Monografia Leonardo

5/11/2018 Monografia Leonardo - slidepdf.com

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO...................................................................................................02

1. INSTITUTO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR: ORIGEM E

FUNDAMENTOS...............................................................................................04

1.2. A IMUNIDADE PARLAMENTAR NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: O

ADVENTODA EMENDA CONTITUCIONAL Nª35.............................................11

1.3. A IMUNIDADE PARLAMENTAR ESTADUAL E MUNICIPAL....................20

SUMÁRIO ........................................................................................................ 1

1.3. IMUNIDADE PARLAMENTAR ESTADUAL E MUNICIPAL ......................20

2.1. A IMUNIDADE PARLAMENTAR E A POSTURA ÉTICA ............................... 27

2.2 IMUNIDADE RELATIVA OU PROCESSUAL ................................................ 30

INTRODUÇÃO



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Na estrutura que o Estado Democrático de Direito programa,

na medida em que busca a materialização de fins essenciais ao corpo social,

alguns aspectos se destacam, a exemplo do principio da separação de

poderes. Assim, mecanismos que se conjugam para a proteção de tais

aspectos adquirem, igualmente, fundamental importância no arcabouço jurídico

pátrio. Nessa situação, tem-se o instituto das imunidades parlamentares.

Ao longo da história constitucional brasileira, o instituto da

imunidade parlamentar sofreu diversas alterações. O objetivo original seria não

permitir ingerências arbitrárias de outros poderes na esfera do Poder

Legislativo. Contudo, seu modelo constitucional, por diversas vezes,

representou um fomentador institucionalizado da impunidade. Na esteira da

insatisfação social advinda da atuação do corpo legislativo, diversos setores

da sociedade brasileira propugnaram modificações na estrutura vigente -

resultado verificado com as alterações promovidas pela Emenda Constitucional

nº 35 de 2001.

Desse modo, a partir do recorte proposto, atribui-se enorme

importância ao estudo dos conceitos e institutos que se moldaram na praxe

jurisprudencial e à verificação das nuances históricas que moldaram o instituto

da imunidade parlamentar até a forma aplicada atualmente. Nesse aspecto, na

realidade jurídica brasileira, delineia-se a compreensão do objeto de estudo a

partir da verificação do entendimento do Supremo Tribunal Federal, bem como

da consideração teórica quanto ao tema.

http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=2262




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Evidentemente, na proposta de compreensão do objeto de

estudo, não se prescinde de uma análise epistemológica da Constituição

Federal. Forma-se, por assim dizer, uma operação metodológica

consubstanciada na observação conjunta da teoria, do discurso jurisprudencial

da Corte Suprema e da dogmática pátria.



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1. O INSTITUTO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR: ORIGEM E

FUNDAMENTOS

Historicamente, o instituto da imunidade parlamentar surgiu

na Inglaterra, como medida de defesa contra a Coroa, especialmente durante a

época das dinastias dos Tudor e dos Stuart. Inicialmente, abrangia apenas a

liberdade de opinião - freedom of speech - instituída por lei em 1512. Tal lei

determinou que todo processo dirigido contra parlamentar em razão de

qualquer declaração sobre matéria em tramitação no Parlamento seria

considerado nulo em seus efeitos. Buscava-se, dessa forma, proteger a

liberdade na deliberação parlamentar.

Posteriormente, por volta de 1603, seu conceito recebeu

considerável dilargamento por meio de uma nova prerrogativa, consagrada na

doutrina inglesa com a expressão freedom from arrest, cujo principal objetivo

era impedir a prisão por dívidas - prática muito usual à época, sendo notório o

caso da prisão de um dos membros da Câmara dos Comuns, Sir Tomas

Shirley. Na ocasião, determinou-se a soltura do parlamentar. Não sendo

atendida, a Câmara expediu mandado para prender o próprio guardião

carcerário (Prison Warden). A prerrogativa alcançou outro patamar, de modoque o congressista passou igualmente a ser protegido contra prisões arbitrárias

e processos tendenciosos.

As imunidades parlamentares surgiram como corolário da

defesa da independência do parlamento no sistema constitucional inglês,

estabelecendo-se firmemente a partir do advento do Bill of Rights em 1688.Contudo, na esteira de sua finalidade libertadora, o instituto se difundiu



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proficuamente, vindo a se consolidar historicamente no Direito Público

Europeu.

O contexto sociopolítico da época evocava mudanças

paradigmáticas, revoluções que se subsidiaram nos fundamentos teóricos de

distintos pensadores, tais quais Charles-Louis de Secondat, senhor de La

Bredé e Barão de Montesquieu, ou simplesmente Montesquieu. Em sua obra

“O Espírito das Leis”, publicada em 1748, Montesquieu lançou bases teóricas

fundamentais a respeito da separação de poderes do Estado. Sabe-se que

Platão e Aristóteles, à época da Grécia Antiga, incursionaram pelo tema,

porém, a teoria encontrou o momento de difusão apropriado somente no séc.

XVIII. Essa influência recaiu sobre a totalidade da experiência democrática

ocidental.

Nesse pensamento, Montesquieu advertia que era essencial

que o poder político estivesse devidamente separado, a fim de evitar a

perniciosidade advinda de sua concentração. Em sua análise, todos aqueles

que detêm parcela mínima de poder tendem ao seu abuso. Essa separação se

daria na estrutura proposta ao Estado: definindo-se o Poder Legislativo,

Executivo e Judiciário; e delimitando-se as respectivas esferas de funções

típicas e atípicas das instituições.

Assim, a idéia de separação dos poderes legitima-se na

medida em que busca concretizar os meios para que cada esfera

governamental possa exercer suas atribuições sem interferências indevidas

dos membros dos demais poderes. E, para consolidar a independência entre

os poderes – sem independência não há efetiva separação – concebeu-se



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garantias específicas aos membros das instituições estatais que,

eventualmente, poderiam ser utilizadas em face de seus pares. Nesse aspecto,

figuram-se as imunidades parlamentares, as quais se estabelecem

normativamente como instrumento essencial à independência e liberdade dos

membros do Parlamento.

A teoria compreende o instituto da imunidade em duas esferas

distintas de aplicabilidade, quais sejam a imunidade material e a imunidade

formal. Desse modo, considerando a sua finalidade constitutiva, pode-se definir

o instituto da imunidade como uma garantia funcional, eivada de prerrogativas

delineadas para a proteção do mandato legislativo e de outros direitos

consectários.

A imunidade material, chamada pela doutrina alemã de

indenidade parlamentar, garante aos membros do Legislativo uma margem de

liberdade de atuação sem interferência de óbices de natureza legal e política

decorrente de processos judiciais tendenciosos ou da perseguição de governo

“desejoso de desembaraçar-se de um opositor perigoso”. Por conseguinte,

permite-se que deputados e senadores exerçam suas funções, a partir de suas

opiniões, palavras e votos, da forma mais eficiente.

Observa-se que a imunidade material restringe-se aos atos

cometidos no exercício das atribuições parlamentares, ou seja, deve existir

nexo entre o pronunciamento e a condição de agente político. Nesse sentido: A

garantia da imunidade material estende-se ao desempenho das funções de

representante do Poder Legislativo, qualquer que seja o âmbito dessa atuação

– parlamentar ou extraparlamentar – desde que exercida ratione muneris.



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Ressalta-se que a imunidade material não encontra

delimitação temporal. Desse modo, sendo as opiniões, palavras e votos

proferidos à época do mandato legislativo e verificando-se que guardam

relação com o exercício da função, o parlamentar jamais responderá por tais

pronunciamentos – diz-se caracterizar uma prerrogativa perpétua. Igualmente

ressalvada a necessidade do nexo entre o pronunciamento proferido com a

função exercida, as prerrogativas decorrentes da imunidade não se delimitam

ao espaço da Casa a que pertence o parlamentar. Observa-se decisão do

Ministro Carlos Ayres Britto: A inviolabilidade não se restringe ao âmbito

espacial da Casa a que pertence o parlamentar, acompanhando-o muro a fora

ou externa corporis, mas com uma ressalva: sua atuação tem que se

enquadrar nos marcos de um comportamento que se constitua em expressão

do múnus parlamentar, ou num prolongamento natural desse mister. Assim,

não pode ser um predicamento intuitu personae, mas rigorosamente intuitu

funcionae, alojando-se no campo mais estreito, determinável e formal das

relações institucionais públicas, seja diretamente, seja por natural

desdobramento; e nunca nas inumeráveis e abertas e coloquiais interações

que permeiam o dia-a-dia da sociedade civil.

Nesse mesmo sentido, destaca-se passagem da decisão doMinistro Celso de Mello no Agravo de Instrumento de n.º 401.600/DF: Impõe-se

registrar, por necessário, na linha dos precedentes referidos, que o exercício do

mandato atua como verdadeiro suposto constitucional, apto a legitimar a

invocação dessa especial prerrogativa jurídica, destinada a proteger, por suas

“opiniões, palavras e votos”, o membro do Poder Legislativo,



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independentemente do “locus” em que proferidas as expressões eventualmente

contumeliosas, ainda que no contexto de uma entrevista jornalística.

Isso porque a inviolabilidade emergente da cláusula inscrita no

art. 53, “caput”, da Constituição da República, na redação dada pela EC nº

35/2001, não sofre condicionamentos normativos que a subordinem a critérios

de espacialidade. É irrelevante, por isso mesmo, para efeito de legítima

invocação da imunidade parlamentar material, que o ato por ela amparado

tenha ocorrido, ou não, na sede ou em instalações ou perante órgãos da

Câmara Legislativa.

Cumpre ressaltar a divergência da doutrina no que tange à

natureza jurídica do instituto da imunidade material. Fernando Capez sintetiza

tal problemática em duas vertentes:

a) a natureza jurídica da imunidade material é a exclusão da ilicitude, sendo o

ilícito componente elementar do conceito de crime, conseqüentemente não há

o crime;

b) a natureza jurídica decorre de causa pessoal de exclusão de pena ou ainda

causa de incapacidade penal por razões políticas, ou seja, o agente pratica

crime, mas fica isento de pena em decorrência de sua condição pessoal de

parlamentar. Contudo, independentemente da discussão, os efeitos práticos

são os mesmos, quais sejam, a irresponsabilidade geral e a impossibilidade do

parlamentar ser condenado.

A doutrina concorda quanto à atribuição das garantias à

própria instituição. Os parlamentares, por sua vez, são aqueles que exercem



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tais garantias constitucionais e estatutárias, concedidas unicamente em razão

do exercício de suas funções. Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho:

“estas são exceções ao regime comum, decorrentesnão de seu interesse pessoal (pois se assim fosseseriam privilégios), mas do interesse público no bomexercício do mandato”.

Não por outro motivo, tais imunidades são irrenunciáveis, haja

vista se tratarem de prerrogativas de ordem pública pertencentes à instituição

legislativa e que se destacam para uma finalidade coletiva determinada, diga-

se, o devido funcionamento das estruturas estatais. É nesse mesmo sentido

que se firma a concepção da representação popular na fundamentação da

imunidade parlamentar.

Observa-se que o instituto está ancorado igualmente na teoria da

representação popular, no sentido de que um parlamentar, eleito diretamente

pelo povo, para cumprir mandato com prazo certo e determinado, não deve ter

seu mister interrompido por decisão de outro poder, a respeito de

circunstâncias que não guardam relação com o processo pelo qual recebeu o

parlamentar a representação do povo .

A despeito das divergências que eventualmente se verificam

na teoria tangente, a construção do escorço histórico e a apresentação da

fundamentação do instituto da imunidade parlamentar trazem à lume

contradições antes não verificadas, em especial no que tange a imunidade

formal. Explica-se.



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O advento do Estado Liberal de Direito, no século XIX,

determinou substanciais transformações na estrutura política e jurídica da

sociedade da época. Uma realidade construída ao longo dos desenlaces

históricos das revoluções burguesas dos séculos XVI e XVII. Na estrutura

propugnada pelo Estado Liberal, a imunidade parlamentar possui maior

importância, haja vista o Poder Legislativo ocupar posição primordial na

organização da sociedade.

Contudo, as duas Grandes Guerras modificaram em definitivo

diversos parâmetros da sociedade. As transformações do séc. XX

determinaram a transição paulatina do modelo do Estado Liberal para o Estado

Social, o chamado Welfare State. Nesse ínterim, a crítica ao pensamento

anticoletivista do Estado Liberal e o anseio crescente da sociedade pela

implementação dos direitos sociais inevitavelmente resultou no questionamento

da legitimidade do instituto da imunidade parlamentar.

“Se, no Estado Social, o direito é visto comoinstrumento de realização da igualdade, como preservar intacto o conteúdo da imunidade parlamentar?”

Com o advento do Estado Democrático de Direito, o tema

definitivamente não se pacifica. A legitimidade do instituto, que por vezes

sofreu questionamentos, acaba por sucumbir face ao primado da igualdade de

todos perante a lei. De resto, a teoria concorda apenas quanto à necessidade

da imunidade material. A imunidade formal, por sua vez, não se justifica, visto



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que acaba por evidenciar, na prática, um privilégio pessoal do parlamentar.

Nesse sentido:

[...] Pela imunidade formal, a política exerce umafunção própria do sistema jurídico, incompatível com oconceito de cidadania. Trata-se da subversão do direitopelo sistema político, que produz privilégios eimpunidade. Na ordem contemporânea, a imunidadeprocessual converte-se de prerrogativa institucional emprivilégio pessoal, inaceitável e inadmissível pela lógicae principiologia de um verdadeiro Estado Democráticode Direito.

Destarte, como dito, o enfoque da origem e da

fundamentação da imunidade parlamentar possibilita vislumbrar o novo

enfrentamento que se dará à temática, aquele que evidencia a não legitimidade

do instituto e refuta quaisquer mecanismos que porventura possam esboçar

desarrazoados privilégios pessoais.

1. 2. A IMUNIDADE PARLAMENTAR NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: O

ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 35

No contexto do ordenamento brasileiro, o instituto da imunidade

está disposto no artigo 53 da Constituição Federal, cuja redação foi

substancialmente alterada pela Emenda Constitucional n.º 35, de 2001. O

propósito da modificação constitucional não foi outro senão por um fim ao

descontrole institucional que se verificava no Poder Legislativo. Interessante

observar o empenho participativo do Parlamento no processo de aprovação de



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tal Emenda. Na Câmara dos Deputados, presentes à sessão 444 deputados, a

Emenda Constitucional n.º 35 foi aprovada com 441 votos, com um voto contra

e duas abstenções. No Senado Federal, presentes 67 senadores, a votação a

favor da aprovação foi unânime.

A imunidade material pode ser visualizada no caput do art. 53, o

qual dispõe que “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e

penalmente, por quaisquer de suas opiniões”. As expressões “civil e

penalmente” foram inseridas pela Emenda Constitucional n.º 35/01,

pacificando-se que a prerrogativa alcança tanto a seara civil quanto a criminal.

Na esfera cível, impede-se qualquer ação indenizatória

daqueles que porventura se sintam ofendidos pela manifestação do Deputado

ou Senador e, na esfera penal, a conduta do parlamentar não se subsume a

qualquer tipo criminal. Entendimento que igualmente se materializa na

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

Mostra-se oportuno observar, presente esse contexto, que a

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, mesmo antes da promulgação da

EC 35/2001, que deu nova fórmula redacional à regra inscrita no art. 53,

“caput”, da Constituição, já havia firmado entendimento no sentido de estender

o alcance da imunidade material ao plano da responsabilidade civil, em ordem

a impedir que o membro do Poder Legislativo pudesse ser condenado ao

pagamento de indenização pecuniária, por palavras, opiniões, votos ou críticas

resultantes da prática do ofício legislativo.

A Emenda Constitucional n.º 35/01 ainda acrescentou o

vocábulo “quaisquer” ao caput do art. 53 da Constituição Federal.





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Evidentemente, o vocábulo não permite concluir pelo caráter ilimitado da

imunidade material. Como dito, a prerrogativa se restringe na medida de sua

utilidade funcional para o parlamentar, afastando-se o disparate – por vezes

comum – da crença em um manto de imunidade absoluta. Atualmente, tem-se

visto, de uma forma muitas vezes inusitada, a relativização de tal imunidade em

decorrência de um maior apelo ao decoro parlamentar.

A imunidade formal ou imunidade processual está

relacionada à prisão dos parlamentares. A prerrogativa isenta o detentor de

mandato eletivo do Poder Legislativo da possibilidade de ser ou permanecer

preso pela prática de quaisquer crimes comuns inafiançáveis.

Antes da EC 35/01, a imunidade formal vinha disciplinada no

art. 53 §1º da Constituição Federal, dispondo que “Desde a expedição do

diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo

em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem

prévia licença de sua Casa”.

Dessa maneira, para que um Deputado ou Senador pudesse

ser preso ou processado pela prática de crime comum, era necessária uma

prévia autorização da sua respectiva Casa. A licença deveria ser remetida ao

Supremo Tribunal Federal e, somente dessa forma, poderia se efetivar a prisão

ou dar continuidade à persecução penal. Não sendo dada a licença, o processo

ficaria paralisado e o inquérito continuaria no cartório do juízo criminal,

restando a possibilidade de se retomar a ação somente quando cessassem as

imunidades pela extinção do mandato eletivo. A omissão ou o indeferimento da



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licença implicavam na suspensão da prescrição - em decorrência da própria

suspensão do processo.

A única exceção prevista no texto original da Constituição

Federal para a prisão de um parlamentar era na circunstância de flagrante de

crime inafiançável. Ainda assim, os autos eram remetidos, dentro de vinte e

quatro horas, à Casa respectiva para que, pelo voto secreto da maioria de seus

membros, fosse deliberado sobre a prisão e autorizada, ou não, a formação de

culpa (art. 53, § 3º).

A imunidade formal, nos termos que se estabelecia no texto

constitucional, passou a ser criticada por diversos setores da sociedade

brasileira. A distorção se evidenciava na prática do “corporativismo” entre os

parlamentares, visto que poucas vezes a licença requerida pelo Supremo

Tribunal Federal era aprovada.

A prerrogativa tornara-se privilégio, em poucas palavras,

proteção ilegítima e ilegal a favor de interesses pessoais. Assim, na esteira das

alterações que se verificaram na concepção da imunidade material, a Emenda

Constitucional nº 35, de 2001, igualmente alterou a imunidade formal. Assim,

transcrevendo “in verbis” os dispositivos do art. 53, alterados pela emenda:

§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não

poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os

autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para

que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.



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§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido

após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa

respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto

da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento

da ação.

§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo

improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.

§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o

mandato.

A partir do novo texto, em caso de denúncia de detentor de

mandato eletivo por crime comum, o Supremo Tribunal Federal não mais

precisará solicitar autorização - prévia licença - da respectiva Casa Legislativa

para a instauração do feito. A Corte Suprema dará seguimento normal ao

processo criminal, devendo apenas comunicar à Casa Legislativa a qual

pertence o parlamentar. Nesse sentido: Houve, pois, um redimensionamento

da imunidade, que não mais é automática, por assim dizer. Agora, para que o

processo seja suspenso, há que obter a manifestação expressa da Casa

respectiva do parlamentar processado perante o Supremo Tribunal Federal. A

respectiva Casa deliberará, então, não mais acerca do pedido de licença (que é

automático), mas sim, agora, acerca da paralisação do processo já em trâmite

normal. Trata-se de um julgamento pelos pares do parlamentar, que analisarão,

nessa ocasião, a conveniência política de ver processado, naquele momento,

determinado congressista.



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Esses critérios deverão nortear a deliberação da instituição a

respeito da sustação da ação penal, a qual deverá ocorrer no prazo

improrrogável de quarenta e cinco dias (§ 4º). Contudo, cumpre destacar que,

nas circunstâncias definidas no § 3º, do art. 53, caberá à Casa legislativa e,

especialmente, ao partido do parlamentar acusado justificar publicamente a

decisão de sustação do processo. Inevitavelmente, tamanha mobilização

partidária ocasionaria excessivo desgaste político. As acusações de defesa da

impunidade, que antes recaiam sobre o parlamento como um todo, com a nova

disposição constitucional, poderão recair especificamente sobre o partido do

parlamentar acusado.

A circunstância de flagrante de crime inafiançável igualmente

sofreu alterações, com a ausência da necessidade de votação secreta dos

membros da Casa, e também pela retirada da prerrogativa desta em decidir a

respeito da formação de culpa do parlamentar (§ 2º).

É importante assinalar que o Supremo Tribunal Federal, após

a emenda constitucional nº 35, deu prosseguimento aos processos criminais

que estavam aguardando a deliberação legislativa a respeito da licença e

também aos que porventura haviam sido impedidos de continuar em

decorrência do indeferimento do pedido de licença.

Pautando esse aspecto dos efeitos advindos das modificações

constitucionais, destaca-se passagem da decisão do Ministro Sepúlveda

Pertence, na oportunidade relator, em questão de ordem argüida no Inquérito

n. º 1.566: Imunidade parlamentar: abolição da licença prévia pela EC 35/01:

aplicabilidade imediata e conseqüente retomada do curso da prescrição.



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1. A licença prévia da sua Casa para a instauração ou a seqüência de

processo penal contra os membros do Congresso Nacional, como exigida pelo

texto originário do art. 53, § 1º, da Constituição configurava condição de

procedibilidade, instituto de natureza processual, a qual, enquanto não

implementada, representava empecilho ao exercício da jurisdição sobre o fato

e acarretava, por conseguinte, a suspensão do curso da prescrição, conforme o

primitivo art. 53, § 2º, da Lei Fundamental.

2. Da natureza meramente processual do instituto, resulta que a abolição pela

EC 35/01 de tal condicionamento da instauração ou do curso do processo é de

aplicabilidade imediata, independentemente da indagação sobre a eficácia

temporal das emendas à Constituição: em conseqüência, desde a publicação

da EC 35/01, tornou-se prejudicado o pedido de licença pendente de

apreciação pela Câmara competente ou sem efeito a sua denegação, se já

deliberada, devendo prosseguir o feito do ponto em que paralisado.

3. Da remoção do empecilho à instauração ou à seqüência do processo contra

o membro do Congresso nacional, decorre retomar o seu curso, desde a

publicação da EC 35/01, a prescrição anteriormente suspensa.

Antes do advento da Emenda Constitucional nº. 35, pode-se

afirmar que a imunidade parlamentar possuía certo caráter retroativo ao

mandato, tendo em vista que o crime praticado antes da investidura no cargo

que já estivesse em tramitação processual também dependia para o seu

normal prosseguimento da licença da respectiva Casa Legislativa. Extinta a

necessidade de prévia licença, a única hipótese que pode obstar o

prosseguimento normal do processo criminal contra parlamentar é a do pedido



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de suspensão descrito no corpo constitucional, todavia a aplicação desse

mecanismo somente é válida para crimes praticados após a diplomação do

Deputado ou Senador. Assim, graças à alteração da emenda nº 35, a

prerrogativa da imunidade formal parlamentar passa a abranger somente os

crimes comuns praticados pelos parlamentares após o momento da

diplomação pela Justiça Eleitoral.

Vale acrescentar referência ao chamado foro privilegiado,

prerrogativa também integrante da imunidade processual. Segundo a

Constituição Federal em seu art.53, § 1º, “Os Deputados e Senadores, desde a

expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo

Tribunal Federal”. A constituição determina que desde a expedição do diploma,

documento que certifica a eleição para o Congresso Nacional, os

parlamentares só serão processados e julgados, criminalmente, pelo Supremo

Tribunal Federal. O foro privilegiado restringe-se às ações penais, visto que

ações referentes a outros ramos jurídicos - ações trabalhistas, cíveis - são

julgadas perante juízes comuns. Tal prerrogativa é motivo de discussão entre

os juristas brasileiros. Para alguns, o privilégio de foro legitima-se na

necessidade de proteção do mandato exercido pelo parlamentar, daí também

ser chamado de foro por prerrogativa de função. Considerando o privilégio deforo espécie do gênero imunidade, aquele segue conceitualmente este, de

modo que também é uma prerrogativa pertencente à instituição legislativa, e

não aos parlamentares, seus meros exercentes. No entendimento do Ministro

Sidney Sanches, em decisão paradigmática em questão de ordem suscitada no

Inquérito 687-SP:



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A prerrogativa de foro visa a garantir o exercício do cargo ou

do mandato, e não a proteger quem o exerce, e menos ainda quem deixa de

exercê-lo, porque as prerrogativas de foro, pelo privilégio que, de certa forma,

conferem, não devem ser interpretadas ampliativamente, numa Constituição

que pretende tratar igualmente os cidadãos comuns, como são, também, os ex-

exercentes de tais cargos ou mandatos.

Todavia, outros juristas acreditam que tal prerrogativa não

passa de um privilégio constitucionalizado, ou seja, de um dispositivo

materialmente inconstitucional que fere o princípio basilar da Igualdade. O

privilégio de foro seria mais um exemplo do Poder Legislativo atuando em

causa própria. Ainda dispõe o art. 53 da Constituição Federal:

§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre

informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem

sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.

§ 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora

militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da

Casa respectiva.

§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado

de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos

membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do

Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida.

O §6º do art. 53 apresenta uma inovação do Poder Constituinte Reformador, a

saber, a limitação quanto ao dever de testemunhar. O parlamentar não é



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obrigado a testemunhar sobre informações, por ele obtidas, vinculadas ao

exercício de seu mandato, tampouco é obrigado a revelar tais fontes

informativas. A isenção do serviço militar, normatizada no § 7º, também é

prerrogativa parlamentar, cabendo a este a possibilidade de declinar frente à tal

obrigação comum. Assim, nem que o parlamentar deseje poderá exercer a

função militar, para isso teria que renunciar ao mandato ou a Casa respectiva

deliberar quanto a sua eventual incorporação às Forças Armadas.

Por fim, ressalta-se que as imunidades dos parlamentares não

poderão ser suspensas durante a vigência do estado de sitio. A exceção para

tal dispositivo pressupõe a ocorrência de atos praticados fora do recinto do

Congresso Nacional que sejam incompatíveis com o próprio estado de sitio,

bem como a decisão de dois terços dos membros da respectiva Casa

favoráveis à suspensão.

1.3. IMUNIDADE PARLAMENTAR ESTADUAL E MUNICIPAL

Anteriormente ao advento da Constituição Federal de 1988, a

Súmula n.º 03, publicada em 1964, disciplinava a imunidade parlamentar

estadual. Determinava-se que a concessão da prerrogativa se restringia à

justiça do Estado. Entretanto, por decisão da Corte Suprema, tal súmula resta-

se superada, haja vista a Constituição de 1988 ter tornado aplicável, sem

restrições, aos membros das Assembléias Legislativas dos Estados e do

Distrito Federal, as normas sobre imunidades parlamentares referentes aos

integrantes do Congresso Nacional.



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A respeito dos membros das Assembléias Legislativas dos

Estados e do Distrito Federal, a Constituição Federal em seu art. 27 § 1º traz a

seguinte disposição: Será de quatro anos mandato dos Deputados Estaduais,

aplicando-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral,

inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença,

impedimentos e incorporação às Forças Armadas. Podemos concluir que, a

respeito da imunidade parlamentar, os deputados estaduais são resguardados

tanto no âmbito material quanto no processual.

Quanto aos vereadores, membros do Legislativo Municipal

exercem apenas a imunidade material, a chamada inviolabilidade parlamentar,

e ainda restrita aos limites territoriais do Município, consoante ao art. 29, VIII da

Constituição Federal. Igualmente, a teoria entende que “o vereador municipal

somente terá imunidade material e na circunscrição municipal, não lhe tendo

sido atribuída a imunidade formal ou processual”. Nesse diapasão, tem-se

decisão do Supremo Tribunal Federal:

Tratando-se de Vereador, a inviolabilidade constitucional que o

ampara no exercício da atividade legislativa estende-se às opiniões, palavras e

votos por ele proferidos, mesmo fora do recinto da própria Câmara Municipal,

desde que nos estritos limites territoriais do Município a que se acha

funcionalmente vinculado.

Assim, os municípios reger-se-ão por lei orgânica, a qual

deverá concordar com as disposições constitucionais em destaque e com a

jurisprudência assente da Suprema Corte.



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2. AVANÇO HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR

Anteriormente à Emenda Constitucional nº 35/2001, a

imunidade processual consistia na exigência de prévia licença da Casa

respectiva para processar o parlamentar, ou seja, depois de oferecida a

denúncia, o STF encaminhava pedido de licença à Câmara dos Deputados, ou

ao Senado Federal, conforme o caso, pleiteando autorização para a

instauração do processo. "Cuidava-se, como se vê, de condição de

prosseguibilidade" (Luiz Flávio Gomes). Com referida emenda constitucional,

ocorreram importantes mudanças.

A nova redação do art. 53, § 3º, dispõe que: "Recebida a

denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a

diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que,

por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de

seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação".

O § 4º do art. 53, por sua vez, estipula: "O pedido de sustação será apreciado

pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu

recebimento pela Mesa Diretora".

O § 5º, do mesmo dispositivo prevê que "a sustação do processo suspende a

prescrição, enquanto durar o mandato". Foi, portanto, criada mais uma causa

suspensiva da prescrição. Encerrado o mandato, a prescrição volta a correr

pelo tempo que faltava.



23

O controle legislativo deixou de ser prévio, passando a ser

posterior: não existe mais a possibilidade de licença prévia. Por outro lado, no

que toca ao Presidente da República e ao Governador, continua vigente o

instituto da licença prévia da Câmara dos Deputados ou da Assembléia

Legislativa. "O instituto da licença prévia, que já não vale para os

parlamentares, continua para o Presidente da República e os Governadores"

(Luiz Flávio Gomes). Quanto aos Prefeitos, não há que falar em imunidade

processual nem penal, tendo direito somente ao foro por prerrogativa de função

perante os Tribunais de Justiça.

Terminada a investigação criminal, em caso de ação pública,

abre-se vista ao Procurador Geral da República, que tem quinze dias para se

manifestar. Em se tratando de preso, cinco dias. Cuidando-se de ação privada,

aguarda-se a manifestação do interessado. Em caso de pedido de

arquivamento do feito pelo Procurador Geral da República, só resta ao STF

determinar esse arquivamento.

O tribunal competente, doravante, para receber a denúncia ou

a queixa, como já se salientou, não precisa pedir licença à Casa legislativa

respectiva. Necessita isso sim, antes do recebimento, respeitar o procedimento

previsto na Lei 8.038/90, que prevê defesa preliminar.

Recebida a denúncia, em se tratando de crime cometido antes

da diplomação, o processo terá seu curso normal perante o juiz natural (STF,

Tribunal de Justiça, etc.), e não existe a possibilidade de sua sustação pelo

Parlamento. Por isso mesmo é que o STF não tem sequer a obrigação de

comunicá-lo sobre a existência da ação em curso. Em se tratando de crime



24

ocorrido após a diplomação, ao contrário, incide a nova disciplina jurídica da

imunidade processual (leia-se: da suspensão parlamentar do processo). Impõe-

se, nesse caso, que o STF dê ciência à Casa respectiva que poderá sustar o

andamento da ação. De qualquer modo, essa possibilidade não alcança o co-

autor ou partícipe do delito. A Súmula 245 do STF é esclarecedora: A

imunidade parlamentar não se estende ao co-réu sem essa prerrogativa. (Luiz

Flávio Gomes).

A Emenda Constitucional nº 35, de dezembro de 2001, alterou,

em alguns aspectos, a chamada imunidade parlamentar, que antes era

confundida com impunidade. Deputados e senadores só podiam ser

processados quando o congresso autorizasse, facilitando o acobertamento de

crimes cometidos por parlamentares que se consideravam acima da lei. Agora

os parlamentares terão imunidade apenas para expressar suas opiniões e voto.

No mais, ficam sujeitos ao cumprimento da Lei como qualquer brasileiro,

podendo ser processados, inclusive, por crimes cometidos antes do mandato

parlamentar.

Existe uma restrição. Para os parlamentares que estiverem

exercendo o mandato, será necessária autorização. Isto tem a finalidade de

evitar que um político acusado seja vitima de perseguição política. Neste caso,o partido, a Câmara ou o Senado podem pedir a suspensão do processo. Mas

essa solicitação tem de receber o apoio de 257 deputados ou 41 senadores. A

iniciativa de apresentação do pedido deverá ser feita pelo partido político do

acusado e será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de 45

dias após seu recebimento pela Mesa Diretora. A Emenda deverá receber mais

um dispositivo, pelo qual o parlamentar acusado se tornará inelegível, mesmo



25

se renunciar ao mandato para fugir da cassação, o que não ocorria

anteriormente.

A emenda 35, alterando a redação do art. 53 da Constituição de

1988 e que visa moralizar os hábitos políticos do País, foi promulgada com a

presença do presidente do senado (Ramos Tebet) e da câmara (Aécio Neves)

e um fato agravante deve ser destacado. Alguns congressistas votaram contra:

412 votos a favor, 9 contra e 4 abstenções. Uma situação a ser levada em

conta é a possibilidade, ás vésperas de campanhas eleitorais, de ocorrer uma

avalanche de denúncias, ás vezes infundadas, contra adversários políticos,

transformando a lei de extinção da imunidade parlamentar numa arma política

utilizada por candidatos inexpressivos e antiéticos. Uma denúncia, mesmo

falsa, pode prejudicar e comprometer muitas candidaturas de parlamentares

honestos e bem intencionados.

Histórico e Considerações sobre a Imunidade Parlamentar éum dispositivo constante na maior parte das democracias do mundo e sua

origem remonta ao século XVII, na Inglaterra. Com a Revolução Inglesa ou

Gloriosa de 1688, a burguesia toma o poder da nobreza e o poder passa a ser

dividido entre executivo, legislativo e judiciário. Antes, os reis eram absolutos,

autoritários e concentravam em suas mãos todo o poder político: elaboravam

leis, aplicavam e julgavam a si mesmo em relação ao cumprimento das

mesmas.

Com o surgimento do parlamento (legislativo) encarregado de

fazer as leis, que deveriam ser aplicadas pelo rei (executivo) e fiscalizada pelos

juízes (Judiciário), os reis tiveram seu poder diminuído e com dificuldades de

assimilar essa prática política, tendem a retaliações. Para evitar esse



26

transtorno é criado o instituto da Imunidade Parlamentar, conquista que se

afirmou como uma prerrogativa dos representantes do povo no exercício livre

do mandato ante as pressões dos setores inconformados do Executivo ou de

particulares.

A Imunidade tem a função de garantir a inviolabilidade do

mandato. No caso, o parlamentar pode emitir opiniões, fazer críticas, formular

denúncias, fiscalizar, propor e votar. Posteriormente, esse dispositivo, foi

incluído em outras constituições, principalmente na dos EUA de 1787 e

francesa de 1791. De acordo com as particularidades de país, ela pode

apresentar algumas variações e ser tratada de forma não muito diferente do

original. Nas constituições, podemos perceber dois tipos de Imunidades

parlamentares: a Imunidade Material (Freedom of speech) assegura ao

parlamentar inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos, no recinto da

respectiva câmara, e garantindo ampla liberdade no exercício do seu mandato,não só frente ao governo, como aos partidos e ao corpo eleitoral. A Imunidade

Formal (Freedom from arrest) protege o congressista contra prisões arbitrárias

e processos tendenciosos.

Na Inglaterra, a imunidade material não enfrenta limitações,

sendo aplicada integralmente de acordo com sua concepção original. Já a

imunidade formal não tem a mesma tolerância. Os ingleses consideram que o

fato de ser parlamentar não é obstáculo ao exercício da Justiça Penal. Se um

membro do Parlamento é preso sob acusação de pratica de crime tipificado na

Lei Penal, o juiz deve simplesmente avisar a Câmara, que não tem poder de

impedir a ação ou influir contra as prisões preventivas ou decretadas por

desobediência aos tribunais. Nos EUA, parlamentares não podem ser presos



27

durante as sessões da câmara, nem no trajeto de ida ou regresso das mesmas,

o que não se aplica se o parlamentar tiver cometido crime de traição,

conspirado contra a paz ou participado de um crime de alta relevância. Essas

regras existem na constituição americana desde 1787, e não há necessidade

de prévia autorização da câmara para um processo penal.

A França possui uma constituição parecida com a brasileira,

mas, exclui a necessidade de prévia licença para o processo e admite,

inclusive, a prisão em decorrência de condenação criminal definitiva, previsto

no Artigo 26 da Constituição Francesa. Na Alemanha, a Câmara exige uma

prévia licença para instauração de um processo e tem ainda o poder de

determinar a soltura do congressista. É permitida uma ampla liberdade no

exercício de seu mandato. Mas essa liberdade tem limitação nos casos de

flagrante delito ou ofensas caluniosas. A Itália possuía uma constituição

semelhante á brasileira, no que diz respeito ás imunidades, mas após achamada "Operação Mãos Limpas", suspendeu-se a necessidade de licença

para o processo criminal, mas continua necessária a autorização do

parlamento para a prisão do parlamentar.

2.1. A IMUNIDADE PARLAMENTAR E A POSTURA ÉTICA

As mudanças, que contou com a aprovação de 412 deputados,

são importantes para que os parlamentares vivam na prática o que pregam em

discurso e estimulem o combate a todo tipo de conduta que se choque com a

ética.



28

Mais do que nunca, temos que ser coerentes e as regras

aprovadas agora, são necessários para o exercício ético dos nossos mandatos

parlamentares. Pelas novas regras, o art. 53 da Constituição Federal definirá

que os parlamentares são invioláveis civil e penalmente por suas opiniões,

palavras e votos proferidos no exercício do mandato ou em função dele; acaba

a licença prévia, mantendo-se prisão por crime inafiançável em flagrante;

acabam a autorização para formação de culpa e o voto secreto; os deputados e

senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento

perante o Supremo Tribunal Federal; no caso de crime ocorrido após a

diplomação, a Casa a que pertencer o parlamentar poderá, por voto da maioria

de seus membros, aprovarem pedido de sustação do andamento de ação, até

a decisão final.

A iniciativa de apresentação do pedido caberá a partido

político representado na Casa; o pedido de sustação será apreciado pela Casarespectiva no prazo improrrogável de 45 dias do seu recebimento pela Mesa

Diretora; a suspensão da prescrição, enquanto durar o mandato, permanece

apenas no caso de sustação do processo.

Antes tarde do que nunca. Estas mudanças trazem à tona um

sistema injusto e rançoso que tem acobertado verdadeiras barbaridades

praticadas por parlamentares inescrupulosos. Verdadeiros bandidos. Antes de

ser um parlamentar, o político é um cidadão e não deve estar acima dos

poderes da justiça. Faz-se necessário, entretanto, saber diferenciar os crimes

comuns como roubo, homicídio etc, dos chamados "crimes políticos" ou do

pleno exercício da opinião, palavra e voto. O parlamentar deve ser protegido,



29

isto sim, contra perseguições políticas quando, por muitas vezes, no exercício

do mandato em defesa da sociedade, vai contra os interesses de segmentos

poderosos. Esta é a verdadeira defesa da democracia e da justa liberdade

parlamentar.

O Conselho de Ética da Câmara também discute a possibilidade

de impedir a renúncia, como forma de manter os direitos políticos, de

parlamentar acusado de quebra de decoro, a partir do momento em que a

Mesa Diretora apresentar representação ao Conselho. O voto secreto nas

decisões quanto à sustação de processos contra parlamentares também

deverá ser abolido, o que é algo muito importante para a transparência e a

lisura nos julgamento de casos de cassação de mandatos.

É claro que uma proposta como esta não agradou a muitos

parlamentares. Atualmente existem no Congresso 42 ofícios do Supremo

Tribunal Federal pedindo licença para processar deputados. São 31 deputados,dois deles ocupando cargos de Ministro de Estado. Destes 42 ofícios, 21 já

foram analisados pela Comissão de Constituição de Justiça (CCJ) e 18 deles

receberam parecer contrário à concessão da licença.

Quando se exige ética na política, o povo deve estar atento a

cada passo dado pelos parlamentares do seu estado. São em votações como

estas que o caráter do parlamentar é posto à prova. A proteção aos

parlamentares é fundamental para um bom exercício do mandato é por isto que

a imunidade deve ser limitada à opiniões, palavras e votos.

Por outro lado, é importante que as regras agora adotadas para

os membros do Congresso Nacional, sejam estendidas aos deputados

estaduais e aos vereadores de todo o Brasil. Pelo princípio constitucional, os



30

deputados estaduais já gozam dos mesmos benefícios da imunidade

parlamentar dos congressistas. Já os vereadores precisam ter assegurados o

direito a inviolabilidade por suas opiniões, palavras e voto, hoje circunscrito

apenas ao seu município.

O que o vereador ou vereadora diz na tribuna da Câmara está

garantido. No entanto, se ele opina ou fala em um jornal, rádio ou TV, cuja

sede fica em outro município, lhe rende processos, já que não é considerado

"exercício do mandato na circunscrição do Município", conforme o texto

constitucional. Esta situação precisa mudar. Pessoalmente, me empenharei

para que mude. Assim, nós que lutamos pela liberdade e pelas garantias para

o pleno exercício dos nossos mandatos, temos muito o que comemorar. A

imunidade parlamentar não deve, em hipótese alguma, servir de escudo para

crimes comuns e muito menos para atos de corrupção. Precisamos separar o

joio do trigo na atividade política.

2.2 IMUNIDADE RELATIVA OU PROCESSUAL

Já a imunidade processual refere-se à prática pelo parlamentar

de crimes comuns inafiançáveis – não abrangidos pela imunidade absoluta –

inclusive os definidos em leis penais especiais (19).

Corresponde a uma exceção processual (20), pois se faz

necessária autorização da Câmara Corporativa ou Assembléia para que seja

processado o parlamentar infrator. Em apertada síntese, Zaffaroni reputa a

imunidade parlamentar propriamente dita, como um requisito processual a ser



31

cumprido antes do julgamento. E estabelece o seguinte tirocínio: "Na realidade,

trata-se de condições extraordinárias de procedimento, cujo estudo, em

definitivo, compete ao direito processual. São hipóteses da chamada

imunidade, por alguns denominadas "imunidade relativa" (ZAFFARONI, Manual

de Direito Penal Brasileiro, São Paulo, p. 235).

Circunstancialmente, admite-se a prisão do parlamentar em

caso de flagrante de crime inafiançável, hipótese em que os autos serão

remetidos à Casa Legislativa do parlamentar acusado, para que ela resolva

sobre a prisão e, enfim, autorize ou não a formação da culpa. A negação da

Câmara não impedirá que sejam realizadas todas as diligências do inquérito

policial, que será concluído e remetido ao juiz competente.

Entretanto, a respectiva Casa poderá desautorizar a formação

da culpa, em juízo. Uma vez negada a ordem para o processo, o inquérito

ficará no cartório do juízo criminal, com a possibilidade de se instaurar a ação

somente quando cessarem as imunidades pela extinção do mandato.

Não obstante cuidar-se de mera cautela legal, empregada pela

Casa Legislativa para garantir o seu funcionamento pleno e a integridade do

setor parlamentar, a imunidade parlamentar propriamente dita, revela em seu

caráter processual sutileza que demanda maiores atenções: não há critério

objetivo que atribua idoneidade ao ato praticado pelo parlamentar

eventualmente; qualquer pode ser a conduta criminosa, sem a autorização da

Câmara ou do Senado, conforme o caso, não haverá punição porquanto

permanecer o deputado ou senador investido em seu mandato. Aqui não

ordem normativa para que se identifique a causa da ação cometida pelo



32

parlamentar, tampouco justificativa coadunável, diante do que se impõe

prudência e alto zelo social, por parte dos membros da Casa Legislativa que irá

anuir ou não a instauração da ação penal.

CONCLUSÃO

O instituto da imunidade parlamentar permanece como objetode estudo da teoria jurídica. Esse ininterrupto interesse deve-se à essencial

importância que o instituto adquire na estrutura do Estado Democrático de

Direito, na medida em que torna factíveis os princípios fundamentais da

República Federativa. Na concepção de Montesquieu, diga-se, aquela que

previa a separação de poderes do Estado, a imunidade parlamentar destaca-se

como importante mecanismo para coibir ingerências indevidas entre as

instituições.Igualmente, verifica-se que o escorço histórico e a

apresentação da fundamentação originária do instituto da imunidade

parlamentar evidenciam contradições antes não verificadas, em especial no

que tange a imunidade formal. Não por outro motivo, permanecem pontos não

pacificados no âmbito teórico.



33

Na realidade brasileira, de fato, a incongruência do instituto -

na forma e finalidade como foi concebido - com a prática que se verifica no

legislativo resultou no descontentamento da sociedade. Nesse contexto, tem-se

a Emenda Constitucional n.º 35, de 2001, que reestruturou por completo o

instituto da imunidade parlamentar no ordenamento pátrio.

E, ainda que modificações estruturais do instituto sejam

comuns na história constitucional brasileira, ressalta-se que a imunidade

parlamentar ainda procura a suficiente legitimidade para não sucumbir face ao

primado da igualdade de todos perante a lei.

Nesse sentido, destaca-se que a teoria concorda com a

necessidade da imunidade material. Por sua vez, a imunidade formal não mais

se justificaria, haja vista representar, em poucas palavras, um privilégio pessoal

do parlamentar. Tal consideração tem sido igualmente ventilada no próprio

Poder Legislativo, haja vista as Propostas de Emenda à Constituição que

atualmente tramitam e possuem como objetivo a própria extinção da imunidade

formal.

De fato, a Emenda n.º 35 trouxe inovações substanciais,

reduzindo o alcance das imunidades parlamentares, mantendo a imunidade

material e restringindo a imunidade formal - tais efeitos se visualizam na

retomada dos processos pelo Supremo Tribunal Federal. Contudo, verificando-

se necessário, novas modificações podem vir a ocorrer, bastando que tais

prerrogativas, historicamente consagradas como mecanismos elementares da

democracia representativa, venham a ser novamente deturpadas pela prática

abusiva dos parlamentares.



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