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MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO

AUDITORIA INTERNA

SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO

PARECER SEORI/AUDIN–MPU Nº 598/2018

Referência : Correio eletrônico. PGEA nº 0.02.000.000054/2018-38.

Assunto : Administrativo. Implementação de diretrizes da IN nº 05/2017. Fase de

Planejamento da Contratação. Serviços.

Interessado : Consultoria Jurídica. Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.

A Senhora Consultora Jurídica do Ministério Público do Distrito Federal e

Territórios solicita análise e manifestação desta Auditoria Interna do MPU quanto à necessidade

de observância de todas as fases do planejamento, previstas na Instrução Normativa SEGES/MP

n° 05, de 25 de maio de 2017, para as novas contratações de serviços terceirizados,

especialmente com relação aos Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos.

2. Esclarece que, diante do conceito amplo de execução indireta e tarefa

executiva abordados nas normas pertinentes a contratações públicas, no que tange a fase de

Planejamento da Contratação (Capítulo III da IN nº 05/2017), seria inviável a realização dos

Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos para toda e qualquer contratação de serviço

terceirizado, posto que existem algumas contratações menos complexas e de baixo valor que

transformam a fase supra em um processo oneroso e ineficaz (“mão de obra e tempo

consideráveis para o cumprimento de todas as etapas”).

3. Acrescenta ainda que, para contratações de soluções de Tecnologia da

Informação cuja estimativa de preços seja inferior ao disposto no art. 23, inciso II, alínea “a”

da Lei nº 8.666/1993, o parágrafo único do art. 1ª da Resolução CNMP nº 102, de 23/09/2013,

faculta a observância a todas as fases descritas na Resolução do Conselho para este tipo de

contratação de TI.

Assinado digitalmente em 23/05/2018 15:51. Para verificar a autenticidade acesse

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4. Nesse sentido, o MPDFT vislumbraria as seguintes questões:

a) Instrução Normativa n° 05, de 25 de maio de 2017 é aplicável, de fato, a

todo e qualquer serviço terceirizado em sentido amplo?;

b) constatada a frugalidade e baixo valor de algumas contratações de

serviços, existe margem para flexibilização das diretrizes previstas no

Capítulo III – Do Planejamento da Contratação da IN?;

c) em caso de obras e serviços de engenharia, este MPDFT deverá observar

as diretrizes da IN n° 05/2017;

d) caso o item “c” tenha resposta positiva, aplica-se também nos casos de

serviços de engenharia de pouca complexidade e baixo valor? e

e) Neste último caso, seria possível, por interpretação analógica à IN n° 04

que trata de TI, dispensar Gerenciamento de Riscos e o Estudo Preliminar

para serviços comuns de engenharia cujo valor seja inferior ao limite de

convite previsto no art.23, I, “a”, da Lei n° 8.666/1993, qual seja,

R$ 150.000,00?

5. Em exame, preliminarmente, cumpre observar que a Instrução Normativa

SEGES/MP nº 5/2017 não é de observância obrigatória pelo Ministéiro Público da União, haja

vista a autonomia adminstrativa concedida pela Constituição Federal. Nada obstante, esta

Auditoria Interna do MPU recomenda a adoção, no que couber, da referida norma,

especialmente, porque ela está, em regra, fundamentada em recomendações do Tribunal de

Contas da União.

6. Nesse sentido, vale trazer a lume do disposto no Acórdão TCU nº 2.622/2015

– Plenário, vejamos:

ACÓRDÃO TCU Nº 2.622/2015 - PLENÁRIO

VOTO

4. Governança das aquisições pode ser entendida como o conjunto de

diretrizes, estruturas organizacionais, processos e mecanismos de controle

que objetivam assegurar que as decisões e as ações relativas à gestão das

aquisições estejam alinhadas às necessidades da organização, contribuindo

para o alcance das suas metas. Não deve, portanto, ser confundida com

gestão das aquisições, que representa uma função da governança e traduz a

maneira pela qual se executa o direcionamento estratégico estabelecido.

5. Os principais objetivos desse tipo de governança são alinhar as

políticas e as estratégias de gestão das aquisições às prioridades do negócio

da organização em prol de resultados; otimizar a disponibilidade e o Assinado digitalmente em 23/05/2018 15:51. Para verificar a autenticidade acesse



desempenho dos objetos adquiridos; mitigar riscos nas aquisições; e

assegurar a utilização eficiente de recursos.

(...)

12. No “controle”, aproximadamente 75% das organizações encontram-se

em estágio de capacidade inicial, o que indica que a ausência de

monitoramento adequado pela alta administração da gestão das aquisições dificulta a adoção de medidas corretivas em casos de desvios em relação às

diretrizes por ela definidas. Os principais problemas identificados

relacionam-se a áreas de gestão de riscos, onde 84% das organizações

declararam que não estabelecem diretivas para o gerenciamento de riscos

das aquisições; deficiências nos canais de denúncia; deficiências na função

de auditoria interna, setor em que foi detectada a possibilidade de atividades

de cogestão pela ausência de distinção entre as ações de controle interno e de

auditoria interna; e fragilidade em accountability.

ACÓRDÃO

9.2 recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação

(SLTI/MP) que:

9.2.1. oriente as organizações sob sua esfera de atuação a:

9.2.1.1. realizar avaliação quantitativa e qualitativa do pessoal do setor de

aquisições, de forma a delimitar as necessidades de recursos humanos para

que esses setores realizem a gestão das atividades de aquisições da

organização;

9.2.1.2.estabelecer diretrizes para as suas aquisições, incluindo as referentes

a terceirização (execução de serviços de forma generalizada, com ou sem

cessão de mão de obra), compras, estoques, sustentabilidade e compras

conjuntas;

9.2.1.3.avaliar se os normativos internos estabelecem:

9.2.1.3.1.definição da estrutura organizacional da área de aquisições, e as

competências, atribuições e responsabilidades das áreas e dos cargos efetivos

e comissionados, de forma a atender os objetivos a ela designados;

9.2.1.3.2.competências, atribuições e responsabilidades, com respeito às

aquisições, dos dirigentes, nesses incluídos a responsabilidade pelo

estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos

necessários para mitigar os riscos nas aquisições;

9.2.1.3.3.política de delegação e reserva de competência para autorização de

todos os tipos de contratações (atividades de custeio ou de investimento), que

deve ser elaborada após a avaliação das necessidades e riscos da

organização e acompanhada do estabelecimento de controles internos para

monitorar os atos delegados;

9.2.1.4. avaliar a necessidade de atribuir a um comitê, integrado por

representantes de diferentes setores da organização (área finalística e área

meio), a responsabilidade por auxiliar a alta administração nas decisões




relativas às aquisições, com o objetivo de buscar o melhor resultado para a

organização como um todo;

9.2.1.5. estabelecer diretrizes para a gestão de riscos nas aquisições;

9.2.1.6. capacitar os gestores da área de aquisições em gestão de riscos;

9.2.1.7. realizar gestão de riscos nas aquisições;

9.2.1.8. publicar todos os documentos que integram os processos de aquisição

(e.g., solicitação de aquisição, estudos técnicos preliminares, estimativas de

preços, pareceres técnicos e jurídicos etc.) na internet, a menos dos

considerados sigilosos nos termos da lei, em atenção aos arts. 3°, I a V, 5º, 7º,

VI e 8º, §1º, IV e §2º, da Lei 12.527/2011;

9.2.1.9. determinar a publicação, na sua página na internet, da decisão

quanto à regularidade das contas proferida pelo órgão de controle externo;

9.2.1.10. estabelecer diretrizes para garantir que, de ofício, sejam apurados

os fatos com indício de irregularidade ou contrários à política de governança,

promovendo a responsabilização em caso de comprovação;

9.2.1.11. determinar a publicação da agenda de compromissos públicos do

principal gestor responsável pelas aquisições;

9.2.1.12. executar processo de planejamento das aquisições, contemplando,

pelo menos:

9.2.1.12.1. elaboração, com participação de representantes dos diversos

setores da organização, de um documento que materialize o plano de

aquisições, contemplando, para cada contratação pretendida, informações

como: descrição do objeto, quantidade estimada para a contratação, valor

estimado, identificação do requisitante, justificativa da necessidade, período

estimado para executar a aquisição (e.g., mês), programa/ação suportado(a)

pela aquisição, e objetivo(s) estratégico(s) apoiado(s) pela aquisição;

9.2.1.12.2. aprovação, pela mais alta autoridade da organização, do plano de

aquisições;

9.2.1.12.3. divulgação do plano de aquisições na internet;

9.2.1.12.4. acompanhamento periódico da execução do plano, para correção

de desvios;

9.2.2. elabore um modelo de processo de aquisições para a Administração

Pública, para a contratação de bens e serviços, e a gestão dos contratos

decorrentes, considerando as diretrizes constantes dos Acórdãos 786/2006,

1480/2008 e 1.915/2010, todos do Plenário do TCU, adaptando-os à

aquisição de objetos de todos os tipos e não apenas aos objetos de tecnologia

da informação, em especial:




9.2.2.1. modelagem básica dos processos de trabalho de aquisição, incluindo

o planejamento da contratação, a seleção do fornecedor e a gestão dos

contratos decorrentes;

9.2.2.2. definição de papeis e responsabilidades dos agentes envolvidos em

cada fase;

9.2.2.3. elaboração de modelos de artefatos a serem produzidos;

9.2.2.4. utilização de estudo de modelos já existentes como subsídio para

formulação de seu próprio modelo;

9.2.2.5. planejamento das contratações, iniciando-se pela oficialização das

demandas, o que permitirá o planejamento de soluções completas, que

atendam às necessidades expressas nas demandas;

9.2.2.6. definição de conceitos e referências à legislação e à jurisprudência;

9.2.2.7. mensuração da prestação de serviços por bens e serviços efetivamente

entregues segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a

mera locação de mão de obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por

posto de serviço, utilizando-se de metodologia expressamente definida no

edital;

9.2.2.8. inclusão dos controles internos em nível de atividade, podendo ainda

avaliar a inclusão dos demais controles sugeridos no documento Riscos e

Controles nas Aquisições – RCA, que pode ser acessado em

http://www.tcu.gov.br/selog;

9.2.3. promova a implementação do modelo de processo de aquisições,

elaborado nas organizações sob sua esfera de atuação mediante orientação

normativa única, consolidando, se necessário, as orientações normativas em

vigor;

9.2.4. implante e disponibilize comunidade de prática do tema governança e

da gestão das aquisições para os seus jurisdicionados;

9.3. recomendar à Comissão de Ética Pública que, em atenção ao Decreto

6.029/2007, art. 4º, IV, oriente as organizações sob sua esfera de atuação

sobre a importância da implantação do código de ética, em especial a

necessidade de:

9.3.1. adotar código de ética formalmente, inclusive avaliando a necessidade

de complementar o código de ética do servidor público federal ante as suas

atividades específicas;

9.3.2. promover ações de disseminação, capacitação ou treinamento do

código de ética;

9.3.3. constituir comissão de ética ou outro mecanismo de controle e

monitoramento do cumprimento do código de ética instituído;




9.4. recomendar à Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e

Competitividade (CGDC) do Conselho de Governo que, com fulcro no art. 2º,

II, do Decreto 7.478/2011:

9.4.1. oriente as organizações sob sua esfera de atuação sobre a necessidade

de a respectiva alta administração estabelecer formalmente:

9.4.1.1. objetivos organizacionais para a gestão das aquisições, alinhados às

estratégias de negócio;

9.4.1.2. pelo menos um indicador para cada objetivo definido na forma acima,

preferencialmente em termos de benefícios para o negócio da organização;

9.4.1.3. metas para cada indicador definido na forma acima;

9.4.1.4. mecanismos que a alta administração adotará para acompanhar o

desempenho da gestão das aquisições.

9.4.2. promova, mediante orientação normativa, a obrigatoriedade de que a

alta administração de cada organização sob sua esfera de atuação estabeleça

os itens acima.

7. Nota-se, da leitura dos trechos transcritos, que o TCU tem buscado, nos

últimos anos, a realização de diagnósticos a respeito da situação da governança das aquisições

na Administração Pública Federal, de modo a incentivar adoção de boas práticas pelos órgãos

e entidades, recomendando ao Ministério do Planejamento avaliação quantitativa e qualitativa

de recursos humanos capacitados para a gestão de atividades de aquisição e estabelecimento de

diretrizes para as aquisições nesses moldes, incluindo as relacionadas à prestação de serviços,

além da normatização sobre o assunto.

8. Desse modo, a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão tem adotado medidas para atender as recomendações da Corte de

Contas, a exemplo, da edição da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5/2017, em

substituição a antiga IN SLTI/MPOG nº 2/2008, que dispõe sobre a contratação de serviços sob

o regime de execução indireta, trechos parcialmente a seguir transcritos.

INSTRUÇÃO NORMATIVA SEGES/MPDG Nº 5, DE 25/05/2017.

Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de

contratação de serviços sob o regime de execução indireta no

âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e

fundacional.




O SECRETÁRIO DE GESTÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO,

DESENVOLVIMENTO E GESTÃO, no uso das atribuições que lhe confere o

Decreto nº 9.035, de 20 de abril de 2017, e o Decreto nº 1.094, de 23 de março

de 1994, considerando o disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993,

na Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, no Decreto-Lei nº 200, de 25 de

fevereiro de 1967, e no Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997, resolve:

Capítulo I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º As contratações de serviços para a realização de tarefas executivas

sob o regime de execução indireta, por órgãos ou entidades da Administração

Pública federal direta, autárquica e fundacional, observarão, no que couber:

I - as fases de Planejamento da Contratação, Seleção do Fornecedor e

Gestão do Contrato;

II - os critérios e práticas de sustentabilidade; e

III - o alinhamento com o Planejamento Estratégico do órgão ou entidade,

quando houver.

(...)

Seção II

Das Características da Terceirização de Serviços

Art. 3º O objeto da licitação será definido como prestação de serviços, sendo

vedada a caracterização exclusiva do objeto como fornecimento de mão de

obra.

Art. 4º A prestação de serviços de que trata esta Instrução Normativa não

gera vínculo empregatício entre os empregados da contratada e a

Administração, vedando-se qualquer relação entre estes que caracterize

pessoalidade e subordinação direta.

(...)

Art. 6º A Administração não se vincula às disposições contidas em Acordos,

Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho que tratem de pagamento de

participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados da empresa

contratada, de matéria não trabalhista, ou que estabeleçam direitos não

previstos em lei, tais como valores ou índices obrigatórios de encargos sociais

ou previdenciários, bem como de preços para os insumos relacionados ao

exercício da atividade.

Parágrafo único. É vedado ao órgão e entidade vincular-se às disposições

previstas nos Acordos, Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho que

tratem de obrigações e direitos que somente se aplicam aos contratos com a

Administração Pública.

Seção III

Dos Serviços Passíveis de Execução Indireta

Art. 7º Nos termos da legislação, serão objeto de execução indireta as

atividades previstas em Decreto que regulamenta a matéria.

§ 1º A Administração poderá contratar, mediante terceirização, as atividades

dos cargos extintos ou em extinção, tais como os elencados na Lei nº 9.632,

de 7 de maio de 1998.




§ 2º As funções elencadas nas contratações de prestação de serviços deverão

observar a nomenclatura estabelecida na Classificação Brasileira de

Ocupações (CBO), do Ministério do Trabalho, ou outra que vier a substituí-

la.

Art. 8º Poderá ser admitida a contratação de serviço de apoio administrativo,

considerando o disposto no inciso IV do art. 9º desta Instrução Normativa,

com a descrição no contrato de prestação de serviços para cada função

específica das tarefas principais e essenciais a serem executadas, admitindo-

se pela Administração, em relação à pessoa encarregada da função, a

notificação direta para a execução das tarefas.

Seção IV

Da Vedação à Contratação de Serviços

Art. 9º Não serão objeto de execução indireta na Administração Pública

federal direta, autárquica e fundacional:

I - atividades que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento

institucional nas áreas de planejamento, coordenação, supervisão e controle;

II - as atividades consideradas estratégicas para o órgão ou entidade, cuja

terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de

conhecimentos e tecnologias;

III - as funções relacionadas ao poder de polícia, de regulação, de outorga de

serviços públicos e de aplicação de sanção; e

IV - as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano

de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário

ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do

quadro geral de pessoal.

Parágrafo único. As atividades auxiliares, instrumentais ou acessórias às

funções e atividades definidas nos incisos do caput podem ser executadas de

forma indireta, sendo vedada a transferência de responsabilidade para

realização de atos administrativos ou a tomada de decisão para o contratado.

Seção VI

Das Características dos Serviços

Subseção I

Dos Serviços Comuns

Art. 14. Os serviços considerados comuns são aqueles cujos padrões de

desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo ato

convocatório, por meio de especificações usuais do mercado.

Parágrafo único. Independentemente de sua complexidade, os serviços podem

ser enquadrados na condição de serviços comuns, desde que atendam aos

requisitos dispostos no caput deste artigo.

Subseção II

Dos Serviços Prestados de Forma Contínua e Não Contínua

Art. 15. Os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua

essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e

contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do

patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão




ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de

um serviço público ou o cumprimento da missão institucional.

Parágrafo único. A contratação de serviços prestados de forma contínua

deverá observar os prazos previstos no art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.

Art. 16. Os serviços considerados não continuados ou contratados por escopo

são aqueles que impõem aos contratados o dever de realizar a prestação de

um serviço específico em um período predeterminado, podendo ser

prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão

do objeto, observadas as hipóteses previstas no § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666,

de 1993.

Subseção III

Dos Serviços com Regime de Dedicação Exclusiva de Mão de Obra

Art. 17. Os serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra são

aqueles em que o modelo de execução contratual exija, dentre outros

requisitos, que:

I - os empregados da contratada fiquem à disposição nas dependências da

contratante para a prestação dos serviços;

II - a contratada não compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis

de uma contratação para execução simultânea de outros contratos; e

III - a contratada possibilite a fiscalização pela contratante quanto à

distribuição, controle e supervisão dos recursos humanos alocados aos seus

contratos.

Parágrafo único. Os serviços de que trata o caput poderão ser prestados fora

das dependências do órgão ou entidade, desde que não seja nas dependências

da contratada e presentes os requisitos dos incisos II e III.

Art. 18. Para as contratações de que trata o art. 17, o procedimento sobre

Gerenciamento de Riscos, conforme especificado nos arts. 25 e 26,

obrigatoriamente contemplará o risco de descumprimento das obrigações

trabalhistas, previdenciárias e com FGTS da contratada.

§ 1º Para o tratamento dos riscos previstos no caput, poderão ser adotados

os seguintes controles internos:

I - Conta-Depósito Vinculada ― bloqueada para movimentação, conforme

disposto em Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão do

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; ou

II - Pagamento pelo Fato Gerador, conforme disposto em Caderno de

Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão do Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

§2º A adoção de um dos critérios previstos nos incisos I e II do parágrafo

anterior deverá ser justificada com base na avaliação da relação custo-

benefício.

§ 3º Só será admitida a adoção do Pagamento pelo Fato Gerador após a

publicação do Caderno de Logística a que faz referência o inciso II do § 1º

deste artigo.

§ 4º Os procedimentos de que tratam os incisos do § 1º deste artigo estão




disciplinados no item 1 do Anexo VII-B.

CAPÍTULO II

DO PROCEDIMENTO DA CONTRATAÇÃO

Art. 19. As contratações de serviços de que tratam esta Instrução Normativa

serão realizadas observando-se as seguintes fases:

I - Planejamento da Contratação;

II - Seleção do Fornecedor; e

III - Gestão do Contrato.

Parágrafo único. O nível de detalhamento de informações necessárias para

instruir cada fase da contratação deverá considerar a análise de risco do

objeto contratado.

CAPÍTULO III

DO PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO

Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado,

consistirá nas seguintes etapas:

I - Estudos Preliminares;

II - Gerenciamento de Riscos; e

III - Termo de Referência ou Projeto Básico.

§ 1º As situações que ensejam a dispensa ou inexigibilidade da licitação

exigem o cumprimento das etapas do Planejamento da Contratação, no que

couber.

§ 2º Salvo o Gerenciamento de Riscos relacionado à fase de Gestão do

Contrato, as etapas I e II do caput ficam dispensadas quando se tratar de:

a) contratações de serviços cujos valores se enquadram nos limites dos

incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993; ou

b) contratações previstas nos incisos IV e XI do art. 24 da Lei nº 8.666, de

1993.

§ 3º As contratações de serviços prestados de forma contínua, passíveis de

prorrogações sucessivas, de que trata o art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, caso

sejam objeto de renovação da vigência, ficam dispensadas das etapas I, II e

III do caput, salvo o Gerenciamento de Riscos da fase de Gestão do Contrato.

§ 4º Os órgãos e entidades poderão simplificar, no que couber, a etapa de

Estudos Preliminares, quando adotados os modelos de contratação

estabelecidos nos Cadernos de Logística divulgados pela Secretaria de

Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

§ 5º Podem ser elaborados Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos

comuns para serviços de mesma natureza, semelhança ou afinidade.

Seção I

Dos Procedimentos Iniciais para Elaboração do Planejamento da

Contratação

Art. 21. Os procedimentos iniciais do Planejamento da Contratação

consistem nas seguintes atividades:

I - elaboração do documento para formalização da demanda pelo setor

requisitante do serviço, conforme modelo do Anexo II, que contemple:




a) a justificativa da necessidade da contratação explicitando a opção pela

terceirização dos serviços e considerando o Planejamento Estratégico, se for

o caso;

b) a quantidade de serviço a ser contratada;

c) a previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços; e

d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá

elaborar os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário,

daquele a quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá

participar de todas as etapas do planejamento da contratação, observado o

disposto no § 1º do art. 22;

II - envio do documento de que trata o inciso I deste artigo ao setor de

licitações do órgão ou entidade; e

III - designação formal da equipe de Planejamento da Contratação pela

autoridade competente do setor de licitações.

Art. 22. Ao receber o documento de que trata o inciso I do art. 21, a autoridade

competente do setor de licitações poderá, se necessário, indicar servidor ou

servidores que atuam no setor para compor a equipe de Planejamento da

Contratação.

§ 1º A equipe de Planejamento da Contratação é o conjunto de servidores,

que reúnem as competências necessárias à completa execução das etapas de

Planejamento da Contratação, o que inclui conhecimentos sobre aspectos

técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.

§ 2º Os integrantes da equipe de Planejamento da Contratação devem ter

ciência expressa da indicação das suas respectivas atribuições antes de serem

formalmente designados.

Art. 23. O órgão ou entidade poderá definir de forma diversa a formação de

equipe responsável pelo Planejamento das Contratações quando

contemplarem área técnica específica em sua estrutura, observadas as

disposições desta Seção no que couber.

Seção II

Dos Estudos Preliminares

Art. 24. Com base no documento que formaliza a demanda, a equipe de

Planejamento da Contratação deve realizar os Estudos Preliminares,

conforme as diretrizes constantes do Anexo III.

§ 1º O documento que materializa os Estudos Preliminares deve conter,

quando couber, o seguinte conteúdo:

I - necessidade da contratação;

II - referência a outros instrumentos de planejamento do órgão ou entidade,

se houver;

III - requisitos da contratação;

IV - estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e

dos documentos que lhe dão suporte;

V - levantamento de mercado e justificativa da escolha do tipo de solução a

contratar;

VI - estimativas de preços ou preços referenciais;

VII - descrição da solução como um todo;




VIII - justificativas para o parcelamento ou não da solução quando necessária

para individualização do objeto;

IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e

de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros

disponíveis;

X - providências para adequação do ambiente do órgão;

XI - contratações correlatas e/ou interdependentes; e

XII - declaração da viabilidade ou não da contratação.

§ 2º Os Estudos Preliminares devem obrigatoriamente conter o disposto nos

incisos I, IV, VI, VIII e XII do parágrafo anterior.

§ 3º O órgão ou entidade deverá apresentar justificativas no próprio

documento que materializa os Estudos Preliminares quando não contemplar

quaisquer dos incisos de que trata o § 1º deste artigo;

§ 4º Nas contratações que utilizem especificações padronizadas, em atenção

ao § 4º do art. 20, a equipe de Planejamento da Contratação produzirá

somente os conteúdos dispostos nos incisos do § 1º deste artigo que não forem

estabelecidos como padrão.

§ 5º Observado o § 2º deste artigo, nas contratações em que o órgão ou

entidade for gerenciador de um Sistema de Registro de Preços (SRP), deve ser

produzido um Estudo Preliminar específico para o órgão ou entidade com o

conteúdo previsto nos incisos de I a XII, e outro para a formação da Ata

contendo as informações dos incisos III, IV, V, VI, VII e VIII.

§ 6º Observado o § 2º deste artigo, nas contratações em que o órgão ou

entidade for participante de um Sistema de Registro de Preços (SRP), a equipe

de Planejamento da Contratação produzirá as informações dos incisos I, II,

IV, IX, X, XI e XII, visto que as informações dos incisos III, V, VI, VII e VIII,

considerando a totalidade da ata, serão produzidas pelo órgão gerenciador.

Seção III

Do Gerenciamento de Riscos

Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes

atividades:

I - identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade

do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão

Contratual ou que impeçam o alcance dos resultados que atendam às

necessidades da contratação;

II - avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da

probabilidade de ocorrência e do impacto de cada risco;

III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição

das ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas

consequências;

IV - para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição

das ações de contingência para o caso de os eventos correspondentes aos

riscos se concretizarem; e

V - definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das

ações de contingência.

Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete

à equipe de Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do

procedimento da contratação previstas no art. 19.




Art. 26. O Gerenciamento de Riscos materializa-se no documento Mapa de

Riscos.

§ 1º O Mapa de Riscos deve ser atualizado e juntado aos autos do processo

de contratação, pelo menos:

I - ao final da elaboração dos Estudos Preliminares;

II - ao final da elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico;

III - após a fase de Seleção do Fornecedor; e

IV - após eventos relevantes, durante a gestão do contrato pelos servidores

responsáveis pela fiscalização.

§ 2º Para elaboração do Mapa de Riscos poderá ser observado o modelo

constante do Anexo IV.

Art. 27. Concluídas as etapas relativas aos Estudos Preliminares e ao

Gerenciamento de Riscos, os setores requisitantes deverão encaminhá-los,

juntamente com o documento que formaliza a demanda, à autoridade

competente do setor de licitações, que estabelecerá o prazo máximo para o

envio do Projeto Básico ou Termo de Referência, conforme alínea “c” do

inciso I, do art. 21.

Parágrafo único. A Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão poderá estabelecer regras e procedimentos para

elaboração do Plano Anual de Contratações do órgão ou entidade, que será

registrado em sistema informatizado.

Seção IV

Do Projeto Básico ou Termo de Referência

Art. 28. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá ser elaborado a

partir dos Estudos Preliminares, do Gerenciamento de Risco e conforme as

diretrizes constantes do Anexo V, devendo ser encaminhado ao setor de

licitações, de acordo com o prazo previsto no art. 27.

Art. 29. Devem ser utilizados os modelos de minutas padronizados de Termos

de Referência e Projetos Básicos da Advocacia-Geral União, observadas as

diretrizes dispostas no Anexo V, bem como os Cadernos de Logística

expedidos pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão, no que couber.

§ 1º Quando o órgão ou entidade não utilizar os modelos de que trata o caput,

ou utilizá-los com alterações, deverá apresentar as devidas justificativas,

anexando-as aos autos.

§ 2º Cumpre ao setor requisitante a elaboração do Termo de Referência ou

Projeto Básico, a quem caberá avaliar a pertinência de modificar ou não os

Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco, a depender da

temporalidade da contratação, observado o disposto no art. 23.

Art. 30. O Termo de Referência ou Projeto Básico deve conter, no mínimo, o

seguinte conteúdo:

I - declaração do objeto;

II - fundamentação da contratação;

III - descrição da solução como um todo;

IV - requisitos da contratação;

V - modelo de execução do objeto;

VI - modelo de gestão do contrato;

VII - critérios de medição e pagamento;




VIII - forma de seleção do fornecedor;

IX - critérios de seleção do fornecedor;

X - estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado nos

termos da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014; e

XI - adequação orçamentária.

§ 1º Nas contratações que utilizem especificações padronizadas, em atenção

ao § 4º do art. 20, o responsável pela elaboração do Termo de Referência ou

Projeto Básico produzirá somente os itens que não forem estabelecidos como

padrão.

§ 2º Os documentos que compõem a fase de Planejamento da Contratação

serão parte integrante do processo administrativo da licitação.

Art. 31. O órgão ou entidade não poderá contratar o mesmo prestador para

realizar serviços de execução, de subsídios ou assistência à fiscalização ou

supervisão relativos ao mesmo objeto, assegurando a necessária segregação

das funções.

Art. 32. Para a contratação dos serviços de vigilância e de limpeza e

conservação, além do disciplinado neste capítulo, deverão ser observadas as

regras previstas no Anexo VI. (Grifos nossos)

9. Da leitura, nota-se que a transcrita norma abarca a prestação de serviços em

geral, cuja realização seja efetivada por meio de execução indireta. No entanto, estão excluídas

de tal normatização a contratação de obras públicas, conforme se observa do disposto no

Acórdão TCU nº 719/2018-PLENÁRIO, litteris:

ACÓRDÃO TCU Nº 719/2018 – PLENÁRIO

9.2.5. as disposições existentes na Instrução Normativa MPOG nº 02/2008,

que foi revogada pela IN-Seges/MPDG 5/2017, são aplicáveis às

contratações de serviços pela Administração Pública, não versando tais atos

normativos sobre a contratação de obras públicas;

10. Na supracitada IN foram introduzidas as recomendações do TCU sobre a

contratação dos serviços dividos nas fases de planejamento, seleção do fornecedor e gestão do

contrato. Para a fase de planejamento, nos termos do art. 20 da IN, estão previstas três etapas:

estudos preliminares, gerencialmente de riscos e elaboração do termo de referência ou projeto

básico.

11. A primeira etapa, consistente em estudos preliminares, objetiva examinar o

documento da demanda do objeto para verificar a viabilidade técnica da contratação e o levan-

tamento dos elementos essenciais que servirão para compor o Termo de Referência ou o Projeto

Básico. Assinado digitalmente em 23/05/2018 15:51. Para verificar a autenticidade acesse



12. Já o gerenciamento de riscos, segunda etapa da fase de planejamento, consiste:

a) em identificar os principais riscos que podem comprometer a efetividade do planejamento

da contratação, da seleção do fornecedor e da gestão contratual ou que impeçam o alcance dos

resultados que atendam à necessidade da contratação; b) em avaliar se os riscos identificados

podem acontecer e o seu impacto na contratação; c) em tratar os riscos inaceitáveis por meio de

ações que diminuam a probabilidade de ocorrência e suas consequências; d) em definições de

ações de contingência para os eventos correspondentes aos riscos inaceitáveis se concretizarem

e; e) em definir responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e ações de contingência.

13. Tanto os estudos preliminares quanto o gerenciamento de riscos são procedi-

mentos essenciais ao planejamento das contratações de serviços, contribuindo para incrementar

a cultura do planejamento e inovação das contratações, indispensável ao atual modelo adminis-

trativo brasileiro, uma vez que se verifica estudo do mercado de forma a conhecer as novas

metodologias e recursos disponíveis, bem como se verifica o alcance dos resultados esperados

com a contratação sugerida.

14. Sobre as excepcionalidades, observa-se que a própria, norma, prevendo

possíveis dificuldades ou inviabilidades na consecução dessas duas primeiras etapas, já trouxe

hipóteses em que são dispensadas essas duas etapas do planejamento, quais sejam: a)

contratações de serviços cujos valores se enquadrem em até R$ 15.000,00 (quinze mil reais),

nos termos dos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93; b) contratações de serviços nas

hipóteses de emergência ou calamidade pública, e na contratação de remanescente de serviço,

nos termos, respectivamente, do inciso IV e XI do art. 24 da Lei nº 8.666/93 e; c) serviços de

mesma natureza, semelhança ou afinidade para os quais já se tenha previamente elaborado

estudos preliminares e gerenciamento de riscos.

15. Note-se que, além das citadas, a IN traz, no § 4º do art. 20, a possibilidade de

se flexionar a fase de planejamento, simplificando a etapa I (estudos preliminares) das

contratações, quando a Administração fizer uso de modelos pré-definidos nos cadernos de

logísticas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

16. Diante disso, verifica-se que a IN SEGES/MPDG nº 5/2017 já estabeleceu,




como diretriz, hipóteses possíveis de dispensa das duas primeiras etapas da fase do

planejamento. Ademais, a própria unidade consulente informa sobre exceções contidas na

Resolução CNMP nº 102/2013 ou na IN nº 4/2014, que tratam, especificamente, do processo

de contratação de Soluções de Tecnologia da Informação.

17. Assim, embora, em alguns casos, possa se alegar falta de estrutura adequada,

mister que a Administração envide esforços para, como regra, adotar todas as fases do

planejamento, constantes da IN SEGES/MPDG nº 5/2017, por recomendação do Tribunal de

Contas da União, dada, inclusive, a especial importância da gestão de risco nos processos de

trabalho, visando a garantir o alcance dos objetivos. No entanto, frente a comprovada

inviabilidade dessa adoção, em determinado procedimento, a Administração pode, tendo em

vista a prevalência de outros princípios constitucionais, como a economicidade e eficiência, por

exemplo, excluir uma ou as duas primeiras etapas da fase de planejamento, mesmo fora das

hipóteses de excepcionalidade trazidas pela referida IN, para melhor atendimento ao interesse

público.

18. Em face do exposto, somos de parecer que, em princípio, a IN SEGES/MPDG

nº 5/2017 IN não se aplica a obras, sendo aplicável, porém, à contratação de serviços em geral.

Ademais, entendemos que em hipóteses excepcionais, a fase do Planejamento descrita na citada

IN pode ser flexibilizada, além das situações expressamente previstas no próprio regulamento.

À consideração superior.

Brasília, 23 de maio de 2018.

GLEICE VALERIA DA SILVA

CORAG/AUDIN

ROGÉRIO DE CASTRO SOARES

Coordenador de Orientação de Atos

de Gestão

De acordo.

À consideração do Senhor Auditor-Chefe.

Aprovo.

Transmita-se à SG/MPDFT e à SEAUD.

Em 23/5/2018.

MARA SANDRA DE OLIVEIRA

Secretária de Orientação e Avaliação

SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIM

Auditor-Chefe



MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Assinatura/Certificação do documento AUDIN-MPU-00001483/2018 PARECER nº 598-2018

Signatário(a): GLEICE VALERIA DA SILVAData e Hora: 23/05/2018 15:51:30

Assinado com login e senha

Signatário(a): SEBASTIAO GONCALVES DE AMORIMData e Hora: 23/05/2018 16:07:43

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