Monografia - SIG

5/13/2018 Monografia - SIG - slidepdf.com

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FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDÔNIA

NÚCLEO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

CURSO DE BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO

Rafael Figueiredo Martins Dias

SISTEMA DE INFORMAÇÕES GERENCIAIS PARA O SETOR PÚBLICO:

ESTUDO NA SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E

COORDENAÇÃO GERAL DE RONDÔNIA

PORTO VELHO2010



RAFAEL FIGUEIREDO MARTINS DIAS

SISTEMA DE INFORMAÇÕES GERENCIAIS PARA O SETOR PÚBLICO:

ESTUDO NA SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E


Monografia apresentada à Universidade

Federal de Rondônia, como requisito final à

obtenção de título de graduação do curso de

Bacharelado em Administração.

Orientadora: Prof.ª Dr.ª Mariluce Paes de Souza

PORTO VELHO2010



FICHA CATALOGRÁFICABiblioteca Central Prof. Roberto Duarte Pires

Bibliotecária Responsável: Eliane Gemaque / CRB 11-549

Dias, Rafael Figueiredo Martins.D541s

Sistema de informações gerenciais para o setor público: estudona Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral deRondônia. / Rafael Figueiredo Martins Dias. Porto Velho, Rondônia,2010.

98f.

Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação emAdministração) – Departamento de Administração, Núcleo deCiências Sociais, Universidade Federal de Rondônia, Porto Velho,Rondônia, 2010.

Orientadora: Prof a. Dr a. Mariluce Paes de Souza.

1. Sistema de Informações Gerenciais. 2. PlanejamentoGovernamental. 3. Administração Pública. 4. Orçamento Público. I.Título.

CDU: 351.72(811.1)



RAFAEL FIGUEIREDO MARTINS DIAS

SISTEMA DE INFORMAÇÕES GERENCIAIS PARA O SETOR PÚBLICO:ESTUDO NA SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E


Monografia apresentada à Universidade

Federal de Rondônia, como requisito final à

obtenção de título de graduação do curso deBacharelado em Administração.

Data da aprovação: ______ / ______ / ______.

__________________________________________ Prof.ª Denise Andrade (Coordenadora do Curso)UNIR

BANCA EXAMINADORA

__________________________________________

Prof.ª Dr.ª Mariluce Paes de Souza (Orientadora)UNIR

__________________________________________

Prof. Dr. Osmar SienaUNIR

__________________________________________

Prof.ª Ms. Clésia Maria de OliveiraUNIR

PORTO VELHO2010



DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho à minha esposa

Priscila, que com seu amor e dedicação tem

me incentivado a buscar um futuro melhor a

cada dia.



AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, por ter iluminado meu caminho e por ter me dado forças

em todas as fases da minha jornada acadêmica e profissional.

Aos meus pais e aos meus irmãos, pela amizade e pelo incentivo em concluir

este curso.

A Prof.ª Dr.ª Mariluce Paes de Souza por sua valorosa orientação no

desenvolvimento deste trabalho, sem a qual, não poderia ter sido concluído.

Ao Prof. Roosevelt José Bastos que contribuiu de forma significativa para

minha formação ética e profissional.

Ao meu amigo e chefe Adm. Luciano dos Santos Guimarães que é uma das

pessoas mais humanas e inteligentes que já conheci na vida, por ter me incentivado

a ingressar no curso de administração e por colaborar a cada dia para o meu

desenvolvimento como pessoa e como profissional.

Ao amigo e ex-colega de trabalho Waldemar de Souza Lopes pela sua

confiança em substituí-lo na Gerência de Planejamento Governamental e por tudo

que tem me ensinado sobre administração pública e planejamento governamental.

Aos colegas de trabalho da Secretaria de Estado do Planejamento e

Coordenação Geral que de certa forma contribuíram direta ou indiretamente para a

conclusão deste trabalho.



RESUMO

Conhecer as contribuições de um Sistema de Informações Gerenciais (SIG) para aárea de planejamento governamental torna o processo de elaboração de políticaspúblicas mais eficaz e fortalece o conhecimento técnico e científico a respeito detecnologias contemporâneas na área de gestão. Este trabalho visou analisar acapacidade de planejamento de ações de governo pelos gestores públicos noâmbito do poder executivo do Estado de Rondônia. Apresenta-se uma revisão doestado da arte sobre o conceito de planejamento governamental e de sistemas deinformações gerenciais e outros arcabouços conceituais inerentes ao tema. Emseguida, realizou-se uma pesquisa quantitativa sobre os dados da execuçãoorçamentária e financeira de cada unidade orçamentária que compõe a estruturainstitucional do poder executivo. Com base nos dados levantados, estabeleceu-se

um indicador de desempenho denominado índice de execução financeira, que serviupara avaliar a capacidade de planejamento e de execução dos recursos públicos.Discutiu-se então, os resultados apresentados que foram classificados de acordocom o nível de dispersão em relação à otimização do gasto público e apresentadosem forma de tabelas e gráficos. Investigou-se quais as restrições que impedem oudificultam o planejamento e a execução das ações de governo nas unidadesorçamentárias que apresentaram maior distorção negativa na relação previstoversus realizado. De posse dessas informações, desenvolveu-se um banco dedados relacional com a seleção de variáveis específicas a respeito da série históricada despesa estadual, com o objetivo de se estabelecer uma base única econsolidada. Finalmente, propôs-se um modelo de SIG para o planejamento

governamental vinculado a essa base de dados.

Palavras-Chave: Sistema de Informações Gerenciais. PlanejamentoGovernamental. Administração Pública. Banco de Dados. Orçamento Público.



ABSTRACT

The contributions of an Management System Information (MIS) for the area of government planning makes the process of policy-making more effectively andstrengthen the scientific and technical knowledge to about modern technology inmanagement. This study aimed to analyze the capacity planning of governmentactions by public managers in the executive power of the state of Rondonia. Itpresents a review the state of the art on the concept of planning government andmanagement information systems and other conceptual frameworks relating to thesubject. In Then there was a quantitative research on data on budget execution andfinancial details of each budget unit that makes up the institutional structureexecutive power. Based on survey data, established a performance indicator calledrate of financial execution, which was used to evaluate the capacity planning and

implementation of resources public. It was discussed then, the results presentedwhich were classified according to the level of dispersion regarding the optimizationof public expenditure and presented in form of tables and graphs. We investigatedwhich restrictions that prevent or hinder the planning and implementation of government actions in the budget units with higher negative distortion in therelationship expected versus realized. With this information, developed a relationaldatabase with selection specific variables about the series of the state spending, withthe aim of establishing a only and consolidated basis. Finally, proposed a modelMIS for governmental planning tied to this database.

Keywords: Management Information System. Planning Government. Public

Administration. Database. Public Budget.



LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Estrutura do Código de Classificação Institucional...............................32Figura 2 – Estrutura do Código de Classificação Funcional...................................33Figura 3 – Estrutura do Código da Natureza de Despesa.....................................36Figura 4 – Tela de Apresentação do SIAFEM.........................................................42Figura 5 – Base Legal do Processo de Planejamento Governamental...................47Figura 6 – Estrutura de Integração PPA/LOA/Execução/Avaliação........................53Figura 7 – Diagrama de Entidade/Relacionamento...............................................62Figura 8 – Exemplo de Consulta: Evolução Anual da Despesa por Função...........80Figura 9 – Exemplo de Consulta: Evolução Mensal da Despesa com Educação. . .82Figura 10 – Exemplo de Consulta: Despesa Liquidada por Órgão em 2009.........84Figura 11 – Tela do Modelo de SIG para o Planejamento Governamental............89



LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Exemplo da Estrutura de Órgão e Unidade Orçamentária...................32 Tabela 2 – Categorias Econômicas.......................................................................36 Tabela 3 – Grupos de Natureza da Despesa.........................................................37

Tabela 4 – Modalidades de Aplicação...................................................................38 Tabela 5 – Elementos de Despesa........................................................................38 Tabela 6 – Fontes de Recursos do Estado de Rondônia........................................41 Tabela 7 – Entidades e Atributos..........................................................................60 Tabela 8 – Listagem das Restrições por Tipo, segundo a Natureza e Código.......64

Tabela 9 – Unidades Orçamentárias por Área de Abrangência............................67 Tabela 10 – Índice de Execução Financeira por Área de Abrangência..................69 Tabela 11 – Ranking do Índice Execução Financeira, por Unidade Orçamentária –

2009...............................................................................................................74 Tabela 12 – Análise de Restrições: Unidades Orçamentárias com baixos Índices

de Execução...................................................................................................77

Tabela 13 – Detalhamento dos Tipos de Restrições.............................................78 Tabela 14 – Evolução Anual da Despesa por Função, no Período 2006-2009, emMil Reais.........................................................................................................81

Tabela 15 – Evolução Mensal da Despesa com Educação, no Período 2007-2009,em Mil Reais...................................................................................................83

Tabela 16 – Despesa Liquidada por Órgão - 2009, em Mil Reais..........................85



LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA AMBIENTAL..........70Gráfico 2 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA ECONÔMICA........70Gráfico 3 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA GESTÃO...............71Gráfico 4 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA INFRAESTRUTURA

.......................................................................................................................71Gráfico 5 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA INSTITUCIONAL.. .72Gráfico 6 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA SEGURANÇA........72Gráfico 7 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA SOCIAL................73Gráfico 8 – Participação % das Unidades Orçamentárias em relação ao .............75Gráfico 9 – Dispersão das Unidades Orçamentárias em Relação ao ....................76Gráfico 10 – Participação Percentual dos Tipos de Restrições das ......................78Gráfico 11 – Evolução Mensal da Despesa com Educação, no Período 2007-2009

.......................................................................................................................83Gráfico 12 – Participação % da Despesa Liquidada, por Órgão, em 2009...........86



SUMÁRIO

FICHA CATALOGRÁFICA .................................................................................... 51.INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 12

Problematização ............................................................................................. 13Objetivos ........................................................................................................ 14

Objetivo geral........................................................................................ 14Objetivos específicos ............................................................................. 14

Justificativa ..................................................................................................... 15REFERENCIAL TEÓRICO ........................................................................................ 16

Tecnologia da Informação (TI) ........................................................................ 17Sistema de Informação (SI) ............................................................................ 17Sistema de Informações Gerenciais (SIG) ...................................................... 19Planejamento Governamental........................................................................ 20

Plano Plurianual (PPA) ............................................................................ 22Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ................................................... 23Lei Orçamentária Anual (LOA) ................................................................ 23

Gestão Pública Orientada para Resultados .................................................... 25Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) .............................................................. 26Execução Orçamentária e Financeira ............................................................. 28Despesa Orçamentária ................................................................................... 30Estrutura da Despesa Orçamentária .............................................................. 31

Classificação institucional...................................................................... 31Classificação funcional........................................................................... 32Função 33Subfunção .............................................................................................. 33

Estrutura Programática .................................................................................. 34Programa ............................................................................................... 34Ação 35

Natureza da Despesa Orçamentária .............................................................. 35Categoria econômica ............................................................................. 36Grupo de natureza da despesa .............................................................. 37Modalidade de aplicação ........................................................................ 37Elemento de despesa ............................................................................. 38Fonte de recurso .................................................................................... 40

Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM) ................................................................................................. 41

A Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral de Rondônia (SEPLAN) ................................................................................................ 42Sistema de Planejamento Governamental (SIPLAG) .......................................44

PROCESSO DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO ESTADO DE RONDÔNIA ....46Processo de Elaboração do Plano Plurianual.................................................. 48Processo de Elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias .........................49Processo de Elaboração da Lei Orçamentária Anual......................................51Processo de Avaliação do Plano Plurianual..................................................... 52

METODOLOGIA DA PESQUISA ............................................................................... 55Delimitação do Estudo ................................................................................... 57População e Amostragem ............................................................................... 57Coleta e Organização dos Dados .................................................................... 58

Desenvolvimento de um banco de dados relacional..............................58Levantamento das principais restrições declaradas pelas unidades

orçamentárias na avaliação do Plano Plurianual 2009 ............... 63



RESULTADOS E DISCUSSÃO ................................................................................. 66Análise Comparativa da Despesa Prevista versus Realizada ......................... 66

Estabelecimento do indicador de desempenho (índice de execuçãofinanceira) .................................................................................. 69

Ranking de execução financeira das unidades orçamentárias ...............73Análise das Restrições à Execução Orçamentária e Financeira ...................... 76Modelos de Informações Gerenciais ............................................................... 80Um Modelo de SIG para o Planejamento Governamental...............................86

Identificação da Infraestrutura do órgão central de planejamento doEstado de Rondônia ................................................................... 87

Prototipagem de um SIG para o planejamento governamental.............88Discussão sobre os Resultados ...................................................................... 90

CONCLUSÕES ....................................................................................................... 93REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 95APÊNDICE - Comparativo da Despesa Prevista X Executada, por Área e Unidade

Orçamentária, no período 2006-2009 ............................................................ 98



1. INTRODUÇÃO

O tema escolhido para a realização desse trabalho está relacionado aoprocesso de modernização da administração pública, especificamente na área de

planejamento governamental. Para tanto, este trabalho propõe-se a demonstrar

como a adoção e a utilização de um Sistema de Informações Gerenciais (SIG), no

âmbito da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral de

Rondônia, pode contribuir para uma melhor visualização e acompanhamento da

execução do orçamento estadual e ainda fornecer subsídios para o aperfeiçoamento

da capacidade de planejamento das ações de governo, principalmente no que diz

respeito à alocação e ao gasto dos recursos públicos.

Os primeiros passos desse estudo foram dados com a realização de um

estágio supervisionado na mesma secretaria, oportunidade em que se pôde dar

início ao desenvolvimento de um modelo de sistema de informações gerenciais

aplicado ao planejamento governamental do Estado de Rondônia.

A partir desse trabalho, foi possível observar que o sistema de planejamento

governamental brasileiro, previsto na Constituição Federal e ao qual todos os entes

da federação estão submetidos, possui todos os elementos necessários ao processo

de planejamento, acompanhamento, avaliação e controle das ações de governo.

Esses elementos são encabeçados pela Lei nº 4.320, de 17 de março de

1964, que dispõe sobre as normas gerais do direito financeiro no Brasil; e pela Lei

Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) que

garante a transparência quanto à aplicação dos recursos públicos, não permitindo

que os governantes gastem mais do que arrecadam; além de outros inúmeros

instrumentos legais, como os manuais de procedimentos contábeis, instruções

normativas e portarias expedidas tanto pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN),

que é o órgão central de planejamento no Brasil, quanto pelos órgãos de controle

externo (Tribunais de Contas) de cada ente federado.

Enfim, todos esses aparatos legais que tratam das finanças públicas e que

auxiliam os governantes a gerir de forma mais transparente os recursos públicos

trouxeram um novo modelo de comportamento no setor público que é o da gestão

responsável voltada para resultados.

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Portanto, o que se pretende com o desenvolvimento desse trabalho é utilizar

a tecnologia da informação a favor do processo de planejamento governamental, a

fim de se obter resultados ainda mais expressivos do ponto de vista da inteligência

na gestão pública. Contribuindo dessa forma no combate ao desperdício e à má

aplicação dos recursos que a população coloca à disposição dos governantes.

Problematização

A partir do advento da Tecnologia da Informação (TI) e da internet, o mundo

atual vivencia o que se denomina Sociedade da Informação ou Sociedade do

Conhecimento, onde todos os ramos da produção de bens e serviços convergem à

utilização de sistemas que melhorem tanto o desempenho quanto a qualidade dos

serviços prestados pelas organizações.

Nesse contexto, o governo democrático tem por responsabilidade a utilização

dessas tecnologias, e em especial os sistemas de informação, como instrumentos

de gestão pública de forma abrangente e eficiente.

O Governo do Estado de Rondônia vêm demonstrando avanços significativos

no uso da tecnologia da informação, prova disso é o incremento da receita estadualregistrado nos últimos anos, ocasionado, principalmente, pela implementação de

políticas de desenvolvimento de novas tecnologias e da fiscalização eletrônica.

No entanto, problemas ainda existentes em áreas estratégicas do governo,

como no planejamento governamental, dificultam a utilização da informação

disponível de forma sistemática, principalmente no controle do gasto público e,

consequentemente, na definição de políticas governamentais e na alocação de

recursos de forma eficiente.Dentre os problemas existentes destacam-se:

• Ausência de ferramentas que permitam análise dos dados da execução

orçamentária para auxiliar a visualização dos gargalos que afetam o

planejamento do gasto público;

• Falta de integração dos sistemas de planejamento e contabilidade, que

dificultam, portanto, a tomada de decisão;

•

Falta de pessoal qualificado para o planejamento de ações de governo ealocação de recursos orçamentários;

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• Subutilização de dados da execução orçamentária e financeira;

• Disponibilização da informação do gasto púbico de forma transparente ao

cidadão.

A partir do quadro de problemas, tanto em nível geral do setor público como

específico de TI, torna-se premente um estudo sobre a adoção de um modelo de

sistema de informações gerenciais que viabilize a adequada gestão da informação

do planejamento e do gasto público.

Finalmente, a partir destas considerações é possível estabelecer um

problema básico: quais as contribuições de um sistema de informações

gerenciais para o planejamento governamental no Estado de Rondônia?

A investigação a ser realizada sobre sistema de informações gerenciais e sua

utilização no processo de planejamento governamental no Estado de Rondônia,

possibilitará a resposta a esta questão, bem como contribuirá para a elaboração de

um modelo de SIG que pretende colaborar para o aprimoramento desse processo.

Objetivos

Objetivo geral

Avaliar as contribuições de um Sistema de Informações Gerenciais (SIG) para

o processo de planejamento governamental no âmbito da Secretaria de Estado do

Planejamento e Coordenação Geral de Rondônia.

Objetivos específicos

• Descrever o processo de planejamento governamental no Estado de

Rondônia, levantando aspectos que contribuam para a elaboração de um

modelo de SIG;

• Levantar dados sobre a execução orçamentária e financeira do Governo do

Estado de Rondônia, com o intuito de formar um banco de dados único e

consolidado;

• Estabelecer um indicador de desempenho e um ranking da execuçãoorçamentária e financeira com base na relação da despesa prevista versus

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realizada, das unidades orçamentárias do Poder Executivo do Estado de

Rondônia;

• Verificar as restrições que impedem ou dificultam a execução orçamentária e

financeira das unidades orçamentárias que possuem a maior distorção

negativa em relação ao indicador de desempenho;

• Propor um modelo de sistema de informações gerenciais para acompanhar e

analisar dinamicamente os dados da execução orçamentária e financeira do

Poder Executivo do Estado de Rondônia.

Justificativa

Ao longo de sua existência, a administração pública brasileira, tem enfrentado

toda e qualquer tentativa de modernização. Essa resistência à mudança acaba

gerando uma incapacidade do setor público em dispor de ferramentas que auxiliam

o exercício da gestão, tanto na redução de custos, como no aperfeiçoamento da

capacidade de planejar a correta aplicação dos recursos públicos.

Apesar de já existirem casos de sucessos com a utilização de Sistemas de

Informações Gerenciais em diversas áreas da administração pública, com destaquepara a esfera federal, há um aparente atraso dos entes da federação menos

desenvolvidos – como é o caso do Estado de Rondônia – no que diz respeito à

utilização desse tipo de tecnologia.

Nesse sentido, este estudo propõe uma abordagem envolvendo os elementos

teóricos a respeito do sistema de planejamento governamental brasileiro e sua

aplicação prática com a utilização de um modelo de SIG.

O fornecimento de um modelo de SIG para aprimorar o processo deplanejamento governamental se torna, portanto, uma necessidade premente pelas

possibilidades tecnológicas que oferece e pelo novo enfoque dado à administração

pública voltada para resultados.

No entanto, para viabilizar um modelo de SIG que realmente atenda às

necessidades do planejamento governamental torna-se necessário conhecer o

funcionamento da estrutura que o modelo se propõe a atender.

Dessa forma, o interesse na estrutura de planejamento governamental sepauta pela importância do setor na definição e na avaliação das políticas e ações de

governo, que tendem a facilitar a modulação e a transparência dos gastos públicos,

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seus impactos diante dos programas setoriais e o desempenho do Estado e de seus

gestores.

O desenho de um modelo de SIG nessa área contribui para colocar em pauta

uma nova abordagem sobre a utilização da informação em prol da gestão e do

planejamento governamental, tanto em nível tecnológico como estrutural.

Em resumo tem-se como justificativas para o estudo:

• A importância dos serviços prestados pelo setor de planejamento

governamental que contribui para o desenvolvimento do processo de

elaboração de planos plurianuais, diretrizes e orçamentos, como instrumentos

administrativos para a melhoria da eficiência dos serviços públicos;

• O aprimoramento dos serviços prestados pelo setor público na área de

planejamento;

• A necessidade de um modelo de sistema que propicie a integração dos dados

para uma visão do todo e não de partes isoladas.

REFERENCIAL TEÓRICO

O tema Sistema de Informações Gerenciais tem sido largamente estudado e

possui ampla literatura disponível no mercado. Contudo, o que se percebe é que a

maioria das publicações está direcionada a iniciativa privada, com abordagens

específicas sobre vantagem competitiva e inteligência de negócios, principalmente

no processo industrial. Isso não quer dizer que tais abordagens não possam ser

aplicadas ao setor público, mas sim que há uma carência de obras mais específicas

de SIG para a gestão governamental.No entanto, apesar da escassez de obras bibliográficas é possível encontrar

facilmente, por meio de sistemas de buscas na internet, artigos, teses e estudos de

casos sobre sistemas de informação gerencial em organizações públicas.

Portanto, a construção deste trabalho será embasada em obras conceituadas

sobre a temática de SIG, mas pautadas na dimensão da organização pública.

Também serão utilizadas referências sobre os conceitos de gestão pública orientada

para resultados e sistemas de informação gerencial na administração pública.

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E por se tratar de um estudo sobre a utilização de um modelo de SIG no

âmbito do planejamento governamental, será considerada a legislação específica

sobre esse setor no Brasil e no Estado de Rondônia.

Por fim, para efeito de uniformização e entendimento desse estudo, alguns

conceitos merecem uma definição mais precisa: Tecnologia da Informação (TI);

Sistema de Informação (SI); Sistema de Informações Gerenciais (SIG);

Planejamento Governamental; e Gestão Pública Orientada para Resultados.

Tecnologia da Informação (TI)

Para Rezende (2007, p. 512) Tecnologia da Informação (TI) pode ser

conceituada como recursos tecnológicos e computacionais para guarda de dados,

geração e uso da informação e do conhecimento. Está fundamentada nos seguintes

componentes: hardware e seus dispositivos e periféricos; software e seus recursos;

sistemas de telecomunicações; gestão de dados e informações.

Laudon e Laudon (2008 p. 9) entendem que Tecnologia da Informação (TI) é

todo software e todo hardware de que uma empresa necessita para atingir seus

objetivos organizacionais. Isso inclui não apenas computadores, mas tambémsoftwares, como os sistemas operacionais ou as suítes de aplicativos para escritório.

Sistema de Informação (SI)

Um Sistema de Informação (SI) é um sistema cujo principal elemento é a

informação. Seu objetivo é armazenar, tratar e fornecer informações de tal modo a

apoiar as funções ou processos de uma organização. Laudon e Laudon (2008 p. 9) ,o definem da seguinte forma:

“Um sistema de informação, pode ser definido tecnicamente com umconjunto de componentes inter-relacionados que coletam (ourecuperam), processam, armazenam e distribuem informaçõesdestinadas a apoiar a tomada de decisões, a coordenação e ocontrole de uma organização. Além de dar apoio à tomada dedecisões, à coordenação e ao controle, esses sistemas tambémauxiliam os gerentes e trabalhadores a analisar problemas, visualizar

assuntos complexos e criar novos produtos.”

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Os autores afirmam ainda que os sistemas de informação contêm

informações sobre pessoas, locais e itens significativos para a organização ou para

o ambiente que a cerca. No caso, informação quer dizer dados apresentados em

uma forma significativa e útil para os seres humanos. Dados, ao contrário, são

sequências de fatos brutos que representam eventos que ocorrem nas organizações

ou no ambiente físico, antes de terem sido organizados e arranjados de uma forma

que as pessoas possam entendê-los e usá-los.

Para Rezende (2007 p. 509) todo sistema, usando ou não os recursos da

tecnologia da informação, que manipula e gera informação, pode ser genericamente

considerado sistema de informação. Independentemente de seu tipo, nível ou

classificação, os sistemas de informação têm como maior objetivo o auxílio nos

processos de tomada de decisões organizacionais.

Para Silva, Arídio (2005 p. 52), um Sistema de Informação (SI) pode ser

definido como um conjunto de procedimentos organizados que, quanto executados,

proveem informação de suporte à organização. Um SI em geral processa dados, de

maneira informatizada ou não, e os apresenta para os usuários, indivíduos ou

grupos, que são os responsáveis pela sua interpretação. A forma como se processa

essa interpretação, uma atividade inerentemente humana, é extremamenteimportante para a compreensão da reação da organização às saídas do sistema.

A introdução de um SI em uma organização provoca alterações simultâneas,

tanto em nível das relações da organização com o meio envolvente, se analisados

em termos de eficácia, quanto em nível de impactos internos na organização, se

analisados através da eficiência.

Portanto, pode-se afirmar sucintamente que um SI é um sistema que

transforma dados em informação.Para entender os sistemas de informação, é preciso compreender o tipo de

problemas que eles devem resolver, os elementos de sua arquitetura, o projeto e os

processos organizacionais que levam a essas soluções (Laudon e Laudon, 2008).

Dessa forma, uma organização pode ter vários tipos de sistemas de

informação, classificados de acordo com sua finalidade, são eles: sistemas de nível

operacional; sistemas de nível de conhecimento; sistemas de nível gerencial e

sistemas de nível estratégico.Os sistemas de nível operacional são aqueles que monitoram as atividades e

transações elementares da organização, direcionados aos procedimentos ditos

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rotineiros. Os sistemas de nível de conhecimento têm como finalidade auxiliar a

integrar novos conhecimentos e os negócios e auxiliar a controlar o fluxo de papéis.

Os sistemas de nível gerencial são projetados para monitoração, controle, tomada

de decisão e atividades administrativas dos gerentes médios. Sistemas de nível

estratégico auxiliam o gerente senior a planejar suas atividades e suportam

planejamento a longo prazo (Laudon & Laudon, 1996 apud Tait, 2000, p. 54).

O escopo deste trabalho são os sistemas de nível gerencial, mais

precisamente o sistema de informações gerenciais.

Sistema de Informações Gerenciais (SIG)

O termo sistema de informações gerenciais (SIG) designa uma categoria

específica de sistemas de informação que atendem aos gerentes de nível médio. Os

SIGs proporcionam relatórios sobre o desempenho corrente da organização. Com

essa informação, é possível monitorar e controlar a organização, além de prever seu

desempenho futuro (Laudon e Laudon, 2008).

Os SIGs usualmente atendem aos gerentes interessados em resultados

semanais, mensais e anuais, embora alguns deles permitam detalhar os dados embase diária ou horária, se necessário. Em geral, dão respostas a perguntas rotineiras

que foram especificadas anteriormente e cujo procedimento de obtenção é

predefinido.

Oliveira (1998) define o conceito de sistemas de informações gerenciais após

a apresentação da abordagem conceitual inerente a cada uma de suas partes, a

saber:

Sistema:

“É o conjunto de partes interagentes e interdependentes que,conjuntamente, formam um todo unitário com determinado objetivo eefetuam determinada função.”

Dado:

“É qualquer elemento identificado em sua forma bruta que por si só

não conduz a uma compreensão de determinado fato ou situação”

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Informação:

“É o dado trabalhado que permite ao executivo tomar decisões”

Gerencial:

“É o processo administrativo (planejamento, organização, direção econtrole) voltado para resultados.”

Sistema de Informações Gerenciais (SIG):

“É o processo de transformação de dados em informação que sãoutilizadas na estrutura decisória da empresa, proporcionando, ainda,a sustentação administrativa para otimizar os resultados esperados.”

Para Sanches (2004 p. 333), um sistema de informações gerenciais deve ser

estruturado por uma organização para instituir e apoiar os seus processos decisórios

críticos (estratégicos), de modo a tornar disponíveis um conjunto de informações

selecionadas, organizadas de acordo com o seu ambiente operacional e segundo as

necessidades e preferências dos decisores.

Uma das principais funções dos SIGs é justamente auxiliar na separação das

informações relevantes das irrelevantes e na construção de modelos referenciais

para orientar escolhas em situações ambíguas, propiciando decisões com maior

efetividade.

As informações gerenciais têm a capacidade de prover insumos para análise,

planejamento e suporte à decisão. No caso de uma organização governamental

possibilitam, em nível tático e até mesmo estratégico, uma visualização do

desempenho de ações e programas de governo, comparando o desempenho atual

da organização com o que foi planejado.

Resumidamente, os SIG, desde que bem elaborados, servem, sobretudo,

para transformar informações em decisões.

Planejamento Governamental

Na atual Constituição Federal o planejamento constitui um dever legal para a

Administração Pública, conforme dispõe em seu artigo 174:

20



“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividadeeconômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de...,planejamento, sendo este determinante para o setor público eindicativo para o setor privado.

§1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento dodesenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará ecompatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.”

A principal função do planejamento governamental é eleger as prioridades

que respondam aos anseios e carências da população, além de definir uma lógica

integrada e orientadora para o conjunto da ação governamental que deverão ser

realizadas dentro da capacidade financeira do Estado. Sanches (2004 p. 259) dá a

seguinte definição para planejamento governamental:

“Conjunto de ações integradas, situadas no tempo e no espaço, decaráter pragmático (devem ser objetivas, realistas e factíveis),orientadas para a ampliação do nível de conhecimento sobre arealidade presente, para a solução de problemas (apontados por diagnósticos ou antecipados por avaliações prospectivas) e para aimplementação de mudanças na realidade por meio do empregoracional e produtivo dos recursos. Em outras palavras, processoarticulado de definição de objetivos e de equacionamento dos meiospara atingi-los.”

Sanches (2004) ainda menciona que esse tipo de planejamento requer:

a) Previsões confiáveis, fundadas em adequado diagnóstico da realidade,

da evolução histórico dos fenômenos e de suas tendências;

b) A clara e seletiva definição dos objetivos, evitando delineamentos não

factíveis;

c) A quantificação dos resultados a obter em cada período de tempo;

d) O envolvimento dos altos escalões do Governo, de modo a garantir

implementabilidade às decisões;

e) A continuidade (a fim de que a experiência realimente e enriqueça o

processo);

f) A legitimação pelos ambientes internos (entidades do Governo) e

externo (instituições da sociedade).

Atualmente, o sistema de planejamento governamental que rege a

administração pública, tanto no nível federal, estadual ou municipal, compreende

três instrumentos principais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes

21



Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Esses instrumentos estão

previstos no artigo 165 da Constituição:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual;II - as diretrizes orçamentárias;III - os orçamentos anuais.”

Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual é um plano de médio prazo, instituído por lei específica de

autoria do Poder Executivo com duração de quatro anos. É elaborado no primeiroano de mandato do governante eleito, para a execução nos quatro anos seguintes.

Por meio desse plano a Administração Pública estabelece, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas que se pretende atingir.

A partir desse plano, o Governo é obrigado a planejar todas as suas ações e

também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas, devendo,

portanto, efetuar investimentos somente em programas estratégicos previstos na

redação do PPA para o período vigente.Dessa forma, os investimentos cuja execução demande períodos superiores a

um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se forem incluídos previamente no

PPA ou nele incluídos por lei específica. O Descumprimento deste preceito

caracteriza crime de responsabilidade fiscal.

O PPA é dividido em programas, e cada programa deve conter: objetivo,

órgão responsável pela sua execução, indicador que represente a situação que o

plano visa alterar, valor, prazo de conclusão, fontes de financiamento, necessidade

de bens e serviços, ações, regionalização do plano, entre outras variáveis.

Para cada programa é designado uma unidade setorial competente, mesmo

que durante a execução dos trabalhos outras unidades da esfera pública sejam

envolvidas. Também é designado um gerente específico para cada programa

previsto no Plano Plurianual, por determinação direta da Administração Pública.

Anualmente, é realizada uma avaliação do processo de andamento das

medidas estabelecidas no período quadrienal. Além de apresentar a situação atual

dos programas, a avaliação deve sugerir formas de evitar o desperdício de dinheiro

22



público em ações não significativas. A partir dessa avaliação é que serão traçadas

as bases para a elaboração do orçamento anual.

Teoricamente todos os projetos do PPA são importantes e necessários, no

entanto, é necessário estabelecer quais deles possuem maior prioridade na sua

realização, essas prioridades são determinadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO).

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias foi introduzida no sistema orçamentário

brasileiro pela Constituição de 1988. É um projeto de lei que o Executivo submete aoLegislativo, que tem como a principal finalidade orientar e estabelecer as regras para

a elaboração do orçamento do exercício seguinte.

Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual (LOA) com as diretrizes, objetivos

e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual. Portanto, a

apresentação da LDO ao Legislativo, para sua aprovação ou rejeição, antecede a

remessa da Lei de Orçamento Anual LOA. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165

da Constituição Federal, a LDO:• Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

• Orientará a elaboração da LOA;

• Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

• Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

A Constituição não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizesorçamentárias, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa não será

interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57,

§ 2º.).

Lei Orçamentária Anual (LOA)

É uma lei de natureza especial, que se aplica à União, aos Estados e aosMunicípios, por meio da qual são previstas as receitas e autorizadas as despesas

públicas, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de

23



trabalho do governo e os mecanismos de flexibilidade financeira que a

Administração fica autorizada a utilizar. Dessa forma, todas as receitas e despesas

são totalizadas formando o orçamento do Governo, pelo período de um ano.

A LOA deriva de um projeto de lei que é remetido ao Legislativo pelo Chefe

do Poder Executivo, onde é apreciado pelo parlamento e observado a estrutura e o

nível de detalhamento definido pela LDO do exercício. A LOA é essencial ao

funcionamento do setor público, por serem expressamente vedados, pelo art. 167,

da Constituição:

“Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na leiorçamentária anual;II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas

que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;"

O orçamento anual, portanto, visa concretizar os objetivos e metas propostas

no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A proposta da LOA

compreende os três tipos distintos de orçamentos da Administração Pública:

a) Orçamento Fiscal: compreende os poderes do Estado, os Fundos,Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pelo

Estado; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista

em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com

direito a voto;

b) Orçamento de Seguridade Social: compreende todos os órgãos e

entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e

assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como osfundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; e

c) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso

II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de

economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do

capital social com direito a voto.

24



Gestão Pública Orientada para Resultados

A gestão pública orientada para resultados, grosso modo, é a adoção de um

modelo gerencial na administração pública. A introdução de um modelo gerencial no

setor público surgiu na segunda metade do século XX, a partir de um sentimento

antiburocrático e da crença, presente em boa parte da opinião pública, de que o

setor privado possuía o modelo ideal de gestão.

Foi neste contexto, com o avanço de uma ideologia privatizante somado à

escassez de recursos públicos e ao enfraquecimento do poder estatal, devido as

suscetíveis crises de dimensões econômicas e sociais, que o modelo gerencial se

implantou no setor público.Para responder ao esgotamento do modelo burocrático weberiano, foram

introduzidos, em larga escala, padrões gerenciais na administração pública,

inicialmente e com mais vigor em alguns países anglo-saxão (Grã-Bretanha,

Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia), e depois, gradualmente, na Europa

continental e Canadá (Abrucio, 1997).

Modelos de avaliação de desempenho, novas formas de controlar o

orçamento e serviços públicos direcionados aos anseios dos cidadãos, se tornaramparâmetros fundamentais a partir dos quais diversos países, de acordo com as

condições locais, modificaram as antigas estruturas administrativas.

É a partir deste processo que o modelo gerencial promete preencher um

vácuo teórico e prático, captando as principais tendências na opinião pública, entre

as quais se destacam o controle dos gastos públicos e a demanda pela melhor

qualidade dos serviços públicos (Abrucio, 1997).

Em suma, o modelo gerencial tem como eixo central o conceito deprodutividade “fazer mais como menos”. Essa busca de maior eficácia leva à

utilização cada vez maior de mecanismos próximos aos de mercado, à introdução de

métodos modernos de gestão e à ênfase em recursos baseados na tecnologia da

informação.

No Brasil, a ênfase à administração por resultados se deu com a reforma

administrativa, encaminhada ao Congresso Nacional em agosto de 1995, que

caracterizou a transformação da administração pública brasileira de burocrática em

gerencial.

25



Com a reforma constitucional de 1988 que instituiu o Plano Plurianual (PPA)

como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro, o

primeiro PPA elaborado, para o período de 1991-1995, teve como objetivo principal

cumprir apenas a exigência constitucional.

Após a edição do Plano Real, em 1994, que trouxe a estabilidade econômica

e que viabilizou a retomada do planejamento governamental em novas bases, foi

elaborado no primeiro mandato do governo FHC, o PPA 1996-1999, que introduziu

novos conceitos de planejamento federal: os eixos nacionais de integração e

desenvolvimento, como referência espacial do desenvolvimento, e os projetos

estruturantes, essenciais para as transformações desejadas no ambiente econômico

e social. O Programa Brasil em Ação agregou ao Plano o gerenciamento de

empreendimentos estratégicos.

Em seguida, o PPA 2000-2003 introduziu na administração pública federal a

gestão por resultados. Entre as suas principais inovações destacam-se a adoção do

programa como unidade de gestão, a integração entre plano, orçamento e gestão, o

fortalecimento do conteúdo estratégico por meio do estudo dos eixos, bem como o

gerenciamento e a avaliação de desempenho em todos os programas do governo

federal.Esse modelo empregado pela União foi normatizado para todos os entes da

federação por meio da Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do MOG e da Portaria

Interministerial STN/SOF nº 163, de 04 de maio de 2001.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, tem como finalidadeprincipal estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade

na gestão fiscal. Para (Sanches, 2004 p. 205) é um Instrumento básico de

implementação de um novo modelo de comportamento no setor público,

considerada um verdadeiro código de conduta para os administradores públicos do

Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público de todo país. Seu fundamento

está na premissa de ser danoso ao interesse público que o governo gaste mais do

que efetivamente arrecada.

26



Essa Lei Complementar, também conhecida pelos designativos “LRF” e “LC

101,” promove a sistematização de modernas normas de gestão fiscal com o

objetivo de combater os déficits fiscais e de limitar a tomada de decisões que sejam

gravosas para administrações futuras por governantes populistas ou em final de

mandato.

Em outras palavras, é uma lei que articula normas para a “gestão fiscal

responsável”, ou seja, que impõe aos governantes normas e limites para a boa

administração das finanças públicas – entre as quais se incluem, com destaque, as

fixadas no seu art. 11, sobre a responsabilidade que tem cada ente da Federação na

instituição e no desenvolvimento de esforços efetivos para a arrecadação de todos

os tributos de sua competência – bem como, que fixa deveres de prestação de

contas aos cidadãos sobre como arrecadam e gastam os recursos da sociedade.

No substrato dessa lei se acham implícita a mudança do paradigma de

gestão, com ênfase no planejamento da ação governamental, na fixação de metas e

no incentivo a que os gestores deem maior transparência às suas prestações de

contas e ênfase na maximização (quantitativa e qualitativa) dos resultados.

Para tanto preconiza que o planejamento governamental deve estabelecer

metas expressivas e significativas para orientar a atuação dos executores e basear as ações de controle (inclusive o acompanhamento com vistas à adoção de medidas

corretivas durante a execução) e de avaliação posterior.

Instituída para atender os imperativos da Constituição, a LRF resultou de um

amplo processo de aprimoramento, pelo Congresso Nacional, do projeto

apresentado pelo Poder Executivo sob a inspiração de modelos adotados em países

da União Europeia (“Tratado de Maastrich”), nos Estados Unidos (“Budget

Enforcement Act ”) e na Nova Zelândia (“Fiscal Responsability Act ”), todos centradosna busca de disciplina fiscal pelos governos e na consolidação das práticas de

“accountability ”.

Nesse contexto, a LRF representa um instrumento para auxiliar os

governantes a gerir os recursos públicos dentro de um marco de regras claras e

precisas, aplicadas a todos os gestores de recursos públicos e em todas as esferas

de governo, relativas à gestão da receita e da despesa públicas, ao endividamento e

à gestão do patrimônio público. Além disso, a Lei consagra a transparência dagestão como mecanismo de controle social, através da publicação de relatórios e

27



demonstrativos da execução orçamentária, apresentando ao contribuinte a utilização

dos recursos que ele coloca à disposição dos governantes.

O que a LRF pretende é fortalecer o processo orçamentário como peça de

planejamento, prevenindo desequilíbrios indesejáveis. Além disso, a Lei pretende

ser um instrumento de representação do compromisso dos governantes com a

sociedade.

Execução Orçamentária e Financeira

A execução orçamentária muitas vezes é confundida com a execução

financeira, o que é aceitável uma vez que as duas ocorrem concomitantemente, ou

seja, a execução orçamentária está diretamente relacionada à execução financeira.

Havendo orçamento e não existindo o financeiro, a despesa não poderá ocorrer. Da

mesma maneira que pode haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo,

caso não haja disponibilidade orçamentária.

Dessa forma, a execução orçamentária pode ser definida como a utilização

dos créditos consignados no orçamento ou Lei Orçamentária Anual (LOA). Enquanto

que a execução financeira, por sua vez, representa a utilização de recursos

financeiros, visando atender à realização das ações atribuídas às unidades

orçamentárias.

Na técnica orçamentária há inclusive um hábito de se fazer a distinção entre

as palavras crédito e recursos. Utiliza-se o termo crédito para designar a parte

orçamentária e recursos para a parte financeira. Crédito e recurso são, portanto,

duas faces de uma mesma moeda. O crédito é orçamento, dotação ou autorização

de gasto ou sua descentralização, e recurso é financeiro, dinheiro ou saldo dedisponibilidade bancária.

Todo o processo orçamentário tem sua obrigatoriedade estabelecida na

Constituição Federal, artigo165, que determina a necessidade do planejamento das

ações de governo por meio do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).

Após a publicação da LOA, observadas as normas de execução orçamentária

e de programação financeira do Estado estabelecidas para o exercício, asinformações orçamentárias são lançadas no Sistema Integrado de Administração

28



Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM) pela Secretaria de Estado do

Planejamento. Os lançamentos são feitos por intermédio da geração de um

documento denominado Nota de Dotação (ND), que cria o crédito orçamentário. A

partir de então, tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita.

“Executar o Orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas

nele previstas e só essas, uma vez que, para que qualquer utilização

de recursos públicos seja efetuada, a primeira condição é que esse

gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pela

Assembleia Legislativa e que sejam seguidos à risca os três estágios

da execução das despesas previstos na Lei nº 4320/64: empenho,

liquidação e pagamento.” (FERREIRA, 2010, p. 14)

O empenho é o primeiro estágio da despesa, é um ato de origem de

autoridade competente que cria uma obrigação de pagamento para o Estado,

pendente ou não, de condição de implementação. Nesse estágio utiliza-se o

SIAFEM para gerar o documento Nota de Empenho (NE), por meio de comando

específico denominada NE, destinada a registrar o comprometimento de despesa

orçamentária. É importante salientar que há uma diferença entre empenho da

despesa e nota de empenho. A nota de empenho é a materialização do empenho,

embora, na prática haja uma convergência dos dois procedimentos em um único.

Entretanto, mesmo a despesa estando legalmente empenhada, o Estado não

se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, a condição de implementação

poderá estar concluída ou não. Isso é necessário, porque a Lei 4.320/64 determina

que o pagamento de qualquer despesa pública, seja ela de qualquer valor, passe

pela apreciação da liquidação. É nesse segundo estágio da execução da despesaque deve ser cobrada a entrega dos bens ou prestação dos serviços, ou ainda, a

realização da obra, evitando-se, dessa forma, que o pagamento seja realizado sem

que todas as condições sejam atendidas.

Dessa forma, o segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que pode

ser conceituado como a verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base

os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja, é necessário

que o credor comprove que cumpriu todas as obrigações constantes do empenho.A finalidade desse estágio é reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que

29



se deve se pago, o valor exato a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a

obrigação. Esse procedimento é efetuado no SIAFEM por meio do documento Nota

de Lançamento (NL). Envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência,

desde a prestação do serviço ou entrega do material até o reconhecimento da

despesa. Ao entregar material ou prestar o serviço, o credor deve apresentar a

fatura, nota fiscal, ou conta correspondente, anexada à primeira via da nota de

empenho, devendo o servidor competente atestar, no verso da nota fiscal, fatura ou

conta, a prestação do serviço ou o recebimento do material,

O pagamento é o último estágio da despesa e consiste na entrega do dinheiro

ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Esse

procedimento é efetuado normalmente pela departamento financeiro, mediante

registro no SIAFEM do documento Ordem Bancária (OB), que deve ter como

favorecido o credor do empenho. O pagamento é efetuado normalmente por meio de

crédito em conta bancária do favorecido.

Caso haja valor pago indevidamente ou a maior, sua devolução aos órgãos

públicos deverá ocorrer no mesmo exercício financeiro, mediante crédito à conta

bancária da unidade orçamentária que efetuou o pagamento. Se a devolução for

efetuada em outro exercício, o crédito deverá ser restituído ao Tesouro Estadual por meio de Documento de Arrecadação Estadual (DARE).

Despesa Orçamentária

A Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 15 de outubro de 2008 publicou o

Manual de Despesa Nacional Aplicado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e

aos Municípios, esse manual visa proporcionar maior transparência às despesaspúblicas, como parte do esforço de padronizar os procedimentos contábeis nos três

níveis de governo, de forma a garantir a consolidação das contas exigidas na Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF).

O processo de padronização nacional da despesa pública iniciou-se com a

edição da Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999, que atualiza a discriminação

da despesa por funções e estabelece conceitos de função, subfunção, programa,

projeto, atividade e operações especiais; e com a Portaria Interministerial STN/SOFnº 163, de 4 de maio de 2001, que dispõe sobre normas gerais de consolidação das

contas públicas.

30



O Manual de Despesa Nacional tem como objetivo iniciar o processo de

consolidação dos conceitos, regras e procedimentos relativos à despesa no setor

público, por meio da harmonização, com o estabelecimento de padrões a serem

observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, permitindo a

evidenciação e a consolidação das contas públicas em nível nacional.

Para cumprimento do objetivo de padronização dos procedimentos contábeis,

o Manual observa as disposições do Conselho Federal de Contabilidade relativas

aos Princípios Fundamentais de Contabilidade e as demais normatizações

orientadoras do exercício do profissional de contabilidade.

A despesa assume fundamental importância na Administração Pública por

estar envolvida em situações singulares como o estabelecimento de limites legais

impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/2000.

Dessa forma, o Manual subsidia a realização de estudos e análises acerca da

qualidade do gasto público e do equilíbrio fiscal das contas públicas.

No conceito de despesa orçamentária, dado pelo Manual da Despesa

Nacional, o orçamento é um instrumento de planejamento de qualquer entidade,

pública ou privada, e representa o fluxo de ingressos e aplicação de recursos em

determinado período. Dessa forma, despesa ou dispêndio orçamentário é fluxo quederiva da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou

não diminuir a situação líquida patrimonial.

O Manual ainda classifica a Despesa Orçamentária Pública como aquela que

é executada por entidade pública e que depende de autorização legislativa para sua

realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de Créditos Adicionais,

pertencendo ao exercício financeiro da emissão do respectivo empenho.

Estrutura da Despesa Orçamentária

Classificação institucional

A classificação institucional reflete a estrutura organizacional de alocação dos

créditos orçamentários, e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão

orçamentário e unidade orçamentária. Constitui unidade orçamentária o

agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão

31



consignadas dotações próprias (artigo 14 da Lei nº 4.320/1964). As dotações são

consignadas às unidades orçamentárias, responsáveis pela realização das ações.

No caso do Governo do Estado de Rondônia, o código da classificação

institucional (Figura 1) compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros

reservados à identificação do órgão e os demais à unidade orçamentária.

Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária

Figura 1 – Estrutura do Código de Classificação Institucional

Uma unidade orçamentária não corresponde necessariamente a uma

estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e

com a Unidade Orçamentária “Recursos sob a Supervisão da SEFIN”. A Tabela 1

exemplifica a classificação institucional do Estado de Rondônia.

Tabela 1 – Exemplo da Estrutura de Órgão e Unidade Orçamentária

Órgão Unidade Orçamentária

14.001 Secretaria de Estado de Finanças

14.020Departamento de Estrada de Rodagem eTransportes do Estado de Rondônia

14.021Departamento de Obras e ServiçosPúblicos

Fonte: Governo do Estado de Rondônia. Lei nº 2.210, de 21de dezembro de 2009 (LOA 2010)

14Secretaria de Estado deFinanças

Classificação funcional

A classificação funcional segrega as dotações orçamentárias em funções e

subfunções, buscando responder basicamente à indagação “em que” área de ação

governamental a despesa será realizada.

A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril

de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, e é composta de um rol de

funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos

32



por área de ação governamental nas três esferas de Governo. Trata-se de

classificação de aplicação comum e obrigatória, no âmbito da União, dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municípios, o que permite a consolidação nacional dos

gastos do setor público.

A classificação funcional é representada por cinco dígitos (Figura 2). Os dois

primeiros referem-se à função, enquanto que os três últimos dígitos representam a

subfunção, que podem ser traduzidos como agregadores das diversas áreas de

atuação do setor público, nas esferas legislativa, executiva e judiciária.

Função Subfunção

Figura 2 – Estrutura do Código de Classificação Funcional

Função

A função é representada pelos dois primeiros dígitos da classificação

funcional e pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas

de atuação do setor público. A função se relaciona com a missão institucional do

órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que, no Estado de Rondônia,

guarda relação com as respectivas Secretarias.

Subfunção

A subfunção, indicada pelos três últimos dígitos da classificação funcional,

representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar

cada área da atuação governamental, por intermédio da agregação de determinado

subconjunto de despesas e identificação da natureza básica das ações que se

aglutinam em torno das funções.

As subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas àsquais estão relacionadas na Portaria MOG nº 42/1999. Existe ainda a possibilidade

de matricialidade na conexão entre função e subfunção, ou seja, combinar uma

33



função com qualquer subfunção. Deve-se adotar como função aquela que é típica ou

principal do órgão. Assim, a programação de um órgão, via de regra, é classificada

em uma única função, ao passo que a subfunção é escolhida de acordo com a

especificidade de cada ação governamental. A exceção à matricialidade encontra-se

na função 28 – Encargos Especiais e suas subfunções típicas que só podem ser

utilizadas conjugadas.

Estrutura Programática

Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a

realização dos objetivos estratégicos definidos no Plano Plurianual (PPA) para o

período de quatro anos. Conforme estabelecido no artigo 3º da Portaria MOG nº

42/1999, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em

atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, respeitados os

conceitos e determinações nela contidos. Ou seja, todos os entes devem ter seus

trabalhos organizados por programas, mas cada um estabelecerá sua estrutura

própria de acordo com a referida Portaria.

Programa

Programa é o instrumento de organização da atuação governamental que

articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo

comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à

solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou

demanda da sociedade.O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. O

plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a

esses instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo

integrador, e as ações, como instrumentos de realização dos programas.

A organização das ações do governo sob a forma de programas visa

proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a

visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.

34



Cada programa deve conter objetivo, indicador que quantifica a situação que

o programa tenha como finalidade modificar e os produtos (bens e serviços)

necessários para atingir o objetivo. A partir do programa são identificadas as ações

sob a forma de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os

respectivos valores e metas e as unidades orçamentárias responsáveis pela

realização da ação. A cada projeto ou atividade só poderá estar associado um

produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dará origem à meta.

Ação

As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que

contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no

conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da

federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções,

auxílios, contribuições, doações, entre outros, e os financiamentos.

As ações, conforme suas características podem ser classificadas como

atividades, projetos ou operações especiais.

a) Atividade: é um instrumento de programação utilizado para alcançar oobjetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se

realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou

serviço necessário à manutenção da ação de Governo. Exemplo:

“Fiscalização e Monitoramento das Operadoras de Planos e Seguros

Privados de Assistência à Saúde”.

b) Projeto: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo

de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo,das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o

aperfeiçoamento da ação de Governo. Exemplo: “Implantação da rede

nacional de bancos de leite humano”.

c) Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção,

expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta

um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou

serviços.Natureza da Despesa Orçamentária

35



Os artigos 12 e 13 da Lei nº 4.320/1964, tratam da classificação da despesa

orçamentária por categoria econômica e elementos. O artigo 8º estabelece que os

itens da discriminação da despesa orçamentária mencionados no artigo 13 serão

identificados por números de código decimal, na forma do Anexo IV daquela Lei,

atualmente consubstanciados na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de

maio de 2001, e constantes no Manual de Despesa Nacional.

O conjunto de informações que constitui a natureza de despesa orçamentária

forma um código estruturado que agrega a categoria econômica, o grupo, a

modalidade de aplicação e o elemento. Essa estrutura deve ser observada na

execução orçamentária de todas as esferas de governo. O código da natureza de

despesa orçamentária é composto por seis dígitos (Figura 3), desdobrado até o nível

de elemento.

Figura 3 – Estrutura do Código da Natureza de Despesa

Categoria econômica

A despesa orçamentária é classificada em duas categorias econômicas,

conforme especificado na Tabela 2.

Tabela 2 – Categorias Econômicas

36

1º Nível: Categoria Econômica

2º Nível: Grupo de Despesa

3º Nível: Modalidade de Aplicação

4º Nível: Elemento de Despesa



Código Descrição

03 Despesas Cor rentes

04 Despesas de Capital

Fo nte: Manual da Despesa Nacional. 1ª Edição. P ortaria Conjunta

STN/SOF nº 3, de 2008.

3 – Despesas Correntes: classificam-se nessa categoria todas as despesas

que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de

capital.

4 – Despesas de Capital: classificam-se nessa categoria aquelas despesas

que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

Grupo de natureza da despesa

É um agregador de elementos de despesa com as mesmas características

quanto ao objeto de gasto, conforme discriminação da Tabela 3.

Tabela 3 – Grupos de Natureza da Despesa

Código Descrição

01 Pessoal e Encargos Sociais

02 Juros e Encargos da Dívida

03 Outras Despesas Correntes

04 Inv estimentos

05 Inversões Financeiras

06 Amortização da Dív ida

09 Reserva de Cont ingênc ia

Fo nte: Manual da Despesa Nacional. 1ª Edição. P ortaria ConjuntaSTN/SOF nº 3, de 2008.

Modalidade de aplicação

A modalidade de aplicação tem por finalidade indicar se os recursos são

aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera deGoverno ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva,

precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos

37



transferidos ou descentralizados. Também indica se tais recursos são aplicados

mediante transferência para entidades privadas sem fins lucrativos, outras

instituições ou ao exterior. A Tabela 4 descreve os tipos de modalidade de

aplicação.

Tabela 4 – Modalidades de Aplicação

Código Descrição

20 Transferênc ias à União

30 Transferências a Estados e ao Distrito Federal

40 Transferências a Municípios

50 Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos

60 Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos70 Transferências a Instituições Multigovernamentais Nacionais

80 Transferências ao Exterior

90 Aplicações Diretas

91Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e EntidadesIntegrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social

99 A Classif icar

Fo nte: Manual da Despesa Nacional. 1ª Edição. P ortaria Conjunta STN/S OF nº 3, de 2008.

Elemento de despesa

Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e

vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados

sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e

material permanente, auxílios, amortização e outros que a administração públicautiliza para a consecução de seus fins, conforme códigos definidos no Manual de

Despesa Nacional (Tabela 5).

Tabela 5 – Elementos de Despesa

(Continua)

Código Descrição

01 Aposentador ias e Reformas

03 Pensões

(Continuação)

38



Código Descrição

04 Contratação por Tempo Determinado

05 Outros Benefícios Previdenciários

06 Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso

07 Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência08 Outros Benefícios Assistenciais

09 Salár io-Família

10 Outros Benefícios de Natureza Social

11 Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil

12 Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Militar

13 Obrigações Patronais

14 Diárias – Civ il

15 Diárias – Militar

16 Outras Despesas Variáveis – Pessoal Civil

17 Outras Despesas Variáveis – Pessoal Militar

18 Auxílio Financeiro a Estudantes

19 Auxílio-Fardamento

20 Auxílio Financeiro a Pesquisadores

21 Juros sobre a Dívida por Contrato

22 Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato

23 Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária

24 Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária

25 Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita

26 Obrigações decorrentes de Política Monetária

27 Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares

28 Remuneração de Cotas de Fundos Autárquicos

30 Material de Consumo

31 Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras

32 Material de Distribuição Gratuita

33 Passagens e Despesas com Locomoção

34 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização

35 Serviços de Consultor ia

36 Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física

37 Locação de Mão-de-Obra

38 Arrendamento Mercant il

39 Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica

41 Contribuições

42 Auxílios

43 Subvenções Soc iais

45 Equalização de Preços e Taxas

46 Auxílio-A limentação

47 Obrigações Tributárias e Contributivas

(Conclusão)

39



Código Descrição

48 Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas

49 Aux ílio-Transpor te

51 Obras e Ins talações

52 Equipamentos e Material Permanente61 Aquis ição de Imóveis

62 Aquisição de Produtos para Revenda

63 Aquisição de Títulos de Crédito

64 Aquisição de Títulos Representativos de Capital já Integralizado

65 Constituição ou Aumento de Capital de Empresas

66 Concessão de Empréstimos e Financiamentos

67 Depósitos Compulsórios

71 Principal da Dívida Contratual Resgatado

72 Principal da Dívida Mobiliária Resgatado

73 Correção Monetária ou Cambial da Dívida Contratual Resgatada

74 Correção Monetária ou Cambial da Dívida Mobiliária Resgatada

75Correção Monetária da Dívida de Operações de Crédito por Antecipação daReceita

76 Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refinanciado

77 Principal Corrigido da Dívida Contratual Refinanciado

81 Distribuição Constitucional ou Legal de Receitas

92 Despesas de Exercícios Anteriores

93 Indenizações e Restituições

94 Indenizações e Restituições Trabalhistas

95 Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo

96 Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado

99 A Classif icar

Fo nte: Manual da Despesa Nacional. 1ª Edição. P ortaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008.

Fonte de recurso

O código de destinação da fonte de recursos atua como um mecanismointegrador entre a receita e despesa, exercendo um duplo papel na execução

orçamentária. Na receita orçamentária, esse código indica os recursos que serão

utilizados para a realização de determinadas despesas orçamentárias, enquanto que

na despesa orçamentária identifica a origem dos recursos que estão sendo

utilizados.

Dessa forma, o mesmo código é utilizado para controle das destinações das

receitas e das fontes que financiam a despesa orçamentária. No Estado deRondônia, a codificação utilizada para controle das fontes de recursos é definida na

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, conforme especificado na Tabela 6.

40



Tabela 6 – Fontes de Recursos do Estado de Rondônia

Código Descrição

100 Recursos do Tesouro

116 Contrapartida do Estado

118 Recursos do Tesouro FUNDEB

119 Recursos de Contingenciamento Especial

201 Cota-Parte do Fundo de Justiça - FUJU

202 Cota-Parte FUNRESPOL

203 Cota-Parte FUNRESPOM

205 Cota-Parte FEPRAM

207 Cota-Parte Compensação Financeira Recursos Hídricos

208 Cota-Parte Salário Educação

209 Sistema Único de Saúde

212 Convênios e Outras Transferências Federais

215 Operações de Crédito Interna e Externa

220 Transferencia Financeira da União p/ Desporto lei 90615-98221 Cota-Parte FES

222 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

223 Fundo Nacional de Assistência Social

226 Cota-Parte FUNESBOM

227 Cota-Parte FUNDIMPER

228 Cota-Parte FITHA

229 Cota-Parte da CIDE

240 Recursos Diretamente Arrecadados pelas Entidades

243 Recursos conveniados diretamente pela Administração Indireta

244 Contra Partida de Convênios da Administração Indireta

Fonte: SIAFEM

Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e

Municípios (SIAFEM)

O Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios -

SIAFEM, é um sistema desenvolvido pelo Serviço Federal de Processamento de

Dados - SERPRO, para otimizar e uniformizar a execução orçamentária, financeira,

patrimonial e contábil, de forma integrada, minimizando os custos, obtendo maior

transparência e eficiência na gestão dos recursos públicos.

A concepção do SIAFEM baseia-se na Lei N.º 4.320, de 17 de março de

1964, que trata das normas gerais de direito financeiro e da contabilidade pública,

41



bem como na Lei N.º 6.404, de 15 de dezembro de 1976, que dispõe sobre as

Sociedades por Ações.

Uma das principais vantagens do SIAFEM é poder fornecer a qualquer

momento todas as demonstrações contábeis, orçamentárias e financeiras das

unidades integrantes do sistema, devidamente atualizadas, até a data da solicitação,

podendo ser efetuadas consultas variadas. Tendo-se, ainda, como característica,

sua abrangência.

O Governo do Estado de Rondônia, por meio da Lei nº 946, de 20 de

dezembro de 2000, que dispõe sobre a implantação do SIAFEM, determinou a

integração de toda a Administração Direta e Indireta nesse sistema, com terminais

ligados diretamente a um computador central, localizado na SEPLAN. Atualmente,

por disposição legal, Lei de Diretrizes Orçamentárias, todos os Órgãos que integram

o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social no Estado, devem, obrigatoriamente, de

forma total, executar o seu orçamento por meio do SIAFEM.

Figura 4 – Tela de Apresentação do SIAFEM

A Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral de

Rondônia (SEPLAN)

42



A Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN) é

um órgão do setor público da estrutura do Poder Executivo do Estado de Rondônia,

sua criação tem por base a função do Planejamento Governamental, que ainda

como Território Federal, fazia parte da Secretaria de Governo, como setor de

Planejamento, Orçamento, Organização e Métodos.

Após a criação do Estado de Rondônia, através da Lei Complementar nº 41,

de 22 de dezembro 1981, o art.16 do 1º Decreto-Lei, de 31 de dezembro de 1981, foi

criada a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral, tendo como

finalidades as atividades relativas ao planejamento global, programação, orçamento,

acompanhamento e avaliação de programas, projetos e atividades, e a

modernização administrativa; treinamento e desenvolvimento de estudos, pesquisa e

estatística orientados para o planejamento; articulação com os municípios;

processamento eletrônico de dados; e outras atividades correlatas.

A Lei Complementar n° 224, de 4 de janeiro de 2000, modificou a organização

administrativa do Poder Executivo Estadual, e consequentemente, a estrutura

organizacional da SEPLAN. A secretaria passou a ter como responsabilidade as

atividades inerentes ao Sistema de Administração, absorvendo em suas

competências, as atividades de Recursos Humanos, Apoio Administrativo e Controlede Material e de Patrimônio, por meio das Coordenadorias Gerais, subordinadas à

secretaria. Essa junção fez com que fosse alterado o nome da Secretaria de

Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN), para Secretaria de Planejamento,

Coordenação Geral e Administração (SEPLAD).

Com a aprovação da Lei Complementar nº 327, de 13 de dezembro de 2005,

a SEPLAD volta a chamar-se SEPLAN, tendo o Sistema Estadual de Administração

desvinculado do Sistema Estadual de Planejamento. A regulamentação da referidaLei se dá por meio do Decreto nº. 13.601, de 5 maio de 2008, que definiu as novas

atividades da Secretaria:

• Elaboração e manutenção do Plano de Desenvolvimento Regional;

• Elaboração, execução e coordenação das atividades voltadas à

informatização do Estado;

• Definição das políticas e diretrizes para a elaboração de projetos no âmbito

estadual;

43



• Desenvolvimento do processo de planejamento-orçamentário, abrangendo a

técnica de elaboração de orçamentos e cronogramas, como instrumentos

administrativos para a melhoria da eficiência dos serviços públicos;

• Avaliação das políticas e das ações de governo, facilitando a modulação e

transparência dos gastos públicos, seus impactos diante dos programas

setoriais e o desempenho do Estado e de seus gestores;

• Desenvolvimento e coordenação do sistema estadual de estatística,

organizando e fortalecendo a estatística para o planejamento do Estado;

• Estabelecimento e implantação das ações relacionadas com a execução da

política de ciência, tecnologia e inovação do Estado;

• Projeção do Estado de Rondônia no cenário internacional atraindo

investimentos estrangeiros institucionais e privados articulando a catalisação

das ações do Governo de Rondônia na área internacional;

• Formulação e elaboração da política de desenvolvimento de infraestrutura de

curto, médio e longo prazo;

• Formulação e elaboração, em conjunto com os municípios do Estado de

Rondônia das políticas de desenvolvimento de curto, médio e longo prazo.

Sistema de Planejamento Governamental (SIPLAG)

O Sistema de Planejamento Governamental (SIPLAG), antigo Sistema de

Controle Orçamentário (SIOR), é um software desenvolvido pela Secretaria de

Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN), por meio da Gerência de

Informática (GIN) em conjunto com as Gerências de Planejamento Governamental

(GPG) e de Monitoria e Avaliação (GMA), tem por objetivo facilitar o processo de

elaboração, acompanhamento, monitoramento e avaliação do Plano Plurianual do

Estado de Rondônia, sua obrigatoriedade de utilização no processo de planejamento

governamental está prevista a partir do exercício de 2008, por meio do artigo 6º,

parágrafo único, da Lei nº 1.787, de 24 de outubro de 2007 (Lei de Diretrizes

Orçamentárias), desde então presente a cada nova de Lei de Diretrizes

Orçamentárias editada pelo Poder Executivo:

“Art. 6º. Os orçamentos fiscal e da seguridade social compreenderãoa programação dos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos,autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

44



Parágrafo único. Os orçamentos de que trata o caput deste artigo,bem como suas alterações, serão elaborados através do Sistema deControle Orçamentário - SIOR ou outro que venha substituí-lo sob aresponsabilidade da SEPLAN.”

O SIPLAG é composto por em cinco módulos desenvolvidos com requisitos e

características específicas de acordo com a fase do processo de planejamento

governamental.

Módulo de Elaboração e Correção do Plano Plurianual: desenvolvido para

atender a fase inicial do processo de planejamento governamental tem por finalidade

captar as informações de cada unidade orçamentária do Estado no que diz respeito

à previsão de programas e ações para um período de quatro anos. Permite também,

anualmente, efetuar correções e ajustes que são consolidados no projeto de lei de

revisão do PPA;

Módulo de Elaboração do Orçamento Estadual: destinado a atender a fase

de elaboração do orçamento anual, seu objetivo principal é possibilitar que as

unidades orçamentárias selecionem cada programa e ação informada no Plano

Plurianual distribuindo os recursos definidos no teto orçamentário até o menor nível

de detalhamento da despesa.

Módulo de Alterações Orçamentárias: elaborado para atender as possíveis

alterações financeiras e seus impactos nas metas físicas de ações no decorrer do

exercício financeiro. Permite que o órgão central de planejamento acompanhe as

solicitações das unidades orçamentárias quanto aos remanejamentos de dotações

ou suplementações orçamentárias, dando suporte à confecção de portarias de

ajustes, decretos de abertura de créditos adicionas ou projetos de lei que alterem a

Lei Orçamentária.

Módulo de Monitoramento: objetiva o acompanhamento quadrimestral dos

programas e ações de governo, possibilitando que as unidades orçamentárias

forneçam dados sobre a realização das metas físicas e financeiras de cada ação.

Também permite a alimentação de informações sobre as restrições que de certa

forma impedem ou dificultam a execução das ações.

Módulo de Avaliação: programa produzido para atender a fase final do ciclo

de planejamento governamental, é disponibilizado após o encerramento do exercício

financeiro, já contendo os dados orçamentários consolidados de cada programa e

45



ação. Além de oferecer suporte ao preenchimento das informações quantitativas

(metas físicas realizadas) e qualitativas (resultado de bens ou serviços produzidos).

PROCESSO DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO

ESTADO DE RONDÔNIA

A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade

Fiscal - LRF) estabeleceu as normas legais definitivas para o processo, definindo o

atual modelo brasileiro de planejamento, orçamento e gestão que deve ser

obedecido pela União, Distrito Federal, Estados e, a partir de 2002, por todos os

Municípios.

Dessa forma, o processo de planejamento governamental no Estado de

Rondônia consiste na elaboração do PPA, da LDO e da LOA, e está previsto na

Constituição Estadual, em consonância com as normas legais brasileiras de finanças

públicas. Os dispositivos legais e prazos são os seguintes:

“Art. 134. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o planoplurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais,obedecendo aos dispositivos estatuídos nos artigos 165 e 166 daConstituição Federal.”

...

Art. 135. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizesorçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serãoapreciados pela Assembleia Legislativa.

...

§ 3º. O encaminhamento à Assembleia Legislativa e a devoluçãopara sanção dos projetos de que tratam o "caput" deste artigo

obedecerão aos seguintes prazos:I - o projeto de lei das diretrizes orçamentárias será enviado até 15de abril e devolvido à sanção até 30 de junho de cada ano;

II - o projeto de lei orçamentária anual será enviado até 15 desetembro e devolvido à sanção até 15 de dezembro de cada ano;

III - o projeto de lei do plano plurianual e suas atualizações, quandohouver, serão enviados até 15 de setembro e devolvido à sanção até15 de dezembro do ano anterior a que se referirem.

§ 4º. No primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, osprazos de que tratam o parágrafo anterior serão os seguintes:

I – o projeto de lei das diretrizes orçamentárias será enviado até o dia15 de maio e devolvido à sanção até o dia 30 de junho; o projeto delei do plano plurianual será enviado até o dia 30 de agosto edevolvido à sanção até o dia 15 de outubro do ano correspondente;

46



II – o projeto de lei orçamentária anual será enviado até 30 (trinta) deoutubro e devolvido à sanção até o final da respectiva sessãolegislativa.”

Como se pode observar, a cronologia estabelece que a Lei de Diretrizes

Orçamentárias, a LDO, deve ser encaminhada à Assembleia Legislativa até o dia 15

de abril de cada ano, enquanto que o PPA e o orçamento até o dia 15 de setembro.

Isto ocorre porque a LDO deriva do PPA, pressupondo-se, que ao se elaborar a LDO

já exista um Plano Plurianual em vigor, uma vez que a elaboração do PPA é feita a

cada quatro anos enquanto que a LDO é anual.

A Figura 5 ilustra a hierarquia e a interdependência de cada um dos

instrumentos legais do processo de planejamento governamental. A ConstituiçãoFederal está no maior nível de hierarquia, enquanto que a Constituição Estadual, a

Lei de Responsabilidade Fiscal e outras leis complementares de finanças públicas

em um nível logo abaixo. Todos esses instrumentos contribuem para a elaboração

do PPA, LDO e LOA, que possua vez alimenta o monitoramento e a avaliação do

PPA, completando dessa forma o ciclo do planejamento governamental. Em seguida

será apresentado de forma sucinta como se desenvolve cada uma das etapas no

Estado de Rondônia.

Figura 5 – Base Legal do Processo de Planejamento Governamental

47



Processo de Elaboração do Plano Plurianual

A elaboração de um PPA depende antes de tudo da estratégia de governo

que se pretende adotar em um mandato eletivo, que em geral, estão dispostas no

plano de governo e em compromissos assumidos durantes a campanha eleitoral do

governante eleito, ou seja, o PPA deve prever, além das despesas de manutenção

do Estado, os rumos que gestor pretende dar ao desenvolvimento do Estado.

O atual PPA do Estado de Rondônia para período (2008-2011) está

fundamentado em três eixos estratégicos, cada um com uma série de macro

objetivos pré-determinados que norteiam o desenvolvimento de programas de cada

unidade setorial, a saber:

EIXO 1 - Estado mais competitivo com desenvolvimento econômico

sustentado, promovendo a melhoria da capacidade científica e tecnológica,

investimentos em infraestrutura e respeito à biodiversidade.

EIXO 2 - Estado imprimindo um novo ciclo no desenvolvimento institucional,

democratizando e aumentando a eficiência da gestão pública.

EIXO 3 - Estado com justiça social, acesso universal e de qualidade aos

serviços públicos oferecidos para todos.A Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN)

assume o papel de catalisadora desse processo de elaboração do Plano Plurianual,

assumindo, também, a responsabilidade de dar a formatação final desse instrumento

de planejamento.

Nesse contexto, diante das estratégias de governo pré-estabelecidas, a

SEPLAN dá seguimento ao processo com o desenvolvimento das seguintes fases:

•

Elaboração da estimativa quadrienal das receitas;• Definição do volume de recursos destinados a cada unidade setorial, também

para o período de quatro anos;

• Realização de seminário com a participação da cúpula do governo e demais

atores envolvidos no processo de planejamento para divulgar a intenção e

convocar as equipes que se incumbirão de materializar o Plano;

• Disponibilização do software Sistema de Planejamento Governamental

(SIPLAG) – Módulo PPA, para que as unidades preencham eletronicamenteas propostas do plano;

48



• Disponibilização de manual de elaboração do PPA;

• Disponibilização da avaliação físico-financeira do exercício anterior para que

as unidades tenham uma referência quanto ao que foi previsto e realizado;

• Realização de oficinas junto às demais unidades orçamentária para

nivelamento de conhecimento teórico e prático;

• Estabelecimento de prazo para o preenchimento das propostas;

• Análise das propostas setoriais;

• Consolidação e formatação final do Projeto de Lei do PPA;

Após a consolidação do projeto de lei pela SEPLAN, o governador do Estado

o encaminha à Assembleia Legislativa até o dia 15 de setembro, que deverá

devolvê-lo para sanção até o dia 15 de dezembro do ano anterior ao que se referir. É

importante salientar que todo esse processo está acessível ao cidadão por meio de

publicações dos documentos na internet nos sites da SEPLAN e da Assembleia

Legislativa.

Processo de Elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias

A elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, de autoria do Poder

Executivo por meio da Secretaria de Estado do Planejamento, consiste na confecção

de um projeto de lei que estabelece:

• As metas e as prioridades para o exercício seguinte;

• A projeção da receita para o exercício seguinte;

• Os critérios para a alocação dos recursos orçamentários;

• A estrutura e organização orçamentária;

• As diretrizes para a elaboração e a execução orçamentária a serem

contempladas na Lei Orçamentária Anual;

• Disposições sobre alterações na legislação tributária;

• Disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais e outras

despesas correntes; e

• Disposições relativas à destinação de recursos provenientes de operações de

crédito e outras disposições.

É bom enfatizar que as metas e prioridades estabelecidas são elencadas a

partir do Plano Plurianual.

49



Outro aspecto importante no processo de elaboração da LDO é a reestimativa

das receitas para o exercício correspondente e para os dois anos seguintes. Essa

nova projeção das receitas é importante para atualizar a previsão inicial constante

no Plano Plurianual, que é elaborado cerca de seis meses antes, atendendo dessa

forma o dispositivo da LRF:

“Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2ºdo art. 165 da Constituição e:I - disporá também sobre:a) equilíbrio entre receitas e despesas;”

Além do texto do projeto de lei a SEPLAN também prepara uma mensagemcontendo a avaliação da execução orçamentária e financeira do exercício anterior ao

de sua elaboração. Os procedimentos técnicos de elaboração do projeto de lei estão

regulamentados no Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF editado pelo Ministério

da Fazenda por meio da Secretaria do Tesouro Nacional – STN.

Esse Manual estabelece regras de harmonização que devem ser observadas,

de forma permanente, pela Administração Pública para a elaboração do Anexo de

Riscos Fiscais – ARF e do Anexo de Metas Fiscais – AMF, definindo orientaçõesmetodológicas, consoante os parâmetros definidos pela Lei Complementar nº 101,

de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).

“O objetivo do manual é uniformizar procedimentos, descrever rotinase servir de instrumento de racionalização de métodos relacionados àelaboração da LDO e de seus anexos. Nesse sentido, o manualdispõe sobre as determinações legais, a definição dosdemonstrativos que os compõem, enfatizando sua abrangência eparticularidades, os modelos dos demonstrativos e instruções depreenchimento, os prazos para publicação, e penalidades.” (BRASIL,2010)

No processo de elaboração da LDO no Estado de Rondônia não se utiliza

nenhum software específico a exemplo do SIPLAG no processo de elaboração PPA,

há apenas o preenchimento manual de planilhas eletrônicas com base em dados

obtidos nos balanços da receita e da despesa.

Após a consolidação do projeto de lei pela SEPLAN, o governador do Estado

o encaminha até o dia 15 de abril à Assembleia Legislativa que deve devolvê-lo para

sanção até o dia 30 de junho do ano anterior ao que se referir. Assim como no

50



processo de elaboração do PPA todo o processo está disponibilizado à sociedade

por meio da publicação do projeto de lei na internet no site da SEPLAN que também

poderá acompanhar sua tramitação pelo site da Assembleia Legislativa.

Processo de Elaboração da Lei Orçamentária Anual

O processo de elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) é realizado

anualmente e deve estar de acordo com o PPA e a LDO. A LOA define,

detalhadamente, as metas físicas e financeiras para o exercício seguinte e é

encaminhada na forma de Projeto de Lei ao Legislativo para aprovação.

Assim como o PPA e a LDO, a LOA pode sofrer emendas da AssembleiaLegislativa.

Nesse processo há algumas atividades que merecem destaque, pois são

fundamentais para a elaboração do projeto de lei, a saber:

• Projeção de receitas para o exercício seguinte;

• Definição das transferências aos municípios;

• Apuração dos limites constitucionais a serem aplicados em educação e

saúde;

• Levantamento das despesas obrigatórias (despesas com pessoal, contratos

continuados, dívida fundada, etc.);

• Percentual do orçamento a ser destinado aos Poderes Legislativo e Judiciário,

Ministério Público e Defensoria Pública;

• Definição do teto orçamentário das unidades setoriais do poder executivo;

• Após a realização de cada uma dessas etapas a SEPLAN estipula um prazo e

disponibiliza o software Sistema de Planejamento Governamental (SIPLAG) –

Módulo de Elaboração do Orçamento, para que as unidades, com base no

que foi previsto no PPA, distribuam o valor do teto orçamentário em projetos e

atividades de forma detalhada até o nível de elemento de despesa.

Findo o prazo, a SEPLAN analisa e consolida as propostas orçamentárias,

emitindo pelo sistema, os relatórios estabelecidos pela Lei 4.320/64 que irão formar

os anexos do projeto de lei.

Com a consolidação do projeto de lei e seus anexos, o governador do Estadoo encaminha até o dia 15 de setembro à Assembleia Legislativa que deve devolvê-lo

51



para sanção até o dia 15 de dezembro do mesmo ano. Esse processo também é

disponibilizado à sociedade com a publicação do projeto de lei na internet nos sites

da SEPLAN e da Assembleia Legislativa.

Processo de Avaliação do Plano Plurianual

O processo de avaliação do PPA está embasado na observação das

disposições legais e na necessidade de verificação dos princípios norteadores da

gestão e do planejamento. Em suma, essa premissa se encerra na gestão por

programas orientada para resultados com foco no cidadão, transparência e

responsabilidade.

Sua obrigatoriedade está prevista Constituição Federal em seu artigo 74,

inciso I:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, deforma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, aexecução dos programas de governo e dos orçamentos da União”

E na Lei Estadual nº 1.815, de 28 de novembro de 2007, que instituiu o Plano

Plurianual do Estado de Rondônia para o período 2008-2011, com alteração dada

pela Lei nº 2.010, de 29 de dezembro de 2008:

“Art. 5º. O Poder Executivo enviará à Assembleia Legislativa,anualmente, relatório de avaliação do PPA, demonstrando osseguintes aspectos:

I - desempenho do conjunto de programas de cada área de atuaçãodo Governo em relação aos objetivos estabelecidos;

II - demonstrativo, por programa e para cada indicador, do índicealcançado ao término do exercício anterior comparado com o índicefinal previsto;

III - demonstrativo, por programa e por ação, de execução física efinanceira do exercício anterior e a acumulada, distinguindo as fontesde recursos (fiscal, seguridade social e investimento das empresas);e

IV - Consolidação da realização física e financeira das metas de

projetos e atividades de cada um dos programas de cada Secretariaou órgão.”

52



Além desses instrumentos, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo

4º, determina que a avaliação dos resultados dos programas do PPA, financiados

com recursos orçamentários, considere os dispositivos da Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO). E o Decreto Estadual nº 13.814, de 15 de setembro de 2008,

que estabelece normas para gestão do Plano Plurianual e seus Programas e dá

outras providências.

A Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral é o órgão

responsável pela coordenação do processo de avaliação do Plano Plurianual, que

está estruturado de acordo com cada etapa do ciclo de gestão do gasto público.

“O ciclo de gestão do Plano Plurianual compreende os eventos que,integrados ao longo de quatro exercícios, viabilizam o alcance dosobjetivos de Governo. Os processos de elaboração da programação,avaliação e revisão constituem as peças básicas do ciclo de gestãoda programação, sob a perspectiva de médio prazo. Já a execuçãofísico-financeira e o monitoramento das ações e programas estãorelacionados à programação examinada no horizonte de umexercício.” (RONDÔNIA, SEPLAN, 2009, p. 8)

A figura 6 ilustra, de forma resumida, os principais termos e procedimentos

que orientam o os eventos do PPA e sua integração com as demais funções do ciclodo gasto público.

Figura 6 – Estrutura de Integração PPA/LOA/Execução/Avaliação

53



Diante desse contexto, a Secretaria de Estado do Planejamento e

Coordenação Geral publica anualmente, desde 2008, um manual denominado

Instruções para o Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual (PPA), o qual

contém os fundamentos legais, os instrumentos e os procedimentos técnicos para

que as unidades orçamentárias realizem o monitoramento quadrimestral e a

avaliação anual dos programas e ações de governo definidos no Plano Plurianual.

“A avaliação plurianual é parte fundamental do modelo de gestão etem como objetivo principal aperfeiçoar a obtenção dos resultadosprevistos nos programas, promovendo a melhoria da gestão, daalocação de recursos no PPA e nos orçamentos anuais. Nomonitoramento, a atividade é desenvolvida num processo

permanente de coleta, análise e sistematização de informações,como forma de acompanhar a execução da ação de governo.”(RONDÔNIA, SEPLAN, 2009, p. 3)

A sistemática de avaliação do PPA, na proposta e dimensão da Secretaria de

Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN), atribui-se à Gerência de

Monitoria e Avaliação (GMA), Gerência de Planejamento Governamental (GPG) e

Gerência de Informática (GIN), que atuam de forma complementar e

interdependente em conjunto com as unidades setoriais, por meio de seus gerentes

de programas, na execução das seguintes etapas: avaliação do programa,

avaliação setorial e avaliação do plano.

“Avaliação do programa: A responsabilidade pela fase deavaliação do programa recai, fundamentalmente, sobre os gerentesresponsáveis pela gestão e pela implementação de cada um dosprogramas do PPA. Trata-se de avaliação qualitativa, formativa esubjetiva, baseada em um modelo padronizado, de caráter abrangente, desenvolvido para ser aplicado a todo tipo de programa.

Avaliação setorial: A avaliação setorial tem como objetivo verificar se o conjunto de programas sob a responsabilidade de cada órgãodo Estado tem avançado no sentido de obter resultados coerentescom os objetivos, as prioridades e as políticas setoriais. Procura-se,também, identificar se a concepção desses programas é adequadapara enfrentar os problemas que os órgãos se propõem atacar, bemcomo se a sua forma de gestão encontra-se adequadamenteadaptada ao modelo gerencial a que se propõe adotar no PPA.

Avaliação do plano: A última sistemática de avaliação, sob aresponsabilidade da Secretaria de Estado do Planejamento e

Coordenação Geral e com apoio do Comitê Gestor de Programasdos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, tem como foco odesempenho do plano plurianual como um todo, medido sob o ponto

54



de vista macroeconômico, dos macro objetivos estratégicos e dagestão.” (RONDÔNIA, SEPLAN, 2009, p. 19-21)

Nesse cenário, a execução coordenada da avaliação consiste no

estabelecimento de um cronograma com prazos bem definidos e a disponibilização

do software Sistema de Planejamento Governamental (SIPLAG) – Módulo de

Módulo de Avaliação. Nesse programa as unidades setoriais (inclusive a SEPLAN)

alimentam dados sobre a execução das metas físicas e financeiras, além de

informar as restrições durante a execução de cada ação.

Essas restrições referem-se a situações que interferem na execução da ação.

Há no sistema uma série de restrições previamente estabelecidas por tipo. Ao

informar uma restrição deve-se justificar seus os motivos e registrar a proposta para

sua superação de forma a eliminar ou reduzir os problemas identificados.

Ao término do prazo de preenchimento, a SEPLAN consolida as informações

resultantes da avaliação do PPA e publica o Relatório Anual de Avaliação, que

leva em consideração os anos já executados do Plano Plurianual. Este relatório é

encaminhado à Assembleia Legislativa, conforme determinação da lei que instituiu o

Plano para o quadriênio; e ao Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, nos

termos das disposições contidas na Constituição Federal, na Lei de

Responsabilidade Fiscal e de outros dispositivos que regulamentam a matéria.

METODOLOGIA DA PESQUISA

Considerando a problemática levantada sobre quais as contribuições de um

sistema de informações gerenciais para o planejamento governamental no Estadode Rondônia, considerando ainda as características necessárias ao conhecimento

da temática como um todo, o presente trabalho está classificado segundo Siena

(2000 apud Gil, 2002; 2007 e Marconi e Lakatos, 2000) da seguinte forma:

Quanto à natureza utilizou-se a pesquisa aplicada, pois objetiva-se gerar

conhecimentos na área de planejamento governamental para a aplicação prática no

que cerne a elaboração e a alocação de recursos em programas e ações de

governo.Quanto à forma de abordagem do problema empregou-se a pesquisa

quantitativa que considerou a estrutura e os dados da execução orçamentária e

55



financeira do Estado de Rondônia, bem como o uso de recursos e de técnicas

estatísticas para traduzir os dados em informações.

Quanto aos fins ou objetivos, empregou-se uma pesquisa exploratória para

levantar os elementos disponibilizados na literatura e na legislação que tratam a

respeito do assunto deste trabalho. Na sequência desenvolveu-se uma pesquisa

descritiva com base em dados extraídos do Sistema Integrado de Administração

Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM), referentes à previsão e à execução

da despesa do Estado de Rondônia. Esses dados foram comparados no sentido de

se obter um indicador de desempenho ou índice de execução financeira com base

na relação da despesa prevista versus realizada (despesa liquidada), de cada

unidade orçamentária e de sua respectiva área de abrangência.

De posse dos índices de execução financeira, estabeleceu-se uma

classificação (ranking ) tomando como base o exercício 2009, para determinar o nível

de execução das unidades orçamentárias. Essa classificação foi balizada pelo

índice que representa o nível ideal de execução, ou seja, o índice ótimo de

desempenho que é igual a 1,000. Em seguida, as unidades orçamentárias foram

agrupadas em cinco categorias de acordo com o valor do índice de execução

financeira, a saber:• Muito acima do índice: variação positiva acima de 25%;

• Acima do índice: variação positiva entre 10% e 25%;

• Índice dentro do esperado: variação positiva ou negativa até 10%;

• Abaixo do índice: variação negativa entre 10% e 25%;

• Muito abaixo do índice: variação negativa abaixo de 25%;

Após o agrupamento das unidades realizou-se uma nova pesquisa descritiva

que teve como base as unidades orçamentárias que apresentaram a maior distorção

negativa em relação ao índice ótimo de desempenho. Entende-se por maior

distorção negativa as unidades que ficaram abaixo ou muito abaixo do índice. Essa

pesquisa levantou as principais restrições apontadas pelas unidades durante a

avaliação do Plano Plurianual exercício 2009, que impediram ou que dificultaram a

execução das ações de governo.

Quanto aos meios ou procedimentos técnicos, foram empregados de

forma concomitante a pesquisa bibliográfica, a pesquisa documental e a pesquisa delevantamento:

56



a) Pesquisa bibliográfica: foi realizada a partir de materiais já publicados,

como obras literárias acerca da temática e da legislação pertinente ao

planejamento governamental. Paralelamente, efetuou-se pesquisas na

internet em sites idoneamente reconhecidos, no que diz respeito às

tecnologias contemporâneas de sistemas de informações gerenciais no

âmbito da administração pública;

b) Pesquisa documental: desenvolvida a partir do banco de dados do

Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios

(SIAFEM); publicações oficiais como os planos plurianuais e suas

avaliações, as leis orçamentárias anuais e demais atos públicos referentes

à legislação orçamentária estadual.

Delimitação do Estudo

O estudo sobre a contribuição de um SIG para o setor público foi realizado em

uma organização da área de planejamento, especificamente, na Secretaria de

Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN) que é o órgão central de

planejamento do Governo do Estado de Rondônia. No entanto, foram consideradosna apresentação os dados da execução orçamentária de todas as unidades setoriais

do Poder Executivo do Estado de Rondônia.

População e Amostragem

A população considerada nesse estudo foram os órgãos e as unidades

orçamentárias ativas do Poder Executivo que compõem a estrutura orçamentária doEstado de Rondônia, com dados relativos à execução orçamentária e financeira, no

período de 2006 a 2009.

A amostragem, que teve cunho não probabilístico por tipicidade, com

finalidade exclusiva no levantamento das principais restrições apontadas na

avaliação do PPA 2009, foi delimitada entre as unidades que apresentaram maior

distorção negativa entre o previsto e o executado, ou seja, que obtiveram os

menores índices de desempenho, por se entender que essas unidades oferecemuma boa representatividade diante do contexto.

57



Coleta e Organização dos Dados

A coleta e organização dos dados foi dividida em duas etapas: A primeira foi

desenvolvida a partir da obtenção de dados referentes à previsão e à execução da

despesa do Poder Executivo do Estado de Rondônia, na qual utilizou-se os

balancetes da despesa eletrônicos do período de 2006 a 2009 disponibilizados pelo

SIAFEM. Esses dados foram padronizados, normatizados e organizados em um

banco de dados único e consolidado desenvolvido especificamente para subsidiar o

modelo de SIG proposto.

A segunda etapa foi desenvolvida com base na amostragem definida,

focalizando as unidades orçamentárias que apresentaram maior distorção negativa

em relação ao índice ideal de desempenho. Nessa etapa realizou-se um

levantamento das principais restrições declaradas pelas unidades orçamentárias

durante a execução do exercício financeiro de 2009, publicadas na avaliação do

PPA de 2009.

Desenvolvimento de um banco de dados relacional

Laudon e Laudon (2008 p. 139) definem um banco de dados como um

conjunto de arquivos relacionados entre si que contém registros sobre pessoas,

lugares ou coisas. Enfatiza ainda, que um banco de dados digital possui uma

característica imbatível que é a capacidade de relacionar rapidamente um conjunto

de arquivos a outro.

Para organizar os dados de uma forma estruturada e que pudessem fornecer

os elementos necessários à análise do desempenho das unidades orçamentáriasem relação à execução orçamentária e financeira, foi necessário desenvolver um

banco de dados relacional, que é o tipo de banco de dados mais utilizado

atualmente, podendo ser definido como:

“Modelo de banco de dados lógico que trata os dados como seestivessem armazenados em tabelas bidimensionais; pode relacionar os dados armazenados em uma tabela aos dados de outra, desde queas duas compartilhem um elemento de dado comum.” (Laudon eLaudon, 2008 p. 404)

58



O desenvolvimento do banco de dados relacional foi realizado nas seguintes

fases: seleção de variáveis; extração dos dados; definição de entidades e atributos;

e estabelecimento de relacionamentos. Em todas as fases utilizou-se um Sistema de

Gerenciamento de Banco de Dados (DBMS).

Seleção de variáveis

Para definir as variáveis adotou-se como parâmetro a estrutura da despesa

orçamentária, conforme definição do Manual de Despesa Nacional (ver referencial

teórico), acrescida das informações a respeito dos três estágios da despesa:

empenho, liquidação e pagamento.

Extração dos dados

A operacionalização do Sistema Integrado de Administração Financeira

(SIAFEM) foi fundamental para extrair os dados da série histórica da despesa do

Estado de Rondônia, uma vez que é nesse sistema onde estão armazenados todos

os dados da arrecadação e da execução orçamentária do Estado de Rondônia,tornando-se, portanto, a fonte primária de todas as informações. O processo de

extração resultou em uma massa de dados que em seguida foi padronizada afim de

se garantir a homogeneidade da série histórica.

Definição de entidades e atributos

Laudon e Laudon (2008 p. 140) afirmam que ao se pensar em como gerenciar os dados de uma organização é necessário identificar os tipos de informação a que

se referem e agrupá-los em categorias denominadas de Entidades, e que estas, por

sua vez, possuem características específicas, chamadas de Atributos.

Dessa forma, buscou-se identificar a partir da estrutura da despesa

orçamentária e dos dados extraídos do SIAFEM as principais entidades e atributos,

o resultado está detalhado na Tabela 7.

59



Tabela 7 – Entidades e Atributos

Entidades Atributos

Código da unidade

Nome da unidade

Sigla da unidade

Código do órgão

Código do programa

Nome do programa

Código da ação

Nome da ação

Código da despesa

Código da unidade orçamentária

Código do programa

Código da ação

Códifo da fonte de recurso

Código da natureza da despesa

Código da f unção

Código da subf unção

Ano

Mês

Valor da dotação inicial

Valor da dotação atual

Valor empenhado

Valor liquidado

Valor pago

Código da f unção

Descrição da função

Código da subf unção

Descrição da subfunção

Código da natureza da despesa

Descrição da natureza da despesa

Código da fonte de recurso

Descrição da fonte de recurso

Fonte: Estrutura da despesa com base no Manual da Despesa Nacional. 1ª Edição.P ortaria Co njunta STN /SOF nº 3, de 2008.

Despesa

Função

Subfunção

Natureza da Despesa

Fonte de Recurso

Unidade Orçame ntária

Programa

Ação

60



Estabelecimento de relacionamentos

Após a identificação das entidades e atributos, estabeleceu-se a

representação de cada entidade em uma tabela, com seus respectivos atributos em

forma de campos. As linhas da tabela, por sua vez, foram destinadas ao

recebimento de registros referentes a cada tipo de dados.

Ao separar os dados em tabelas e respectivos campos, foi possível definir os

relacionamentos utilizando-se uma representação esquemática denominada

diagrama entidade/relacionamento, que segundo Laudon e Laudon (2008 p. 142),

é usada para esclarecer relações entre as tabelas de um banco de dados. A maior

utilidade desse diagrama é mostrar de que maneira duas tabelas se relacionam. Em

um banco de dados relacional, as tabelas podem ter relacionamentos um-para-um,

um-para-muitos ou muitos-para-muitos.

O tipo de relacionamento utilizado nesse banco de dados foi um-para-muitos,

pois cada unidade orçamentária pode ter mais de uma despesa, mas cada despesa

tem apenas uma única unidade orçamentária, ou seja para cada registro na tabela

unidade orçamentária, pode haver muitos registros correlatos na tabela despesa.

A Figura 7 ilustra como o diagrama entidade/relacionamento descreve asrelações. As caixas representam as entidades, enquanto as linhas que ligam uma

caixa a outra representam os relacionamentos.

Por meio do diagrama também é possível identificar a relação de um órgão

com mais de uma unidade. Segundo a classificação institucional da despesa, isso

representa que pode haver mais de uma unidade orçamentária vinculada ao mesmo

órgão. No Estado de Rondônia, pode-se citar como exemplo o órgão Governadoria,

que têm como unidades orçamentárias a Coordenadoria Geral de Apoio àGovernadoria (CGAG), a Superintendência Estadual de Licitação (SUPEL), a

Controladoria Geral do Estado (CGE) e a Procuradoria Geral do Estado (PGE).

61



Figura 7 – Diagrama de Entidade/Relacionamento

Utilização de um Sistema de Gerenciamento de Banco de Dados (DBMS)

Um Sistema de Gerenciamento de Banco de Dados (DBMS) segundo Laudone Laudon (2008 p. 144) é um tipo de software específico usado para criar,

armazenar, organizar e acessar dados a partir de um banco de dados. Os autores

afirmam ainda que embora os programas de planilhas eletrônicas sejam poderosas

ferramentas para a manipulação de dados quantitativos, o software gerenciador de

banco de dados é mais adequado para criar e manipular listas e combinar

informações extraídas de arquivos diferentes. Os pacotes de gerenciamento de

bancos de dados para computadores em geral têm recursos de programação emenus intuitivos que tornam possível, inclusive para leigos, construir pequenos

sistemas de informação.

Todo o processo de desenvolvimento do banco de dados relacional foi

possível com a utilização do sistema de gerenciamento de banco de dados Microsoft

Access. A escolha dessa ferramenta teve como principais fatores o conhecimento

técnico do autor, a disponibilidade do software pela SEPLAN e, sobretudo, pela alta

produtividade que esta ferramenta oferece tanto no cruzamento e visualização de

dados como na elaboração de relatórios gerenciais.

62



A utilização do DBMS Microsoft Access facilitou a obtenção de informações

gerenciais, pois permitiu a combinação das tabelas que compartilham elementos de

dados em comum. Essa facilidade deve-se ao fato de que o Microsoft Access, assim

como outros DBMS, oferece uma linguagem especializada, denominada linguagem

de manipulação de dados, que é usada para acrescentar, alterar, apagar e

recuperar os dados do banco de dados. Essa linguagem contém comandos

específicos que permitem a extração de dados do banco de dados para satisfazer

solicitações de informações e desenvolver aplicações. Atualmente, a linguagem de

manipulação de dados mais utilizada é a linguagem estruturada de consulta ou

SQL.

Levantamento das principais restrições declaradas pelas unidades

orçamentárias na avaliação do Plano Plurianual 2009

A segunda etapa da coleta de dados concentrou-se nas principais restrições

declaradas pelas unidades orçamentárias que apresentaram baixo desempenho em

relação à execução das ações de governo durante o exercício financeiro de 2009.

Essas restrições são estabelecidas pela SEPLAN no Manual de Instruções para oMonitoramento e Avaliação do Plano Plurianual – PPA e fazem parte do Sistema de

Planejamento Governamental (SIPLAG).

Durante o processo de avaliação do PPA de 2009, as unidades orçamentárias

selecionaram os tipos de restrições e suas naturezas, justificaram os fatos que

impediram ou dificultaram a execução de cada ação de governo no exercício e

fizeram propostas para superá-las. A consolidação dessas informações foi publicada

no Relatório de Atividades Desenvolvidas Avaliação do PPA 2008-2011, Exercício2009, que originou a obtenção dos dados a respeito das restrições. A Tabela 8 exibe

os tipos de restrições e as respectivas naturezas pré-estabelecidas no manual.

63



Tabela 8 – Listagem das Restrições por Tipo, segundo a Natureza e Código

(Continua)

Tipo de Restrição Código Natureza

ADM01 Problemas com prestador de serviço

ADM02Atividades dependentes de ar ticulação com outras unidadesadministrativas

ADM03Insuficiência ou inadequação de infraestrutura f ísica e deequipamentos

ADM04Entraves nos procedimentos burocráticos (burocracia paraexercício das atividades administrativas do governo)

ADM05Dificuldades na localização de terrenos para implementar ouampliar a infraestrutura

ADM06 Insuficiência de técnicos em atividades específicas

ADM07 Falta de capacitação de recursos humanos

ADM08Pessoal insuficiente para os quadros de gestão e de execuçãodas ações propostas

ADM09Entraves institucionais para desenvolvimento de recursoshumanos

ADM10Lentidão no processo de captação de recursos junto a órgãosfinanciadores

ADM11 Atraso na prestação de contas pelo Estado ou município

ADM12 Dificuldades para celebrar contratos ou convênios

ADM13Dificuldades na celebração de convênios por inadimplência noprocesso de execução

ADM14 Outras (especificar)

AMB01 Lentidão no processo de licenciamento ambiental

AMB02 Renovação de licença

AMB03 Desconhecimento da política ambiental

AMB04Aparato de licenciamento ambiental dificulta os pequenosempreendimentos

AMB05 Restrição do Ministério Público ou organizações ambientais

AMB06 Outras (especificar)

AUD01 Recomendações e instruções da auditoria interna

AUD02 Recomendações e instruções da CGE

AUD03 Recomendações e instruções do TCE

AUD04 Outras (especificar)

FIN01 Indisponibilidade de recursos f inanceiros

FIN02 Problemas relativos ao fluxo de liberação dos recursos

FIN03 Atraso na tramitação e liberação de recursos

FIN04 Problemas financeiros de outros entes envolvidos na execução

FIN05 Recursos financeiros comprometidos com restos a pagar

FIN06 Outras (especificar)

Administrativas(ADM)

Ambientais (AMB)

Auditoria (AUD)

Financeiras (FIN)

64



(Continuação)


GER01 Meta física inadequada à natureza da ação

GER02 Mudança na equipe gerencial

GER03 Inexistência de instrumento e de procedimentos técnico-operacionais de monitoramento

GER04Dificuldade em identificar empresas para fornec imento deinsumos

GER05 Dificuldade de controle sobre execução da contratada

GER06Falta de experiência na execuç ão de recursos originários deconvênios

GER07 Demora na elaboração de projetos arquitetônicos e executivos

GER08 Ausência de diagnósticos de potencialidades econômicas

GER09 Outras (especificar)

INS01 Dificuldade no relacionamento interinstitucional

INS02 Inadequação organizacional

INS03 Problema na coordenação da gestão da informação

INS04 Ausência de planejamento e priorização

INS05 Dificuldade na comunicação com público externo

INS06Ausência de interação técnico- institucional e de interesse dopúblico beneficiário

INS07 Existência de mais de uma regionalização territorial

INS08 Outras (especificar)

JUD01 Ações judiciais

JUD02 Legislação eleitoral

JUD03 Outras (especificar)

LIC01 Atraso na entrega de documentação

LIC02 Processo licitatório condicionado a limites orçamentários

LIC03 Procedimento licitatório burocrático

LIC04 Ausência de licitantes

LIC05 Apresentação de recursos ou impugnação do certame

LIC06 Outras (especificar)

ORC01Descompasso entre a previsão no PPA e recursos alocados naLOA

ORC02 Atraso na aprovação da LOA

ORC03 Insuficiência de recursos alocados na Lei Orçamentária

ORC04 Contingenciamento orçamentário

ORC05 Realocação do crédito orçamentário de um programa para outro

ORC06 Demora na tramitação de crédito adicional

ORC07Dificuldade na obtenção de créditos orçamentários adicionais(suplementares, espec iais ou extraordinários)

ORC08Competição de recursos por parte de vários órgãos queexecutam uma política

ORC09 Outras (especificar)

Institucionais (INS)

Judiciais (JUD)

Licitatórias (LIC)

Orçamentárias (ORC)

Gerenciais (GER)

65



(Conclusão)


POL01 Inexistência de legislação regulamentadora

POL02 Inadequação de amparo legal

POL03 Projeto de lei em tramitaçãoPOL04 Alteração ou adequação de legislação regulamentadora

POL05 Conflitos decorrentes de outras políticas setoriais

POL06Conflitos decor rentes de outras políticas setoriais, inclusive entreesferas de poder ou entre esferas de governo

POL07Desinteresse político de outro ente em aderir à determinadapolítica

POL08Dificuldades quanto à certificação de qualidade dos produtosprocessados

POL09Legislação sanitária federal dificulta a regularização e inserçãode pequenos empreendimentos no processo industrial

POL10 Outras (especificar)

TEC01Obsolescência ou escassez de equipamentos ou f erramentastecnológicas

TEC02 Ausência de integração entre sistemasTEC03 Outras (especificar)

Outras (OUT) OUT01 Problemas relacionados a fenômenos meteorológicos

Políticas (POL)

Tecnológicas (TEC)

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Análise Comparativa da Despesa Prevista versus Realizada

A consolidação dos dados da execução orçamentária e financeira do Estado

de Rondônia em um banco de dados relacional possibilitou um cruzamento de dados

no sentido de se obter uma comparação anual entre a despesa prevista e arealizada, nos exercícios de 2006 a 2009.

Essa comparação procurou estabelecer uma homogeneidade que melhor

representasse a relação da despesa realizada sobre a prevista, portanto, não foram

consideradas as despesas com exercícios anteriores, sentenças judiciais,

indenizações e restituições, e ressarcimento de despesas de pessoal requisitado,

por se entender que esses tipos de despesas distorcem a comparação anual, uma

vez que ocorrem de forma ocasional e imprevisível.

66



Da mesma forma, também foram desconsideradas as despesas com fontes

de recursos provenientes de operações de crédito, convênios e contrapartidas.

Também não foram computadas as despesas destinadas a programas de operações

especiais e reserva de contingência.

A estrutura dessa comparação procurou não só obter uma análise individual

das unidades orçamentárias, mas também uma análise que pudesse mostrar a

situação como um todo, por essa razão, cada unidade orçamentária foi classificada

de acordo com sua área de abrangência, a Tabela 9 apresenta a estrutura adotada.

Tabela 9 – Unidades Orçamentárias por Área de Abrangência

(Continua)Área Unidade Orçamentária Sigla

Fundo Especial de Proteção Ambiental FEPRAM

Secretaria de Es tado de Des env olv imento Ambiental SEDA M

Agência de Defesa Sanitária Agrosilvopastoril do Estado deRondônia

IDARON

Fundo de Investimento e Desenvolvimento Industrial do Estado deRondônia

FIDER

Instituto de Pesos e Medidas IPEM

Junta Comercial do Estado de Rondônia JUCERSecretaria de Estado da Agricultura, Pecuária e RegularizaçãoFundiária

SEAGRI

Secretaria de Estado da Agricultura, Produção e doDesenvolvimento Econômico e Social

SEDES

Secretaria de Estado de Administração SEAD

Secretaria de Estado de Finanças SEFIN

Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral SEPLAN

Superintendência Estadual de Licitação SUPEL

Departamento de Estrada de Rodagem e Transportes do Estado

de Rondônia

DER

Departamento de Obras e Serviços Públicos DEOSP

Fundo para Inf raes trutur a de Tr ans porte e Habitaç ão FITHA

AMBIENTAL

ECONÔMICA

GESTÃO

INFRAESTRUTURA

67



(Conclusão)

Área Unidade Orçamentária Sigla

Controladoria Geral do Estado CGE

Coordenadoria de Apoio à Governadoria CGAG

Procuradoria Geral do Estado PGE

Departamento Estadual de Trânsito DETRAN

Fundo Especial de Modernização e Reaparelhamento da PolíciaMilitar do Estado

FUNRESPOM

Fundo Especial de Reequipamento Policial FUNRESPOL

Fundo Especial do Corpo de Bombeiros Militar FUNESBOM

Fundo Estadual de Prevenção, Fiscalização e Repreensão aEntorpecentes

FESPREN

Fundo Penitenciário FUPEN

Secretaria de Estado da Segurança, Defesa e Cidadania SESDEC

Agência Estadual de Vigilância e Saúde AGEVISA

Centro de Educação Técnico e Profissional da Área de Saúde CETAS

Fundação de Hematologia e Hemoterapia do Estado de Rondônia FHEMERON

Fundo Estadual de Assistência Social FEAS

Fundo Estadual de Saúde FES

Fundo Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente FUNEDCA

Fundo Previdenciário do Estado de Rondônia FUNPRERO

Instituto de Previdência dos Servidores Públicos do Estado deRondônia

IPERON

Secretaria de Estado da Educação SEDUC

Secretaria de Estado de Ação Social SEAS

Secretaria de Estado de Justiça SEJUS

Secretaria de Estado dos Espor tes da Cultura e do Lazer SECEL

Fo nte: RON DÔNIA . Secretaria de Estado do P lanejamento e Coordenação Geral (SEP LAN), 2010.

SOCIAL

INSTITUCIONAL

SEGURANÇA

68



Estabelecimento do indicador de desempenho (índice de execução financeira)

Após a definição dos critérios e da estrutura da comparação, procedeu-se o

cálculo do indicador de desempenho que teve como base a divisão simples dos

valores realizados pelos previstos de cada unidade orçamentária. O resultado foi

denominado de índice de execução financeira. Esse índice representa o

balizamento entre a previsão e a execução da despesa, onde o melhor desempenho

é atribuído ao valor mais próximo de 1,0000 (índice ótimo).

Em seguida, estabeleceu-se o índice para cada área de abrangência e o

índice médio do período. O resultado detalhada desse comparativo está disposto no

apêndice deste trabalho, o resultado sintético está demonstrado na Tabela 10.

Tabela 10 – Índice de Execução Financeira por Área de Abrangência

Área 2006 2007 2008 2009ÍndiceMédio

AMBIENTAL 1,3569 1,5088 0,6223 1,3370 1,2063

INFRAESTRUTURA 1,6076 0,8348 0,9935 0,8003 1,0591

SEGURANÇA 1,2223 0,9377 0,9536 1,0698 1,0459

INSTITUCIONAL 1,0750 0,9100 1,0731 0,9517 1,0025

GESTÃO 0,8401 1,0248 1,0816 0,9725 0,9797

SOCIAL 0,9084 0,8940 0,9632 1,0310 0,9492

ECONÔMICA 0,6557 0,8256 1,1314 0,7751 0,8469

Fo nte: Índices calculados pelo autor com base nos dados extraídos do SIA FE M.

Limitesuperior

Limiteinferior

Com base nos dados da Tabela 10, pode-se verificar que a área institucional

é a que apresenta a proximidade em relação ao índice ótimo desempenho, seguida

das áreas segurança e gestão, com primeiras posições no limite superior e inferior,

respectivamente. A área econômica foi a que apresentou o pior desempenho na

relação previsto versus realizado, realizando pouco menos de 85% do que foi

previsto. Enquanto que a área ambiental apresentou o maior índice com uma

realização de 20% acima do previsto, o que não significa necessariamente um bom

desempenho, uma vez que, assim como a não realização do orçamento

compromete o planejamento, a realização acima do previsto também indica um mau

69



planejamento. Para facilitar a visualização dos dados segue abaixo os gráficos que

ilustram essa análise.

Gráfico 1 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA AMBIENTAL

No Gráfico 1 é possível visualizar o desempenho da área ambiental

representada pelas unidades SEDAM e FEPRAM. Observa-se que há uma

tendência em não prever recursos suficientes para a execução das ações de

governo. Verifica-se ainda, em 2008, uma situação atípica, que puxou para baixo o

índice médio, com execução de apenas 62% do que foi planejado.

Gráfico 2 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA ECONÔMICA

70



A área econômica, visualizada no Gráfico 2, composta pelas unidades:

IDARON, FIDER, IPEM, JUCER, SEAGRI e SEDES, apresenta uma regular

disposição em não aplicar os recursos previstos, com exceção do ano 2008 onde se

verifica um aumento de pouco mais de 13% do executado em relação ao previsto.

Gráfico 3 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA GESTÃO

A área gestão representada pelas unidades: SEAD, SEFIN, SEPLAN e

SUPEL, contém a série de índices mais homogênea do conjunto. Observa-se no

Gráfico 3, que há um nível de planejamento mais efetivo em relação às outras áreas,

com uma variação média menor que 3%.

Gráfico 4 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA INFRAESTRUTURA

71



A área infraestrutura, composta pelas unidades: DER, DEOSP e FITHA,

apresenta certa regularidade a partir de 2007. Verifica-se pelo Gráfico 4, que mesmo

com uma realização de 60% superior ao que foi previsto em 2006, a média de

realização do período ultrapassa apenas cerca de 5,9% de realização.

Gráfico 5 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA INSTITUCIONAL

A área institucional, exibida no Gráfico 5, formada pelas unidades: CGE,

CGAG e PGE, apesar de exibir um excelente índice médio, também demonstra uma

atipicidade entre os anos com índices de realização superiores a 7% em 2006 e

2008, e inferiores a mais de 5% em 2007 e 2009.

Gráfico 6 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA SEGURANÇA

72



A área segurança, demonstrada no Gráfico 6, formada pelas unidades:

DETRAN, FUNRESPOM, FUNRESPOL, FUNESBOM, FESPREN, FUPEN e

SESDEC, apresentaram a segunda melhor série no que diz respeito à

homogeneidade dos índices. No entanto, observa-se que a partir de 2007 há uma

tendência de crescimento no índice de execução.

Gráfico 7 – Evolução do Índice de Execução Financeira: ÁREA SOCIAL

A área social, ilustrada no Gráfico 7, formada pelas unidades: AGEVISA,

CETAS, FHEMERON, FEAS, FES, FUNEDCA, FUNPRERO, IPERON, SEDUC,

SEAS, SEJUS e SECEL. Exibe uma série histórica com tendência ao equilíbrio entre

a previsão e a execução dos recursos orçamentários.

Ranking de execução financeira das unidades orçamentárias

Após analisar o nível de desempenho da execução financeira das unidades

orçamentárias e suas respectivas áreas, buscou-se identificar as unidades que

apresentam os melhores e os piores índices. Para tanto, estabeleceu-se uma

classificação em ordem descendente dos valores encontrados em cada unidade

orçamentária. Conforme definido na metodologia de pesquisa desse trabalho, a

classificação foi balizada pelo índice ótimo de execução e divida em cinco categorias

de acordo com o valor do índice apresentado. O resultado dessa classificação estádisposto na Tabela 11:

73



Tabela 11 – Ranking do Índice Execução Financeira, por Unidade Orçamentária – 2009

2009

Previsto Realizado Índice

FUNRESPOL 2.169 5.903 2,7215

FUPEN 744 1.755 2,3589

DEOSP 19.909 46.533 2,3373

SEDAM 12.739 17.119 1,3438

FEPRAM 2.880 3.764 1,3069

FEA S 429 510 1,1888

SUPEL 1.628 1.920 1,1794

SEJUS 94.789 109.860 1,1590

SEDUC 491.964 557.625 1,1335

SESDEC 327.676 359.108 1,0959

CGAG 38.600 41.456 1,0740

FUNESBOM 2.314 2.441 1,0549

Índice Ótimo

SEFIN 108.910 107.457 0,9867

FES 337.958 330.742 0,9786

SEAD 17.064 16.524 0,9684

IDARON 29.433 28.297 0,9614

JUCER 4.559 4.226 0,9270

FUNPRERO 148.361 137.094 0,9241

DETRAN 79.132 71.657 0,9055

FHEMERON 20.679 18.284 0,8842

SECEL 11.514 10.092 0,8765

IPEM 2.192 1.895 0,8645

SEPLAN 13.223 11.045 0,8353

SEDES 45.215 37.659 0,8329

PGE 18.585 15.389 0,8280

FITHA 52.480 40.066 0,7635

CGE 12.694 9.662 0,7611

FIDER 3.517 2.553 0,7259

AGEVISA 16.466 11.745 0,7133

CETAS 3.102 2.180 0,7028

SEAGRI 73.331 48.028 0,6549

DER 187.787 121.622 0,6477

FUNRESPOM 152 98 0,6447

IPERON 14.296 7.805 0,5460SEAS 15.196 4.506 0,2965

1,0000

Unidade

Acima do índice(> 10% e ≤ 25%)

Índice dentrodo esperado(entre 10% e -10%)

Abaixo do índice(> -10% e ≤ -25%)

Muito abaixodo índice(> -25%)

Muito acimado índice( > 25%)

74



Com base na Tabela 11, pode-se afirmar que pouco mais de um terço estão

dentro do índice de execução esperado, ou seja, que apresentam uma margem de

variação de 10% da despesa executada em relação à prevista. O Gráfico 8 ilustra

melhor a participação das unidades em relação às categorias dos índices.

Gráfico 8 – Participação % das Unidades Orçamentárias em relação ao

Índice de Execução Financeira - 2009

Percebe-se que do total das unidades orçamentárias, dezesseis delas, cerca

de 46%, estão abaixo ou muito abaixo do índice, enquanto que 11,43% estão acima

e 14,29% muito acima do índice.

Complementando a análise, estabeleceu-se o distanciamento de cada

unidade orçamentária em relação ao índice ótimo. O resultado dessa dispersão pode

ser visualizado no Gráfico 9.

Nesse gráfico é possível observar que a unidade que mais se distancianegativamente do índice balizador é a Secretaria de Estado de Ação Social (SEAS),

enquanto que a unidade orçamentária Fundo Especial de Reequipamento Policial

(FUNRESPOL) apresenta a maior distorção positiva.

75



Gráfico 9 – Dispersão das Unidades Orçamentárias em Relação ao

Índice Ótimo de Execução Financeira - 2009

Análise das Restrições à Execução Orçamentária e Financeira

De posse das informações a respeito do desempenho da execução financeira,

procurou-se identificar quais os fatores que impediram ou que dificultaram o

desempenho da execução das ações de governo no exercício de 2009. Para tanto,

tomou-se como base nas unidades orçamentárias que apresentaram a maior

distorção negativa em relação ao índice ótimo de execução financeira no ano de

2009. Entende-se por maior distorção as unidades que ficaram abaixo e muito

abaixo do índice.

Desse modo, as unidades orçamentárias selecionadas foram cruzadas com o

tipo e a quantidade de restrições apontadas pelos seus gerentes de programas na

avaliação do PPA de 2009. O objetivo desse cruzamento de dados foi obter uma

relação de quais as principais restrições que influenciaram no desempenho da

execução financeira das unidades orçamentárias problemáticas. A Tabela 12

demonstra o resultado dessa relação.

76



Tabela 12 – Análise de Restrições: Unidades Orçamentárias com baixos Índices de Execução

Tipo de Restrição

ADM AMB AUD FIN GER INS JUD LIC ORC POL TEC OUT Total

FHEMERON - - - - - - - 1 - - - 2 3

SECEL 1 - 1 - - - - 1 - - - - 3

IPEM - - - - - - - - 6 - - - 6

SEPLAN 3 - - 4 - - - - - 1 - - 8

SEDES 1 - - - 1 - - - 1 - - - 3

PGE - - - - - - - - - - - - -

FITHA - - - - - - - - - - - - -

CGE - - - - - - - - - - - - -

Subtotal 5 - 1 4 1 - - 2 7 1 - 2 23

FIDER - - - - - - - - - - - - -

A GEV ISA - - - - - - - - - - - - -

CETA S 4 - - 1 5 - - - - - - - 10

SEAGRI 2 - - 4 - 3 - 1 2 - 1 1 14

DER - - - - - - - - - - - - -

FUNRESPOM - - - - - - - - - - - - -

IPERON - - - - - - - - - - - - -

SEA S 1 - - - - 1 - - 3 - - 3 8

Subtotal 7 - - 5 5 4 - 1 5 - 1 4 32

TOTA L GERA L 12 - 1 9 6 4 - 3 12 1 1 6 55

Fo nte: Governo do Estado de Rondônia. Relatório de A tividades Desenvolvidas Avaliação do P P A 2008-2011, Exercício 2009.

Muito abaixodo índice

Abaixo doíndice

Legenda:ADM =Administrativa;AM B =Ambiental;AUD =Auditoria; FIN =Financeira;GE R =Gerencial; INS =Institucional;J UD =J udicial;LIC =Licitatória; ORC =Orçamentária; P OL =Polí tica; TEC =Tecnologica; OUT =Outras

UnidadeClassificação

Ao se observar a tabela acima é possível afirmar que os tipos de restrições

mais frequentes apontados na avaliação do PPA de 2009 concentram-se em

questões administrativas, orçamentária, financeira e gerencial. O Gráfico 10 ilustra a

participação em percentual dos tipos de restrições apontadas.

O gráfico exibe um empate técnico entre as restrições do tipo orçamentária e

administrativa, ambas com 21,82%, enquanto que as restrições do tipo financeira

correspondem a 16,36% dos problemas apontados na avaliação do PPA de 2009. A

restrição do tipo gerencial aparece em terceiro lugar com 10,91%, seguida das

restrições do tipo institucional, com 7,27% e licitatória com 5,45%. Os demais tipos

aparecem com 1,82%, com exceção dos tipos judicial e ambiental que não foram

apontados pelas unidades orçamentárias.

77



Gráfico 10 – Participação Percentual dos Tipos de Restrições das

Unidades com Baixo Índice de Execução

Ao se investigar o detalhamento dos tipos de restrições apontadas

obteve-se uma análise ainda mais detalhada dos principais problemas enfrentados

pelas unidades orçamentárias da amostra, conforme especificado na Tabela 13.

Tabela 13 – Detalhamento dos Tipos de Restrições

(Continua)

Tipo de Restrição Descrição da Restrição QuantidadeParticipação

%

Atividades dependentes de ar ticulação com outras unidadesadministrativas.

2 3,64

Insuficiência/Inadequação de infraestrutura física e de equipamentos. 1 1,82

Entraves nos procedimentos burocráticos (burocracia para exercíciodas atividades administrativas do governo).

2 3,64

Dificuldades na localização de terrenos para implementar ou ampliar a infraestrutura.

1 1,82

Pessoal insuficiente para os quadros de gestão e de execução dasações propostas.

3 5,45

Dificuldades para celebrar contrato/convênio. 2 3,64

Outras (especificar). 1 1,82

Administrativa

78



(Conclusão)

Tipo de Restrição Descrição da Restrição QuantidadeParticipação

%

Auditoria Recomendações e instruções da CGE. 1 1,82

Indisponibilidade de recursos f inanceiros. 7 12,73


Ação em fase de execução. 1 1,82

Meta física inadequada à natureza da ação. 1 1,82


Inadequação organizacional. 2 3,64

Ausência de planejamento e priorização. 1 1,82


Procedimento licitatório burocrático. 2 3,64

Apresentação de recursos ou impugnação do certame. 1 1,82

Descompasso entre a previsão no PPA e recursos alocados na LOA. 2 3,64

Realocação do crédito orçamentário de um programa para outro. 9 16,36


Política Outras (especificar). 1 1,82

Técnica Outras (especificar). 1 1,82

Outras Outras (especificar). 6 10,91

TOTAL 55 100,00

Fonte: Governo do Es tado de Rondônia. Relatório de Atividades Desenvolvidas Avaliação do P P A 2008-2011, Exercício 2009.

Institucional

Licitatória

Financeira

Orçamentária

Gerencial

A partir dessa verificação, focando-se apenas nos três principais tipos de

restrições apuradas: administrativa, orçamentária e financeira, é possível constatar

que a principal restrição do tipo administrativa é a insuficiência de pessoal para os

quadros de gestão e de execução das ações propostas. Enquanto que no tipo

orçamentária o maior problema é devido à realocação do crédito orçamentário de

um programa para outro (remanejamentos orçamentários). Já na restrição do tipo

financeira o maior empecilho apontado é a indisponibilidade financeira.

79



Modelos de Informações Gerenciais

Com base no desenvolvimento do banco de dados relacional e com a

utilização do Sistema de Gerenciamento de Banco de Dados (DBMS), foi possível

extrair, a título de demonstração, algumas informações gerenciais que mostram as

possibilidades e a enorme capacidade de cruzamento de dados que um sistema de

informações gerenciais pode oferecer no que tange à área de planejamento

governamental.

A Figura 8 exibe um exemplo de uma consulta de dados que objetiva mostrar

a evolução anual da despesa do poder executivo por função de gasto. Nesse caso,

lançou-se mão das seguintes tabelas do banco de dados: Poder, Órgão, Unidade

Orçamentária, Despesa e Função. Em seguida, selecionou-se os campos que

contém os dados desejados: Código da Função, Descrição da Função, Valor

Liquidado e Ano/Mês. Informou-se ainda como critérios os anos de 2006 a 2009, o

mês de dezembro e o código do poder que representa o Poder Executivo.

Figura 8 – Exemplo de Consulta: Evolução Anual da Despesa por Função

80



Com base nos dados extraídos da consulta pôde-se construir a Tabela 14 que

apresenta a evolução anual das despesas por função e a variação percentual na

relação entre os anos.

Tabela 14 – Evolução Anual da Despesa por Função, no Período 2006-2009, em Mil Reais

Descrição 2006 2007 2008 2009Variação

2007/2006Variação

2008/2007Variação

2009/2008Variação

Média

Administração 210.338 235.789 339.699 471.293 12,10 44,07 38,74 31,64

Segurança Pública 339.281 360.590 441.590 514.292 6,28 22,46 16,46 15,07

Assistência Social 8.416 12.347 4.320 5.990 46,71 - 65,01 38,66 6,78

Previdência Social 94.786 99.601 124.256 151.282 5,08 24,75 21,75 17,19

Saúde 308.660 324.088 390.074 461.256 5,00 20,36 18,25 14,54

Trabalho 994 230 - - - 76,86 - 25,62

Educação 435.328 476.033 543.808 615.684 9,35 14,24 13,22 12,27

Cultura 1.340 1.353 2.141 5.925 0,97 58,24 176,74 78,65

Direitos da Cidadania 613 101 - - - 83,52 - 27,84

Urbanismo - - 12.688 1.712 - - - 86,51 - 28,84

Habitação - 1.917 - - - - 100,00 - - 33,33

Saneamento - 1.860 - - - -

Gestão Ambiental 2.602 3.488 21.543 21.279 34,05 517,63 - 1,23 183,49

Ciência e Tecnologia 570 573 - - 0,53 0,18

Agr icultura 50.057 57.544 64.829 71.288 14,96 12,66 9,96 12,53

Indústria 223 114 - - - 48,88 - 100,00 - - 49,63

Comércio e Serviços 3.082 1.551 2.069 5.823 - 49,68 33,40 181,44 55,05

Energia 354 1.162 - - 228,25 76,08

Transporte 118.198 107.702 147.056 141.023 - 8,88 36,54 - 4,10 7,85

Desporto e Lazer 1.321 1.337 1.648 2.520 1,21 23,26 52,91 25,79

Encargos Especiais 609.495 664.748 747.324 824.230 9,07 12,42 10,29 10,59

Reserva de Contingência - - - - - -

TOTAL 2.183.127 2.348.202 2.845.576 3.297.523 7,56 21,18 15,88 14,87

Fonte: Balancetes da Despesa, exercícios 2006 a 2009 (SIAFEM)

Os dados apresentados indicam uma maior concentração de gastos na

função encargos especiais, seguida de educação, segurança pública e saúde.

Também é possível verificar que há um aumento de gastos significativo na área de

gestão ambiental durante o período, com variação média percentual da ordem de

183%, por outro lado verifica-se um baixíssimo desempenho na área de ciência e

tecnologia, com variação de apenas 0,53% entre os anos de 2008 e 2009.

Outro exemplo de consulta está ilustrado na Figura 9, onde se buscou obter

uma referência cruzada da evolução anual e mensal de gastos com educação.

81



Desta vez, foram selecionadas as tabelas Unidade Orçamentária e Despesa, com a

adição dos campos Código da Unidade, Sigla da Unidade, Ano/Mês e Valor

Liquidado. Por último, informou-se os seguintes critérios: no campo código da

unidade, o código “16001”, que representa a Secretaria de Estado da Educação

(SEDUC) e no campo Ano/Mês, o período de 2006 a 2009.

Figura 9 – Exemplo de Consulta: Evolução Mensal da Despesa com Educação

Com o resultado da consulta foi possível construir a Tabela 15, que apresenta

a evolução mensal da despesa com educação e sua variação percentual. Ao se

analisar essa tabela, verifica-se que os maiores dispêndios de recursos financeiros

estão concentrados nos primeiros e nos últimos meses do exercício. Essa

informação subsidia o planejamento da execução orçamentária e financeira, uma

vez que a unidade setorial sabe que deverá reservar uma proporção de recursos

maiores para os períodos apontados.

82



Tabela 15 – Evolução Mensal da Despesa com Educação, no Período 2007-2009, em Mil Reais

Mês 2007Variação %

Mensal2008

Variação %Mensal

2009Variação %

Mensal

janeiro 31.216 - 32.778 - 30.949 -

fevereiro 30.098 - 3,58 29.254 - 10,75 36.069 16,54

março 40.445 34,38 38.167 30,47 36.414 0,96

abril 33.035 - 18,32 36.832 - 3,50 54.565 49,85

maio 40.621 22,96 42.165 14,48 47.707 - 12,57

junho 34.009 - 16,28 40.165 - 4,74 49.216 3,16

ju lho 36.259 6,62 45.498 13,28 48.535 - 1,38

agosto 40.185 10,83 38.876 - 14,55 54.030 11,32

setembro 31.517 - 21,57 42.988 10,58 12.409 - 77,03

outubro 39.300 24,69 42.422 - 1,32 33.213 167,65

novembro 44.808 14,02 49.512 16,71 17.184 - 48,26

dezembro 69.432 54,95 98.205 98,35 188.703 998,13

TOTAL 470.925 - 536.862 - 608.994 -

Fonte: Balancetes da Despesa, exercícios 2007 a 2009 (SIAFE M)

Ainda com base nos dados extraídos do banco de dados e demonstrados na

da Tabela 15, foi possível construir um gráfico que ilustra a evolução da despesa

com educação (Gráfico 11).

Gráfico 11 – Evolução Mensal da Despesa com Educação, no Período 2007-2009

83



Mais um exemplo da infinidade de possibilidades de cruzamentos de dados

para se obter informações gerenciais está ilustrado na Figura 10. O objetivo dessa

consulta foi visualizar o total da despesa liquidada em 2009 de todos os poderes e

de cada órgão da estrutura institucional do Estado. Esse tipo de informação é

imprescindível na elaboração do orçamento, pois demonstra o quanto cada órgão

representa sobre o total, estabelecendo-se dessa forma, um parâmetro mínimo, para

que a alocação orçamentária do próximo exercício não fique nem muito superior

nem aquém do que se realizou no exercício anterior.

Nessa consulta, foram selecionadas as tabelas Órgão, Unidade Orçamentária

e Despesa. Os campos adicionados foram: Ano, Código do Órgão, Sigla do Órgão e

Valor Empenhado, sendo que o critério estabelecido para o filtro dos dados foi o ano

de 2009.

Figura 10 – Exemplo de Consulta: Despesa Liquidada por Órgão em 2009

A partir do resultado da consulta estabeleceu-se a participação percentual de

cada órgão sobre o total da despesa liquidada em 2009 (Tabela 16).

84



Tabela 16 – Despesa Liquidada por Órgão - 2009, em Mil Reais

ÓrgãoValor

LiquidadoParticipação

%

ALE 105.976 2,74

TC 54.016 1,40

TJ 286.021 7,39

GOV 74.732 1,93

SEPLAN 51.469 1,33

SEFIN 1.192.010 30,80

SESDEC 457.588 11,82

SEDUC 608.994 15,74

SESAU 457.874 11,83

SEDAM 21.279 0,55

SEAPES 47.997 1,24

SECEL 11.974 0,31

SEJUS 114.380 2,96

SEAD 168.025 4,34

SEAS 4.554 0,12SEAGRI 83.464 2,16

MP 111.334 2,88

DPE 18.052 0,47

TOTAL 3.869.739 100,00

Fonte: SIAFEM

Ao se analisar a Tabela 16, observa-se que a maior quantidade de recursos

orçamentários está destinada ao órgão SEFIN, o que se justifica pelo fato de estar

centralizado na Secretaria de Estado de Finanças o pagamento da dívida fundada

do Estado, bem como as transferências constitucionais a todos os municípios do

Estado de Rondônia. Na sequência aparece a Secretaria de Estado da Educação

(SEDUC), com 15,74%, Secretaria de Estado da Saúde (SESA), com 11,83% e

Secretaria de Secretaria de Estado da Segurança, Defesa e Cidadania (SESDEC),

com 11,82%. Quanto aos demais poderes, verifica-se que o Tribunal de Justiça (TJ)

tem a maior participação no total geral, com 7,39%, seguido pelo Ministério Púbico

(MP), com 2,88%, Assembleia Legislativa, com 2,74%, Tribunal de Contas (TC), com

1,40% e Defensoria Pública (DPE), com 0,47%.

O Gráfico 12 ilustra a participação percentual de cada órgão no orçamento

total do Estado:

85



Gráfico 12 – Participação % da Despesa Liquidada, por Órgão, em 2009

Um Modelo de SIG para o Planejamento Governamental

Laudon e Laudon (2008 p. 307) afirmam que os sistemas de informações

gerenciais (SIG) apoiam os gerentes no monitoramento e controle do negócio

fornecendo informações sobre o seu desempenho. Esses sistemas produzem

relatórios fixos, programados para periodicidades definidas, com base em dados

extraídos e resumidos. O formato desses relatórios deve ser anteriormente

especificado.

A proposta de desenvolvimento de um modelo de Sistema de InformaçõesGerenciais (SIG) para o planejamento governamental do Estado de Rondônia está

embasada no resultado da análise das principais dificuldades encontradas pelas

unidades orçamentárias no processo de elaboração e execução do orçamento,

principalmente no que diz respeito à realocação de créditos orçamentários de um

programa para outro.

O objetivo principal do modelo é mostrar como um sistema de informações

gerenciais pode ser útil ao se pensar em planejamento, seja pela possibilidade de seefetuar cruzamentos de dados, obtendo informações em tempo real a partir de uma

base única e consolidada sobre dimensões históricas, seja pelo tempo hábil e pela

86



facilidade de se obter dados resumidos que substituem inúmeros relatórios e horas

afinco de trabalho manual.

O processo de desenvolvimento do modelo de SIG para o planejamento

governamental do Estado de Rondônia foi realizado em duas fases: identificação da

infraestrutura do órgão central de planejamento do Estado; e prototipagem de um

SIG para o planejamento governamental.

Identificação da Infraestrutura do órgão central de planejamento do Estado de

Rondônia

Para se desenvolver um sistema é necessário antes tomar conhecimento da

infraestrutura de tecnologia de informação existente no ambiente em que o sistema

será utilizado. Desse modo, buscou-se identificar no setor encarregado do

planejamento governamental do Estado as principais características da

infraestrutura de TI disponível. Segundo Laudon e Laudon (2008 p. 9):

“... a infraestrutura de tecnologia de informação (TI) é constituídapela junção de hardware (equipamento físico usado para atividades

de entrada, processamento e saída de um sistema de informação),software (instruções detalhadas e pré-programadas que controlam ecoordenam os componentes do hardware), tecnologia decomunicações e de redes (composta por diversos dispositivos físicose softwares, interliga os diversos equipamentos de computação etransfere dados de uma localização física para outra), o serviço deWorld Wide Web, e pessoas.”

Nesse contexto, identificou-se o seguinte:

Pessoas: 02 (dois) engenheiros que trabalham na estruturação, concepção e

revisão do Plano Plurianual; 01 (um) administrador, 01 (um) economista e 01 (uma)acadêmica de Ciências Contábeis que executam atividades relacionadas à

execução orçamentária; 02 (duas) técnicas de nível médio que exercem atividades

relacionadas ao protocolo de documentos e arquivo; e 01 (um) gerente que

estabelece as diretrizes, supervisiona as tarefas e realiza outras atividades inerentes

ao cargo.

Hardware: 07 (sete) microcomputadores desktop, 01 (um) notebook e 01

(uma) impressora a laser.

87



Software: Sistema operacional Windows 7, Sistema Integrado de

Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM); Sistema de

Planejamento Governamental (SIPLAG); Sistema de Apoio à Execução

Orçamentária (SIAPG); Microsoft Office 2010.

Tecnologia de comunicações e de redes: Todos os microcomputadores

estão interligados por meio de uma rede interna (intranet ) a um servidor de arquivos,

onde são centralizados todos os documentos elaborados pela SEPLAN.

World Wide Web: Todos os microcomputadores têm acesso restrito à

internet que é controlado pela Gerência de Informática da SEPLAN.

Por meio da identificação da infraestrutura pode-se verificar que apesar da

SEPLAN possuir um sistema onde são alimentadas as informações do

planejamento, o SIPLAG, e mais outros dois sistemas destinados à execução

orçamentária, o SIAPG e o SIAFEM, não há uma ferramenta específica capaz de

gerir os dados históricos desses sistemas, de forma que se possa fazer, por

exemplo, análises comparativas anuais entre a previsão e a realização da despesa,

ou ainda, verificar em que nível de execução se encontra o orçamento de

determinada unidade orçamentária, entre outras informações gerenciais.

Prototipagem de um SIG para o planejamento governamental

Construir um protótipo de um Sistema de Informações Gerenciais (SIG) para

o planejamento governamental do Estado de Rondônia é o resultado concreto deste

trabalho, que teve como base o banco de dados relacional desenvolvido para

organizar os dados da execução orçamentária e financeira do Estado de Rondônia.

Para Laudon e Laudon (2008, p. 355),

“A prototipagem consiste em montar um sistema experimentalrapidamente e sem muitos gastos para submetê-lo à avaliação deusuários finais. O protótipo é uma versão funcional de um sistema deinformação, ou de parte dele, mas deve ser considerado apenas ummodelo preliminar. Os usuários interagem com o protótipo pata ter uma ideia melhor de seus requisitos de informação, podendo refiná-lo inúmeras vezes.”

O modelo proposto foi desenvolvido em um suplemento do Microsoft Excel2010 denominado PowerPivot. Esta ferramenta oferece o poder de criar de uma

88



forma autônoma soluções de Business Intelligence (BI), que segundo a definição de

Primak (2008, p. 6):

“É uma ferramenta de consulta às bases de dados das funçõesorganizacionais para a apresentação de informações de formasimples e amigável (através de gráficos), atendendo àsnecessidades, principalmente, dos gestores da alta administração.Permite ainda o acompanhamento diário de resultados, tabulandodados de todas as áreas funcionais da organização para depoisexibi-los de forma simplificada, sendo de fácil análise e compreensãopara aqueles que não possuem profundos conhecimentos sobretecnologia.”

. Dessa forma, o modelo possibilita importar e manipular grandes quantidades

de dados de praticamente qualquer fonte com muita facilidade. Auxilia ainda a

criação de tabelas e gráficos dinâmicos de forma interativa, proporcionando uma

visão mais aprofundada de negócios e ciclos de decisão.

O modelo desenvolvido propõe um painel digital vinculado às tabelas do

banco de dados relacional. Exibe em uma única tela informações importantes tanto

para administrar os recursos de uma unidade orçamentária como para elaborar

novas propostas de ações de governo. São indicadores-chave de desempenho em

forma de gráficos e tabelas que fornecem um panorama de medidas essenciais para

tomar decisões executivas importantes. A Figura 11 ilustra o modelo proposto.

Figura 11 – Tela do Modelo de SIG para o Planejamento Governamental

89



No lado esquerdo da tela têm-se as variáveis de segmentação de dados que

podem ser utilizadas individualmente ou combinadas de acordo com a necessidade

do gestor. Nesse modelo utilizou-se as seguintes variáveis: ano e mês, grupo de

fontes de recurso, área, unidade orçamentária, função, grupo de despesa e

elemento de despesa.

Ao centro da tela foram estabelecidos quatro gráficos que demonstram o valor

previsto e realizado por área, o acompanhamento de execução por área e os

indicadores de realização por área, função e órgão.

Do lado direito, observa-se a lista de campos com base nas tabelas do banco

de dados relacional, e as opções de segmentação de dados verticais e horizontais,

filtro, campos de legenda (séries), campos de eixos (categorias) e valores.

Como exemplo, o gráfico “Realizado por Área” da Figura 11 possui a seguinte

estrutura:

Filtro do relatório: arrastou-se da tabela despesa os campos referentes ao

ano e mês e fonte de recurso. Também foi incluído o campo de descrição do

elemento de despesa da tabela Natureza da Despesa. É importante frisar que a

ferramenta reconhece automaticamente o relacionamento entre as tabelas, portanto,

para se obter a descrição de determinado campo, basta arrastá-lo da tabelacorrespondente.

Campos de eixo: utilizou-se o campo referente ao nome da área da tabela

Área.

Valores: buscou-se o campo referente ao valor liquidado da tabela Despesa.

Dessa forma, ao selecionar os campos desejados a ferramenta montou

automaticamente o gráfico dinâmico, dando ainda opção de filtrar os dados da forma

que se fizer necessário.O modelo apresentado é apenas uma das várias possibilidades de

cruzamento de dados. A ideia central é resumir graficamente as informações que

reflitam na tomada de decisão dos gestores.

Discussão sobre os Resultados

Os resultados alcançados na abordagem do tema estão inter-relacionados eforam apresentados de acordo com a questão que esse trabalho se propôs a

90



elucidar sobre quais as contribuições de um sistema de informações gerenciais para

o planejamento governamental, pautada nos objetivos específicos.

Com o estabelecimento do índice de execução financeira e o índice ótimo de

execução foi possível identificar quais as unidades apresentam a maior distorção na

relação entre o que se destina à execução das ações de governo e o que se realiza

efetivamente durante o exercício financeiro.

Verificou-se ainda, que uma das principais causas do baixo desempenho na

execução orçamentária e financeira é que há carência muito grande de mão de obra

especializada, principalmente nas áreas econômica e social do governo do Estado.

Prova disso é a quantidade de remanejamentos de dotações realizados durante o

exercício, o que caracteriza que as unidades orçamentárias não estão realizando um

planejamento concreto, mas que estão atendendo as demandas da sociedade na

medida em que estas vão surgindo.

Deduz-se que as unidades setoriais, salvo raras exceções, utilizam os

instrumentos de planejamento (PPA e LOA) apenas como meros documentos de

cumprimento legal, muitas vezes com informações desencontradas e metas de

realização mal dimensionadas, quando não, irreais.

Diante dessa realidade propôs-se o desenvolvimento de uma solução queobviamente não tem a pretensão de resolver todos os problemas e mazelas da área

de planejamento governamental, pois há inúmeros fatores internos e externos que

contribuem profundamente para a situação em que a administração pública se

encontra. O modelo proposto é, portanto, apenas uma ferramenta que deve ser

utilizada para facilitar o trabalho cotidiano, já tão comprometido pela ineficiência e

pelo excesso burocrático.

Pode-se dizer que o resultado desse trabalho contribui para que se inicie umamudança de comportamento dos gestores públicos. A divulgação à população

desses resultados em tempo real, proporciona uma fiscalização mais efetiva no

acompanhamento da execução das ações de governo. Também serve para

fortalecer a participação social na elaboração de novas políticas públicas. Fazendo

com que o Estado se veja obrigado a investir cada vez mais em gestão, capacitação

de pessoal e em tecnologias que contribuam para melhorar a prestação de serviços

ao cidadão.Quanto às contribuições que um SIG pode trazer para o planejamento

governamental pode-se elencar as seguintes:

91



• Contribui para o atingimento da excelência operacional (produtividade,

eficiência e agilidade);

• Possibilita o desenvolvimento de novos serviços;

• Estreita o relacionamento com o cidadão;

• Melhora a tomada de decisão (em termos de precisão e velocidade).

No entanto, para que se possa efetivar essas contribuições é necessário que

o poder público realize investimentos em sistemas de informação no sentido de

administrar suas funções internas, bem como lidar com as demandas dos atores-

chave em seu entorno.

Um sistema de informação deve ser desenvolvido, sobretudo, para solucionar

um problema ou um conjunto de problemas que a organização reconhece estar

enfrentando. No caso do Governo do Estado de Rondônia, percebe-se que os

administradores, bem como os gerentes de programas de cada unidade

orçamentária não estão tendo um desempenho tão bom quanto o esperado. Um dos

fatores que contribuem para este cenário é justamente a carência de tecnologias

capazes de lidar com tantas informações ao mesmo tempo.

Observa-se também que há uma grande dificuldade em se obter informações

concisas e confiáveis sobre operações correntes, tendências e mudanças relativas

às diversas unidades orçamentárias. Isso ocorre porque os dados referentes ao

planejamento governamental do Estado estão dispersos em sistemas que atuam de

forma individualizada. Para completar, o principal sistema, o SIAFEM utiliza

tecnologia de gerenciamento de dados ultrapassada que dificulta o acesso à

informação pelo usuário.

Muitas vezes, é necessário dispender dias de trabalho localizando e reunindo

dados necessários para realizar determinada tarefa, outras vezes o gestor se vêobrigado a tomar decisões com base em informações incompletas. Se se estiver

pesquisando tendências, será um problema adicional, porque os sistemas deixam

apenas os dados atuais disponíveis, sendo difícil encontrar dados sobre eventos

passados.

Uma boa solução para atacar todos esses problemas é com a implantação de

um data warehouse:

“Data warehouse é um banco de dados que armazena dadoscorrentes e históricos de potencial interesse para os tomadores de

92



decisão de toda a organização. O Data warehouse consolida epadroniza as informações oriundas de diferentes bancos de dadosoperacionais, de modo que elas possam ser usadas por toda aorganização para análise gerencial e tomada de decisões.” (Laudon

e Laudon, 2008)

Em um data warehouse os dados ficam disponíveis a todos os servidores

para que tenham acesso conforme o nível de permissão e necessidade, não

podendo alterar os dados. Oferece também uma gama de ferramentas específicas e

padronizadas, como ferramentas de consulta, ferramentas analíticas e recursos para

relatórios gráficos. Atualmente, muitas organizações usam portais de intranet para

disponibilizar as informações do data warehouse a todo o público interno.

CONCLUSÕES

O presente estudo possibilitou elaborar um modelo de SIG como contribuição

para a melhoria da administração pública, o qual é resultado das reflexões e

avaliações realizadas no processo de elaboração e execução do planejamento

governamental do Estado de Rondônia.

A apuração do desempenho das unidades orçamentárias por meio do

estabelecimento do índice de execução financeira possibilitou algumas reflexões

metodológicas a respeito da capacidade de elaboração das ações de governo. O

uso da pesquisa quantitativa quanto às principais restrições apontadas pelas

unidades na avaliação do PPA, merece ser destacada como forma de contribuir para

as discussões na área de planejamento governamental.

Além do material organizado sobre tecnologia da informação (TI), sistema de

informações gerenciais (SIG) e planejamento governamental, condensado na

revisão bibliográfica, o estudo apresenta ainda, pontos para reflexão e análises

futuras, como a questão da cultura organizacional e o aprofundamento da utilização

de informações gerenciais.

Os problemas apontados na introdução desse trabalho nortearam o

direcionamento do estudo e puderam ser comprovados na verificação da capacidade

de planejamento das unidades orçamentárias, principalmente no que diz respeito à

ausência de ferramentas que permitam auxiliar a identificação de gargalos que

afetam o planejamento do gasto público.

93



Ao abordar as contribuições de um SIG para a área de planejamento

governamental não se pode desvincular as informações levantadas em cada etapa

para a sua concretização, as quais foram direcionadas para alcançar as

contribuições descritas no tópico resultados.

Assim, tem-se a apresentação de um modelo de SIG que contribui para o

aperfeiçoamento do processo de elaboração do Plano Plurianual e da Lei

Orçamentária Anual.

. O modelo de SIG apresentado serve como uma base para a elaboração do

planejamento estratégico de sistemas de informação no âmbito do Estado de

Rondônia, por fornecer uma estrutura que pode ser ampliada de forma a englobar

tanto os aspectos técnicos como os organizacionais, respeitando as particularidades

de cada unidade orçamentária.

No entanto, há que se considerar que a implantação ou a implementação do

modelo proposto depende de três aspectos fundamentais e que merecem um estudo

mais aprofundado: a cultura organizacional, a tecnologia de informação disponível e

a própria estrutura da administração pública estadual.

Há que se considerar também que para gerir informações de forma eficiente é

necessário dispor de indivíduos com capacidade para compreender os fatos e assituações do mundo real de uma forma estruturada, lógica e racional, que saibam

usar e interpretar os dados nos diferentes contextos em que são apresentados, e

que saibam oferecer soluções para os problemas, cada vez mais complexos, em

tempo satisfatório, uma vez que o tempo é um fator fundamental em uma época

marcada pela rapidez e pela busca da eficiência.

A tecnologia apresentada no modelo de SIG proposto se mostra incipiente,

mas consistente no sentido de indicar uma base de dados sólida e estruturada, como fornecimento de elementos vinculados a realidade do planejamento

governamental, de tal sorte que sua implementação requer refinamentos constantes

conforme sua utilização ao longo do tempo.

Por fim, conclui-se que a utilização de um sistema de informações gerenciais

aliado a uma estrutura de TI bem dimensionada proporciona um salto qualitativo na

área de planejamento governamental, visto que atualmente é impossível pensar em

um método eficiente de planejamento das ações de governo, sem associá-lo aoconvívio e ao uso de sistemas de informação automatizados e da tecnologia da

informação como sustentáculo.

94



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97



APÊNDICE - Comparativo da Despesa Prevista X Executada, por

Área e Unidade Orçamentária, no período 2006-2009

2006 2007 2008 2009

Pr ev is to Rea liz ado Ín dic e Pr ev is to Re aliz ad o Índic e Pr ev is to Re aliz ad o Índ ic e Pr ev is to Re aliz ad o Índ ic e

FEPRAM 1.060 1.645 1,5519 1.988 2.707 1,3617 6.672 2.386 0,3576 2.880 3.764 1,3069 1,1445

SEDAM 5.657 7.469 1,3203 7.383 11.432 1,5484 14.550 10.821 0,7437 12.739 17.119 1,3438 1,2391

TOTAL 6.717 9.114 1,3569 9.371 14.139 1,5088 21.222 13.207 0,6223 15.619 20.883 1,3370 1,2063

IDARON 29.433 28.297 0,9614 0,9614

FIDER 2.790 2.402 0,8609 4.600 831 0,1807 687 4.971 7,2358 3.517 2.553 0,7259 2,2508

IPEM 2.013 1.590 0,7899 1.752 1.785 1,0188 1.976 2.198 1,1123 2.192 1.895 0,8645 0,9464

JUCER 2.580 2.545 0,9864 2.894 2.972 1,0270 3.835 3.330 0,8683 4.559 4.226 0,9270 0,9522

SEAGRI 2.317 - - 73.331 48.028 0,6549 0,3275

SEDES 71.929 45.467 0,6321 66.243 56.734 0,8565 65.176 73.214 1,1233 45.215 37.659 0,8329 0,8612

TOTAL 79.312 52.004 0,6557 75.489 62.322 0,8256 73.991 83.713 1,1314 158.247 122.658 0,7751 0,8469

SEAD 8.329 9.600 1,1526 12.379 12.408 1,0023 13.160 14.189 1,0782 17.064 16.524 0,9684 1,0504

SEFIN 64.844 81.593 1,2583 83.848 89.141 1,0631 96.763 100.852 1,0423 108.910 107.457 0,9867 1,0876

SEPLAN 41.860 5.225 0,1248 8.352 5.909 0,7075 13.817 18.642 1,3492 13.223 11.045 0,8353 0,7542

SUPEL 845 932 1,1030 1.397 1.148 0,8218 1.190 1.443 1,2126 1.628 1.920 1,1794 1,0792

TOTAL 115.878 97.350 0,8401 105.976 108.606 1,0248 124.930 135.126 1,0816 140.825 136.946 0,9725 0,9797

DER 73.876 108.243 1,4652 101.909 85.304 0,8371 112.921 120.175 1,0642 187.787 121.622 0,6477 1,0035

DEOSP 8.411 3.567 0,4241 10.959 3.750 0,3422 15.964 15.245 0,9550 19.909 46.533 2,3373 1,0146

FITHA - 20.474 42.786 40.884 0,9555 54.776 47.050 0,8590 52.480 40.066 0,7635 0,8593

TOTAL 82.287 132.284 1,6076 155.654 129.938 0,8348 183.661 182.470 0,9935 260.176 208.221 0,8003 1,0591

CGE 3.473 5.373 1,5471 5.984 7.274 1,2156 8.179 9.975 1,2196 12.694 9.662 0,7611 1,1858

CGAG 22.661 23.856 1,0527 28.417 25.922 0,9122 31.378 33.600 1,0708 38.600 41.456 1,0740 1,0274

PGE 11.038 10.730 0,9721 15.577 12.285 0,7887 15.205 15.192 0,9991 18.585 15.389 0,8280 0,8970

TOTAL 37.172 39.959 1,0750 49.978 45.481 0,9100 54.762 58.767 1,0731 69.879 66.507 0,9517 1,0025

DETRAN 51.360 45.870 0,8931 57.829 38.685 0,6690 52.909 66.782 1,2622 79.132 71.657 0,9055 0,9325

FUNRESPOM - - 104 250 2,4038 152 9 8 0,6447 1,5243

FUNRESPOL 1.003 1.472 1,4676 2.979 525 0,1762 2.681 2.472 0,9220 2.169 5.903 2,7215 1,3219

FUNESBOM 1.978 891 0,4505 2.356 1.602 0,6800 942 1.882 1,9979 2.314 2.441 1,0549 1,0458

FESPREN 100 21 0,2100 54 108 2,0000 1,1050

FUPEN 273 352 1,2894 401 392 0,9776 747 318 0,4257 744 1.755 2,3589 1,2629

SESDEC 186.342 245.945 1,3199 264.720 266.699 1,0075 324.777 292.668 0,9011 327.676 359.108 1,0959 1,0811

TOTAL 240.956 294.530 1,2223 328.385 307.924 0,9377 382.214 364.480 0,9536 412.187 440.962 1,0698 1,0459

AGEVISA - 4.795 6.811 9.199 1,3506 11.007 8.646 0,7855 16.466 11.745 0,7133 0,9498

CETAS 2.308 470 0,2036 1.387 818 0,5898 1.272 1.515 1,1910 3.102 2.180 0,7028 0,6718

FHEMERON 27.381 12.942 0,4727 21.355 14.879 0,6967 14.165 18.998 1,3412 20.679 18.284 0,8842 0,8487

FEAS 4.486 477 0,1063 4.405 615 0,1396 118 871 7,3814 429 510 1,1888 2,2040

FES 286.464 275.446 0,9615 306.724 269.381 0,8783 307.357 304.173 0,9896 337.958 330.742 0,9786 0,9520

FUNPRERO 105.892 131.040 1,2375 148.361 137.094 0,9241 1,0808

IPERON 109.751 79.007 0,7199 92.923 92.964 1,0004 6.663 11.398 1,7106 14.296 7.805 0,5460 0,9942

SEDUC 220.999 203.919 0,9227 463.209 415.297 0,8966 488.404 433.384 0,8873 491.964 557.625 1,1335 0,9600

SEAS 5.780 - - 15.196 4.506 0,2965 0,1483

SEJUS 30.823 46.510 1,5089 68.923 57.913 0,8403 88.728 77.497 0,8734 94.789 109.860 1,1590 1,0954

SECEL 8.916 4.264 0,4782 3.041 5.064 1,6652 5.620 9.367 1,6667 11.514 10.092 0,8765 1,1717

TOTAL 691.128 627.830 0,9084 968.778 866.130 0,8940 1.035.006 996.889 0,9632 1.154.754 1.190.443 1,0309 0,9491

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Município s (SIAFE M)

Nota: Não co mputadas despesas destinadas a programas de operações especiais e reserva de contingência;despesas co m fontes de recursos provenientes de operações de crédito, convênios e contrapartidas;despesas com exercícios anteriores;sentenças judiciais;indenizações e restituições;e ressarcimento de despesas de pessoal requisitado.

GESTÃO

INFRAESTRUTURA

INSTITUCIONAL

SEGURANÇA

SOCIAL

ÍndiceMédio

SiglaÁrea

AMBIENTAL

ECONÔMICA

98

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