distanciamento do órgão ministerial de suas

atividades.

114 BARROS, Caio Sérgio Paz de. A impossibilidade de o Ministério Público investigar

infrações penais. Repertório de Jurisprudência IOB, [S.l.], v. 3, nº 18, p. 536-532, 2ª quinzena de setembro/2004.

115 Ibidem, p. 535-532.

37

Embora exista a previsão constitucional da atividade de controle da polícia

pelo Ministério Público existe oposição direta da polícia, havendo “batalhas judiciais

hoje travadas por entidades de classe da polícia civil com a finalidade de restringir

qualquer iniciativa de controle por parte do Ministério Público”.116 A respeito disso

Renato Barão VARALDA117 se manifesta:

(...) o controle externo resta inviabilizado diante das barreiras burocráticas, operacionais e políticas da Policia, a impedir o referido controle, sobretudo pela ingerência do Executivo na mesma (viabilizando a ocorrência, diante de vínculos político-partidários, de perseguições e falhas intencionais na investigação criminal) e pela resistência ideológica da Polícia, que encontra apoio em alguns posicionamentos do Poder Judiciário, os quais não reconhecem como atribuição do Ministério Público a promoção direta das investigações de infrações penais.

O controle externo da atividade policial mexe com interesses corporativos,

de um lado está o Ministério Público tentando dar maior credibilidade à persecução

penal, buscando o cumprimento da Constituição Federal e melhorar essa atividade,

de outro, estão alguns policiais que tentam tornar “letra morta o dispositivo

constitucional que estabelece o controle externo de suas atividades”.118

Nenhuma instituição gosta de ser controlada, pois isso é encarado como

uma “diminuição institucional, uma expressão de desconfiança, um procedimento de

suspeita”.119 A instituição policial vê o controle exercido pelo Ministério Público como

“indevida ingerência em tema que julga ser de sua atribuição exclusiva”.120

Luiz Gilmar da SILVA121 é um dos autores que se posicionam criticamente

em relação ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. O

referido autor acha desnecessária a atuação do Ministério Público como fiscalizador

da atividade policial, porque ela está revestida de formalidades legais e que só seria

adequada a fiscalização depois de ocorrido algum desvio. Para embasar sua tese,

compara o controle do Ministério Público sobre a polícia com o controle contábil,

financeiro e orçamentário a cargo do Tribunal de Contas da União e exercido pelo

Poder Legislativo sobre o Poder Executivo, cuja fiscalização só ocorre depois de

praticados os atos de gestão.

116 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 110. 117 VARALDA, Renato barão. Op. cit., p. 6. 118 LIMA, Mauro Faria de. Op. cit., p. 158. 119 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 73. 120 COSTA, Luiz Henrique Manuel da Costa. Op. cit., p. 458. 121 SILVA, Luiz Gilmar. Op. cit., p. 156.

38

Outro problema está relacionado com o controle do Judiciário na tramitação

do inquérito policial e outros procedimentos de investigação. Com o advento da

Constituição de 1988 e a implantação do processo acusatório, entende-se

inconstitucional a atuação do juiz depois de encerradas as investigações ou para

concessão de prazo, situação esta prevista no art. 10, §§ 1º e 3º, do Código de

Processo Penal, exceto quando se tratar de medidas de restrição de direitos

constitucionais, como liberdade, inviolabilidade de domicílio e de sigilo telefônico,

bancário e fiscal.122 Márcio Luís Chila FREYESLEBEN123 é um dos autores que

defendem a tese de inconstitucionalidade do art. 10 do CPP, por entender que o juiz

atuaria em substituição ao Ministério Público no controle externo da polícia.

Por ser atribuição do Ministério Público, a ida o inquérito policial ao juiz antes

da manifestação do Parquet é inócua e retarda a sua tramitação, e ainda pode gerar

influência sobre o juiz colocando em xeque a imparcialidade que deveria ter, pois

toma conhecimento antecipado de fatos antes da denúncia.124

No parecer de Valter Foleto SANTIN125 o controle externo tem sido feito de

forma incipiente, resumindo-se apenas à “fiscalização dos inquéritos policiais

durante a sua tramitação, pelos pedidos de prazo e por requisições ou

requerimentos de diligências e visitas aos presídios, para entrevistas e contatos com

presos”. Hoje, o Ministério Público é um simples repassador de provas que a polícia

coletou, muita vezes de forma ineficaz, indevida e insuficiente. A submissão ocorre

de modo contrário: é o MP que se submete à polícia levando ao conhecimento do

Judiciário aquilo que ela quer, ao invés de transmitir a convicção do promotor do

contato direto com os fatos delituosos. O papel atual do MP é ser o intermediário

entre polícia e Judiciário.

O ideal seria que os autos de inquérito policial fossem encaminhados

diretamente ao Ministério Público, que a tramitação do inquérito fosse feita

diretamente entre a polícia e o MP e que este encaminhasse ao juiz somente nas

hipóteses de necessidade de medidas restritivas de direitos constitucionais, de

representação policial ou proximidade de prescrição.126 TOURINHO FILHO127

122 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 85. 123 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 107. 124 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 87. 125 Ibidem, p. 84, 243. 126 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 87.

39

também acha que o inquérito deva ser remetido diretamente ao Ministério Público.

Contudo, é contrário ao direito do Ministério Público investigar ou conduzir as

investigações, acredita que este vai conduzir as provas da forma que lhe interesse

para simplesmente condenar, que, portanto, não vai investigar os fatos, somente

aquilo que quer provar.

É um paradoxo que o juiz ou a polícia instruam para o promotor acusar. Já é

tempo de mudar a situação em que o promotor de justiça fique sentado atrás de sua

mesa aguardando a finalização do inquérito policial e só com base nele formar sua

opinião. São conhecidos todos os problemas que envolvem a atividade policial e

ciente disso, como poderia o promotor de justiça dar credibilidade a um inquérito que

se sabe ser deficiente. Qual a finalidade precípua do Ministério Público,

simplesmente acusar ou buscar a justiça? LOPES JR.128 analisa:

Na maior parte dos sistemas modernos, o promotor é o titular da ação penal pública, o acusador oficial. Essa realidade faz com que seja incongruente que um juiz instrua para que o promotor acuse. Se o que se pretende é verificar se existem indícios suficientes para acusar, tal tarefa deve estar a cargo do titular da acusação pública e de ninguém mais. Não só é uma contradição, senão ilógico, que o promotor esteja limitado pela atividade do juiz (ou da polícia como ocorre no inquérito policial) na busca dos elementos que devem servir para formar a sua convicção, e não a convicção do juiz instrutor ou do policial.

O promotor de justiça só toma conhecimento do fato delituoso meses depois

de ocorrido, “quando os elementos probatórios podem ter se dissipado e pouco ou

quase nada pode ser feito, para modificar a situação ou recuperar o tempo

perdido”.129 Luiz Gilmar da SILVA130 critica o desconhecimento do Ministério Público

das estatísticas de ocorrências registradas, deslindadas e arquivadas.

Contudo, há que se ressaltar que é a polícia quem define o que o Ministério

Público irá denunciar e por consequência quais casos o Judiciário irá julgar. “A

polícia só registra a notitia criminis que quer, só instaura os inquéritos policiais que

reputa convenientes, com exceção, é claro, daqueles casos de repercussão ou

quando há requisição”. Mauro Faria de LIMA131 critica a atual posição de muitos

127 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Op. cit., p. 287-289. 128 LOPES JR., Aury. Op. cit., p. 94. 129 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 233. 130 SILVA, Luiz Gilmar. Op. cit., p. 139. 131 LIMA, Mauro Faria de. Op. cit., p. 165.

40

membros do Ministério Público considerando que agem como burocratas, movidos a

papéis que vêm da polícia e reproduzindo a denúncia tal qual chegou às suas mãos.

Por outro lado, o Ministério Público deve exercer efetivamente o controle

externo da atividade policial, exigindo informações imediatas de todos os crimes

graves, selecionar casos, principalmente os que envolvem policiais e de grande

repercussão pública. Isso não significa que o Ministério Público precisa ter

conhecimento de todos os fatos delituosos e nem ficar de plantão numa delegacia,

mas que caberá ao próprio MP definir instrumentos de controle periódico de modo

que apenas os delitos mais graves ou complexos sejam imediatamente levados ao

seu conhecimento. Nos demais casos, pode o promotor definir um procedimento

padrão definindo como as investigações devem ser feitas.132

Do controle externo da atividade policial decorre a permissão para que o

Ministério Público possa fiscalizar, acompanhar e direcionar as investigações

criminais bem como, em consequência disso, realizar suas próprias investigações.

Lecionando a respeito Geraldo do Amaral TOLEDO NETO133 conclui:

O controle externo deve ser entendido como instrumento de realização do jus puniendi. Seu objetivo é dar ao Ministério Público um comprometimento maior com a investigação criminal e, conseqüentemente (sic), um maior domínio sobre a prova produzida, a qual lhe servirá de respaldo na denúncia, sempre na busca dos elementos indispensáveis para a instrução do processo.

Na atividade de investigação criminal o Ministério Público, muitas vezes

necessita do auxílio e cooperação da polícia, já que em muitos casos, é necessária

análise técnica e pericial, mas para que isso ocorra a contento é imperioso que o

corpo policial esteja livre da corrupção, esteja bem treinada e equipada, enfim, que

exerça sua atividade com lisura e correção.

132 LOPES JR., Aury. Op. cit., p. 289. 133 TOLEDO NETO, Geraldo do Amaral. O Ministério Público e o efetivo controle da

atividade policial. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2812. Acesso em 10/11/2008.

5 INVESTIGAÇÃO CRIMINAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

5.1 PERMISSÃO LEGISLATIVA, JURISPRUDENCIAL E DOUTRINÁRIA

A prerrogativa de produzir a investigação preliminar não é exclusiva da

polícia, a confusão em torno disso se dá pela redação do texto constitucional quando

define as áreas de atuação da polícia federal, empregando o termo “exclusividade”

ao tratar da mesma. CARNEIRO134 explica que o legislador intencionou dar

exclusividade à polícia federal para apuração de crimes que envolvam bens,

serviços e interesses da União, apenas para retirar da órbita das atividades das

polícias civis. Contudo, ao cuidar das funções de polícia judiciária e investigações

criminais atribuídas as Polícias Civis, o texto constitucional do parágrafo 4º do art.

144 não utiliza o termo exclusividade. Inclusive, esse foi o entendimento do Ministro

Maurício Corrêa na ADIn 1517/DF:

Assim sendo tenho que a expressão “com exclusividade” inserida na regra contida no inciso IV do parágrafo 1º do art. 144 da CF, deve ser interpretada no sentido de excluir das demais polícias elencadas nos incisos II a V do referido artigo, inclusive as de âmbito federal (rodoviária e ferroviária) a destinação de exercer as funções de Polícia Judiciária da União. Ao cuidar das funções de polícia judiciária e investigações criminais atribuídas às Polícias Civis , o texto constitucional do parágrafo 4º do art. 144 não utiliza o termo “exclusividade” (ADIN-1517-UF- Relator, Ministro Maurício Corrêa - STF - Informativo 71).

Do que se depreende do dispositivo do art. 144, “reserva de mercado entre

as polícias não se coaduna com o espírito do constituinte de buscar a plena

segurança pública, mesmo porque até os cidadãos têm direito e responsabilidade na

complementação dos serviços de segurança pública, incluídos os atos de

investigação criminal”. Se até o cidadão possui direito de participação nos trabalhos

de segurança pública, com muito mais razão terá o Ministério Público esse mesmo

direito. 135

Benedito Calheiros BOMFIM136 defende que se a Constituição atribuiu ao

Ministério Público a qualidade de guardião da sociedade, implicitamente também lhe

134 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 125, 183. 135 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 71. 136 BOMFIM, Benedito Calheiros. Ministério Público e a Investigação Criminal. Jornal

Síntese, [S.l.], nº 90, p. 1-3, agosto/2004.

42

conferiu poderes para “conduzir as correspondentes investigações, sem as quais

seus objetivos consectários, que é, daquele poder maior, abrangente, de que está

investido”. E continua afirmando que o Ministério Público não arroga para si a

exclusividade da investigação criminal, que esta pode ser produzida paralelamente

pela polícia ou em conjunto com o órgão ministerial. Lembra ainda, que a polícia não

possui a mesma isenção e autonomia que o Ministério Público para investigar

autoridades e policiais por ser subordinada ao Poder Executivo.

O art. 4º, parágrafo único do Código de Processo Penal prevê que outras

autoridades administrativas podem apurar infrações penais. Prova disso é a

existência das Comissões Parlamentares de Inquéritos no âmbito do Poder

Legislativo. Outros órgãos públicos também desenvolvem investigações

administrativas e que, muitas vezes, resultam em encaminhamento ao Ministério

Público para proposição de ação penal, tais como o Banco Central, INSS, COAF e

Receita Federal. Isso demonstra que o inquérito é o meio exclusivo da polícia

investigar, mas ela não detém o monopólio da investigação que pode acontecer por

outros procedimentos administrativos.137

Não existe impeditivo legal para que o Ministério Público desenvolva as

investigações quando achar pertinente, mesmo porque, é parte interessada, pois

dessas investigações é que se viabilizará o “regular do processo justo que irá se

submeter o réu”. Há, inclusive, permissão legal para que dispense o inquérito policial

quando tiver elementos suficientes para embasar a denúncia, conforme o que dispõe

o art. 39, §5º do Código de Processo Penal, ora, como obter estes elementos?

Indiretamente, o próprio artigo confere permissão para que o Ministério Público

proceda a investigação.138

Sendo o inquérito policial peça dispensável, pela lógica a atuação da polícia

também o é, isso significa que o Código de Processo Penal também autoriza ao

Ministério Público realizar suas próprias investigações, sendo que o instrumento

para realização de suas investigações não é o inquérito, porque este sim é exclusivo

da polícia judiciária, mas por procedimento administrativo pré-processual.139

137 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 125, 182. 138 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 66. 139 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 166.

43

Nelson NERY JÚNIOR140 entende que o termo “investigação criminal”

alcança tanto o inquérito policial como qualquer outro procedimento administrativo

instaurado pela autoridade (por exemplo, inquérito administrativo ou no âmbito do

Ministério Público para apuração de infração penal), a fim de averiguar a existência

de fato típico caracterizado como crime ou contravenção penal.

A jurisprudência cada vez mais caminha no sentido de aceitar a legitimidade

do Ministério Público nas investigações criminais, vários julgados demonstram isso

nos Tribunais superiores:

ATOS INVESTIGATÓRIOS REALIZADOS DIRETAMENTE PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. VALIDADE RECONHECIDA. I. São válidos os atos investigatórios realizados pelo Ministério Público, que pode requisitar informações e documentos para instruir seus procedimentos administrativos, visando ao oferecimento da denúncia. II. Ordem se denega. (STJ. HC nº 7445/RJ, 5ª Turma, Relator Min. Gilson Dipp, julgado no dia 1/12/1998, DJU 1/2/1999)

PROCESSUAL PENAL. DENÚNCIA ALEGAÇÃO DE INÉPCIA. AÇÃO PENAL. TRANCAMENTO. FATOS TÍPICOS. "HABEAS CORPUS". INQUÉRITO INSTAURADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE. CONSTRANGIMENTO ILEGAL. INEXISTÊNCIA. - Constando da denúncia a adequada descrição de fatos que, em tese, consubstanciam crimes, não procede a alegação de inépcia, já que observados os requisitos próprios, inscritos no art. 41 do CPP. - O "habeas corpus" instrumento processual de assento constitucional destinado a assegurar o direito de locomoção, não se presta para a realização de longa incursão sobre fatos em exame no curso de ação penal, nem para a obtenção de absolvição sumária. - O Ministério Público, como órgão de defesa dos interesses individuais e sociais indisponíveis(CF, art. 127), tem competência para instaurar inquérito policial para investigar a prática de atos abusivos, susceptíveis de causar lesão a tais interesses coletivos. - A instauração de tal procedimento não provoca qualquer constrangimento ilegal ao direito de locomoção, revelando-se, por isso, impróprio o uso do "habeas corpus" para coibir eventuais irregularidades a ele atribuídos. - Recurso ordinário desprovido. (STJ. RHC 7063 / PR, RECURSO ORDINARIO EM HABEAS CORPUS nº 1997/0090182-3, Ministro VICENTE LEAL, SEXTA TURMA, Data do Julgamento 26/08/1998, Data da Publicação: DJ 14/12/1998, p. 302)

PENAL. PROCESSUAL PENAL. "HABEAS-CORPUS". AÇÃO PENAL. TRANCAMENTO. MINISTÉRIO PÚBLICO. PRINCÍPIO DA UNIDADE E INDIVISIBILIDADE. VINCULAÇÃO DE PRONUNCIAMENTO DE SEUS AGENTES. DENÚNCIA. INÉPCIA. NÃO CONFIGURAÇÃO. DESCRIÇÃO EM TESE DE CRIME. O princípio da unidade e da indivisibilidade do Ministério Público não implica vinculação de pronunciamentos de seus agentes no processo, de modo a obrigar que um promotor que substitui outro observe obrigatoriamente a linha de pensamento de seu antecessor.

140 NERY JR., Nelson apud SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 30.

44

Para a propositura da ação penal pública, o Ministério Público pode efetuar diligências, colher depoimentos e investigar os fatos, para o fim de poder oferecer denúncia pelo verdadeiramente ocorrido. O trancamento de ação penal por falta de justa causa, postulada na via estreita do "habeas-corpus", somente se viabiliza quando, pela mera exposição dos fatos na denúncia, se constata qua há imputação de fato penalmente atípico ou que inexiste qualquer elemento indiciário demonstrativo da autoria do delito pelo paciente. Não é inepta a denúncia que descreve fatos que, em tese, apresentam a feição de crime e oferece condições plenos para o exercício de defesa. Recurso ordinário desprovido. (STJ. RHC 8025 / PR, RECURSO ORDINARIO EM HABEAS CORPUS nº 1998/0078717-8, Relator Ministro VICENTE LEAL, Órgão Julgador SEXTA TURMA, Data do Julgamento 01/12/1998, Data da Publicação DJ 18/12/1998 p. 416)

"HABEAS CORPUS" SUBSTITUTIVO DE RECURSO ORDINÁRIO. TRANCAMENTO DE AÇÃO PENAL. ATOS INVESTIGATÓRIOS REALIZADOS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. VALIDADE. ORDEM DENEGADA. I. São válidos os atos investigatórios realizados pelo Ministério Público, que pode requisitar informações e documentos para instruir seus procedimentos administrativos, visando ao oferecimento de denúncia. II. Ordem que se denega. (STJ. HC 7445 / RJ, HABEAS CORPUS nº 1998/0032251-5, Relator Ministro GILSON DIPP, Órgão Julgador QUINTA TURMA, Data do Julgamento 01/12/1998, Data da Publicação DJ 01/02/1999 p. 218)

A doutrina também se alinha no sentido de que é permitido ao Ministério

Público investigar, vários autores defendem que se o legislador atribuiu-lhe a

titularidade da ação penal, também intencionou dar-lhe “os meios necessários para

alcançar de forma mais efetiva este fim, de modo que a investigação preliminar,

como atividade instrumental e de meio, deverá estar sob seu mando”.141

Aury LOPES JR.142 lista uma série de justificativas que autorizam a

intervenção do Ministério Público nas investigações criminais:

1ª – o material fornecido pela polícia é imprestável tanto do ponto de vista de

valor probatório como de fonte de informação, a demora, as deficiências e

descompasso com o que necessita o Ministério Público e o que apresenta

prejudicam a peça acusatória;

2ª – a competência que o art. 4º do CPP prevê para investigar não exclui a

de outras autoridades autorizadas por lei;

3ª – a Constituição Federal outorgou diversos poderes ao Ministério Público

que complementados pela legislação infraconstitucional permitem-lhe atuar na fase

processual e pré-processual. No plano teórico está perfeitamente prevista a

141 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 163. 142 Ibidem, p. 157, 162.

45

possibilidade do Ministério Público investigar. Além do mais, a Constituição Federal

não dispôs que a investigação é atividade exclusiva da polícia, quando pretendeu

exclusividade, o legislador assim dispôs de forma expressa.

Conclui o autor que não só o Ministério Público está autorizado a

acompanhar a investigação criminal como também a realizar suas próprias

investigações por se tratar de um procedimento administrativo e preliminar. Explica

ainda, que no sistema promotor investigador este é quem dirige as investigações,

recebendo direta ou indiretamente a notícia do crime, podendo contar com o auxílio

da polícia se assim julgar necessário, mas como diretor da investigação ou

investigando diretamente. Neste sistema, o promotor está limitado a autorização

judicial para realizar atos que atinjam a esfera dos direitos e garantias individuais,

tais como: “medidas cautelares, buscas domiciliares, intervenções telefônicas, etc..

Será o juiz da instrução a decidir sobre essas intervenções e não o juiz instrutor, há

diferença, pois o primeiro não investiga e só intervém quando solicitado como

“controlador da legalidade” dos atos do promotor.143

Deve-se levar em conta também que a atividade investigatória tem a

finalidade de formar a opinio delicti e isso interessa ao seu titular, ou seja, o

Ministério Público que, baseado na investigação preliminar decide se vai ou não

propor a ação penal e provar o que alega em Juízo, deve ser uma atividade

administrativa “dirigida por e para o promotor”. A finalidade é que a investigação

direta pelo Ministério Público sirva para fundamentar o exercício da acusação ou

pedido de arquivamento, acelerando notavelmente o processo.144

Alegar que o Ministério Público não pode investigar porque não tem controle

externo sobre si é uma falácia, conforme os artigos 52 e 128 da Constituição Federal

o próprio Ministério Público tem sobre si o controle externo exercido pelo Poder

Legislativo, acrescido ainda, do controle exercido pelo Judiciário, os quais contrasta

os atos ministeriais pelas partes e seus procuradores e no que diz respeito ao

princípio da obrigatoriedade nos processos penais.145 A investidura na carreira por

concurso público com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil é outra

forma de controle externo. A previsão constitucional da proposição da ação penal

143 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 92, 157, 162. 144 Ibidem, p. 94. 145 LIMA, Marcellus Polastri. Op. cit., p. 69.

46

subsidiária é outra forma de controle, pois retira a privatividade das mãos do Parquet

como forma de contraste pela sua inércia.146

5.2 RAZÕES E FORMAS DAS INVESTIGAÇÕES PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

A ação penal pública é atribuição exclusiva do Ministério Público, como

fiscal da lei sua função maior não simplesmente acusar, fazer uma denúncia contra

alguém “para provocar sua perseguição ou processamento”, mas, sobretudo, buscar

a verdade dos fatos, buscar justiça, “é ‘assumir’ pessoalmente o processo penal, a

ação repressiva” na justa medida. Entretanto, a questão é: “Como assumir a

responsabilidade de uma acusação com convicção, sem ter participado da pesquisa

da verdade sobre os fatos?”.147

Daí decorre a necessidade de intervenção do Ministério Público nas

investigações criminais e isso ocorre, principalmente para verificar se os métodos

empregados, os fatos materiais e pessoais e foram obtidos conforme a lei.148

Inocêncio Mártires COELHO149 justifica a intervenção do Ministério Público

nas investigações:

Como o Ministério Público não investiga os fatos, não tem possibilidade também de refutar seriamente os argumentos da defesa. Porque não tem o Ministério Público um staff para fazer suas verificações, as testemunhas podem falsear a verdade impunemente. Assim, a Justiça se desmoraliza às barbas do órgão que deve velar pela boa marcha dela em geral. Aliás, será que na estrutura de nossa Justiça atual o Ministério Público tem meios de cumprir bem este seu dever?

A participação efetiva do Ministério Público nas investigações garantirá uma

colheita de provas de qualidade, fiscalizando a forma como é obtida, direcionando o

que deve ou não ser investigado e sobretudo “privilegiando o lado técnico e

científico”. Por não participar efetivamente da colheita de provas, muitas vezes o

Ministério Público se vê preso a provas mal produzidas, tendenciosas o colhidas de

forma ilícita.150

146 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. Op. cit., p. 257. 147 COELHO, Inocêncio Mártires. Op. cit., p. 145. 148 Ibidem, p. 143. 149 Ibidem, p. 145. 150 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 72, 162.

47

O Ministério Público não deseja para si o comando de uma delegacia de

polícia, deseja apenas e tão-somente uma maior influência e maior responsabilidade

sobre a prova que é colhida e que lhe servirá de respaldo na denúncia.151 Também

não deseja a extinção do inquérito policial, o que busca na realidade é poder “colher

elementos de prova mediante investigação ministerial direta, para fins de embasar

ação penal pública”, em conformidade com o ordenamento jurídico constitucional.152

O acompanhamento pelo Ministério Público nas investigações tem duas

razões básicas: evitar que ocorra um critério seletivo na apuração, escolhendo quem

e o que se irá investigar e garantir a qualidade da investigação, “principalmente no

que se refere à fidelidade e voluntariedade dos testemunhos, bem como para dar

maior valoração à prova técnica. Enfim, a função precípua do controle é otimizar o

inquérito policial, pois servirá de base para a ação penal.153.

Outra razão é a falta de estrutura e independência da polícia, como também

a grande incidência de corrupção acarretando em manipulação das provas obtidas,

“justamente decorrente da inexistente independência daquela estrutura, que hoje,

como sempre, permanece como mero apêndice do poder político, suscetível de

interferências variadas de grupamentos partidários e econômicos”. 154 Tornou-se

comum o envolvimento de policiais no crime organizado, o que torna a investigação

mais difícil, dessa forma, torna-se imperiosa a necessidade do Ministério Público

investigar, considerando ainda, o crescimento vertiginoso da criminalidade cada vez

mais complexa e organizada, o que requer do órgão investigador uma

especialização e lisura que atualmente a polícia não detém.155

Para investigar, o Ministério Público pode se valer de dois procedimentos: o

inquérito policial ou procedimento investigatório próprio. Pelo inquérito policial o

Ministério Público pode acompanhar o andamento das investigações realizadas pela

polícia, fiscalizando e verificando irregularidades e omissões, procedimento próprio

de controle da atividade. Também pode simplesmente aproveitar os atos de

investigação realizados pela polícia e, depois de concluído o inquérito sanar as

lacunas ele mesmo. Quando atua por conta própria, o Ministério Público pode se

151 FREYESLEBEN, Márcio Luis Chila. Op. cit., p. 27. 152 OLIVEIRA, Glaucenir Silva de. Os limites investigatórios do Ministério Público. Revista

EMERJ, Rio de Janeiro, v. 7, nº 27, p. 286-295, outubro/2004. 153 TOLEDO NETO, Geraldo do Amaral. Op. cit. 154 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 138. 155 OLIVEIRA, Glaucenir Silva de. Op. cit., p. 289.

48

valer do auxílio da polícia, requisitando diligências tanto à polícia investigatória,

como a técnica quanto a outros entes públicos.

Esse procedimento administrativo investigatório do Ministério Público deve

ter características análogas ao inquérito policial, ambos são procedimentos

administrativos visando o mesmo fim: a persecução penal. Contudo, assim como o

inquérito policial não possui rito procedimental definido em lei, assim também o

procedimento do MP segue o paradigma da discricionariedade, sem ordem

sequencial, com liberdade procedimental. A exceção está nos atos formais como

auto de prisão em flagrante, interrogatórios e reconhecimento, conforme art. 226, do

Código de Processo Penal. Assim como as restrições aos direitos e garantias

individuais devem atender rigorosamente ao princípio da legalidade.156

No Brasil, é necessária a autorização judicial para infiltração de agentes nas

investigações criminais, MENDRONI157 considera a autorização judicial como forma

de controle da atividade policial, sem a qual haveria infinita discricionariedade por

parte da polícia, embora concorde que o modelo adotado por países da Europa e

Estados Unidos, em que o Ministério Público efetiva essa autorização seja o ideal.

Entende MENDRONI158 que o Ministério Público no exercício de suas

funções investigatórias pode ter acesso a extratos telefônicos sem necessidade de

autorização judicial, assim como é possível a gravação de imagens em ambientes

públicos. Afirma que isso se estende à quebra de sigilo bancário tanto de pessoas

físicas como de pessoas jurídicas e que doutrina e jurisprudência já têm caminhado

rumo a esse entendimento. Essas medidas servem para fortalecer a atuação do

Ministério Público nas investigações por ele realizadas.

Apesar do disposto no art. 6º da Lei 9.296/96 que menciona que a

autoridade policial conduzirá os procedimentos de interceptação, MENDRONI159

defende que o próprio Ministério Público pode realizá-la, tendo ao seu dispor

condições físicas e estruturais, quando se trata de investigação a respeito de

integrantes da polícia, afirma que este é um instrumento de controle externo da

atividade policial.

156 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 286-290. 157 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 56. 158 Ibidem, p. 70-72, 85-86. 159 Ibidem, p. 65.

49

Torna-se importante a participação do Ministério Público nos casos de busca

e apreensão, o promotor que acompanhar a operação deve analisar os documentos

e materiais a serem apreendidos, pois estará melhor preparado para valorar a

relevância de cada material apreendido e que exista conexão com o crime apurado.

Visa-se com isso evitar que o suspeito seja prejudicado, bem como a celeridade e

eficácia da operação, tendo em vista que servirá para a formação do contexto

probatório. Também serve de controle da atividade policial, coibindo abusos e

ilegalidades na sua atuação, bem como garantindo a idoneidade da prova.160

5.3 RELAÇÃO DE INTERDEPENDÊNCIA ENTRE MINISTÉRIO PÚBLICO E

POLÍCIA

O relacionamento entre polícia e Ministério Público é problemático, parte da

polícia não quer se submeter ao controle externo de sua atividade e não admite que

o titular da ação penal participe das investigações. As desculpas são das mais

variadas: que é uma invasão da competência, que não cabe ao MP investigar, que já

é fiscalizada pela Corregedoria, que é inconstitucional, situação agravada pela

realidade de que atuam em completo descompasso, sem harmonia e integração.161

Sobre o relacionamento entre polícia e Ministério Público Valter Foleto

SANTIN162 escreveu:

O relacionamento institucional entre a polícia e o Ministério Publico é formal e distante, sendo normalmente pequena a integração e cooperação entre os órgãos. São raras as trocas de experiências e idéias entre polícia e Ministério Público sobre o andamento da investigação e principalmente aos rumos a serem tomados par ao desfecho do trabalho de pesquisa da autoria e materialidade, para uma rápida apresentação dos elementos para a opinio delicti ou para o arquivamento do feito, por ausência dos pressupostos legais para a movimentação da máquina judiciária na apreciação da ação penal. Cada instituição trabalha isolada e independentemente, com pouca integração e pequeno intercâmbio de informações.

Inocêncio Mártires COELHO163 ensina que a polícia judiciária é de um corpo

auxiliar do Ministério Público, encarregada da repressão da criminalidade, mas só

atinge esse objetivo se ajustada harmonicamente ao órgão ministerial, pois a polícia

160 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 104. 161 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 158. 162 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 243-244. 163 COELHO, Inocêncio Mártires. Op. cit., p. 142.

50

judiciária não tem uma finalidade em si mesma. Não é possível alcançar uma justiça

criminal se não houver um íntimo contato entre ambas as instituições, o Ministério

Público não estará em condições de realizar suas funções sem a cooperação dos

serviços técnicos que a polícia judiciária se presta a fazer, nem conduzir uma

repressão aos seus autores. Contudo, ressalta o autor que as investigações

criminais não podem estar sob o domínio exclusivo da polícia, “nem do Ministério

Público, todos estes fatores devem reunir-se numa necessária e mútua cooperação”.

Defende ainda, que as polícias deveriam estar subordinadas à direção e supervisão

do Ministério Público.

Explica TOURINHO FILHO164 que a subordinação da polícia ao Ministério

Público não é hierárquica mas se trata de relações funcionais centradas na busca da

justiça criminal, e que essa “subordinação deriva dos vínculos que são criados na

regulamentação do processo penal. É por isso que cabe ao Juiz e ao MP requisitar a

abertura do inquérito policial”.

Marcelo Batlouni MENDRONI165 traça parâmetros para que a polícia atue em

conjunto com o Ministério Público nas investigações criminais, especialmente

quando se tratar de organizações criminosas, cujo levantamento de informações é

muito mais complexo. Em suma, cabe ao MP definir uma estratégia de atuação

desde o início da investigação, e após, acompanhar passo a passo o decorrer da

investigação até se obter um panorama geral da organização criminosa. Por isso, a

relação MP e polícia deve ser harmoniosa e integrada, pois toda a tarefa de campo

será exercido por esta última. À medida que são levantadas informações, cabe aos

promotores “realizar estudo dos dados e documentos coletados para então definir os

principais pontos de ataque jurídico”.

O trabalho de Marcelo Batlouni demonstra que a atuação conjunta entre

Judiciário, polícia e Ministério Público gera bons resultados, em toda a sua obra

ressalta que a intervenção direta do Ministério Público na atividade de investigação

resulta em sucesso no combate ao crime organizado. Se para o crime organizado,

que é uma formação complexa funciona, que se dirá para os crimes mais simples de

investigação. É preciso antes de tudo, mudar a mentalidade reinante na polícia, de

que não é uma instituição acima da lei e toda poderosa, que não está mais a serviço

164 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Op. cit., p. 280. 165 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 27-28.

51

dos desmandos do Estado e sim seu compromisso é com a sociedade, que deve se

submeter ao Ministério Público nas investigações criminais

SANTIN166 afirma que a proximidade do Ministério Público com a

investigação proporciona um canal de comunicação mais harmonioso com a polícia,

que poderá compreender melhor a necessidade que tem o Parquet “sobre o crime e

a sua visão sobre a qualidade e a quantidade dos elementos necessários para o

oferecimento da denúncia e maior sucesso na ação penal”. Atualmente, o

relacionamento institucional entre a polícia e o Ministério Publico é distante, inexiste

uma parceria para cooperação e troca de ideias a respeito do andamento de

investigações. Na verdade, o Ministério Público só toma conhecimento de uma

infração penal no deslinde final do inquérito policial quando então chega em suas

mãos. Não há participação do Ministério Público no trabalho de pesquisa da autoria

e materialidade.

Para isso, entende-se que a polícia deveria estar funcionalmente

subordinada ao Ministério Público.167

5.4 RESULTADOS

A prática tem demonstrado que a participação do Ministério Público nas

investigações criminais, seja direcionando a polícia seja investigando diretamente,

resulta quase sempre em efetividade da justiça criminal. Alguns casos foram

selecionado para demonstrar isso:

O Ministério Público tomou a iniciativa de investigar operações que

envolviam o ex-presidente dos bancos FonteCindam e Marka, Francisco Lopes, com

fortes indícios de esquema de venda de informações privilegiadas no Banco Central,

com destaque para as operações cambiais com os bancos. Com isso, obteve

autorização do Poder Judiciário para busca e apreensão de documentos na casa do

suspeito. Essa operação se deu em caráter sigiloso, com a cooperação da Polícia

Federal que não tinham conhecimento dos termos da autorização judicial nem quem

era a pessoa investigada. Dessa operação, SANTIN conclui que se o Ministério

Público não tivesse tomado a iniciativa da investigação e não tivesse solicitado a

166 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 243-244, 284. 167 LOPES JR., Aury. Op. cit., p. 162.

52

autorização judicial para buscar e apreender documentos na casa do investigado,

nenhuma medida seria tomada contra o crime por ele cometido.168

Desde o início das investigações do caso Celso Daniel, o Ministério Público

de Santo André acompanhou de perto as atividades da polícia. Esse

acompanhamento compreendeu desde conferência de laudos periciais, realizados

pelo Instituto de Criminalística, até visita aos locais de onde o prefeito foi

sequestrado, mantido em cativeiro e encontrado morto. Houve ainda, participação

direta na oitiva de testemunhas e suspeitos. A polícia judiciária chegava à conclusão

de fora um crime comum contra o patrimônio, mas o Ministério Público instaurou

procedimento administrativo investigatório, em caráter sigiloso, e passou a apurar o

caso sob outro ângulo. Dessa investigação resultou em suporte para propor ação

penal contra diversas pessoas ali investigadas pelos crimes de concussão e

formação de quadrilha.169

Apesar dos esforços do Ministério Público a denúncia foi anulada, pois no

decorrer das investigações não se deu oportunidade aos investigados de se

pronunciarem, pois entendia o Parquet que isso poderia prejudicar o desenlace das

investigações e que haveria oportunidade de contraditório e ampla defesa na ação

penal.170

Mesmo com essa decisão discutível, mostra a capacidade de elucidação dos

fatos pelo Ministério Público que superou o resultado da investigação por parte da

polícia.

Em outra situação, o Ministério Público de Santo André conseguiu, por meio

de interceptação telefônica, comprovar a prática de sonegação fiscal e lavagem de

dinheiro por um escritório de advocacia. Para conseguir a interceptação, impetrou

mandado de segurança sob alegação de que tem o Ministério Público direito líquido

e certo de investigar diante de fortes indícios de práticas de graves infrações

penais.171

Num caso em que atuou o Grupo de Atuação Especial de Repressão ao

Crime Organizado de São Paulo, formado por membros do Ministério Público,

através de investigações próprias chegou-se a uma complexa organização criminosa

168 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 67-68. 169 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 165-167. 170 Idem. 171 Idem.

53

estrangeira que lavava dinheiro através do futebol brasileiro. Essa operação fez com

que o Ministério Público interagisse com diversos organismos internacionais, bem

como, nacionais como a ABIN, BACEN e COAF demonstrando que o órgão

ministerial está bem aparelhado e capacitado a investigar crimes complexos.172

Os casos apontados demonstram que o trabalho de investigação realizado

pelo Ministério Público consegue elucidar fraudes ocorridas no meio político e

econômico, envolvendo pessoas de situação econômica privilegiada que de outra

forma seriam intocáveis ao considerar a dependência funcional da polícia.

Contudo, quando a polícia trabalha em conjunto com o Ministério Público,

bons resultados também são obtidos, a exemplo do que aconteceu em mais um

caso envolvendo o empresário (do mensalão) Marcos Valério Fernandes de Souza.

Ao investigarem uma quadrilha de policiais corruptos, o Ministério Público e a Polícia

Federal descobriram muito mais do que isso, chegaram a dois advogados que

patrocinaram um inquérito forjado para incriminar dois auditores fiscais. Um dos

advogados foi detido com um milhão de reais em espécie, entregue por Marcos

Valério, para pagar policiais corruptos.173

Paulo RANGEL174 lembra ainda outros casos de repercussão nacional em

que a presença do Ministério Público trouxe credibilidade nas investigações. Cita

como exemplos a eventos ocorridos no Rio de Janeiro como a condenação de todos

os envolvidos em fraude contra o INSS; a chacina na favela de Vigário Geral e da

praça da Candelária.

Mais recente resultado da investigação direta do Ministério Público culminou

na prisão de dezesseis pessoais, incluindo uma delegada e diversos policiais, na

região metropolitana de Curitiba. A investigação realizada pelo Grupo Especial de

Combate ao Crime Organizado (GAECO) descobriu que a delegada do município de

Colombo e dez policiais entre outros envolvidos extorquiam dinheiro de traficantes

para liberá-los da prisão.175

172 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 176. 173 FILHO, Expedito; OLTRAMARI, Alexandre. Mensaleiro Aloprado. Revista Veja, São

Paulo, nº 43, p. 76-78, 29/10/2008. 174 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 118. 175 VICENTE, Marcos Xavier. Policiais são presos por extorsão. Disponível em:

http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/vidaecidadania/conteudo.phtml?tl=1&id=868241&tit=Policiais-sao-presos-por-extorsao. Acesso em 18/03/2009.

6 DIREITO COMPARADO

6.1 ALEMANHA/BÉLGICA

A reforma alemã de 1974 suprimiu a figura do juiz instrutor e deu ligar ao

promotor investigador. A Alemanha foi precursora dessa modificação, a partir dela

outro países começaram a reformular sua legislação na mesma direção.176

No sistema processual alemão a direção da investigação criminal está a

cargo do Ministério Público, sendo que a polícia tem a obrigação de informar

urgentemente dados e investigações que obtiver. Por essa característica o promotor

de justiça é conhecido como senhor da investigação criminal.177

Ainda pode o Ministério Público proceder às diligências preliminares para a

propositura da ação penal, e tal procedimento preparatório é um verdadeiro

inquérito. Esse procedimento é denominado procedimento de investigação do MP.178

Na Alemanha a polícia não é subordinada ao Ministério Público, mas no que

diz respeito à investigação, está ligada às suas ordens e deve obedecer às suas

instruções superando as de seus superiores hierárquicos. “O Ministério Público tem

a direção e o controle da investigação criminal. Possui grande desenvoltura e

autonomia no seu trabalho de persecução penal”. Pode ele mesmo realizar suas

investigações, mas normalmente não faz, aceitando o que a polícia lhe apresenta,

entretanto, realiza fiscalização sobre a atividade policial na apuração dos fatos,

colheita de provas e a legalidade dos métodos de investigação.179

A doutrina alemã costuma chamar o Ministério Público de “senhor da

investigação criminal” tal é a importância do seu papel frente à investigação.180

O modelo adotado é do típico “promotor investigador”, mas como salienta

Aury LOPES JR.181 a tendência é de se transformar em uma investigação

meramente policial.

O Código de Processo Penal alemão prevê que o Ministério Público tem a

“prerrogativa de averiguar as circunstâncias que sirvam de incriminação do suspeito,

176 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 91. 177 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 134-135. 178 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Op. cit., p. 209. 179 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 120-121. 180 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 134. 181 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 272.

55

atribuindo-lhe, também, a atividade de investigação sobre as causas e

circunstâncias que possam levar à sua absolvição”. Pode contar com o auxílio do

Poder Judiciário e de todas as autoridades públicas, “com ou sem o auxílio da

polícia”.182

Tal poder investigatório confere ao Ministério Público alemão poderes para

autorizar, por exemplo, a atuação de agentes policiais infiltrados, casos em que a

investigação se concentra nas organizações criminosas.183 Também lhe são

conferidos poderes de realizar prisões temporárias e seqüestros sem necessidade

de permissão judicial.184

Na Bélgica o Ministério Público recebe queixas e notícias-crimes. Deve ser

informado de imediato da ocorrência de fato delituoso tanto pelos oficiais de polícia,

como por funcionários, autoridades e oficiais públicos que devem informar também

quaisquer atos relativos ao fato.185

O Procurador do Rei tem opção de proceder ou fazer proceder atos de

instrução, pode colher elementos para formar sua convicção e ainda pode realizar

busca domiciliar sem autorização judicial. Não há exclusividade do Ministério Público

no exercício da ação penal, o ofendido e advogados gerais também podem iniciá-la,

além dos Procuradores Gerais em 2ª Instância.186

6.2 ITÁLIA/ PORTUGAL

Na Itália o Ministério Público dirige as investigações preliminares com o

auxílio da polícia, mas também pode realizá-las pessoalmente. Inclusive, o

Procurador-Geral da República é o chefe da polícia judiciária. Suas atividades

básicas são: investigação, persecução penal e execução.187 Foi a partir de 1988 que

passou a adotar a instrução preliminar a cargo do Ministério Público.188

O Ministério Público exerce a direção das investigações e determina os atos

a serem praticados pela polícia, atuam em perfeita integração, ainda que o Ministério

182 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 74. 183 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 142. 184 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 140. 185 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 98. 186 Ibidem, p. 74, 98. 187 Ibidem, p. 114-116. 188 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 91.

56

Público exerça fiscalização sobre atividade policial.189 A polícia é obrigada a informar

ao Ministério Público a ocorrência de crime com “os elementos essenciais do fato,

indicando as fontes de prova e as atividades completas, com a entrega da respectiva

documentação”. Mas, mesmo depois disso, a polícia pode continuar a investigar, é a

chamada investigação paralela ou co-investigação, e depois deve entregar todos os

dados obtidos ao Ministério Público.190

Há previsão legal no Código Italiano de que o Ministério Público também

investigue fatos que sejam favoráveis ao indiciado (art. 358, do CPPi) e acerca

disso, Paulo RANGEL191 relata:

O Ministério Público italiano tem a função imparcial de produzir toda a atividade necessária com o fim de concluir a investigação preliminar delimitando sua autoria, bem como circunstanciando os fatos delituosos praticados. Entretanto, com uma função nitidamente de fiscal da lei, o Ministério Público na Itália deve, inclusive colher informações que sejam, também, favoráveis ao investigado, o que corrobora nosso entendimento e que antes de ser autor da ação penal, no sistema acusatório, adotados entre nós no Brasil, é ele o defensor da ordem jurídica.

Inclusive, é possível que o Ministério Público convide o investigado a

comparecer a atos que exijam sua presença, acompanhado de defensor, sob pena

de condução coercitiva. Isso ocorre ainda na fase de investigação preliminar pois

ainda não há acusação propriamente dita.192

Lá, o MP é ligado ao Poder Judiciário, com as mesmas garantias dos

magistrados, mas sem poder jurisdicional. Esse sistema fortalece o Ministério

Público que goza, inclusive de poderes de adotar medidas que afetem os direitos

individuais, muitas das quais sem necessidade de autorização judicial.193

Como salienta CARNEIRO194, a polícia atua em total integração com o

Ministério Público mesmo que sendo este o controlador da fase investigatória (ao

contrário daqui).

O Ministério Público italiano tem poderes para autorizar interceptações

telefônicas em casos de extrema urgência, para só posteriormente essa decisão ser

189 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 154. 190 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 114-116. 191 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 154-155. 192 Ibidem, p. 155. 193 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 263-264. 194 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 69.

57

ratificada ou anulada por um juiz. Para tal operação, pode valer-se da polícia ou

executá-la diretamente. Como ressalta Marcelo Batlouni MENDRONI195:

Verificou-se que o tempo perdido na eventualidade de urgência, para elaboração de requerimento ao Juiz, com apresentação de suporte documental, poderia tornar inútil a medida em caso de demora. As conversas entre os criminosos acontecem muito rapidamente, e por vezes em questão de horas conversas importantes pode ser perdidas e deixam de se tornar provas contundentes.

Para dar mais força ao trabalho investigatório do Ministério Público é punido

aquele que der ao promotor informação falsa no âmbito da investigação criminal.196

No sistema português, o Ministério Público é o encarregado direto do

inquérito policial, a polícia atua sob sua direta orientação e de na sua dependência

funcional. A terminologia empregada para quem exerce a atividade investigatória é

“órgãos de polícia criminal”, o que é mais adequado do que “polícia judiciária”.197 As

reformas no sentido de que o Ministério Público ficasse à frente das investigações

preliminares iniciaram-se a partir de 1995.198

Em Portugal, o Ministério Público pode realizar diretamente as

investigações, os promotores podem praticar todos os atos necessários de

investigações199, “e assegurar todos os meios de prova necessários à realização das

diligências comprovadoras da existência do crime, identificando seus agentes, com

consequente delimitação de suas responsabilidades, a fim de que ao termo final do

mesmo possa ser (ou não) deduzida a acusação”, devendo respeitar os direitos e

garantias dos investigados, os quais só poderão sofrer restrições por ordem

judicial.200

Suas investigações diretas são proporcionadas pela existência de um

Departamento de Investigação Criminal presidida pelo próprio Parquet.201

Pode contar com o auxílio da polícia que se subordina a ele, atuando sob

sua orientação e dependência funcional, devendo informar todos os atos e

procedimentos realizados no inquérito policial.202

195 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 157. 196 Ibidem, p. 161. 197 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 61, 118. 198 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 92. 199 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 72. 200 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 164-165. 201 Ibidem, p. 167.

58

O Ministério Público português está integrado ao Poder Judiciário, a

previsão constitucional é de que os promotores são magistrados. Contudo, seus atos

não são considerados jurisdicionais, “típicos da magistratura propriamente dita”203, a

diferença entre um e outro é que os juízes “aplicam o direito objetivo ao caso

concreto, ao passo que aqueles colaboram no exercício do poder jurisdicional

através do exercício da ação penal e a iniciativa da defesa da legalidade

democrática”.204

A respeito do relacionamento entre a polícia e o Ministério Público português

Rodrigo Régnier Chemim GUIMARÃES205 conclui que se trata de uma relação

estreita, “prevalecendo o domínio do Ministério Público sobre o curso da

investigação, sem, contudo, prescindir do auxílio da Polícia, que, de resto, é por ele

diretamente fiscalizada”.

6.3 ESTADOS UNIDOS

Nos Estados Unidos o Departamento de Repressão às Drogas, o Birô de

Presídios e o FBI estão subordinados ao Ministério Público. O Ministério Público

orienta e participa ativamente da investigação criminal, possui amplos poderes

podendo investigar tanto particulares como condutas criminosas de autoridades.206

Há absoluta integração entre os membros do Ministério Público e os policiais

que se subordinam à intervenção e colaboração do Parquet na pesquisa da prova. A

investigação criminal pode ocorrer em conjunto: Ministério Público e polícia ou sob o

comando e hierarquia deste, como também pelo juizado de instrução.207

Nos Estados Unidos, interceptações e escutas telefônicas em caráter

emergencial são autorizadas pelo Ministério Público com posterior confirmação

judicial, há o prazo de quarenta e oito horas para o promotor levar ao conhecimento

do Judiciário dessas medidas emergenciais. Marcelo Batlouni MENDRONI208 explica

como ela ocorre:

202 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 164-165. 203 Ibidem, p. 163. 204 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 279. 205 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 137. 206 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 128. 207 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 76 208 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 175.

59

Em face da dinâmica das situações existentes, e em decorrência da gama de documentos exigidos para a obtenção de ordem judicial, em regra exigível para a obtenção de escutas e interceptações, sobreveio disposição legal que autoriza o representante do Ministério Público designar agente especial de investigação, tanto no âmbito federal como estadual, a proceder a investigação, realizando as interceptações e/ou escutas eletrônicas, em plano emergencial, em situação de emergência de constatação de risco de segurança nacional, ou de atividades praticadas por organização criminosa, ou então se existentes os pressupostos legais para obtenção de uma ordem judicial, em relação aos crimes previstos.

Já as gravações ambientais ou diretas, extratos de chamadas por telefone

ou aparelho similar dispensam autorização judicial.209

É o Ministério Público quem determina a prática de infiltração de agentes,

quando e como conforme a necessidade da investigação.210

6.4 ESPANHA/FRANÇA

Ainda vigora na Espanha o sistema de juiz instrutor, na verdade, é um

sistema híbrido em que o promotor pode iniciar e praticar os atos de investigações,

mas quando o juiz assume, aquele deve lhe enviar todas as informações obtidas e

cessar sua intervenção.211

No que chamam de juízo abreviado o Ministério Público, lá nominado de

Ministério Fiscal, dirige as investigações, exercendo o papel de custos legis, “pois

sua situação é sempre em defesa da legalidade, em defesa da manutenção da

ordem pública”.212

O Ministério Fiscal é órgão constitucional do Estado integrado ao Poder

Judiciário.213 Juízo abreviado ou sumário foi criado em 1882 e depois passou por

uma reestruturação para separar as funções de instruir e julgar e incrementar as

atribuições do Ministério Fiscal para tornar o rito mais célere. A ideia foi romper com

a instrução preliminar judicial substituindo-o pela instrução pelo Ministério Público

(Ministério Fiscal), o resultado foi de um sistema híbrido.214

209 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 176. 210 Ibidem, p. 178. 211 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 92. 212 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 149. 213 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 108-109. 214 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 243-245.

60

O Ministério Público fiscaliza a investigação que fica sob sua orientação

direta, esse procedimento sumário leva em conta as penas privativas de liberdade

não superiores a nove anos e as que não são de competência do Júri. O promotor

pode ele mesmo realizar as diligências necessárias à elucidação do crime, passando

pelo crivo do juiz instrutor. Segundo Aury LOPES JR.215 o promotor poderá “dar

instruções – gerais ou particulares – à polícia, intervir nas atuações policiais, aportar

elementos de prova”.

A polícia é funcionalmente dependente do Ministério Público, como também

é dos Tribunais e juízes de instrução. É vinculada organicamente ao Ministério do

Interior, sob a dependência do Governo para a “proteção do livre exercício dos

direitos e liberdades e garantindo a segurança pública”. Ou seja, quando se trata de

investigação criminal a polícia não está subordinada ao Poder Executivo, seguindo

as instruções do Ministério Público ou Poder Judiciário.216 Estes, requisitam

diretamente à policía judicial as diligências para a comprovação do delito e

identificação dos autores da infração e quaisquer outras diligências que se acharem

necessárias no curso da investigação.217

CARNEIRO218 explica que o Ministério Público foi incluído

constitucionalmente no livro destinado ao Poder Judiciário, e que o entendimento

predominante, mas não pacífico, é que sua natureza seja judicial, denominado como

“magistratura postulante” em contraposição aos juízes que seriam denominados

como “magistratura decisória”.

Ao mesmo tempo em que vigora o princípio da legalidade, ou seja, não há

discricionariedade em se propor ou não a ação penal, ela é obrigatória nos termos

da lei penal espanhola, permite a mesma legislação que o Ministério Público atue

com base no “princípio de consenso”, que significa que pode o Ministério Público

fazer uma “petição conjunta com o acusado para uma concordância na

acusação”.219

215 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 252-254. 216 Ibidem, p. 256-258. 217 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 152. 218 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 70. 219 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 191.

61

Tanto o Ministério Público quanto o Judiciário podem autorizar a prática de

infiltração de agentes.220

Na França vigora o sistema acusatório misto juntamente com o Juizado de

Instrução. Cabe ao Ministério Público a condução das investigações e ao Juizado de

Instrução somente a instrução, este não julga o processo. Dependendo do tipo de

crime a sentença é dada por um colegiado ou juiz monocrático.221

Ocorrido um crime a polícia atende a ocorrência e noticia imediatamente o

Ministério Público, o qual cabe a iniciativa da perseguição do crime. Ao final da

instrução o Juiz de Instrução decide pelo prosseguimento ou arquivamento da

acusação, com manifestação do Ministério Público. Se o Juiz de Instrução decidir

pelo prosseguimento da acusação, a instrução é avaliada por uma Câmara de

Acusação. O julgamento é realizado pelo Judiciário por juiz diverso do Juiz Instrutor.

O Juiz de Instrução pode tomar conhecimento da investigação em casos

obrigatórios, previstos em lei, momento em que a Procuradoria da República aciona

o Juizado de Instrução por meio de requisição.222

Paulo Rangel lembra ainda, que o juiz também exerce papel de investigador,

tendo a obrigação de intervir nos crimes, podendo colher as “provas necessárias

para delimitação da autoria e materialidade”.223

Explica TOURINHO FILHO224 que as investigações preliminares são

realizadas pela Polícia em estreita colaboração com os membros do Ministério

Público, “aos quais ela está, aliás, estritamente subordinada. E, sem embargo da

participação do órgão do MP no transcorrer das investigações, não se permite a

intromissão da Defesa”.

Na França, o Ministério Público pertence ao Poder Judiciário, e poderá ele

mesmo investigar ou requisitar que a polícia o faça.225 A polícia francesa é o corpo

auxiliar do Ministério Público, é responsável por colher provas e buscar a autoria dos

crimes cometidos. Nas investigações seguem a direção direta do Ministério Público,

devendo agir somente sob suas instruções.226 Existe uma relação de subordinação

220 MENDRONI, Marcelo Batlouni. Op. cit., p. 197. 221 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 93. 222 Idem. 223 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 159. 224 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Op. cit., p. 209. 225 LOPES JR, Aury. Op. cit., p. 259-261. 226 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 94-96.

62

da polícia que “se encontra sob a direção do procurador geral que, pode determinar

aplicação de sanção disciplinar por falta de seus agentes”.227

A polícia tem obrigação de manter o Ministério Público informado sobre tudo

o que acontece, “inclusive quanto às diligências que serão realizadas para colheita

de informações necessárias à elucidação dos fatos cometidos”.228 O Ministério

Público francês recebe as notícias-crimes e decide pelo arquivamento ou promoção

da ação penal. Também pode decidir pelo arquivamento de infrações de pouca

importância.229

A autonomia da polícia em relação às investigações se limita aos crimes de

menor potencial ofensivo, mesmo assim, a polícia deve encaminhar ao Ministério

Público o inquérito policial no prazo de vinte e quatro horas. Quando não participa

diretamente das investigações o Ministério Público indica à polícia os procedimentos

a serem seguidos. O controle externo da atividade policial fica evidenciado pelo

poder de investigação ao qual detém o Ministério Público, ainda que podendo ser

paralelo ao da polícia, mas que teme ciência de tudo o que se está sendo

investigado e direcionando as investigações.230

Contudo, a titularidade da ação penal não é privativa do Ministério Público,

podendo a vítima de um crime iniciar perante o Judiciário a investigação.231

Embora o direito francês seja o berço do Ministério Público, Paulo

RANGEL232 tece sua crítica quanto ao sistema adotado:

Pensamos que, não obstante ser o berço da atuação do Parquet, o juizado de instrução na França não é a melhor opção a ser adotada, pois deixa o juiz em uma posição de parcialidade mesmo que depois não seja o mesmo que irá julgar a demanda. A questão da imparcialidade do órgão jurisdicional nada tem a ver com o fato de ser o mesmo juiz que colheu as provas aquele que irá julgar ou não, mas sim em colocar no lugar devido, dentro de uma sociedade democrática de direito, o órgão jurisdicional, ou seja, o órgão que dá a cada um aquilo que é seu, satisfazendo (ou não) uma pretensão.

A sistemática adotada nos países apresentados demonstra um Ministério

Público forte, presente e atuante nas investigações criminais, que orienta e fiscaliza

a atividade policial conduzindo as investigações, “em nenhum deles o Ministério

227 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 159. 228 Idem. 229 SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 94-96. 230 GUIMARÃES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 141-142. 231 CARNEIRO, José Reinaldo Guimarães. Op. cit., p. 66. 232 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 159.

63

Público ficou inerte, diante dos trabalhos da polícia judiciária, e, pelo contrário,

firmada foi a participação ativa do órgão do Ministério Público junto à polícia

judiciária”. A polícia em todos os casos é sempre funcionalmente subordinada ao

Ministério Público, seguindo suas orientações e premissas, não é uma instituição

autônoma com subordinação política, mas “enquanto pertencente a um Estado

Democrático de Direito, existe com papel nítido de investigação e como órgão

auxiliar do Ministério Público”. 233

233 COELHO, Inocêncio Mártires. Op. cit., p. 152.

7 CONCLUSÃO

As regras de conduta no meio policial foram fundamentadas basicamente no

tempo ditatorial em que se configurava a repressão por meio da força, muitas vezes

sob a forma de tortura. É uma mentalidade que ainda reina em muitos círculos da

polícia, que detém um poder de coação na prática, ilimitado.

O envolvimento de integrantes da polícia com o crime é outro fator que retira

da instituição sua credibilidade, embora não se possa dizer que todos os policiais

são corruptos ou envolvidos com o crime, é justamente devido a essa parcela

envolvida que macula a imagem da polícia. Assim, não se pode olvidar que é

extremamente necessário que exista um controle externo da atividade policial, pois

da externalização dessa atividade que se encontra imparcialidade suficiente para

tomar as atitudes necessárias para coibir condutas ilícitas.

Em se tratando de controle externo da atividade policial o Ministério Público

não age como se fosse corregedor dos atos administrativos disciplinares, mas sobre

a atividade fim da polícia que é o que lhe interessa para formar sua opinio delicti e

embasar a ação penal. O que busca com o controle externo é proporcionar que toda

a colheita de provas tenha qualidade suficiente para fundamentar suas razões. E

mais, fiscalizando a atividade investigatória, também busca a garantia dos direitos

constitucionais dos suspeitos, já que na busca de culpados, tem-se notícias

freqüentes de abusos por policiais.

A consequência de um controle externo efetivo sobre a atividade policial se

traduz na possibilidade do Ministério Público acompanhar, fiscalizar e orientar as

investigações criminais, isso porque, a natureza do controle é fiscalizar a atividade

fim da polícia e esta é basicamente a investigação criminal.

A atividade policial de investigação criminal deve ser mantida, contudo, deve

ter maior participação do Ministério Público, tanto no direcionamento da investigação

como no controle da atividade policial. O que deveria ocorrer é uma maior integração

entre os membros dessas duas instituições, principalmente no que diz respeito ao

corporativismo policial. Deve ser vencida a mentalidade existente em determinados

grupos de policiais de perseguição contra si e ser trabalhada uma nova concepção:

a de trabalho harmonioso e em conjunto. O ideal seria que polícia e Ministério

65

Público somassem forças na investigação criminal, estando a polícia funcionalmente

subordinada ao Ministério Público no que concerne às investigações criminais.

O Ministério Público tem autonomia funcional, não está subordinado aos

desmandos políticos ao contrário da polícia que se subordina ao Poder Executivo e

segue sua “política criminal” conforme quem está no poder, assim, sua liberdade de

atuação investigativa fica limitada. Não é incomum um delegado não permanecer

muito tempo numa mesma Comarca. A rotatividade é muito grande em razão do

interesse político. Note-se que o interesse é político e não público. Um delegado que

“incomoda”, ou seja, começa a investigar autoridades públicas ou pessoas de poder

econômico, é logo removido. Assim, não há uma continuidade nas investigações, o

que as tornam demoradas, pois quem vai substituí-lo tem que primeiro se inteirar de

tudo para depois dar continuidade, quando o faz.

É preciso que a atividade de controle externo sobre a polícia seja

consolidado e fortalecido, com o apoio da própria polícia, pois esse instrumento é,

sobretudo, uma segurança no exercício de suas atribuições investigativas. Tem-se o

exemplo de diversos países de Primeiro Mundo a provar que a relação Ministério

Público e polícia pode ser bastante satisfatório na tarefa de combate ao crime. O

crime organizado se especializou e cresceu vertiginosamente e somente um trabalho

conjunto e integrado de ambas as instituições, cujo interesse comum é combatê-lo

pode fazer frente a esse inimigo comum.

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