Negociando a Reforma - Maria Hermínia

8/17/2019 Negociando a Reforma - Maria Hermínia

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Negociando a Reforma: A Privatização de EmpresasPúblicas no Brasil*

Maria Hermínia Tavares de Almeida

Das mudanças que compõem a agenda da reforma do Estado, a privatização dasempresas públicas foi aquela que mais avançou no Brasil. Em menos de oito anos,uma parte significativa das empresas produtivas do Estado passou para ocontrole privado. Entre 1991 e 1998, foram vendidas 63 empresas controladas pelogoverno federal. Nesse período, também nos estados ocorreram importantesprivatizações. Até o final de 1998, o programa federal chegou perto de US$ 57,5bilhões1, incluindo as dívidas transferidas aos novos proprietários.

A experiência brasileira nega a sabedoria convencional – expressa com freqüênciana literatura acadêmica sobre reforma econômica – que relaciona o êxito dessaempreitada à existência de um Executivo dotado de autonomia para conceber eimpor estratégias de mudança contra os interesses estabelecidos. Sustentamos,neste trabalho, que a privatização avançou apesar da ausência notória de umExecutivo autônomo e vem se revelando um processo de mudanças negociado,inscrito em um contexto institucional que multiplica pontos de veto e atores comcapacidade de veto. Como conseqüência, o êxito das políticas de reforma dependenão só do jogo dos interesses favoráveis e contrários à privatização, condicionadopela moldura institucional vigente, como também das idéias sobre o papel e aextensão do setor público predominantes entre os atores relevantes.

Na primeira parte deste artigo, discutimos a interpretação usual sobre as condiçõesque se supõem necessárias a reformas bem-sucedidas e apresentamos nossomarco analítico. Na segunda parte, são apresentadas de forma sucinta ascaracterísticas do setor público brasileiro, bem como a evolução e os resultados dosesforços de privatização de empresas públicas até o momento. Na terceira,analisamos o jogo político da privatização, mostrando como a estrutura institucionalpropiciou oportunidades de veto a cada ator relevante durante os processos dedecisão e implementação da política em pauta. Por fim, discutimos como amudança nas idéias predominantes sobre o papel econômico do Estado, ocorrida aolongo dos anos 80, foi importante para que a venda das empresas públicasentrasse na agenda política nacional.

AS CONDIÇÕES PARA A REFORMA

Insulamento e autonomia do Poder Executivo foram apresentados pela literaturacomo a principal condição para o desencadeamento e a continuidade das reformasorientadas para o mercado nos países de desenvolvimento tardio. Segundo esseponto de vista, a capacidade do Executivo – especialmente do presidente e da elitetécnica do Estado – para formular e impulsionar estratégias de mudança, acima ealém dos interesses constituídos, é a variável independente que explica o êxito dasreformas econômicas. Uma primeira leva de estudos chegou mesmo a afirmar asuperioridade dos regimes autoritários sobre as democracias para promovermudanças estruturais, na medida em que, sob os primeiros, era mais fácilassegurar insulamento e concentração de poder decisório na cúpula do sistema

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governamental (Kauffman e Stallings, 1989). O declínio do autoritarismo e osurgimento de novas democracias tiraram força ao postulado da afinidade entrereforma estrutural e regime político fechado, mas não ao da importância daautonomia do Executivo. Haggard e Kauffman (1995:156-159), condensandoargumento amplamente aceito, afirmaram que a centralização da autoridade noExecutivo é essencial para enfrentar três tipos de obstáculos presentes em qualquer

situação de mudança: dilemas de ação coletiva, conflitos distributivos e problemasresultantes do horizonte temporal dos políticos profissionais que os fazem preferirganhos imediatos a benefícios maiores no futuro.

Ora, em primeiro lugar, reformas econômicas são bens públicos cuja produçãoenfrenta os dilemas de ação coletiva descritos por Olson (1965). Em segundo lugar,como os custos das reformas tendem a ser concentrados e imediatos enquantoseus benefícios são difusos e distantes no tempo, aqueles que se opõem à mudançatendem a se organizar para bloqueá-las com muito mais facilidade do que aquelesque delas se beneficiarão no futuro. Finalmente, uma vez que os políticosprocuram maximizar suas chances eleitorais, a possibilidade de beneficiarem-secom o êxito das reformas, a longo prazo, não é suficiente para transformá-los em

reformistas, se as conseqüências imediatas dessa opção não forem eleitoralmentevantajosas2.

Os autores mencionados parecem distinguir entre a autonomia necessária parainiciar o processo e uma outra forma de relação, semelhante àquela que Evans(1995) chamou de autonomia inserida, necessária à continuidade do esforçoreformista por um período mais longo3. O insulamento do Executivo em relação aosinteresses comprometidos com a permanência do status quo é visto como condiçãoessencial para a inauguração do curso reformista. Aqui o ator central é opresidente, apoiado por uma equipe de técnicos competentes e leais; sua virtù éindispensável para transformar a agenda governamental e colocar o país no rumoda mudança. Entretanto, uma vez iniciada a reforma, sua continuidade requer

habilidade do Executivopara combinar independência com construção de uma novacoalizão de apoio, composta por aqueles interesses beneficiados pelas novasrelações entre Estado e mercado4.

Analistas importantes desse processo de mudança chamaram a atenção, também,para as condições estruturais que o favoreceram. A profunda crise econômica queatingiu os países da América Latina foi vista como poderoso incentivo à adoção daagenda de reformas orientadas para o mercado (Nelson, 1993; Whitehead, 1993;Waterbury, 1993). Entretanto, a capacidade do Executivo de definir, comautonomia em face dos interesses estabelecidos, políticas de mudança continua aser considerada o ingrediente fundamental. A crise econômica teria não só tornadovisível a impossibilidade de manter o modelo de crescimento econômico

predominante até então, como também criado condições para a autonomização doExecutivo (Torre, 1994; Waterbury, 1993)5. Arranjos institucionais, provisõesconstitucionais e tradições políticas podem também aumentar o poder discricionárioda Presidência para iniciar e proteger as iniciativas reformistas contra as pressõespolíticas imediatistas e contingentes (Haggard e Kauffman, 1995:163-165; Torre,1997:51-54).

A ênfase na autonomia do Executivo não é arbitrária. Ela de fato ocorreu na grandemaioria dos processos de reforma. Contudo, ela não foi um traço característico dosistema político brasileiro nos últimos vinte anos. Ao contrário, a longa transiçãopara a democracia – e o próprio processo de democratização em meio à criseeconômica – significou perda da capacidade de decisão autônoma da Presidência6.

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A ausência de um Executivo autônomo não impediu o início das reformas demercado, embora não tenha significado que ele deixasse de ter um papel crucial nadefinição da agenda de mudança das relações entre Estado e mercado7. No Brasil,o processo de transformação foi moderado e negociado8. Para explicá-lo, a hipótesedo Executivo autônomo não é de grande utilidade9. Torna-se necessário um marcoanalítico que leve em consideração tanto os atores relevantes, com suas idéias

econômicas e percepções de seus interesses próprios, como as instituições quedefinem as condições sob as quais esses atores são forçados a competir e anegociar.

Tsebelis (1995) e Immergut (1995) propuseram, para a análise comparada depolíticas públicas, modelos que levam em consideração seja jogadores com poderde veto (veto players)10, seja pontos de veto institucionalmente definidos.Adotamos aqui essa sugestão analítica, enfatizando os jogadores com poder deveto institucional e as idéias sobre as reformas econômicas que definem suaspreferências, bem como as daqueles atores que, embora não possuam poder deveto institucionalmente assegurado, são capazes de pressionar aqueles que otêm11.

Todavia, os dois autores parecem reduzir o processo de reformas à produção denova legislação. Não dedicam a necessária atenção à implementação de novaspolíticas propiciadas pela mudança legislativa. Neste artigo, consideramos aprivatização de empresas públicas – à semelhança de qualquer outra reforma depolítica pública – como um processo em dois planos. O primeiro é o da criação domarco institucional-legal da mudança; o segundo o da execução da nova política. Aestrutura de pontos de veto, bem como os agentes envolvidos, são diferentes nosdois planos. No plano legislativo, os jogadores com poder de veto são o Executivo eo Legislativo – e, nessa medida, os partidos que atuam no seu interior12. Os gruposde interesse, embora não tenham capacidade de veto institucionalmenteassegurada, podem influir nas decisões por meio de sua relação com os jogadores.

A congruência entre diferentes jogadores com poder de veto, bem como sua coesãointerna, são cruciais. A congruência torna mais fáceis as reformas – ou a defesado status quo. A coesão interna aumenta a capacidade potencial de veto ou,inversamente, a probabilidade de mudança, se ela se der em torno de propósitosreformistas. O número de jogadores sempre pode dificultar o processo decisório:quanto maior for, menor a probabilidade de que a congruência ocorra.

No plano da implementação, diferentes atores no Executivo são jogadoresimportantes: ministros, agências governamentais, a Presidência. O Judiciário possuitambém poder de veto. Grupos de interesse dificilmente podem bloquear aimplementação, mas conseguem, às vezes, retardá-la. A congruência entre os

jogadores institucionais e a coesão interna atuam da mesma forma que no plano dedefinição das regras.

DO CONTROLE À PRIVATIZAÇÃO

Nunca é demais reiterar que as empresas estatais13 desempenharam, porintermédio da substituição de importações sob condução do Estado, papel centralno processo de industrialização. A partir dos anos 30, à medida que a modernizaçãocapitalista transformava de forma dramática a estrutura econômica do país, aparticipação governamental direta na produção de bens e na provisão de serviçosde utilidade pública foi crescendo sistematicamente14. A Figura 1 mostra a evoluçãodo número de empresas estatais, no plano federal, em quatro períodos, ao passo

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que a Figura 2 revela sua distribuição por Ministério. As Tabelas 1, 2 e 3apresentamdiferentes medidas da importância relativa dessas empresas.

Figura 1

Figura 2

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Tabela 1Brasil Participação do Setor Público na Formação Bruta de Capital Fixo

1947-1987 15 (%)

Período Empresas

Estatais16 (a)

Orçamento

Governo (b)

Setor Público

(c)

Setor

Privado (d)

Total

(c +

d)

1947-55 2,9 23,2 26,1 73,9 100

1956-64 9,3 23,9 33,1 66,9 100

1965-73 18,7 23,7 42,4 57,6 100

1974-79 22,1 14,7 36,9 63,1 100

1980-87 19,4 15,2 34,6 65,4 100

Fonte: Dados sobre empresas públicas, Werneck (1969:99) para 1947-65; Trebat (1983:122)

para 1966-79 e Dinsmoor (1990:126); dados restantes IBGE (1990). Apud Moreira (1995:193).

Tabela 2Brasil Participação Relativa das Empresas Estatais, Privadas de CapitalEstrangeiro e Privadas Nacionais na Indústria Manufatureira. 1971-1980

(% de vendas)

1971 1980

EPN EPE EE EPN EPE EE

Manufatura 43,6 45,1 11,3 59,0 28,5 12,5

Indústria leve 67,7 28,5 0,0 77,5 19,3 0,8

Indústria pesada 11,6 51,8 36,6 45,5 36,8 17,7

Metalurgia 44,6 27,3 28,1 n.a. n.a. n.a.

Maquinaria 35,8 64,2 0,0 59,0 41,0 0,0

Equipamento elétrico e de

telecomunicações

35,1 64,9 0,0 56,0 44,0 0,0

Material de transporte 42,7 57,3 0,0 29,0 68,0 0,0

Química 17,8 30,0 52,2 27,0 21,0 52,0

Farmacêutica 39,5 60,5 0,0 28,0 71,0 0,0

Fonte: Moreira (1995:199).

Obs.: (a) Os valores para os dois anos não são estritamente comparáveis devido a diferenças no tamanho das amostras. Para 1971, foram

cobertas apenas as empresas maiores, responsáveis por cerca de 60% do produto manufatureiro, o que tende a subestimar o peso das

empresas privadas nacionais menores. Para 1980, as firmas incluídas correspondiam a aproximadamente 95% do produto da indústr ia

manufatureira. (b) Os dados de cálculo para as indústrias pesadas e leves foram ponderados pelo valor agregado manufatureiro. (c) EPN =

empresas privadas nacionais; EPE = empresas privadas estrangeiras; e EE = empresas estatais.

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Tabela 3Participação das Empresas Públicas e Privadas entre as 10 e as 25 Maiores

do Brasil1970-1985

(% das vendas anuais)

Ano 10 Maiores 25 Maiores

Empresas

Públicas

Empresas

Privadas

Empresas

Públicas

Empresas Privadas

1970 8 2 13 12

1971 9 1 14 11

1972 8 2 15 10

1973 9 1 17 8

1974 9 1 17 8

1975 10 0 18 7

1976 9 1 16 9

1977 9 1 16 9

1978 10 0 16 9

1979 10 0 18 7

1980 9 1 13 12

1981 9 1 18 7

1982 10 0 16 9

1983 10 0 16 9

1984 9 1 17 8

1985 8 2 14 11

Fonte: Conjuntura Econômica apud Kliass (1994:174).

Desde os anos 40, a criação de empresas estatais foi um instrumento importantepara promover e dirigir a industrialização. Castro (1993) enfatiza a relevânciadessas empresas para o planejamento de longo prazo do desenvolvimento, naausência de uma burocracia estável e profissional, capaz de assegurar continuidadeàs políticas de industrialização.

A expansão do setor produtivo estatal ganhou impulso sob os governos militares,especialmente nos anos 70. Seu crescimento ocorreu em um marco institucionalque promoveu a concentração de recursos e de capacidade decisória no Executivofederal e, simultaneamente, libertou as empresas de economia mista do controlegovernamental direto, outorgando-lhes ampla autonomia para definir

investimentos, preços, contratos e remunerações (Martins, 1985:43)17

. Umalegislação ambígua, produzida entre 1967 e 1978, permitiu também que as estatais

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escapassem à supervisão do Tribunal de Contas sobre seus gastos (Pessanha,1997:132-133). Embora as empresas individuais devessem ser reguladas porórgãos setoriais vinculados aos ministérios, estes careciam de recursos e poderpara desempenhar adequadamente suas funções. As empresas estatais eram quasesempre mais poderosas do que seus reguladores. Além da fraqueza dos órgãossetoriais de regulação, não houve no período um mecanismo de controle sobre o

conjunto do setor produtivo estatal. A numerosas agências – ministérios,conselhos, holdings setoriais – com diferentes capacidades e eficiência, eramatribuídas funções de controle e regulação. O governo federal manteve em suasmãos apenas um instrumento importante: o poder de nomear os dirigentes dasempresas.

Assim, no final dos anos 70, o setor produtivo estatal brasileiro, extenso edescentralizado, constituía uma "caixa-preta", uma complexa trama derelações titular-agente. A assimetria de informações era o trunfo dos dirigentes daspoderosas estatais. O governo desconhecia o montante de seus ativos e dívidas.Nem o Executivo nem muito menos o Congresso dispunham de instrumentos paraexercer um controle eficiente.

A relação do governo com suas empresas começou a se alterar no final dos anos70. Mudanças na economia internacional, depois do segundo choque do petróleo,colocaram o ajustamento econômico na agenda governamental. O controle sobre asempresas estatais tornou-se parte das políticas macroeconômicas desenhadas parafazer face às pressões inflacionárias. Assim, começou a ser desenhado um conjuntode instituições para lidar com o problema titular-agente, colocado pelas relaçõespeculiares entre o governo e suas empresas.

O primeiro passo rumo à reversão desse estilo de relacionamento foi a criação, noprimeiro ano do governo Figueiredo (1979), da Secretaria de Controle dasEmpresas Estatais SEST, subordinada à Secretaria Extraordinária de

Planejamento da Presidência da República, com o objetivo de conhecer e controlaros gastos das empresas. Sua organização era parte de esforço mais amplo paralograr um orçamento consolidado do setor público federal que incluísse não só aadministração direta, mas também o setor produtivo estatal e as transferênciasdiretas do Tesouro às autoridades monetárias. A SEST estava encarregada dedefinir um orçamento de despesas globais para todos os tipos de empresas doEstado, estabelecendo tetos – totais e caso a caso – para investimento e despesascorrentes e também limitando o acesso dessas empresas ao crédito –doméstico einternacional –, a fundos do Tesouro, ao mercado de ações e aos seus próprioslucros retidos (Werneck, 1987:14)18. Os objetivos almejados com a criação da novaagência foram resumidos com clareza por seu primeiro diretor:

"As despesas globais previstas das empresas estatais para 1980 eram duas vezes oorçamento do governo federal [...]. O conhecimento dos valores consolidados eracrucial para que o governo entendesse que o controle do gasto das estataisconstitui parte essencial de uma política bem-sucedida de combate à inflação e decontrole da balança de pagamentos." (Kliass, 1994:185)

Como o objetivo era aumentar a eficácia da política macroeconômica de curtoprazo, não se deu alguma importância aos problemas de racionalizaçãoadministrativa e de aumento de eficiência das empresas do Estado. Com efeito, deacordo com a sabedoria convencional então prevalecente, as estatais não tinhamproblemas sérios nessa área. Elas eram consideradas tão eficientes quanto asempresas privadas de mesmo tamanho e complexidade, uma vez que a reforma

empreendida sob o Decreto-lei, nº 200/67 permitira que operassem com uma lógicaempresarial semelhante à do setor privado.

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A SEST não foi o único mecanismo de que o governo lançou mão para submeter aspoderosas e autônomas estatais. Ao longo dos anos 80, à medida que a inflaçãoescalava, o governo recorreu com freqüência ao controle de preços etarifas públicas como parte dos esforços de estabilização. Tentou, também, quasenunca com êxito, racionalizar ou limitar os reajustes salariais nas empresaspúblicas19. A disputa entre o governo, que tratava de submeter suas empresas, e

estas, que buscavam escapar-lhe ao controle, marcou toda a década dos 8020. Oresultado não deu vitória clara a qualquer dos contendores, mas no final do períodoas empresas públicas estavam sujeitas a controles inexistentes na década anterior.

Os esforços para submeter as empresas públicas à autoridade governamentalfazem do Brasil um caso que não se enquadra na seqüência de reformas apontadapor Waterbury em seu estudo comparado da privatização em quatro países de nívelde desenvolvimento intermediário. Nos casos por ele analisados – Egito, México,Índia e Turquia – tentativas de reforma moderada, ampliando a autonomia dasempresas estatais, foram a primeira resposta às dificuldades geradas pelos choquesexternos nos anos 70 e começo dos 80 e precederam a virada rumo à privatização(Waterbury, 1993:135-159). No Brasil, ao contrário, a seqüência foi autonomia,

controle e depois privatização.

Não obstante só em 1990 a privatização ganhar importância na agendagovernamental, o governo Figueiredo marcou a inflexão da tendência histórica decrescimento da participação direta do Estado no provimento de bens e serviços. Apartir desse período, o setor produtivo estatal deixou de crescer. Em 1981, logodepois da criação da SEST, o governo federal estabeleceu por decreto a ComissãoEspecial de Desestatização, com o propósito de "limitar a criação de novasempresas públicas, cessando as atividades ou transferindo ao setor privado aquelasempresas cujo controle público não mais se faz necessário ou se justifica"21. A idéiaque algumas empresas estatais podiam ser entregues ao setor privado passou afazer parte do discurso do governo e das elites em geral, embora a palavra

privatização não fosse mencionada. A existência da comissão indicava que asautoridades federais eram sensíveis às pressões crescentes não só de organizaçõese lideranças empresariaiscomo também dos meios de comunicação contra o quelhes parecia um crescimento excessivo do setor produtivo estatal durante ogoverno Geisel (1974-1978)22.

Em 1985, o primeiro governo democrático criou o Programa de Privatização esubstituiu a Comissão Especial pelo Conselho Interministerial de Privatização23. Odecreto ampliava o alcance do programa de forma a incluir todas as empresas doEstado, à exceção dos monopólios públicos estabelecidos na Constituição de 1969;permitia o uso de títulos da dívida externa na privatização; e aumentava o poder doministro do Planejamento nas decisões relativas à inclusão ou exclusão de

empresas do rol das privatizáveis.

Em 1989, sem publicidade e anúncio prévio, o governo Sarney enviou aoCongresso, junto com a legislação sobre o Plano Verão, Medida Provisória MP queautorizava a privatização de todas as empresas do Estado, com exceção dasque estavam protegidas pela Constituição. A proposta, que contou com a oposiçãodos líderes dos dois maiores partidos do Congresso, foi derrotada por amplamaioria de votos24.

Apesar das iniciativas legislativas, os resultados concretos foram insignificantes.Sob o último governo militar e a primeira administração democrática, a privatizaçãorestringiu-se à venda de empresas privadas que haviam passado ao controle do

Banco Nacional de Desenvolvimento Social – BNDES e de pouquíssimas subsidiáriasde empresas públicas. Nada se assemelhava a um programa amplo de alienação

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das grandes empresas do Estado. A privatização não era uma política de governo,ainda que contasse com a adesão de algum ministro e de técnicos do escalãointermediário, da administração direta e do BNDES, preocupados em racionalizar oEstado desenvolvimentista herdado dos militares (Schneider, 1990:26-28).Objetivos e resultados foram, pois, modestos, mas evidenciavam que o tempo daexpansão do setor produtivo estatal se havia encerrado25 (verTabela 4).

Tabela 4Resultados da Privatização por Período Presidencial e Tipo de Moeda

(US$ milhões)

Período Número de

Empresas

Ingressos em

Dinheiro

Ingressos

Totais

%

em dinheiro

1981/84 20 s.i. 188,51 s.i.

1985/89 18 s.i. 548,30 s.i.

1990/92 18 4.015,00 5.371,00 74,7

1993/94 15 4.593,00 11.096,00 41,4

1995/98

(PND)

30 11.033,00 16.938,00 65,1

1998

(Teles)

26.557,00 28.682,00 92,6

Total

1981/1989

38 s.i. 736,81 s.i.

Total

1990/1998

63 46.198,00 62.087,00 74,4

Fonte: "Privatização", www.bndes.gov.br.

O governo Collor (1990-1992) trouxe uma alteração rápida e dramática na maneirade tratar o tema da privatização. Ela tornou-se ingrediente importante de um

programa de reformas econômicas de mercado, encaradas como indissociáveis dapolítica de estabilização da moeda. As novas regras da privatização faziam parte doconjunto de medidas provisórias enviadas ao Congresso que instituía o Plano Brasil ,mais conhecido como "Plano Collor". Discutidas e aprovadas pelo Congresso elasderam origem à Lei nº 8.031/90 que criou o Programa Nacional de Desestatização – PND26. A nova lei definia uma lista inicial de empresas públicas a serem vendidas,concedia ao Executivo a prerrogativa de incluir ou excluir empresas, estabelecia asregras para venda em leilão e transferia ao BNDES a administração do programa27. Legislação complementar28estabeleceu as moedas de privatização, permitindo autilização de vários tipos de títulos públicos nos leilões de privatização29. Naadministração Collor foi iniciada a privatização das empresas siderúrgicas,petroquímicas e de fertilizantes. Sua renúncia não impediu a continuidade do

programa, apesar da relutância do presidente Itamar Franco (1992-1994)30

. Apolítica de privatização ganhou impulso durante a Presidência de FernandoHenrique Cardoso.

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Mudanças institucionais importantes foram então introduzidas31. A Lei nº 8.031/90foi significativamente modificada e a Constituição sofreu emendas pelo Congressoem 1995-96, possibilitando incluir no programa empresas de telecomunicações,eletricidade, navegação de cabotagem, gás e petróleo, até então monopóliosestatais. O número de empresas privatizadas cresceu e ampliaram-se também asreceitas em moeda corrente, como se pode observar na Tabela 4.

EXPLICANDO A REFORMA NEGOCIADA: INSTITUIÇÕES, AGENTES EESTRATÉGIAS

Durante uma década, todas as medidas concernentes às empresas públicas,tomadas ou pelo último governo autoritário ou pela primeira administraçãodemocrática, resultaram de decretos presidenciais ou de outros instrumentos legaisà disposição do Executivo. O Congresso não participou, nem opinou sobre a criaçãoda SEST ou sobre os três primeiros programas encarregados de levar adiante aprivatização durante os anos 80. A situação mudou com a Constituição de 1988,quando o Executivo perdeu a possibilidade de legislar por decreto e tanto oCongresso quanto o Judiciário ganharam novas prerrogativas. Atualmente, sob opresidencialismo, o Executivo, o Congresso e o Judiciário têm poderes de vetoconstitucionalmente assegurados. Ao Executivo cabe significativa capacidadelegislativa, assegurada pela exclusividade de iniciativa legislativa em certosassuntos32, pelo poder de veto sobre a legislação aprovada pelo Congresso e,especialmente, pela possibilidade de emitir medidas provisórias. O Congressorecuperou muito do poder que perdera sob o regime autoritário; também oJudiciário teve seu poder ampliado.

A política de privatização ocorreu em dois planos: aquele no qual foram definidas asregras do jogo e outro no qual se efetuou a venda das empresas. A reformapatrimonial do setor público exigiu a definição de um marco institucional: oconjunto de normas que atribuiu responsabilidades, especificou as empresas aserem incluídas no programa, estabeleceu os procedimentos de venda, as moedasaceitas e a agência pública encarregada de levar adiante todo o processo. Foinecessário, também, proceder à venda das ações das empresas incluídas noprograma. Os dois processos coincidiram parcialmente no tempo, uma vez que adefinição das regras continuou a se processar mesmo depois de iniciadas asvendas. Apesar da coexistência, transcorreram em espaços políticos e institucionaisdiferentes, caracterizados por diferentes estruturas de pontos de veto, bem comopor diferentes atores com poder de veto.

A definição de regras envolveu o Executivo e o Legislativo, ambos dotados de

poderes de veto definidos pela Constituição que variavam de acordo com o tipo denorma legal requerida (ver Figueiredo e Limongi, 1998). Há quantidades diferentese crescentes de pontos de veto e, como conseqüência, de dificuldades de aprovaçãodas iniciativas do Executivo, quando propostas ao Congresso por intermédio deMedida Provisória, Projeto de Lei ou emenda à Constituição. Desse ponto de vista,as Medidas Provisórias são o instrumento mais favorável à rápida aprovação daspropostas do Executivo. Elas reduzem os pontos de veto pois requerem apreciaçãoem sessão conjunta do Senado e da Câmara33. Pelo fato de entrarem em vigor tãologo editadas, aumentam para os congressistas os custos de rejeitá-las. Uma vezque possuem prazo determinado e curto para apreciação, podem ter facilitada aentrada na agenda do Congresso. Finalmente, a possibilidade de serem reeditadascom pequenas modificações confere ao Executivo considerável margem de manobra

quando as condições não são favoráveis à sua aprovação. Para os projetos de leinão há prazo para apreciação, podendo criar até três oportunidades de veto:

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devem ser apreciados nas duas Casas e, se emendados pela segunda, devem voltarà primeira para a consideração das novas emendas. Finalmente, as emendas àConstituição requerem aprovação em dois turnos na Câmara e no Senado, além deexigir três quintos dos votos em cada Casa.

Na etapa legislativa, o êxito da política de privatização dependeu do grau de

convergência entre Executivo e Legislativo, ou pelo menos da maioria doLegislativo. Os grupos de interesse, partidários da privatização ou contrários a ela,não tinham outros meios para agir senão mediante pressão sobre o Executivo e oscongressistas.

Não há dúvida alguma sobre o fato de que coube ao Executivo a concepção dapolítica de privatização, da mesma forma que, no período anterior, fora sua ainiciativa de controlar as empresas públicas34. É o que mostra a Tabela 5.

Tabela 5Marco Legal da Privatização por Origem do Proponente

1990-1997

Proponente Aprovado Rejeitado Total

Executivo 24* 6 30

Legislativo 2 98 100

Total 26 104 130

Fonte: Prodasen apud Moya (1998).

* Inclui 11 Medidas Provisórias.

Parte significativa das iniciativas do Executivo tomou a forma de Medida Provisória.A Lei nº 8.031/90, que criou o PND, não só fazia parte do pacote de MPs do PlanoCollor, como depois de apreciada e aprovada pelo Congresso, foi mudada diversasvezes por meio de MPs editadas pelo governo Cardoso, até ser transformada emnova lei, em 199735. A importância das MPs na definição da política de privatizaçãopode ser vista na Figura 3, a seguir:

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A hegemonia legislativa do Executivo é só parte da história. Mais importante éconhecer a efetiva participação do Legislativo na formatação final da moldura legaldas privatizações. A Tabela 6 dá uma idéia da intensidade do engajamento doCongresso no processo.

Tabela 6Grau de Participação do Congresso na Mudança de Proposições de Lei*

Tipos de Mudança Origem da Proposição Total

Executivo Legislativo

Nenhuma mudança (0) 12 0 12

Mudança mínima (1) 6 0 6

Mudança moderada (2) 3 0 3

Mudança importante (3) 2 2 4

Sem informação 1 0 1

Total 24 2 26 Fonte: Prodasen apud Moya (1998).* Inclui apenas legislação já aprovada pelo Congresso e sancionada pela

Presidência.

0 = nenhuma emenda aprovada ou partes suprimidas por Destaque para

Votação em Separado DVS.1 = menos de 5 emendas aprovadas e/ou menos de 10 partes suprimidas por

DVS.

2 = 5 a 15 emendas aprovadas e/ou 10 a 30 partes suprimidas por DVS.3 = mais de 15 emendas aprovadas e/ou mais de 30 partes suprimidas por

DVS.

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O padrão de interferência do Congresso é claro. Ele não interferiu em assuntos quediziam respeito ao saneamento das empresas e/ou às moedas de privatização. Dosdoze casos acima registrados, seis referiam-se à criação de créditos adicionais paraempresas em processo de privatização e os seis restantes, exceto um, referiam-setambém a arranjos financeiros necessários para preparar a venda das empresasincluídas no PND. O Congresso tampouco participou significativamente da definição

das regras que fixavam as moedas aceitáveis na compra de empresas públicas. Poroutro lado, discutiu e introduziu mudanças moderadas em projetos queestabeleciam as linhas gerais do PND e a agência regulatória do setor petrolífero, aAgência Nacional do Petróleo ANP. Alterou pontos importantes dos projetos queregulavam as atividades portuárias, a concessão de serviços públicos e a criação deagências regulatórias nos setores de eletricidade (Agência Nacional de EnergiaElétrica Aneel) e telecomunicações (Agência Nacional deTelecomunicações Anatel).

Como já demonstramos (Almeida e Moya, 1997), a Presidência levou em conta aspreferências do Congresso ao estabelecer a lista e a ordem das corporações aserem privatizadas. A privatização começou em setores a respeito dos quais havia

uma firme maioria parlamentar favorável à transferência para o setor privado:siderúrgicas, empresas químicas, petroquímicas e de fertilizantes36. Emendasconstitucionais autorizando a passagem para o setor privado da navegação decabotagem, gás, mineração de ferro, telecomunicações e eletricidade vieram depoisque a política de privatização em geral tinha alcançado certo grau de legitimidade.(Embora o monopólio estatal do petróleo tivesse sido rompido, a Petrobras não foiaté agora incluída no PND.)

Grupos de interesse presentes no debate da definição do marco legal dasprivatizações às vezes pressionaram os legisladores em relação a pontosespecíficos. Algumas associações empresariais favoráveis à venda das empresaspúblicas participaram ativamente do debate parlamentar no que se refere a certas

leis, especialmente a que fixou as regras de concessão dos serviços públicos agrupos privados e a criação da agência regulatória dos serviços de eletricidade,Aneel37. Os trabalhadores do setor público e os sindicatos de empregados contráriosà privatização estiveram ausentes nessa fase legislativa, exceto no caso da emendaconstitucional destinada a permitir a privatização dos monopólios estatais e duranteo debate parlamentar da reforma portuária, ocasião em que fizeram freqüentesprotestos públicos.

As batalhas contra a privatização começaram no momento seguinte, quando oprograma foi posto em andamento. A oposição incluía partidos políticos deesquerda, trabalhadores de empresas estatais e sindicatos filiados à Central Únicados Trabalhadores – CUT. Os sindicatos leais à Força Sindical apoiaram a

privatização, especialmente depois que a Lei nº 8.031 garantiu aos trabalhadores eempregados nas empresas estatais uma porcentagem das ações leiloadas. A

oposição adotou duas estratégias para bloquear os leilões de privatização:protestos públicos e recursos judiciais. Manifestações de rua, às vezes violentas,nas imediações do edifício da Bolsa de Valores onde as vendas se realizavam,ocorreram em quase todos os leilões. Embora importantes como demonstração dedescontentamento, jamais conseguiram impedir uma privatização.

São os recursos judiciais que representam a principal estratégia para obstruir oprocesso mediante o poder de veto do Judiciário. A descentralização do sistema

judicial e os vários instrumentos legais de recurso outorgados a organizações e aoscidadãos pela Constituição de 1988 alimentaram a convicção de que a ida à Justiça

seria um meio promissor de deter a ação governamental. A Tabela 7 mostra onúmero de ações legais e o de empresas privatizadas, por setor, entre 1991 e

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1997. Além disso, os partidos de oposição e os sindicatos também recorreram aoSupremo Tribunal Federal para revogar o PND, em 1991, alegando conflito com aConstituição38.

Tabela 7Casos Apresentados ao Judiciário por Setor de Atividade Econômica

1991-1997

Setor Número de Empresas

Privatizadas

Número de Casos

Siderúrgico 8 92

Químico e Petroquímico 14 105

Fertilizantes 4* 35

Elétrico 6 35

Ferroviário 1 19

Mineração 1 148

Bancos 1 4

Outros 3 22

Total 38 460

Fonte: Oliveira (1998).

Inclui uma empresa excluída do programa de privatização e outra cujo leilão foi cancelado. Não inclui o setor detelecomunicações.

Os leilões de privatização foram muitas vezes interrompidos ou tiveram seuandamento retardado por causa de diversos tipos de recursos apresentados adiferentes tribunais regionais no país inteiro. Não obstante, até o momento, nemuma única venda foi anulada por sentença judicial. Os recursos ao SupremoTribunal Federal alegando inconstitucionalidade das vendas não foram acatados.Por outro lado, apenas uma empresa foi excluída da lista das privatizáveis e outrateve seu leilão suspenso.

A descentralização do Judiciário e a falta de coerência entre os diversos tribunaisregionais transformaram a privatização em uma batalha judicial. Ainda assim, aconvergência entre a política do Executivo e a interpretação da Constituição dadapelo Supremo permitiu a continuidade do programa. A congruência entre osprincipais atores institucionais com poder de veto – o Executivo, a maioriaparlamentar e o Supremo Tribunal Federal – explica o êxito da privatização emcomparação com outros itens da agenda de reformas do governo brasileiro, comoas mudanças na Previdência Social e no sistema tributário, cuja aprovaçãoenfrentou e ainda enfrenta sérias dificuldades políticas. Tal congruência merece serexplicada.

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ROMPENDO O CONSENSO ESTATISTA

O desenvolvimento conduzido pelo Estado foi uma história de sucesso no Brasil.Permitiu a industrialização, um longo período de crescimento sustentado, amodernização da sociedade, assim como a alta mobilidade espacial e social, muitoembora tenha também produzido grandes desigualdades sociais. As empresas

públicas eram instrumentos decisivos das estratégias de mudança e de crescimentoeconômicos de longo prazo. Como tais, foram altamente valorizadas tanto pelaselites quanto pela população. Tornaram-se símbolos nacionais: eram a provamaterial da aptidão do Brasil, país agrário que, em um par de gerações, conseguiutransformar-se em sociedade altamente urbanizada.

Durante décadas, um consenso quase unânime apoiou o intervencionismo estatal esuas múltiplas manifestações, incluindo-se aí as empresas públicas. Não faziamparte do debate público os agora habituais argumentos sobre sua ineficiência,decorrentes ou das frouxas limitações orçamentárias e do círculo vicioso de não-lucro, não-competitividade (Kornai, 1981) ou do fato de os administradores seremguiados por seus próprios interesses e os sindicatos insaciáveis. A avaliação do

desempenho das empresas estatais e de seu papel na promoção da industrializaçãoacelerada era altamente positiva e disseminada por toda a sociedade, com exceçãode uma minoria liberal de direita. O rompimento desse consenso foi um processolongo e gradual que acompanhou a crise do autoritarismo e a transição para ademocracia, continuando por toda a década de 80.

A dissolução do consenso estatista predominante39 foi um processo de mudança emdois níveis: primeiro, na maneira como a opinião pública e os grupos organizadospercebiam o setor público; segundo, nas idéias econômicas das elitesgovernamentais sobre o papel adequado do Estado e de suas companhias. Oprimeiro sinal de descontentamento com as corporações públicas foi a "Campanhade Desestatização", promovida por empresários privados, por volta de 1976/1977.

As motivações e os objetivos dos participantes variavam40, mas o movimentoinaugurou um amplo debate sobre os limites aceitáveis da participação estataldireta no setor produtivo. Aos protestos empresariais seguiram-se outrasmanifestações de diferentes grupos sociais contra o governo militar. Embora asagendas e demandas diferissem amplamente, a oposição ao autoritarismo tomou aforma de demanda comum no sentido de libertar a sociedade da intervenção econtrole excessivos do Estado. A idéia de que tal intervenção poderia ser excessivae prejudicial foi a primeira fenda no edifício ideológico estatista (ver Weffort,1988:511-515).

A expansão sem controles das empresas estatais e a autonomia de seusadministradores na busca de ganhos eram imputadas ao autoritarismo, que havia

deixado sem freios os poderes discricionários dessas burocracias41. Para asoposições antiautoritárias de esquerda e de centro-esquerda, a democraciasignificava a promessa do estabelecimento de um novo círculo virtuoso decrescimento conduzido pelo Estado, sob controle de uma sociedade civil dotada demais poder. Os programas políticos de todos os partidos de oposição – Partido doMovimento Democrático Brasileiro – PMDB, Partido Democrático Trabalhista – PDT,Partido dos Trabalhadores – PT – e de pequenas organizações comunistas esocialistas42 valorizavam as estatais e acreditavam na continuação dodesenvolvimento conduzido pelo Estado cum distribuição de renda.

A imagem positiva do intervencionismo econômico governamental foi se erodindogradualmente na segunda metade da década de 80, anos turbulentos de

democratização, inflação alta e crescimento econômico espasmódico. Várias

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experiências contribuíram para mudar a percepção da sociedade em relação aosetor público.

Em primeiro lugar, as políticas antiinflacionárias heterodoxas de controle decâmbio, preços e salários exacerbaram a intromissão governamental na economiaprivada. Os protestos de entidades empresariais contra o congelamento ou

tabelamento de preços foram se transformando, cada vez mais, em libelo contra ointervencionismo estatal em geral e defesa da liberalização econômica e daprivatização das empresas públicas. Os sindicatos, embora não fossem a favor daprivatização, fizeram coro com os empresários ao se oporem aos programas deestabilização que impunham controle salarial43.

Por outro lado, embora os serviços sociais se tenham expandido sob a novademocracia, as mazelas da administração e dos serviços públicos, comoineficiência, clientelismo e corrupção, ficaram mais expostas na mídia, contribuindopara reforçar uma imagem negativa já existente do funcionamento da máquinagovernamental. Se a administração pública brasileira nunca teve boa fama, asempresas estatais, antes consideradas símbolos de eficiência e de boa gestão,

foram caindo em descrédito. A enorme interferência dos partidos políticos naescolha de seus dirigentes, assim como os reais ou imaginados benefíciosconcedidos a seus empregados por dirigentes, também eles parte interessada,passaram a ser percebidos como prejudiciais ao desempenho econômico dasempresas44. A real importância dessas questões é irrelevante aqui. O fato é que, aofinal da década de 80, o apoio da opinião pública às empresas estatais encolheu intandem ,desenvolvendo-se, em largos setores da sociedade brasileira, uma simpatiadifusa pela retórica política antiintervencionista.

Também para formuladores de políticas, mudanças na percepção do que seria opapel adequado do Estado foram profundas. Essas mudanças não resultaramessencialmente da substituição dos técnicos de elite por outros com diferentes

idéias econômicas, como ocorreu no México (Heredia, 1993; Centeno, 1994). Elasse deveram ao aprendizado com os fracassos das políticas de estabilizaçãonacionais e com a experiência internacional45. Os programas heterodoxos deestabilização monetária haviam falhado, deixando crises fiscais recorrentes – essaera a principal lição doméstica. A privatização entrou na agenda dos formuladoresde política econômica primeiramente como instrumento de redução da dívidapública – inclusive com o uso de títulos dessa dívida como moeda – e, em segundolugar, como meio de possibilitar novos investimentos nas estatais que o governo jánão podia fazer46. Nos anos 80, parte dos dirigentes de estatais ia aceitando aprivatização à medida que era submetida a crescentes controles burocráticos eenfrentava dificuldades para conseguir novos recursos47. Por outro lado, asnegociações constantes com organizações internacionais, como o FMI e o Banco

Mundial, durante os anos 80, criaram diversas oportunidades de discussão daagenda de reformas orientadas para o mercado propostas por essas entidadescomo solução abrangente para os endividados países em desenvolvimento.

No final dos anos 80, as reformas de mercado começaram a aparecer nasnegociações de empréstimos realizadas com aqueles organismos. Na prática, elas

jamais chegaram a funcionar de fato como condição para o estabelecimento deacordos ou para a liberação dos recursos negociados, mas não deixaram de serimportante instrumento de persuasão das elites técnicas48.

A dissolução do consenso estatista não cedeu lugar à nova concepção hegemônicasobre o equilíbrio entre o Estado e os mercados. Hoje, a questão do papel

adequado do Estado divide o espectro político no Brasil. De um lado, o crescimentoconduzido pelo Estado ainda é uma visão poderosa para partidos, organizações

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sociais e movimentos que se opõem à atual coalizão de governo e às suas políticas.De outro, os que levam adiante as reformas orientadas para o mercado rejeitamo credo neoliberal e se percebem como reformistas pragmáticos em busca de umnovo paradigma para um governo ativo49.

A política de privatização está embebida desse combate entre visões conflitantes

das relações entre o Estado e a economia. Sua trajetória é uma imagem espelhadado processo gradual que transformou a intervenção estatal em questãocontroversa.

(Recebido para publicação em março de 1999)

NOTAS:

* Este artigo apresenta resultados parciais do projeto "As NovasFronteiras do Estado: Privatização em Perspectiva Comparada",financiado pelo CNPq (Projeto Integrado nº 520759/95-8) e pelaFapesp (Auxílio à Pesquisa nº 96/05274-4) e viabilizado pelacolaboração de Alexandre Sampaio Ferraz, Camila Teodoro, JamilChade, Mauricio Moya, Wagner Pralon Mancuso e Vanessa Oliveira,que formam um grupo de pesquisa diligente, crítico e alegre. Em suaprimeira versão, beneficiou-se das críticas recebidas quando de suaapresentação na sessão "The Politics of Reform in Latin America",

Latin American Studies Association, XXI International Congress; e dadiscussão estimulante no GT "Instituições Políticas", XXII EncontroAnual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa emCiências Sociais - Anpocs. Sou especialmente grata a Fabiano Santospelos comentários precisos e pertinentes. Agradeço também a MariaVictoria Murillo pela leitura atenta e as sugestões que contribuírampara tornar mais claro o argumento sobre os pontos de veto.

1. Inclui US$ 28,812 milhões do PND e US$ 28,682 milhões da privatização das telecomunicações.

2. Para uma formulação um pouco diversa das dificuldades enfrentadas pelas reformas econômicas, que

enfatiza o obstáculo criado pela incerteza quanto aos resultados da reforma para cada indivíduo, verRodrik (1996).

3. O mesmo ponto de vista é defendido por Torre (1997).

4. "Contudo, um Executivo forte não é substituto confiável para o apoio partidário organizado que pode

proporcionar coesão legislativa e sustentação eleitoral para a política seguida pelo governo. A construção

dessas coalizões pode ser erodida se Executivos fortes e insulados carecerem de incentivo para negociar

aceitação mais ampla de suas agendas de reforma. Particularmente onde os partidos são fracos e as

maiorias legislativas instáveis, os Executivos correm o risco crescente do isolamento e da dificuldade de

sustentar a reforma" (Haggard e Kauffman, 1995:165, tradução da autora). Na mesma direção,apontam os trabalhos pioneiros de Torre que enfatizam a centralização e o insulamento decisórios como

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conseqüências das situações de crise profunda e como condições para inaugurar e dar curso a uma

agenda ampla de reformas de mercado. Em trabalho mais recente (Torre, 1997), essa interpretação se

mantém de forma mais matizada e muito próxima à de Haggard e Kauffman.

5. Waterbury, por exemplo, afirma que a adoção de políticas de reforma orientadas para o mercado "é

menos função da vitória sobre coalizões de veto, do que da crise econômica que desarma os defensoresdo status quo e desvenda à população em geral as agruras resultantes de reformas específicas. Essa

combinação de interesses privilegiados – que arruína vizinhos para preservar benefícios específicos –

com pessoas desprivilegiadas consumidas pelo desafio cotidiano da sobrevivência proporciona aos

líderes da fase dois das reformas uma oportunidade para forçar a mudança mesmo na ausência de apoio

político organizado" (1993:158, tradução da autora). Sola (1993), por sua vez, chama a atenção para o

processo de aprendizagem que a crise suscita com relação aos custos crescentes da manutenção

do status quo.

6. Sallum Filho e Kugelmas (1993:294) argumentam que "Mesmo nesse caso, a capacidade de liderança

autônoma foi rapidamente erodida. Os esforços de Collor para reviver a Presidência imperial foram

barrados pelos obstáculos criados por dois outros poderes republicanos". Uma opinião diferente, que

sublinha a importância da autonomia presidencial para o início do processo de reformas, na

administração Collor, pode ser encontrada em Torre (1994).

7. Dizer que o Executivo carece de autonomia não é o mesmo que sustentar que ele carece de recursos

de poder. Como se verá mais adiante, a Presidência, no Brasil, detém recursos de poder significativos e

constitucionalmente assegurados.

8. Em trabalho anterior, tratei de discutir os fatores que condicionaram as reformas econômicas no

Brasil (Almeida, 1997). Ver, também, Sola (1993:235-279).

9. Stark e Bruszt (1998), analisando a experiência do Leste da Europa, chegaram a conclusões

semelhantes. Przeworski (1995) distingue quatro estilos possíveis de fazer reforma, que se diferenciam

pelo grau em que o Executivo impõe seus objetivos e métodos: o decretismo, o "mandatismo", o

parlamentarismo e a concertação. Apesar de considerar o último mais compatível com o jogo

democrático, em texto anterior reconheceu que o primeiro tem sido o mais

freqüente (Przeworski, 1995).

10. "Jogadores com poder de veto são atores individuais ou coletivos cuja concordância (por regra de

maioria, no caso de atores coletivos) é necessária para a mudança do status quo" (Tsebelis, 1995).

11. Tsebelis considera dois tipos de jogadores com poder de veto: os institucionais, cujos número e

competências estão definidos na Constituição e variam de acordo com o sistema de governo; e os

partidários. O número, a coesão interna e a congruência entre diferentes jogadores com poder de veto

são decisivos para a mudança das políticas públicas. Ela torna-se mais difícil quando aumenta o número

de jogadores e quando sua congruência e coesão internas diminuem. Interessada em aferir a capacidade

de influência dos grupos de interesse sobre a mudança de políticas, Immergut (1995) considera as

instituições políticas como estruturas particulares com diferentes pontos de veto, nas quais sindicatos e

outros interesses organizados podem influir para bloquear ou promover reformas. O número e a

localização dos pontos de veto dependem de regras constitucionais, do sistema de partidos e das regras

eleitorais. Nos dois modelos, as instituições não são variáveis explicativas auto-suficientes. A distribuiçãode preferências, no modelo de Tsebelis, é relevante para determinar o grau de coesão dos jogadores

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com poder de veto institucionais ou partidários. O mesmo vale para Immergut, que enfatiza a

importância dos resultados eleitorais na mudança da posição e importância dos pontos de veto.

12. Na verdade, os jogadores são os atores que detêm o poder formal de decisão nesses órgãos: o

presidente e os legisladores da Câmara e do Senado.

13. O setor produtivo estatal inclui dois tipos de firmas: (a) empresas públicas, nas quais o governo

detém 100% das ações; (b) empresas de economia mista, em que o governo detém pelo menos 51%

das ações com direito a voto. O crescimento da participação direta do Estado na provisão de bens e

serviços públicos ocorreu sob as duas formas, embora a segunda tendesse a predominar.

14. Para uma visão resumida e abrangente desse processo, ver Suzigan (1988; 1976); Malan e Bonelli

(1983).

15. Média aritmética.

16. Entre 1966 e 1979, aqui se incluem apenas as grandes empresas federais de aço, mineração,

petroquímica, telecomunicações, eletricidade e transporte ferroviário.

18. A Secretaria de Controle das Empresas Estatais – Sest tinha as seguintes atribuições: (a) definir o

orçamento global de despesas; (b) estabelecer teto para as despesas com petróleo e seus derivados; (c)

estabelecer teto para a tomada de empréstimos em moeda nacional e estrangeira; (d) estabelecer teto

para despesas com importações.

19. Durante o governo militar, o Conselho Nacional de Política Salarial – CNPS tinha a atribuição de

definir os reajustes salariais do setor produtivo estatal. Com a redemocratização, foi substituído pelo

Conselho Interministerial de Salários do Setor Estatal –CISE.

20. Para uma boa descrição desse processo no setor petrolífero, ver o interessante estudo sobre a

Petrobras realizado por Alveal (1993:143-208).

21. Decreto nº 86.215, de 15 de julho de 1981.

22. Para uma boa análise da campanha empresarial, ver Cruz (1984).

23. Decreto nº 91.991, de 28 de novembro de 1985.

24. MP nº 26, de janeiro de 1989. Refletindo mais as convicções do ministro da Fazenda e de sua equipe

do que uma decisão de governo, a Medida foi rejeitada pelo Congresso, com 350 votos contrários, 77

favoráveis e nenhuma abstenção. Os líderes do Partido da Frente Liberal– PFL e do PMDB recomendaram

enfaticamente a rejeição.

25. Para uma apreciação desse primeiro período, ver Schneider (1990).

26. A lei foi regulamentada pelo Decreto nº 99.463, de 16 de agosto de 1990.

27. Decreto nº 99.464, de 16 de agosto de 1990.

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28. Lei nº 8.250, de 24 de outubro de 1991.

29. As moedas de privatização permitidas eram Debêntures da Siderbras – SIBR, Certificados de

Privatização – CP, Obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento – OFND, Créditos Vencidos

Renegociados Securitizados – DISEC, Títulos da Dívida Agrária – TDA, Títulos da Dívida Externa –

DIVEX, Letras Hipotecárias da Caixa Econômica Federal – CEF, Notas do Tesouro Nacional série M (NTN-M).

30. Uma boa descrição da fase inicial das privatizações e das mudanças introduzidas no governo Collor é

feita por Pinheiro e Giambiagi (1992) e Velasco Jr. (1997a ).

31. Velasco Jr. (1997b) considera o governo Cardoso um ponto de virada na política de privatização que

se teria transformado em parte de um projeto mais amplo de reforma do Estado.

32. Esses assuntos dizem respeito à organização das Forças Armadas bem como a qualquer legislação

referente a impostos, orçamento, administração pública, regras para o serviço público, instituição e

mudanças nas atribuições dos ministérios e de outras organizações da administração pública.

33. Devo essa observação a Fabiano Santos.

35. Lei nº 9.491/97.

36. A preferência pela privatização no Congresso tem um padrão de distribuição muito consistente e

ideologicamente coerente: vai diminuindo da direita para a esquerda no leque partidário. Ainda assim, o

apoio, entre 1990 e 1993, à privatização de siderúrgicas, empresas químicas, petroquímicas, de

fertilizantes e de navegação de cabotagem foi maior que o apoio dado para o caso dos portos, das

empresas de telecomunicações e de eletricidade. Este, por sua vez, foi maior do que o apoio dado à

privatização relativa à mineração de ferro e petróleo (Almeida e Moya, 1997).

37. Dado da pesquisa para dissertação de mestrado de Wagner Pralon Mancuso.

38. Houve três Ações Diretas de Inconstitucionalidade (Adin) e oito outros tipos de recursos contra o

PND.

39. A expressão "consenso estatista" é empregada em sentido amplo, como aprovação do papel ativo do

governo no processo econômico. Como Bielchowsky (1988) mostrou, havia um amplo leque de posições

diferentes, correspondentes a grupos e organizações que aceitavam a idéia do desenvolvimentoconduzido pelo Estado, apenas divergindo em relação à intensidade, às formas e aos meios da

intervenção estatal.

40. Para uma discussão do assunto ver Cruz (1984).

41. A íntima relação entre funcionários de governo e/ou administradores das empresas públicas e

interesses privados foi ressaltada pelo conceito de "anéis burocráticos" (Cardoso, 1975). A idéia de que

os dirigentes das estatais perseguiam suas próprias metas, o que requeria a expansão dessas empresas,

constituiu o núcleo do argumento sobre a existência de uma tecnoburocracia das empresas de

propriedade do Estado, ou uma "burguesia estatal". Ver Martins (1977), para a segunda posição.

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42. Sobre os programas de fundação dos partidos brasileiros, ver Kinzo (1993).

43. Para um relato das reações empresariais e trabalhistas aos programas de estabilização, ver Almeida

(1996) e Diniz (1988).

44. A deterioração do desempenho das empresas estatais foi objeto de extenso debate. Os críticos daprivatização ressaltavam: (a) as políticas governamentai

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Negociando a Reforma - Maria Hermínia