MOTTA e YOUNG 1997 Instrumentos Econômicos de Gestão Ambiental No Brasil

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INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA A GESTOAMBIENTAL NO BRASIL

COORDENADORES:

RONALDO SEROA DA MOTTACARLOS EDUARDO FRICKMANN YOUNG

Rio de Janeiro, Dezembro 1997



1. INTRODUO 5

2. REGULAO E INSTRUMENTOS BASEADOS NO MERCADO: ASPECTOSCONCEITUAIS 8

2.1 Princpios gerais 8

2.2 Categorizao dos IEs 8

2.3 Custo-efetividade dos IEs 10

3. INCENTIVOS ECONMICOS NA GESTO DOS RECURSOS DA GUA E DO AR 20

3.1 Introduo 20

3.2 Instrumentos de controle ambiental 20

3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar 22

3.4 Instrumentos para o controle ambiental da gua 23

4. EXPERINCIA INTERNACIONAL NA APLICAO DE IE PARA O CONTROLEAMBIENTAL DO AR 24

4.1 Incentivos Fiscais e Subsdios 24

4.2 Tributao 264.2.1 Sobre emisses 264.2.2 Sobre produtos 284.2.3 Tributos sobre combustveis para veculos automotores 294.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo 304.2.5 Impostos sobre suprfluos (excise taxes) 304.2.6 Outros Impostos 304.2.7 Tributos sobre energticos de uso industrial e domstico 314.2.8 Eletricidade 344.2.9 Impostos sobre emisses de carbono e similares 344.2.10 Tributos sobre CFCs e similares 374.2.11 Impostos sobre compra, venda e uso de veculos automotores 38

4.3 Multas por no-atendimento 40

4.4 Sistemas de depsito-retorno 42

4.5 Certificados transacionveis 42

5. EXPERINCIA INTERNACIONAL NA APLICAO DE IES PARA A GESTOAMBIENTAL DA GUA 46

5.1 Incentivos Fiscais e Subsdios 46

5.2 Tributao 48

5.2.1 Pelo uso direto 485.2.2 Pela contaminao 505.2.3 Sobre produtos 53



5.3 Multas por no-atendimento 55

5.4 Certificados transacionveis 585.4.1 Sistemas convencionais de certificados de poluio 585.4.2 Sistemas no convencionais de certificados de poluio 60

6. LIES DA EXPERINCIA INTERNACIONAL DE APLICAO DE IES 62

6.1 Bibliografia 64

7. MODELO DE SIMULAO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA O CONTROLE DAPOLUIO HDRICA INDUSTRIAL 67

7.1 Introduo 67

7.2 O modelo 67

7.3 Dados 687.3.1 Nveis de emisso de poluentes 687.3.2 Custos marginais, eficincia e tecnologias de remoo 68

7.4 O modelo de clculo 70

7.5 Sada dos resultados 80

7.6 Um estudo de caso aplicando o modelo de simulao 807.6.1 Seleo das bacias e cenrios 80

7.7 Resultados e discusso 83

7.8 Concluses 86

7.9 Referncias 87

8. MODELO DE TAXAO SOBRE COMBUSTVEIS LQUIDOS 88

8.1 Introduo 88

8.2 A Poluio Atmosfrica nos Centros Urbanos Brasileiros 89

8.3 Instrumentos de Controle da Poluio Veicular no Brasil 91

8.4 As Polticas de Preos da Gasolina e lcool 94

8.5 A Gasolina e o lcool 94

8.6 Consideraes Sobre a Implementao do Imposto Ambiental sobre Gasolina e lcool(IAGA) 96

8.6.1 Restries Fiscais e Legais 978.6.2 Restries Regionais 978.6.3 Receitas Vinculadas e a Percepo do Pblico 98

8.7 Modelando as Respostas ao IAGA 99

8.8 Um Imposto Ambiental Somente sobre a Gasolina? 101

8.9 Referncias 103



9. ASPECTOS JURDICOS DA APLICAO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS PARAGESTO AMBIENTAL 106

9.1 O meio ambiente como objeto de direito 1069.1.1 Interesses difusos e Direito Ambiental 1069.1.2 A Conferncia Internacional de Direito Ambiental e sua relao com Direito Tributrio 1079.1.3 Os Princpios Jurdicos Relativos ao Meio Ambiente adotados pela ONU 108

9.2 A tutela constitucional do meio ambiente 1099.2.1 Poder de polcia 110

9.3 A utilizao de espcies tributrias como instrumentos de aplicao do princpio poluidor-pagador 113

9.3.1 As limitaes ao poder de tributar 1139.3.2 O princpio do poluidor pagador na legislao brasileira 1149.3.3 Espcies tributrias 1159.3.4 Competncia para tributar 1189.3.5 Finalidade 1199.3.6 Preos pblicos 120

9.4 Exemplificao - cobrana pelo uso da gua 1219.4.1 Histrico e aspectos constitucionais 1219.4.2 Gratuidade X cobrana da gua 1229.4.3 A Lei federal 9.433/1997 1239.4.4 Legislaes estaduais 124

9.5 Exemplificao - imposto ambiental sobre combustveis 1259.5.1 Experincia internacional 1269.5.2 Imposto Ambiental sobre lcool e Gasolina - IAGA 127

9.6 REFERNCIAS 134



1. INTRODUO

Ronaldo Seroa da MottaCarlos Eduardo Frickmann Young

Instrumentos econmicos (IEs) esto sendo usados de forma crescente em muitos pases comomecanismos para melhorar o desempenho da gesto ambiental. Estas abordagens abrangem uma amplagama de mecanismos possveis. Em um extremo, incluem multas ou sanes que so ligadas aostradicionais regulamentos do tipo comando e controle (C&C). No outro extremo, incluem abordagensmenos intervencionistas, as quais exigem que uma advocacia do consumidor ou litgios particularesatuem como incentivos para a melhoria da gesto ambiental. No centro, encontramos abordagens maiscomuns do tipo taxao e/ou subsdio, assim como os mecanismos baseados em direitos de propriedadecomercializveis.

Os IEs podem considerados como alternativas economicamente eficientes e ambientalmente eficazes para

complementar as estritas abordagens C&C. Teoricamente, ao fornecer incentivos ao controle da poluioou de outros danos ambientais, os IEs permitem que o custo social de controle ambiental seja menor.Podem, ainda, fornecer aos cofres do governo local receitas fiscais de que tanto necessitam. No entanto,os custos administrativos associados aos IEs podem ser mais elevados. As exigncias de monitoramento eoutras atividades de fiscalizao continuam, como no caso do C&C, podendo haver a necessidade deesforos adicionais de administrao, a fim de fazer face s mudanas institucionais e de projeto quesurgem da aplicao dos IEs.

Um pressuposto comumente assumido com relao aos IEs que eles constituem um substituto imediatopara os procedimentos regulatrios do tipo C&C. Contudo, a oportunidade desta substituio no consensual. Por uma srie de razes, a implementao dos IEs no pode ser encarada como uma panaciapara os problemas freqentemente associados aos procedimentos do tipo C&C. Embora haja um escopodefinido para a cuidadosa e oportuna implementao de IEs, a complementaridade com mecanismos dotipo C&C fundamental.

O uso de IEs na gesto ambiental requer esforos em trs reas: coerncia macroeconmica, adequaolegal e capacidade tcnica. Estas trs reas dependem, contudo, da capacidade institucional do setor degesto ambiental. neste contexto que o uso de IEs tem que ser desenvolvido.

A administrao pblica no Brasil e em outros pases em desenvolvimento tem sido historicamenteburocrtica, muito sensvel a interferncias polticas e incapaz de pr em prtica suas prprias iniciativas.Reconhece-se com freqncia a priorizao inadequada, especialmente no que tange s polticas sociais -historicamente, o desenvolvimento econmico foi fortemente regulamentado por instrumentos decomando e controle, geralmente aplicados dentro de um sistema poltico autoritrio.

A adoo de IEs em um novo cenrio econmico, onde o papel do Estado est sendo reformulado, pareceque foi rapidamente aceita. Na verdade, estes so fatores polticos muito importantes que favorecem aaplicao de instrumentos econmicos. O uso dos IEs , agora, de alta prioridade na gesto ambientalbrasileira. O pas j adota instrumentos como royalties, compensaes fiscais, cobranas ao usurio degua e tributao florestal em distintos contextos econmicos. A tendncia atual em direo aos IEs enfatizada, contudo, pela necessidade de gerar receitas vinculadas para o setor da gesto ambiental.

Isso uma consequncia do cenrio atual, onde o enxugamento do excesso de regulamentao e cortesnos gastos pblicos tornaram-se as principais peas da reforma governamental. O setor da gestoambiental tem sido priorizado de um modo ad hoc. A conscincia ambiental vem aumentando devido democratizao, presso internacional e s bvias conseqncias ambientais da rpida industrializao eurbanizao. Mas isto no se tem traduzido em alocaes oramentrias adequadas, na medida em queoutros setores sociais com urgncias imediatas - tais como a sade e a educao - receberam mais alta

prioridade e os programas de estabilizao macroeconmica restringiram os gastos pblicos.



A exigncia de eficincia na instituio ambiental vem, assim, crescendo mais do que sua alocaooramentria. As polticas, a legislao e as falhas na aplicao da legislao e outras normas criaram umdescrdito institucional, aumentaram os custos burocrticos e introduziram uma elevada incerteza nasregras ambientais. Esta incerteza - Qual a norma ambiental e qual ser a eficcia de sua aplicao ? -pode hoje ser encarada como a principal crtica feita na regio pelo setor empresarial e pelas pessoasafetadas por problemas ambientais.

Contudo, o uso inadequado dos instrumentos econmicos pode tambm resultar em mais um tiro perdidodo setor da gesto ambiental. O uso de IEs no tem sido um substituto para o C&C nem tem resolvido acarncia de instituies fortes: os IEs, na verdade, potencialmente aumentam os encargos tcnicos efinanceiros das estruturas responsveis pela gesto pois precisam de uma boa capacidade institucionalpara terem sucesso. Entretanto a escassa participao do pblico herdada dos regimes autoritriosanteriores, a crise geral do setor pblico e as desigualdades sociais so barreiras muito difceis de superarrapidamente. Estas dificuldades so muitas vezes ignoradas, e um reflexo disto o fato de que asagncias internacionais e os doadores tendem a recomendar as solues da OCDE, dando pouca atenos questes legais e institucionais locais.

Com o objetivo de aprofundar o conhecimento das experincias j existentes com aplicao de IEs, e aimensa gama de particularidades que elas envolvem, este texto apresenta e discute os principais aspectosprticos apresentados na literatura. A primeira parte enfatiza a experincia internacional e est organizadada seguinte forma: o captulo 2 discute aspectos conceituais e tericos relacionados a regulao einstrumentos de mercado; o captulo 3 apresenta uma classificao dos incentivos econmicos na gestodos recursos da gua e do ar; os captulo 4 e 5 enfocam as experincias internacionais na aplicao de IEspara o controle ambiental do ar e da gua, respectivamente; e por fim o captulo 6 conclui o relatrioapresentando brevemente as lies da experincia internacional de aplicao de IEs.

A Parte II apresenta dois estudos referentes avaliao e aplicao de instrumentos econmicos napoltica ambiental brasileira. O captulo 7 compara os resultados da aplicao de um modelo simples desimulao de instrumentos econmicos (taxas sobre emisso de poluentes e/ou multas por noatendimento a padres de emisso) em diferentes cenrios de modo a evidenciar alguns aspectosdistributivos que devem ser levados em conta quando da definio de polticas de controle de poluio

em bacias hidrogrficas.

O captulo 8 revisita a proposta de um imposto ambiental sobre a gasolina e o lcool carburante (IAGA)objetivando reduzir a poluio do ar de origem veicular nos centros urbanos e financiar um fundo deinvestimentos em transporte coletivo feita originalmente por Seroa da Motta e Mendes (1996a). Para arealizao deste texto aprofundou-se a anlise economtrica dos dados, que agora incluem os primeiros18 meses do Real, permitindo maior acurcia nas estimativas da resposta dos consumidores a variaesdos preos dos combustveis. Considera-se tambm a hiptese de o imposto incidir somente sobre agasolina, estimando-se de forma preliminar qual o nvel de renncia fiscal decorrente da iseno doimposto sobre o lcool.

A terceira parte, composta de um nico captulo (9), examina aspectos jurdicos relacionados implementao de instrumentos econmicos no Brasil. O captulo aborda aspectos constitucionais ligados

ao tema, e enfatiza a questo da utilizao de espcies tributrias como instrumentos de aplicao doprincpio poluidor-pagador.



PARTE I



2. REGULAO E INSTRUMENTOS BASEADOS NOMERCADO: ASPECTOS CONCEITUAIS

Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

2.1 Princpios gerais

H um grande nmero de princpios econmicos gerais que formam a filosofia bsica para uma estratgiaeconmica e ambientalmente sustentvel. O princpio do poluidor/usurio pagador e o princpio daprecauo so enunciados com maior freqncia.

O princpio do poluidor/usurio pagador confere direitos que permitem a internalizao de custos que noseriam normalmente incorridos pelo poluidor ou usurio (externalidades). O princpio da precauoprov um mecanismo para lidar com a incerteza dos impactos (Perrings, 1991; ORiordan e Cameron,1995).

Muitos mecanismos j foram desenvolvidos e usados a fim de promover estes princpios (ver Quadro2.1). Eles geralmente formam uma srie contnua que se estende desde os regulamentos estritamenteorientados para o controle, em um extremo, at a legislao de responsabilizao orientada para olitgio, no outro extremo. No meio desses dois extremos situa-se uma ampla gama de instrumentosorientados para o mercado que se apoiam em uma certa mistura de regulamentos e incentivoseconmicos para alcanar a proteo ambiental.

Quadro 2.1 A Taxao Ambiental na OCDE nos Anos 80

O papel dos impostos ambientais tem sido crescente, tanto em termos polticos quanto econmicos. Foiprevisto por muitos observadores, nos anos 80, que uma interveno governamental reduzida poderiatrazer a um plano mais proeminente os instrumentos econmicos, especialmente as taxas, ao forneceremincentivos a uma mudana de comportamento por parte do poluidor.

Quando foram propostos os IEs, foram estes muitas vezes considerados como substitutos potenciais paraas abordagens comando-e-controle. Mais ainda, foram freqentemente apregoados como tendo fortesefeitos de incentivo, os quais, desde que adequadamente estimados, poderiam ser utilizados paraalcanar-se um nvel socialmente timo de controle da poluio ou da degradao ambiental. Aexperincia interna da OCDE, entretanto, mostra que nenhum destes papis esperados dos IEs tem-serealizado de forma ampla.

[Levantamentos da OCDE indicam que ...] o papel das taxas foi estendido, embora suas capacidades degerar receita tenham permanecido como funo dominante ... . Embora um nmero crescente deesquemas de taxao mostrem propsitos de incentivo, no h muita evidncia de que estes instrumentosvo substituir a regulamentao direta enquanto parte do processo para reduzir a intervenogovernamental.

Fonte: OCDE (1994); OCDE (1995)

2.2 Categorizao dos IEs

Atividades econmicas podem gerar externalidades ambientais negativas que causam perdas de bem-estarpara os indivduos afetados. Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar seria a internalizaodestes custos externos nas estruturas de produo e consumo.

A internalizao do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoo de mecanismos decomando-e-controle (padres ambientais, licenciamento e sanes legais) e de IEs. Conforme j referidoanteriormente, estes mecanismos so complementares e no-excludentes.

Os instrumentos econmicos podem ser classificados em dois tipos: (i) incentivos que atuam na forma deprmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preos. Os primeiros requerem um comprometimento de



recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais. Ambos podem e devem sercombinados, conforme ser analisado a seguir.

Os incentivos que atuam na forma de prmios so basicamente o crdito subsidiado, as insenes deimposto e outras facilidades contbeis para efeito de reduo da carga fiscal (como, por exemplo, adepreciao acumulada). Estes incentivos requerem prazos e taxas mais adequadas maturao dos

investimentos ambientais e sua aplicao adequada em casos especficos de setores com impactoeconmico significativo e que tenham necessidade de ajustes emergenciais.

Os incentivos econmicos via preos so todos os mecanismos que orientam os agentes econmicos avalorizarem os bens e servios ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social.Para tal, atua-se na formao dos preos privados destes bens ou, no caso de ausncia de mercados,criam-se mecanismos que acabem por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princpio dopoluidor/usurio pagador". O objetivo da atuao direta sobre os preos a internalizao dos custosambientais nos custos privados que os agentes econmicos incorrem no mercado em atividades deproduo e consumo.

Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preos - tributos1 - ou indiretamente - com

certificados ou direitos de propriedade.

Os tributos consistem em mecanismos de cobrana direta pelo nvel de poluio ou uso de um recursonatural atravs de um imposto ou uma simples cobrana proporcional ao uso do recurso em termos dequantidade e qualidade.

Esta cobrana, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre oexcesso de poluio ou uso acima do padro ambiental estipulado por lei. O valor desta multa por no-atendimento a padres ambientais (non-compliance charge) tem seu valor determinadoproporcionalmente a este excesso atravs de uma frmula na qual cada unidade de poluio ou uso tem

um preo estipulado.2

Uma sofisticao deste sistema seria a aplicao de uma cobrana sobre o nvel permitido por lei, comvalores inferiores, no objetivo de incentivar menores nveis de poluio e uso. Entretanto, neste caso denveis legalmente aceitos, a cobrana assemelha-se a um imposto e no a uma multa por no atendimentoa um requisito legal.

J os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preos procuram estabelecer nveis desejados de usodo bem ou servio ambiental como, por exemplo, a quantidade total de poluio ou de uso permitida,atravs da distribuio de certificados ou direitos de propriedade que so distribudos entre os usurios ouprodutores. Estes certificados podem ser transacionados em mercados especficos, com controle daautoridade ambiental atravs de operaes de emisso e resgate destes ttulos. As firmas comprariam evenderiam estes ttulos de acordo com seus custos individuais de controle de poluio.

Outros mecanismos muito utilizados so os sistemas depsito-retorno, no qual o retorno de certasembalagens, vasilhames ou produtos remunerado.

As principais vantagens dos incentivos econmicos via preos so as seguintes:

1Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bnus ambientais (performancebonds) e at mesmo expedientes de mdia como as listas negras de poluidores que podem induzir a

reduo do consumo de seus produtos, afetando as aes das empresas.2 Este valor pode tambm incluir parmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho daempresa e a reincidncia.


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a) permitem a gerao de receitas fiscais e tarifrias, atravs da cobrana de taxas, tarifas ou emisso decertificados, para lastrear os incentivos prmios ou capacitar os orgos ambientais. Dependendo da suamagnitude podem tambm servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e servios da economia queso mais desejveis que a degradao, como so os casos de investimentos e gerao de emprego.

b) consideram as diferenas de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma mais

eficiente os recursos econmicos disposio da sociedade, ao permitirem que aqueles com custosmenores tenham incentivos para expandir as aes de controle. Portanto, com IEs a sociedade incorre emcustos de controle inferiores queles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usurios fossemobrigados a atingir os mesmos padres individuais;

c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e servios ambientais sejam estimuladas pelareduo da despesa fiscal que ser obtida em funo da reduo da carga poluente ou da taxa de extrao;

d) atuando no incio do processo de uso dos bens e servios ambientais, o uso de IE pode anular ouminimizar os efeitos das polticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente nabase ambiental;

e) evitam os dispndios em pendncias judiciais para aplicao de penalidades; e

f) um sistema de taxao progressiva ou de alocao inicial de certificados pode ser efetivado segundocritrios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econmico seja considerada.

Resumindo, o uso de incentivos econmicos promoveria no s a melhoria ambiental como tambm amelhoria econmica, atravs da maior eficincia produtiva e eqidade.

Teoricamente, a eficincia dos IEs seria mxima quando os custos marginais incorridos pelos agentes, emdecorrncia do uso de uma unidade de um bem ou servio ambiental, fossem equivalentes ao custo

ambiental (externo) imposto sociedade por este uso incremental3

.

Entretanto, a definio das taxas ou valores dos certificados segundo este princpio geralmente no possvel, pois requer um esforo de coleta e anlise de informaes nem sempre disponvel a custoscompensadores.

Na prtica observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados para gerao dereceita a sua utilizao complementa outros instrumentos de regulamentao.Esta a razo de se propor a definio dos nveis destes instrumentos (taxas ou valores de certificados)com base nos nveis de poluio ou explorao definidos por lei. Assim, os mecanismos so estabelecidospara que o mercado funcione de forma a no ultrapassar estes limites, ao invs de estabelecer o pontotimo destes nveis atravs da equivalncia de custos marginais.

2.3 Custo-efetividade dos IEs

A Figura 2.1 ilustra o amplo espectro de instrumentos disponveis, todos eles apresentando alguma formade incentivo, de forma explcita ou implcita. Mesmo os tradicionais regulamentos do tipo C&C, comopesadas multas, criam um efeito presumido de incentivo, porque o poluidor compelido a sujeitar-se aosregulamentos a fim de evitar as sanes.

Entretanto, para fins operacionais, importante conhecer a custo-efetividade da reduo dasexternalidadesao definir-se um IE. Esta definio fornece escopo tanto para internalizarem-se os custosou benefcios de qualquer externalidade, quanto propicia a liberdade de escolha que permitir aosusurios a opo por uma tecnologia adequada para a otimizao da qualidade ambiental.

Uma questo importante para promover-se a tomada de decises descentralizada diz respeito a custo-efetividade. A assimetria de informao, por exemplo, muitas vezes aponta para o fato de que mais

3 Para um texto didtico sobre estes princpios da economia do meio ambiente, ver Sera da Motta(1990) e Margulis (1990).



provvel que as empresas privadas, e no os governos, identifiquem os meios mais eficientes, em termosde custos, para atingir-se um dado nvel de controle da poluio.

Mas a meta fundamental da maioria dos sistemas de regulamentao ambiental reduzir asexternalidades. As externalidades existem quando o agente decisrio quanto a produo ou consumo noarca com todos os custos ou benefcios de suas decises que afetam o bem-estar de terceiros. Uma anlise

aprofundada sobre a questo das externalidades apresentada no Anexo 2.1.

As externalidades so comuns na questo ambiental. A poluio despejada em um curso dgua pode ser,para o poluidor, uma soluo de baixo custo para a deposio de resduos. Mas as empresas e osindivduos a jusante podem sofrer as conseqncias, atravs de custos mais elevados resultantes dasperdas em produo de pescado, custos mais elevados de tratamento da gua, valores de amenidade maisbaixos (para a recreao) ou perda de suprimentos crticos de gua potvel. A maioria das estruturas deinstrumentos econmicos tenta transferir parte de seus custos de volta ao indivduo responsvel peladeciso. Uma situao semelhante poderia existir com decises ambientalmente benficas: uma empresaque se abastece com gua poluda, mas que a limpe para seu prprio uso interno e tambm despejo,estaria de fato criando uma externalidade positiva e, nesses casos, poder-se-ia argumentar que seriaeficiente concederem-se subsdios a esta empresa em proporo direta ao valor deste benefcio externo.



Figura 2.1. Mecanismos de gesto ambiental que incorporam incentivos econmicos

Regulamentos &Sanes

Taxas, Impostos eCobranas

Criao deMercado

Interveno deDemanda Final

Legislao daResponsabilizao

Exemplos Gerais

Padres:O Governorestringe anatureza e aquantidade depoluio ou do usode um recurso parapoluidoresindividuais ouusurios dorecurso. O

cumprimento monitorado esanes (multas,fechamento,deteno)aplicadas aodescum-primento.

Cobranas por Usoou EmissoO Governoestabelececobranas depoluidoresindividuais ouusurios de umrecurso baseado naquantidade depoluio ou de uso

do recurso e nanatureza do meioreceptor. A taxa alta o suficientepara criar umincentivo reduo deimpactos.

LicenasComercializveis:O Governoestabelece umsistema de licenasde poluio ou delicenas de uso deum recursocomerciali-zvis.O orgo ambientalleiloa ou distribue

e monitora ocumprimento daslicenas. Ospoluidores ou osusurios dorecursocomercializam aslicenas a preosde mercado no-controlados.

Selos Ambientais:O governo apoiaum programa derotulao queexige que sedivulgue asinformaesambientais sobreproduo edisposio final.Aplicam-se selos

ambientais aosprodutosambiental-mentesaudveis.

Legislao daResponsabilizaoEstrita:O poluidor ou ousurio do recurso obrigado por leia pagar s partesafetadas porquaisquer danos.Estas recebemindenizaes

atravs de litgiosou do sistemajudicirio.

Vantagens e Desvantagens

Requer muita

regulao

Baixa eficinciaeconmica

Longas edispendiosasdisputas judiciais

No gera receitafiscal

ImplementaoImediata

Requer pouca

regulao

Alta eficinciaeconmica/altaadeso

Necessidade delegislaoespecfica parasuperar restriesfiscais

Gera receitasfiscais/problemtico paraas atividadesgoverna-mentais

Implementaodemorada

Requer pouca

regulao

Muito altaeficinciaeconmica/altaadeso

Necessidade delegislao sobre osdireitos depropriedade

No gera receitarecorrente/transfe-rncia de rendaentre os agenteseconmicos

Implementaodemorada

Requer pouca

regulao

Alta eficinciaeconmica

Normas auto-impostas

Necessita subsdio

Implementaodemorada

No necessita de

regulao

Moderadaeficinciaeconmica

Legislaogeral/dispendiosasdisputas judiciais

O governo umpossvel litigante/discrimina ospobres

Implementaodemorada



Figura 2.1. Mecanismos de gesto ambiental que incorporam incentivos econmicos

Regulamentos &Sanes

Taxas, Impostos eCobranas

Criao de Mercado Interven-o deDemanda Final

Legisla-o daResponsa-bilizao

Exemplos Especficos de Aplicaes Urbanas

Padres deEmissesLicenciamentopara AtividadesEconmicas eRelatrio deImpacto AmbientalRestries ao Usodo SoloNormas sobre o

Impacto daconstruo deestradas,oleodutos, portosou redes decomunica-esDiretrizesambientais para otraado das viasurbanasMultas sobrevazamentos eminstalaes de

armaze-nagemsituadas no portoou em terraProibiesaplicadas asubstnciasconsideradasinaceitveis paraos servios decoleta de resduosslidosQuotas de Uso degua

Taxas por no-cumprimento dalegislaoambientalTributosconvencio-naiscolocados sobtica ambientalRoyalties ecompensaofinanceira para aexplorao derecursos naturaisBnus dedesempenho parapadres deconstruoImpostosafetando as opesde transporteintermodal

Impostos para

estimular areutilizao oureciclagem demateriaisproblemticos(p.ex. impostossobre pneus,impostos sobrebaterias)Cobrana pordisposio deresduos slidosem aterro sanitrioCobranas peloUso de umRecurso Naturalusurio pela gua

Licenascomercializveispara os direitos decaptao de gua,e para emissespoluidoras no ar ena guaDesapro-priaopara construoincluindo valoresambientaisDireitos depropriedadeligados aosrecursos potencial-mente im-pactadospelo desen-volvimento urbano(florestas, solo,pesca artesanal)Sistemas dedepsito-reembolso para

resduos slidos derisco

Rotulao deprodutos deconsumo referentea substnciasproblemticas(p.ex. fosfatos emdetergentes)Educao para areciclagem e areutilizaoLegislao sobredivulgao,exigindo que osfabricantespubliquem agerao deresduos slidos,lquidos e txicosLista negra dospoluidores

Compensao dedanosResponsabilizao legal pornegligncia dosgerentes deempresa e dasautoridadesambientaisBnus dedesempenho delongo prazo parariscos possveis ouincertos naconstruo deinfra-estruturaExigncias deImpacto LquidoZero para otraado derodovias,oleodutos oudireitos de

passagem deservios pblicos,epassagens sobregua

Uma terceira questo com que muitos planejadores se defrontam ao projetarem um sistema deinstrumentos econmicos adequado est associada ao trade-off entre gerao de receitae efeitos deincentivo. Em princpio, seria possvel estabelecer-se uma taxao to alta que efetivamentedesencorajasse qualquer atividade poluidora. Os nveis de controle, neste caso, seriam muito altos, masno se geraria receita. Da mesma forma, uma taxao muito baixa geraria pouca receita e geraria poucocontrole da poluio, porque no haveria incentivos para as empresas reduzirem a poluio. Tipicamente,

a funo controle da poluio-receita um U invertido, que maximiza a receita a um certo nvelintermedirio de controle da poluio. Precisa ser tomada uma deciso de planejamento com refernciaao valor da receita adicional (alm do mximo) de que um governo estaria disposto a abrir mo a fim de



gerar nveis mais altos de controle da poluio. A resposta a esta questo de planejamento deveria estarrelacionada aos benefcios marginais do controle da poluio, mas ela , na verdade, mais uma funo dasrealidades oramentrias do governo, que considera essas taxas como um meio conveniente de financiar otrabalho da gesto ambiental.

Finalmente, os planejadores defrontam-se continuamente com altos nveis de incerteza cientfica no

projeto de sistemas regulatrios. Isto tem feito com que alguns analistas (Lonergan, Ruitenbeek eDearden, 1994) recomendem o uso de sobretaxas para fazer face a algumas das incertezas do uso derecursos em um sistema complexo.

Dentro da definio do IE, h uma quantidade de abordagens diferentes que ainda poderiam serinterpretadas como sistemas de incentivos.

Monoplio do Setor Pblico

Os modelos tradicionais de monoplio do setor pblico argumentam que uma empresa estatalambientalmente amigvel, que fiscaliza todos os nveis de produo, pode ser projetada de modo a quetodas as suas decises de produo sejam timas, inclusive aquelas referentes aos custos e benefciosambientais. Teoricamente, no seriam necessrios IEs especficos para estes casos. Na prtica, entretanto,os analistas geralmente observam que as empresas estatais so as menos responsabilizveis, alm deterem pouco incentivo interno para cumprir at mesmo os seus prprios padres e diretrizes ambientais(Sera da Motta, 1991).

Sanes Legais Severas

As leis ambientais na maioria dos pases dispem - teoricamente - de penas severas para os casos em queas normas definidas em lei no sejam cumpridos. Na prtica, entretanto, essas penalidades muitas vezesno so aplicadas devido a uma grande variedade de obstculos. Devem elas, tambm, ser implementadasem conjunto com procedimentos menos antagonsticos para que sejam eficazes. Estes problemas podemser tratados atravs de vrios mecanismos. Por exemplo, o uso de um Tribunal Ambiental, aliado nfasena construo de um consenso e em estruturas voluntrias (com base em incentivos) tem a vantagem de

evitar, sempre que possvel, um sistema antagonstico. Paralelamente, a exigncia de auto-monitoramento baixa de forma substancial os custos administrativos.

Regulamentos, Multas e Penalidades

As abordagens orientadas para o controle, apoiadas extensivamente em diretrizes regulatrias, assimcomo as licenciamento, tm sido, tradicionalmente, os mecanismos preferidos para o controle dosimpactos ambientais. Embora seja tecnicamente simples impor regulamentos com multas especficas paraos casos de no-cumprimento, os problemas associados a sua implementao e consecuo de seucumprimento so insuperveis para muitos pases em desenvolvimento.

Em primeiro lugar, pode ocorrer um arrasto regulatrio quando o sistema regulatrio de aprovao, porestar sobrecarregado, atrasa investimentos criticamente importantes atuando, assim, como um fardo a

tornar mais lentas as perspectivas do desenvolvimento econmico.

Em segundo lugar, a capacidade para implementar a regulamentao , com freqncia, limitada devido arecursos humanos inapropriados ou a uma inadequada estrutura de apoio, como informaes ambientaisou redes de monitoramento.

Em terceiro lugar, surgem restries locais de financiamento porque a autoridade responsvel pelaregulamentao ambiental muitas vezes delegada a nveis mais baixos de governo (local) sem fontesadequadas de financiamento para implementar e monitorar essa regulamentao.

Em quarto lugar, vigoram, muitas vezes, padres conflitantes onde diversas agncias ou rgos soresponsveis pelo estabelecimento de regulamentaes ambientais dentro do mesmo nvel de governo ou

em diferentes nveis. A falta de coordenao leva, com freqncia, a regulamentos conflitantes ousuperpostos. Isto mais evidente no que tange s questes referentes gua por causa das numerosaspartes envolvidas no seu uso.



Por fim, existe conflito de interesses dentro dos programas do governo onde os rgos governamentaisso, eles prprios, a autoridade reguladora e de fomento: a auto-regulamentao torna-se problemticasob estas circunstncias, sendo rara a existncia de incentivos que assegurem o cumprimento dalegislao. Isto um problema especialmente junto s empresas de servios de infra-estrutura (comorodovias e portos), que so tipicamente da alada governamental.

Taxas (ou Subsdios) e Cobranas ao Usurio

Algumas das maiores oportunidades para a melhoria da gesto ambiental esto entre as que surgem deinstrumentos econmicos adequados. A aplicao destes mecanismos tem, tipicamente, vrios objetivos.Em primeiro lugar, os efeitos de incentivo, que fornecem, aos poluidores ou usurios de recursos,motivos econmicos para minorar seus impactos, se refletem nas cobranas ao usurio por serviostpicos de infra-estrutura, tais como saneamento bsico e abastecimento de gua. Os incentivos tambmpodem ser usados para afetar as opes inter-modais: impostos ambientais sobre combustveis podemdesestimular o uso de automveis particulares e, concomitantemente, reduzir a demanda de bens pblicoscomplementares, tais como a expanso da malha viria. Em segundo lugar, as abordagens econmicaspodem ser usadas como base na taxao convencional: isto especialmente importante onde se esperaque as instituies locais sejam financeiramente autnomas, ou onde sejam, elas prprias, solicitadas afinanciar determinadas funes regulatrias.

Uma variante importante das cobranas ao usurio a taxa estimada ou presuntiva. A base da taxa uma cobrana sobre emisses a um nvel de poluio estimado.Uma empresa obrigada a pagar a taxa,no sendo realizado o controle requerido legalmente. Se a empresa desejar reduzir sua carga fiscal, deverealizar um monitoramento a suas prprias custas (mas sujeita, ainda, a uma auditoria regulatria) parademonstrar que suas cargas efetivas de poluio so menores que as cargas presumidas.

Criao de Mercado (Licenas e Depsito-Reembolso)

A um nvel mais complexo, as abordagens econmicas podem incluir alguma forma de criao demercado. O sistema mais complexo envolve licenas comercializveis nas quais esto determinados osdireitos do poluidor/usurio, de acordo com um nvel total desejado de uso ou poluio, sendo seu

cumprimento conseguido por comercializao de licenas. Uma vantagem destes sistemas que elesreduzem a burocracia e a participao do governo no processo. Esta descentralizao da tomada dedecises especialmente importante nas economias de alto crescimento, onde um arrasto regulatriopoderia ser um problema.

Outra forma de criao de mercado potencialmente importante envolve as reformas do direito depropriedade que conferem uma certa forma de direito de propriedade (individualmente ou em conjunto)em reas de grande sensibilidade ambiental: isto exige que qualquer entidade que empreenda obras deinfra-estrutura (rodovias ou outros direitos de passagem) nessas reas negocie uma compensao com osproprietrios das reas afetadas.

Os sistemas de depsito-reembolso tambm se baseiam em um mercado criado para comprar de voltafontes de resduos slidos. Estes tm sido usados extensivamente para promover a reciclagem. Estes

esquemas so tambm adequados para problemas difceis tais como a gesto de resduos txicos e derisco.

Criao de Mercado (Selos Ambientais, Exigncias de Divulgao ou Conscincia Ambiental)

Uma outra forma de instrumento econmico envolve a interveno na demanda final atravs da educaoou informao aos consumidores. O uso de selos ambientais, que tenta promover a produo eembalagem ambientalmente sadias, uma forma relativamente passiva de interveno. Uma forma maisagressiva envolve a promulgao de exigncias de divulgao: exige-se que as empresas publiquemprecisamente o que elas poluem. No h sanes conectadas a esta divulgao, mas os consumidores tma opo de conhecer o impacto ambiental de produtos de determinadas empresas. Um outro exemplo deeducao e formao de conscincia ambiental, direcionado s empresas, o programa UNIDO deminimizao de resduos, que presta assistncia na melhoria da eficincia do uso de energia e demateriais em fbricas, ao mesmo tempo que reduzem a gerao de resduos. Todas as intervenes destetipo podem, de fato, reduzir as exigncias de infra-estrutura urbana, melhorar a qualidade ambiental e ter



importantes sub-produtos em outros setores sociais. Sua principal desvantagem que elas geralmenteresultam em alguma forma de subsdio.

Legislao de Responsabilizao

As abordagens da gesto ambiental orientadas para o litgio exigem apenas que a legislao seja

adequada, o que confere aos usurios de recursos direitos e deveres relativamente explcitos. Estasabordagens formam um guarda-chuva legal para as aes judiciais, que consideram, ento, a natureza e aextenso dos danos ambientais em anlises caso a caso. Muitas destas abordagens so relativamenterecentes, e tm tido uma aplicao muito limitada nos pases em desenvolvimento (muitas vezes porque oprprio sistema judicirio frgil nestes pases). Mesmo em pases industrializados, eles so prejudicadospelas dificuldades analticas de estabelecer causa e efeito, ou de atribuir-se culpa ou negligncia.

Existem, no entanto, duas aplicaes potencialmente teis desta abordagem. Em primeiro lugar, asexigncias de operadores para emitir bnus de desempenho de longo prazo tm sido usadas comfreqncia para projetos de minerao, que podem exigir, em data futura incerta, a recuperao dealguma rea devastada. Podem-se aplicar bnus de desempenho semelhantes construo de rodovias, deoleodutos ou de outro tipo de infra-estrutura urbana que possa afetar os recursos hdricos ou causareroso do solo.

Em princpio, estas exigncias de desempenho poderiam at ser aplicadas aos rgos governamentais,embora nestes casos tenha-se que ter uma verba depositada sob a custdia de um curador independente,fazendo-se tambm necessria a existncia de algum incentivo efetivo para que aqueles rgos limitem aquebra do equilbrio ambiental e recuperem o bnus.

Em segundo lugar, a legislao de impacto lquido zero tem sido aplicada em vrias jurisdies: seuintento assegurar que, caso ocorra em uma rea alguma quebra inevitvel do equilbrio ambiental, serfeito em outra parte um investimento compensatrio. Por exemplo: se uma ponte ou rodovia cause danosa um curso dgua e afete a disponibilidade de gua, exige-se um investimento que restitua a gua spopulaes afetadas.

O principal problema dos instrumentos de litgio so os custos de transao derivados da disputasjudiciais, que mesmo sendo expeditas tm que considerar geralmente vrios poluidores e afetados edeterminar as relaes de causa e os valores econmicos das compensaes. Assim, um objeo a estesistema tambm de ordem social: pelo fato de tais sistemas presumirem que todos tm igual acesso aostribunais, os mecanismos muitas vezes discriminam os pobres e outros com acesso limitado ao recursolegal.



Anexo 2.1. Externalidades

Externalidades so manifestaes de preos ineficientes, geralmente decorrentes de direitos depropriedade incompletos, como no caso dos bens pblicos. A no exclusividade e no rivalidadeimpedem que certos bens sejam transacionados em mercados especficos e, portanto, tornam impossvel atransformao do seu valor em preos.4

Caso estes direitos completos de propriedade fossem assegurados, seria possvel uma negociao entre aparte afetada e parte gerador de externalidade. Os termos da negociao seriam baseados nos custos ebenefcios da externalidade percebidos pelas partes. Aqui vamos considerar tambm os direitos que soassegurados no por propriedade, mas, sim, pelo direito completo de compensao. Ou seja, a parteafetada por uma externalidade negativa tem assegurada legalmente uma compensao equivalente as suasperdas devido as externalidades negativas.

Por exemplo, considere que a poluio hdrica de uma indstria A afeta a comunidade G a um custoequivalente perda de produo pesqueira P.

Se a comunidade G tem direitos legais de compensao, ento ela estaria disposta a aceitar o montante Pdesta perda como uma forma de compensao para permitir este nvel de poluio.

Por outro lado, se o direito de compensao no existe ou o direito de poluir assegurado a indstria,restaria a comunidade G pagar P a indstria A para cessar suas externalidades.

Quando estas negociaes so possveis, os preos da externalidade emergem e norteiam uma alocaoeficiente dos recursos independentemente a quem os direitos de propriedade so assegurados. Esteprocesso denominado de soluo de mercado coasiana.5

Todavia, solues coasianas no esto livres de problemas de eficincia. Embora o ponto de equilbriocoasiano independa a quem os direitos so assegurados, os efeitos distributivos(pagamento oucompensaes) trocam de sinal em cada caso. Segundo, quando pagamentos ou compensaes sorealizados alteram-se as restries oramentrias e os efeitos-renda e substituio determinam pontos deequilbrio distintos. Por ltimo, a magnitude dos custos de transao para impor os direitos reduzemtambm o pagamento ou compensao lquida e, portanto, resultam em distintos pontos de equilbrio.

Esta ltima restrio importante para a questo dos recursos naturais. Devido ao carter difuso doproblema ambiental, observa-se um nmero elevado de partes afetadas e geradoras de externalidades.No somente difcil avaliar a causalidade entre cada fonte de degradao com o efeito ambiental geral,como tambm o valor econmico dos recursos naturais no se resume a valores de uso mas incluiigualmente valores de no-uso que afetam a sociedade como um todo, conforme ser discutido maisadiante. Assim, solues coasianas acabam gerando altos custos de transao que podem resultar empontos de equilbrio muito prximos a total degradao ou exausto.

A soluo do tipo coasiana a base das compensaes judiciais ou acordos entre partes em relao adanos ambientais. As dificuldades institucionais de julgar o mrito, definir o valor e impor as sanes temencerrado custos de transao elevados que no permitiram que tal prtica fosse satisfatria em termos deeficincia econmica.

4No-exclusividade refere-se a situaes onde os direitos de uso ou de propriedade no so individuais,como no caso de direitos comunitrios. No-rivalidade significa que um bem pode ser usado por umindivduo sem que haja necessidade de reduzir a quantidade de consumida por outros indivduos. Porexemplo, a satisfao de uma pessoa ao apreciar uma locao natural (floresta, catarata, etc.) no diminui

se outra pessoa tambm est apreciando a mesma cena.5 Denominao em homenagem ao trabalho seminal nesta rea de Robert Coase, Prmio Nobel deEconomia em 1992.



Dessa forma, em certos casos onde custos de transao so elevados, a soluo mais comumente utilizadana tentativa de assinalar preos negativos ao uso dos recursos naturais via a cobrana por este uso. Umataxa imposta aos usurios(que usam o recurso como insumo ou receptor de poluio) foi inicialmenteproposta por A.C. Pigou (1879-1959)

de forma que esta taxa refletisse o custo marginal ambiental gerado

por este uso. Diante desta taxa pigouviana os produtores internalizariam a externalidade e, assim,restaurariam-se as condies timas de alocao de recursos.

Na prtica, a gesto ambiental tem se caracterizado pela restrio ao uso de recursos atravs de normas epadres que procuram organizar o comando e controle deste uso restrito. Note que estas restriesdefinem um preo-sombra da externalidade pois os poluidores e usurios agora tm que limitar o uso dorecurso, adotando equipamentos de controle ou conservao ou mesmo reduzindo seu uso. 6Adicionalmente este preo sombra maior com as possveis sanes pecunirias pelo no-cumprimentodas normas ou ainda outras como paralisao ou fechamento das atividades.

No entanto, estes instrumentos orientados por controle no so suficientemente flexveis para ofereceruma melhoria ambiental com maior eficincia econmica na medida que restries so impostas a todosos agentes degradadores, no importando seu custo ambiental ou de controle. Alm disso, sanesgeralmente no variam com a intensidade da degradao e sim com a capacidade institucional do orgoambiental.

No caso de instrumentos econmicos anteriormente discutidos, que flexibilizam as restries ambientais,estes problemas podem ser evitados.

Conforme ilustra o Grfico 2.1, onde ccm a curva de custo de controle marginal privado da poluio,quando o nvel de taxao (ou de custo de um certificado de poluio) t, o nvel de controle da firma 1,c1, maior que o da firma 2, c2, que por sua vez maior que o da firma 3, c3.

6 Preo-sombra refere-se ao preo imputvel a bens e servios cujo valor no pode ser determinadoacuradamente por causa da no existncia de um mercado especfico, ou devido a grandes distores queafetam o mercado relevante.



Grfico 2.1. Controle Ambiental e Nvel de Taxao

Quanto maior for t, maior ser o controle agregado das firmas, pois o custo maior da taxao induzirmaior controle em firmas que desejam reduzir o pagamento de taxas. Assumindo custos de transaonulos e racionalidade dos agentes econmicos, as firmas somente pagam uma taxa sobre uma unidade amais de poluio se o custo de controle marginal desta unidade exceder o valor taxa cobrada sobre ela.

Observe no Grfico 2.1 que, se c2 imposto a todas as firmas como um tpico instrumento de controle, a

firma 1 ser obrigada a controlar mais a um custo marginal maior e a firma 3 a controlar menos a umcusto marginal menor. Logo o custo total agregado de controle em tser menor que aquele resultante deuma imposio geral de c2.

Note tambm que ttanto poder ser tanto uma taxa pigouviana, equalizando custo social da poluio comcustos sociais de seu controle, quanto uma taxa que induz de tal forma o nvel de controle das firmas paraque a poluio total agregada no exceda um certo nvel desejado socialmente.

Qualquer seja t, esta resultar em um certo nvel de receita desde que o nvel de taxao seja inferior queo maior custo marginal de controle. Embora a magnitude da receita dependa do nvel de taxao, oscustos administrativos de implementao desta taxa (sejam custos econmicos de transao ou custospolticos) devem ser cuidadosamente avaliados para que estes compensem a gerao de receita resultante.Ou seja, o instrumento tem que ser custo-efetivo.

O que finalmente nos interessa apreender desta anlise que na ausncia de preos adequados para osrecursos naturais a alocao eficiente destes recursos no pode ser tentada. A utilizao de mecanismosde mercado , assim, uma forma de internalizar as externalidades ambientais.

$

Nvelda taxa

ccm1

ccm2

ccm3

C C2

t

C3 nvel de controle



3. INCENTIVOS ECONMICOS NA GESTO DOSRECURSOS DA GUA E DO AR

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

3.1 Introduo

As prximas sees analisam a experincia internacional na adoo de instrumentos econmicos (IE)para o controle ambiental do ar e da gua. O captulo est estruturado em trs partes: uma seointrodutria que apresenta alguns conceitos e taxonomia dos instrumentos econmicos aplicados aosproblemas de poluio do ar e da gua, e outras duas que apresentam as experincias com IEs,respectivamente, para ar e gua.

Foram objeto de pesquisa:

Os pases da OCDE7(ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Frana, Alemanha, Grcia, Islndia,

Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Espanha, Sucia, Sua, Turquia, Reino Unido,Estados Unidos, Japo, Finlndia, Austrlia, Nova Zelndia e Mxico);

Alguns pases da Amrica Latina (Chile, Colmbia, Equador e Peru) e do Caribe (Trinidad-Tobago e Barbados)8;

Da sia forma analisados a China9e a Coria10; e

Da Europa Oriental a Repblica Checa11e a Rssia12.

3.2 Instrumentos de controle ambiental

Como j discutido anteriormente, atividades econmicas podem gerar externalidades ambientaisnegativas que causam perdas de bem-estar para os indivduos afetados.

Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar causadas pela degradao ambiental seria ainternalizao destes custos externos nas estruturas de produo e consumo.

A internalizao do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoo de mecanismos decomando-e-controle (padres ambientais, licenciamento e sanes legais) e de mecanismos de mercado.Conforme ser discutido, estes mecanismos so complementares e no-excludentes.

Dois tipos de instrumentos econmicos podem ser considerados: (i) incentivos que atuam na forma deprmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preos. Os primeiros requerem um comprometimento derecursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais. Ambos podem e devem ser

combinados, conforme ser analisado a seguir.

Os incentivos que atuam na forma de prmios so basicamente o crdito subsidiado, as insenes deimposto e outras facilidades contbeis para efeito de reduo da carga fiscal (como, por exemplo, adepreciao acumulada). Estes incentivos requerem prazos e taxas mais adequadas maturao dos

7 As informaes sobre os pases da OCDE foram obtidas em: OECD (1995, 1994a, 1994b, 1991),Opschoor & Vos(1989) e Klaasen & Frsund (1993)8As informaes sobre os pases latino-americanos e do Caribe baseiam-se em Brehm & Quiroz (1995),Huber, Ruitenbeek & Seroa da Motta (1996) e Seroa da Motta (1996).9As informaes sobre a China foram obtidas em Florig & Spofford (1994).10As informaes sobre a Coria foram obtidas em Shin (1994).11As informaes sobre a Repblica Checa foram obtidas em Kovr (1994).12As informaes sobre a Rssia foram obtidas em Lvovski, Palmisano & Gofman (1994).



investimentos ambientais e sua aplicao adequada em casos especficos de setores com impactoeconmico significativo e que tenham necessidade de ajustes emergenciais.

Os incentivos econmicos via preos so todos os mecanismos de mercado que orientam os agenteseconmicos a valorizarem os bens e servios ambientais de acordo com sua escassez e seu custo deoportunidade social. Para tal, atua-se na formao dos preos privados destes bens ou, no caso de

ausncia de mercados, criam-se mecanismos que acabem por estabelecer um valor social. Em suma,adota-se o "princpio do poluidor/usurio pagador". O objetivo da atuao direta sobre os preos ainternalizao dos custos ambientais nos custos privados que os agentes econmicos incorrem nomercado em atividades de produo e consumo.

Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preos - tributos13 - ou indiretamente - comcertificados ou direitos de propriedade.

Os tributos consistem em mecanismos de cobrana direta pelo nvel de poluio ou uso de um recursonatural atravs de um imposto ou uma simples cobrana proporcional ao uso do recurso em termos dequantidade e qualidade.

Esta cobrana, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre oexcesso de poluio ou uso acima do padro ambiental estipulado por lei. O valor desta multa por no-atendimento a padres ambientais (non-compliance charge) tem seu valor determinadoproporcionalmente a este excesso atravs de uma frmula na qual cada unidade de poluio ou uso temum preo estipulado.14

Uma sofisticao deste sistema seria a aplicao de uma cobrana sobre o nvel permitido por lei, comvalores inferiores, no objetivo de incentivar menores nveis de poluio e uso. Entretanto, neste caso denveis legalmente aceitos, a cobrana assemelha-se a um imposto e no a uma multa por no atendimentoa um requisito legal.

J os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preos procuram estabelecer nveis desejados de usodo bem ou servio ambiental como, por exemplo, a quantidade total de poluio ou de uso permitida,

atravs da distribuio de certificados ou direitos de propriedade que so distribudos entre os usurios ouprodutores. Estes certificados podem ser transacionados em mercados especficos, com controle daautoridade ambiental atravs de operaes de emisso e resgate destes ttulos. As firmas comprariam evenderiam estes ttulos de acordo com seus custos individuais de controle de poluio.

Outros mecanismos via criao de mercado muito utilizados so os sistemas depsito-retorno, no qual oretorno de certas embalagens, vasilhames ou produtos remunerado.

As principais vantagens dos incentivos econmicos via preos so as seguintes:

a) permitem a gerao de receitas fiscais e tarifrias, atravs da cobrana de taxas, tarifas ou emisso decertificados, para lastrear os incentivos prmios ou capacitar os orgos ambientais. Dependendo da suamagnitude podem tambm servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e servios da economia que

so mais desejveis que a degradao, como so os casos de investimentos e gerao de emprego.

b) consideram as diferenas de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma maiseficiente os recursos econmicos disposio da sociedade, ao permitirem que aqueles com custosmenores tenham incentivos para expandir as aes de controle. Portanto, com IE a sociedade incorre emcustos de controle inferiores queles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usurios fossemobrigados a atingir os mesmos padres individuais;

13Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bnus ambientais (performancebonds) e at mesmo expedientes de mdia como as listas negras de poluidores que podem induzir a

reduo do consumo de seus produtos, afetando as aes das empresas.14Este valor pode tambm incluir parmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho daempresa e a reincidncia.



c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e servios ambientais sejam estimuladas pelareduo da despesa fiscal que ser obtida em funo da reduo da carga poluente ou da taxa de extrao;

d) atuando no incio do processo de uso dos bens e servios ambientais, o uso de IE pode anular ouminimizar os efeitos das polticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente nabase ambiental;

e) evitam os dispndios em pendncias judiciais para aplicao de penalidades; e

f) um sistema de taxao progressiva ou de alocao inicial de certificados pode ser efetivado segundocritrios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econmico seja considerada.

Resumindo, o uso de incentivos econmicos promoveria no s a melhoria ambiental como tambm amelhoria econmica, atravs da maior eficincia produtiva e eqidade.

Teoricamente, a eficincia dos IEs seria mxima quando os custos marginais incorridos pelos agentes, emdecorrncia do uso de uma unidade de um bem ou servio ambiental, fossem equivalentes ao custoambiental (externo) imposto sociedade por este uso incremental15.

Entretanto, a definio das taxas ou valores dos certificados segundo este princpio geralmente no possvel, pois requer um esforo de coleta e anlise de informaes nem sempre disponvel a custoscompensadores.

Na prtica observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados para gerao dereceita a sua utilizao complementa outros instrumentos de regulamentao.

Esta a razo de se propor a definio dos nveis destes instrumentos (taxas ou valores de certificados)com base nos nveis de poluio ou explorao definidos por lei.

Assim, decorre que os mecanismos sero estabelecidos para que o mercado funcione de forma a noultrapassar estes limites, ao invs de, atravs da equivalncia de custos marginais, estabelecer o ponto

timo destes nveis.

3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar

A aplicao de IEs para o controle da poluio do ar apresenta algumas particularidades em funo danatureza do meio fsico e das caractersticas de disperso dos poluentes.

A poluio do ar dificilmente fica confinada em limites precisos. Salvo os casos de bacias areasconfinadas entre acidentes geogrficos em condies atmosfricas especiais16, a poluio do ar espalha-seem plumas seguindo a direo dos ventos. Como a direo e intensidade dos ventos variasubstancialmente com os acidentes geogrficos, a poca do ano e a hora do dia, e ainda apresentavariaes em funo da altitude, a modelagem acurada da disperso dos poluentes do ar extremamentedifcil.

Para aumentar a complexidade do problema, no caso da poluio do ar algumas das principais fontes somveis (como o caso dos veculos automotores). Com isso, a modelagem da concentrao dospoluentes em uma determinada rea em funo das emisses depende de tantos fatores que o custo dainformao inviabiliza em muitos casos a sua realizao.

Como pode ser difcil determinar os nveis de remoo de poluio (controle) necessrios para aaquisio de uma qualidade ambiental desejada, o desenho tanto dos mecanismos de comando-e-controle

15 Para um texto didtico sobre estes princpios da economia do meio ambiente, ver Sera da Motta(1990) e Margulis (1990).16Como no caso de Cubato (SP), onde a poluio fica presa sobre a cidade em funo da proximidade

da serra e da direo dos ventos predominantes e no caso de So Paulo (SP), onde eventualmente apoluio fica retida sobre a cidade em dias frios quando verifica-se o fenmeno da inverso trmica, emgeral associado a fracos ventos superficiais que prejudicam muito a disperso dos poluentes.



como os dos mecanismos de mercado em geral uma tarefa de guesswork, onde a aplicao demtodos empricos de tentativa-e-erro acaba prevalecendo.

A identificao do poluidor responsvel pela baixa qualidade ambiental tambm bastante difcil nocaso da poluio do ar. Em funo diso, os instrumentos de controle em geral incidem sobre amplasbacias areas onde assume-se uma qualidade ambiental objetivo e ento estabelecem-se padres de

emisso a serem alcanados, seja atravs de instrumentos de comando-e-controle seja atravs demecanismos de mercado. Esta necessidade de restringir o controle a bacias areas deu origem, porexemplo, ao conceito de bolhas (bubbles) empregado em certificados transacionveis de poluio,como veremos mais adiante.

3.4 Instrumentos para o controle ambiental da gua

A poluio da gua apresenta algumas particularidades que facilitam consideravelmente a aplicao demedidas de controle. Uma delas a capacidade de se poder quantificar e observar os efeitos de boa partedas principais fontes de poluio, o que facilita em muito a aplicao do princpio do poluidor-pagador.

Como a gua aproveitvel fica restrita aos corpos dgua, a identificao dos usurios e a alocao do seu

uso tarefa relativamente fcil. A gua, a exemplo do solo, j perdeu em certas reas onde a suadisponibilidade restrita parte de suas caractersticas de bem livre. O ar, por outro lado, continua aindasendo, de certa forma, um bem totalmente livre.

Os danos causados pela poluio das guas tambm tm uma abrangncia mais restrita e de certa formamais previsvel, especialmente no caso de rios e lagos, do que aqueles causadas pela disperso dospoluentes do ar. As mais importantes fontes de poluio das guas so pontuais, permitindo omonitoramento e a modelagem da qualidade resultante de forma mais acurada e com menores custos.

Essa caracterstica facilita a adoo de mecanismos de comand-e-controle e de certos instrumentos demercado como a cobrana pelo uso, na medida que as contribuies individuais para a qualidadeambiental podem ser facilmente identificadas. Outra vantagem a possibilidade de ajuste da aplicaodesses mecanismos de modo que os impactos ambientais, econmicos e sociais sejam os mais prximos

do desejado. No caso da poluio do ar, onde a determinao da contribuio individual dos agentes menos trivial, a anlise de custo-benefcio da aplicao de instrumentos de controle levando em contaaspectos ambientais e econmicos bem mais complexa.

Outro aspecto importante que, dentro do escopo deste trabalho, a aplicao dos instrumentoseconmicos no ultrapassa o nvel de nao. Diversos cursos dgua, porm, atravessam fronteiras eproblemas ambientais podem ser importados ou exportados de forma indesejada.



4. Experincia internacional na aplicao de IE para ocontrole ambiental do ar

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

4.1 Incentivos Fiscais e Subsdios

Praticamente todos os pases adotam mecanismos desta natureza para incentivar a reduo da emissode poluentes do ar. A seguir listamos algumas das principais experincias de incentivos fiscais ecreditcios relacionados com o controle da poluio atmosfrica:

Pases da OCDE

Despesas com preveno e controle da poluio podem ser deduzidas dos impostos devidos naAustrlia, Blgica, Japo e Noruega. Em Portugal investimentos ambientais das empresas podem ser

abatidos dos impostos, a critrio das autoridades, assim como despesas pessoais com a implantao defontes de energia renovvel podem ser abatidas do imposto de renda. A legislao portuguesa tambmconcede taxas menores do imposto sobre consumo para mquinas e equipamentos para fontesalternativas de energia, monitoramento e controle de poluio.

Investimentos para o aumento da eficincia energtica podem ser deduzidos na ustria, Sua eTurquia. Nos EUA, os juros da dvida contraida pelos estados e localidades para conservao deenergia e controle da poluio podem ser isentos do imposto de renda federal.

Sistemas de depreciao acelerada de investimentos em equipamentos de controle de poluio existemno Canad (para instalaes construdas antes de 1974), Finlndia, Frana, Irlanda, Japo e Holanda.Incentivos semelhantes existem para equipamentos destinados a aumentar a eficincia energtica noCanad, Frana, Japo, Holanda e Sua. Veculos eltricos tm depreciao acelerada na Frana.

A Dinamarca no oferece incentivos fiscais para investimentos na rea ambiental desde 1993. Poroutro lado, o governo subsidia atividades relacionadas com a economia de energia e a produo deenergia a partir de fontes alternativas. Subsdios podem ser oferecidos para investimentos das empresasem proteo ambiental em Portugal, dependendo da avaliao das autoridades.

Nos Estados Unidos so dados crditos no-retornveis para a produo de energia solar e geotermal(10% do investimento), para a produo domstica de eletricidade a partir de geradores elicos e debiomassa (US$ 0,015/kWh) e para veculos eltricos (10% do valor do veculo com teto de US$ 4000).

A Tabela 4.1 a seguir sumariza estas experincias:



Tabela 4.1: Incentivos fiscais e creditcios para o controle da poluio do ar

Pas Reduo impostos Depreciao acelerada Crditos e SubsdiosAustrlia Preveno e controle da

poluioustria Conservao de energia

domstica

Barbados Energia solar - setor turismo Tecnologias ambientais- setorturismo

Blgica Investimentos ambientalmentecorretos

Canad Conservao de energiaAtividades de controle emestabelecimentos pr-1974

China Melhoria da eficinciaenergtica

Melhoria da eficinciaenergtica

Colmbia Dedues no IR e VAT parainvestimentos em controle depoluio

Investimentos em controle dapoluio industrial

Dinamarca Eficincia energtica

Fontes no-renovveis deenergiaEUA Juros da dvida de estados e

governos locais isentos de IRfederal

Crditos no retornveis parainvestimentos no setorenergtico

Finlndia Investimentos em controle dapoluio

Frana Controle de poluioConservao de energiaVeculos eltricos

Holanda Preveno poluioEficincia energtica

Jamaica Investimentos em controle nasZonas Livres

Japo Controle da Poluio Eficincia energticaControle da poluio

Mxico Equipamentos controle epreveno poluio fora das 3cidades mais congestionadas

Equipamentos para controle depoluio

Noruega Iseno do imposto sobreinvestimentos para atividadesde controle de poluio

Portugal Descontos no VAT parafontes alternativas de energiae monitoramento e controle dapoluioAbatimento no IR de gastospessoais com fontes

renovveis de energiaReduo impostos paraproteo ambiental (caso acaso)

Subsdios para investimentosem proteo ambiental (caso acaso)

Sua Gastos com melhorias daeficincia energtica nasindstrias

Equipamentos de economia deenergia

Turquia Gastos em P&D de novastecnologias (inclusiveambientais)

Venezuela Investimentos em controle dapoluio industrial

Amrica Latina



Dentre os pases da Amrica Latina pesquisados, somente Chile, Peru e Equador no aplicamincentivos fiscais ou creditcios para o controle da poluio do ar.

Redues na carga tributria so aplicados em Barbados (para uso de energia solar pelo setor deturismo), na Colmbia, na Jamaica (para investimentos em controle nas Zonas Livres) e na Venezuela.

Subsdios so oferecidos para investimentos em tecnologias ambientais pelo setor de turismo emBarbados e para os investimentos em controle de poluio na Colmbia.

No Mxico d-se uma deduo de 91% dos gastos em equipamento de preveno e controle depoluio para investimentos em reas localizadas permanentemente em territrio nacional e fora dastrs cidades mais poluidas (Mexico, Monterrey e Guadalajara). Uma taxa de depreciao acelerada de50% ao ano dada para equipamentos de controle de poluio.

China

A China subsidia tarifas, concede emprstimos e incentivos fiscais para iniciativas de melhoria naeficincia energtica.

4.2 Tributao

4.2.1 Sobre emisses

O estabelecimento de mecanismos de taxao sobre emisses de poluentes atmosfricos apresentadiversas vantagens. Entre elas, pode-se destacar a sua flexibilidade, os custos transacionaisrelativamente baixos, o bom potencial de incentivo a mudanas de comportamento e a possibilidade deaumento da arrecadao fiscal.

A aplicao desses instrumentos mais apropriada onde seja possvel monitorar as emisses a umcusto razovel, onde os poluidores possam tecnicamente reduzir as emisses e assim mudar decomportamento e onde haja potencial para a inovao tecnolgica tanto no processo produtivo quantonos processos de controle de emisso de poluentes. Outras condicionantes favorveis so apredominncia de fontes estacionrias de poluio e a existncia de uma variao aprecivel entre oscustos marginais de controle de cada agente poluidor.

As taxas podem ser cobradas com base em: (i) emisses efetivamente medidas, (ii) sobre uma proxydas emisses ou (iii) como uma taxa fixa (lump-sum tax), independente do volume de emisses. Asduas primeiras modalidades so melhor aplicveis ao controle da poluio do ar, por estarem mais deacordo com o princpio do poluidor-pagador.

A seguir sero apresentadas algumas implementaes de mecanismos de taxao sobre a poluio dagua.

Pases da OCDE

Diversos pases da OCDE criaram recentemente taxas sobre a emisso de poluentes atmosfricos.Exemplos so as taxas sobre emisses cidas na Frana (sobre emisses de SO2, NOx, H2S, N2O eHCl), as quais incidem sobre grandes poluidores17que pagam US$ 22,27 por tonelada, sobre emisses

de SOxno Japo, diferenciadas regionalmente com valores entre US$ 0,59 e US$ 5,27 por Nm3, sobre

emisses de SO2 e NOx em Portugal, sobre emisses de NOx dos produtores de energia final na

17Pagam este tributo (i) usinas movidas a combustveis com capacidade total maior que 20 MW; (ii)plantas de incinerao de resduos com capacidade superior a 3 toneladas por hora e (iii) fbricas queemitam mais de 150 ton/ano de diversos poluentes do ar. A ADEME (Agncia de Meio Ambiente e

Energia) administra a receita gerada por cerca de 1.400 estabelecimentos pagantes, que usada parafinanciar a instalao de equipamentos de controle, desenvolvimento da preveno da poluio etcnicas de mensurao e monitoramento. A receita prevista para 1995 de US$ 39,5 milhes.



Sucia (US$ 5,51/kg NO2efetivamente lanado na atmosfera) e sobre a emisso de diversos poluentesnos EUA, a um nvel de US$ 19,23/ton.

Os efeitos positivos destes mecanismos foram mais sentidos no caso da Sucia, onde os nveis deemisso caram 30-40 % em 1992, excedendo a reduo projetada de 20-25%. No Japo, asconcentraes de SO2reduziram-se substancialmente, mas no se sabe exatamente qual a contribuio

da taxa sobre este efeito. O mesmo ocorre no caso canadense. Portugal e EUA no reportaramresultados.

Colmbia

A legislao colombiana em vigor (Lei 99/1993) prev a adoo de taxas que reflitam os custos sociaisda poluio do ar e da gua, mas estas nunca foram postas em prtica para o controle da poluio do arem funo de entraves de ordem tcnica (determinao do valor dos servios e danos ambientais) einstitucional (falta de capacitao e recursos dos rgos responsveis para determinar os valores dosservios e danos e monitorar a qualidade ambiental e as emisses de poluentes).

A legislao colombiana relativa taxao sobre a poluio ser analisada mais detalhadamente na

seo que trata da taxao sobre a poluio da gua.

Repblica Checa

A Repblica Checa emprega sistemas de taxao desde 1967 para a poluio do ar, compreendendouma taxa bsica sobre a emisso de poluentes e uma sobretaxa aplicada sobre emisses acima dedeterminados padres. Uma taxa fixa de at US$343,02 cobrada dos pequenos poluidores. Osmecanismos de taxao checos sero descritos com mais detalhes na seo que trata de multas por noatendimento a padres ambientais (non-compliance charges).

China

A China aplica em carter experimental em 9 cidades e 2 provncias uma taxa sobre emisses de SO 2

(US$0,035 por kg). Pouca informao existe sobre este tributo, mas sabe-se que aplicado dentro dopossvel sobre as cargas de enxofre emitidas; caso contrrio um fator aplicado sobre o consumo decarvo.

Prev-se que 90% da arrecadao seja revertida para emprstimos destinados a investimentos emcontrole de poluio. Como estima-se que o custo marginal de controle de emisses de SO2esteja emtorno de US$ 0,174/kg, pode-se inferir que a taxa tenha o efeito de incentivar a adoo de medidas decontrole atravs da liberao de emprstimos forados (a lgica interessante: cobra-se uma taxaque todos pagam e depois empresta-se boa parte dos recursos arrecadados para iniciativas de controle).

A Tabela 4.2 abaixo apresenta as implementaes de taxas discutidas anteriormente.



Tabela 4.2: Taxas sobre emisso de poluentes do ar

Pas Instrumento Taxa (US$) Destino da receitaFrana Emisses cidas 22,27/ton n/dJapo SOx, com variao

regional0,57-5,28/Nm3 Compensao de danos sade

Portugal SO2, NOx n/d Controle da qualidade do arSucia NOxde produtores de

energia5,51/kg NO2emitido

Retornadas para produtores, combase produo real de energia

EUA Sobre diversos poluentes Acima de19,23/ton

Controle da qualidade do ar

Colmbia Taxas pigouvianas n/d n/dRep. Checa Taxa bsica sobre

poluiovaria por faixa n/d

China Taxa experimental sobreSO2

0,035/kg Emprstimos para investimentosem controle

O uso de taxao sobre emisses apresenta algumas dificuldades. Talvez a principal delas (a qual, detoda forma, comum a todos os instrumentos de controle) seja a complexidade e o elevado custoadministrativo da aplicao de taxas sobre cada um dos diferentes poluentes do ar, cujas emissesdevem ser em princpio taxadas de forma diferenciada. Dada a grande diversidade de gases, tal esforoseria muito custoso e geraria um sistema fiscal extremamente complexo.

A segunda dificuldade consiste na necessidade de uma avaliao criteriosa dos distributivos daaplicao do instrumento. Eventualmente alguns setores industriais ou os pequenos estabelecimentostm custos marginais de controle mais elevados que os grandes estabelecimentos, o que levaria a umaconcentrao setorial se uma taxa indiscriminada fosse adotada. Outro problema associado distributividade seria quanto aos benefcios do controle da poluio, que poderiam ficar concentradosem reas onde o perfil dos custos de controle induzisse mudanas de comportamento.

4.2.2 Sobre produtos

A cobrana de tributos sobre produtos que sejam danosos ao meio ambiente quando usados nosprocessos produtivos, em consumo final ou que so descartados como rejeito um dos IE maisdifundidos para o controle da poluio do ar.

Sua principal vantagem a de no ser necessria a medio das emisses de cada poluidor.Adicionalmente, estas taxas so poderosos geradores de receitas fiscais, podendo usar os canaisadministrativos e fiscais tradicionais (pode ser enquadrada na legislao existente sem grandesproblemas) e so instrumentos bastante flexveis, permitindo o dimensionamento do efeito desejado.Outra vantagem a de poder controlar fontes difusas de poluio, sem os altos custos de informao

necessrios para as taxas sobre emisses.

Por outro lado, sua aplicao somente eficiente sobre produtos facilmente identificveis, consumidosem larga escala, com alta elasticidade de demanda e na condio de existirem produtos substitutosmenos poluidores.

A aplicao da taxao sobre produtos inadequada para o controle da poluio gerada por produtosaltamente txicos (quando a proibio quase sempre a nica opo plausvel), sobre produtos deindstrias que tenham problemas de competitividade ou cuja aplicao traga problemasadministrativos.

Exemplos de tributos sobre produtos relacionadas com a poluio do ar so a taxao sobre oscombustveis fsseis, sobre os gases que atacam a camada de oznio (como os CFCs) e sobre osveculos com motores a combusto interna. Estes tributos podem incidir diferenciadamente de acordocom o potencial poluidor de cada produto, e em funo da grande diversidade de estruturas fiscais



(onde geralmente estes tributos entram como patches) as solues adotadas por cada pas variambastante.

Os tributos so orientados na maioria dos pases de maneira diferenciada sobre a energia usada notransporte e sobre outras formas de energticos, indicando uma preocupao com os aspectosdistributivos da tributao (os modos de transporte individual, por serem muitas vezes bens de luxo dos

mais ricos, sofrem em geral tributos mais pesados).

4.2.3 Tributos sobre combustveis para veculos automotores

Existem trs modalidades de tributos que incidem sobre o consumo de combustveis por veculosautomotores: tributos gerais sobre o consumo (VAT18e similares), impostos sobre suprfluos e outrosimpostos especficos.

Cerca de 95% dos impostos que no so VAT ou similares so impostos sobre suprfluos.Consequentemente, apenas uma pequena frao da arrecadao ambiental originada pelos tributosespeciais.

O menor nvel de tributao sobre combustveis na OCDE ocorre nos EUA (26,2%), e o maior o daItlia (76,6% para a gasolina com chumbo). H uma tendncia geral de aumento dos preos aoconsumidor dos combustveis, em parte puxados pelo aumento nas alquotas da tributao. A Tabela4.3 abaixo mostra a carga tributria incidente sobre a gasolina e o diesel nos pases da OCDE.

Tabela 4.3: Nveis de Tributao de Combustveis Automotivos na OCDE em 1994 [%do preo final ao consumidor]

Pas Gasolina DieselAlemanha 76.9 62.5Austrlia 49,1* 50,3*ustria 63.9 49.1

Blgica 74.2 57.3Canad 50 41.6Dinamarca 68 41.5Espanha 68.6 56.9EUA 34.4 39.6Finlndia 71,8* 54,9*Frana 80.8 65.1Grcia 75.1 62.6Holanda 75.9 59.7Irlanda 67.3 44.2Islndia n.a. n.a.Itlia 76.1 65.1Japo 48,2* 37,1*

Luxemburgo 68.7 56.3Mxico 9.1 0Noruega 67.3 46Nova Zelndia 48 11.9Portugal 73.5 59.4Reino Unido 73.5 63.6Sucia 76.5 48.3Sua 71.3 68.9Turquia 66.2 58.6

Fonte: Energy prices and taxes, Fourth Quarter, 1994,IEA/OECD 1994.

* - dados de 1993

18De Value Added Tax, Imposto sobre o valor agregado.



4.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo

As alquotas dos impostos sobre o valor agregado (VAT) ou similares variam entre 3% (Japo) e 25%(Sucia e Dinamarca)19. Em alguns pases as alquotas so diferenciadas por combustvel, como naIrlanda (gasolina 21%, diesel 12,5%). Alguns pases no tributam a gasolina de aviao, pelo menosem vos internacionais (em funo de acordos dentro da CEE, por exemplo). O VAT sobre

combustveis na Coria de 10%. A Austrlia e os Estados Unidos no aplicam VAT sobre oscombustveis automotivos.

Os sistemas de VAT normalmente direcionam-se apenas sobre o consumo das famlias. Em geral, asatividades produtivas so totalmente ressarcidas dos seus gastos com o VAT, com exceo deDinamarca (onde veculos para mais de 9 passageiros so isentos), Portugal (onde o ressarcimento de50%, exceto para transporte pblico e mquinas agrcolas) e Finlndia (onde no h nenhuma isenoou ressarcimento).

4.2.5 Impostos sobre suprfluos (excise taxes)

Os impostos sobre suprfluos so em geral especficos para cada combustvel, sendo mais comuns

implementaes proporcionais ao volume do que a adoo de dispositivos ad-valorem. A gasolina comchumbo (nos pases onde ainda existe) normalmente tem alquotas mais elevadas.

Nos pases europeus da OCDE a alquota sobre o diesel mais baixa (devido ao grande uso de veculoscomerciais a diesel), enquanto que nos EUA a alquota do diesel maior do que a da gasolina (paracobrir custos extras com a construo e manuteno de rodovias que suportam trfego pesado decaminhes).

Na Austrlia, o imposto sobre suprfluos aplicado ao diesel descontado para certas atividades deminerao e para a produo agrcola (90 a 100% de desconto).

Nos EUA e no Canad existem impostos sobre suprfluos a nvel estadual/provincial, sendo que nosEUA tambm existe um imposto sobre suprfluos nacional e permitida a sua aplicao a nvelmunicipal.

4.2.6 Outros Impostos

Diversos pases adotam impostos especiais, geralmente rubricados para fins ambientais, sobre oscombustveis automotivos:

Impostos declaradamente ambientais, aplicados na Dinamarca, Finlndia, Holanda,Noruega, Sucia, Coria do Sul e EUA;

Impostos de armazenagem, aplicada por alguns pases da CEE para custear estoquesemergenciais (em geral de leo combustvel);

Sobretaxa sobre o preo da gasolina para custear o reaproveitamento de gases nos postos deabastecimento, aplicada no Mxico;

Impostos rubricados para obras pblicas de infra-estrutura, cobradas na Frana, Japo, NovaZelndia e EUA;

Impostos para custear a pesquisa e desenvolvimento da indstria nacional na Frana;

Impostos para custear o desenvolvimento da indstria petrolfera no Equador;

Imposto para a custear a previdncia social (na Blgica);

19O ICMS brasileiro sobre gasolina e lcool de 25%, e o do diesel de 18%.



Imposto sobre atividades defranchising(na Austrlia);

Imposto sobre importao de petrleo cru (Japo e Coria);

e vrios outros impostos especiais que incidem sobre os combustveis (sobre negcios,vendas, etc.).

4.2.7 Tributos sobre energticos de uso industrial e domstico

A tributao de outras fontes de energia varia bastante dentro dos pases da OCDE. Os tributos maiscomuns so aplicados sobre o leo combustvel. Como para os combustveis automotivos, osenergticos esto em geral sujeitos ao VAT ou impostos sobre vendas (onde existem), impostos sobresuprfluos (excise taxes) e diversos outros tributos especiais.

A Coria aplica um imposto de qualidade ambiental, sobre prdios com mais de 1000 m2de rea

construda (grandes edifcios como complexos de lazer, lojas de departamentos e hotis), em funo dotipo e volume de combustvel consumido.

A alquota bsica determinada em funo dos custos marginais mdios de controle da poluio (cercade US$ 0,025/litro, que equivale ao custo de tratar o SOxemitido por 1 litro de combustvel).

No Equador existe uma taxa sobre o leo para financiar o instituto de pesquisas ambientais, e aColmbia cobra royalties a nvel municipal sobre produtos minerais, que revertem para financiar agesto ambiental.

leo combustvel leve

Em geral o uso domstico do leo combustvel leve sujeito ao VAT (a exceo a Sua). Sobre oleo leve aplicam-se tambm impostos para a manuteno de estoques de emergncia (ustria,Finlndia, Frana, Alemanha, Holanda, Sua), impostos ambientais (Finlndia, Holanda, Noruega,

Sucia, EUA), impostos para financiar pesquisa e desenvolvimento (Frana) e taxas de inspeo(Blgica).

Diversos impostos sobre suprfluos so adotados ( exceo de Canad, Frana, Islndia, Mxico,Noruega e Turquia). Nos EUA impostos sobre vendas so de abrangncia estadual ou municipal.

Para uso industrial, o VAT sobre o leo combustvel leve ressarcido em 100%, exceto em Portugal,onde o reembolso de 50%.

leo combustvel pesado

O leo combustvel pesado sujeito a excisesna Austrlia, ustria, Blgica, Dinamarca, Finlndia,Alemanha, Grcia, Irlanda, Itlia, Japo, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelndia, Portugal, Espanha,

Sucia, Sua e Reino Unido. Na Blgica varivel segundo seu contedo de enxofre (mais ou menosde 1%, cobrada por tonelada); na Finlndia, Alemanha, Holanda e Reino Unido o imposto incide sobreo uso de geradores de eletricidade.

Impostos especiais de armazenagem so cobradas para financiar estoques de emergncia na ustria,Finlndia, Frana, Alemanha, Holanda e Sua e existem impostos ambientais na Finlndia, Holanda,Noruega (enxofre), Sucia (SO2) e EUA, onde estes so de carter local e no nacional.

Gs Natural

Um imposto sobre o uso do gs natural (resource tax) cobrado na Austrlia e nos EUA, ondetambm cobrado um imposto sobre as vendas. O consumo de gs pelos domiclios sujeito ao VAT,

exceto na Grcia, Luxemburgo, Noruega e Espanha. Na Blgica cobra-se uma sobretaxa de US$ 0,004por megajoule de energia consumida.



Alguns pases cobram impostos sobre suprfluos (Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Sucia, Sua). NaEspanha h um imposto municipal de 1,5%, enquanto que na Finlndia e Holanda impostos ambientaisso cobrados para residncias e indstrias. Na Nova Zelndia cobrado um imposto rubricado para apesquisa e desenvolvimento do setor energtico.

Carvo

O carvo a fonte de energia primria menos tributada. A maioria destes tributos so VAT cobradossobre o uso domstico em diversos pases. A Dinamarca cobra imposto sobre suprfluos; os EUA,Finlndia e Holanda impostos ambientais. Uma taxa sobre o uso de recursos naturais cobrada naNova Zelndia, e na Sua cobrado um fundo para a criao de estoques de emergncia e tarifas deimportao. Na Sucia, o consumo de energia domiciliar e no industrial sujeito a uma taxa geralsobre a energia e a impostos de emisso de SO2 e CO2 (as indstrias pagam apenas 25% do nvelnormal de taxao para CO2).

Documents

MOTTA e YOUNG 1997 Instrumentos Econômicos de Gestão Ambiental No Brasil