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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS
DEPARTAMENTO DE ESTUDOS INTERDISCIPLINARES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
NICOLE STEPHANIE FLORENTINO DE SOUSA CARVALHO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
URBANO DE BAIXO CARBONO: UMA AVALIAÇÃO SOBRE A MENSURAÇÃO DA
PEGADA ECOLÓGICA EM FORTALEZA/CE
FORTALEZA
2021
NICOLE STEPHANIE FLORENTINO DE SOUSA CARVALHO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
URBANO DE BAIXO CARBONO: UMA AVALIAÇÃO SOBRE A MENSURAÇÃO DA
PEGADA ECOLÓGICA EM FORTALEZA/CE
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Avaliação de Políticas Públicas
da Universidade Federal do Ceará, como
requisito parcial à obtenção do título de mestre
em Avaliação de Políticas Públicas. Área de
concentração: Políticas Públicas e Territórios.
Orientador: Prof. Dr. Gil Célio de Castro
Cardoso.
Coorientadora: Profa. Dra. Maione Rocha de
Castro Cardoso.
FORTALEZA
2021
NICOLE STEPHANIE FLORENTINO DE SOUSA CARVALHO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
URBANO DE BAIXO CARBONO: UMA AVALIAÇÃO SOBRE A MENSURAÇÃO DA
PEGADA ECOLÓGICA EM FORTALEZA/CE
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Avaliação de Políticas Públicas
da Universidade Federal do Ceará, como
requisito parcial à obtenção do título de mestre
em Avaliação de Políticas Públicas. Área de
concentração: Políticas Públicas e Territórios.
Aprovada em: 03/02/2021.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Prof. Dr. Gil Célio de Castro Cardoso (Orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________
Profa. Dra. Maione Rocha de Castro Cardoso (Coorientadora)
Universidade Estadual do Ceará (UFC)
_________________________________________
Prof. Dr. André Vasconcelos Ferreira
Universidade Federal do Ceará (UECE)
_________________________________________
Profa. Dra. Helena Stela Sampaio
Universidade Federal do Ceará (UECE)
_________________________________________
Prof. Dr. Antônio Jackson Alcântara Frota
Universidade de Fortaleza (UNIFOR)
A Deus, que em Jesus Cristo é o alfa e o ômega,
o princípio e o fim, em todas as coisas; que tudo
em minha vida seja para sua maior honra e
glória.
Aos meus pais, Patrícia e Andrei, que me amam
e sempre me apoiaram, me incentivaram e
foram meu suporte em todos os momentos da
minha vida.
À Bibia, minha madrinha querida, uma segunda
mãe para mim, que tanto torce, se preocupa e
cuida tanto de mim com suas orações.
A toda minha família, amigos e todos os demais
que fazem parte da minha vida, minha gratidão
e meu carinho, muitos são os sonhos
partilhados, todos vocês, de alguma forma, são
importantes para esta conquista.
A todos os que anseiam por uma construção
social que privilegie um tipo de
desenvolvimento equitativo, justo e inclusivo,
que seja deveras sustentável para as gerações
presentes e também futuras.
AGRADECIMENTOS
Ao professor Gil Célio, meu querido orientador, a quem devo parte significativa da
construção do meu “ser pesquisadora”, e também do meu “ser professora”. Obrigada por sua
amizade, seu cuidado, sua disponibilidade, sua paciência, sua dedicação, obrigada por sempre
confiar e acreditar em mim. Tenha certeza que o senhor se tornou uma inspiração e uma
referência preciosa para minha trajetória acadêmica. Muito obrigada por tudo.
À querida professora Maione Rocha, minha coorientadora, que foi igualmente
importante no itinerário desta pesquisa, bem como em minha formação e maturação acadêmica.
Agradeço por sua amizade, pelos ensinamentos, pelas motivações e incentivos. Muito obrigada.
Aos professores que compuseram a Banca Examinadora de qualificação e de
dissertação: Helena Sampaio, pelos apontamentos e sugestões preciosas que foram muito
importantes para o desenvolvimento deste estudo; André Ferreira – que acompanhou esta
pesquisa ser enraizada desde a minha passagem pelo Programa de Extensão e Pesquisa em
Economia e Meio Ambiente (PROGEPA), durante a graduação – pela disponibilidade e valiosa
colaboração; Jackson Frota, pela cumplicidade e amizade de sempre, muito obrigada por todos
os incentivos e contribuições em minha trajetória, e especialmente por enriquecer esta pesquisa
com seus precisos apontamentos e direções.
Aos queridos professores do mestrado: Alba Carvalho, Alcides Gussi, Américo
Moreira, Daniele Cruz, Fernando Pires, Milena Marcintha, Júlio Racchumi, André Ferreira,
pela competência e zelo profissional, seus ensinamentos foram valiosos para minha formação
e também para a construção desta pesquisa.
À Karla, secretária do Programa de Pós-Graduação em Avaliação de Políticas
Públicas (PPGAPP), por sempre ser tão gentil, disponível, atenciosa e prestativa.
Ao amigo e colega de mestrado, Paulo Torres, que tanto me ajudou, incentivou e
colaborou no transcurso da pesquisa e demais atividades acadêmicas. Muito obrigada.
Aos demais queridos colegas de mestrado, Ana Camila, Juliana, Maira, Rose,
Haroldo, Ruy, Tiago, Rita, Michel, Jôsy e Paulo Junior, pela convivência agradável, pelos cafés
e bons papos entre as aulas, pela colaboração nas atividades das disciplinas, pelo
compartilhamento e trocas de conhecimentos. Vocês fizeram esse itinerário ser mais leve.
A todos os interlocutores desta pesquisa ligados a Secretaria de Urbanismo e Meio
Ambiente (SEUMA), que com suas contribuições, possibilitaram o seu encaminhamento.
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Artigo 225, da Constituição Federal do Brasil de 1988.
RESUMO
O desenvolvimento sustentável é uma temática recorrente no contexto mundial e perscruta
diferentes dimensões de âmbito econômico, social, institucional, ambiental e político. Para
correlacionar de maneira eficiente meio ambiente, desenvolvimento e sociedade é necessário
desenvolver mecanismos de mensuração e avaliação dos níveis de sustentabilidade. Nesse
contexto, destaca-se a Pegada Ecológica como um instrumento de análise e mensuração dos
índices de sustentabilidade, adotada por várias organizações a fim de aferir o impacto que o
padrão de consumo de determinada população deflagra ao meio ambiente. O Estado é um
agente de condução de grande relevância para o estabelecimento das propostas relativas ao
desenvolvimento sustentável, por meio da execução de políticas públicas, assim, garantem-se
os direitos difusos e o bem-estar da sociedade. Nesse sentido, possibilita-se perquirir diferentes
contextos que partem da inter-relação orientada entre desenvolvimento sustentável, seus
indicadores e as políticas públicas. À luz desse entendimento, observou-se que desde o ano de
2012 o município de Fortaleza/CE vem aferindo sua Pegada Ecológica, por intermédio da
Secretaria de Urbanismo e Meio Ambiente (SEUMA). Essa prática, legitima-se pela Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono. Em vista disso, a presente pesquisa tem como
objetivo avaliar o indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica como ferramenta para
promoção do desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza. A respeito dos aspectos
metodológicos, o estudo centra-se numa abordagem de natureza quali-quantitativa, e quanto
aos seus objetivos, caracteriza-se como exploratório, descritivo e explicativo. Os dados
levantados, por meio da pesquisa bibliográfica, documental e da aplicação de entrevistas
semiestruturadas, foram tratados por meio da análise de conteúdo. Ademais, primou-se pela
abordagem avaliativa construtivista de quarta geração, tendo por base uma inspiração no círculo
hermenêutico dialético (CHD). Os resultados encontrados indicaram que a Pegada Ecológica é
um instrumento técnico eficaz em sua função de mensurar os níveis de sustentabilidade da
cidade, obtendo-se a partir de seu uso, estratégias acertadas para tomada de decisões. No
entanto, o encaminhamento ao desenvolvimento sustentável no contexto em estudo,
demonstrou-se parcialmente contemplado, precisando ser fortalecida a abrangência de sua
dimensão social, sobretudo, pelo incentivo à participação popular.
Palavras-chave: Desenvolvimento sustentável. Pegada Ecológica. Pegada de carbono.
Políticas públicas. SEUMA.
ABSTRACT
Sustainable development is a recurring theme in the global context and explores different
dimensions of economic, social, institutional, environmental and political scope. In order to
efficiently correlate the environment, development and society, it is necessary to develop
mechanisms for measuring and assessing levels of sustainability. In that context, the Ecological
Footprint appears as analysis and measurement instrument of sustainability indexes. It is
adopted by several organizations in order to gauge the impact that the consumption pattern of
a given population triggers on the environment. The State is a relevant driven agent for the
proposal establishment related to sustainable development, through the implementation of
public policies, thus guaranteeing diffuse rights and the society well-being. In this sense, it is
possible to investigate different contexts that start from the oriented interrelationship between
sustainable development, its indicators and public policies. In light of this understanding, one
observed that since 2012 the city of Fortaleza/CE has been measuring its Ecological Footprint,
through the Urbanism and Environment Secretariat (SEUMA). This practice is legitimized by
the Low Carbon Urban Development Policy. Thus, The aim of this study is to evaluate the
Ecological Footprint sustainability indicator as a tool to promote sustainable development in
the city of Fortaleza. Regarding the methodological aspects, the study focuses on a quali-
quantitative approach, and regarding its objectives, it is characterized as exploratory,
descriptive and explanatory. The data collected, through bibliographic, documentary research
and the application of semi-structured interviews, will be treated through content analysis.
Furthermore, it was distinguished by the fourth generation constructivist evaluative approach,
based on an inspiration in the dialectic hermeneutic circle (CHD). The results found indicated
that the Ecological Footprint is an effective technical instrument in its function of measuring
the levels of sustainability of the city, obtaining from its use, correct strategies for decision
making. However, the drive towards sustainable development in the context under study, has
shown itself partially contemplated, needing to be strengthened the scope of its social
dimension, above all, by encouraging popular participation.
Keywords: Sustainable development. Ecological Footprint. Carbon footprint. Public policies.
SEUMA.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – O meio ambiente como apêndice da economia-
atividade....................................................................................................
35
Figura 2 – A Economia embutida nas instituições da sociedade humana e na
biosfera......................................................................................................
36
Figura 3 – Principais projetos em indicadores de desenvolvimento
sustentável.................................................................................................
44
Figura 4 – Número de indicações obtidas por cada uma das ferramentas de
avaliação de sustentabilidade....................................................................
45
Figura 5 – Gráfico evolução do défice ecológico mundial per capita (1961 – 2011).. 54
Figura 6 – Gráfico das emissões por setor em 2012................................................... 76
Figura 7 – Gráfico das emissões pelo setor de transportes em 2012.......................... 77
Figura 8 – Gráfico das emissões por tipo de combustível em 2012........................... 77
Figura 9 – Gráfico das emissões por tipos de resíduos (Tonelada CO2e)................... 78
Figura 10 – Gráfico da porcentagem de emissões por fontes estacionárias em
2012...........................................................................................................
79
Figura 11 – Gráfico das emissões por setor em 2014................................................... 82
Figura 12 – Gráfico das emissões por tipo de combustível em 2014........................... 83
Figura 13 – Gráfico da Pegada de carbono do setor resíduos por fonte de
emissão......................................................................................................
83
Figura 14 – Gráfico da Pegada de Carbono do setor residencial segundo a fonte de
emissão (em toneladas CO2e)...................................................................
84
Figura 15 – Gráfico da Pegada de Carbono do setor comercial segundo a fonte de
emissão (em toneladas CO2e)...................................................................
85
Figura 16 – Gráfico da Pegada de Carbono do setor industrial segundo a fonte de
emissão (em toneladas CO2e)...................................................................
86
Figura 17 – Fontes de informação e instrumentos utilizados para levantar os dados
necessários................................................................................................
87
Figura 18 – Gráfico das emissões por categoria de entrada na Plataforma CURB
Tool...........................................................................................................
89
Figura 19 – Gráfico de emissões do setor de transportes por tipo de
combustível...............................................................................................
90
Figura 20 – Gráfico de emissões do setor de resíduos................................................. 91
Figura 21 – Gráfico emissões das fontes estacionárias................................................. 92
Figura 22 – Gráfico composição de emissões pelos edifícios privados e
municipais.................................................................................................
92
Figura 23 – Fonte dos dados secundários..................................................................... 93
Figura 24 – Tópicos de perguntas das entrevistas semiestruturadas............................ 106
Figura 25 – Classificação Hierárquica Descendente (CHD)........................................ 108
Figura 26 – Análise Fatorial de Correspondência (AFC)............................................. 119
Figura 27 – Análise de Similitude................................................................................ 122
Figura 28 – Nuvem de palavras.................................................................................... 123
Figura 29 – Quadro das características da Quarta Geração de Avaliação.................... 138
Figura 30 – Círculo Hermenêutico Dialético................................................................ 140
Figura 33 – Roteiro de Tópicos do Círculo Hermenêutico Dialético........................... 142
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Setores e subsetores das emissões de acordo com a metodologia
GPC...........................................................................................................
73
Quadro 2 – Comparação da pegada de carbono em Fortaleza/CE para os anos de
2012, 2014 e 2016.....................................................................................
94
Quadro 3 – Comparação por setor das pegadas de carbono dos anos de 2012, 2014 e
2016...........................................................................................................
98
Quadro 4 – Algumas concepções de avaliação de acordo com vários
autores........................................................................................................
133
Quadro 5 – Os quatro eixos da Avaliação em Profundidade........................................ 135
Quadro 6 – Consensos e dissensos entre os entrevistados............................................ 147
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AECOM Consulting, Bloomberg Philanthropies
AFC Análise Fatorial de Correspondência
ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
BS Barometer of Sustainability
C40 Cities Climate Leadership Group
CAF Banco de Desenvolvimento da América Latina
CAGECE Companhia de Água e Esgoto do Estado do Ceará
CDKN Alianza Clima y Desarrollo
CEGÁS Companhia de Gás do Ceará
CHD Círculo Hermenêutico Dialético
CHD Classificação Hierárquica Descendente
CIMA Comissão Interministerial de Meio Ambiente
CMFor Câmara Municipal de Fortaleza
COELCE Companhia Energética do Ceará
CO2 Dióxido de Carbono
COGAMB Comissão Conjunta de Constituição e Meio Ambiente
CONOMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
DS Dashboard of Sustainability
ECOFOR Empresa de Gestão de Resíduos de Fortaleza
EF Ecological Footprint
FFLA Fundación Futuro Latinoamericano
FORCLIMA Fórum de Mudanças Climáticas de Fortaleza
GEE Gases de Efeito Estufa
GLP Gás Liquefeito de Petróleo
GPC Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emission
Inventories
IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
ICLEI Governos Locais pela Sustentabilidade
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IDRC International Development Research Centre
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INFRAERO Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária
IUC Programa Internacional de Cooperação Urbana
IUCN The World Conservation Union
MMA Ministério do Meio Ambiente
NBER National Bureau of Economic Research
ODS Objetivos do Desenvolvimento Sustentável
ONU Organização das Nações Unidas
PC Pegada de Carbono
PE Pegada Ecológica
PH Pegada Hídrica
PIB Produto Interno Bruto
PMF Prefeitura Municipal de Fortaleza
PNB Produto Nacional Bruto
REDALYC Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y
Portugal
SASA Servicios Ambientales S.A
SciELO Scientific Electronic Library Online
SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEUMA Secretaria de Urbanismo e Meio Ambiente
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SUDEPE Superintendência de Desenvolvimento da Pesca
Urban LEDS Projeto Promovendo Estratégias de Desenvolvimento Urbano de
Baixo Carbono em Economias Emergentes
VLT Veículos Leves sobre os Trilhos
WRI World Resources Institute
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................. 18
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS.................................................... 25
2.1 Área de estudo.................................................................................................... 26
2.1.1 Espaço................................................................................................................. 26
2.1.2 Tempo................................................................................................................... 26
2.2 Instrumentos e procedimentos para a coleta de dados................................... 27
2.2.1 Etapas da pesquisa............................................................................................. 27
2.3 Técnicas e processos para análise dos dados................................................... 29
3 O ESTADO DA ARTE DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL,
SEUS INDICADORES E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS............................. 31
3.1 Desenvolvimento: da economia à sustentabilidade......................................... 31
3.1.1 Economia e o meio ambiente.............................................................................. 34
3.1.2 A construção do conceito de desenvolvimento sustentável................................ 37
3.2 Indicadores de sustentabilidade........................................................................ 41
3.2.1 Pegada Ecológica................................................................................................ 47
3.2.2 Metodologia de cálculo da Pegada Ecológica.................................................... 49
3.2.3 Principais vantagens e desvantagens do método............................................... 51
3.2.4 Pegada Ecológica e as pegadas hídrica e de carbono........................................ 52
3.2.5 Pegada Ecológica e desenvolvimento sustentável.............................................. 53
3.3 Políticas Públicas................................................................................................ 55
3.3.1 As concepções sobre o Estado e a compreensão sobre políticas públicas......... 55
3.3.2 O ciclo de uma política pública........................................................................... 60
3.3.3 Políticas públicas de meio ambiente e o contexto brasileiro............................. 62
3.4 Desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas: os
reflexos socioambientais dessa inter-relação.................................................... 65
4 ANÁLISE DOCUMENTAL E COMPARATIVA DOS INVENTÁRIOS
DE GEE PARA FORTALEZA/CE: REFLEXOS DA INTER-RELAÇÃO
ENTRE DESENVOLVIMENTO SUSNTENTÁVEL, SEUS
INDICADORES E POLÍTICAS PÚBLICAS................................................. 68
4.1 A política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de Fortaleza...... 69
4.2 Método Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emission
Inventories (GPC).............................................................................................. 71
4.2.1 Quantificação das emissões de GEE: a pegada de carbono.............................. 74
4.3 Primeiro inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza........... 75
4.3.1 Resultados da mensuração da pegada de carbono para a cidade de Fortaleza
em 2012................................................................................................................ 75
4.4 Segundo inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza........... 80
4.4.1 Resultados da mensuração da pegada de carbono para a cidade de Fortaleza
em 2014................................................................................................................ 81
4.5 Terceiro inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza............ 87
4.5.1 Resultados da mensuração da pegada de carbono para a cidade de Fortaleza
em 2016................................................................................................................ 89
4.6 A percepção da inter-relação do desenvolvimento sustentável, seus
indicadores e as políticas públicas na cidade Fortaleza a partir da
comparação dos inventários de emissões de GEE........................................... 94
4.6.1 O impacto ambiental da realização da Copa do Mundo da FIFA 2014............ 95
4.6.2 A comparação das pegadas de 2012 e 2016: para além de uma política
pública bem sucedida.......................................................................................... 96
4.6.3 Comparação setorial da pegada de carbono dos anos de 2012, 2014 e 2016... 97
4.6.4 A condução do desenvolvimento sustentável a partir da comparação dos
resultados observados nos inventários............................................................... 99
5 A INTER-RELAÇÃO ENTRE O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL, SEUS INDICADORES E POLÍTICA DE
DESENVOLVIMENTO URBANO DE BAIXO CARBONO À LUZ DAS
INTENÇÕES INSTITUCIONAIS.................................................................... 103
5.1 Procedimentos metodológicos da pesquisa empírica...................................... 104
5.1.1 Amostra da pesquisa............................................................................................ 105
5.1.2 Coleta de dados.................................................................................................... 105
5.1.3 Análise dos dados................................................................................................ 107
5.2 Resultados e discussões...................................................................................... 108
5.2.1 Análise da efetividade socioambiental da política a partir da inter-relação do
desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas no
contexto da cidade de Fortaleza.......................................................................... 124
6 AS CONCEPÇÕES TEÓRICAS E AS PERSPECTIVAS AVALIATIVAS
DE POLÍTICAS PÚBLICAS: a aplicação de uma avaliação construtivista
de 4° geração....................................................................................................... 131
6.1 Algumas questões teóricas sobre avaliação...................................................... 131
6.2 As principais perspectivas avaliativas de políticas públicas.......................... 134
6.3 A perspectiva avaliativa de quarta geração..................................................... 137
6.3.1 Círculo Hermenêutico Dialético (CHD)............................................................. 140
6.4 Etapas para aplicação do CHD na pesquisa.................................................... 143
6.5 Relatório Final.................................................................................................... 147
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................ 150
REFERÊNCIAS................................................................................................. 153
ANEXO A – ROTEIRO PARA ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA..... 164
18
1 INTRODUÇÃO
A difusão da conceituação de desenvolvimento sustentável no cenário mundial
surge em meados dos anos de 1972, a partir do conceito de ecodesenvolvimento, apresentado
na Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em
Estocolmo – Suécia. A definição do termo realizou-se no Relatório Brundtland, como resultado
da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento em 1987. A consolidação
e institucionalização acerca da sustentabilidade ocorrem no ano de 1992, estabelecida dentro
da Segunda Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92
ou Eco-92).
Esse itinerário, que parte dessas premissas estabelecidas no contexto mundial,
trouxe à tona o reconhecimento e a importância de projetar meios e modos de agir que levem
ao desenvolvimento social e econômico, mantendo uma interação harmônica com o meio
ambiente e a utilização dos recursos naturais. Dessa maneira, o desenvolvimento sustentável
busca ser instrumento de agregação para uma elevação da qualidade de vida das nações, em
observância também aos insumos que estão disponíveis no planeta. As práticas de consumo e
demais hábitos de comportamento são paulatinamente reinventados, de modo a inserir novas
perspectivas que levarão ao desenvolvimento socioeconômico em correspondência às questões
ambientais, bem como culturais e éticas.
Para correlacionar de maneira eficiente meio ambiente, desenvolvimento e
sociedade é necessário desenvolver mecanismos de mensuração e avaliação dos níveis de
sustentabilidade. Nesse sentido, com um auxílio de um indicador, é factível compilar dados e
informações, permitindo que fenômenos possam ser quantificáveis e melhor compreendidos.
Dessa forma, é possibilitada a tomada de decisões no contexto da gestão dos sistemas –
econômicos, sociais, institucionais, ambientais e políticos – com maior presteza e abrangência,
direcionando também para, a partir dos dados obtidos, sedimentar metas que tangenciem o
alcance do desenvolvimento sustentável.
Desse modo, os indicadores de sustentabilidade são ferramentas importantes para
que uma sociedade possa administrar devidamente seus sistemas e com isso desenvolver-se de
maneira sustentável. Vale ressaltar que existem diferentes formas de operacionaliza-los,
concebendo diversificados mecanismos de mensuração. Nesse contexto, entre as diversas
ferramentas que podem ser utilizadas com esta finalidade, a Pegada Ecológica (PE) é um
instrumento de grande eficiência que pode ser observado nesse conjunto. Sua estimação é um
importante parâmetro na condução do desenvolvimento sustentável, porque serve como um
termômetro dos impactos dos hábitos e modo de vida de uma população quanto ao ecossistema
19
(SANTOS et al., 2018). Além disso, a clareza na transparência de seus resultados direciona a
um encaminhamento com efetivo direcionamento para a solução dos problemas encontrados
(DIAS, 2015).
A Pegada Ecológica também é uma ferramenta que mensura a pegada de carbono,
a qual é identificada como uma representação da área terrestre suficiente para depósito das
emissões de gás carbônico proveniente da queima de combustíveis fósseis, da poluição
atmosférica e também da produção de cimento (WWF – BRASIL, 2020). Desse modo, a
dimensão de medida pegada carbono, que é parte da Pegada Ecológica, torna-se um importante
mecanismo para o estudo das mudanças climáticas nas grandes metrópoles, levando a
observância do quando o modo de vida de determinada população pode estar sendo prejudicial
ao ecossistema.
O Estado, sem dúvida, é um agente de condução de grande relevância para o devido
estabelecimento das propostas relativas ao desenvolvimento sustentável, por meio de políticas
públicas e incentivos à participação popular. Nesse âmbito, garantem-se os direitos difusos e o
bem-estar da sociedade (CENCI; BENDI; FISCHER, 2011). Isso ocorre na medida em que se
vão estimulando práticas de desenvolvimento sustentável, com respeito às culturas e
necessidades locais, ensejando mudanças de comportamento no que tange à preservação e
cuidado do meio ambiente.
Nesse sentido, compreende-se que o entendimento a respeito das políticas públicas
deve ir além da apreensão do poder público intervindo em favor dos interesses comuns. A ação
do Estado deve partir da percepção da realidade social em questão, em que por meio dela, são
integradas maneiras de conduzir respostas aos problemas sociais. Dessa forma, as políticas
públicas não devem ser compreendidas simplesmente como um mecanismo técnico e neutro
desenvolvido por especialistas. Mas sim, assimiladas como um recorte do real, viabilizando a
orientação acertada sobre os problemas sociais, e assim, a devida designação política para o
alcance de suas soluções, concebendo uma intervenção social eficiente (MORAIS, 2017).
Os fatos apresentados encaminham para uma consequente e importante inter-
relação que se deflagra entre desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas
públicas. Isso porque, como ressaltado, o fomento de políticas públicas é um meio abrangente
e eficiente para o encaminhamento das problemáticas que envolvem as sociedades, o que
perscruta as questões que se referem à sustentabilidade e, desse modo, tocam os sistemas, os
indivíduos e o meio ambiente. Nesse contexto, os indicadores de sustentabilidade tornam-se
ferramentas de aferição importantes para a avaliação dos impactos e a indicação adequada de
ações mitigadoras que direcionem para o desenvolvimento sustentável das sociedades. E nesse
20
conjunto, segundo Bellen (2004b), a Pegada Ecológica é o indicador de sustentabilidade com
maior reconhecimento internacional.
Ademais, compreender os reflexos socioambientais e também os interesses
políticos e as intenções institucionais que permeiam a inter-relação apresentada é de grande
relevância para a percepção de seus reais efeitos no âmbito das sociedades e do meio ambiente.
É notória a importância evidenciada na articulação e despertar mundial orientados desde o
início dos anos de 1970 acerca da problemática ambiental que começava a se tornar insurgente.
No entanto, ao entender os contextos que partem da inter-relação do desenvolvimento
sustentável, com o uso de seus indicadores e as políticas públicas, em muitos casos, pode ser
verificado um alargado distanciamento entre os discursos bem intencionados e a práxis efetiva.
Isso direciona que a ação do Estado para o alcance do desenvolvimento sustentável, em
circunstancias diversas, pode ser pouco eficiente, quando almejados os reais interesses coletivos
e ambientais.
A investigação das possíveis incongruências que repercutem no campo das políticas
socioambientais como pauta científica na academia é de grande relevância para a compreensão
dos diferentes contextos emergentes das necessidades dos indivíduos, das sociedades, e do meio
ambiente. Mas para além de somar-se aos compêndios acerca de categorias importantes, como
o desenvolvimento sustentável, o uso de indicadores de sustentabilidade e as políticas públicas,
firma-se em avaliar contextos e apurar soluções que orientem a efetividade de valores coletivos,
que direcionem a um tipo de desenvolvimento inclusivo e deveras sustentável.
Nesse sentido, com o presente estudo, vislumbrou-se perscrutar a abrangência e o
entendimento da inter-relação dessas categorias – desenvolvimento sustentável, seus
indicadores e as políticas públicas –. Para tanto, chegou-se ao seguinte problema de pesquisa:
de que forma a utilização do indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica corrobora para o
desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza/CE?
A capital cearense, por intermédio da Secretaria de Urbanismo e Meio Ambiente
(SEUMA), desde o ano de 2012, vem conduzindo a mensuração de sua pegada de carbono –
que é uma das dimensões que compõe a Pegada Ecológica do município –. A iniciativa já
resultou na construção de quatro inventários de Emissões dos Gases de Efeito Estufa (GEE)
para o município de Fortaleza. Embora estruturados na mesma metodologia de aferição, o
método Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emission Inventories (GPC),
os inventários foram formulados e implementados por iniciativas diferentes.
O Primeiro inventário foi divulgado no ano de 2014 e teve o ano de 2012 como
base. Foi implementado por uma instituição ligada a Organização das Nações Unidas (ONU),
21
o ICLEI – Governos Locais pela Sustentabilidade, em ação conjunta com a Prefeitura Municipal
de Fortaleza (PMF) por meio do Projeto Urban Leds (PMF, 2014). O segundo inventário foi
consolidado no ano de 2016, possuindo 2014 como ano base. Sua realização foi possibilitada
pelo Servicios Ambientales S.A. (SASA) juntamente com a colaboração da PMF, dada a sua
adesão ao Projeto Pegadas de Cidade (PMF, 2016). O terceiro inventário teve 2016 como ano
base, e sua divulgação ocorreu no ano de 2018. Sua execução foi orientada pela equipe técnica
da PMF/SEUMA com a utilização da ferramenta Curb Tool disponibilizada pelo ICLEI e Banco
Mundial (PMF, 2018). Por fim, o quarto inventário teve sua divulgação recente, em janeiro de
2021, possuindo o ano de 2018 como base. Sua realização foi semelhante ao inventário anterior,
também tendo sua execução encaminhada pela equipe técnica da PMF/SEUMA, apenas
diferindo-se no que referente a ferramenta metodológica, utilizando-se do Sistema de
Informações e Relatórios de Inventário da Cidade (CIRIS), mecanismo também indicado pelo
ICLEI e Banco Mundial (PMF, 2021).
A parceria estabelecida entre a PMF e o ICLEI, além de proporcionar para o
município a elaboração do primeiro inventário de emissões de GEE, tornou-se sustentáculo para
o fomento do Projeto de Lei da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de
Fortaleza. O referido projeto veio a consolidar-se por meio da promulgação da Lei n° 10.586,
de 13 de junho de 2017, em que se dispõe a Política de Desenvolvimento Urbano de baixo
carbono de Fortaleza (FORTALEZA (CE), 2017). Assim, desde então, a realização dos
inventários de emissões de GEE para a cidade está inserida nesta política pública municipal.
Dessa forma, visualizou-se no âmbito da capital cearense um cenário propício para
a realização deste estudo. A fim de perceber os significados da ocorrência da inter-relação
estabelecida entre o desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas no
contexto da cidade de Fortaleza, e partindo do problema apresentado para o estudo – de que
forma a utilização do indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica corrobora para o
desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza/CE? – a presente pesquisa estruturou-se
com o seguinte objetivo geral:
• Avaliar o indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica como ferramenta para
promoção do desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza.
Para chegar ao alcance do referido objetivo, delineou-se os seguintes objetivos
específicos:
22
• Resenhar sobre as categorias teóricas: desenvolvimento sustentável, Pegada
Ecológica e políticas públicas;
• apresentar uma análise documental e comparativa dos três primeiros inventários
de Emissões dos Gases de Efeito Estufa para a cidade de Fortaleza;
• verificar a efetividade socioambiental compreendida nas intenções
institucionais, partindo da observância da inter-relação entre desenvolvimento
sustentável, seus indicadores e as políticas públicas.
Estimando responder aos objetivos propostos e conduzir a devida apreensão do
problema em estudo, a pesquisa formulou-se em 6 capítulos, precedidos por esta introdução e
seguidos pelas considerações finais, referências e anexo.
Desse modo, o segundo capítulo sintetiza e apresenta os procedimentos
metodológicos que foram adotados para a execução do trabalho. Esclarece-se quanto à área,
espaço e referência temporal do estudo, bem como, quanto aos instrumentos e às etapas para a
condução da pesquisa; por fim, também se salienta a respeito das técnicas e análise dos dados
averiguados.
No terceiro capítulo desenvolveu-se o estado da arte das categorias de análise
apresentadas nesta pesquisa. Para compreensão a respeito do desenvolvimento sustentável,
partiu-se da percepção acerca do desenvolvimento em suas raízes econômicas, levando a
apreensão de importantes conceitos gestados no campo econômico, que direcionam ao
entendimento e abrangências sobre os aspectos que formulam a sustentabilidade. Desse modo,
chegou-se ao liame teórico entre economia e meio ambiente, verificando os antagonismos que
infundem dessa relação, como os dispostos dos interesses que se centram entre as correntes da
Economia Ambiental e Economia Ecológica. Finalmente, culminou-se em levar a construção
do conceito de desenvolvimento sustentável, perscrutando de seu itinerário histórico e
estrutural, a fim de verificar sua importância e significados.
Em seguida, desenvolveu-se a respeito dos indicadores de sustentabilidade,
trazendo à tona sua relevância para a tangência do desenvolvimento sustentável e também para
a gestão de políticas públicas com finalidade ambiental. Nesse sentido, foram apresentadas as
premissas que levaram ao surgimento dos indicadores, até a institucionalização de seu uso.
Também foram elencados os principais indicadores de desenvolvimento sustentável,
destacando nesse contexto a Pegada Ecológica. Assim, desenvolveu-se a respeito da ferramenta
de mensuração, explanando sobre sua metodologia; vantagens e desvantagens; dimensões; e
finalizando com uma discussão sobre sua relação com o desenvolvimento sustentável,
23
orientando a viabilização das incongruências advindas dos discursos ambientais versus a sua
efetiva práxis.
Ainda no terceiro capítulo, apresenta-se a categoria das políticas públicas, tratando
sobre seu conceito, formulações e relação com as causas ambientais. Para isso, partiu-se da
compreensão acerca das concepções e razões de ser do Estado, conduzindo assim, até o
entendimento da estruturação de uma política pública, fazendo-se claro também a respeito da
articulação do ciclo da política, necessário à sua propositiva aplicação. Além disso, destacou-
se a apreensão das políticas públicas de meio ambiente, verificando sua relevância e também
constatando suas contradições. Nesse sentido, o contexto brasileiro foi enfocado, delineando-
se sobre os marcos históricos, e inspirando reflexões importantes a respeito das políticas
públicas ambientais no Brasil.
Finalmente, conclui-se o terceiro capítulo apresentando os principais reflexos
socioambientais que se articulam em torno da inter-relação estruturada entre desenvolvimento
sustentável, seus indicadores e as políticas públicas. Nesse contexto, são tecidas críticas
reflexivas a respeito da real efetividade para a coletividade, a sociedade e o meio ambiente,
resultante da inter-relação apresentada.
No quarto capítulo, realizou-se a análise documental e comparativa dos três
primeiros inventários de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza, a fim de perscrutar os
reflexos da inter-relação observada entre desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as
políticas públicas no contexto da capital cearense. Desse modo, fundamentou-se a respeito da
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de Fortaleza, a qual legitima a
mensuração da pegada de carbono no município por meio do desenvolvimento dos inventários
de emissões de GEE. Também foi apresentado os moldes metodológicos do método GPC,
utilizado para aferição da pegada de carbono em Fortaleza. A partir daí, descreveu-se sobre a
construção de cada um dos inventários, apresentado os resultados verificados em cada um dos
anos base, tanto no que refere a pegada de carbono total do munícipio, como também a
quantificação individual dos setores de transportes, resíduos e dos setores de emissões de fontes
estacionárias – residencial, comercial/institucional e industrial.
Após a apreensão técnica dos resultados observados nos documentos, foi
encaminhada a comparação dos dados perscrutados nos inventários, direcionando a percepção
da inter-relação do desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas em
Fortaleza. Nesse sentido, importantes reflexões foram constatadas, possibilitadas a partir da
intermediação teórica colhida no capítulo anterior com o contexto observado na capital
cearense.
24
O quinto capítulo apresentou o transcurso metodológico, bem como a análise dos
dados resultantes da investigação empírica desta pesquisa, formulados a partir dos discursos
perscrutados nas entrevistas semiestruturadas que foram aplicadas. Assim, objetivou-se levar a
verificação da efetividade socioambiental assimilada nas intenções institucionais frente ao
gerenciamento da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono por parte dos
gestores públicos. Desse modo, em paralelo a observância dos dados secundários que foram
articulados na presente pesquisa, abrangeu-se os elementos necessários para o alcance do
objetivo geral deste estudo, que é avaliar o indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica
como ferramenta para promoção do desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza.
Na sequência, no sexto capítulo, ocupou-se em trazer à tona a relevância da
avaliação no processo de formação das políticas públicas. Dessa forma, elencou-se os aspectos
teóricos infundidos na concepção avaliativa, destacando as principais perspectivas de avaliação
para as políticas públicas. Além disso, neste capítulo também se evidenciou a respeito do
modelo avaliativo que norteou o processo de avaliação da política averiguada no presente
estudo, bem como os procedimentos metodológicos que foram utilizados para aplicação da
proposta na pesquisa. Isso, tornou-se um meio de grande importância para agregar ao
direcionamento dos objetivos que foram propostos no estudo.
25
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Este capítulo objetiva apresentar os procedimentos metodológicos adotados para o
estudo, com a finalidade de responder aos objetivos geral e específicos que foram propostos
para a pesquisa. Assim, no tópico 2.1 a área de estudo será apresentada, caracterizando-a quanto
ao espaço e ao tempo. No tópico 2.2 salienta-se quanto aos instrumentos e procedimentos para
a coleta de dados, identificando as etapas de execução da pesquisa. Por fim, no tópico 2.3 será
indicado os processos e técnicas para análises dos dados verificados.
Nesse sentido, destaca-se que a presente pesquisa possui abordagem de natureza
quali-quantitativa, e quanto aos objetivos é exploratória, descritiva e explicativa. Demo (1998)
enfatiza que a abordagem qualitativa possibilita ao pesquisador estudar os fenômenos a partir
de seu espaço-tempo correspondente, objetivando levá-lo a compreender e a interpretar os
significados que os indivíduos conferem a eles. A respeito da natureza quantitativa, Gil (2008)
caracteriza essa abordagem com a prevalência de formulação de hipóteses, definições
operacionais de variáveis, e utilização de tratamentos estatísticos.
Schneider, Fujii e Corazza (2017) ressaltam que em uma pesquisa científica os
tratamentos qualitativos e quantitativos podem ser complementares, enriquecendo a análise e
as discussões. Desse modo, ao optar por uma pesquisa de natureza quali-quantitativa, se tem
uma análise estrutural dos fenômenos com o uso de métodos ou instrumentos estatísticos,
somados a uma análise processual, mediante abordagens qualitativas.
Segundo Gil (2008), uma pesquisa exploratória parte do conhecimento de
informações ainda iniciais, proporcionando maior familiaridade com o problema, podendo
envolver geralmente levantamento bibliográfico e entrevistas. Já uma pesquisa descritiva pauta-
se em descrever características de determinada população ou fenômeno. Ainda segundo o autor,
uma pesquisa explicativa identifica os fatores que determinam ou que contribuem para a
ocorrência de um dado fenômeno.
Assim, partindo das abordagens investigativas que foram apresentadas, o presente
estudo se direciona para a natureza quali-quantitativa de pesquisa, pois, visou-se responder, em
visão holística, aos objetivos propostos para este trabalho, ao passo que também se utilizou do
manejo de ferramenta estatística para análise de dados. Dessa forma, buscou-se perscrutar os
significados que estão por trás e que se formularam mediante a concepção e o encaminhamento
do desenvolvimento sustentável e das propositivas políticas públicas com finalidade ambiental,
levando a uma percepção horizontal de suas efetividades.
Esta pesquisa parte de um minucioso apanhado bibliográfico e documental,
utilizando-se também da condução de entrevistas. Com isso, intentou-se compreender de forma
26
horizontal os significados e a inter-relação derrogada das categorias de análise em estudo –
desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas – descrevendo as
percepções que foram encontradas, e explicando suas evidências e também contradições, as
quais foram captadas por meio das averiguações documentais correspondentes, e dos discursos
colhidos nas entrevistas. Por isso, quanto aos seus objetivos, a presente pesquisa caracterizou-
se como exploratória, descritiva e explicativa.
2.1 Área de estudo
A pesquisa tem como área de estudo o Município de Fortaleza, capital do Estado
do Ceará, localizado no eixo Nordeste do Estado, possuindo uma população estimada em
2.669.342 habitantes, o que confere a capital cearense a quinta posição dentre as cidades mais
populosas do Brasil (IBGE, 2019). Seus limites são: o Oceano Atlântico, a Norte; as cidades de
Pacatuba, Eusébio, Maracanaú e Itaitinga, ao Sul; a cidade de Aquiraz e o Oceano Atlântico, a
Leste; e o município de Caucaia, a Oeste (CEARÁ, 2008).
2.1.1 Espaço
Localiza-se como espaço de investigação da área de estudo desta pesquisa a
Secretaria de Urbanismo e Meio Ambiente do Município de Fortaleza (SEUMA). A missão da
secretaria refere-se ao exercício do planejamento e do controle do ambiente natural, bem como
do ambiente construído da capital (FORTALEZA, 2020). Dentre as instâncias institucionais e
administrativas que compõem a SEUMA, reserva-se para coleta das informações necessárias
ao encaminhamento deste estudo a Coordenadoria de Políticas Ambientais e a Célula de
Sustentabilidade e Mudanças Climáticas.
2.1.2 Tempo
Como dimensão temporal para o estudo, perscruta-se o liame dos anos de 2012 a
2018. O período definido justifica-se em virtude de que o material documental utilizado para o
estudo referente aos inventários de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza, parte dos anos
base 2012, 2014 e 2016. Tem-se também como margem de averiguação para a pesquisa os anos
de 2017 e 2018, pois, compreende respectivamente, o ano em que foi sancionado o Projeto de
Lei da política pública que, dentre outras atribuições, legitima e normatiza o contínuo
encaminhamento da mensuração da pegada de carbono da cidade – Política de
27
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono; e o ano em que foi publicado o terceiro inventário
de emissões de GEE, que teve como base o ano de 2016.
2.2 Instrumentos e procedimentos para a coleta de dados
A fim de responder aos dois primeiros objetivos específicos deste estudo (resenhar
sobre as categorias teóricas: desenvolvimento sustentável, Pegada Ecológica e políticas
públicas; apresentar uma análise documental e comparativa dos três inventários existentes de
Emissão dos Gases de Efeito Estufa para a cidade de Fortaleza) estruturou-se como
instrumentos para coleta de dados a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental.
Já com o intuito em atender ao terceiro objetivo específico, (verificar a efetividade
socioambiental compreendida nas intenções institucionais, partindo da observância da inter-
relação entre desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas) realizou-se
a aplicação de entrevistas semiestruturadas.
2.2.1 Etapas da pesquisa
A pesquisa bibliográfica fundamentou o ponto de partida para a execução desta
pesquisa. O levantamento procedeu do exame sobre os mais expressivos normativos de língua
portuguesa, inglesa e espanhola a abordar as categorias de análise do problema em estudo.
Utilizou-se da coleta de artigos e demais trabalhos acadêmicos em periódicos com relevância
científica classificados entre os estratos A1, A2, B1, B2 e B3 do Qualis Capes. Também foram
utilizadas para a pesquisa dissertações de mestrado e teses de doutorado, além de sites oficiais
de informação e ONGs, como o Global Footprint Network e o WWF – Brasil, e outros. As
principais plataformas que foram utilizadas para coleta do material em estudo foram: Google
Scholar; Scientific Electronic Library Online (SciELO); Red de Revistas Científicas de
América Latina y el Caribe, España y Portugal (Redalyc); Science Direct; e diversos
repositórios acadêmicos online de Universidades brasileiras.
Nesse sentido, pautando-se em um arcabouço de relevância teórica e científica, foi
possível chegar à direção proposta do primeiro objetivo específico deste trabalho. Com a
resenha das categorias de análise – desenvolvimento sustentável, seus indicadores e políticas
públicas – além da fundamentação teórica que é a base de toda pesquisa científica, possibilitou-
se perscrutar a inter-relação existente entre os temas em estudo, e também seus sentidos e
contradições ao longo das décadas até o presente.
28
Para o alcance do segundo objetivo específico deste trabalho, realizou-se uma
pesquisa documental tendo por base os três inventários existentes de emissões de GEE para a
cidade de Fortaleza, com os anos base 2012, 2014 e 2016, que estão disponibilizados no site
oficial da PMF. Ressalta-se que o quarto inventário, com ano base 2018, não foi inserido no
estudo por ter sido publicado em janeiro de 2021, quando a presente dissertação já estava
finalizada, devendo ser objeto de investigação em outra pesquisa.
O estudo dos documentos também demandou a apreensão da Lei n° 10.586 de 13
de junho de 2017, que dispõe da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, a qual
legitima o encaminhamento dos inventários de emissões de GEE para o município nos anos
subsequentes. Além disso, nesse estudo também se fez necessário levar ao esclarecimento
acerca do Método Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emission Inventories
(GPC), utilizado comumente para aferição da pegada de carbono dos dados inventariados. Por
fim, agregou-se também a pesquisa bibliográfica ao estudo documental a fim de fundamentar
as informações técnicas que foram observadas.
Dessa forma, possibilitou-se a apreensão dos níveis de sustentabilidade referidos
pela dimensão da pegada de carbono para os setores da cidade, por meio da comparação dos
dados dos anos base, respondendo ao objetivo específico proposto no trabalho. Além disso,
importantes reflexões políticas e socioambientais puderam ser construídas a partir do estudo
dos documentos.
Para última etapa desta pesquisa, a fim de responder ao terceiro objetivo específico
proposto – verificar a efetividade socioambiental compreendida nas intenções institucionais,
partindo da observância da inter-relação entre desenvolvimento sustentável, seus indicadores e
as políticas públicas –, e assim, ter as bases necessárias para a solução do problema em estudo,
foram encaminhadas entrevistas semiestruturas com questões dispostas em Anexo A. As
entrevistas tiveram a SEUMA como espaço de realização, tendo sido selecionados três
respondentes ligados à instituição: dois gestores e um técnico.
A escolha dos entrevistados partiu de uma amostragem por julgamento e
intencional. De acordo com Marotti et al. (2008), uma amostra intencional pauta-se em
perscrutar as informações disponíveis para a questão em estudo, as quais são representativas
para toda a população, nesse sentido, a seleção amostral parte do julgamento do pesquisador.
Admitindo um critério de julgamento razoável, deve-se chegar em resultados favoráveis para a
pesquisa.
Dessa forma, o julgamento da amostra dos três respondentes para a entrevista
semiestruturada fundamentou-se no critério de que, dado o conhecimento do parecer de
29
consideração à Câmara Municipal de Fortaleza a respeito do Projeto de Lei que dispõe sobre a
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, redigida pelo até então prefeito
municipal Roberto Cláudio Rodrigues Bezerra, disponível em Fortaleza (2017), salienta-se que
o referido Projeto de Lei parte da soma de várias iniciativas fomentadas a partir de ações
viabilizadas pela SEUMA, em que foi criada uma célula específica para o objetivo da política
– Célula de Sustentabilidade e Mudanças Climáticas –, que é parte da coordenadoria de
Políticas ambientais. Nesse sentido, identificou-se como atores propícios, dois gestores que
estiveram ligados diretamente com a proposta, articulação, concepção e encaminhamento da
política, e um técnico que participou na operacionalização da política e na formulação do 3°
inventário de emissões de GEE para cidade.
Dessa forma, a escolha intencional dos três respondentes para as entrevistas
semiestruturadas, partiu do julgamento de que são eles os agentes adequados para a apreensão
do proposto desta pesquisa, em virtude de que se relacionam diretamente com as bases políticas
institucionais do problema em estudo. Assim, foi possível perscrutar, por meio da condução das
entrevistas semiestruturadas, agregando também a sua relação com a teoria observada na
literatura e nos resultados verificados na análise documental dos inventários de emissões de
GEE, a efetividade socioambiental compreendida nas intenções institucionais no âmbito da
gestão municipal de Fortaleza.
Ademais, esclarece-se que o roteiro a ser empregue nas entrevistas semiestruturada,
disposto em Anexo A, foi formulado de acordo com os tópicos requeridos para aplicação do
Círculo Hermenêutico Dialético (CHD) proposto por Guba e Lincoln (2011), que parte de uma
estratégia de avaliação de política pública que será apresentada e explicitada no capítulo 6 deste
trabalho.
2.3 Técnicas e processos para análise dos dados
Assim, partindo dos pressupostos que foram apresentados, entendeu-se a análise de
conteúdo como procedimento de maior adequação a esta pesquisa. Segundo Bardin (2011),
trata-se de uma técnica de tratamento de dados voltada para pesquisas que designam analisar as
diferentes comunicações, visando a obtenção sistemática e objetiva da descrição do conteúdo
das mensagens e variáveis que permitam a inferência do conhecimento sobre as condições
dessas mensagens.
Admitiu-se também a análise documental para apreensão das informações técnicas
dos inventários de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza, que, segundo Bardin (2011),
trata-se de uma análise condensada da informação para consulta e armazenagem, partindo dos
30
documentos como fonte e instrumento de pesquisa. Para compreensão dos significados contidos
na análise documental que foi realizada, agregou-se a análise de conteúdo, sistematizando os
dados técnicos observados nos inventários com a apreensão teórica observada na revisão
bibliográfica das categorias de análise em estudo.
Para a compreensão e categorização dos dados emergentes das entrevistas
semiestruturadas, também se utilizou da análise de conteúdo para o tratamento dos dados que
foram coletados. Desse modo, foi realizada a exploração do material, partindo da interpretação
e correlação das verificações colhidas a partir das entrevistas com os dados secundários que
foram articulados neste estudo. Como apoio para a realização deste procedimento, foi utilizado
o software IRaMuTeQ 1, o qual além de facilitar a exploração dos dados que foram coletados e
contribuir para a identificação de categorias de discurso, direcionou também a uma análise
quantitativa, possibilitando análises estatísticas sobre os corpus textuais que foram formulados,
permitindo a quantificação de frequência de palavras e demais estatísticas textuais clássicas,
como a classificação hierárquica descendente, a pesquisa de especificidades de grupos, a análise
de similitude, a nuvem de palavras, etc.
1 IRAMUTEQ trata-se de software gratuito, com fonte aberta. Teve como percussor Pierre Ratinaud (Lahlou,
2012; Ratinaud & Marchand, 2012) e foi licenciado por GNU GPL (v2), admitindo a realização de análises
estatísticas sobre corpus textuais e sobre tabelas indivíduos/palavras. Ele estabelece-se no software R (www.r-
project.org) e na linguagem Python (www.python.org). Em
http://www.iramuteq.org/documentation/fichiers/tutoriel-en-portugais. Acesso em maio de 2020.
31
3. O ESTADO DA ARTE DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, SEUS
INDICADORES E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
O termo desenvolvimento sustentável vem sendo cada vez mais utilizado na
conjuntura socioambiental contemporânea. Nesse sentido, diferentes grupos sociais se
relacionam com a temática, concebendo distintas posições e conotações a seu respeito
(BARBOSA; DRACH; CORBELLA, 2014). Assim, à luz da ampla percepção acerca do
desenvolvimento sustentável, apresentam-se e interagem diferentes categorias, como a
sustentabilidade e as políticas públicas.
Dempsey et al. (2011) destacam que a sustentabilidade compreende a associação e
o equilíbrio dos aspectos ambientais, sociais e econômicos. Nesse contexto, se pode avaliá-la
por meio da aferição de seus índices e indicadores (SINGH et al., 2012; MOLDAN et al., 2012).
As políticas públicas, por sua vez, são compreendidas como o “Estado em ação” (Gobert,
Muller, 1987). Esta concepção perpassa os diferentes campos que compõe e integram uma
sociedade, relacionando-se às questões relativas à sustentabilidade e propósitos de promoção
do desenvolvimento sustentável.
Na observância da correlação destes conceitos – desenvolvimento sustentável, seus
indicadores e políticas públicas – este capítulo busca estabelecer o estado da arte, que segundo
Ferreira (2002), tem por definição o caráter bibliográfico, propondo levantar discussões
embasadas em produções acadêmicas de diferentes campos do conhecimento acerca dos temas
apresentados.
Na abrangência dos indicadores de sustentabilidade, será evidenciada a Pegada
Ecológica ou Ecological Footprint (EF), método estabelecido por Wackernagel e Rees (1996)
como instrumento de análise e mensuração dos índices de sustentabilidade. A orientação do
estudo deste indicador pauta-se na simplicidade do entendimento e utilização da ferramenta
para a realização de comparações entre regiões e sociedade, objetivando evidenciar os limites
do crescimento, atentando para as questões ambientais. Além disso, a aplicação da Pegada
Ecológica articula-se à tomada de decisões e a motivação para levar a consciência política de
questões inerentes à problemática ambiental (SANTOS; XAVIER; PEIXOTO, 2008).
3.1 Desenvolvimento: da economia à sustentabilidade
O termo “desenvolvimento” tem sido pauta recorrente nos debates públicos na
atualidade, sobretudo, quando evidenciada sua dimensão econômica. Nesse sentido, a
32
compreensão do conceito neste âmbito torna-se fundamental para a apreensão do
desenvolvimento sustentável. Isso porque, segundo Moraes (2013), os sistemas do
desenvolvimento sustentável estão diretamente correlacionados às relações econômicas e
também ao sistema político.
Para Agarwala e Singh (2010); Souza (1999); Furtado (1986) as teorias acerca do
desenvolvimento econômico surgiram após a Segunda Guerra Mundial, originando-se como
produto de seu tempo, dada as condições sociais, econômicas e ideológicas que as perscrutaram.
Além do significativo contexto histórico, ocorrências como, as fortes flutuações econômicas do
século XIX, a acentuada concentração de renda, e o declínio do pensamento liberal, foram
acontecimentos que culminaram para o surgimento desse campo na economia.
Tais circunstâncias evidenciavam que poucos países industrializados ocupavam o
posto de países desenvolvidos, apresentando-se cada vez mais notórias as desigualdades entre
as nações industrializadas desenvolvidas e os países com industrialização tardia – os
subdesenvolvidos –. Para além disso, a observância das grandes taxas de desemprego resultante
da Grande Depressão de 1930, somada a difusão da teoria keynesiana2, fomentou o
fortalecimento do Estado como agente atuante no sistema econômico (AGARWALA e SINGH,
2010; SOUZA, 1999; FURTADO, 1986).
Dessa maneira, esses acontecimentos encaminham para a compreensão acerca das
diferenças que permeiam os conceitos de crescimento e desenvolvimento no âmbito econômico.
Ainda em um período anterior ao advento das teorias sobre desenvolvimento, Schumpeter
(1911) foi o primeiro economista a trazer à tona essa discussão. O autor evidenciou as mudanças
estruturais no sistema econômico como consequências do desenvolvimento, perpassando as
proposições puramente quantitativas, oriundas do crescimento da renda per capita.
Sen (2000) vai além da concepção trazida por Schumpeter, ressaltando que o
desenvolvimento econômico provoca o aumento das capacidades humanas ou expansão das
liberdades. Isso ocorre, na medida em que, segundo o autor, a expansão da liberdade é
evidenciada como fundamental e como meio para o desenvolvimento. Assim, o
desenvolvimento ocorre quando se retiram os diferentes tipos de restrições, que barram as
escolhas dos indivíduos. Nesse sentido, a liberdade cívica e a liberdade política são fundantes,
2 Trata-se de uma teoria econômica que tem como percursor o economista inglês John Maynard Keynes, vindo a
consolidar-se por meio da publicação da obra Teoria geral do emprego, do juro e da moeda (General theory of
employment, interest and money). Revela-se em linhas gerais na articulação de uma organização político-
econômica, a qual opõe-se as concepções liberais, pautada na afirmação do Estado como agente necessário e
substancial ao controle da economia, objetivando conduzir a um sistema de pleno emprego e de bem-estar social
(KEYNES, J. M. Teoria geral do emprego, do juto e da moeda. Editora: Saraiva Educação S.A., 2017).
33
não somente para um bom desempenho econômico, mas corroboram para a construção
individual de uma população.
Tal pensamento se relaciona com o apresentado por Furtado (2004) que, ao diferir
crescimento de desenvolvimento econômico, derroga que o segundo se caracteriza por possuir
natureza de projeto social subjacente. Desse modo, Furtado (2004) apresenta a distinção dos
dois conceitos, tomando o Brasil como exemplo. O autor relata que nos anos de 1950 e 1960 o
país obteve elevadas taxas de crescimento, dado o forte processo de industrialização, que era
refletido no aumento do Produto Interno Bruto (PIB), fomentado principalmente pelos setores
de energia e transportes. Porém, esse crescimento econômico não foi correspondido pelo
desenvolvimento durante esse período, e também nas décadas seguintes. A desigualdade social
era crescente, os salários reais que a massa da população recebia não sofria nenhum efeito
positivo frente ao notório crescimento econômico. Estabelecia-se uma taxa de subemprego
invisível, e a população rural não sentia nenhum reflexo na melhoria de sua qualidade de vida.
Desse modo, em suma, como argumentado por Furtado (1986), o desenvolvimento
compreende o crescimento econômico, superando-o. Isso se explica dado que o crescimento é
o aumento da produção, ou seja, do fluxo de renda de uma nação, que é um fator de significativa
importância para um positivo encaminhamento da economia de um país, no entanto, não
suficiente para a mensuração do bem-estar dessa população. Assim, a compreensão de
desenvolvimento perscrutará a conotação de crescimento, mas também, abrangendo e aferindo
qualitativamente outras variáveis que estão para além do PIB, como o IDH (Índice de
Desenvolvimento Humano), a diminuição das desigualdades, o acesso à cultura, à educação, à
saúde, entre outros. Dessa maneira, é reforçada a conotação apresentada por Schumpeter
(1911), em que o desenvolvimento é caracterizado como uma mudança estrutural de uma
sociedade.
Haddad (2009) ressalta a importância do desenvolvimento para a representação do
bem-estar social, considerando não apenas a satisfação em consumir um bem ou serviço, mas
agregando o bem-estar físico, moral e espiritual dos indivíduos. Assim, o autor salienta que o
desenvolvimento reflete no aperfeiçoamento do processo de inclusão social, na melhoria da
distribuição de renda, dos empregos, em salários justos, em conhecimento técnico e cultural, e
em condições de vida saudável a todos os indivíduos, permitindo o acesso aos meios necessários
para uma condição de vida digna.
À luz dessas concepções acerca do desenvolvimento econômico, destaca-se uma
categoria de grande relevância nos processos de transformações estruturais de uma sociedade,
que é o meio ambiente. Embora os recursos naturais sejam finitos, e dessa forma, sejam
34
perscrutados pela compreensão do conceito de economia, que segundo Mankiw e Taylor
(2017), estabelece-se em linhas gerais como a alocação eficiente dos recursos escassos de uma
sociedade, o meio ambiente somente tornou-se pauta de preocupação pelos economistas em
meados de 1970.
3.1.1 Economia e o meio ambiente
As premissas dos estudos sobre as questões relativas à economia e ao meio
ambiente tiveram seu ponto de partida no tocante da terra e se remetem à economia pré-clássica.
Neste sentido, destacam-se os fisiocratas, que surgem opondo-se aos mercantilistas que
defendiam a redução da riqueza para o dinheiro e não consideravam valor à terra. Os fisiocratas,
ao contrário, viam na terra e na natureza uma fonte inesgotável de valor e de riqueza (TELLES;
REYDON; FERNANDES, 2018). Dessa forma, os escritos fisiocratas direcionam para uma
visão valorosa a respeito dos cuidados para com os recursos naturais, orientando, a partir dessa
perspectiva, o funcionamento da economia e da sociedade.
No entanto, na relação entre economia e meio ambiente no transcurso do
desenvolvimento da teoria econômica, a partir da escola clássica, o pensamento fisiocrata é
deixado de lado, e a preocupação ambiental é reduzida. Valera e Coimbra (2017) ressaltam que
na gênese do pensamento econômico, em que a economia passou a ser vista como disciplina
por meio da obra A riqueza das nações, do filosofo e economista escocês Adam Smith, datada
em 1776, o meio ambiente era a parte a qual o sistema econômico estava inserido, e por sua
vez, era considerado benevolente e passivo. Isso se justifica dado que as atividades agrícolas
eram o motor da economia na época, e assim, tornavam-se dependentes das condições do meio
ambiente. No entanto, as preocupações com a escassez dos recursos naturais eram praticamente
inexistentes, pois estes eram compreendidos como abundantes e inesgotáveis.
Outros economistas clássicos como Thomas Malthus, David Ricardo e Jonh Stuart
Mill, seguiram com a percepção do meio ambiente como neutro e passivo. Embora começasse
a ser fomentada a preocupação resultante da crença de que a economia iria crescer até que
determinada população atingisse o limite máximo, delimitado pelos recursos naturais existentes
(VALERA e COIMBRA, 2017).
Em meados do século XIX surge a escola neoclássica na economia, de início, seus
seguidores percebiam o meio ambiente ainda como um elemento secundário, dada as
perspectivas da difusão do desenvolvimento tecnológico para a produção de alimentos. Com o
advento das teorias sobre o crescimento econômico, o funcionamento da economia passou a ser
35
tido como totalmente independente do meio ambiente (VALERA e COIMBRA, 2017). Dessa
forma, os pensadores econômicos neoclássicos perpetuaram nesse condicionamento de
minimização ambiental no âmbito econômico até por volta da década de 1970. Isso porque,
segundo Mueller (2016), acreditava-se que os problemas ambientais não pudessem causar
falhas significativas em economias de mercados. Somente a partir dos anos de 1970 será
deflagrado no contexto mundial um despertar coletivo para a problemática envolta das questões
sobre o meio ambiente.
Damacena e Farias (2017) enfatizam que a partir de 1970 os modelos econômicos
passaram a perscrutar fortemente a variável ambiental, em vista dos graves contextos de
desastres ambientais que eram percebidos no tocante global, influenciando diretamente no
modo de vida das populações. Dessa forma, conferências mundiais eram orientadas sobre a
temática, e o meio ambiente passou a ser incluído como pauta de políticas públicas dos Estados.
Ainda segundo as autoras, dado essa conjuntura mundial, duas importantes correntes
econômicas ambientais são consolidadas – a neoclássica (economia ambiental) e a economia
ecológica. Nelas, o meio ambiente e a economia correlacionam-se em concepções bastante
distintas.
Cavalcanti (2015) apresenta a economia ambiental como sendo o meio ambiente
apêndice da economia-atividade. O autor ressalta que nesse caso orienta-se uma tentativa de
internalizar e conferir preço à natureza. Isso ocorre, na medida em que, a corrente teórica
neoclássica busca a eficiência por meio da determinação dos preços corretos para uma alocação
ótima dos recursos existentes. Assim, reconhecendo o meio ambiente como parte das atividades
econômicas, almeja-se a minimização dos custos e a maximização das utilidades envolvidas no
sistema. A Figura 1 denota a relação da economia e meio ambiente sob o prisma da economia
ambiental:
Figura 1 – O meio ambiente como apêndice da economia-atividade
Fonte: adaptado de Cavalcanti (2015).
Desse modo, como observado na Figura 1, o meio ambiente é parte da economia e,
com isso, possui grande relevância dentro da estrutura produtiva. Isso ocorre, na medida em
36
que ele serve à sociedade como um recurso econômico, devendo ser gerido de forma a
maximizar a eficiência da economia.
Divergindo-se da economia ambiental, a corrente orientada pela economia
ecológica compreende a economia-atividade como um subsistema aberto dentro do ecossistema
global maior e finito. Nesse sentido, a economia torna-se uma parte do todo, que é o ecossistema
(MARTINEZ-ALIER, 2015). Na Figura 2, essa concepção é ilustrada:
Figura 2 – A Economia embutida nas instituições da sociedade humana e na biosfera
Fonte: Martinez-Alier, 2015, p. 3 apud René Passe, 1979.
Martinez-Alier (2015) explica que a Figura 2 acima, desenhada por René Passe em
1979, representa um símbolo para a economia ecológica, na qual é expressa a correlação
existente entre a natureza, a sociedade humana e a economia humana. No desenho evidencia-
se o óbvio, que a natureza existiu antes da sociedade humana, e a sociedade humana, por sua
vez, antecipou-se ao sistema de mercado generalizado. Essa perspectiva deflagra implicações
para a economia. Isso porque, as externalidades – os impactos das atividades econômicas ao
meio ambiente que não podem ser aferidos por preços de mercado – devem ser compreendidas
antes dos estudos de mercados, uma vez que a economia de mercado não pode ser evidenciada
sem as instituições sociais, nem sem os produtos e serviços ecossistêmicos não precificados.
Assim, a análise e estudo do mercado, deve seguir o estudo da ecologia e das instituições
sociais.
Dessa maneira, as divergências que se estabelecem entre a economia ambiental e a
economia ecológica – as duas principais correntes que relacionam economia e meio ambiente
– partem na concepção inicial de que, na primeira, a economia tornar-se-á o cerne das atividades
37
humanas, em que dela partem as instituições sociais, e o meio ambiente torna-se anexo a este
sistema. Já na segunda concepção ocorre o inverso, a natureza está para as instituições sociais,
que estão para a economia e seus mercados. Ou seja, a economia é uma parte aberta inserida no
todo maior que é o ecossistema.
Para além disso, entre o contexto das duas correntes apresentadas surge uma terceira
perspectiva, que é representada pelo Desenvolvimento Sustentável. Nessa corrente, perscruta-
se além da compreensão dos limites do crescimento econômico, evidenciando o papel dos
sistemas econômicos para a sustentabilidade das sociedades, firmando-se em valores humanos
e ambientais. Na próxima seção, esta importante perspectiva será apresentada, partindo desde
sua gênese até os seus reflexos na atualidade.
3.1.2 A construção do conceito de desenvolvimento sustentável
A partir do final dos anos de 1960 um intenso debate acerca das questões ambientais
começava reverberar no cenário mundial. Incidiam fortes críticas a respeito do modo de
desenvolvimento dos países industrializados que ainda passavam adiante suas práticas às
nações em desenvolvimento. É nesse contexto que as problemáticas em torno do meio ambiente
passaram a ser percebidas e demandadas internacionalmente, tendo como prelúdio a criação do
Clube de Roma em 1968 (GOES; MORALES, 2013).
Isso evidencia e traz à tona que as reflexões atuais diante da valorização da natureza
e sua relação com a sociedade, referem-se a um pensar e repensar o desenvolvimento
socioeconômico quanto a sua relação complexa entre sociedade e a natureza. E essas discussões
remetem ainda aos anos de 1950, quando se questionavam as desigualdades entre países ricos
e pobres e as diferenças quanto às estratégias de desenvolvimento (MOREALES, 2012).
À luz da compreensão acerca das dimensões do desenvolvimento que foi orientada
no início deste capítulo, Reús e Andion (2018) ressaltam que o conceito de ecodesenvolvimento
teve papel fundamental para as novas formas de percepção de desenvolvimento. Isso ocorre,
dada a abrangência de alguns pilares comuns da nova concepção: como a democracia, a
ecologia e a endogeneidade.
Nesse sentido, Sachs (2005) discute que o reconhecimento da dimensão ambiental,
ocorrido no começo dos anos de 1970, é um marco importante; porque as Nações Unidas
passaram a trabalhar com o conceito de ecodesenvolvimento, posteriormente chamado de
desenvolvimento sustentável, baseado no tripé de objetivos sociais, condicionalidade ambiental
e viabilidade econômica. Ou seja, as nações passaram a considerar relevantes os impactos
38
sociais e ambientais do crescimento econômico. Tornou-se claro que o desenvolvimento era
um conceito muito mais amplo do que o crescimento econômico. Na realidade, este podia
sustentar tanto o desenvolvimento autêntico, caracterizado por situações triplamente positivas
nos planos social, ambiental e econômico, quanto diferentes modalidades do crescimento
econômico, onde se verificam impactos negativos sociais e/ou ambientais (SACHS; LOPES;
DOWBOR, 2010).
Diante desses reflexos, no início nos anos de 1970 era pregada a ideia do
“crescimento zero” com a finalidade de evitar as possíveis ruínas sociais e ambientais, o que
geravam grandes impasses e divergências em torno das questões econômicas entre as nações,
no entanto, era mais sistêmica a ideia de ecodesenvolvimento. Enquanto que o desenvolvimento
sustentável condiciona a mudança para um tipo de desenvolvimento menos agressivo, mas
ainda pautado fortemente sob o prisma de aspectos econômicos. Já o ecodesenvolvimento traz
um repensar a relação sociedade e natureza (GOES; MORALES, 2013). Ou seja, segundo
Romeiro (2003), o termo desenvolvimento sustentável possui a sua significância, neste
contexto, como meio conciliador entre o processo técnico e os limites do meio ambiente.
No ano de 1972 ocorre a Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento, em Estocolmo, recebendo a denominação de “Conferência de
Estocolmo”. Durante a conferência foram abordadas as questões que tangem o crescimento
populacional e a pobreza, direcionando-se principalmente às nações em desenvolvimento.
Nesse sentido, foram dispostas metas ambientais e sociais. E nesse encontro foi estabelecido
um notável embate em torno das projeções do meio ambiente e do desenvolvimento (SACHS,
2004; FRANCO, 2001).
Ribeiro e Silva (2019) salientam que a Conferência de Estocolmo representou
grande significância quanto ao reconhecimento do meio ambiente como intermédio para o
desenvolvimento humano saudável e adequado. Isso porque, direcionou de maneira inédita no
contexto internacional deliberações sobre a exploração intensa e inadequada dos recursos
naturais, e sobre questões relativas à poluição atmosférica, mostrando ao mundo possibilidades
de vias para uma relação harmônica entre o ser humano e meio ambiente.
Em 1987 foi elaborado pela Organização das Nações Unidas (ONU) uma Comissão
Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em que foi desenvolvido o Relatório
Brundtland. A partir de então, o conceito de desenvolvimento sustentável finalmente vem à
tona, sendo definido como “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a
possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas necessidades” (Brundtland, 1987, p. 46).
O Relatório Brundland tinha como principal propósito a observância envolta das problemáticas
39
ambientais, concomitante, ao desenvolvimento do planeta, sob o prisma de uma perspectiva
realista, com finalidade conciliadora (SACHS, 2004).
Em 1992, acontece a segunda Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro (Eco-92 ou Rio-92). No cenário mundial,
segundo Nobre (2002), começava a eclodir a intitulada “globalização”, que carregava uma série
de transformações estruturais no que tange as economias, políticas e sociedades. Esse contexto
conferia à ONU necessária credibilidade para a resolução dos conflitos. A partir daí as questões
ambientais são institucionalizadas. Logo, as discussões sobre o desenvolvimento econômico
em suas várias correntes teóricas ambientalistas, além das conferências internacionais,
aumentaram as discussões acerca do desenvolvimento sustentável (ROMEIRO, 2012).
Em decorrência da conferência Eco-92, foi reproduzido um documento oficial em
que foram desencadeadas mundialmente as bases necessárias para consolidação da busca pelo
desenvolvimento sustentável. Denominado como “Agenda 21”, nele foram estipulados os
direitos e obrigações individuais, bem como no âmbito coletivo, que se estabelecem e se
correlacionam, entre o meio ambiente e o desenvolvimento. Essa formulação suscitou algumas
análises eminentes aos discursos que estavam por trás das pretensões do documento (PIGA;
MANSANO; MOSTAGE, 2018). Redclift (2007) reforça a importância da Agenda 21 no
fortalecimento institucional internacional para a solução comum dos problemas ambientais que
tocam o globo.
Assim, ressalta-se que o surgimento da Agenda 21, conduziu à necessidade de se
produzir informações relacionadas ao grau de desenvolvimento atual e o desejado. Portanto,
muitos foram os marcos ordenadores de indicadores e as metodologias de construção de índices
de sustentabilidade, como a Pegada Ecológica. Logo, para além das diferenças relacionadas às
distintas características de cada método, todas são relevantes na tomada de decisão, e isso é
fundamental para realização de ações/projetos/práticas em instituições privadas e públicas, para
a promoção da sustentabilidade (RODRIGUES e RIPPEL, 2015).
No contexto mundial, outras grandes conferências foram articuladas em
abrangência ao enfoque do desenvolvimento sustentável: a “Rio+10”, realizada em
Johanesburgo, dez anos após a ocorrência da conferência Eco-92. A “Rio+20” que aconteceu
novamente no Brasil em 2012, que teve como principal resultado a criação do documento
“Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS)”. Mas infelizmente, estes eventos parecem
ter tido menor impacto do que o Clube de Roma e Brundland, (GUIMARÃES e FONTOURA,
2012). Pott e Estrela (2017) acrescentam ainda que mesmo com as significativas transformações
40
ocorridas no contexto ambiental durante na década de 1990, o século XXI iniciou com relativa
perda de ritmo no que diz respeito à tangência e enfrentamento da problemática ambiental.
Nas novas conferências não houve a firmação de contratos como os estabelecidos
na Agenda 21. Lago (2009) destaca que a Rio + 10 mirou nas metas e planos que foram
objetivados na conferência anterior, mas não obtiveram o devido êxito em sua execução, para
assim, encontrar na atualidade algum cenário que fomente suas implantações. O autor ressalta
que a Rio + 10 confere a importância da contribuição dos investidores não governamentais,
ramificados em diferentes setores da sociedade para as práticas de desenvolvimento sustentável.
E corroborando, Bursztyn (2018) escreve sobre a necessidade de se trilhar o caminho da
sustentabilidade, por meio de políticas e gestão ambiental, como a adoção de uma agenda para
a promoção do desenvolvimento sustentável.
Quanto a Rio+20, considerada por alguns um fracasso (GUIMARÃES e
FONTOURA, 2012), seu documento relevante para as questões ambientais foram os ODS.
Apesar de ser a ampliação dos “8 Jeitos de Mudar o Mundo” incluindo mais 9 objetivos
reeditados da Agenda 21. Não havendo grandes compromissos assumidos na agenda global de
desenvolvimento sustentável, o que se destacou foi um “grito dos participantes” quanto à inércia
das grandes nações diante das urgências socioambientais.
No ano de 2015 outro importante relatório, que estava sendo projetado desde a
Rio+20, foi apresentado pela ONU. Tendo como título "O caminho para a dignidade até 2030:
acabando com a pobreza, transformando todas as vidas e protegendo o planeta", o documento
objetiva ser guia para a concretude dos ODS. Além disso, nele revelam-se as metas que irão
nortear as decisões da ONU no futuro, destacando-se o desenvolvimento sustentável. Com isso,
é esperado que a observância desses novos objetivos leve a comunidade internacional a um
maior comprometimento frente às questões ambientais (POTT e ESTRELA, 2017).
Dessa maneira, o fomento em torno da conceituação de desenvolvimento
sustentável vai sendo sedimentado, mediando-se pelas necessidades que vão sendo suscitadas
e refletidas no transpor dos anos em cenário mundial, embora, o cerne central de sua essência
tenha se mantido inalterado desde sua propositiva gênese. Visto as motivações que imbuíram à
inauguração dessa perspectiva, Santana (2016) ressalta a importância da busca por alternativas
viáveis, causadas pela relação das sociedades humanas e a natureza, que dialoga com crescentes
desafios de problemas essenciais.
Assim, para a mitigação da problemática ambiental e o alcance do desenvolvimento
sustentável nas sociedades, Sachs (1993) reforça a importância de atentar conjuntamente para
as dimensões que, segundo o autor, integram o conceito de sustentabilidade: sociedade,
41
economia, ecológica, espaço e cultura. Nesse sentido, consumo e o desenvolvimento
sustentável integram um novo patamar de debates acerca dos dilemas socioambientais, capaz
de produzir reflexões e a consecutiva mitigação da degradação ambiental e dos limites dos
ecossistemas. Um meio oportuno para melhor percepção destas realidades pode ser verificando
com a utilização de indicadores de sustentabilidade.
3.2 Indicadores de sustentabilidade
De acordo com Sanches e Schmidt (2016), um indicador facilita a compilação de
dados e informações, possibilitando que fenômenos possam ser quantificáveis e melhor
compreendidos. Isso permite a tomadas de decisões no âmbito da gestão dos sistemas –
econômicos, sociais, institucionais e ambientais – com maior clareza e abrangência,
direcionando também para, a partir dos dados obtidos, sedimentar metas que tangenciem o
alcance do desenvolvimento sustentável.
As premissas a respeito da compreensão sobre os indicadores de sustentabilidade
começaram a ser estabelecidas no início dos anos de 1970. Segundo Veiga (2010), as discussões
científicas sobre os indicadores de sustentabilidade reverberaram por meio da obra de William
D. Nordhaus e James Tobin, em 1972, com o capítulo "Is growth obsolete?", sendo o quinto
volume da série Economic Research: Retrospect and Prospect, do National Bureau of
Economic Research (NBER), dos Estados Unidos. Veiga (2010) ressalta que a discussão
apresentada no trabalho de Nordhaus e Tobin não tinha o foco de tratar especificamente dos
indicadores de sustentabilidade, mas levantar pontos hipotéticos sobre a obsolescência do
crescimento econômico.
Nesse contexto, os pesquisadores trataram sobre a consistência das medidas
utilizadas para avaliar o crescimento econômico, esta reflexão tornou-se a primeira referência
base para a compreensão posterior a respeito dos indicadores de sustentabilidade. Isso porque,
uma vez que foi refutada a eficiência de mensuração dos índices de contabilidade nacional,
como o PIB ou Produto Nacional Bruto (PNB), para a abrangência do bem-estar
socioeconômico, os especialistas realizaram correções no método de cálculo dos agregados
macroeconômicos, retirando variáveis que não contribuíam para o bem-estar e acrescentando
outras que não entravam no cálculo convencional, por não fazerem parte da produção. Assim,
construiu-se a “Medida de Bem-estar Econômico”, nesta mensuração introduziu-se uma
variável que abordava o nível de sustentabilidade, emergindo o primeiro estudo a utilizar-se de
um indicador com esta finalidade (VEIGA, 2010).
42
Dessa maneira, as premissas desenvolvidas sobre o primeiro estudo que trouxe à
tona a concepção a respeito dos indicadores de sustentabilidade foram sendo sedimentadas no
transpor das últimas décadas. A elaboração e aplicação dos indicadores como ferramenta de
mensuração e meio de interpretação e avaliação de uma realidade foi trabalhada por vários
autores (OTT, 1998; CORVALAN et al., 2000; BELLEN, 2006; SICHE, et al., 2007;
GUIMARÃES e FEICHAS, 2009), e partem da importância do conhecimento e da definição
precisa do que se deseja medir. Além disso, ressaltam a necessidade da correspondência do
meio eficiente da coleta de informações com a adequação à tomada de decisão nos diferentes
contextos políticos encontrados para a solução dos problemas.
O reconhecimento e estabelecimento dos indicadores de sustentabilidade
evidenciou-se com notoriedade e consistência a partir da conferência Eco-92, em que foi
expressa internacionalmente a necessidade de desenvolver indicadores de avaliação para a
sustentabilidade. No capítulo 40 da Agenda 21 este fato é institucionalizado:
“Os indicadores comumente utilizados, como o produto nacional bruto (PNB) ou as
medições das correntes individuais de contaminação ou de recursos, não dão
indicações precisas de sustentabilidade. Os métodos de avaliação da interação entre
diversos parâmetros setoriais do meio ambiente e o desenvolvimento são imperfeitos
ou se aplicam deficientemente. É preciso elaborar indicadores de desenvolvimento
sustentável que sirvam de base sólida para adotar decisões em todos os níveis, e que
contribuam a uma sustentabilidade autorregulada dos sistemas integrados do meio
ambiente e o desenvolvimento.” (United Nations, 1992, p. 465-466).
Siche et al. (2008) ressaltam que a proposta fomentada pela conferência Eco-92
orientava para a necessidade de sistematização de indicadores que mensurassem e avaliassem
os níveis de sustentabilidade em observância aos sistemas econômicos, sociais, ambientais,
culturais e éticos. Dessa maneira, visto a complexidade envolta aos sistemas que integram o
meio ambiente, e as dimensões econômicas, sociais e institucionais do desenvolvimento
sustentável (SILVA et al., 2018), os indicadores de sustentabilidade são parâmetros úteis e
necessários para levar a reflexão e a articulação de ações políticas e de gestão pública e privada.
Segundo Pereira (2008), os indicadores desempenham três importantes funções
para as avaliações de sustentabilidade, são elas: auxiliar a pormenorizar as disposições de
sistemas complexos e independentes; em muitos casos, a mensuração dos indicadores pode
facilitar a avaliação de desempenho para conduzir a implementação de políticas públicas que
visem a sustentabilidade; eles servem de alerta para mudanças nos sistemas ambientais, sociais,
43
culturais e econômicos. É muito importante a relação dos indicadores com os sistemas, para a
descrição de todas as circunstâncias de seu desempenho, uma medida da eficiência das ações
que objetivam a sustentabilidade. Dessa maneira, segundo o autor, para o entendimento e
administração dos sistemas é preciso uma forma de mensurar seu desempenho.
Desse modo, fundamenta-se a importância dos indicadores de sustentabilidade
como ferramenta para que uma sociedade possa administrar devidamente seus sistemas e
desenvolver-se de maneira sustentável. Assim, conhecida a relevância dos indicadores nos
diferentes contextos sociais, vale ressaltar que existem diferentes formas de operacionaliza-los,
concebendo assim diversos mecanismos de mensuração.
Dada a diversidade de aferir a sustentabilidade nos diferentes âmbitos de uma
sociedade, Bellen (2004b) apresenta um amplo levantamento mostrando os principais
indicadores de desenvolvimento sustentável, o qual utilizou como critérios para a seleção o
números de ocorrências e citações do mecanismo em diversos periódicos, relatórios, artigos
científicos, e a existência de referências teóricas e empíricas consistentes sobre o método. Dessa
maneira, o autor identificou e selecionou 18 métodos de mensuração que podem ser observados
na Figura 3 abaixo:
44
Figura 3 – Principais projetos em indicadores de desenvolvimento sustentável
Fonte: BELLEN, 2004b, p. 9.
Na Figura 3 é identificado na primeira coluna o nome do projeto de indicador de
desenvolvimento sustentável, sendo referenciado respectivamente na segunda coluna seus
percussores. Dessa maneira, embora as ferramentas possuam a função comum de mensurar a
sustentabilidade de uma dada realidade, diversificam-se os princípios e modos de suas
aplicações.
Bellen (2004b) aprofunda ainda mais sua pesquisa a respeito dos projetos de
indicadores de sustentabilidade que foram constatados, perscrutando dentre as 18 ferramentas
identificadas, as quais possuem maior relevância em relação ao objetivo de aferir a
sustentabilidade. Para isso, o autor utilizou de categorias institucionais, abrangendo
organizações governamentais e não-governamentais, instituições educacionais e de pesquisa, e
instituições privadas. Assim, quanto a relevância na utilização dos indicadores, o autor chegou
ao seguinte resultado:
45
Figura 4 – Número de indicações obtidas por cada uma das ferramentas de avaliação de
sustentabilidade
Fonte: BELLEN, 2004b, p. 12.
Dessa forma, a Figura 4 apresenta as indicações de uso dos indicadores de
sustentabilidade das diferentes categorias de instituições pesquisadas pelo autor. Destacam-se
no levantamento observado as seguintes ferramentas: EFM – Ecological Footprint Method; DS
– Dashboard of Sustainability; BS – Barometer of Sustainability.
Possuindo a terceira maior relevância de utilização, de acordo com Bellen (2004b),
o BS – Barometer of Sustainability, traduzido para o português como Barômetro de
Sustentabilidade, foi desenvolvido por diversos especialistas canadenses membros de dois
institutos, o The World Conservation Union, IUCN e The International Development Research
Centre, IDRC, destacando-se Prescott-Allen como principal pesquisador envolvido no método
(BELLEN, 2006). A ferramenta direciona-se para agências governamentais e não
governamentais, gestores públicos, tomadores de decisão e demais envolvidos com questões
46
relativas ao desenvolvimento sustentável, podendo ter sua aplicação em diferentes escalas e
sistemas (PRESCOTT-ALLEN, 1997).
O método considera que para avaliar a relação dos indivíduos e do meio ambiente
objetivando a sustentabilidade é necessário a abrangência de variadas dimensões e questões.
Assim, é preciso compilar diferentes dados de um sistema, como informações relativas à
qualidade de vida, economia, educação, condições hídricas, violência etc. Com isso, embora os
indicadores representem ocorrências específicas dentro de cada área, a ausência de coerência
dos sinais que estes evidenciam leva a orientação de dados confusos (PRESCOTT-ALLEN,
1999; 2001).
Nesse sentido, Prescott-Allen (1999) direciona a uma solução para este problema,
com o uso de escalas de performance para combinação de diferentes indicadores. O autor
informa que uma escala de performance mensura quão adequada é uma variável em relação a
variáveis próximas. Bom ou ótimo são colocados como um extremo da escala e ruim ou péssimo
como outro, com isso, é visualizada na escala a posição dos indicadores. Esse mecanismo
permite o uso apropriado para cada um dos indicadores, resultando em um agrupamento de
medidas de performance, todas usando a mesma escala geral, viabilizando, com isso, a
combinação e o uso conjunto dos indicadores.
Dessa maneira, o Barômetro de Sustentabilidade é um instrumento para a
combinação de indicadores e apresenta os resultados encontrados por meio de índices. Os
índices são representados por gráficos que inferem aspectos de performance do sistema avaliado
que mereçam maior atenção, possibilitando também comparações entre diferentes análises
(BELLEN, 2004a).
Outro indicador de sustentabilidade identificado com relevante reconhecimento
internacional é o DS - Dashboard of Sustainability, traduzido para o português como Painel de
Sustentabilidade. A ferramenta resultou do esforço de várias instituições, sendo atualmente
conduzido e atualizado pelos integrantes do Consultative Group on Sustainable Development
Indicators. O Painel de Sustentabilidade objetiva avaliar a sustentabilidade de um sistema em
observância as suas dimensões econômica, social e ambiental, utilizando-se de uma interface
gráfica com imagem correspondente a um painel de automóvel, apresentando três mostradores
que ilustram as dimensões de maneira inter-relacionada (ROHAN; BRANCO; SOARES,
2018).
Rohan, Branco e Soares (2018) salientam que a versão mais atual do sistema segue
as recomendações da Comissão das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, que
perscruta as dimensões ecológica, econômica, social e institucional, embora diversos
47
pesquisadores envolvidos com o desenvolvimento da ferramenta aconselhem que permaneça a
base das três dimensões iniciais. Assim, o sistema é pautado por um software livre que,
utilizando-se de um algoritmo, mensura índices sintéticos baseando-se em dados orientados em
uma planilha, mostrando o desempenho do que está sendo aferido em uma escala de cores que
circundam em verde (positivo), amarelo (médio) e vermelho (crítico). Além disso, o
instrumento apresenta um gráfico que mostra as variações que ocorrem em um índice específico
em um dado período, e também reproduz um sinal de alerta para a ocorrência de mudanças
críticas.
Dessa forma, o Painel de Sustentabilidade possui boa aplicabilidade quando
objetiva-se perceber e relacionar de forma generalizada todas as dimensões inerentes aos
sistemas. Hanser et al. (2013) ressaltam que a ferramenta possui crescente viabilização quanto
a demonstração do progresso em direção aos Objetivos do Milênio das Nações Unidas.
A Ecological Footprint Method ou Método da Pegada Ecológica traduzido para o
português, é o indicador de sustentabilidade com maior reconhecimento internacional de acordo
com Bellen (2004b). Segundo Rohan, Branco e Soares (2018), quando perscrutada somente a
dimensão ambiental dos sistemas, esta ferramenta de mensuração possui a maior eficiência de
alcance ao ser comparada com os outros dois métodos – barômetro de sustentabilidade e painel
de sustentabilidade. Assim, a Pegada Ecológica revela grande potencialidade no que diz
respeito a tangência de reflexões e tomada de decisões no âmbito das políticas ambientais e
demais categorias que perscrutem o meio ambiente. Na próxima seção este importante
mecanismo será aprofundado.
3.2.1 Pegada Ecológica
Um estudo de indiscutível destaque no que diz respeito aos indicadores de
sustentabilidade é o realizado por Rees (1992); Wackernagel e Rees (1996), que dispõe a
Pegada Ecológica (PE) ou Ecological Footprint (EF) como ferramenta de análise e mensuração
dos índices de desenvolvimento sustentável. Benitez et al. (2019) ressaltam que a Pegada
Ecológica é um indicador biofísico que avalia a sustentabilidade correlata a um grupo de
impactos exercidos por uma comunidade humana específica (cidade, ou região) ao meio natural
que está inserida. Essa perspectiva fomenta que o cálculo disposto pela Pegada Ecológica é um
importante recurso que identifica e leva a determinação dos níveis de sustentabilidade (DIAS,
2015).
48
Nesse contexto, o mecanismo também se torna um indicador de grande pertinência
para a educação ambiental, dado que o conhecimento a respeito das condições de
sustentabilidade de um determinado ambiente pode direcionar a reflexões importantes entre
meio natural face o social e o econômico. Quando esses dados são orientados por especialistas
podem levar a um resultado relevante quanto ao direcionamento de mudanças
comportamentais, de ações e de políticas. Isso ocorre na medida em que podem ser gerados
índices que relacionem a sociedade com o meio ambiente, quanto à intensidade do efeito de
suas escolhas sob os sistemas ambientais (GUIMARÃES e FEICHAS, 2009).
Pereira (2008) expressa que o ponto central para a ordenação do método da PE é
tangenciado pela realização das atividades humanas e suas habilidades ao provimento dos
serviços e demandas de consumo. Assim, o efeito das ações do homem na natureza relaciona-
se diretamente com a integridade dos ecossistemas, tornando necessária a observância de seus
impactos. Nesse sentido, Gonzalez e Andrade (2015) enfatizam que dentre os deferentes
métodos existentes para o diagnóstico da situação ambiental de determinada área, a PE se
destaca pelo fato de seus resultados serem apresentados de maneira muito intuitiva, o que
direciona sua difusão.
Gonzalez e Andrade (2015) sintetizam que de maneira simplificada, a Pegada
Ecológica apresenta se o consumo da população de uma dada área pode ser comportado por ela,
ou seja, se possuem recursos suficientes nesta área para a produção de bens e serviços que
naquele ambiente são consumidos. Assim, para a determinação de sua magnitude é necessário
conhecer: o tamanho da população; o grau de intensidade da utilização dos recursos na produção
de bens e serviços (eficiência energética e material); e a magnitude do consumo de bens e
serviços per capita, que está em função na renda disponível.
Desse modo, o indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica é uma metodologia
de aferição que consiste em acompanhar as demandas dos seres humanos sobre a biosfera,
realizando a comparação de suas devidas capacidades (WWF - Brasil, 2012). Nessa perspectiva,
com o intuito de verificar as demandas humana direta e indireta dissipadas em suas atividades
e serviços, também no que diz respeito à produção de recursos renováveis e assimilação de
dióxido de carbono (CO2) – pegada de carbono – (GALLI et al., 2012), são realizados cálculos
para mensurar o quanto da capacidade regenerativa dos ecossistemas é impactada com o modo
de vida humano.
49
3.2.2 Metodologia de cálculo da Pegada Ecológica
Para que a ferramenta Pegada Ecológica possa ser operacionalizada,
Wackernagel et al. (2002) propõem a compreensão de 6 pressupostos fundamentais, são eles:
• Quase todos recursos que são consumidos pelos indivíduos e os resíduos que são
gerados podem ser mapeados e quantificados;
• um subconjunto relevante dos fluxos de recursos e resíduos pode ser calculado
em termos de área biologicamente produtiva necessária para o mantimento
destes fluxos. Fluxos de recursos e resíduos que não podem ser aferidos são
excluídos da avaliação, levando, assim, a uma subestimação sistemática de uma
verídica Pegada Ecológica da humanidade;
• ao ponderar cada área em proporção à sua bioprodutividade, distintas áreas
podem ser transformadas em uma unidade comum de hectares globais – hectares
com a bioprodutividade média mundial;
• dado que um único hectare global representa um único uso, e cada hectare global
em um determinado ano corresponde a mesma quantidade de bioprodutividade,
elas podem ser adicionadas para a obtenção de um indicador agregado da Pegada
Ecológica ou biocapacidade;
• a demanda humana, apresentada como Pegada Ecológica, pode ser diretamente
comparada a biocapacidade, quando ambas são apresentadas em hectares
globais;
• a área demandada pode exceder a área ofertada se a demanda em um ecossistema
ultrapassa a capacidade regenerativa deste ecossistema.
Dessa maneira, os pressupostos apresentados derrogam que o impacto ecológico da
humanidade é mensurado como a área de terra e água biologicamente produtiva necessária para
produção dos recursos consumidos e a devida assimilação dos resíduos gerados pela
humanidade, em um determinado período. No entanto, não apenas a demanda humana pela
natureza, mas também a oferta da natureza se altera ao longo do tempo, devido as inovações
tecnológicas e as modificações no gerenciamento de recursos, devendo considerar também as
mudanças no uso da terra e as mazelas acumuladas de impactos passados (WACKERNAGEL
et al., 2002).
50
Nessa perspectiva, o cálculo da Pegada Ecológica parte da concepção de que para
cada item de matéria ou energia utilizada pela população, existe uma área de terra necessária
para proporcionar os recursos que são precisos de matéria e energia para comportar os resíduos
que forem gerados. Assim, para que se possa delinear a área total requerida capaz de suportar
certo padrão de consumo, as implicações do uso da terra devem ser estimadas. Contudo,
considera-se a impossibilidade de mensurar a demanda por área produtiva para manutenção,
disposição e provisão dos diversos bens de consumo, os cálculos se limitam, assim, às
categorias mais importantes de bens e a alguns itens individuais (BELLEN, 2006).
Em decorrência disso, de acordo com Bellen (2006), o mecanismo para avaliação
da área de um ecossistema, ou ambiente ecológico, necessário para a garantia da sobrevivência
dessa população, deve proceder a partir da sequência dos pontos:
• Realizar o cálculo da média anual do consumo de itens particulares dos dados
agregados, nacionais ou regionais, partindo da divisão do consumo total pelo
tamanho da população (consumo anual per capita);
• determinar o cálculo ou a estimativa da área apropriada per capita para a
produção individual dos principais itens de consumo, realizando-se a divisão do
consumo anual per capita (Kg/capita) pela produtividade média ao ano (Kg/ha);
• calcular a área obtida pela Pegada Ecológica média por pessoa, por meio do
somatório das áreas apropriadas per capita, por item de consumo de bens ou
serviços, os quais foram aferidos no ponto anterior;
• mensurar a área da Pegada Ecológica total, determinada pela multiplicação da
área da Pegada Ecológica média, por pessoa, pelo tamanho da população total.
Assim, a PE é representada pela área biologicamente produtiva que seria necessária
para o abastecimento dos recursos naturais utilizados e para a destinação dos rejeitos (VEIGA,
2009). Grande parte das estimativas existentes referentes ao método são baseadas em médias
de consumo nacional e de produtividade global da terra. Essa padronização é importante para a
efetuação e facilitação dos estudos de caso e comparações entre regiões e países. Nesse sentido,
a PE possui hábil e ampla utilização para estudos e pesquisas que têm a finalidade de avaliação
dos impactos ambientais.
Um mecanismo simplificado para o conhecimento, realização e comparação de
cálculos da Pegada Ecológica em todo globo pode ser possibilitado por meio das ferramentas
disponíveis em Global Footprint Network (2020). Trata-se de uma organização internacional
sem fins lucrativos criada em 2003, que apresenta históricos atualizados de dados robustos
51
referentes a Pegada Ecológica e a biocapacidade em diferentes contextos regionais em todo o
mundo. Além disso, fornece a possibilidade de aferição da Pegada Ecológica individual e
institucional a partir de uma calculadora online.
3.2.3 Principais vantagens e desvantagens do método
A ferramenta Pegada Ecológica, assim como todo método científico, possui
vantagens e desvantagens que deflagram de sua utilização. No que tange aos seus benefícios,
Moraes et al. (2019) enfatizam que por se tratar de um mecanismo sintético de desempenho
ecológico, favorece o desenvolvimento de estratégias pautadas na produtividade mundial. Além
disso, quando se trata de uma população específica, a ferramenta sinaliza a área necessária para
que se mantenha indefinidamente.
Outra vantagem que perscruta da utilização do método, se refere a possibilidade da
criação de mecanismos propícios para a gestão e educação ambiental. Em trabalho realizado
anteriormente Carvalho (2018), ao ser mensurada a Pegada Ecológica no contexto de uma
universidade, evidenciou-se os efeitos positivos que o conhecimento dos níveis de
sustentabilidade da Instituição de Ensino Superior possibilitou. Segundo aquele estudo, a
percepção destes resultados direcionou para uma autocrítica ao comportamento institucional
acadêmico na tangência da sustentabilidade, levando a universidade a repensar seus padrões de
consumo e gerenciamento, agregando atividades extensionistas para esta finalidade.
Corroborando, Rodrigues e Rippel (2015) ressaltam que a PE é um método tanto
analítico quanto educacional, porque direciona-se a possibilidade de compreender a
sustentabilidade por meio das atividades realizadas pelos homens, fornecendo elementos para
a partir daí, galgar e sedimentar a consciência ambiental nos diferentes contextos. Os autores
ainda acrescentam que a ferramenta auxilia na tomada de decisão, tornando mais robusta a visão
de sistema integrado, ou seja, fortalecendo a relação de dependência existente entre a sociedade
e o ecossistema.
A respeito das desvantagens, Macêdo e Torres (2019) apresentam o fato de não ser
considerada a dinamicidade que é inerente aos sistemas, além disso, somente são levadas em
consideração as questões econômicas das decisões que partem da utilização dos recursos. Isso
se explica porque a PE direciona-se ao escopo da avaliação do desenvolvimento sustentável
somente no que refere a sua dimensão ecológica. O que, certamente, caracteriza uma limitação
para o método, dado que não são abarcadas pela ferramenta todas as outras demais dimensões
52
que são inerentes ao desenvolvimento sustentável – social, institucional e econômica
(RODRIGUES e RIPPEL, 2015).
Ademais, também é apontado como ponto negativo, o fato de se tratar de um
indicador praticamente estático, o que quer dizer que apenas o estado atual é demonstrado, sem
realizar extrapolações, o que para um indicador é visto como uma limitação. Isto é evidenciado
pelos próprios criadores da ferramenta – Wackernagel e Rees – que fazem uma autocrítica ao
afirmarem que o método apresenta apenas uma simplificação da realidade (MORAES et al.,
2019).
3.2.4 Pegada Ecológica e as pegadas hídrica e de carbono
O conceito de Pegada Ecológica foi desenvolvido ao logo dos anos, ampliando e
direcionando o seu alcance. Cerca de dez anos após a criação do referido indicador de
sustentabilidade, Hoekstra e Huang (2002) sugerem um conceito similar, que foi intitulado
como Pegada Hídrica (PH), funcionando como um indicador de medida da apropriação humana
da água doce no globo. Desse modo, um dos percussores da PH, Horkstra (2009), enfatiza que
a ferramenta, assim como a Pegada Ecológica, é traduzida como um indicador de medida dos
impactos ocasionados pelo uso dos recursos naturais pela humanidade. A PH difere-se da PE
somente pelo fato de que a primeira corresponde especificamente a mensuração do uso total de
recursos de água doce – em metros cúbicos –, e a segunda corresponde a aferição do uso do
espaço físico – em hectares.
Horkstra (2017) ressalta que o desenvolvimento da PH, realizado pelo próprio
pesquisador em 2002, teve seu ponto de partida no crescente corpo de pesquisa sobre o uso da
água, escassez e poluição que se relaciona com o consumo, produção e comércio das populações
e o limite dos ecossistemas. Nesse sentido, Silva et al. (2013) enfatizam a correspondência
analógica entre o conceito de PH e PE, destacando a necessidade do reconhecimento da pegada
hídrica pela comunidade científica com o objetivo de enfocar de forma direcionada a
importância da gestão da água.
Outro importante conceito que também se deflagra da compreensão de Pegada
Ecológica, trata-se da Pegada de Carbono, consistindo um mecanismo de medida dos impactos
causados pela ação do homem sobre o meio ambiente, e em particular as mudanças climáticas.
Ela se pauta em medir as quantidades totais de emissão de gases do efeito estufa (GEE) que são
em alguma medida causadas por atividades de indivíduos e derivadas dos sistemas – governos,
53
empresas, organizações, processos, entre outros – ou ao longo dos estágios de vida de um
produto (HERTWICH e PETERS, 2009; MUTHU et al., 2011).
Segundo Sinden (2009), o cálculo da pegada de carbono é realizado pelo somatório
das pegadas primária e secundária. A pegada primária parte da mensuração das emissões diretas
de CO2, que são derivadas da queima de combustíveis fósseis, agregando, também, o consumo
de energia elétrica doméstica e o uso dos transportes. Já a pegada secundária estima as emissões
indiretas de CO2, que integram todo ciclo de vida dos produtos, até sua possível eliminação.
A WWF – Brasil (2020), leva a compreensão de que a pegada de carbono é uma
medida que integra e é calculada como um componente da Pegada Ecológica, dado que
representa a área terrestre total necessária para o depósito das emissões de CO2 inerentes da
queima de combustíveis fósseis e da produção de cimento. Ainda segundo a organização,
atualmente a pegada de carbono representa mais da metade da Pegada Ecológica total do
Planeta Terra, ressaltando que a fração correspondente da pegada de carbono mais que triplicou
do ano de 1970 até o presente.
Dadas estas perspectivas, Silva et al. (2015) sugerem que reunir as pegadas
ecológica, hídrica e de carbono em uma única estrutura conceitual pode ser um meio de grande
eficiência aos tomadores de decisão para a construção de uma ferramenta que permita
direcionar êxito para uma avaliação de sustentabilidade multidimensional, contribuindo para a
tangência do desenvolvimento sustentável.
3.2.5 Pegada Ecológica e desenvolvimento sustentável
Santos, Xavier e Peixoto (2008) enfatizam a simplicidade do entendimento da
Pegada Ecológica como ferramenta de medição do desenvolvimento sustentável. Segundo os
autores, possibilita-se com o método realizar comparações entre regiões e sociedades, tendo
como objetivo principal a evidenciação dos limites do crescimento, atentadas às questões
ambientais. Nessa perspectiva, a proposta central de aplicação do método da Pegada Ecológica
é articulada objetivando a condução de decisões e a motivação para o encaminhamento da
consciência pública sobre os problemas ambientais.
Nesse sentido, o instrumento de sustentabilidade tem a ambição de corroborar a
uma percepção abrangente envolta a problemática ambiental, pois: “A Pegada Ecológica
permite uma análise das causas imediatas dos problemas e suas prováveis tendências de
evolução.” (Andrade, 2006, p. 19) Dessa maneira, esse método evidencia seu papel importante
na identificação das principais transgressões da relação do ser humano com o ambiente.
54
Para Bellen (2004a), a PE provocaria uma reflexão importante à realidade biofísica.
Com o método é possível visualizar a finitude advinda da natureza, levando a consciência do
limite ao crescimento econômico, caso contrário, pode ser gestada a destruição das espécies. É
um instrumento de sustentabilidade que instiga a percepção dos atuais desafios enfrentados pela
sociedade, ao trazer isso à tona no objetivo de conquistar modelos sociais mais sustentáveis.
Num entendimento de causa e efeito, envoltas nas restrições da natureza e nos interesses e ações
humanas, leva a compreensão da correlação entre Pegada Ecológica e desenvolvimento
sustentável, e o seu papel desafiador em torno da realidade observada.
Essa perspectiva desafiadora se evidencia e é aprofundada pelos autores Guerra e
Schmidt (2016), que apresentam uma crítica contundente a respeito da ambiguidade enraizada
no contexto global quando perscrutada a consciência mundial referente aos reais reflexos do
desenvolvimento sustentável. Os autores demonstram as contradições dos sistemas por meio
dos dados de mensuração da Pegada Ecológica global entre os anos de 1961 e 2011, observados
na Figura 5 abaixo:
Figura 5 – Gráfico evolução do défice ecológico mundial per capita (1961 – 2011)
Fonte: Guerra e Schmidt, p. 159, 2016 apud Global Footprint Network, 2015.
A Figura 5, mostra que a crescente disparidade entre a Pegada Ecológica global –
que aumenta a cada ano – e a biocapacidade do planeta – que é reduzida a cada ano –desde o
início da década de 1970, é largamente acentuada.
A averiguação desse fato, denuncia que mesmo com as várias conferências globais
patrocinadas pela ONU, após o alerta deixado no Clube de Roma; dos vários documentos e
agendas decorridos dos encontros globais; e mesmo com avanços pontuais, como a redução da
55
pobreza extrema em algumas nações, a disseminação da preocupação e conscientização
ambiental e dos limitados vestígios de recuperação da qualidade ambiental, de certo modo
imbuídos nos contextos de maior afluência econômica, os resultados do esperado
desenvolvimento sustentável demonstram-se frágeis e inconsistentes (GUERRA e SCHMIDT,
2016).
A relação da Pegada Ecológica com o desenvolvimento sustentável, nesse sentido,
está para além de ser um indicador eficiente dos níveis de sustentabilidade que podem ser
mensurados em determinada área ou região. Isso porque, o uso da ferramenta permite inúmeras
reflexões que envolvem os sistemas de crescimento e desenvolvimento econômico no âmbito
das sociedades, denunciando sua incongruência com os limites dos ecossistemas, e mostrando
que pouco se contribuiu para se reverter as crises ambientais, ao contrário, evidenciou-se seu
aprofundamento. Este cenário, no entanto, pode ser ponderado em diferentes estruturas
socioeconômicas, seu entendimento direciona para uma importante categoria, que são as
Políticas Públicas.
3.3 Políticas Públicas
As políticas públicas são ferramentas de manejo social que refletem em diferentes
âmbitos de uma sociedade, tendo, nesse sentido, contribuição significativa para as questões
ambientais e relativas ao desenvolvimento sustentável. Ao serem definidas por Gobert, Muller
(1987) como o “Estado em ação”, perscrutam o entendimento anterior a respeito do
comportamento do Estado, que é um agente fundante para a condução e dinamismo dos
sistemas, políticas e ações nos diversos contextos das sociedades.
3.3.1 As concepções sobre o Estado e a compreensão sobre políticas públicas
A conceituação de Estado é imprecisa na ciência política, levando a uma
generalização de governo, estado-nação, regime político ou ainda sistema econômico. Ao partir
da tradição anglo-saxã, concebe-se a referência de governo, não reduzindo à ideia de Estado.
Dessa maneira, nessa percepção, tem-se a distinção entre os dois termos, sendo o primeiro
perscrutado como a cúpula político-administrava do segundo. Já na tradição europeia, o Estado
é comumente identificado como estado-nação, isto é, país. Além disso, frequentemente,
utilizam-se de expressões como “estado liberal” ou ainda “estado burocrático”, direcionando a
compreensão de Estado também como regime político. Ademais, consideram-se expressões
56
como “estado capitalista” ou “estado socialista”, incorporando também os sistemas econômicos
à semântica de Estado (BRESSER-PEREIRA, 1995).
A construção conceitual histórica em torno das concepções sobre o Estado pode ser
compreendida partindo do pensamento liberal. Hobbes (1588-1674), um importante pensador
contratualista anglo-saxônico, fez uma análise das instituições políticas como reflexo de
acordos humanos, e nessa perspectiva, definiu o Estado como um pacto contratual. Para Hobbes
(1974), os homens possuíam um Estado de natureza no qual eram norteados pelos seus próprios
instintos e liberdades individuais, não existindo limites críveis para saciar suas vontades. Assim,
para mudança desta realidade, tem-se a necessidade de um poder coercitivo, chamado pelo autor
de poder soberano – o poder estatual –. A partir daí os homens sairiam do Estado da natureza e
passariam ao Estado civil, que por meio da racionalidade, essa transformação seria capaz de
levar de forma contratual o bem comum.
O filosofo inglês John Locke (1632-1704), dá continuidade ao pensamento
desenvolvido por Hobbes. Para Locke (1994), permanece a ideia de Estado natural e Estado
civil, incorporando a propriedade como atributo fundamental. Nesse sentido, o Estado torna-se
também garantidor da propriedade. Essa percepção também perpassa pelo filosofo iluminista
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778). Rousseau (1999) direciona o entendimento da
propriedade privada como origem das desigualdades sociais e da violência. Este
direcionamento o torna crítico aos pensadores anteriores, dado que Rousseau não acreditava
que o bem comum seria alcançado de forma coercitiva, mas por meio de um contrato social, e
o Estado se legitima, nesse sentido, sem, contudo, anular a soberania do povo.
A fundamentação em torno do pacto estatal dispõe o conhecimento de mais duas
concepções: sociedade política e sociedade civil. Fontes (2009) leva o entendimento que uma
sociedade política se pauta na composição das instituições que compõem o poder soberano, ou
seja, nos órgãos estatais, e a sociedade civil tornar-se-ia a base da vida social. Isso corrobora
em uma cisão entre Estado e sociedade, a sociedade seria “natural”, e o pacto repercutiria como
uma convenção a qual deveria ser administrada. Nesse sentido, a sociedade civil representaria
o local da vida privada, e a sociedade política seria dirigida por imperativos distintos –
propriedade, segurança, ordem – constituindo a razão de Estado.
Ainda segundo a autora, para Hobbes a sociedade civil seria subordinada ao Estado,
o qual seria o detentor absoluto de todos os poderes. Já para Locke essa noção se modifica, em
virtude da função de proteção da propriedade, o Estado deveria acatar as reivindicações dos
proprietários – homens que formam a sociedade civil –. Esse pensamento foi fortalecido pelos
57
liberais políticos subsequentes, que defendiam o aperfeiçoamento das instituições do governo
no que tange o asseguramento das exigências e necessidades dos proprietários de terra.
Marx e Engels (2007) são grandes críticos das concepções liberais que eram
estabelecidas sobre sociedade civil e Estado. Os autores sugerem que a noção de “pacto” é
errônea, demonstrando por meio da análise específica do Estado capitalista, a sua clara função
de atender as necessidades das classes dominantes, para assim ter assegurado e legitimado, o
seu poder de dominação. Dessa forma, para os autores, o Estado é pautado em um aparelho
ideológico para manutenção dos interesses das classes dominantes, que encontram um modo de
unificação interna, sendo impostas por meio da violência, ou ainda, pelo convencimento
ideológico. Assim, não é concebida a separação entre Estado e sociedade, pelo contrário, o
Estado é resultado do liame entre as classes sociais, e dessa maneira, firma sua razão de ser.
Conceber o Estado com lógica própria, diferente daquela perpassada pela vida social, fortalece
ainda mais o seu poder de dominação.
O filosofo Antônio Gramsci (1891-1937) adepto ao pensamento marxista, utilizou-
se da base crítica apresentada por Marx e Engels (2007), mas, no entanto, reformulou os
conceitos. Gramsci (2005) considera que a sociedade civil – chamada pelo autor de aparelhos
privados de hegemonia – diz respeito aos organismos de atuação política voluntários, não se
caracterizando pelo uso da opressão. Nesse sentido, Estado e sociedade civil são conceitos que
se completam, e que formam um todo chamado de Estado Ampliado. Dessa maneira, o autor
entende a importância de ação dos diversos grupos que compõe a sociedade – igrejas, escolas,
instituições diversas, sindicatos etc – que assim se inserem no campo político, disputando
espaço e também mantendo poder ideológico sobre o todo social.
Dada a compreensão das concepções constituídas em torno do conceito de Estado,
corroborando, Bresser-Pereira (2017) derroga que o Estado é uma instituição que passou a
existir com os impérios antigos, tendo seu entendimento passado por transições quando se
formaram as primeiras cidades-Estado na Itália a partir do fim da Idade Média, intitulando-se
moderno no momento em que o estado-nação passou a substituir o império antigo. Assim,
segundo o autor, surge a concepção de Estado moderno que resulta da formação dos estados-
nação e da Revolução Industrial. No Estado antigo, não se compreendia a sociedade civil
separada do Estado, dado que todo o poder político se concentrava em uma oligarquia que era
representado por um monarca.
Silva e Silva (2016) enfatizam que a compreensão de Estado moderno parte da
derivação de elementos de nação e nacionalismo, insurgindo um ente que possui capacidade e
personalidade jurídica. O que, segundo Rezek (2008), revela que o Estado moderno é uma
58
qualidade originária do direito internacional público, possuindo como parte formuladora três
elementos conjugados – uma base territorial, uma sociedade humana constituída sobre essa
área, e um tipo de governo não dependente de qualquer autoridade exterior.
A partir dessas perspectivas, dada a compreensão de Estado moderno, é possível
aprofundar o liame que passa a existir entre Estado e sociedade. Bresser-Pereira (1995) derroga
que o Estado é uma parte da sociedade, tratando-se de uma estrutura política e administrativa
que se sobrepõe à sociedade, à medida em que também faz parte dela. Segundo o autor, os
sistemas sociais passam a produzir excedentes, partindo de uma sociedade que se divide em
classes. A classe dominante porta-se como demandante de condições políticas para a
apropriação do excedente econômico. Isso resulta na institucionalização de estado-nação
soberano e, como parte deste, de um Estado. E é nesse ensejo que esta sociedade assume o
caráter de país soberano, organizando-se e sendo pautada pela relação da sociedade civil com
o Estado.
Essa relação que se estabelece entre sociedade civil e Estado pode suscitar
diferentes ponderações. Evans (1993) apresenta uma discussão relevante acerca do papel
estruturador do Estado em uma sociedade, podendo ele ser a causa desencadeadora de diversos
problemas de ordem social, ao passo que suas ações também podem levar a solução de
diferentes conflitos no contexto social. Essa dupla capacidade comunica ao Estado um lugar de
destaque no cerne das mudanças estruturais, podendo larguear para uma sociedade ações que
fomentem efeitos nocivos ou de natureza benfeitora.
Dessa maneira, Evans (1993) identifica o Estado por meio de três concepções
distintas, oriundas da forma de relação com a sociedade a qual está inserido:
• A primeira trata-se do Estado concebido como “predatório”, em que a maior
preocupação dos atores políticos é a de acrescer sua renda, transformando a
sociedade em sua “presa”. Assim, o aparelho do Estado é conduzido por
indivíduos que são movidos por interesses pessoais, o que tornam as funções
administrativas mercantilizadas, exaurindo qualquer coerência e autonomia
interna.
• A segunda é denominada como “desenvolvimentista”, sendo o Estado visto
como um atuante administrador e fomentador de industrialização. Dessa forma,
um Estado desenvolvimentista, assume um papel dotado por uma burocracia
meritocrática e coerente, articuladora de políticas públicas eficientes na solução
dos emblemas sociais.
59
• A terceira, parte de um tipo de Estado que emerge entre o predatório e o
desenvolvimentista, denominando-se de Estado intermediário. Nesse grupo,
apoiam-se resultados que não se originam de uma consistência de administração
suficientemente desenvolvimentista, que apesar de eminencias consideráveis de
industrialização e crescimento econômico, perpassam por algumas práticas
predatórias. Assim, as políticas públicas nessas situações funcionam, muitas
vezes, como “bolsões de eficiência” que levam a um desenvolvimento
econômico, mas que consistem em avanços por acrescimentos, sendo
insuficientes de estabelecer transformações mais amplas.
Dessa maneira, baseando-se nas concepções delineadas sobre o Estado, sobretudo,
no que entende sua ação quanto governo, é possível direcionar a percepção e o sentido das
políticas públicas de acordo com o tipo de burocracia pela qual são conduzidas. Assim, para
que se tenha eficiência nas ações do Estado, – isto é, nas políticas públicas –é imprescindível
que os atores políticos se apoiem em práticas providas de coerência administrativa,
vislumbrando sempre a compreensão dos diferentes contextos sociais em que se inserem, e o
bem-estar das populações. Nesse sentido, Morais (2017) elucida que as políticas públicas vão
além da apreensão do poder público intervindo em favor dos interesses comuns. Segundo a
autora, uma política pública é uma compreensão da realidade social, em que por meio dela, são
integradas ações a fim de articular respostas aos problemas sociais.
Nesse contexto, as políticas públicas não devem ser compreendidas como um mero
instrumento técnico e neutro desenvolvido por especialistas. Mas sim, assimiladas como um
recorte do real, perscrutando visão sobre os problemas sociais, e devida designação política
para o alcance de suas soluções, regendo assim, uma intervenção social eficiente. Para isso, o
Estado precisa atentar ao seu papel de agente condutor dos meios promovedores de bem-estar,
equidade e justiça social. Assim, contextos como o do desenvolvimento sustentável, serão
encaminhados em termos críticos, com resoluções acertadas, e direcionados para a realidade
coletiva (MORAIS, 2017).
Além disso, vale ressaltar que ao perscrutar, mais uma vez, a definição de políticas
públicas em Gobert, Muller (1987) como o “Estado em ação”, tomando a percepção de Estado
a partir de Gramsci (2005), que traz à tona a compreensão de Estado ampliado, se distancia do
senso comum em que, muitas vezes, é derrogada apenas aos governos a responsabilidade do
fomento de políticas públicas. Como Estado ampliado, são entendidos também como parte
deste, além dos governos, a sociedade civil, os mercados e o terceiro setor. Nesse sentido, o
60
Estado em ação – as políticas públicas – parte, e é concebido, da ação conjunta de todos sistemas
que compõem o Estado, imergindo, assim, da vida cotidiana, podendo ter o cunho
governamental e/ou não governamental.
Ademais, a compreensão das políticas públicas incorpora além de seu caráter de
ação em torno da resolução dos problemas sociais e da promoção do bem comum, a omissão
que se encaminha na tangencia destas questões (MOREIRA e SANTOS, 2017). Esse
entendimento apresentado pelos autores, leva a apreensão de que se um governo se omite no
cumprimento de suas responsabilidades nos diversos contextos sociais, isto também é entendido
como fomento de política pública. O mesmo vale para os outros sistemas que são parte do
Estado – a sociedade civil, os mercados e o terceiro setor – e, por isso, também são
fomentadores de políticas públicas. Se um cidadão se omite diante de uma situação de crime,
por exemplo, não tomando as devidas providências de ação Legal cabíveis, ele também está
sendo promovedor de política pública em sua omissão.
Dada a abrangência a respeito das concepções gerais sobre o Estado e da
compreensão conceitual que é perscrutada sobre as políticas públicas, para adentrar no âmbito
que insurge de sua relação com as questões relativas ao desenvolvimento sustentável em seus
diferentes contextos sociais, é importante ainda preceder o entendimento do ciclo pelo qual a
ação do Estado pode passar, culminando em sua implementação e avaliação – que são fases
deste ciclo.
3.3.2 O ciclo de uma política pública
Reserva-se para a assimilação presente a apreensão das políticas públicas em sua
dimensão de ação governamental. Partindo desta perspectiva, Segundo Assis et al. (2012), o
ciclo da política pública é um dos mecanismos mais conhecidos de simplificação do processo
de produção de políticas em uma série de etapas sequenciais. Nesse sentido, Lotta (2019) revela
que o ciclo de uma política pública é pautado em quatro fases: agenda, formulação,
implementação e avaliação. Segundo a autora, o ciclo apresentado comporta-se como
ferramenta de grande importância para o entendimento dos processos decisórios que se
deflagram das políticas públicas.
A primeira fase do ciclo – a agenda – repercute da definição dos temas emergentes
a serem tratados pelo Estado (LOTTA, 2019). Este momento demanda grande sensibilidade dos
gestores para o entendimento dos diferentes contextos sociais que imergem de uma sociedade.
Isso porque, para que uma política pública cumpra com devido êxito o seu papel, deve orientar-
se, como enfatizado por Morais (2017), pela percepção acertada de uma realidade social, a fim
61
de, a partir daí, encaminhar soluções eficientes para os problemas que surgem daquele contexto.
Assim, para a construção da agenda, a identificação dos temas e objetivos prioritários deve
preceder do conhecimento amplo e adequado do contexto social demandante da ação do Estado.
A formulação é a segunda fase do ciclo, fundamenta-se no momento em que as
políticas públicas começam a ganhar formas, sendo formuladas, planejadas e decididas, a partir
dos objetivos que foram identificados na agenda (LOTTA, 2019). O processo de formulação
pode caracterizar-se como incremental ou radical. Uma formulação incremental tem como
ponto de partida políticas, programas ou projetos que já existem, estabelecendo a partir destes,
acréscimos ou decréscimos em seus modos de ação. Já a formulação radical, geralmente, parte
de situações que demandam soluções imediatas comprometendo maior utilização de recursos e
menor tempo (CAPELLA, 2018).
Quando as políticas que foram formuladas se concretizam, tornando-se realidade,
tem-se a terceira fase do ciclo, que é a implementação. Este é o momento em que os mecanismos
de ação estatal somados as ações de burocratas tornam-se fundamentais no processo. Neste
ponto, é possível perceber se o que foi formulado e colocado no papel, de fato, transformou-se
em política pública, a fim de atender a realidade pela qual foi demanda (HILL; VARONE,
2016).
A quarta fase do ciclo corresponde a avaliação, em que se vislumbra perscrutar os
resultados alcançados com a implementação, verificando-se seus impactos e sugestões de
mudanças (PINTO, 2008). Lotta (2019) ainda acrescenta que esta fase busca a compreensão
dos diferentes instrumentos utilizados e as várias dimensões dos resultados verificados
(eficiência, eficácia, efetividade etc.), além de envolver a relação dos atores participantes do
processo e os mecanismos de feedback. Ademais, Capella (2018) enfatiza que, apesar de ser
relevante a utilização de critérios de avaliação que envolvam a eficiência de uma política,
existem limitações nestes critérios, sendo necessário elencar outros fatores avaliativos, como a
igualdade, a equidade, a justiça, a liberdade, e os diferentes contextos da comunidade alvo da
política.
A observância das fases que compreendem o ciclo de uma política pública é um
caminho que permite, por meio de um modelo explicativo, verificar e entender como e por que,
o governo executa ou não, ações que irão repercutir na vida das pessoas. Assim, esta é uma
opção metodológica dinâmica para compreensão da realidade estabelecida (PARENTE, 2018).
Nesse sentido, dados os complexos contextos de uma sociedade que demandam políticas de
diferentes tipos (saúde, educação, trabalho, assistência social, cultura, entre outros) destaca-se
também o ciclo – agenda, formulação, implementação e avaliação – das políticas públicas de
62
meio ambiente. Para absorver este processo no âmbito das políticas ambientais, é importante,
anteriormente, conhecer os contextos fomentadores deste tipo de política.
3.3.3 Políticas públicas de meio ambiente e o contexto brasileiro
Como apresentado nas seções anteriores deste capítulo, a trajetória que envolve as
questões ambientais no contexto mundial é relativamente recente – possui pouco mais que
cinquenta anos – e complexa – dado que também perscruta da relação de diferentes sistemas
econômicos e políticos, perpassando por jogos de interesses e poder –. Dessa forma, torna-se
eminente a importância da articulação de políticas públicas ambientais. Salheb et al. (2009)
ressaltam que elas possuem o papel primordial de proteção do meio ambiente, integrando este
cuidado aos demais objetivos da vida em sociedade, como maneira, inclusive, de propiciar a
qualidade de vida.
Como evidenciado, os planos de desenvolvimento das nações só passaram a
integrar as problemáticas e demais questões ambientais a partir de década de 1970, dado o
impulso dos diversos eventos e agendas internacionais para esta finalidade – Clube de Roma,
Conferência de Estocolmo, encaminhamento do Relatório Brundtland, Rio-92 e a criação da
Agenda 21, Rio+10, Rio+20, criação dos ODS, entre outros eventos e planos de menor
abrangência, mas também relevantes –. Estas circunstâncias foram meios cruciais para o
fomento de políticas públicas ambientais em todo o globo.
A respeito do Brasil, no que se refere às políticas públicas de meio ambiente, é
importante ressaltar o contexto histórico correspondente a atuação do Estado no país. Segundo
Salheb et al. (2009), o modelo econômico brasileiro teve como característica predominante a
exploração dos abundantes recursos e demais riquezas naturais, tendo o seu desenvolvimento
(social, político, econômico, etc.) na consecutiva produção primária (agricultura, pecuária,
extração de madeira, extração de metais preciosos e outros) de maneira agressiva e predatória.
Estes moldes repercutiram desde o período colonial, evidenciando-se, com ainda
mais fervor, durante a ditadura militar – entre os anos de 1960 e 1970 –, em que a política
nacional tencionava “integrar para não entregar”, disseminando a ideia de ocupação dos vazios
demográficos da região norte, o que consistia, em outros termos, ocupar a Amazônia a qualquer
custo. Além disso, nesse contexto histórico, tem-se o “afrouxamento” do controle da poluição
por parte dos governos autoritários, sobretudo, da poluição industrial, como parte das políticas
desenvolvimentistas militares do acolhimento às industrias sem responsabilidade ambiental,
visando o recebimento de capital internacional (SALHEB et al., 2009).
63
Dada a precedente compreensão da relação histórica negativa tangenciada entre o
Estado brasileiro e o meio ambiente, as políticas ambientais no país foram desenvolvidas,
basicamente, em resposta às exigências dos eventos e agendas internacionais ambientalistas
eclodidas a partir do início dos anos de 1970. Dessa forma, a formação das instituições e
legislações para estas causas foram orientadas entre as últimas quatro décadas do século XX
(PECCATIELLO, 2011). Muito embora, entre as décadas de 1930 e 1960, mesmo não existindo
ainda propriamente políticas ambientais no Brasil, houve o intento de políticas setoriais que
perscrutavam algumas questões ambientais, sobretudo, a exploração dos recursos (MOURA,
2016).
Peccatiello (2011) destaca as principais legislações responsáveis pela administração
de recursos durante esse período (entre as décadas de 1930 e 1960): Código das Águas em 1934,
Código de Mineração em 1934, Código Florestal em 1934, Código de Pesca em 1938, e Estatuto
da Terra em 1964; apontam-se como agências setoriais o Ministério das Minas e Energia, o
Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica, o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal (IBDF), a Superintendência de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e o Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA); finalmente também observa-se a criação
e delimitação de zonas naturais protegidas – Parque Nacional do Itatiaia em 1937, Parque
Nacional do Iguaçu em 1939, Parque Nacional da Serra dos Órgãos em 1939, Floresta Nacional
de Araripe-Apodi em 1946, Parque Nacional do Araguaia em 1959, Parque Nacional das Emas
em 1961, e o Parque Nacional das Sete Quedas em 1961.
A partir dos anos de 1970, dado o contexto das pressões internacionais, são
institucionalizados os meios necessários para o fomento das primeiras políticas públicas
ambientais brasileiras. De acordo com informações disponíveis em Brasil (2020), entre os anos
de 1970 até a promulgação da Constituição Federal de 1988, elencaram-se:
• No ano de 1973 por meio do decreto nº 73.030, a criação da Secretaria Especial
do Meio Ambiente – SEMA;
• no ano de 1976 pelo decreto nº 77.386, foi disposto sobre a estrutura básica da
Superintendência da Borracha;
• no ano de 1981 a partir do decreto nº 86.028 é incluído em todo o Território
Nacional a Semana Nacional do Meio ambiente, além disso, pela Lei nº 6.938
se dispões da Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação, implementando também pelo Art. 6º a Constituição do
64
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), e pelo Art. 7º cria-se o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);
• no ano de 1985 dado o decreto nº 91.145 é criado o Ministério do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, dispõe sobre a sua estrutura.
Estas são as primeiras iniciativas governamentais brasileiras que foram premissas
para a condução de políticas públicas ambientais no país. No entanto, apesar do transcorrido
histórico institucional que encaminhou diferentes decretos, leis e portarias no Brasil com
conteúdo de caráter ambiental, Wolff (2000) revela que a maioria destas iniciativas formadoras
de políticas públicas advinham de uma óptica de ação puramente economicista. Ou seja, muitas
vezes, partiam de interesses individuais, para beneficiar minorias detentoras de poder.
Será somente a partir da Constituição Federal de 1988 que, segundo Benjamin
(2008), finalmente é superada a condição de miserabilidade ecológica constitucional,
perscrutando de forma particular o cuidado e a gestão dos recursos ambientais. O Art. 225 da
Constituição Federal de 1988 apresenta que “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.” (Brasil, [Constituição Federal (1988)], p.131, 2016). Desse
modo, tem-se constitucionalmente a salvaguarda das políticas ambientais, direcionando o seu
caráter para o bem comum e a sustentabilidade.
Em 1992, o Brasil foi palco da significativa conferência internacional promovida
pela ONU – a Rio-92 – que suscitou na criação do importante documento de planos e medidas
para o alcance da sustentabilidade entre as nações – a Agenda 21 –. Segundo Peccatiello (2011),
o Brasil preparou-se para este evento por meio da Comissão Interministerial de Meio Ambiente
(CIMA), apresentando o parecer brasileiro frente à problemática ambiental. Para a autora, não
há dúvida da relevância deste acontecimento para o enfrentamento da crise ambiental,
entretanto, também foi evidenciada a apropriação do conceito de desenvolvimento sustentável
pela economia neoclássica, devido ao impacto dos interesses empresariais nas discussões.
Assim, todo este cenário direciona para um contexto de maior visibilidade e abrangência para
o fomento de políticas públicas ambientais no país.
Destaca-se também como circunstância de grande relevância para a trajetória das
políticas públicas ambientais no Brasil, a criação do Ministério do Meio Ambiente (MMA),
também ocorrida no ano de 1992. A principal missão do ministério é pautada no fomento e
articulação de políticas públicas de meio ambiente em todo território nacional. Dessa forma, à
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luz da inter-relação existente entre os atores políticos e a sociedade, objetiva-se construir os
moldes necessários para a tangencia do desenvolvimento sustentável do país (BRASIL, 2020).
Isso evidencia a importância do MMA desde a sua criação até os dias presente, como instituição
pública para gestão, fiscalização, regulação e promoção das questões ambientais, por meio de
políticas públicas de meio ambiente.
Dada a percepção da importância das políticas públicas ambientais, destacando a
sua formulação no contexto brasileiro, o encaminhamento do ciclo desse tipo de política irá
depender da instância de gerenciamento – federal, estadual ou municipal – a qual a política está
disposta, pareando-se também pelo perfil de atuação do estado em gestão. Estes processos
demandam grande responsabilidade, pois, segundo Capaverde-Jr et al. (2018), o Brasil
perscruta uma das mais diversas biodiversidades do planeta, com biomas de diferentes
condições geomorfológicas e climáticas, gerando conjuntos ecossistêmicos complexos e
amplos. Além disso, ainda é posse da extensão territorial brasileira a floresta Amazônica, que
é a mais importante reserva de biodiversidade tropical do mundo, essa realidade infere relevante
papel na estabilidade ambiental de todo o planeta.
Ademais, é importante também reforçar o caráter reflexivo que parte da condução
das políticas públicas ambientais no contexto brasileiro. Salheb et al. (2009) refletem que,
muitas vezes, as políticas de meio ambiente preconizam o fortalecimento do crescimento
econômico no que tange os padrões de consumo e valores utilitaristas que se associam ao uso
ainda predatório dos recursos naturais. Esta reflexão direciona a atenção para que os discursos
a respeito das questões ambientais não se sobressaiam à práxis efetiva de mudanças estruturais.
Isso corrobora a um constante repensar das ações políticas do Estado frente às demandas
ambientais, para que não se privilegiem padrões individuais em detrimento das necessidades
coletivas e da sustentabilidade do meio ambiente.
Os fatos apresentados abrem caminho para uma consequente inter-relação que
ocorre entre o desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas. Isso
porque, como visto, uma das formas mais abrangentes para o encaminhamento das
problemáticas que envolvem as sociedades é dada pelo fomento de política públicas, o que
inclui as questões que se referem à sustentabilidade e tocam os indivíduos e o meio ambiente.
Nesse ensejo, os indicadores de sustentabilidade tornam-se mecanismos de mensuração
importantes para a avaliação dos impactos e direcionamento adequado de ações mitigadoras
que contribuam para o desenvolvimento sustentável das sociedades. Nessa perspectiva, na
próxima seção essa inter-relação será ampliada.
66
3.4 Desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas: os reflexos
socioambientais dessa inter-relação
Chacon (2007) reforça o relevante papel do Estado na indução do desenvolvimento
sustentável nas sociedades, sobretudo nos espaços de exclusão, salientando a importância de
compreender como este conceito vem sendo incorporado pelas políticas públicas. Segunda a
autora, as políticas públicas e o meio ambiente são movidos por interesses e ideias, que assim,
formulam a base para a conquista do desenvolvimento sustentável. Essa relação orienta à
compreensão dos danos ambientais e das implicações e ameaças no âmbito econômico, com a
redução de rendimentos e empregos, além de compreender também os direitos morais e o valor
irredutível de todas as formas de vida. Este pensamento reforça a amplitude socioambiental que
se perscruta ao considerar as políticas públicas articuladas à sustentabilidade.
Com a atual crise ecológica e social, os programas de governos evidenciam a
importância da ação do Estado para a condução do desenvolvimento sustentável. Contudo, estas
mesmas medidas contrariam os interesses do capital, que muitas vezes, são defendidos pelo
próprio Estado, isso direciona para que as políticas públicas se traduzam nesta postura. Assim,
se comprova que o discurso da busca pelo desenvolvimento sustentável é perscrutado aos
moldes da economia ambiental – que foi apresentada no início deste capítulo – em que o meio
ambiente é parte da economia e de seus demais interesses, e não o contrário (CHACON, 2007).
Como reflexo socioambiental da inter-relação apontada – desenvolvimento
sustentável e políticas públicas – tem-se em primeiro lugar a importância e a necessidade desta
articulação, que parte das premissas do despertar global no início dos anos de 1970 para a
problemática ambiental que começava a se tornar insurgente. Entretanto, a inter-relação, que é
legítima e necessária, pode ser condicionada a um caráter predatório, quando compactuada a
lógica dos interesses do capital. Isso foi, fatalmente, evidenciado no contexto de formação das
políticas ambientais no Brasil, que embora tenha o respaldo bem intencionado da Constituição
Federal de 1988, e conte com órgãos de importante valor para esta finalidade, como o MMA, a
ação do Estado para o alcance do desenvolvimento sustentável, em muitos casos, é pouco
eficiente, quando almejados os reais interesses coletivos e ambientais.
Os indicadores de sustentabilidade também se tornam parte desta inter-relação,
dado que, segundo Silva Filho et al. (2019), são mecanismos adequados para conduzir o
progresso econômico, pareando-o com a conservação ambiental e a equidade social,
mensurando o progresso dos níveis de desenvolvimento sustentável em diferentes contextos.
Ainda segundo os autores, a aplicação destas ferramentas viabiliza etapas de planejamento,
67
implantação e acompanhamento das políticas públicas, tornando-as assim, mais eficientes, e
como consequente, direciona a tangência do desenvolvimento sustentável.
Dessa forma, como mostrado por Guerra e Schmidt (2016), os reflexos
socioambientais quando perscrutados os indicadores de sustentabilidade nesta inter-relação,
podem ser evidenciados como viabilidade crítica para a percepção dos reais efeitos do
desenvolvimento sustentável. Ao utilizar do indicador Pegada Ecológica, os autores
constataram que a Pegada Ecológica global das últimas décadas, apesar de todo esforço mundial
em fomentar políticas públicas ambientais para o alcance da sustentabilidade, apresentou-se
com níveis de desenvolvimento sustentável insuficientes, e, o que é ainda mais grave,
aprofundados. Este fato direciona para reflexões importantes que comprovam o caráter
predatório a nível mundial da inter-relação entre desenvolvimento sustentável e políticas
públicas.
Isso mostra que os indicadores de sustentabilidade, sobretudo, a Pegada Ecológica,
que é o indicador que possui o maior reconhecimento internacional segundo Bellen (2004b), e
quando destacada a dimensão ambiental dos sistemas, possui a maior eficiência de alcance
(ROHAN; BRANCO e SOARES, 2018), são necessários para denunciar as incongruências das
políticas públicas de desenvolvimento sustentável. Além disso, podem apontar caminhos para
mudanças de paradigmas socioambientais, ao serem encaminhados por ações governamentais
de Estados que se preocupam com valores coletivos, abrangentes a todas as formas de vida.
A observância da inter-relação apresentada pode ser encaminhada em diferentes
contextos sociais, passando também por diferentes instâncias governamentais – federal,
estadual, municipal –. Nesse sentido, a fim de perceber de forma mais aprofundada os efeitos
socioambientais deste liame, destaca-se a ocorrência da inter-relação no âmbito da cidade de
Fortaleza/CE. Dessa maneira, no próximo capítulo, será realizada uma análise documental e
comparativa dos três Inventários existentes de Emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE) para
a cidade de Fortaleza. Isso possibilitará a apreensão dos efeitos e abrangências verificados por
meio da mensuração da pegada de carbono, e a partir daí a formulação de políticas públicas e a
consequência disso no que diz respeito a tangência do desenvolvimento sustentável na cidade.
68
4. ANÁLISE DOCUMENTAL E COMPARATIVA DOS INVENTÁRIOS DE GEE
PARA FORTALEZA/CE: REFLEXOS DA INTER-RELAÇÃO ENTRE
DESENVOLVIMENTO SUSNTENTÁVEL, SEUS INDICADORES E POLÍTICAS
PÚBLICAS
A cidade de Fortaleza/CE, por intermédio da Secretaria de Urbanismo e Meio
Ambiente – SEUMA, desde o ano de 2012, vem realizando a aferição de sua pegada de carbono
– uma das dimensões que compõe a Pegada Ecológica do município –. Esta iniciativa já resultou
na construção de três inventários de Emissões dos Gases de Efeito Estufa (GEE) para a cidade
de Fortaleza. Embora pautados na mesma metodologia de mensuração, o método Global
Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emission Inventories (GPC), os inventários
foram constituídos e implementados por iniciativas diferentes.
O Primeiro inventário teve o ano base 2012 e sua divulgação ocorreu em 2014,
tendo uma organização ligada ONU como implementadora, a ICLEI – Governos Locais pela
Sustentabilidade, em ação conjunta com a Prefeitura Municipal de Fortaleza (PMF) por meio
do Projeto Urban Leds (PMF, 2014). O segundo inventário teve como ano base 2014,
consolidando-se em 2016, e foi realizado pelo Servicios Ambientales S.A. (SASA) juntamente
com a colaboração da PMF através de sua adesão ao Projeto Pegadas de Cidade (PMF, 2016).
O terceiro inventário e último até então, teve 2016 como ano base, tendo sido divulgado em
2018, foi concretizado pela equipe técnica da PMF/SEUMA com a utilização da ferramenta
Curb Tool disponibilizada pela ICLEI e Banco Mundial (PMF, 2018).
A parceria fincada entre a PMF e o ICLEI, além de proporcionar para a cidade a
criação do primeiro inventário de emissões de GEE, tornou-se apoio para a elaboração do
Projeto de Lei da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de Fortaleza (PMF,
2014). O referido projeto veio a consolidar-se por meio da promulgação da Lei n° 10.586, de
13 de junho de 2017, em que se dispõe a Política de Desenvolvimento Urbano de baixo carbono
de Fortaleza (FORTALEZA (CE), 2017). Assim, desde então, a realização dos inventários de
emissões de GEE para a cidade está inserida nesta política pública municipal.
Com a perspectiva de verificar como ocorre a inter-relação estabelecida entre o
desenvolvimento sustentável, seus indicadores – destacando para este estudo a aferição da
pegada de carbono, que é uma das dimensões da Pegada Ecológica (WWF – BRASIL, 2020) –
e as políticas públicas no âmbito da cidade de Fortaleza, este capítulo objetiva realizar uma
análise documental e comparativa dos três primeiros inventários de emissões de GEE do
munícipio. Ressalta-se, como já salientado no capítulo 2, que o quarto inventário não pôde ser
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perscrutado para o estudo, em virtude de sua divulgação ter sido recente – janeiro de 2021 –
quando a presente dissertação já estava finalizada, tornando-o objeto para pesquisas futuras.
Ademais, o estudo dos documentos evidenciará como a apreciação dos níveis de
sustentabilidade no âmbito da mensuração de carbono relaciona-se com o fomento de políticas
públicas, e quais são seus reais efeitos no que tange o desenvolvimento sustentável da capital
cearense nos últimos anos.
4.1 A política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de Fortaleza
A construção dos inventários de emissões de GEE para a capital do Ceará,
atualmente é fomentada como parte da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono
de Fortaleza. A referida política formulou-se como projeto de lei no transcurso da execução do
primeiro inventário, vindo posteriormente a consolidar-se como política pública municipal.
Dessa forma, a política está alinhada com a manutenção nos níveis de emissões dos GEE do
município, sendo possibilitada pela medição de sua pegada de carbono. Assim, são propostas,
em concomitância, diferentes ações estratégicas de mitigação dos efeitos ambientais nocivos à
cidade e à vida (FORTALEZA, 2017).
De acordo com informações contidas no Programa Internacional de Cooperação
Urbana (IUC) (2018), foi a partir do ano de 2013 que foram criadas as condições propícias para
a formulação da política. Nesse período, Fortaleza foi selecionada como cidade modelo para
participar do Programa Urban Leds, dado o mérito do município no encaminhamento de ações
de adaptação perante as mudanças climáticas. Assim, com o apoio da ICLEI, além da
construção do primeiro inventário de GEE para a cidade, foi norteada em 2014 a criação do
Fórum de Mudanças Climáticas de Fortaleza (FORCLIMA), que tem como objetivo estimular
o governo municipal, as instituições públicas e privadas e a sociedade civil para fomentarem
conjuntamente estratégias de mitigação da problemática decorrente das mudanças climáticas.
Desse modo, este foi o contexto direcionador para a elaboração do Projeto de Lei da Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de Fortaleza.
Em 2015, a participação de Fortaleza do Projeto Pegada de Cidades, além de
promover a criação do segundo inventário de emissões de GEE para a capital cearense, levou o
município a desenvolver ferramentas de mensuração das pegadas hídrica e de carbono,
possibilitando o cálculo das pegadas residenciais e também para as instituições. Assim, a
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, sancionada em 13 de junho de 2017
pela Lei n° 10.586, compila todo o aprendizado do município no que se refere a condução de
ações e estratégias que tencionem a redução dos gases poluentes na atmosfera (IUC, 2018).
70
De acordo com informações da Câmara Municipal de Fortaleza (CMFor) (2017), a
referida política pública partiu do Projeto de Lei Ordinária nº 97 de 2017, e teve como autor
único o Prefeito Municipal Roberto Cláudio Rodrigues Bezerra. Desse modo, o prefeito
encaminhou o Projeto de Lei para a Câmara Municipal, que passou pelo crivo da COGAMB –
Comissão Conjunta de Constituição e Meio Ambiente, sendo a parlamentar Eliana Gomes a
relatora do processo. Duas ementas adicionais foram acrescidas ao texto original do Projeto de
Lei, propostas pelo vereador Guilherme Sampaio e aprovadas pela relatora Eliana Gomes. As
ementas não acarretaram mudanças significativas na proposta original da política pública, não
tocando o objeto de estudo requerido na presente pesquisa – a mensuração da Pegada Ecológica,
possibilitada e legitimada pelo encaminhamento dos inventários de emissões de GEE para a
cidade –. Assim, após os trâmites relatados, o Projeto de Lei foi encaminhando ao prefeito
Roberto Cláudio e sancionado em 13 de junho de 2017 pela Lei n° 10.586.
Destaca-se o papel da SEUMA no processo de formulação e também de execução
após a implementação da política pública. Isso é evidenciado no parecer de consideração à
Câmara Municipal de Fortaleza a respeito do Projeto de Lei que dispõe sobre a Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, redigida pelo prefeito municipal Roberto Cláudio,
disponível em Fortaleza (2017), salienta-se que o referido Projeto de Lei parte de soma de várias
iniciativas fomentadas a partir de ações viabilizadas pela SEUMA, em que foi criada uma célula
específica para o objetivo da política – Célula de Sustentabilidade e Mudanças Climáticas –,
que é parte da coordenadoria de Políticas ambientais.
A Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de Fortaleza orientou-se
na busca pela construção de uma cidade resiliente às consequências das mudanças climáticas,
partindo da pactuação com todos os setores que formam a sociedade a fim de criar as bases
necessárias para o desenvolvimento sustentável. Dessa forma, de acordo com o art. 5º da Lei
Municipal nº 10.586/17, são objetivos da Política: garantir a contribuição do município de
Fortaleza na realização dos propósitos da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima; atingir a estabilização das concentrações de GEE na atmosfera em grau que
impeça interferência antrópica danosa no sistema climático; permitir a condução do
desenvolvimento econômico de modo sustentável (FORTALEZA (CE), 2017).
A documentação e elaboração dos inventários de emissões de GEE para a cidade,
são orientadas e destacadas no conteúdo da política. No art. 13º da Lei n° 10.586/17, é
estabelecido que os inventários de emissões de GEE e os indicadores de sustentabilidade são
instrumentos de apoio e de incentivo à política. Além disso, o art. 7º, em seu
parágrafo único, aponta que o primeiro Inventário de Emissões dos Gases de Efeito Estufa de
71
Fortaleza terá o ano de 2012 como base, devendo ser atualizado, periodicamente, a cada dois
anos, compreendendo este período de tempo. Também é ressaltado em suas diretrizes gerais no
art. 5° que os dados contidos nos inventários devem ser apresentados de forma acessível à
população (FORTALEZA (CE), 2017).
Dessa maneira, a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono de
Fortaleza criou as bases necessárias para a institucionalização da construção dos inventários de
emissões de GEE para o munícipio, isso porque, tornou obrigatório e periódico o seu
encaminhamento. Assim, a medição regular da pegada de carbono da cidade documentada nos
inventários, visa levar o monitoramento das ações, práticas e políticas que se fundamentam a
partir daí, buscando direcionar-se para o objetivo o qual política se dispõe – o desenvolvimento
sustentável do município –. Nesse sentido, a fim de perscrutar como esta dinâmica tem ocorrido
nos últimos anos por meio da análise documental e comparativa dos três inventários, é
importante o conhecimento anterior a respeito do método comum utilizado para aferir a pegada
de carbono, o Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emission Inventories
(GPC).
4.2 Método Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emission Inventories
(GPC)
O Global Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Inventories – GPC,
traduzido para o português como Protocolo Global para Inventários de Emissões de Gases de
Efeito Estufa em Escala Comunitária, é um instrumento desenvolvido para mensuração das
emissões de GEE em cidades e em todos os demais territórios subnacionais. O GPC é resultado
dos esforços colaborativos de três organizações: ICLEI; C40 Cities – Climate Leadership
Group, que é um grupo formado por grandes cidades mundiais, que conjuntamente empenham-
se em debater e combater a mudança climática; e o pelo WRI – World Resources Institute, que
é um instituto de pesquisa promovedor de ações protetivas ao meio ambiente e encaminhamento
para o desenvolvimento sustentável. No Brasil, a ferramenta passou a ser desenvolvida em
2011, na cidade de São Paulo, a partir da parceria firmada entre a ICLEI e o C40 Cities (GPC,
2014).
Uma versão piloto do protocolo teve seu lançamento no ano de 2012, algumas
cidades brasileiras foram testadas, dentre elas, Fortaleza. Após a atualização, sua publicação
final ocorreu em 2014. Dessa forma, a metodologia para o cálculo das emissões de GEE e
formulação de qualquer inventário parte da definição inicial de uma fronteira, que é o espaço
que integra as atividades as quais as emissões serão contabilizadas. Para realização dos
72
procedimentos metodológicos do GPC, é previsto que o espaço delimitado pode ser definido
tanto pelo limite administrativo do governo local, como uma região metropolitana, ou mesmo,
outra região subnacional que seja geograficamente identificável. Assim, o método presume a
contabilização das emissões que acontecem dentro da fronteira que foi delimitada para o
inventário e também daquelas que ocorrem fora da fronteira, mas, no entanto, resultam das
atividades internas da cidade (TOLEDO, 2019).
Nesse sentido, de acordo com as informações apresentadas nos inventários de
emissões de GEE de Fortaleza, disponíveis em PMF (2014); PMF (2016); PMF (2018), a
metodologia GPC elenca os seguintes princípios:
• Relevância: o inventário de GEE deve perscrutar com coerência as emissões de
GEE do governo local, devendo assim, ser sistematizada de modo a refletir os
espaços sob os quais o mesmo detém controle e possui responsabilidade;
• abrangência: todos os GEE e as atividades causadoras de emissões dentro das
fronteiras delimitadas para o inventário devem ser contabilizadas. Se houver
alguma exclusão, esta precisa ser justificada;
• consistência: métodos consistentes devem ser utilizados para identificação das
fronteiras, coleta e análise dos dados e quantificação das emissões;
• transparência: todos os fatos importantes devem ser considerados e
documentados de modo objetivo e coerente para fornecer uma base para futuras
revisões e replicações. Assim, todo o material e fontes de dados devem ser
sumariamente disponibilizados;
• exatidão: a quantificação das emissões de GEE devem estar coerentes com a
realidade, não devendo ser sistematicamente ou sub ou supervalorizadas.
Desse modo, o GPC foi desenvolvido com o intuito de fornecer um suporte robusto
para que as cidades do mundo todo possam construir inventários completos e relevantes. Assim,
como consequência, tecer as bases técnicas necessárias para a elaboração de estratégias e
planejamentos de ações climáticas através da apreensão integrada dos impactos das emissões
de GEE e, desse modo, apresentar a relevância dos governos locais no enfrentamento à
problemática ambiental.
Nesse sentido, segundo a metodologia, para a quantificação das emissões
classificam-se seis setores e seus respectivos subsetores que podem ser observados no Quadro
1 abaixo:
73
Quadro 1 – Setores e subsetores das emissões de acordo com a metodologia GPC
Fonte: PMF, 2014, p. 22.
Dessa forma, as emissões oriundas das atividades deflagradas dos setores
apresentados no Quadro 1, podem ocorrer dentro dos limites das fronteiras geográficas da
cidade e também fora deles, nesse sentido, o GPC estabelece que as fontes de emissões devem
ser diferenciadas em três categorias de acordo com o seu local de origem, devendo corresponder
assim, segundo PMF (2014); PMF (2016); PMF (2018):
• Escopo 1: seu relato é obrigatório, referindo-se às emissões que ocorrem dentro
das fronteiras geográficas da cidade;
• Escopo 2: também tem seu relato obrigatório, pautando-se nas emissões indiretas
originarias da geração de energia elétrica e térmica consumidas dentro das
fronteiras geográficas do município, mas que podem ser geradas por emissões
ocorridas fora da cidade;
74
• Escopo 3: seu relato é opcional, mas é considerado uma boa prática, referindo-
se a todas as emissões indiretas que acontecem fora dos limites geográficos da
cidade, geradas como resultado das atividades que foram realizadas dentro de
suas fronteiras geográficas, assim como as emissões que ocorrem entre
municípios que provém da troca de bens e serviços.
Finalmente, a metodologia GPC define três níveis para o levantamento, em
consonância com as fontes de emissão que foram incluídas no inventário, assim, de acordo com
PMF (2014); PMF (2016); PMF (2018), são estabelecidos em:
• GPC Básico: são inclusas as emissões de escopo 1 e 2 das categorias;
• GPC 2012 Básico+: são inclusas todas as fontes de emissões do nível básico
somando-se as emissões geradas também o uso da terra e transformações do uso
da terra e silvicultura (UTCUTS) e o espoco 3 para transportes entre cidades;
• GPC 2012 estendido: são inclusas todas emissões diretas e indiretas, somando a
todas as emissões geradas fora das fronteiras geográficas pela troca, uso ou
consumo de bens e serviços.
4.2.1 Quantificação das emissões de GEE: a pegada de carbono
Para a construção dos inventários, a metodologia GPC sugere, de acordo com a
quantificação descrita e aceita na norma ISO 14064-1, que a pegada de carbono seja
quantificada pela forma geral: dados da atividade geradora de GEE multiplicados pelo fator de
emissão (FE) ou remoção de GEE (PMF, 2016). Assim, a mensuração é pautada na seguinte
fórmula matemática:
E g = D a . FE a
Em que “E g” corresponde à emissão de GEE; “D a” compreende a informação ou
o dado da atividade geradora de GEE; e “FE a” trata-se do fator de emissão da atividade
geradora. No geral, os “FE” expressam os dados da atividade destacada com as emissões ou
remoções de GEE, é um valor que apresenta o peso de GEE dividido por uma unidade de
distância, peso, volume ou duração da atividade geradora de GEE (PMF, 2016). Ademais, a
pegada de carbono gerada apresenta-se em tonelada/CO2 como unidade de medida da emissão.
Dessa forma, dado os precedentes a respeito da metodologia GPC e da
quantificação da pegada de carbono perscrutada pelo método, é possível compreender os
75
desdobramentos e resultados de sua aplicação no contexto da cidade de Fortaleza/CE,
resultando na construção dos três inventários de emissões de GEE para o município.
4.3 Primeiro inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza
A criação do primeiro inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza
teve o seu ponto de partida no ano de 2013, quando a capital cearense foi selecionada para
participar do Projeto Promovendo Estratégias de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono
em Economias Emergentes (Urban Leds), tendo como principal parceiro a ICLEI e também a
organização ONU-HABITAT, obtendo financiamento da Comissão Européia. Fortaleza e
Recife/PE foram escolhidas para participar do projeto como cidades modelo, juntamente com
mais 5 cidades satélites brasileiras: Betim, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Rio de
Janeiro e Sorocaba (PMF, 2014).
O maior objetivo do projeto Urban Leds é de fomentar a promoção do
desenvolvimento urbano sustentável e inclusivo de baixa emissão de carbono para economias
em desenvolvimento. Nesse sentido, em trabalho conjunto com a PMF/SEUMA, a elaboração
do primeiro inventário de emissões de GEE para cidade teve o duplo intuito de servir de
ferramenta para a condução de ações e estratégias de desenvolvimento de baixo carbono em
diferentes setores da economia urbana e também de ser via para o alcance de um futuro
sustentável para as próximas gerações (PMF, 2014).
Dessa forma, tendo o ano de 2012 como base, o primeiro inventário de emissões de
GEE para Fortaleza foi disponibilizado pela PMF/SEUMA em 2014. Os resultados da aferição
da pegada de carbono para o município foram possibilitados pela aplicação da metodologia
GPC.
4.3.1 Resultados da mensuração da pegada de carbono para a cidade de Fortaleza em 2012
Segundo os dados apresentado no primeiro inventário de emissões de GEE para a
cidade de Fortaleza, disponíveis em PMF (2014), em 2012 a dimensão da pegada de carbono
do município foi de 3.827.521 ton CO2e. Deste total, 56% corresponde a emissões de escopo
1, totalizando 2.162.866 ton CO2e; 6% caracteriza-se como escopo 2, somando o total de
213.992 ton CO2e; e 38% é representado como escopo 3, correspondo a 1.450.663 ton CO2e.
A quantificação das emissões, de acordo com a metodologia GPC, é verificada
subdividindo-se por setores, dessa maneira, sua composição para os setores na cidade de
Fortaleza, no ano de 2012, pode ser observada na Figura 6:
76
Figura 6 – Gráfico das emissões por setor em 2012
Fonte: PMF, 2014, p. 30.
A Figura 6 apresenta que o setor de transportes é o maior responsável pela emissão
de GEE para a capital cearense, representado 61% do total da pegada de carbono da cidade. O
setor de resíduos também demonstra significância na composição da pegada, totalizando o
segundo maior valor, com 25% do total. O setor residencial que representa 8% da pegada de
carbono de Fortaleza em 2012, é terceiro maior responsável pela emissão de GEE. Já os setores
comercial, industrial e de agricultura representam juntos 6% do total das emissões. Observa-se,
por fim, que a geração de energia não chega a compreender 1% do total.
Para o setor de transportes, que é o maior emissor de GEE, constata-se que os meios
de transportes terrestres são os maiores causadores de poluição na cidade. Esse fato pode ser
evidenciado na Figura 7, em que é apresentada de maneira individual a composição da pegada
de carbono para o setor.
77
Figura 7 – Gráfico das emissões pelo setor de transportes em 2012
Fonte: PMF, 2014, p. 33
Na Figura 7 observa-se que quase 80% das fontes de emissões do setor de
transportes são de origem terrestres, 20% corresponde aos meios aéreos, e apenas 1%
corresponde aos hidroviários e de off-road. Além disso, evidencia-se que dentre as fontes
emissoras de GEE do setor de transporte que foram apresentadas, a gasolina é o combustível
mais poluente e de maior uso, isso pode ser observado na Figura 8 abaixo:
Figura 8 – Gráfico das emissões por tipo de combustível em 2012
Fonte: PMF, 2014, p. 33.
78
Na Figura 8 também se destaca o uso do diesel como um dos combustíveis de maior
uso e com maior incidência de poluição, ficando atrás apenas da gasolina. A querosene de
aviação também possui significância, sendo a terceira maior fonte de emissão do setor de
transportes.
Os dados resultantes para o setor de transportes foram disponibilizados pela
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) no que refere às emissões
de veículos aéreos, hidroviários e rodoviários. A Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária (INFRAERO) forneceu as informações requeridas sobre o consumo de
combustível no Aeroporto Internacional Pinto Martins dentre outros dados de atividades ligadas
à aviação civil. Para 2012 não foram fornecidas informações referentes ao transporte ferroviário
(PMF, 2014).
O setor de resíduos que no ano 2012 foi responsável pela segunda maior
porcentagem na compreensão da pegada de carbono da cidade de Fortaleza, dividiu sua
composição emissora de GEE em três tipos, os quais podem ser observados na Figura 9 abaixo:
Figura 9 – Gráfico das emissões por tipos de resíduos (Tonelada CO2e)
Fonte: PMF, 2014, p. 36.
O tipo de resíduo predominante como emissor de GEE para a cidade de fortaleza,
como observado na Figura 9, é o especial. Essa categoria diz respeito aos volumes coletados
em pontos de descartes ilegais, somando-se também materiais oriundos da construção civil sem
79
a destinação apropriada. O tipo de resíduo domiciliar que também obteve valor significativo,
correspondendo a 45% da composição da pegada de carbono do setor de resíduos, perscruta-se
os resíduos sólidos domiciliares e comercias coletados pelo serviço municipal urbano e
destinado ao aterro, além desses, também se agrega nessa categoria os resíduos hospitalares, os
quais as emissões de CO2 são estimadas por incineração (PMF, 2014).
A categorização deste setor estabeleceu-se em resíduos sólidos e efluentes líquidos,
no entanto, para o inventário de 2012, as emissões referentes aos efluentes líquidos não foram
computadas, por haver inconsistências nos dados sobre volume coletado e tratado, sendo
possibilitadas para as próximas publicações inventariadas. A Empresa de Gestão de Resíduos
de Fortaleza – ECOFOR forneceu as informações necessárias para mensuração no que refere
aos resíduos sólidos, e a Companhia de Água e Esgoto do Estado do Ceará (CAGECE)
disponibilizou os dados sobre os efluentes líquidos (PMF, 2014).
Os setores residencial, comercial e industrial, os quais foram responsáveis por 8%,
4% e 2%, respectivamente, da pegada de carbono total da cidade de Fortaleza no ano de 2012,
relacionam-se com as fontes de emissões estacionárias, no qual a mensuração da emissão de
GEE é baseada no consumo de energia elétrica, gás de cozinha, gás natural, e demais
combustíveis utilizados na geração de energia nas residenciais e estabelecimentos comerciais e
industriais (PMF, 2014). Dessa forma, na Figura 10, observa-se como ocorreu a composição
das emissões por fontes estacionárias no município:
Figura 10 – Gráfico da porcentagem de emissões por fontes estacionárias em 2012
Fonte: PMF, 2014, p. 31.
80
O setor residencial, que é maior emissor dentre o consumo de fontes estacionárias,
tem a maior prevalência do que refere ao consumo de GLP – Gás Liquefeito de Petróleo – ou
seja, o uso do gás de cozinha residencial possui o maior impacto no consumo e na emissão de
GEE, superando a eletricidade. No setor comercial, a eletricidade é a fonte estacionária que
possui o maior peso para quantificação de sua pegada de carbono. Já para o setor industrial, o
consumo de diesel é o maior responsável pela emissão de GEE.
As atividades referentes as emissões inventariadas para os setores relacionados às
fontes estacionárias foram perscrutadas pelos estabelecimentos que se dispõem dentro dos
limites geográficos de Fortaleza. Os dados necessários para mensuração das emissões foram
disponibilizados pela ANP, pela Companhia de Gás do Ceará (CEGÁS) e pela então
Companhia Energética do Ceará (COELCE) (PMF, 2014).
Dessa forma, esses são os resultados que foram apresentados no primeiro inventário
de emissões de GEE para a cidade Fortaleza no ano base de 2012. A experiência possibilitou
evidenciar de forma inaugural os níveis de sustentabilidade do município, no que diz respeito a
sua pegada de carbono, identificando sua composição por setores. Estas premissas formaram
bases importantes para a tangência de políticas públicas de desenvolvimento sustentável no
contexto do município, as consequências resultantes destes fatos poderão ser dispostas a partir
da apreensão dos inventários subsequentes.
4.4 Segundo inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza
Após o encaminhamento do primeiro inventário de emissões de GEE, e do
aproveitamento exitoso da capital cearense no projeto Urban LEDS, a cidade de Fortaleza
articulou-se em outro importante projeto de continuidade para o seguimento das ações de
desenvolvimento urbano sustentável pretendidas, aderindo ao Projeto Pegada de Cidades. O
referido projeto resultou na construção do segundo inventário de emissões de GEE para a cidade
de Fortaleza, sob o título de “Projeto Pegada de Cidades – Avaliação da Pegada de Carbono e
da Pegada Hídrica – Cidade de Fortaleza, Brasil.”.
O Projeto Pegada de Cidades foi financiado pelo Banco de Desenvolvimento da
América Latina (CAF), contado também com a contribuição da Alianza Clima y Desarrollo
(CDKN pela sigla em inglês), sendo facilitado pela Fundación Futuro Latinoamericano (FFLA)
e executado pelo Servicios Ambientales S.A. (SASA) em trabalho conjunto com a
PMF/SEUMA. Desse modo, o objetivo do projeto refere-se em complementar e dar apoio para
as iniciativas municipais voltadas para a mitigação e adaptação das mudanças climáticas,
81
inicialmente realizadas nas cidades de Fortaleza, Guayaquil no Equador, e Santa Cruz de la
Sierra na Bolívia, por meio da avaliação da pegada de carbono e da pegada hídrica a nível de
governo municipal – institucional e geográfico – fazendo uso dos resultados e conclusões
observadas para promover ações mitigadoras de emissões de GEE e gestão da água a nível
municipal (PMF, 2016).
Dessa maneira, a construção deste inventário corresponde à avaliação da pegada
de carbono e da pegada hídrica no município de Fortaleza para o ano base de 2014, objetivando
diagnosticar os níveis de sustentabilidade por meio da utilização do indicador Pegada
Ecológica, em sua dimensão dos níveis de carbono e também quanto ao consumo e uso da água,
buscando assim, orientar a tomada de decisões dos atores políticos e fomento de política
públicas que orientem o desenvolvimento sustentável.
Ressalta-se que os resultados que serão apresentados a seguir dizem respeito
somente a observância da pegada de carbono que foi apontada no documento, e tornada pública
no ano de 2016, possuindo como base o ano de 2014. Os resultados referentes a apreensão da
pegada hídrica, que também foram viabilizados pelo segundo inventário de emissões de GEE
para a cidade de Fortaleza, não serão abordados no presente estudo. Isso porque, a mensuração
da pegada hídrica somente foi possibilitada no segundo inventário, não tendo sendo
encaminhada nos demais documentos, tornam-se inviável perscrutar uma comparação de seus
efeitos ao longo dos anos.
4.4.1 Resultados da mensuração da pegada de carbono para a cidade de Fortaleza em 2014
Os resultados da aferição da pegada de carbono para o município no ano de 2014,
também foram possibilitados pela aplicação da metodologia GPC. Desse modo, segundo os
dados apresentados no segundo inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza,
disponíveis em PMF (2016), em 2014 a dimensão da pegada de carbono do município foi de
5.139.514 toneladas CO2e, o que representou cerca de 1,6% de todas as emissões do Brasil,
quando comparadas com as informações da Segunda Comunicação sobre Mudança Climática
2010. Quanto às fontes de emissões do total da pegada de carbono observada para a capital
cearense, 79% das emissões são de Escopo 1, 10% correspondem ao Escopo 2 e 11% ao Escopo
3.
A quantificação das emissões, de acordo com a metodologia GPC, é verificada
subdividindo-se por setores, dessa maneira, sua composição para os setores na cidade de
Fortaleza, no ano de 2014, pode ser observada na Figura 11:
82
Figura 11 – Gráfico das emissões por setor em 2014
Fonte: PMF, 2016, p. 17.
Além de mostrar as emissões de GEE por setores, a Figura 11 também apresenta a
composição das fontes emissoras de cada um dos setores. Dessa forma, o setor de transportes é
responsável por 50% da pegada de carbono total de Fortaleza, emitindo 2.588.550 ton/CO2e.
Já o setor de resíduos é o segundo mais poluente, correspondendo a 33% da pegada de carbono
total da cidade, o que totaliza 1.700.786 ton/CO2e. E os setores, residencial, comercial e
industrial, têm respectivamente a participação de 9%, 6% e 1% na pegada de carbono total da
capital cearense durante o ano de 2014.
Para o setor de transporte, como já evidenciado na Figura 11, o consumo de gasolina
corresponde a fonte de emissão de GEE mais presente e também a mais poluente do setor. Na
Figura 12, é possível observar a porcentagem de cada fonte emissora por tipo de combustível
que compõe a parcela da pegada de carbono do setor de transporte:
83
Figura 12 – Gráfico das emissões por tipo de combustível em 2014
Fonte: PMF, 2016, p. 18.
Percebe-se certa paridade entre o consumo de diesel e combustível de aviação, com
respectivamente 29% e 22% de emissões do setor. O consumo de gasolina, no entanto,
corresponde sozinho, quase a metade do total de emissões do setor de transporte. Os dados
foram estimados com base nas informações disponibilizadas pela ANP e INFRAERO, além
disso, os consumos de todos os combustíveis estão quantificados a nível da cidade de Fortaleza
(PMF, 2016).
O segundo setor emissor de GEE que possui prevalência na pegada da cidade é o
de resíduos. No segundo inventário foi possibilitado agregar à mensuração a quantificação de
efluentes líquidos, assim, na Figura 13, é possível observar a percentagem por fonte de emissão
do setor de resíduos:
Figura 13 – Gráfico da Pegada de carbono do setor resíduos por fonte de emissão
Fonte: PMF, 2016, p. 19.
84
Representando 97% do total da emissão do setor, a fonte “resíduos” corresponde às
toneladas de resíduos sólidos que foram geradas e destinadas ao aterro sanitário, estimando
1.642.192 ton/CO2e de emissão. Já os 3% que integram a fonte “tratamento de águas residuais”
dizem respeito às emissões que são geradas pelo tratamento de 55 milhões de metro cúbicos de
águas residuais por ano, totalizando 58.594 ton/CO2e (PMF, 2016).
Os setores residencial, comercial e industrial, os quais foram responsáveis por 9%,
6% e 1%, respectivamente, da pegada de carbono total da cidade de Fortaleza no ano de 2014,
partem de fontes de emissões estacionárias. Dessa forma, as figuras 14, 15 e 16 apresentam a
composição do consumo energia elétrica, gás de cozinha (GLP) e diesel utilizados na geração
de energia nas residenciais e estabelecimentos comerciais e industriais:
Figura 14 – Gráfico da Pegada de Carbono do setor residencial segundo a fonte de emissão
(em toneladas CO2e)
Fonte: PMF, 2016, p. 20.
Na Figura 14, observa-se que no ano base 2014 o consumo de energia elétrica
estabeleceu-se como maior fonte emissora de GEE no setor residencial, representando 53% da
pegada de carbono do setor. Já o consumo de gás de cozinha correspondeu a 47% das emissões.
85
Figura 15 - Gráfico da Pegada de Carbono do setor comercial segundo a fonte de emissão (em
toneladas CO2e)
Fonte: PMF, 2016, p. 21.
Na Figura 15, para o setor comercial, assim como observado no setor residencial, o
consumo de energia elétrica é a principal fonte de emissão de GEE, apresentando, no entanto,
superioridade de representação, estimando 80% do total da pegada de carbono. O uso de gás de
cozinha equivale a 12% e o consumo de diesel aponta 8% do total das emissões dos
estabelecimentos comerciais.
86
Figura 16 – Gráfico da Pegada de Carbono do setor industrial segundo a fonte de emissão (em
toneladas CO2e)
Fonte: PMF, 2016, p. 22.
Já a composição da pegada do setor industrial, observada na Figura 16, demonstra
que as fontes de emissões correspondentes ao consumo de energia elétrica e diesel possuem
representação percentual semelhantes, estimando 47% e 45% respectivamente. O uso de gás de
cozinha é a fonte emissora de GEE que possui menor impacto na composição da pegada do
setor.
Ademais, o segundo inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza
apresenta na ilustração verificada na Figura 17 a relação das instituições que possibilitaram a
coleta das informações necessárias para apreensão e mensuração da pegada de carbono para o
ano de 2014.
87
Figura 17 - Fontes de informação e instrumentos utilizados para levantar os dados necessários
Fonte: PMF, 2016, p. 15.
Os alcances 1, 2 e 3 que são identificados na Figura 17 dizem respeito
respectivamente aos escopos 1, 2 e 3 relativos à metodologia GPC. Dessa maneira, são
apresentados todos os setores perscrutados para a avaliação no inventário, com suas respectivas
fontes de emissões e as instituições que disponibilizaram as informações e instrumentos
necessários para a construção do inventário.
Assim, esses são os resultados que foram apresentados no segundo inventário de
emissões de GEE para a cidade Fortaleza no ano base de 2014. Já se observam variações
significativas nos níveis de sustentabilidade do município, quando examinado o inventário
anterior. Mas para que estes fatos possam ser apreciados com maior abrangência, a apreensão
dos resultados que foram encaminhados e disponibilizados no terceiro inventário direcionará
para reflexões importantes acerca da inter-relação que ocorre entre desenvolvimento
sustentável, o uso de seus indicadores e as políticas públicas no contexto da cidade de Fortaleza.
4.5 Terceiro inventário de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza
Após a motivação adquirida pela cidade de Fortaleza com a participação nos
projetos internacionais propagadores de ações que visavam o desenvolvimento urbano
sustentável, – o Projeto Urban-LEDS e o Projeto Pegada de Cidades – a capital cearense
88
fomentou em sua legislação a continuidade das perceptivas apreendidas com as ações
internacionais, na ocasião de junho de 2017, em que foi sancionada a Lei Municipal nº 10.586,
que dispõe sobre a Política Municipal de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono.
A partir de então, várias medidas para sustentabilidade foram preservadas para o
município pela execução da referida política pública, incluindo a continuidade do
desenvolvimento dos inventários de emissões de GEE para a cidade. Assim, agora de maneira
independente, Fortaleza passa a inserir-se com protagonismo dentre as cidades que orientam
um planejamento de ações futuras de mitigação e minimização de danos ocasionados pelas
emissões indiscriminadas de GEE e demais contextos que ferem o meio ambiente e o
desenvolvimento sustentável.
É nesse contexto que é lançado o terceiro inventário de emissões de GEE para a
cidade de Fortaleza no ano de 2018, possuindo como base o ano de 2016. Para sua realização,
que foi possibilitada pela equipe técnica da PMF/SEUMA, a secretaria municipal participou
por meio da Coordenadoria de Políticas Ambientais, da “Capacitación para la Acción
Climática en Ciudades de América Latin”, na cidade de Buenos Aires, Argentina. O evento,
que teve como promovedor o Banco Mundial, teve o objetivo de fornecer as bases técnicas
necessárias para a capacitação e aprimoramento na elaboração dos inventários de emissões de
GEE para as cidades aos gestores participantes (PMF, 2018).
Fortaleza foi o único município brasileiro a participar do encontro de capacitação,
adquirindo a instrumentação técnica precisa para coleta dos dados requeridos na construção dos
inventários de emissões de GEE. No encontro, foi disponibilizada a utilização da ferramenta
CURB Tool para desenvolvimento e validação dos inventários, proporcionando assim mais
autonomia às cidades (PMF, 2018).
A ferramenta CURB Tool é produto da Força-Tarefa do Banco Mundial em parceria
com o Grupo C40 de Liderança Climática das Cidades (C40), AECOM Consulting, Bloomberg
Philanthropies e Grupo de Prefeitos e foi lançada no ano 2016. Trata-se de uma plataforma no
formado de planilha interativa de Excel que possibilita aos técnicos utilizar dados de municípios
ou países semelhantes para planejamento de enfoques direcionados (PMF, 2018).
Dessa forma, tendo o ano de 2016 como base, o terceiro inventário de emissões de
GEE para Fortaleza foi construído e disponibilizado pela PMF/SEUMA em 2018. Os resultados
da aferição da pegada de carbono para o município foram possibilitados pela aplicação da
metodologia GPC com a utilização da ferramenta CURB Tool.
89
4.5.1 Resultados da mensuração da pegada de carbono para a cidade de Fortaleza em 2016
Segundo os dados apresentados no terceiro inventário de emissões de GEE para a
cidade de Fortaleza, disponíveis em PMF (2018), em 2016 a dimensão da pegada de carbono
do município foi de 1.933.975 ton CO2e, isso expressa um índice de 0,741 ton
CO2e/habitante/ano, valor que está abaixo da média global de 7 ton CO2e/habitante/ano. Este
fato já orienta para uma premissa positiva quanto ao atual contexto dos níveis de
sustentabilidade na capital cearense.
A ferramenta CURB Tool, atual mecanismo utilizado pela PMF/SEUMA para
compilar os dados expressos pela aplicação da metodologia GPC para construção dos
inventários de emissões de GEE para a cidade Fortaleza, retrata na Figura 18 a composição dos
níveis da pegada de carbono do município por categorias:
Figura 18 – Gráfico das emissões por categoria de entrada na Plataforma CURB Tool
Fonte: PMF, 2018, p. 12.
A Figura 18 apresenta que o setor de transportes, mais uma vez, é o maior
responsável pela pegada de carbono do município, emitindo 1.102.406 ton CO2e, o que
90
representa uma parcela de grande significância da emissão total da cidade, que é de 1.933.975
ton CO2e. Ao considerar para o setor de resíduos, conforme foi perscrutado nos inventários
anteriores, a soma das categorias resíduos sólidos e tratamento de águas residuais, que totalizam
respectivamente 337.125 ton CO2e e 177.711 ton CO2e, tem-se o total de 514.836 ton CO2e,
o que identifica o setor de resíduos como o segundo mais poluente para a cidade de Fortaleza
neste ano base. Edifícios privados e municipais correspondem as emissões dos setores
residenciais, comerciais/institucionais e industriais, conforme identificado nos inventários
anteriores, ocupando juntos o terceiro lugar na escala de poluição.
Para o setor de transportes, a fonte de emissão de GEE mais expressiva e poluente
encontra-se no consumo de gasolina. Na Figura 19 é possível observar a quantificação de cada
fonte emissora por tipo de combustível que compõe a parcela da pegada de carbono do setor de
transporte:
Figura 19 – Gráfico de emissões do setor de transportes por tipo de combustível
Fonte: PMF, 2018, p. 16.
Na Figura 19 acima, evidencia-se a grande dependência para o setor de transportes
dos produtos derivados do petróleo, o que corrobora o seu alto impacto para as emissões de gás
de efeito estufa. Esta é uma realidade recorrente não somente no contexto da capital cearense,
mas em todo globo, o que estima o setor de transportes como o maior responsável pelas
emissões de GEE globais (PMF, 2018). Isso sugere o importante papel da formulação de
estratégias de mitigação conjuntas entre as nações para o setor.
91
O setor de resíduos, representado pela dimensão do somatório das emissões que
decorrem dos resíduos sólidos e tratamento de águas residuais, possui o segundo maior impacto
para a pegada de carbono, e sua composição pode ser observada na Figura 20:
Figura 20 – Gráfico de emissões do setor de resíduos
Fonte: PMF, 2018, p. 15.
Na Figura 20, orienta-se a quantificação da dimensão em toneladas da emissão de
CO2 durante o ano de 2016, no que refere à produção de resíduos sólidos e ao tratamento de
águas residuais. A prevalência dos resíduos sólidos destaca-se no setor de resíduos, emitindo
337.125 tCO2e/ano, já com o tratamento de águas residuais, foi emitida a pegada de 177.711
tCO2e/ano, que embora seja menor, comparada à emissão por resíduos sólidos, já sinaliza um
valor de significância por totalizar mais que a metade da pegada de resíduos sólidos.
As fontes estacionárias de energia são emitidas pela combustão de combustíveis
utilizados nas residências, comércios, instituições e industrias, tendo sua classificação de
acordo com o consumo de energia elétrica e combustível nestes ambientes. A Figura 21,
apresenta a composição da pegada de carbono das fontes estacionárias no ano de 2016 na capital
cearense.
92
Figura 21 – Gráfico emissões das fontes estacionárias
Fonte: PMF, 2018, p. 13.
Como observado na figura acima, o consumo de energia elétrica é o maior
responsável pela dimensão da pegada de carbono entre as fontes estacionárias de emissão, sendo
sua representação de 239.975 tCO2e/ano, valor superior em mais de três vezes do que uso do
gás de cozinha (GLP), que contribuiu com a emissão de 76.757 tCO2e/ano, durante o ano base.
O uso dessas fontes estacionárias, as quais são representadas no terceiro inventário
com o somatório de emissão dos edifícios privados e municipais (ver na Figura 18), tem sua
composição observada na Figura 22 abaixo:
Figura 22 – Gráfico composição de emissões pelos edifícios privados e municipais
Fonte: PMF, 2018, p. 14.
93
Na Figura 22, observa-se que o consumo proveniente das residências tem o maior
impacto para a emissão da pegada de carbono deste setor, totalizando 194.601 tCO2e/ano. Já
as emissões oriundas dos comércios, instituições e industrias totalizam 122.132 tCO2e/ano,
valor inferior ao consumo residencial, mas ainda bastante expressivo.
Ademais, para a concretização do terceiro inventário de emissões de GEE para a
cidade de Fortaleza, foi necessária a apreensão de fontes secundárias de informações. Os dados
que possibilitaram a mensuração da pegada de carbono do município durante o ano de 2016
foram disponibilizados pelas instituições apresentadas na Figura 23:
Figura 23 – Fonte dos dados secundários
Fonte: PMF, 2018, p. 11.
O processo de coleta de dados observou a necessidade das lacunas de cada setor
apresentado na Plataforma CURB, denominadas inputs. Para sua obtenção conduziu-se uma
articulação interna da SEUMA com outros órgãos da PMF e também com entidades privadas.
Para as lacunas que não foram possíveis a obtenção de informações, utilizou-se valores proxy,
que se trata do preenchimento da plataforma com referências contidas no próprio banco de
dados da ferramenta para o nível nacional ou regional (PMF, 2018).
Assim, esses são os resultados que foram apresentados no terceiro inventário de
emissões de GEE para a cidade Fortaleza no ano base de 2016. As verificações apreendidas no
documento, em conjunto com as constatações averiguadas nos inventários anteriores, suscitam
reflexões importantes a respeito dos níveis de sustentabilidade do município. Isso se evidenciará
ao confrontar as informações perscrutadas em cada um dos inventários que foram apresentados.
A comparação, apresentada à luz da teoria, será fomento para a compreensão acerca da inter-
relação que permeia as abrangências do desenvolvimento sustentável, o uso de seus indicadores
e as políticas públicas no contexto da cidade de Fortaleza.
94
4.6 A percepção da inter-relação do desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as
políticas públicas na cidade Fortaleza a partir da comparação dos inventários de emissões
de GEE
Ao confrontar os resultados evidenciados nos inventários de emissões de GEE para
a capital cearense, direciona-se para a construção de novas perspectivas, diferentes daquelas
constatações salientadas por Chacon (2007). A autora apresentou críticas contundentes à
condução das políticas públicas de meio ambiente, em que muitas vezes, partem de interesses
direcionados ao fortalecimento do capital, atribuindo, nessas circunstâncias, pouco efeito para
a utilidade do coletivo e a para a sustentabilidade ambiental. É evidente, que dada a apreensão
do contexto global, como decorrido no capítulo anterior deste trabalho, Chacon (2007), tem, de
fato, seu pensamento consolidado. No entanto, verifica-se a partir da observância do presente
estudo documental dos inventários, uma exceção a essa lógica no âmbito do município de
Fortaleza.
Ainda que incipientes, dado que a política municipal de Desenvolvimento Urbano
de Baixo Carbono, sancionada em 2017, é ainda recente, e a capital cearense só dispõe
atualmente das evidências documental de três inventários de emissões de GEE para a cidade,
as reflexões a respeito dos níveis de sustentabilidade no município já sinalizam efeitos positivos
da ação do Estado. Esses fatos podem ser percebidos a partir da observância do Quadro 2, em
que é apresentada a comparação dos resultados da mensuração da pegada de carbono total do
município perscrutadas dos inventários, nos anos de 2012, 2014 e 2016.
Quadro 2 – Comparação da pegada de carbono em Fortaleza/CE para os anos de 2012, 2014 e
2016
1° Inventário (2012) 3.827.521 ton CO2e
2° Inventário (2014) 5.139.514 ton CO2e
3° Inventário (2016) 1.933.975 ton CO2e
Fonte: Elaborado pela autora com dados coletados da PMF (2014; 2016; 2018).
Para compreensão dos resultados apresentados no Quadro 2, é necessário o resgate
do contexto das circunstâncias que volveram, sobretudo, o ano de 2014, o qual teve sua pegada
de carbono dimensionada negativamente com robusto relevo. Além disso, destaca-se para
discussão, a notória percepção evidenciada na redução em quase 50% da pegada de carbono
entre os anos de 2012 e 2016. Esse fato traz à tona a apreciação evidente a respeito da eficiência
95
das políticas públicas que objetivam o desenvolvimento sustentável em Fortaleza/CE, mas além
disso, também emana para significativas reflexões.
4.6.1 O impacto ambiental da realização da Copa do Mundo da FIFA 2014
O entendimento do resultado apontado no 2° inventário de emissões de GEE,
orienta-se para a apreensão dos efeitos compreendidos com a realização da Copa do Mundo da
FIFA de 2014, que foi sediada no Brasil. O evento ocorreu entre 12 de junho e 13 de julho de
2014, tendo sido realizado em doze cidades sedes brasileiras, dentre elas, a capital cearense.
Em Fortaleza, realizou-se seis jogos, e além disso, como parte das ações oficiais da organização
do evento, foi articulada a chamada “Arena Fifa Fan Fest”, local montado para transmissão por
telão de todos os jogos da Copa do Mundo da FIFA 2014, que também contou com a realização
de shows artísticos, em espaço montado no aterro da Praia de Iracema (TASSIGNY; FROTA;
LEAL, 2016).
Tassigny, Frota e Leal (2016) apresentaram dados a respeito dos resíduos sólidos
coletados durante os primeiros dezoito dias do evento, – entre os dias 12 e 30 de junho de 2014
– a quantidade de lixo coletada no entorno da Arena Castelão, e no local da realização do FIFA
Fan Fest, na Praia de Iracema, contabilizou 364.650kg e 146.880kg, respectivamente. O setor
de resíduos obteve a segunda maior contribuição na dimensão da pegada de carbono total do
município em 2014, dessa forma, sem dúvida, a produção de lixo durante o evento esportivo
contribuiu nocivamente para a ampliação da pegada de carbono do setor.
Ademais, nessas circunstancias, o ônus ambiental da realização da Copa do Mundo
da FIFA de 2014 foi referido pela SEUMA durante apresentação da secretaria no FORCLIMA,
ocasião em que os dados contidos nos dois primeiros inventários de emissões de GEE para a
cidade foram comparados e apresentados ao público presente no evento. Assim, segundo a PMF
(2018), durante o ano de 2014, a quantidade de resíduos enviados aos aterros sanitários
aumentou 25%; o consumo de energia elétrica cresceu 13%; e o impacto do setor de transportes
– principal responsável pela emissão de GEE – obteve o aumento de 13% no consumo de
gasolina, de 18% no uso de querosene e de 59% no impacto da utilização de combustível de
aviação.
Desse modo, o impacto ambiental decorrido da realização do evento esportivo pôde
ter sido perscrutado e identificado por meio da utilização do indicador de sustentabilidade
Pegada Ecológica. Como visto no Quadro 2, ficou claro o ônus para o meio ambiente decorrido
da condução da Copa do Mundo da FIFA de 2014. O destaque negativo da pegada de carbono
do ano de 2014, quando verificada as dimensões indicadas nos inventários, anterior (2012) e
96
posterior (2016), direciona a percepção de uma eventualidade ocorrida naquele ano, não se
fundando de modo estrutural. Assim, a realização da Copa do Mundo FIFA 2014 em Fortaleza
tornou-se a evidência de maior pertinência que justificasse a expressiva dimensão da pegada de
carbono do ano de 2014.
4.6.2 A comparação das pegadas de 2012 e 2016: para além de uma política pública bem
sucedida
Ao observar os dados que foram apresentados no Quadro 2, descartando o contexto
pontual do ano de 2014, a redução em quase 50% da pegada de carbono total na cidade de
Fortaleza em apenas quatro anos, tangencia importantes reflexões a respeito de categorias como
o desenvolvimento sustentável, o uso de indicadores de sustentabilidade, e as políticas públicas.
Ao resgatar o estado da arte que parte da condução dessas temáticas, a percepção dos dados da
capital cearense no âmbito dessas ideias, insurge para ponderações que estão para além da
verificação da ocorrência do êxito de uma política pública ambiental.
Isso porque, a trajetória da concepção que se constituiu em torno do
desenvolvimento sustentável e das políticas públicas de meio ambiente no Brasil é complexa e
contraditória. Peccatiello (2011); Salheb et al (2009); Chacon (2007) ressaltaram a importância
do surgimento dessas categorias para o enfrentamento da alastrante crise socioambiental, sem,
contudo, minimizar a nocividade da apropriação delas pela economia neoclássica, e dos
interesses neoliberais que espoliam sua natureza de gênese bem intencionada. Harvey (2008) já
argumentava que o Estado neoliberal incide de uma lógica oportunista, o que, sem dúvida, toca
a todas as instâncias dos sistemas, incluindo as causas e políticas ambientais.
Nesse sentido, o confronto de interesses foi instaurado desde o despertar global
frente à percepção dos efeitos que se propagavam da problemática socioambiental a partir da
década de 1970, em que se começava a gestar a perspectiva do desenvolvimento sustentável, e
do manejo de políticas públicas de meio ambiente. O fortalecimento do neoliberalismo, somado
a nova fase do capitalismo, a era da “financeirização”, a chamada “mundialização do capital”,
referida por Chesnais (2002) como “regime de acumulação com dominação financeira”, em
muitos casos, corrompeu a natureza benfeitora do direcionamento das políticas ambientais e
demais víeis da sustentabilidade.
O paradigma ambiental à luz das vertentes do neoliberalismo tem seu valor,
segundo Ribeiro (2012), pautado na realização de mais com menos ou em estimular a
competição mercantil. Contudo, não há questionamentos ou avaliação da ação desses
mecanismos no que tange as desigualdades sociais e a conservação ambiental. Macedo e Diniz
97
(2007) abordam um fato muito pertinente no âmbito de uma sociedade neoliberal, que é a
mercantilização da natureza. Os autores decorrem a respeito da valorização do meio ambiente,
não como símbolo de pertença ou com algum mérito ambientalista, mas como espaço a ser
vendido pelo mercado, enaltecendo o consumo e reproduzindo a divisão de classes.
Dado esse contexto, destaca-se o teor reflexivo que se configura quando perscrutada
a observância evidenciada no presente estudo documental dos inventários de emissões de GEE
de Fortaleza. A atual gestão municipal (2012 – 2020), apesar de seu caráter político dito
progressista, parte de um contexto maior, em que, em alguma medida, assim como a instância
estadual e federal, desde a década de 1990, está imerso ao direcionamento neoliberal. Assim, a
redução em quase 50% da pegada de carbono total do município, observada entre os anos de
2012 e 2016, conclama para um sinal de resistência, não só pelo êxito da gestão municipal na
condução desta política pública específica, mas por todo itinerário que concebe o
desenvolvimento sustentável e as políticas públicas ambientais no globo, e, sobretudo, no
contexto brasileiro.
A evidência de uma exceção aos fatos preconizados por Chacon (2007) simboliza,
antes da eficiência da gestão política municipal, a resistência, pois, imergindo do atual cenário
político, social e econômico brasileiro, em que se evidencia o contínuo aprofundamento da
redução e exclusão dos direitos sociais, da minimização e deterioração do Ministério do Meio
Ambiente, – uma das principais instâncias responsáveis pela fiscalização e regulação ambiental
e de fomento de políticas públicas de meio ambiente – e da diminuta preocupação com as causas
de valor ambiental, o exemplo da capital cearense torna-se nesse sentido, antes de qualquer
coisa, um símbolo de resistência política e socioambiental.
4.6.3 Comparação setorial da pegada de carbono dos anos de 2012, 2014 e 2016
Compreendida a percepção mais ampla deflagrada dos contextos e das reflexões
sobre as questões estruturais que estão por trás dos resultados que foram apresentados da pegada
de carbono total da cidade de Fortaleza, direciona-se também a compreensão do itinerário da
ação do Estado para a eficiência que foi observada nos resultados. Desse modo, a comparação
setorial é importante para apreensão de como se configurou o êxito da gestão municipal para o
encaminhamento do desenvolvimento sustentável no município. No Quadro 3, é apresentada a
comparação dos setores que foram quantificados nos três inventários para os anos de 2012,
2014 e 2016.
98
Quadro 3 – Comparação por setor das pegadas de carbono dos anos de 2012, 2014
e 2016
2012 2014 2016
Transportes 2.338.261
tCO2e
2.588.550
tCO2e
1.102.406
tCO2e
Resíduos 959.746
tCO2e
1.700.786
tCO2e
514.836
tCO2e
Fontes estacionárias –
residencial, comercial e
industrial
227.131
tCO2e
841.817
tCO2e
445.364
tCO2e
Fonte: Elaborado pela autora com dados coletados da PMF (2014; 2016; 2018).
O Quadro 3 direciona para importantes apontamentos, e a primeira evidência a ser
destacada diz respeito ao setor de transportes. O mais poluente dentre os setores aferidos no
munícipio foi também o que demonstrou redução mais robusta de sua magnitude, quando
comparados os anos de 2012 e 2016, decaindo em mais da metade de sua pegada de carbono.
Esse fato revela a importância do indicador de sustentabilidade no constante da gestão de
políticas públicas, dado que ao ser verificado no primeiro inventário de emissões de GEE que
o setor de transportes era o maior responsável pela dimensão da pegada de carbono do
município, possibilitou-se a condução de ações direcionadas para sua mitigação.
Nesse sentido, comprova-se o que foi ressaltado por Sanches e Schmidt (2016),
verificando-se no contexto da cidade de Fortaleza a importância da utilização de um indicador
de sustentabilidade para compilação de dados, permitindo quantificar os fenômenos para
melhor compreendê-los. Assim, as decisões de gestão dos sistemas tornam-se mais eficientes,
sendo possível traçar metas direcionadas e conduzir para resultados de ações exitosas.
De acordo com o Quadro 3, o setor de resíduos também obteve destaque positivo,
apresentando um decréscimo de cerca de 46% em sua pegada de carbono entre os anos de 2012
e 2016. O ano de 2014 evidenciou o ônus que possivelmente a Copa do Mundo FIFA trouxe,
impactando significativamente na geração residual, elevando em quase 50% o valor da pegada
de carbono daquele ano, quando comparada com o ano de 2012. Mais uma vez, é identificada
a eficiência da gestão municipal quando ancorada ao auxílio do mecanismo da Pegada
Ecológica, podendo ser percebida novamente a importância da utilização do indicador para
apreensão dos fenômenos que compreendem os sistemas.
99
O setor de resíduos foi identificado nos três inventários como o segundo mais
poluente, contribuindo de forma expressiva para a pegada de carbono total do munícipio,
ficando atrás somente do setor de transportes. Desse modo, ao verificar-se esse fato, foi
possibilitada a gestão municipal implementar ações resilientes específicas para o setor, obtendo,
assim como no setor de transportes, consistência nos resultados e ações políticas, as quais foram
constatadas pelos inventários.
As emissões de GEE provenientes das fontes estacionárias oriundas dos setores
residencial, comercial e industrial, no entanto, evidenciam um sinal de preocupação, pois,
apesar de nos três inventários terem representado a menor proporção da pegada total da cidade,
cumularam conjuntamente um aumento significativo de suas pegadas de carbono. De 2012 para
2014 a pegada de carbono dos setores emissores de fontes estacionárias mais que triplicou,
agregando ao resultado também os reflexos da Copa do Mundo FIFA, como justificado pela
PMF (2018). Mas, mesmo após decorrido o ônus pontual do evento esportivo, quando
comparados os resultados de 2012 e 2016, ainda é verificado um crescimento aproximadamente
duas vezes maior da pegada de carbono, como apontado no Quadro 3.
Assim, a apreciação dos dados inventariados direciona a um alerta para a gestão
municipal, a fim de evitar, por meio do fomento de políticas públicas, o paulatino crescimento
da pegada de carbono dos setores residencial, comercial e industrial, destacando o consumo de
energia elétrica, que foi identificado comumente como o maior responsável pelas emissões de
GEE dentre as fontes estacionárias. Nesse sentido, novamente identifica-se a importância da
mensuração da Pegada Ecológica, observada a sua dimensão de carbono para o caso em estudo.
Isso porque, como enfatizado por Santos, Xavier e Peixoto (2008), a percepção desse contexto
permite clareza no que tange à condução de decisões da gestão e a motivação para o
encaminhamento da consciência pública sobre os problemas ambientais, evitando o seu
agravamento.
4.6.4 A condução do desenvolvimento sustentável a partir da comparação dos resultados
observados nos inventários
O desenvolvimento sustentável, que é a categoria mais ampla observada na inter-
relação junto aos indicadores de sustentabilidade e às políticas públicas, é o fim último almejado
com uso das ferramentas de mensuração e da ação do Estado com a finalidade de utilização
responsável dos recursos em suas dimensões no tocante da sociedade, da economia, da
ecológica, do espaço e da cultura, como parte de um todo, como apresentado por Sachs (1993).
Nesse sentido, conduzir ao desenvolvimento sustentável na observância da inter-relação
100
existente entre ele, seus indicadores e as políticas públicas não é uma tarefa simples, ao
contrário, como visto na literatura, é complexa e muitas vezes embarreirada pelos interesses
capitalistas.
No âmbito da cidade de Fortaleza, como apontado com a comparação dos resultados
observados nos inventários de emissões de GEE, a condução para o desenvolvimento
sustentável no município é evidenciada. Isso ocorre quando destacado esse itinerário como
parte de ação da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, em que para
concretização dos inventários é revelada a importância do uso do indicador de sustentabilidade
Pegada Ecológica. Esse fato, fortalece ainda mais a articulação inerente à inter-relação entre
desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas.
Desse modo, o avanço nos níveis de sustentabilidade na capital cearense demonstra,
de acordo com a observância comparativa entres os inventários, progressos significativos para
o setor de transportes e de resíduos. Além da mitigação dos efeitos nocivos provenientes das
emissões de GEE que afetam, sobretudo, as condições climáticas e ambientais, também a
qualidade de vida da população fortalezense, e outros aspectos que tocam às questões
econômicas, sociais, de espaço e de cultura, beneficiaram-se com as articulações encaminhadas
pela proposta dos inventários. Isso corresponde ao alcance de todas as dimensões que
compreendem o desenvolvimento sustentável, de acordo com Sachs (1993).
A percepção das questões econômicas e de organização social podem ser
perscrutadas a partir das medidas de ação para minimização da pegada de carbono do setor de
transportes. Isso foi observado com o implemento de políticas de melhoramento dos transportes
públicos e das vias urbanas; com a implementação de corredores exclusivos para ônibus, e
também de ciclovias e ciclofaixas. Além disso, a instalação de estações de bicicletas
compartilhadas por toda a cidade – o Bicletar –, e de parcerias com o governo do Estado para
expansão das malhas de Veículos Leves sobre os Trilhos (VLT), são alguns exemplos que
passaram a contribuir para a melhoria da acessibilidade e da locomoção pela cidade. Assim, a
tentativa de democratização desses contextos, embora ainda embrionária, sem dúvida, influi
afetando positivamente às condições econômicas e sociais, além de mitigar os níveis de polução
urbana, contribuindo em alguma medida para a elevação do bem-estar social.
A observância das ações viabilizadas para a redução da pegada de carbono do setor
de resíduos também incide, além das dimensões econômica e social, – com projetos de coletas
seletivas que são fomento de renda para as famílias envolvidas; com a implantação de
“ecopontos” como alternativa para o descarte correto do lixo, em que são possibilitados
descontos na conta de energia elétrica, além de gerar bônus financeiros; distribuição de triciclos
101
mecânicos e elétricos de coleta de resíduos para associações de catadores; entre outros – as
questões que integram os espaços e a cultura também são tocadas. Quando outras políticas são
trabalhadas concomitantes para o alcance da mitigação da pegada de carbono do setor, os
espaços urbanos são reinventados e a dimensão cultural também se fortalece.
Isso ocorre, na medida em que, os espaços públicos, como praças, corredores
culturais, parques, etc, são revitalizados e contam com o apoio de políticas públicas de
preservação, o que inclui pontos de coleta seletiva e o incentivo à população em utilizá-los com
responsabilidade social e ambiental. Assim os espaços públicos passam a ser agregadores
culturais, dinamizando os contextos urbanos e contribuindo com a sustentabilidade ambiental.
Em Fortaleza, segundo a PMF (2020), já foram realizadas mais de 300 reestruturações somente
de praças públicas nos últimos anos, contando com o apoio de lixeiras seletivas e adequações
que visem o descarte correto dos resíduos.
Dessa forma, os resultados dos dois setores – transportes e resíduos – que foram
destacados nos inventários de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza como protagonistas
na mitigação da pegada de carbono do município entre os anos de 2012 e 2016, lançam,
paulatinamente, bases para a condução do desenvolvimento sustentável na capital cearense. O
fortalecimento dos setores de fontes de emissões estacionárias – residencial, comercial e
industrial – é o principal desafio que foi evidenciado nos inventários para abrangência do
alcance da sustentabilidade na cidade. Assim, revela-se a necessidade do fomento de políticas
com finalidade de minimização da pegada de carbono desses setores, a fim de integrar e
estimular as dimensões do desenvolvimento sustentável de modo estrutural na cidade de
Fortaleza.
Ademais, a percepção da inter-relação entre desenvolvimento sustentável, seus
indicadores e as políticas públicas no contexto da cidade de Fortaleza, traz à tona a importância
da articulação conjunta dessas categorias para o bem comum. O fato de a capital cearense, nesse
sentido, representar minimamente resistência frente ao itinerário da condução das políticas
públicas de meio ambiente no Brasil, que são, como salientado por Salheb et al. (2009), em sua
maioria, carregadas de valores utilitaristas e sem práxis efetivas de mudanças estruturais para
as necessidades coletivas e da sustentabilidade ambiental, aponta a relevância do fortalecimento
dessas iniciativas – como o encaminhamento dos inventários de emissões de GEE – para a
efetividade de seus objetivos a longo prazo sob perspectiva sustentável.
Como ressaltado por Guerra e Schmidt (2016), a Pegada Ecológica e outros
indicadores de sustentabilidade, podem ser importantes mecanismos para denúncia das
incongruências dos sistemas de crescimento e desenvolvimento econômico no âmbito das
102
sociedades. Mas além disso, podem, como verificado neste presente estudo documental dos
inventários de emissões de GEE de Fortaleza, legitimar e direcionar a efetividade de políticas
públicas, solidificando um caminho mais seguro para o alcance do desenvolvimento
sustentável. Dessa maneira, o próximo capítulo se ocupará em aprofundar as verificações
apontadas com os resultados documentados nos inventários de emissões GEE à luz da
compreensão das intenções institucionais no âmbito da gestão municipal de Fortaleza.
103
5 A INTER-RELAÇÃO ENTRE O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, SEUS
INDICADORES E POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE BAIXO
CARBONO À LUZ DAS INTENÇÕES INSTITUCIONAIS
No âmbito da cidade de Fortaleza, como evidenciado no capítulo anterior,
verificou-se por meio do estudo dos documentos inventariados de emissões de GEE que a
gestão municipal se mostrou exitosa no que refere ao gerenciamento da Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono para o alcance das dimensões que compreendem
o desenvolvimento sustentável, de acordo com Sachs (1993). Nesse sentido, incidiu-se a
importância da manutenção dos inventários, que tem por base a utilização do indicador de
sustentabilidade Pegada Ecológica, como um direcionador para a condução da sustentabilidade
no município.
No entanto, conforme a teoria que foi apresentada, salienta-se também a
importância de perscrutar e entender como o conceito de desenvolvimento sustentável é
incorporado pelas políticas públicas, ao passo que a ação do Estado e o meio ambiente são
movidos por interesses e ideias (CHACON, 2007). Desse modo, compreender as intenções,
valores e o modo de gerência que perpassa a gestão pública para tangência da sustentabilidade
é fundamental para a verificação dos reais efeitos socioambientais fomentados nas sociedades.
Dessa maneira, a fim de interpretar o alcance dos resultados documentados nos
inventários de emissões GEE à luz da compreensão das intenções institucionais no âmbito da
gestão municipal de Fortaleza, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com os principais
atores envolvidos na concepção e operacionalização da Política de Desenvolvimento Urbano
de Baixo Carbono.
À vista disso, este capítulo objetiva trazer à tona a relação dos entrevistados com a
política pública, verificando as principais motivações vislumbradas com a criação da política,
a partir do entendimento do cenário socioambiental da cidade que precedeu sua gênese. Assente
disso, ter-se-á a visão dos gestores a respeito dos principais impactos dessa ação do Estado,
revelando também os limites, dificuldades e desafios por eles identificados.
Ademais, também objetiva-se apresentar a percepção dos entrevistados sobre a
relevância do uso do indicador Pegada Ecológica para a gestão dos propósitos da política,
incorporando também a interpretação por parte dos gestores acerca da inter-relação entre o
desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas, revelando os reflexos
percebidos a partir dessa inter-relação no contexto do município.
104
Desse modo, tem-se o intento de levar a verificação da efetividade socioambiental
compreendida nas intenções institucionais frente ao gerenciamento da Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono por parte dos gestores públicos. Assim, em
paralelo a observância dos dados secundários que foram articulados na presente pesquisa, ter-
se-á os elementos necessários para o alcance do objetivo geral deste estudo, que é avaliar o
indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica como ferramenta para promoção do
desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza.
5.1 Procedimentos metodológicos da pesquisa empírica
Esta etapa do presente estudo caracterizou-se como uma investigação empírica,
dedicando-se ao tratamento da face prática, ou seja, baseando-se em evidências concretas e
verificáveis da realidade, via domínio empírico e fatual (DEMO, 2000). Dessa forma, a
aplicação das entrevistas semiestruturadas entendidas como uma verificação empírica, permitiu
encontrar significados e maiores detalhamentos a partir da fala dos atores políticos envolvidos
com o problema em estudo.
Entende-se também, que a entrevista enquanto instrumento de investigação
científica, difundiu-se tanto para aplicabilidade em pesquisas de abordagem qualitativa, como
também em abordagens de natureza quantitativa. Nesse sentindo, auxilia os estudos
qualitativos, pois, privilegia a fala dos atores sociais, levando a uma compreensão mais ampla
e apropriada da realidade (FRASER; GONDIM, 2004). Essa perspectiva permitiu uma
compreensão mais abrangente e complementar aos estudos secundários, além de trazer à tona
o conhecimento de novas informações que perpassam a Política de Desenvolvimento Urbano
de Baixo Carbono.
Os dados coletados nas entrevistas semiestruturadas também puderam ser
quantificados, revelando, nesse sentido, a sua abordagem quantitativa, que, segundo Oliveira
(2001), identifica-se a partir da quantificação de opiniões e dados, combinando o emprego de
recursos e técnicas estatísticas. Isso foi possibilitado por meio da base de dados que foi gerada
a partir do software IRaMuTeQ, em que o discurso dos respondentes foi quantificado,
encorpando elementos estatísticos ao escopo da pesquisa. Desse modo, a partir das entrevistas
semiestruturadas, os tratamentos qualitativos e quantitativos puderam ser complementares,
enriquecendo a análise e as discussões (SCHNEIDER; FUJII; CORAZZA, 2017).
105
5.1.1 Amostra da pesquisa
Conforme já mencionado nas páginas 28 e 29, a escolha dos entrevistados partiu de
uma amostragem por julgamento e intencional. Nesse sentindo, segundo Marotti et al. (2008),
uma amostra intencional orienta-se em examinar as informações disponíveis para a questão em
estudo, as quais devem ser representativas para toda a população, desse modo, a seleção
amostral parte do julgamento do pesquisador. Admitindo um critério de julgamento razoável,
deve-se chegar em resultados favoráveis para a pesquisa.
Dessa maneira, como parte do julgamento da amostra, selecionou-se 03
respondentes para as entrevistas semiestruturadas. A escolha estruturou-se no critério de que,
dado o conhecimento do parecer de consideração à Câmara Municipal de Fortaleza a respeito
do Projeto de Lei que dispõe sobre a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono,
redigida pelo até então prefeito municipal Roberto Cláudio Rodrigues Bezerra, disponível em
Fortaleza (2017), salienta-se que o referido Projeto de Lei parte da soma de várias iniciativas
fomentadas a partir de ações viabilizadas pela SEUMA, em que foi criada uma célula específica
para o objetivo da política – Célula de Sustentabilidade e Mudanças Climáticas –, que é parte
da coordenadoria de Políticas ambientais. Nesse sentido, identificou-se como atores dois
gestores que estiveram ligados diretamente com a proposta, articulação, concepção e
encaminhamento da política, e um técnico que participou na operacionalização da política e na
formulação do 3° inventário de emissões de GEE para cidade.
Assim, a escolha intencional dos 03 respondentes para as entrevistas
semiestruturadas, partiu do julgamento de que são eles os agentes propícios para a apreensão
do proposto desta pesquisa, em virtude de que se relacionam diretamente com as bases políticas
institucionais do problema em estudo. Assim, possibilitou-se perscrutar, por meio da condução
das entrevistas semiestruturadas, agregando também a sua relação com a teoria observada na
literatura e nos resultados verificados na análise documental dos inventários de emissões de
GEE, a efetividade socioambiental compreendida nas intenções institucionais no âmbito da
gestão municipal de Fortaleza.
5.1.2 Coleta de dados
Para o encaminhamento das entrevistas semiestruturadas, partiu-se da orientação
prevista no roteiro de perguntas disposto em Anexo A, o qual foi formulado de acordo com os
tópicos requeridos para aplicação do Círculo Hermenêutico Dialético (CHD) proposto por Guba
106
e Lincoln (2011), que parte de uma estratégia de avaliação de política pública que será
apresentada e explicitada no capítulo seguinte do presente trabalho. Para agora, reserva-se a
compreensão de que as questões levantadas com os respondentes foram norteadas pelas
seguintes prerrogativas apresentadas na Figura 24:
Figura 24 – Tópicos de perguntas das entrevistas semiestruturadas
Fonte: Elaborado pela autora com dados de Couto, Carrieri e Ckagnazaroff (2019).
No primeiro tópico, buscou-se identificar o histórico de contato dos respondentes
com a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, investigando também o que
refere aos seus conhecimentos acerca do cenário socioambiental anterior e posterior à
normatização da política, além de buscar a apreensão sobre a percepção de cada gestor/técnico
a respeito dos impactos socioambientais oriundos da política a partir da utilização do indicador
de sustentabilidade Pegada Ecológica.
Com as questões discutidas no segundo tópico, objetivou-se averiguar sobre os
diálogos tangenciados pela base teórica fundamentada na inter-relação entre o desenvolvimento
sustentável, seus indicadores e as políticas públicas, perscrutando perceber como os
entrevistados relacionam essas categorias e como percebem o reflexos dessa inter-relação no
contexto da cidade, além de verificar a apreensão crítica dos respondentes no que refere às
fragilidades e aos desafios no encaminhamento da Política de Desenvolvimento Urbano de
Baixo Carbono.
Finalmente, no terceiro tópico, vislumbrou-se tratar a respeito da compreensão dos
entrevistados sobre a efetividade observada no desenvolvimento dos inventários de emissões
de GEE como mecanismo para perscrutar os níveis de sustentabilidade no município, levando
também a observância da avaliação de cada gestor/técnico frente aos resultados que foram
1) Identificar
a relação do
Stakeholder com a
Política Pública
2) Análise da
Política versus
Teoria de Base
3) Indícios
empíricos que
sustentam as
construções
107
apresentados nos inventários dos anos base 2012, 2014 e 2016. Ademais, buscou-se refletir
sobre o alcance da metodologia técnica na construção dos inventários pela SEUMA e sobre o
relacionamento da secretaria com outros órgãos/instâncias visando o encaminhamento dos
objetivos propostos na Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono.
Desse modo, a articulação da coleta de dados a partir das entrevistas
semiestruturadas, lançou as bases necessárias para o alcance do terceiro objetivo específico
pretendido nesta pesquisa – verificar a efetividade socioambiental compreendida nas intenções
institucionais, partindo da observância da inter-relação entre desenvolvimento sustentável, seus
indicadores e as políticas públicas.
5.1.3 Análise dos dados
Para apreensão e análise dos dados e informações contidas nos discursos
formulados a partir das entrevistas semiestruturadas, elegeu-se como método a Análise de
Conteúdo de Bardin (2011), valendo-se também da utilização do software IRaMuTeQ. A
Análise de Conteúdo é uma técnica de tratamento de dados voltada para análise de diferentes
comunicações, sistematizando a descrição do conteúdo das mensagens que forem obtidas,
sejam elas de conteúdo qualitativo ou quantitativo (BARDIN, 2011). Desse modo, entendeu-se
o método como um procedimento de maior adequação a esta pesquisa.
O software IRaMuTeQ (Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de
Textes et de Questionnaires) teve como percussor o francês Pierre Ratinaud (2009), possuindo
licença para acesso gratuito. Por ter seu funcionamento ancorado ao software R, possibilita
diferenciadas formas de análises estatísticas sobre corpus textuais, permitindo análises variadas
como: estatísticas textuais clássicas; classificação hierárquica descendente; pesquisa de
especificidades de grupos; análises de similitude e nuvem de palavras, etc (CAMARGO;
JUSTO, 2013).
A escolha do software IRaMuTeQ partiu da necessidade da compreensão na
multiplicidade contida nos discursos que foram construídos a partir das entrevistas, que apesar
de ter se tratado de uma amostra relativamente pequena de entrevistados, suscitou a formulação
de densas mensagens, levando a indispensabilidade de uma apreensão construtivista da
concepção dos atores sociais envolvidos na criação e operacionalização da Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono.
108
5.2 Resultados e discussões
Os dados gerados a partir do corpus textual disposto no software IRaMuTeQ foram
constituídos por três textos, referentes aos discursos da amostra dos entrevistados. Dessa forma,
o corpus foi separado em 364 seguimentos de texto (ST), com aproveitamento de 292 STs
(80,22%). Emergiram 12.721 ocorrências (palavras, formas ou vocábulos), sendo 1937 palavras
distintas e 1043 com uma única ocorrência.
A partir disso, o conteúdo analisado foi categorizado em cinco classes: Classe I
(vermelha) apontando 22,3%; Classe II (cinza) representando 19,5%; Classe III (verde)
igualmente representando 19,5%; Classe IV (azul) chegando a 21,9%; Classe V (lilás)
configurando 16,8%. As classes formadas distribuíram-se na chamada Classificação
Hierárquica Descendente (CHD), que será apresentada a seguir, na Figura 25. As palavras que
aparecem na CHD foram aquelas mais mencionadas pelos respondentes das entrevistas, desse
modo, quanto mais próximas do topo, significa que maior é a sua relevância e influencia no
discurso.
Figura 25 – Classificação Hierárquica Descendente (CHD)
Fonte: elaborado pela autora, por meio do software IRaMuTeQ.
109
O primeiro aspecto a ser observado no que refere à CHD, conforme a Figura 25, diz
respeito a observância de duas ramificações, a primeira abrange as classes três, quatro e cinco,
e a segunda as classes um e dois. Nesse contexto, observa-se que a classe cinco encontra-se
isolada das demais, no entanto, próxima das classes três e quatro, as quais estão interligadas.
Percebe-se também que as classes um e dois correlacionam-se, porém, aparecem com relativo
distanciamento das classes três e quatro. Essas relações entre as classes poderão ser melhor
visualizadas mais a frente, por meio de um filograma de palavras.
A partir das cinco classes que foram construídas, é possível nomeá-las de acordo
com o que foi perscrutado nos discursos, sedimentando-se com os dados que foram gerados
pelo software. Desse modo, a classe um (vermelha) foi intitulada como “Comunicação da
política” em virtude de as palavras com maior intensidade serem “pessoas”, “parque”,
“comunicação”, “casa”, “concepção”, “conhecimento”. A classe dois (cinza) foi nomeada de
“Objetivos da política”, pelo destaque das palavras “mudanças climáticas”, “principal”,
“enfrentamento”, “ponto”, “público”, “política”. A classe três (verde) foi identificada como
“Inventários de Emissões de GEE”, em decorrência de que se destacaram entre as palavras de
maior intensidade “importante”, “indicador”, “achar”, “desenvolvimento sustentável”,
“integrar”, “contribuir”, “Pegada Ecológica”. A classe quatro (azul) foi identifica como
“Operacionalização da política”, isso porque as palavras mais presentes foram “ICLEI”, “ano”,
“gestão”, “metodologia”, “responder”, “continuar”. Finalmente, a classe cinco (lilás) foi
classificada como “resultados da política”, em razão das palavras mais ditas terem sido
“contar”, “emissão”, “diminuir”, “pegada”, “fórum”, “atualizar”, “redução”.
Embora a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, conforme
documentado nos inventários de emissões de GEE, tenha demonstrado bastante eficácia, a
comunicação da política para a sociedade civil apresentou-se falha e inconsistente. Para os
entrevistados, essa demonstrou ser a maior fragilidade e o maior desafio para o aprimoramento
e ampliação dos resultados da política.
Na parte da comunicação com as pessoas eu acredito que não teve tanto avanço, no
que se diz respeito a que, temos os ecopontos, e os ecopontos querendo ou não é um
tipo de ação na questão de reciclagem e coleta seletiva na cidade, beleza, as pessoas
estão aderindo, massa! Tem faixa exclusiva de ônibus é legal, legal! Tem a parte do
bicicletar, das bicicletas compartilhadas, certo, ok, é legal, mas as pessoas estão
aderindo, tá tendo impacto na vida das pessoas? Sim! Mas a falha mesmo é que não
tem essa ligação das pessoas com essas ações junto com a Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, é como se não fizesse parte. [...] Falta
110
essa interligação do que as pessoas praticam; a pessoa até já tá colaborando com a
política, está sendo transformada as atitudes que a polícia impõe, que tipo, incentiva,
isso está transformando um pouco a vida das pessoas, mas eu acredito muito que não
tem essa ligação pessoal do que as pessoas estão fazendo com a política de baixo
carbono, e tudo está ligado (ENTREVISTADO 01, 2020).
Como apontado pelo entrevistado 01, as pessoas muitas vezes praticam ações que
foram fomentadas pela Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, como a
utilização dos ecopontos e a adesão às bicicletas compartilhadas, no entanto, não se reverbera
nenhuma correlação com a política. Se a política fosse melhor comunicada a população,
certamente, além de repercutir em uma maior participação em todas as ações já propagadas pela
política, dado o conhecimento da necessidade de se mitigar a Pegada Ecológica da cidade, por
meio de uma maior acessibilidade e conhecimento dos inventários de emissões de GEE e
demais objetivos da política, seria uma forma de integrar a sociedade civil a uma participação
mais consciente e efetiva por uma cidade mais sustentável. Esse fato pode ser percebido a partir
da fala do entrevistado 02:
A gente realmente tem uma dificuldade muito grande de se comunicar, tem muita
coisa importante acontecendo na prefeitura, muita coisa interessante, mas a gente não
está sabendo comunicar, acho que a gente tem alguma dificuldade de linguagem, a
gente não consegue é... Às vezes eu fico muito triste porque assim, eu sei que tem
muita gente na cidade que diz que é ambientalista, que defende o meio ambiente, e
mesmo eles, nunca nem quiseram vir saber disso, porque têm coisas que ao meu ver
são tão importantes, talvez até mais importantes acontecendo e a gente não consegue
dialogar com essas pessoas, é como se tivessem em times diferentes, mas na verdade
não é, o time é o mesmo, é a cidade, né. Então eu acho que a gente tem dificuldade de
comunicar a cidade essas coisas. [...] a gente queria muito conseguir alcançar mais as
pessoas, eu penso que o grande desafio que a gente tem é a comunicação. É engajar
mais pessoas para esse movimento de maneira consciente, que elas saibam que elas
estão nesse movimento e não necessariamente que elas estão de maneira espontânea,
de maneira voluntária, sem saber que estão participando. Era muito importante que as
pessoas soubessem que o que elas estão fazendo faz parte de um grande movimento
que é muito importante a contribuição de cada um, e que fosse uma contribuição mais
consciente. Se existe um desafio para a área, talvez esse aí seja um dos maiores
(ENTREVISTADO 02, 2020).
111
A dificuldade de comunicação retratada pelo entrevistado 02 direciona para
reflexões importantes. Se a política não chega nem nas pessoas que já dispõe de certo
instrumental técnico e científico no que refere à consciência das práticas ambientais e de
sustentabilidade, a fragilidade de diálogo com as pessoas comuns que formam a maior parte da
sociedade civil da cidade de Fortaleza é ainda mais acentuada. Como salientado pelo
entrevistado 03, no que refere ao conhecimento da política, trata-se de uma política invisível:
A gente recebeu premiações, importantes relacionada a isso, é, apesar da população
não ver ainda, mas essa política ela é realmente invisível. [...] A Dificuldade de
comunicar isso a população, da população saber, esse é o principal desafio. Se você
chegar no Terminal do Siqueira e perguntar pra população ah o município tem
uma Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono? Ou como é que o
município enfrenta às mudanças climáticas? As pessoas, elas não vão saber. E assim
é importante ter essa divulgação, então eu sinto que falta ainda divulgar, as pessoas
saberem mais o que é isso, apesar da gente divulgar muito, mas não chega nas pessoas.
Mas eu acho que isso é do Brasil inteiro, não sei... Acho que esse é o principal desafio,
de comunicar [...] o que pode melhora é realmente o que eu já tinha falado antes, é a
comunicação, é a gente divulgar mais os projetos que nós trabalhamos, principalmente
a Política de Meio Ambiente e a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo
Carbono, muito mais é uma questão de divulgação, porque quando a gente divulga,
não é questão de fazer propaganda, não tô falando de mídia, eu tô falando de adesão,
quando a gente divulga, aí as pessoas ah eu vou separar meu lixo em casa, ah eu vou
fazer tal coisa, as pessoas acabam também vestindo a camisa, então o que diria que o
que pode melhor é a comunicação, é a divulgação (ENTREVISTADO 03, 2020).
Desse modo, como salientado, o conhecimento da política por parte da sociedade
civil torna-se o principal obstáculo a ser contornado, a fim de que se tenha uma maior adesão e
efetividade em seus resultados. Vale acrescentar a esse contexto um fato de grande relevância
que foi ressaltado pelo entrevistado 02, que diz respeito a dificuldade de comunicação está
ancorada a uma problemática muito mais ampla e preocupante para cidade, que é desigualdade
e a vulnerabilidade social.
A fragilidade eu penso muito na vulnerabilidade social, porque a gente tem uma
cidade muito pobre, há um abismo social muito grande, então assim, você falar de
sustentabilidade para quem não tem o que comer é difícil, você falar que ela precisa
separar o resíduo e ela diz "que resíduo? eu mal tenho ovo para comer". Então assim,
112
a meu ver a dificuldade é a comunicação e o grande desafio é como trabalhar a questão
socioambiental no meio de tanta vulnerabilidade social (ENTREVISTADO 02, 2020).
Esse fato reforça ainda mais a compreensão da importância da concomitância na
articulação de todas as dimensões que formam e dão sentido ao desenvolvimento sustentável.
Sachs (1993) já alertava que para a mitigação dos problemas ambientais, seria necessário, além
do suporte as questões ecológicas, trabalhar em conjunto as dimensões sociais, econômicas,
espaciais e culturais, para, a partir daí, alcançar o desenvolvimento sustentável nas sociedades.
Assim, torna-se claro que a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono só poderá
ter maior efetividade em seus propósitos ambientais se articulada em conjunto com outras
políticas públicas que amparem as outras dimensões da sustentabilidade no âmbito da cidade
de Fortaleza.
Outro enfoque de grande importância que também foi destacado como classe no
software IRaMuTeQ, se trata dos objetivos da política. Para compreensão dessa categoria é
importante entender em qual contexto socioambiental a política foi formulada e concebida. De
acordo com os entrevistados, a política começou a ser planejada a partir do ano de 2013, em
um cenário de inexistência de políticas e medidas que vislumbrassem às mudanças climáticas
e a efetividade prática de ações de sustentabilidade na cidade.
Até 2013 não se sabia nem o que era essa questão de mudanças climáticas, agendas
climáticas, nada, em Fortaleza não se tinha essa prática, se tinha era uma coisa muito
pontual, não era uma coisa macro que abrangia a cidade por inteiro. De 2013 para
2014 se teve uma filiação do município com o ICLEI, que você já deve conhecer e
com certeza já deve citar ele no teu trabalho, e o ICLEI tem esse objetivo de pegar as
cidades e incentivar as cidades às práticas sustentáveis com foco na questão climática
(ENTREVISTADO 01, 2020).
Como evidenciado a partir da fala do entrevistado 01, um dos fatores que repercutiu
na mudança de paradigma no que refere à inexistência de políticas ambientais e no trato às
mudanças climáticas, diz respeito a associação do município com o ICLEI. A parceria com a
organização internacional que foi iniciada a partir do ano de 2013, fomentou na cidade uma
maior adesão a práticas sustentáveis e o incentivo a formulação de políticas com foco nas
mudanças climáticas. Antes disso, o entrevistado 02 vai ressaltar que o que existia no município
era um programa de educação ambiental que tratava dessas questões na teoria, porém, em
concordância com o que foi apontado pelo entrevistado 01, até 2013 não havia uma
operacionalização prática dessas questões na cidade.
113
Foi a partir de 2013, pelo menos institucionalizado não existia nada antes disso.
Porque assim, em 2008, 2009 a gente montou o programa de Educação Ambiental na
época, e a gente falava de mudanças climáticas como algo a ser feito, por exemplo,
nós vamos fazer educação ambiental, a gente vai começar a separar o lixo, mas era
uma mudança climática como um desafio, olhando lá na frente, ela não estava
efetivamente no dia a dia. Eu acho que a grande virada de chave foi que a partir de
2013 que pensamos, a mudança climática está aí, ok, mas eu posso fazer algo, ah mas
o que eu posso fazer? ah eu posso começar a organizar a legislação, eu posso criar um
fórum, aí é que começa o Forclima né? O Forclima nasceu daí. Eu preciso ter um
grupo discutindo as mudanças climáticas institucionalizado, eu preciso ter um plano
de metas (ENTREVISTADO 02, 2020).
Desse modo, como evidenciado nos discursos, a partir de 2013 surge um novo
movimento na cidade, oriundo de uma aproximação das instâncias globais que incentivam as
práticas de sustentabilidade locais. A Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono
é concebida no concerne de que “a grande meta da SEUMA é integrar o ambiente natural com
o ambiente construído” (entrevistado 02, 2020). Nesse sentido, o objetivo da criação da política
parte da intenção da SEUMA em direcionar essa integração do ambiente natural com o
ambiente construído, como também foi ressaltado pelo entrevistado 03, quando questionado a
respeito de sua participação no processo de construção da política:
A nossa contribuição foi fazer com que as políticas urbanas tenham o foco também na
redução das emissões, principalmente na redução das emissões de gases e nessa
integração do ambiente natural com o ambiente construído, nos aproximarmos das
instâncias globais, mundiais que tratam dessas políticas, trazer essas instituições pra
Fortaleza e principalmente estimular a equipe a trabalhar com essas políticas e
descobrir novas técnicas para que essas políticas de enfrentamento às mudanças
climáticas possam ser uma realidade na cidade (ENTREVISTADO 03, 2020).
O enfrentamento às mudanças climáticas é, sem dúvida, o principal ponto no que
tange aos objetivos da política, mas vale ressaltar que, para tanto, como também visto no
capítulo anterior referente ao estudo documental dos inventários de emissões de GEE,
reverbera-se o alinhamento de diferentes setores na cidade para haja uma mitigação na pegada
de carbono do município, “você tem o bloco dos resíduos, o bloco da construção, o bloco do
transporte e o bloco da energia, aí você entende quem são os atores, você entende o setor, e aí
você começa a estabelecer as metas” (entrevistado 02, 2020).
114
Dessa forma, preconiza-se a importância de uma articulação de ação alinhada e
conjunta na cidade, para que o enfrentamento às mudanças climáticas fomente o seu fim último,
que é o desenvolvimento sustentável, como referenciado no projeto de Lei que normatizou a
política de Desenvolvimento Urbano de Baixo de Carbono, (FORTALEZA (CE), 2017). O
entrevistado 03 ratificou a importância desse somatório de forças políticas e institucionais para
o êxito no alcance dos objetivos da política:
A prefeitura inteira, não há um órgão que a gente não precise pra melhorar e
desenvolver a política. Saúde, educação, infraestrutura, conservação e serviços
públicos, finanças, planejamento, todas as secretarias são importantes, até a
procuradoria geral do município, porque as Leis só viraram Leis porque foram
analisadas, foram melhoradas e foram encaminhas à câmara. O prefeito também é
importantíssimo, porque é o apoio dele que vai garantir a implantação dessas políticas.
Então não há um órgão separado, há um responsável que coordena, que somos nós, a
SEUMA, mas é importante que todos contribuam (ENTREVISTADO 03, 2020).
A necessidade de comunhão entre as diversas instâncias internas da prefeitura para
que se tenha o devido alcance dos objetivos pretendidos com a política, evoca alertas
significativos quanto a manutenção das intenções institucionais do município no que refere ao
trato com o meio ambiente e ao encaminhamento do desenvolvimento sustentável. Isso porque,
como toda gestão é cíclica, os interesses dos novos atores políticos que ocuparão as pastas
municipais serão direcionadores importantes para que não ocorra a espoliação da natureza bem
intencionada da política ao serem incorporados, por exemplo, vieses e interesses neoliberais,
conforme alertado pelos autores Peccatiello (2011); Salheb et al (2009); Chacon (2007).
Outra classe de grande relevância no contexto da Política de Desenvolvimento
Urbano de Baixo Carbono que foi gerada a partir software IRaMuTeQ, trata-se dos inventários
de emissões de GEE. Como verificado no capítulo anterior da presente pesquisa, além de
orientar a sinalização da Pegada Ecológica do município em sua dimensão de carbono, os
inventários documentam periodicamente resultados de diversos setores da cidade, como o setor
de transportes, resíduos, energia, fontes estacionárias – residencial, comercial e industrial, – etc,
no que refere as emissões de GEE.
A instrumentalização desses dados, além de ser parte da Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, reverbera no manejo de diferentes políticas
públicas e ações que perpassam os setores perscrutados nos documentos. Esse fato foi
evidenciado pelo entrevistado 01, “o inventário a gente sempre fala que ele é o diagnóstico da
115
cidade [...] o inventário não está sendo apenas feito, ele está sendo feito e está sendo colocado
para frente, porque com os resultados dele estão sendo praticadas outras ações” (entrevistado
01, 2020). Corroborando, o entrevistado 03 reforça a importância dos inventários nesse
contexto, “os inventários são muito importantes, eu acho, porque eles integram todas ações de
todas as políticas” (entrevistado 03, 2020).
Nesse sentido, entende-se os inventários como um instrumento de grande relevância
para a ação do Estado, isso porque, conforme elucidado por Morais (2017), e ratificado pelos
entrevistados, é a partir deles que ações e políticas são integradas, advindo não de um
instrumental de decisão puramente técnica, mas de um recorte do real. Desse modo, ao serem
diagnosticados os problemas, soluções podem ser articuladas conjuntamente por diferentes
setores, caracterizando uma intervenção social eficiente.
Tendo em vista a importância do papel dos inventários nesse contexto, e partindo
da motivação da gestão municipal que tornou como uma obrigatoriedade Legal a manutenção
de a cada dois anos dispor de um inventário de emissão de GEE para a cidade, o entrevistado
02 salienta que:
Sem o dado não dá para tomar decisão, e aí se acredita que o melhor é fazer o
inventário a cada dois anos [...] é uma obrigação, é uma forma de deixar isso em Lei
para quem vier posteriormente ser obrigado a fazer, a gente precisa fazer esse
inventário a cada dois anos, ele é muito importante. Isso é uma forma também de
manter a política viva né? Porque a medida em que você está fazendo o inventário
você tá atualizando os dados, você tá disponibilizando informações, você tá fazendo
o negócio andar, se você não tem essa obrigatoriedade ficar ao sabor e ao humor do
gestor e isso ao meu ver não legal (ENTREVISTADO 02, 2020).
Como decorrido no capítulo 4, a obrigatoriedade na manutenção periódica dos
inventários foi consequência do projeto de Lei da Política de Desenvolvimento Urbano de
Baixo Carbono, esse fato, conforme apresentado pelo entrevistado 02, além de legitimar a
prática, torna-se fundante para dar sentido e razão de ser à política, garantindo a sua
continuidade.
Nesse sentido, para que se tenha o êxito esperado em todos esses processos, a
observância da quarta classe que foi identificada a partir do software IRaMuTeQ, torna-se
essencial. Isso porque, a operacionalização da política é uma dimensão fundamental para
direcionar os seus alcances e efetividade. Dessa forma, a palavra “ICLEI” foi identificada com
maior influência nessa classe, sendo unanime entre os entrevistados a importância da parceria
116
com a organização internacional para que a política seja operacionalizada e conduzida na
cidade. O entrevistado 02 ressalta que o processo de construção da política, bem como o suporte
técnico para a sua operacionalização, se deu a partir dessa parceria:
Então, no momento em que Fortaleza começa a fazer parte do ICLEI né, a ser uma
dessas cidades ICLEI, o ICLEI é um Instituto de Governos Locais para a
Sustentabilidade, e aí a gente passa a fazer do ICLEI e entra na primeira fase do Urban
Leds, e o Urban Leds é justamente esse desenvolvimento de baixo carbono, Leds
significa isso, desenvolvimento de baixo carbono, e aí a gente passa a ser uma cidade
Urban Leds junto com Recife, passa a ser uma cidade modelo e foi a partir daí que
nós começamos todo esse processo da construção da Política de Desenvolvimento
Urbano de Baixo Carbono [...] a gente deu muita sorte porque nós tivemos a parte
institucional junto com o ICLEI, todo o suporte técnico para a operacionalização
(ENTREVISTADO 02, 2020).
Dessa forma, como também já apresentado no capítulo anterior deste trabalho,
o primeiro inventário de emissões de GEE para a cidade foi construído a partir do projeto
Urban Leds, tento o ICLEI como percursor. Assim, a organização internacional foi a
responsável para que se começasse a mensurar a Pegada Ecológica da cidade, por meio da
apresentação e encaminhamento dos inventários. E a continuidade dessa prática, que agora
é realizada pelos próprios técnicos da SEUMA, é sedimentada com o apoio técnico do
instituto, “é da SEUMA agora a gestão para elaboração dos inventários, porque nós fomos
treinados, capacitados pelo ICLEI” (entrevistado 03, 2020).
Nesse sentido, a continuidade da parceria com o ICLEI, na opinião dos
entrevistados, é um elemento importante para a operacionalização da política, sendo o
fortalecimento dessa cooperação garantida por eles. “A gente vai continuar com o apoio do
ICLEI, a gente vai tentar melhorar cada vez mais, mantando o apoio com o ICLEI”
(entrevistado 02, 2020). “A gente continua parceiro do ICLEI, a gente inclusive vai deixar
já renovada essa parceria para a próxima gestão, então é seguir realmente o que a instituição
nos orienta” (entrevistado 03, 2020).
A observância de toda essa articulação no contexto da cidade de Fortaleza, vai
de encontro as evidências que foram apresentadas por Bernardo (2016), as quais
configuram-se na comprovação da relevância das organizações internacionais como
condicionantes para a formulação e o encaminhamento de políticas públicas nos países.
Esse fato foi observado a partir do protagonismo do ICLEI para a construção e
117
operacionalização da política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono na capital
cearense.
Ademais, o manejo operacional da política reverbera na última classe que foi
identificada na CHD, que são os resultados. Nesse sentido, na visão dos entrevistados, a
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono foi exitosa, impactando
positivamente na cidade, sendo salientada somente a questão da comunicação da política
como um fator a ser melhorado.
Eu acho que a gente não tinha nada antes da política, e eu acho que essa política ela é
muito vitoriosa, tanto é que a gente tá no quarto inventário, a política ela tem um
propósito importante, desenvolveu projetos interessantes pra cidade, então acho que
a única questão que talvez tenha deixado a desejar é que ela poderia mais bem
divulgada (ENTREVISTADO 03).
Esse pensamento pode ser fortalecido quando perscrutadas as palavras de maior
incidência na construção dessa classe no software, “contar”, “emissão”, “diminuir”, “pegada”.
Isso porque, os resultados da política são sedimentados a partir da sinalização que é dada pela
utilização da ferramenta Pegada Ecológica, como pontuado pelo entrevistado 01:
Para o alcance dos resultados da política, ao meu ver, medir a pegada é a base, é aquela
coisa assim, como é que você quer saber o que é que a cidade tem, o que a cidade
precisa fazer, se você não faz um diagnóstico. Então eu acho que é muito importante,
é fundamental [...] no sentido de que precisamos ver para saber o que fazer, e sem essa
pegada a gente não consegue mensurar, calcular o que é que precisa ser feito e em que
se está pecando, por exemplo, têm muitas ações de mobilidade muito boas sendo
feitas, mas porquê? 60, 70% das emissões vêm do transporte, e isso a gente sabe pelo
o que? pela pegada da cidade! (ENTREVISTADO 01, 2020).
Nesse sentido, os resultados concretos da política, verificados a partir da medição
da pegada da cidade, circundam, sobretudo, a diminuição das emissões do setor de transportes.
A criação dos corredores de ônibus da Av. Bezerra de Menezes e Av. Aguanambi, somando-se
a criação da estação de biogás no aterro da Praia de Iracema, foram algumas das ações
apresentadas pelo entrevistado 02, que corroboraram para os resultados da política:
Os resultados se verificam principalmente com as ações voltadas para o setor de
transportes, o nosso setor mais poluidor é o de transportes. A gente conseguiu reduzir,
para você ter uma ideia, somente no corredor da Av. Bezerra de Menezes, a gente tem
118
um dado, é que eu não tô lembrando dele agora, é um dado que eu sempre falava, que
a gente conseguiu reduzir parece que são 1800 toneladas de CO2, assim para tu ter
uma ideia, o ônibus consegue ir hoje do terminal para o centro em
pouquíssimos minutos no corredor, então assim, o ônibus antes levava uma
quantidade 3x de tempo, né? Então, ele ficava parando nos sinais, então, a gente fez
esses cálculos e conseguiu observar que houve uma redução muito grande na emissão
de carbono também por conta dos corredores, a gente agora tem o corredor da Av.
Aguanambi também né, então assim, isso tem um rebatimento muito forte nos
inventários, certo? Quando você tem realmente uma redução nas emissões do
transporte, e a gente teve sim. A gente muitas vezes tem uma redução muito de
circulação, agora mesmo na pandemia, a gente está fazendo uma verificação anual e
houve uma redução de 66% de carbono simplesmente pelo fato de os carros não
estarem passando aqui na Paulino Rocha e na BR, né? Então isso tem um rebatimento
sim, então a gente diminuiu a nossa pegada. Ah, outra coisa também que ajudou a
diminuir a pegada, a questão da estação, a gente tem uma estação de biogás lá no
aterro, então com isso já diminui 24 vezes a emissão, então foram vários aspectos
(ENTREVISTADO 02, 2020).
Dessa forma, a partir dos resultados que foram evidenciados, verifica-se o
pensamento de Andrade (2006), “a Pegada Ecológica permite uma análise das causas imediatas
dos problemas e suas prováveis tendências de evolução” (Andrade, 2006, p. 19). Isso porque,
com a percepção do destaque e abrangência da pegada do setor de transportes como principal
poluidor, foi possível apontar caminhos para mudanças de paradigmas socioambientais, ao
serem direcionadas ações governamentais (ROHAN; BRANCO e SOARES, 2018), resultando
na mitigação das emissões provenientes desse setor.
Na sequência, para maior compreensão da relação entre as cinco classes que foram
identificadas e discutidas, a partir do software IRaMuTeQ também foi construído um plano
cartesiano intitulado como Análise Fatorial de Correspondência (AFC). Por meio da AFC é
possível visualizar como as classes relacionam-se entre si, sendo representada a distância,
proximidade e convergência entre as classes do corpus textual.
119
Figura 26 – Análise Fatorial de Correspondência (AFC)
Fonte: elaborado pela autora, por meio do software IRaMuTeQ.
A Figura 26 revela que todas as classes agregadas pelo IRaMuTeQ, em alguma
medida, possuem correspondência entre si, umas se relacionam de forma mais forte, outras
possuem um nível de relação mais fraca. A AFC deixa clara a observância que foi evidenciada
na Figura 25, por meio da CHD, em que foram apresentadas duas ramificações, uma agregando
as classes um (vermelha) e dois (cinza) e outra associando as classes três (verde), quatro (azul)
e cinco (lilás). Ademais, a AFC considera a frequência estatística de incidência de palavras e
das classes.
No contexto observado, destaca-se a classe três (Inventários de emissões de GEE),
que embora tenha uma relação preponderante com as classes quatro (Operacionalização da
política) e cinco (Resultados da política), é a única classe que possui associação a todas as
demais classes que foram identificadas no estudo. Esse fato direciona para a relevância dos
inventários de emissões de GEE no âmbito da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo
carbono, mostrando-se fundante para a operacionalização e resultados da política, o que torna
120
inevitável que também se relacione como parte dos seus objetivos, e também possa associar-se
como elemento importante para comunicação da política.
Desse modo, revela-se ainda mais pertinente a responsabilidade da SEUMA no que
confere ao compromisso técnico e na administração contínua da proposta dos inventários, para
que assim, a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono tenha a efetividade
esperada, mantendo-se sustentável independente da gestão municipal que esteja à frente da
cidade. Como bem colocado pelo entrevistado 02 a respeito da manutenção periódica dos
inventários na cidade: “Isso é uma forma também de manter a política viva, né?” (entrevistado
02, 2020).
A partir da AFC também se constata que a relação das classes um (Comunicação
da política) e dois (Objetivos da política) perpassa, sobretudo, pela associação das palavras
“achar”, “dizer”, “falar” e “saúde”, “urbano”, “chamar”, “equipe”, “levar”, respectivamente.
Isso evidencia algo importante no que refere aos objetivos da política que não são “ditos”,
“falados”, apresentados com clareza a população, principalmente porque as maiores finalidades
por trás do objetivo da mitigação das emissões e o enfrentamento às mudanças climáticas na
cidade estão a “saúde” e a vitalidade do meio “urbano”. Essa evidência pode ser melhor
compreendida a partir do discurso do entrevistado 03:
Como parte dos objetivos também acabamos chegando ao fim último que é a saúde
pública, é o principal, a saúde das pessoas, é além da saúde das pessoas, é, você criar
uma imagem do município lá fora, e isso é importante para a vinda de investimentos,
né, de um município que preza pela sustentabilidade ambiental, então você tem essa
imagem positiva do município. A gente recebeu premiações importantes relacionada
a isso, é, apesar da população não ver ainda, mas essa política ela é realmente
invisível, ela é, muito mais os impactos dela são sentidos em outras áreas,
principalmente na saúde, no sentimento de pertença da população, e mais lá na frente,
porque a gente tá começando agora as obras relacionadas, na vida das pessoas quando
elas puderem ir à uma praia despoluída, quando elas puderem ir pra um riacho, uma
lagoa despoluída, é, então o principal é a saúde, depois lazer, entretenimento, geração
de vitalidade urbana, isso impacta também no planejamento urbano quando você trata
também da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, visibilidade
internacional da cidade, e eu diria também que tem um impacto aí socioambiental com
objetivo de desenvolvimento econômico, né? E qual o secretário de turismo que não
gostaria de divulgar lá fora sobre as potencialidades da sua cidade, principalmente
relacionado aí ao baixo carbono, a uma cidade limpa, a uma cidade verde, a uma
cidade que enfrenta às mudanças climáticas, né? (ENTREVISTADO 03, 2020).
121
Por meio da fala do entrevistado 03, fica claro que a lacuna existente na relação
entre os objetivos da política e sua comunicação vem sendo inexplicavelmente mal aproveitada.
Isso porque, como apresentado, além do seu objetivo central que é voltado para a redução das
emissões e as questões referentes às mudanças climáticas, existem diversos objetivos
específicos que poderiam ser facilmente compreendidos pela população, como a saúde pública
e a vitalidade urbana, e se acertadamente fossem comunicados, certamente melhoraria o
aproveitamento da política.
Outra maneira de aprofundar a compreensão dos discursos é partir da observância
da análise de similitude. Baseada na teoria dos grafos, a análise de similitude possibilita
identificar a ocorrência entre as palavras, apresentando as ramificações e conexidades que são
orientadas a partir dos vocábulos, auxiliando na identificação da estrutura do conteúdo de um
corpus textual. Dessa forma, a Figura 27 apresenta o gráfico formado a partir da análise de
similitude verificada nos discursos dos entrevistados:
122
Figura 27 – Análise de Similitude
Fonte: elaborado pela autora, por meio do software IRaMuTeQ.
Ao observar a Figura 27, verifica-se um único conglomerado de palavras, do qual
partem pequenas ramificações, isso orienta para a ocorrência de certa similaridade entre os
discursos dos entrevistados. A partir disso, no gráfico identifica-se no centro do grande
conglomerado de vocábulos a palavra “gente”, dela é possível observar que se ramificam com
a maior intensidade de expressão as palavras “política”, “cidade” e “pessoas”. As grafias
123
sinalizadas com essa ferramenta representam os discursos aparentes que foram formulados ao
longo das entrevistas.
É importante ressaltar que a palavra “gente” registrada como o centro das
ramificações é parte da expressão “a gente” comumente repetida nos discursos dos
entrevistados, referindo-se a eles próprios, enquanto gestores/técnicos responsáveis pelo
manejo da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, ou seja, pode-se entender
o vocábulo “gente” semanticamente como “SEUMA”.
Nesse sentido, a apreensão da construção que foi orientada a partir da análise de
similitude, dá relevo e reforça a importância da SEUMA enquanto instituição, partindo dela a
responsabilidade de delegar os rumos e sentidos da “política” nos diversos contextos e setores
que perpassam a “cidade”, impactando diretamente na vida das “pessoas”.
Todo o exposto pode ainda ter sua compreensão ampliada quando complementado
com o recurso gráfico nuvem de palavras. Isso porque, a nuvem de palavra é uma ferramenta
que possibilita uma visualização legível e de fácil entendimento das palavras expressadas com
maior frequência no discurso dos entrevistados. Assim, quanto mais centralizado e maior o
vocábulo visualmente na nuvem de palavras, mais frequente nos discursos analisados.
Figura 28 – Nuvem de palavras
Fonte: elaborado pela autora, por meio do software IRaMuTeQ.
124
Na Figura 28, tem-se claro a centralidade e relevância da palavra “gente”, na qual
semanticamente foi entendida como SEUMA, e posteriormente tem-se também com relevo os
vocábulos “pessoa”, “cidade”, “política”, “inventário” e “achar”. Assim, formulou-se uma
visão mais completa e geral da perspectiva dos entrevistados, destacando a
autorresponsabilidade colocada por eles enquanto gestores/técnicos em todos processos que
perpassam a política.
Em suma, tem-se a sinalização em todas as metodologias utilizadas do papel central da
SEUMA no que refere aos temas que emergem da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo
Carbono. Na CHD os cinco fatores identificados nas categorias assinaladas foram “Comunicação
da política” (vermelha), “Objetivos da política” (cinza) “Inventários de emissões de GEE” (verde),
“Operacionalização da Política” (Azul) e “Resultados da política” (lilás), todas corroboradas pela
fala dos atores políticos entrevistados. Quanto à AFC o resultado central girou em torno da
preponderância dos inventários de emissões de GEE, relacionando-se em alguma medida com todas
as classes que foram formuladas; quanto à análise de similitude, ficou demostrada a ocorrência de
certa similaridade entre os discursos dos entrevistados, ratificando com a nuvem de palavras mais
uma vez a centralidade da SEUMA no âmbito da política e suas abrangências.
Ademais, a partir das análises que foram articuladas com o auxílio do software
IRaMuTeQ, somando-se às especificidades contidas nos discursos dos entrevistados, é possível
compreender a inter-relação entre o desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as
políticas públicas por meio da concepção dos gestores e executores de políticas de meio
ambiente no âmbito da cidade de Fortaleza. Desse modo, a seguir, essas reflexões serão
aprofundadas, a fim de, a partir daí, verificar a convergência da efetividade socioambiental
compreendida nas intenções e ações que perpassam parte do meio institucional na capital
cearense.
5.2.1 Análise da efetividade socioambiental da política a partir da inter-relação do
desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas públicas no contexto da cidade
de Fortaleza
Como ponto de partida, é importante ter clara a apreensão no conceito de
efetividade. No âmbito das políticas públicas, muitas vezes, há uma generalização entre os
termos eficiência, eficácia e efetividade, que embora tenham correspondência em seus sentidos,
diferenciam-se em suas finalidades. Em muitas circunstâncias, uma política pública pode ser
eficiente e eficaz, no entendo, pode não ter a efetividade esperada. No contexto das políticas
125
socioambientais, essa percepção deve ser ainda mais preponderante, dado que, para o alcance
do desenvolvimento sustentável, além do resguardo da dimensão ambiental, também devem ser
observadas as dimensões sociais, econômicas, culturais e institucionais (SACHS, 1993). Nesse
sentido, muitas políticas que tem como finalidade o desenvolvimento sustentável, embora
apresentem dados que venham a comprovar sua eficácia, não possuem efetividade de alcance
por não perscrutar todas variáveis necessárias à sustentabilidade, a partir da perspectiva de
Sachs (1993).
Nesse sentido, de acordo com Jannuzzi (2016), a eficácia diz respeito ao grau de
cumprimento dos objetivos propostos pela política pública. A eficiência relaciona-se com o
nível de utilização de recursos frente aos custos em disponibiliza-los, ou seja, o grau de retorno
da política dado os seus custos para operacionalização. Já a efetividade trata-se do alcance
social que uma política ou programa possui, abrangendo o nível de participação, envolvimento
e adesão da sociedade, e a partir daí, promovendo uma mudança estrutural nos diferentes
contextos sociais que permeiam a política.
Dessa forma, destacando para o presente estudo a dimensão da efetividade no que
refere à face socioambiental, e partindo da inter-relação percebida entre o desenvolvimento
sustentável, seus indicadores e as políticas públicas, importantes averiguações foram
formuladas no âmbito da cidade de Fortaleza, assente à Política de Desenvolvimento Urbano
de Baixo Carbono, e tendo como referência os dados inventariados e os discursos dos
entrevistados.
A percepção do entrevistado 01 no que refere a inter-relação apresentada, evoca
para um elemento comum ao desenvolvimento sustentável, ao indicador Pegada Ecológica e às
políticas públicas, trata-se das cidades:
Em relação ao desenvolvimento sustentável e a Pegada Ecológica, ao meu ver essa
interligação ela é direta, obviamente né, não tem como não ser, eu acredito muito que
tem muitas coisas no Brasil bastante atrasadas, porque, muitas vezes, quando a gente
fala em políticas de baixo carbono e esses indicadores, a gente acha que é só um mito,
que é um negócio que aumenta a temperatura em tantos graus, têm as geleiras e tal,
mas não, não é só isso, as mudanças climáticas elas acontecem dentro da cidade,
acontecem por parte das pessoas, nós temos algo muito amplo na cabeça, e que é um
pouco difícil a gente filtrar e chegar onde mais importa, que é nas cidades. Então, o
meio ambiente, o desenvolvimento sustentável, ele é feito dentro da cidade, e o uso
da Pegada Ecológica, as políticas socioambientais, elas ocorrem dentro da cidade
(ENTREVISTADO 01, 2020).
126
Como destacado pelo entrevistado 01, é nas cidades que a dinâmica das relações e
da vida acontecem, nesse sentido, também foi enfatizada a relevância de perceber o
desenvolvimento sustentável para além da dimensão ambiental, dando razão ao pensamento de
Sachs (1993), e incorporando as políticas socioambientais como parte disso. Já a Pegada
Ecológica foi tida como ferramenta de decisão nesses contextos:
As pessoas elas fazem diferenciação disso, acham que tratar de desenvolvimento
sustentável, não é tratar diretamente do convívio, do que as pessoas fazem dentro das
cidades, do caminhar, do andar, de tudo, até mesmo porque o desenvolvimento
sustentável tem parte social também, né? de como a gente tá tratando do próximo,
como é que tá toda a questão da pobreza, do desemprego, da escolaridade, da saúde,
tudo isso tá dentro desenvolvimento sustentável, e de uma forma ou outra, sim, as
políticas socioambientais estão relacionada a todos esses indicadores que eu coloquei.
Indicadores sociais, que vem também a parte de saúde, de desemprego, tem a parte
ambiental, de como é que tá as emissões da cidade, como tá a questão da vegetação,
a poluição do rio, a poluição do mar, então enfim, então assim, todos esses indicadores
que a gente acha é só o ambiental, que é só social, que é só de saúde, eles são todos
parte do desenvolvimento sustentável. E a Pegada Ecológica nesse contexto é um
indicador importante para a tomada de decisão (ENTREVISTADO 01, 2020).
A partir do exposto, quando questionando sobre a sua percepção na efetividade
socioambiental da inter-relação que foi apresentada no âmbito da cidade de Fortaleza, tendo
como referência a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixou Carbono, o entrevistado 01
reportou que:
Eu acredito que tivemos um grande avanço, porque se você observar tudo o que se é
feito tem uma certa relação, acredito teve efetividade socioambiental diante de tudo o
que foi feito. O desenvolvimento sustentável, a pegada ecológica e as políticas
públicas estão caminhando juntas aqui. Eu acredito (ENTREVISTADO 01, 2020).
A afirmação apresentada, no entanto, merece ponderações. Ao resgatar a
significância de efetividade no contexto das políticas socioambientais salientada por Jannuzzi
(2016), e as cinco dimensões que formulam o conceito de desenvolvimento sustentável de Sachs
(1993), que também coadunam com o discurso do próprio entrevistado a respeito de sua
percepção sobre a inter-relação entre desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as
políticas públicas, constata-se que a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono
ainda não obteve a efetividade socioambiental esperada.
127
Esse fato consolida-se quando perscrutadas as averiguações obtidas no ponto
anterior do presente estudo. A comunicação da política que foi a principal dificuldade
identificada entre os entrevistados reverbera significativamente para o insucesso no alcance da
efetividade socioambiental. Isso porque, o fato de a política não ser publicizada, imputa para o
desconhecimento por parte da população e, consequentemente, para uma não participação da
sociedade civil nos processos de fomento, implementação e condução da política. Desse modo,
para a ocorrência da efetividade, seria necessária uma mudança estrutural na população
receptora da política, para isso, o conhecimento da política é indispensável, suscitando a partir
daí a participação social nos processos da política e reverberando em transformações dos
contextos sociais.
A falha na publicidade e o acesso à Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo
Carbono imbui a uma percepção mais ampla no que refere à Educação Ambiental na cidade.
Não havendo o conhecimento da política, e desse modo, também não havendo participação
social, mudanças de paradigmas no que confere à consciência da responsabilidade
socioambiental no âmbito do município também não são concebidas, tornando o alcance da
efetividade socioambiental da política fraca.
Nesse sentido, a educação ambiental teria papel fundamental para potencialização
da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono no que refere a sua efetividade
socioambiental. Isso porque, a educação ambiental parte de um processo educativo que está
para além do saber ambiental, direcionando-se para a cidadania ativa, a partir de sua orientação
no sentido de pertencimento e corresponsabilidade socioambiental, mediante ações coletivas e
organizadas com a finalidade da busca pela apreensão e superação das problemáticas estruturais
que perpassam os contextos socioambientais (SORRENTINO; MENDONÇA; FERRARO
JUNIOR, 2005).
Dessa forma, a falha na comunicação da política evidenciada e lamentada pelos
gestores/técnicos incorre de não haver evidências de um trabalho concomitante de educação
ambiental na cidade. Sobre isso, o entrevistado 02, até constatou que no período anterior à
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, existia no munícipio um programa de
educação ambiental, no entanto, em seu discurso, revelou-se uma percepção inadequada sobre
o que seria um encaminhamento condizente com uma educação ambiental:
Porque assim em 2008, 2009 a gente montou o programa de Educação Ambiental na
época e a gente falava de mudanças climáticas como algo a ser feito, por exemplo,
nós vamos fazer educação ambiental, a gente vai começar a separar o lixo, mas era
128
uma mudança climática como um desafio, lá na frente, ela não estava efetivamente no
dia a dia (ENTREVISTADO 01, 2020).
Como salientado por Sorrentino, Mendonça e Ferrado Junior (2005), a educação
ambiental deve promover uma cidadania ativa, carregando um sentindo de pertencimento e
corresponsabilidade socioambiental por parte da população. Dessa maneira, a sua condução
torna-se elemento fundante para que as políticas e ações socioambientais que são promovidas
tenham a efetividade esperada.
Como visto, a partir do estudo dos inventários de emissões de GEE no capítulo 4,
tendo somente os dados dos documentos como referência, foi verificada a condução ao
desenvolvimento sustentável partindo das cinco dimensões de Sachs (1993), por meio da
comparação dos resultados que foram observados nos três inventários. De fato, a Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono mostrou-se eficaz quanto aos seus objetivos de
mitigar as emissões de GEE. Ações importantes, sobretudo, para o setor de transportes e
resíduos foram promovidas, no entanto, apesar de exitosas nesse sentido, não há participação
da população nesses encaminhamentos, nem educação ambiental para uma adesão consciente a
essas ações.
Isso porque, algumas dessas ações que foram implementadas a partir da política,
como os ecopontos, as bicicletas compartilhadas, os corredores exclusivos de ônibus, projetos
de adoção de praças, de revitalização de parques etc, vieram a corroborar positivamente, sendo
eficazes no que refere à mitigação da pegada de carbono, como comprovado pelos inventários
de emissões de GEE. Porém, se a população não conhece a política pública que as promoveu,
não compreende a finalidade das ações, não se alicerça na consciência socioambiental que é
parte de todos esses processos, nenhuma mudança estrutural será promovida no âmbito social.
Dessa forma, a partir de toda a apreensão verificada nos discursos dos entrevistados,
e tendo clara a fragilidade da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono no que
refere a sua efetividade socioambiental, o encaminhamento ao desenvolvimento sustentável,
que outrora tinha sido verificado quando somente consultado os inventários, agora torna-se em
partes questionável. Isso porque, a dimensão social que dá sentido ao desenvolvimento
sustentável, segundo Sachs (1993), não foi efetivamente transformada.
Ademais, diante da compreensão dos discursos dos entrevistados e das formulações
que foram evidenciadas, as intenções institucionais verificadas a partir do gerenciamento da
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono são positivas e eficazes no que refere
a sua concepção e operacionalização. Embora tenha se verificado sua frágil efetividade
129
socioambiental à luz da inserção social, não foram percebidas impressões de centralidade nos
interesses do capital, como salientado por Chacon (2007), reportando que, muitas vezes, os
discursos da busca pelo desenvolvimento sustentável pelos programas de governos orientam-
se por uma postura economicista.
A fala do entrevistado 02, reforça que a intenção da SEUMA partiu da tentativa de
institucionalizar e legitimar um movimento que começava a ser iniciado na cidade,
reverberando sua centralidade em integrar o ambiente natural com o ambiente construído, no
âmbito do município:
Nicole, na realidade a gente teve uma convergência de ações, eu acho assim que a
gente deu muita sorte porque nós tivemos a parte institucional junto com o ICLEI,
todo o suporte técnico, mas também houve toda uma mudança de cultura na cidade, a
partir de 2013, 2014, Fortaleza foi se transformando numa cidade que pedala,
Fortaleza foi se transformando numa cidade que regulamenta seus parques [...] são
várias coisas Nicole que vão acontecendo que vai mudando essa concepção. Tudo isso
foi por causa da política, porque a Lei saiu? Não necessariamente, mas a Lei ela veio
para institucionalizar todo um movimento que já estava acontecendo na cidade e que
continua acontecendo até hoje, né? Então a gente tem a Lei, isso tudo poderia até ter
acontecido sem a Lei, ou a Lei ter acontecido e não ter acontecido nada disso, mas a
gente teve a sorte disso ter sido concomitante, então existe um movimento maior hoje
[...] e aí a grande meta, a grande meta da SEUMA é integral o ambiente natural com
o ambiente construído, e eu acredito que de alguma forma a gente conseguiu fazer
isso, talvez a gente não tenha conseguido fazer tudo o que queria, o que a gente
precisava ou o que a cidade merecia, merece né, mas a gente iniciou um movimento
e eu espero que esse movimento continue, que mesmo com mudança de gestão e tudo,
que a gente possa continuar com essa política pública que ao meu ver têm melhorado
a cidade. Talvez as pessoas nem percebam, talvez as pessoas nem saibam, mas elas
estão nesse movimento, essa é a minha concepção (ENTREVISTADO 02, 2020).
Assim, à luz do que foi apresentado no final do discurso do entrevistado 02,
fortalece o entendimento de que o grande desafio se encontra em criar mecanismos, sobretudo
pelo incremento da educação ambiental, para que as pessoas saibam e percebam que são parte
desse movimento. Dessa forma, a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono,
encontrará o caminho para sedimentar sua efetividade socioambiental, convergindo para que o
desenvolvimento sustentável seja uma realidade tangível em todas as suas dimensões. Em
sequência, no próximo capítulo, o discurso dos entrevistados também terá a finalidade de trazer
130
à tona uma avaliação da ação do Estado, tornando um instrumento importante para robustecer
as evidências que foram construídas.
131
6 AS CONCEPÇÕES TEÓRICAS E AS PERSPECTIVAS AVALIATIVAS DE
POLÍTICAS PÚBLICAS: a aplicação de uma avaliação construtivista de 4° geração
No terceiro capítulo deste trabalho, ao ser delineada a categoria de análise “políticas
públicas”, destacou-se que a avaliação corresponde a quarta fase do ciclo de uma política
pública. Lotta (2019); Capella (2018) e Pinto (2008) corroboraram sobre a importância da
avaliação como mecanismo de verificação dos resultados que foram alcançados com a terceira
fase, – implementação – verificando seus impactos e propondo sugestões de mudanças. Além
disso, os autores discutem a relevância desse processo para a compreensão dos diferentes
instrumentos utilizados e as várias dimensões dos resultados verificados (eficiência, eficácia,
efetividade etc.), além de envolver a relação dos atores participantes do processo e os
mecanismos de feedback.
A literatura apresentada também direciona a respeito da necessidade de elencar
outros fatores avaliativos, que estão para a além dos critérios pragmáticos voltados
essencialmente para a eficiência técnica de uma política. A inclusão nos processos avaliativos
de dimensões como igualdade, equidade, justiça, liberdade, sustentabilidade e outros diferentes
contextos da comunidade alvo da política, é uma maneira de democratização de seus alcances.
A compreensão dessas questões, parte da concepção que se funde das diferentes perspectivas
avaliativas, que deverão adequar-se aos multiformes contextos demandantes de sua aplicação.
Dessa forma, este capítulo apresentará o itinerário de construção das principais
perspectivas de avaliação das políticas públicas, destacando as especificidades do Brasil quanto
às orientações que têm sobressaído o campo da avaliação de políticas públicas. Por fim, será
apresentada a perspectiva avaliativa a ser empregue no presente trabalho, somando-se na
motivação ao alcance dos objetivos propostos na pesquisa.
6.1 Algumas questões teóricas sobre avaliação
A avaliação no âmbito das políticas e/ou programas fundamentou-se a partir dos
anos de 1960 nos Estados Unidos, partindo do contexto de mecanismos políticos para o combate
à pobreza. Sua gênese pautou-se na criação de modelos que permitissem mensurar o grau de
sucesso ou de fracasso da desenvoltura das instituições estatais, partindo de uma perspectiva
positivista, com a ênfase puramente quantitativa e neutra, descartando as variáveis contextuais.
Durante a década de 1970 o pragmatismo na avaliação é reforçado, direcionando a tomada de
decisões do que refere às políticas e programas sob o prisma de técnicas avaliativas
quantitativas, fazendo oposição às incipientes perspectivas de valorização qualitativa. Somente
132
a partir da década de 1990, é que se fortalecem as correntes avaliativas que buscam a integração
de técnicas aos multiformes contextos demandantes das políticas e/ou programas (SILVA et
al., 2015).
No Brasil, a avaliação irá se expandir entre o final dos anos de 1980 e a década de
1990, partindo de uma exigência e controle da sociedade civil por meio dos movimentos sociais.
Nesse sentido, a avaliação era considerada necessária para otimizar a aplicação dos recursos
econômicos, evitando restrições na aplicação das despesas sociais. Além disso, devido às
críticas à má utilização do dinheiro público, as instituições financiadoras passaram a requerer a
avaliação das políticas e/ou programas como uma condição de acesso ao financiamento. Desse
modo, tinha por finalidade aferir a eficiência do uso dos recursos, e assim dimensionar o grau
de eficácia dos objetivos propostos e alcançados (TREVISAN e BELLEN, 2008;
ARCOVERDE e ALBUQUERQUE, 2016).
Segundo Rodrigues (2008), a dependência do Brasil às agencias financiadoras
internacionais, destacando-se o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
– BIRD e Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, que tornaram-se rígidas quanto
aos critérios na elaboração de sistemas de monitoramento avaliativo dos projetos por eles
financiados, corroborou para o direcionamento hegemônico das perspectivas avaliativas
positivistas. Nesse sentido, sobressaem-se o viés gerencialista e a percepção técnica da
avaliação, cujo o papel é mensurar, acompanhar e “avaliar” o sucesso das reformas
administrativas que possuem essencialmente valores neoliberais. Essa perspectiva avaliativa
inicializada no contexto brasileiro pouco se alterou com transcurso dos anos. Prestes (2012)
reforça que apesar dos avanços no campo da avaliação de políticas públicas, com concepção de
novas metodologias, as limitações conceituais dos procedimentos iniciados nos anos de 1960
persistem.
As concepções teóricas e metodológicas a respeito da avaliação no âmbito das
políticas públicas que se desencadearam desde a sua propositiva gênese, a partir dos anos 1960,
direcionou para a formulação de diferentes perspectivas avaliativas. Partindo desse pressuposto,
as autoras Arcoverde e Albuquerque (2016) sistematizaram o parecer de diversos autores que
se colocam no tocante da significância da avaliação, os diferentes pontos de vista podem ser
verificados no Quadro 4:
133
Quadro 4 – Algumas concepções de avaliação de acordo com vários autores
Cohen, E.;
Franco, R. p. 73
apund Ander-
Egg, 1984, p. 20
“A avaliação é um modo de verificar a racionalidade, medindo o
cumprimento – ou perspectiva de cumprimento – dos objetivos e
metas previamente estabelecidos, e a capacidade para alcançá-los”.
Aguiar; Ander-
Edd, 1994, p. 31
“ Uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e
dirigida; destinada a identificar obter e proporcionar de maneira
válida e confiável dados e informações suficientes e relevantes para
apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes
de um programa (tanto em fase de diagnóstico, programação ou
execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se
realizam, foram realizadas ou se realizarão, com propósito de
produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extensão e
o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que é
inteligente realizá-la entre cursos de ação, ou para solucionar
problemas e promover o conhecimento”.
Franco, 1971, p.
3
“Avaliar é fixar o valor de uma coisa e para ser feita precisa, requer
um procedimento pelo qual se compara aquilo a ser avaliado com
um critério ou padrão determinado”.
Demo, 1971, p.
1
“Refletir é também avaliar, e avaliar é também planejar, estabelecer
objetivos etc. Daí os critérios de avaliação que condicionam seus
resultados estejam sempre subordinados a finalidades e objetivos
previamente estabelecidos para qualquer prática, seja ela educativa,
social, política ou outra”.
Minayo, 2005,
p. 23
“Conjunto de atividades técnico-científicas ou técnico-operacionais
que buscam atribuir valor de eficiência, eficácia e efetividade a
processos de intervenção em sua implantação, implementação e
resultados”.
Brandão; Silva,
2008
“A avaliação é a disciplina que se dedica a medir, descrever e julgar
objetos e fenômenos. Cada avaliação será permeada por esses três
elementos essenciais que se manifestam com diferentes
intensidades: a) medição, relacionada ao ato objetivo e muitas vezes
quantitativo de medir as coisas, as variações e as mudanças; b)
descrição, que diz respeito ao ato de representar um objeto ou
fenômeno, caracterizando-o em sua integralidade e multiplicidade
e, assim, tendendo a operar pela via da linguagem qualitativa; c)
julgamento, elemento que dá identidade à avaliação, à medida que
explica que os processos de avaliação podem determinar o mérito e
a relevância de um objeto ou fenômeno”. (citado por FINKLER;
DELL’AGLIO, 2013, p. 128). Fonte: Arcoverde e Albuquerque, 2016, p. 30-31.
Ao observar o Quadro 4, constata-se que existem diversas definições de avaliação,
em algumas direcionam-se a valorização de dimensões teleológicas e processuais, à medida que
outras valorizam mais os aspectos metodológicos. Nesse sentido, é percebido que “com efeito,
não há avaliação neutra de políticas públicas” (ARCOVERDE e ALBUQUERQUE, 2016, p.
27). Isso direciona à importância do questionamento no que refere ao potencial da avaliação
134
como um mecanismo para tornar palpável a intensidade das demandas no campo da viabilização
das políticas na sociedade.
Dessa maneira, a teoria-metodológica que se deflagra no processo de construção e
concepção da avaliação das políticas públicas direciona para o entendimento das principais
perspectivas avaliativas que se destacam nesse interim. Na condução do percurso histórico,
consolidaram-se a divisão de quatro gerações de modelos de avaliação, admitindo-se na
atualidade, o acréscimo de um novo paradigma avaliativo experimental, intitulado pós-
construtivista.
6.2 As principais perspectivas avaliativas de políticas públicas
Quatro gerações permeiam o processo de desenvolvimento histórico das
perspectivas avaliativas de políticas públicas, de acordo com Guba e Linconl (1989); Meirelles,
Hypolito e Kantorski (2012); Couto, Carrieri e Ckagnazaroff (2019), elas se caracterizam como:
• a primeira geração é pautada na medição, ou seja, parte da ideia básica da
aplicação de testes, como provas escolares, por exemplo. Nesse sentido,
utilizam-se mecanismos de mensuração de indicadores determinados para medir
o desempenho e a efetividade de uma política ou programa, possuindo
abrangência puramente quantitativa;
• a segunda geração tem como pressuposto a descrição dos pontos fortes e fracos
objetivados com a política e/ou programa. Desse modo, o gestor assume o papel
de descritor, e a medição passa a ser apenas um dos instrumentos a ser observado
durante o processo avaliativo;
• a terceira geração volta-se, essencialmente, para o juízo de valor, em que o
julgamento do avaliador a respeito da validade ou não de uma política, programa
ou ação passa a ser o centro da perspectiva. Nesse sentido, a avaliação perde o
caráter neutro das duas gerações anteriores, levando o gestor, a partir das
diretrizes técnicas, a emitir um juízo valor sobre os efeitos e produtos do objeto
em avaliação;
• a quarta geração, identificada como construtivista, se distancia das perspectivas
anteriores, visando dar voz ativa à experiencia de todos os atores que estão
envolvidos e são direta ou indiretamente afetados pelos resultados da política
e/ou programa. Dessa maneira, é inserida de forma complementar a dimensão
135
qualitativa nos processos avaliativos, tendo em vista as múltiplas realidades que
perscrutam os objetivos das políticas e/ou programas.
Além das quatro gerações apresentadas, tem se estruturado no campo da avaliação
de políticas públicas a perspectiva avaliativa experimental reconhecida como pós-
construtivista. Destaca-se para compreensão desta concepção as experiências em avaliação de
políticas públicas partindo do entendimento da teoria do texto e do contexto, proposta por
Lejano (2012), e dos eixos da avaliação em profundidade apresentados por Rodrigues (2008).
Ambas as experiências partem da valorização da complexidade e da multidimensionalidade que
permeiam todo o contexto inerente ao desenvolvimento, aplicação e resultados de uma política
pública, bem como de todos os atores políticos participantes desse processo.
A experiência de Lejano (2012) parte da compreensão da necessidade de novas
abordagens que promovam o diálogo com a complexidade das situações políticas. O autor
entende que este processo não é linear e apresenta a percepção de múltiplas facetas, lados e
ondulações. Nesse sentido, Lajano (2012) advoga que as hipóteses surgirão de um processo
cíclico, devendo a teoria e a prática emergir de um contexto. Dessa forma, a perspectiva do
autor tem por base a experiência, partindo da união entre a política, a qual é chamada de texto,
e o campo, o qual é intitulado como contexto. Assim, texto e contexto se fundem, a fim de
fomentar analises profundas das multiformes circunstâncias sociais.
A proposta de avaliação em profundidade de Rodrigues (2008), foi motivada,
segundo a autora, pela constatação da ineficiência dos modelos positivistas de análise e da
necessidade de realização de pesquisas com maior amplitude para a formulação e
implementação de uma política, considerando os multiformes contextos: social, cultural,
político e econômico. Para isso, pressupõe-se uma análise institucional, de relação de poderes,
de valores e de interesses, envoltos em todos os processos avaliativos que os permeiam. Esta
proposta multidisciplinar possui prevalência de pesquisa qualitativa com observância de
qualidade antropológica. Nesse sentido, para uma avaliação em profundidade de uma política
pública, Rodrigues (2008) apresenta o encaminhamento de quatro eixos os quais podem ser
observados no Quadro 5:
Quadro 5 – Os quatro eixos da Avaliação em Profundidade
Primeiro eixo Análise de conteúdo – Nesse eixo é realizada a observação da
formulação da política ou programa, quanto aos seus objetivos e
critérios; sua base conceitual que se refere aos seus valores de
136
informação e conceitos centrais; e sua coerência que é guiada pela
observância da não contradição entre as bases estruturais.
Segundo eixo Análise do contexto de formulação da política – Essa dimensão
ocorre no tocante do levantamento de dados embasados nas
circunstâncias políticas e socioeconômicas envoltas a realidade
estudada. Isso propiciará uma análise de relação das ações locais,
com outras políticas de cunho nacional e internacional
consideradas no contexto abordado.
Terceiro eixo Análise de trajetória institucional – Nesse caso, o intuito é obter
uma percepção quanto ao grau de coerência e dispersão do
programa ao longo de seu itinerário pelas vias institucionais. A
análise de trajetória institucional também se fundamenta em
realizar uma pesquisa de campo que perscrutem entrevistas com
diferentes representantes da instituição envolvidos da formulação
e implantação da política, a fim de perceber os aspectos culturais
envoltos na relação de ação do poder público com as demandas
sociais.
Quarto eixo Espectro temporal e territorial – Essa dimensão se pauta em
confrontar os objetivos e propostas das políticas com as
particularidades e a historicidade do local estudado,
compreendendo sua configuração temporal e territorial.
Fonte: Adaptado pela autora com dados de Rodrigues (2008).
Dessa forma, o Quadro 5 apresenta as bases necessárias que deverão ser aplicadas
simultaneamente pelos avaliadores de políticas públicas para efetivar a experiência pós-
construtivista da avaliação em profundidade, proposta por Rodrigues (2008). A referida
metodologia avaliativa, interconectada com a formulação de Lejano (2012), que ao partir do
contexto – o campo – numa análise compreensiva, chega ao texto – a política – e
consequentemente a uma interpretação abrangente e democrática do contexto em estudo, faz
imergir uma nova perspectiva de avaliação, em que é rompida a percepção da avaliação como
“medida” e firmado o seu sentido como “compreensão”.
O fortalecimento das perspectivas pós-construtivistas é de suma importância para o
fomento de questionamentos aos parâmetros hegemônicos em uso pelas agências multilaterais,
137
também à forma como o campo acadêmico brasileiro direciona a reprodução dos modelos
formuladores sem a percepção crítica das perspectivas generalizantes, reconhecidas como
aplicáveis a qualquer país ou circunstância, tendo a prevalência de paradigmas positivistas de
análises, com a dominância das variáveis economicistas (RODRIGUES, 2008).
Desse modo, embora reconhecida a importância da perspectiva avaliativa pós-
construtivista, a referida metodologia não possui adequação para aplicação na presente
pesquisa. Assim, também reconhecendo os limites inerentes às perspectivas hegemônicas das
primeiras gerações, em que são privilegiadas apenas a medição, a descrição e o juízo de valor,
pautadas, sobretudo, em concepções técnicas acerca do retorno econômico da aplicação de uma
política pública, tem-se claro, a necessidade da dimensão qualitativa nos processos avaliativos,
em vista às múltiplas realidades que perscrutam os objetivos das políticas e/ou programas.
Nesse sentido, identifica-se que a perspectiva construtivista de quarta geração se
adéqua a estas proposições, possuindo também aplicação viável para se somar ao alcance dos
objetivos da presente pesquisa. A proposta avaliativa apresentada pelos autores Guba e Linconl
(1989) que parte desta concepção, é uma das principais contribuições para a perspectiva de
quarta geração. No próximo tópico a apreensão da metodologia avaliativa será apresentada.
6.3 A perspectiva avaliativa de quarta geração
Nas três primeiras gerações de avaliação, a delimitação da pesquisa, juntamente
com a escolha dos parâmetros e dados a serem utilizados, eram previamente definidas, além
disso, as demais especificações eram estabelecidas por meio de negociações entre clientes e
avaliadores. Dessa forma, nesse contexto, a avaliação é tida como um processo interativo de
negociação conduzido por grupos de interesses. A quarta geração, denominada “construtivista”
imerge de um paradigma de investigação que é alternativo à perspectiva científica positivista-
funcionalista, possuindo também outras denominações como “Interpretativismo” e
“Hermenêutica”. A sua essência parte da relação configurada entre o cenário político
observado, o contexto demandante e as mudanças sociais que são provocadas (COUTO,
CARRIERI e CKAGNAZAROFF, 2019).
A respeito do ponto de partida para elaboração de uma avaliação, Guba e Lincoln
(1989) destacam que todo processo avaliativo deve partir da identificação de um método para
definição de quais pontos serão levantados e quais dados deverão ser coletados. Dessa forma,
na primeira geração, os dados coletados partem de escolhas individuais de instrumentos de
medida e algumas variáveis podem ser identificadas. Na segunda geração, os dados coletados
138
partem da observância da similaridade encontrada entre o desempenho e o objeto proposto,
também, como na primeira geração, algumas variáveis podem ser identificadas. Na terceira
geração, se tem a percepção que os modelos é quem vão requerer informações próprias, de
acordo com as suas necessidades da avaliação.
Orientando-se pela perspectiva de Guba e Linconl, os autores Couto, Carrieri e
Ckagnazaroff (2019) ressaltam que na quarta geração sua centralidade parte da oposição aos
métodos positivistas que pressupõe relações de causa e efeito entre os fenômenos. Nesse
sentido, tem-se a prevalência do cerne sobre o significado humano da vida social e, assim, o
pesquisador passa a ter o dever de trazê-lo à tona, buscando compreender, explicar e interpretar
as relações e atividades humanas que significam o meio o qual estão inseridas. Na Figura 29 a
síntese das principais características do modelo avaliativo de quarta geração é apresentada.
Figura 29 – Quadro das características da Quarta Geração de Avaliação
Fonte: Couto, Carrieri e Ckagnazaroff, p. 46, 2019.
139
A partir da Figura 29, são estabelecidas bases em que se fundamenta a condução de
uma avaliação construtivista, são elas: a verdade da investigação parte de um consenso entre os
diversos atores sociais; os dados não podem ser analisados de maneira puramente objetiva, pois
carregam valores; a relação de causa e efeito, de modo geral, não convém, exceto por parte de
alguns atores evolvidos; a compreensão dos fenômenos insurge do contexto em que são
estudados; as intervenções são dinâmicas, e afetam o contexto; a mudança não pode ser
mensurada porque não é linear; a avaliação produz informações em que os fatos e valores são
conectados e, assim, os avaliadores devem estabelecer parceria com os partes interessadas na
criação dos dados, orientando, dessa forma, um processo de negociação que se concretiza em
consensos (GUBA e LINCOLN, 1989).
Dessa maneira, os autores Guba e Lincoln (1989, 2001) justificam que a perspectiva
construtivista é apropriada à incumbência de orientar ao diálogo entre todas as partes
participantes da política e/ou programa: legisladores, executores, receptores e avaliadores.
Nesse sentido, ontologicamente, eles refutam a existência de uma realidade objetiva,
reforçando, em vez disso, que a realidade é formada pelas diferentes construções sociais.
Segundo os autores, até mesmo a ciência é uma construção. Epistemologicamente, a perspectiva
construtivista direciona que os achados de uma pesquisa existem, sobretudo, por causa da
interação entre o observador e o observado, o que tangencia os fatos que emergem da
investigação. Metodologicamente, partindo dos traços ontológicos e epistemológicos
apresentados, a perspectiva rejeita a abordagem métrica, de controle e manipulativa que
caracteriza a ciência, substituindo-a pelo caráter hermenêutico dialético que parte da realidade
construída de maneira contextualizada, interativa e sofisticada.
Queiroz e Barbosa-Lima (2007) ressaltam que esse tipo de avaliação visa o diálogo
e a participação dos atores sociais envolvidos no contexto de determinada política. Dessa forma,
ao adotar esse princípio avaliativo no campo das políticas públicas, permite uma maior
liberdade de percepção ao pesquisador a partir do campo. Assim, o estudo dos fenômenos
sociais tornar-se-ão mais consistentes, fundamentando-se em uma maior riqueza de
informações e participação social. A efetivação metodológica disso pode ser observada por
meio da aplicação do chamado Círculo Hermenêutico Dialético (CHD), que foi desenvolvido
pelos autores Guba e Linconl (1989).
140
6.3.1 Círculo Hermenêutico Dialético (CHD)
O CHD, apresentado Guba e Lincoln (1989), consiste em levar a uma articulação
dos atores sociais, por meio de um contínuo “vai-e-vem”, que permite a captação da realidade
em estudo, por meio de uma análise que se formula no encontro entre os grupos de pesquisados.
Nesse sentido, segundo Oliveira (2001), o CHD pauta-se em uma relação constante entre o
pesquisador e os entrevistados, tratando-se de um processo dialético, que supõe constante
diálogo, perscrutando análises, críticas construções e reconstruções coletivas. Dessa forma, pela
contínua relação entre entrevistados e pesquisador, é possibilitado chegar ao mais próximo da
realidade, o que é chamado pelos autores Guba e Lincoln de “consenso”. Na Figura 30 o CHD
é ilustrado:
Figura 30 – Círculo Hermenêutico Dialético
Fonte: Guba e Linconl, 1989, p. 152.
Para compreensão do CHD apresentado na Figura 30, e de sua aplicação no
contexto da avaliação de políticas públicas, segundo seus idealizadores Guba e Linconl (1989),
parte da sistematização de quatro elementos:
• O primeiro elemento, aporta-se na preocupação inicial que o
pesquisador/avaliador deve proceder para a escolha dos respondentes da
pesquisa, que devem ser, necessariamente, indivíduos que possuem algum tipo
de envolvimento com a política pública em estudo, representando os diferentes
141
grupos de interesses. Tal escolha deve estar em conformidade com o tipo de
avaliação que se deseja realizar, que deverá ser, necessariamente, participativa
(se formativa, participativa, se de processos ou de resultados, ex-post, ex-ante,
etc). Vale ressaltar, que a representatividade não é relevante nesta metodologia,
pois a interação proposta parte de propósitos diferentes daqueles demandados de
uma avaliação tradicional, assim, as amostras são selecionadas
intencionalmente.
• O segundo elemento a ser observado no CHD, fundamenta-se na interação
contínua de coleta e análise de dados que ocorre no curso da investigação. Nesse
sentido, cabe ao pesquisador, logo durante as primeiras entrevistas, analisa-las
antes de prosseguir para o grupo de interesse seguinte, atentando para a
descoberta de informações que pareçam relevantes para o objetivo da pesquisa.
• O terceiro elemento, se pauta na consolidação dos resultados que imergem das
construções dos próprios entrevistados. A coleta de dados, bem como as
análises, deve acontecer de forma concomitante, gerando agendas complexas e
estáveis para encaminhar a coleta de dados subsequente. As análises deverão ser
orientadas por instrumentos auxiliares (referencial teórico, estudos documentais,
etc.).
• O quarto elemento, trata-se da formulação do design emergente da pesquisa, o
qual é estruturado a partir das construções dos atores sociais participantes da
investigação. Dessa forma, não é possível ser específico em relação a uma
temática se esta não é parte dos anseios, preocupações e problemas dos
avaliados.
Segundo Oliveira (2001), o resultado final das várias interações que imergem do
CHD é um relato de caso. Vale destacar que o relato gerado pelo CHD é diferente daqueles
relatos técnicos, que normalmente deflagram-se de estudos positivistas. Não se trata da
impressão da realidade, nem advém de generalizações que tenham aplicações em outros
contextos que se presumem similares. Pauta-se, em uma construção do pesquisador que não se
fundamenta em julgamentos, conclusões ou recomendações, a não ser aquelas orientadas pelos
respondentes. Nesse sentido, um relato de caso se caracteriza por uma descrição que não
somente clarifica o contexto, mas leva o leitor a experimentá-lo, fazendo-o não apenas perceber
o estado das coisas, mas também as motivações subjacentes, raciocínios e sentimentos que
infundem da investigação.
142
Realizado o relato de caso, imputa-se a busca pela resposta de duas questões
centrais: (a) existe consenso dentro dos grupos em relação aos pontos colocados a respeito da
política pública? e (b) existe consenso entre os diferentes grupos em relação aos pontos
colocados a respeito da política pública? A partir dessas referências, motiva-se sanar as
divergências internas dentro dos grupos, bem como, as divergências existentes nos grupos de
interesses distintos. A observância das ponderações dessas questões visa dialogar sobre as
pendências e inconsistências das análises, caso existam. A partir daí, será extraído um relatório
final, que deve articular a análise dos pontos em que se sobressaem aos consensos e também
uma agenda de novas avaliações a respeito dos pontos controversos que restaram sem solução
aparente, para que assim, se necessário, o processo seja reiniciado (GUBA e LINCONL, 2001;
COUTO, CARRIERI e CKAGNAZAROFF, 2019).
Os autores Couto, Carrieri e Ckagnazaroff (2019), partindo das orientações de Guba
e Lincoln (2001), montaram um roteiro explicitando as principais questões que devem ser
levantadas em relação à avaliação de políticas públicas, que será apresentado na Figura 31, a
seguir. Segundo os autores, as informações devem ser sistematizadas em fichas, a fim de
facilitar a análise geral dos dados obtidos em cada rodada de entrevistas, sendo mecanismo para
o pesquisador conhecer melhor a respeito das contribuições de cada respondente ao longo do
processo, além de fomentar uma aprendizagem incremental a partir de cada entrevista.
Figura 31 – Roteiro de Tópicos do Círculo Hermenêutico Dialético
Fonte: Couto, Carrieri e Ckagnazaroff, p. 50, 2019.
143
A partir da observância do roteiro proposto na Figura 31, as fichas de cada registro
devem apresentar, respectivamente: (a) identificação do respondente seguida de uma breve
contextualização do seu lugar de fala no que trata a sua relação com a política pública; (b) um
resumo das principais evidências encontradas sobre as categorias teóricas as quais foram
previamente levantadas; (c) articulação de dados complementares (qualitativos ou
quantitativos) que encaminhe ou refute as construções, a fim de mostrar respaldo em outras
fontes empíricas; (d) resenha do que a entrevista acrescenta ou diverge em relação às entrevistas
anteriores. Dessa forma, as fichas serão meios de fomento de dados importantes para a
composição do relatório final.
Assim, conhecido o método inerente à perspectiva construtivista de quarta geração
de Guba Linconl, vislumbra-se a viabilidade de sua aplicação aos objetivos da presente
pesquisa. Destaca-se a importância da realização de uma avaliação participativa, que perscrute
elementos que estão para além das propostas positivistas. Isso porque, como visto na literatura,
o discurso a respeito do desenvolvimento sustentável e das políticas de meio ambiente, muitas
vezes, preconizam o fortalecimento do crescimento econômico no que tange os padrões de
consumo e valores utilitaristas que se associam ao uso ainda predatório dos recursos naturais.
Assim, o encaminhamento de uma avaliação com traços positivistas só reforçaria estes valores.
Além disso, a aplicação de uma inspiração do CHD de Guba e Linconl na presente
pesquisa demonstrou-se uma estratégia de avaliação pertinente. Isso porque, verificado que o
estudo documental dos inventários de emissões de GEE para a cidade de Fortaleza imputam
constatações diferentes daquelas apresentadas na revisão teórica das categorias de análise em
estudo, direcionou-se a partir da coleta de dados empíricos, importantes reflexões a respeito da
condução do desenvolvimento sustentável na capital cearense. Assim, a sistemática proposta
pelo CHD direcionou buscar as significâncias subjacentes do que foi constatado nos
documentos por parte dos grupos de interesses que se articulam em torno da política pública.
Tudo isso, intentou levar a compreensão da real efetividade do desenvolvimento sustentável no
município, que se fundamenta não somente nos dados exitosos observados nos inventários, mas
também nas intenções e significados que perpassam a teoria e a práxis dos grupos de interesses.
6.4 Etapas para aplicação do CHD na pesquisa
A avaliação da mensuração da Pegada Ecológica como parte da Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, partiu do substrato das informações que foram
perscrutadas a partir dos resultados obtidos com as técnicas e ferramentas utilizadas na coleta
144
e análise dos dados para o cumprimento dos objetivos propostos na presente pesquisa. Para
tanto, como já sobredito, encaminhou-se uma inspiração da perspectiva avaliativa construtivista
de quarta geração, que foi direcionada pela sistematização da proposta colhida do CHD, a partir
das entrevistas semiestruturadas que foram aplicadas na SEUMA.
A presente avaliação é uma inspiração na perspectiva avaliativa de Guba e Linconl
(1989), com aporte metodológico do CHD. Isso porque, ao iniciar os pressupostos para
condução da avaliação à luz do viés construtivista, que, de acordo com Guba e Linconl (1989),
tem a natureza dinâmica e não linear, podendo ser afetada pelos diferentes contextos que vão
sendo constatados, verificou-se que os grupos de atores políticos requeridos para aplicação do
CHD (legisladores, executores, receptores e avaliadores), não puderam ser integralmente
contemplados. Por isso, tentou-se chegar o mais próximo da proposta avaliativa, moldando-se
a teoria com a realidade que foi sendo construída com os atores políticos envolvidos nos
processos da política.
No âmbito da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, os
legisladores e executores foram acoplados e identificados como um grupo único de atores
políticos. Isso se deu, pois, como visto no capítulo 4, a SEUMA, além de executora da política,
também foi a formuladora da proposta do projeto de Lei que a normatizou. Os discursos dos
participantes das entrevistas ratificaram esse fato:
A formatação da SEUMA foi muito internamente, nós discutimos qual seriam as
principais gerencias, quais eram as nossas atividades. Como a gente já estava com o
trabalho muito forte de enfrentamento às mudanças climáticas, nós criamos uma
gerencia de sustentabilidade e enfretamento às mudanças climáticas. A Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono nasce na secretaria onde ela tá sendo
gerida, [...] ela nasce lá na secretaria, tudo é lá, agora eu não tô desmerecendo o
prefeito, pelo contrário, ele encampou essas ideias, quando a gente tinha a política, a
gente apresentou pra ele, ele achou interessante e disse vamos mandar pra câmara para
que seja transformada em Lei (ENTREVISTADO 03, 2020).
Em vista disso, os gestores que foram escolhidos para a aplicação do CHD, tiveram
participação tanto no processo de formulação da política, como em sua gerência e execução.
Assim, identificou-se na SEUMA, um único grupo de atores políticos que são inerentes aos
grupos requeridos (legisladores e executores) para o encaminhamento da metodologia
avaliativa.
145
A partir do contexto que foi sendo observado no itinerário da pesquisa, constatou-
se a impossibilidade de requerer uma amostra para o grupo dos receptores a partir da sociedade
civil fortalezense. Isso porque, não existe um público alvo específico, toda a população de
Fortaleza é receptora da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono. Nesse sentido,
como apresentado no capítulo anterior, a comunicação da política é falha, fazendo com que ela
não seja conhecida por grande parte da população, assim, tornou-se inviável perscrutar, diante
do grande universo populacional da capital cearense, atores detentores da política aptos a
responder o roteiro proposto para aplicação do CHD.
Desse modo, o ponto da partida para aplicação do CHD, assente à realidade
delineada, pautou-se na sistematização dos quatro elementos determinados por Guba e Linconl
(1989), que têm sua compreensão a partir da Figura 30. Assim, o primeiro elemento, aportou-
se na escolha dos entrevistados, feita em conformidade com a teoria. De acordo com a
metodologia, a representatividade não é relevante, sendo as amostras selecionadas
intencionalmente, de modo que todos os respondentes requeridos detenham envolvimento com
a política pública em estudo.
Assim, a partir do grupo único que se estruturou na SEUMA, correspondendo
concomitante a dimensão dos legisladores e executores, a fim de buscar a representatividade de
grupos de interesses diferentes, que é uma estratégia indicada pelos autores Guba e Linconl
(1989), buscou-se o critério de agrupar os discursos por graus de hierarquias distintas entre os
respondentes. Desse modo, o CHD foi aberto com um técnico participante da operacionalização
da política, mas que não teve envolvimento com o seu fomento e formulação. Ao término da
entrevista, o respondente indicou o próximo entrevistado, participante de todo o processo de
formulação da política e também responsável por gerir a sua execução. O segundo entrevistado
fechou a segunda rodada do círculo também indicando um outro gestor para última rodada, o
qual igualmente participou de todos os processos que perpassam a política, desde a sua
formulação, passando pela gestão de sua execução, mas possuindo um grau de poder de decisão
mais elevado.
Todo o processo de escolha dos respondentes, partiu do roteiro apresentado por
Couto, Carrieri e Ckagnazaroff (2019), conforme a Figura 31, no qual no último ponto da
proposta avaliativa, sugere-se uma investigação dos atores importantes para a avaliação. Desse
modo, dada a escolha pelo viés construtivista, os avaliadores foram direcionados pelos próprios
atores políticos para a seleção dos respondentes em cada rodada de aplicação do círculo.
Após a etapa da escolha dos respondentes, primou-se pela observância dos outros
três elementos determinados por Guba e Linconl (1989) para a avaliação. Assim, buscou-se a
146
interação contínua dos avaliadores com os processos de coleta e análise de dados, em que, após
cada rodada de entrevista, antes de passar para a coleta seguinte, fez-se uma leitura analítica de
todo o discurso do respondente, a fim de já identificar as informações relevantes ao objetivo da
pesquisa; também se apurou durante todo o processo de coleta de dados, que os resultados
fossem consolidados a partir das construções dos próprios entrevistados, orientando as análises
com o auxílio do que foi perscrutado na teoria e nos documentos; finalmente, com o quarto
elemento apontado pelos autores, formulou-se a estruturação da pesquisa, dando sentido aos
anseios, perspectivas, preocupações e sentimentos esboçados pelos participantes da
investigação.
Dessa maneira, seguiu-se o roteiro de entrevista explicitado em Anexo A. As
questões formuladas partiram da proposta avaliativa apresentada por Couto, Carrieri e
Ckagnazaroff (2019), na Figura 31. Assim, o CHD foi formado por três rodadas de entrevistas
requeridas aos três respondentes participantes da pesquisa e do processo avaliativo. A condução
das rodadas seguiu o seguinte formato: após fomentada a primeira entrevista, e feita a análise
prévia dos dados que foram coletados, passou-se para a rodada seguinte com o segundo
respondente, dessa forma, ao passo em que o entrevistado ia respondendo aos tópicos
requeridos, caso existisse algum dissenso com a fala do entrevistado anterior, ou não tivesse
sido apontada alguma informação relevante que foi colocada na última rodada, fazia-se um
confronto entre os discursos, a fim de tangenciar consensos entre os avaliados e ampliar as
construções da investigação. O mesmo fez-se na última rodada do círculo, quando necessário,
confrontou-se e acrescentou-se informações que foram colocadas pelos entrevistados
anteriores, a medida em que o terceiro entrevistado apresentava seu discurso sobre questões
requeridas, fechando-se, assim, o Círculo Hermenêutico Dialético proposto para esta
investigação.
Como resultado da aplicação da ferramenta avaliativa, chegou-se ao chamado
relatório final, em que foram articulados os pontos que emergiram consensos entre os
respondentes, conforme orientado por Guba e Lincoln (1989). Assim, a avaliação aportou-se
na seguinte indagação: existe consenso entre os participantes em relação aos pontos
apresentados no roteiro da entrevista?
Essa reflexão permitiu cruzar as informações colhidas entre os entrevistados,
fomentando construções coletivas, e sendo ressaltadas as divergências entre os respondentes.
Desse modo, possibilitou-se verificar se houve a ocorrência de pendências e inconsistências das
análises, obtendo assim, os consensos pretendidos. A seguir, o relatório final, resultado do
processo avaliativo será apresentado.
147
6.5 Relatório Final
O presente relatório, conforme orientado por Oliveira (2001), não se fundamenta
na percepção dos avaliadores, não apresentando impressões ou análises da realidade, assim, não
se tem o intento de orientar conclusões ou recomendações, mas sim, clarificar os pontos em que
foram orientados os consensos e/ou dissensos a partir do CHD, observando nesse contexto, a
existência de motivações subjacentes, raciocínios e sentimentos que infundem da investigação.
Desse modo, partiu-se da seguinte indagação: existe consenso dentro dos grupos em relação
aos pontos colocados a respeito da política pública?
Como já apresentados no capítulo anterior, os tópicos requeridos para as entrevistas,
conforme Anexo A, foram divididos em três: Identificar a relação do Stakeholder com a Política
Pública, Análise da Política versus Teoria de Base e Indícios empíricos que sustentam as
construções. As pistas para a prevalência de consensos nos discursos já puderam ser
visualizadas a partir da análise de similitude feita por meio do software IRaMuTeQ, em que foi
evidenciada certa similaridade na fala dos entrevistados.
Quando observados os discursos à luz da aplicação do CHD, o predomínio de
consensos entre os entrevistados é ratificado. No Quadro 6, apresenta-se a explicitação dos
consensos e dissensos verificados a partir das questões que foram abordadas nos três tópicos
das entrevistas.
Quadro 6 – Consensos e dissensos entre os entrevistados
Tópicos
requeridos
para as
entrevistas
Identificar a relação
do Stakeholder com
a Política Pública
Análise da Política
versus Teoria de Base
Indícios empíricos
que sustentam as
construções
Entrevistados
01, 02 e 03
Consenso entre todos
os entrevistados
1 dissenso verificado
entre o entrevistado 01 e
os entrevistados 02 e 03
Consenso entre todos
os entrevistados
Fonte: elaborado pela autora, com dados da pesquisa empírica, 2020.
No quadro 6, verifica-se a ocorrência de apenas um dissenso em uma das questões
requerida no segundo tópico. A discordância encontrada partiu do entrevistado 01 considerar
que a relação da SEUMA com outras secretarias precisava ser fortalecida, tendo em vista
148
algumas dificuldades de comunicação interna, dificultando ações da política. Os entrevistados
02 e 03, não mencionaram a questão da comunicação interna em seus discursos, desse modo,
ao serem indagados a respeito disso, os respondentes discordaram do discurso apresentado pelo
entrevistado 01. O dissenso formulado a partir disso, pode ser verificado nas falas seguir:
O segundo ponto é a questão da integração dos órgãos internos da prefeitura, tanto
dos órgãos como das pessoas que trabalham com isso, precisa ter uma ligação forte,
maior, andar junto, porque muitas vezes acaba tendo várias linhas e quando vai ver já
está feito e depois para juntar fica mais complicado juntar, algum tipo de ação, alguma
prática [...] então acho que para melhorar o alcance da política, deve haver mais
conexão entre os servidores e os órgãos (ENTREVISTADO 01, 2020).
Para o entrevistado 02, a questão pontuada pelo respondente anterior não é
necessária, pois:
“A gente graças a Deus tem uma comunicação boa entre as secretarias, a informação
flui, a gente não tem dificuldade nenhuma de pegar informação, de passar informação.
Eu acredito que o maior desafio é da porta pra fora. Entre as secretarias pelo menos
da nossa parte eu não vejo dificuldade, pode ser que entre outras secretarias até tenha,
eu não tenho como falar por eles, mas entre a SEUMA e todas as afins, porque a gente
precisa ter uma relação, não há dificuldades, temos um contato muito bom, as portas
estão sempre abertas. Então assim, a gente tem realmente uma relação muito boa com
as outras secretarias, isso é um fato.” (ENTREVISTADO 02, 2020).
O entrevistado 03 ratificou o discurso do respondente 02, “não há um órgão
separado” (entrevistado 03, 2020). Desse modo, esse foi o único dissenso percebido entre os
atores políticos requeridos para a investigação, todos os outros apontamentos relevantes para
pesquisa quando colocados em discurso de modo inédito por algum entrevistado, ao ser
realizado o confronto da informação com o respondente seguinte, se convergiam em consensos.
Embora partam de um grupo único – SEUMA –, a estratégia requerida em agrupar
os discursos por grau hierarquias, mostrou que os grupos de interesses tendem a um ponto
comum, o que mostra coerência na prática institucional da secretaria. Isso, certamente,
caracteriza-se como um ponto positivo para tangência da Política de Desenvolvimento Urbano
de Baixo Carbono, bem como de outras políticas e ações gerenciadas pelo órgão municipal.
Ademais, não há existência de motivações subjacentes no que refere à avaliação da
mensuração da Pegada Ecológica como parte da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo
Carbono – objeto da presente pesquisa – à luz dos consensos verificados entre os entrevistados
149
a respeito do indicador. Quando indagados sobre a importância e os impactos observados na
utilização da Pegada Ecológica para a gestão socioambiental e o desenvolvimento sustentável
do município, todos convergiram para a concordância com a teoria apresentada no presente
estudo.
Assim, a apreensão dos consensos voltou-se, sobretudo, para a importância do uso
do indicador no que concerne a sua relevância para visualização acertada da realidade, tendo
em vista a tomada de decisões. Dessa forma, os discursos direcionaram para a concordância da
práxis com a teoria e com as evidências documentais, embora também apontem motivações
necessárias a serem realizadas, a fim de alcançar a efetividade socioambiental. Isso se verifica,
sobretudo, nos consensos da autocrítica dos atores políticos, mormente, na fragilidade da
comunicação da política.
150
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Transcorridos em torno de 50 (cinquenta) anos do início do itinerário tencionado
pelas consecutivas discussões e providências de caráter global em prol da mitigação dos
emergentes problemas ambientais que são percebidos e assolam os cinco continentes, ainda se
evidencia pouca eficácia e efetividade na tangência do tão estimado desenvolvimento
sustentável entre as nações. A apreensão acerca da complexidade que insurge dos sistemas
socioambientais, é de suma importância para a condução de mecanismos de respostas
apropriadas para a problemática evidenciada. Perscrutar as indicações e demais sentidos da
inter-relação estabelecida entre o desenvolvimento sustentável, seus indicadores e as políticas
públicas, é uma oportunidade de investigar e direcionar reflexões acertadas ao contexto
observado.
Foi a partir dessa compreensão, que a presente dissertação, que teve o objetivo de
avaliar o indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica como ferramenta para promoção do
desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza, prestou-se a examinar, a partir da realidade
da capital cearense, os reflexos socioambientais, permeando também pelos interesses políticos
e as intenções institucionais, consoante aos seus reais efeitos no âmbito da sociedade e do meio
ambiente. Isso porque, para a validação do uso do indicador de sustentabilidade, foi
imprescindível compreender os revérberos da inter-relação entre o desenvolvimento
sustentável, o uso de seus indicadores e as políticas públicas, no contexto do município de
Fortaleza, culminando assim, com uma avaliação da mensuração da Pegada Ecológica como
parte da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono.
Nesse sentido, a partir da metodologia utilizada, foi possível levantar dados
importantes que apontam para a investigação da ocorrência de possíveis incongruências entre a
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, utilizando-se do indicador, e o alcance
de seu fim último, que é o desenvolvimento sustentável na capital cearense. Tudo isso foi
possibilitado pelo confronto da teoria com a práxis, explorando as categorias estudadas na
literatura, examinando os resultados documentados nos inventários, e transpondo as evidências
encontradas à luz dos interesses e intenções manifestadas pelos principais atores políticos
envolvidos nesse processo.
Constatou-se a eficácia do uso do indicador para o direcionamento de políticas
públicas socioambientais, tendo sua relevância observada, sobretudo, no que concerne à tomada
de decisões para a mitigação de problemas que forem evidenciados. Desse modo, para que a
ferramenta cumpra o objetivo tangível de apontar para a promoção do desenvolvimento
151
sustentável, é necessário a disposição dos atores políticos por trás do gerenciamento desses
processos. Na cidade de Fortaleza, observou-se congruência do uso acertado do indicador, por
meio da política pública, com a disposição governamental pela busca do encaminhamento ao
desenvolvimento sustentável no município, embora tenha-se identificado fragilidades que
precisam ser contornadas, a fim de que se tenha a efetividade esperada.
A Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono, ao utilizar-se da
ferramenta Pegada Ecológica, destacando sua dimensão da mensuração de carbono, foi eficaz
para a tomada de decisões, promovendo, estrategicamente, ações voltadas para mitigação da
pegada da cidade, validando-se por meio dos resultados verificados nos inventários de emissões
de GEE. A pesquisa empírica, no entanto, trouxe um alerta para a grave fragilidade do diálogo
entre os gestores públicos e a população, tornando, nesse sentindo, sua efetividade
socioambiental comprometida. Assim, por essa razão, a direção genuína ao desenvolvimento
sustentável, que também se sedimenta em sua dimensão social, pode ser questionada.
O êxito verificado na ação da gestão municipal no que concerne os processos aqui
relatados, não deve ser desvalidado, mas é cabido refletir se a política pública, embora eficaz
em seus objetivos, não tem sido apenas um instrumento técnico e neutro gerenciado por
especialistas. Para que se tenha efetividade em sua ação, conforme visto na teoria, o Estado
precisa assentar-se em um recorte do real, sempre norteado por valores da coletividade. Assim,
a participação social deve ser valorizada, para que se tenha uma política pública fidedigna à
condução do bem-estar social.
Desse modo, a inter-relação que se delineia entre o desenvolvimento sustentável, o
uso de seus indicadores a as políticas públicas, ao tomar o presente estudo realizado na capital
cearense, também direciona à notoriedade da importância do papel do Estado enquanto
governo, no que confere a sua responsabilidade socioambiental. Conforme evidenciado da
pesquisa empírica, a centralidade da SEUMA em todos os processos de condução e
operacionalização da política, embora não tendo sido identificado um sobressalto para os
interesses do capital por parte dos atores políticos, relava centralização na gerência das decisões
socioambientais.
A ação do Estado é substancial para a transformação das realidades evidenciadas
em torno do globo no que cerca a pouca eficácia e efetividade observada na tangência do
desenvolvimento sustentável entre as nações. A observância no contexto da cidade de Fortaleza,
mesmo evidenciando-se boas intenções e competência técnica por parte dos até então gestores,
não é positiva no que refere a total centralidade em torno dos legisladores e executores. Os
receptores – toda a população de Fortaleza – que não puderam também ser identificados como
152
atores políticos na presente pesquisa, em virtude de não serem perscrutados como parte dos
processos da política pública, devem ser inseridos, para que a ação do Estado seja deveras
transformadora. Isso porque, a gestão dos governos é cíclica, caso os próximos gestores venham
imbuídos de ideais hegemônicos, fortalecendo-se na busca pelos interesses do capital, ou
mesmo possuam pouca competência de gestão técnica, os ganhos socioambientais verificados
até aqui podem ser espoliados. No entanto, quando a população é inserida nesse contexto,
detendo a consciência de que é parte desse grande movimento, a resistência a uma gestão
governamental nefasta é fortalecida, minimizando os prejuízos e sendo sustentáculo para a
sobrevivência da política pública.
Ademais, o indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica como ferramenta para
promoção do desenvolvimento sustentável na cidade de Fortaleza, pôde ser compreendido
como um instrumento técnico eficaz em sua função de aferir os níveis de sustentabilidade da
cidade, obtendo-se a partir de seu uso, estratégias acertadas para tomada de decisões, refletindo
positivamente no cenário socioambiental do município. No entanto, o encaminhamento ao
desenvolvimento sustentável a partir daí, demonstrou-se parcialmente contemplado, precisando
ser fortalecida a abrangência de sua dimensão social, sobretudo, pela inserção da população nos
processos da política e o incentivo à participação, assim, se apontará o caminho para a
efetividade esperada.
A inclusão dos dados documentados no quarto inventário de emissões de GEE,
disponibilizado no mês de janeiro de 2021, quando a presente dissertação já estava finalizada,
deve ser um elemento imprescindível para ampliação do estudo. Isso possibilitará verificar se
as apreensões aqui averiguadas mantiveram-se, fortaleceram-se ou tornaram-se enfraquecidas.
Os resultados deste estudo configuram-se em um instrumento importante para que
gestão pública possa criar mecanismos de estímulos e fortalecimento ao alcance do
desenvolvimento sustentável na capital cearense, a fim de robustecer a eficácia de sua ação e
encorajar-se a pensar meios que proporcionem sua efetividade. Assim, Fortaleza poderá,
paulatinamente, favorecer a promoção do desenvolvimento sustentável no município, tornando-
se referência para outras cidades e abrindo precedente para uma transformação estrutural e
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164
ANEXO A – ROTEIRO PARA ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA
Etapa final da pesquisa
Dados do entrevistado:
1) Data:
2) Nome ou código de identificação:
As questões propostas para a entrevista tiveram como referência o roteiro dos tópicos
do Círculo Hermenêutico Dialético apresentados pelos autores Couto, Carrieri e Ckagnazaroff
(2019), partindo das orientações de Guba e Lincoln (2001). Desse modo, seguindo o esquema
proposto, as informações foram sistematizadas, a fim de facilitar a análise geral dos dados
obtidos em cada rodada de entrevistas.
Questões da pesquisa:
1 Identificar a relação do Stakeholder com a Política Pública
1.1 Você em alguma medida contribuiu ou participou do processo de formulação do Projeto de
Lei que normatizou a Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono? Se sim,
comente sobre sua contribuição/participação.
1.2 Como estava o cenário socioambiental da cidade de Fortaleza antes da política pública? E
como está hoje? Você identifica alguma mudança nesse cenário oriunda a partir da
execução da Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono?
1.3 Qual a sua opinião a respeito dos impactos socioambientais da Política de Desenvolvimento
Urbano de Baixo Carbono para o município de Fortaleza?
1.4 A política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono legitimou e normalizou a
mensuração periódica – a cada 2 anos – da pegada de carbono do município por meio da
obrigatoriedade na elaboração dos inventários de emissões de GEE. Qual a importância e
quais os impactos que você observa na utilização da Pegada Ecológica para a gestão
socioambiental e o desenvolvimento sustentável do município?
1.5 Quanto gestor (a) público (a) qual a sua opinião quanto as principais motivações que
levaram o município de Fortaleza a dispor da obrigatoriedade periódica da elaboração dos
inventários de emissões de GEE?
165
2 Análise de Política versus Teoria de Base
2.1 Como você percebe a inter-relação entre desenvolvimento sustentável, o uso do indicador
de sustentabilidade Pegada Ecológica e as políticas públicas? Nesse sentido, como você
identifica essa inter-relação no contexto da cidade de Fortaleza, tendo como referência a
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono?
2.2 Com base na resposta apresentada no ponto 2.1, quais as fragilidades e dificuldades que
você identifica, que partem desta inter-relação no âmbito da cidade de Fortaleza?
2.3 Quais as suas sugestões para a melhoria na efetividade e alcance da Política de
Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono?
3 Indícios empíricos que sustentam as construções
3.1 Você acredita que o desenvolvimento dos inventários de emissões de GEE é um bom
mecanismo para perscrutar os níveis de sustentabilidade da cidade? Porque? Nesse sentido,
como você avalia a ação da gestão municipal frente aos resultados que foram apresentados
nos inventários nos anos base 2012, 2014 e 2016?
3.2 A aferição da Pegada Ecológica em sua dimensão de carbono, de acordo com o texto da
política, passou a ser de responsabilidade técnica da SEUMA, você acredita que uso da
Plataforma Curb Tool é suficiente para o encaminhamento abrangente dos inventários?
Existe atualmente alguma perspectiva de aperfeiçoamento da metodologia para apreensão
da pegada de carbono da cidade?
3.3 Além da atuação da SEUMA, quais outras instâncias e/ou instituições que você identifica
como necessárias e/ou importantes para o bom encaminhamento dos objetivos propostos na
Política de Desenvolvimento Urbano de Baixo Carbono? Porque?
